Revista Da Agu N - 40 PDF

AGU
R e v i s ta d a
ANO XIII n 40 - Braslia-DF, abr./jun. 2014

classificao qualis b2
Revista da da AGU
Braslia
n. 40
p. 1- 416
abr./jun. 2014
Revista da AGU
Escola da Advocacia-Geral da Unio
Ministro Victor Nunes Leal
SIG - Setor de Indstrias Grficas, Quadra 6, lote 800 Trreo CEP 70610-460 Braslia/DF Brasil. Telefones (61) 2026-7368 e 2026-7370
e-mail: escolaagu.secretaria@agu.gov.br
ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Ministro Lus Incio Lucena Adams
DIREO GERAL DA AGU
Fernando Luiz Albuquerque Faria

Marcelo de Siqueira Freitas
Paulo Henrique Kuhn
Adriana Queiroz de Carvalho
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Ademar Passos Veiga
Grace Maria Fernandes Mendona
Juliana Sahione Mayrink Neiva

Andr Luiz de Almeida Mendona
Nlida Maria de Brito Arajo
Substituto do Advogado-Geral da Unio

Procurador-Geral Federal
Procurador-Geral da Unio
Procuradora-Geral da Fazenda Nacional
Consultor-Geral da Unio
Corregedor-Geral da AGU
Secretria-Geral de Contencioso
ESCOLA DA AGU
Diretora
Vice-Diretor
Coordenadora-Geral
EDITOR RESPONSVEL

COORDENADOR DA REVISTA DA AGU
ABNT(adaptao)/Diagramao:
Niuza Lima /Glucia Pereira
Capa:
Fabiana Marangoni Costa do Amaral
Os conceitos, as informaes, as indicaes de legislaes e as opinies expressas nos artigos
publicados so de responsabilidade exclusiva de seus autores.
Revista da AGU Advocacia-Geral da Unio
Ano XIII Nmero 40 - Braslia-DF, abr./jun. 2014
Periodicidade: Trimestral - ISSN 1981-2035
1 Direito Pblico Brasil peridico. Advocacia-Geral da Unio
CDD 341.05
CDU 342(05)
CONSELHO EDITORIAL
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Jefferson Cars Guedes
Mariana Filchtiner Figueiredo
Nicols Rodrguez Garca
Otvio Luiz Rodrigues Junior
Pedro Toms Nevado-Batalla Moreno
Regina Linden Ruaro
Revisores
Adriana de Oliveira Rocha
Adriana Pereira Franco
Aluisio de Sousa Martins
Andr Lopes de Sousa
Andrea Dantas Echeverria
Ansio Fernandes Lopes
Antnio de Moura Borges
Carlos Jos de Souza Guimares
Carolina Yumi
Cssio Andrade Cavalcante
Clvis Juarez Kemmerich
Cristina Campos Esteves
Dalton Santos Morais
Daniela Ferreira Marques
Denise Lucena Cavalcante
Dimitri Brandi de Abreu
Douglas Henrique Marin dos Santos
Eliana Gonalves Silveira
Eliana Pires Rocha
Eugnio Battesini
Ewerton Marcus de Oliveira Gois
Fabiano Andr de Souza Mendona

Filipo Bruno Silva Amorim
Flvio Roberto Batista
Francisco Humberto Cunha Filho
Gregore Moreira de Moura
Gustavo Augusto Freitas Lima
Ivana Roberta Couto Reis de Souza
Jos Tadeu Neves Xavier
Judivan Juvenal Vieira
Karla Margarida Martins Santos
Lus Carlos Martins Alves Jr.
Lus Claudio Martins de Araujo
Maria de Ftima Knaippe Dibe
Natalia Camba Martins
Nilma de Castro Abe
Omar Bradley Oliveira de Sousa
Robson Renaut Godinho
Rui Magalhes Piscitelli
Valdirene Ribeiro de Souza Falco
Valrio Rodrigues Dias
Vnia Maria Bastos Faller
Revisores Internacionais
Nicols Rodrguez Garca
Pedro Toms Nevado-Batalla Moreno
SUMRIO
Editorial.................................................................................................................7
ARTIGO internacional
Sustentabilidad Social del Trabajo Agrario a travs de la Contratacin Pblica
Social Sustentability of Farm Labour Troug Public Contracs

Hugo I. Torres..................................................................................................................... 9
ARTIGO de autores convidados
Acoplamento entre Internet e Sociedade
Coupling Between Internet and Society

Regina Linden Ruaro
Carlos Alberto Molinaro .................................................................................................37
ARTIGOS
Imunidade Recproca
Intergovernmental Tax Immunity

Ana Carolina Miguel Gouveia .......................................................................................59
Judicirio que Aprende: um modelo para a gesto eficiente do processo
Judiciary Learning: a model for efficient management of the process

Antonio Rger Pereira de Aguiar ..................................................................................89
A Evoluo da Conciliao na Procuradoria-Geral da Unio
The Evolution of Reconciliation in the Attorney General of the Union

Carlos Eduardo Dantas de Oliveira Lima ..................................................................119
A Condenao em Sede de Ao Regressiva Previdenciria ao

Ressarcimento de Benefcios Futuros de Espcies Distintas no Viola o
Princpio da Sentena Certa
The Condemnation in Social Security Regressive Action to Remedy the Future

Benefits of Different Species not Breach the Principle of Certain Sentence
Cirlene Luiza Zimmermann .........................................................................................149
A Justia Administrativa em Perspectiva Comparada
The Administrative Justice in Comparative Perspective

Fabriccio Quixad Steindorfer Proena ......................................................................169
A Aplicao da Responsabilidade Civil Ambiental Objetiva: limitaes

e a teaoria do risco integral
The Application of the Objective Environmental Civil Liability: limitations and

full risk theory
Luiz Francisco Tavares da Silva Jnior .....................................................................189
As Funes da Responsabilidade Civil por Dano Moral no Direito do

Consumidor a partir da Perspectiva da Anlise Econmica do Direito
The Functions of Pain-and-Suffering Damages in Consumer Protection Law from

a Law and Economics Perspective
Rafael Figueiredo Fulgncio.........................................................................................215
Corrupo, Polticas Pblicas e Efeito Simblico: uma anlise das

polticas pblicas anticorrupo no Brasil
Corruption, Public Policy and Symbolic Efect: an analysis of the anti-corruption

policy in Brazil
Rafael Melo Carneiro ....................................................................................................239
A Sindicabilidade das Polticas Pblicas pelo Poder Judicirio ou a

Possvel Balbrdia dos Valores na Atuao Administrativa
The Control of Public Policies for the Judiciary or a Possible Confusion Values in
Administrative Action
Raimundo Mrcio Ribeiro Lima .................................................................................261
Defesa e Estratgia de Defesa em Aes Revisionais Previdencirias

com Base no Art. 29, 5, da Lei 8.213/91
Defence and Defence Strategy Against Social Security Lawsuits Based on Article 29,
Paragraph 5 of Federal Law 8,213/91
Sadi Medeiros Jnior ...................................................................................................297
Legitimidade do Ibama para Ajuizamento de Ao Civil Pblica em

Caso de Desmatamento na Amaznia Legal
Legitimacy of Ibama to Filing Public Civil Action in Case of Deforestation on

Amazonia Legal
Samuel Mota de Aquino Paz ........................................................................................327
Sustentabilidade Social e Trabalho Rural no Brasil
Social Aspects of Sustainability and Rural Work in Brazil

Teresa Villac ...................................................................................................................351
Uma Anlise das Ideias de Igualdade e Liberdade Luz das Obras

Utopia e a Cidade do Sol
An Analysis of the Ideas of Equality and Liberty in Utopia and the City of the Sun
Vanessa Maria Trevisan.................................................................................................373
Normas Editoriais ..........................................................................................413
EDITORIAL
com muito jbilo que a Escola da Advocacia-Geral da Unio
Ministro Victor Nunes Leal, lana a 40 edio da sua Revista, referente
ao trimestre de abril a junho de 2014.
A 40 Edio da Revista da AGU aberta com o artigo internacional
intitulado SUSTENTABILIDAD SOCIAL DEL TRABAJO AGRARIO A
TRAVS DE LA CONTRATACIN PBLICA, de autoria do Professor Hugo
I. Torres, argentino, dono de um curriculum vitae invejvel. O Professor.
Hugo I. Torres Abogado por la Universidad Nacional de La Plata,
Experto em Direito Administrativo de la Universidad de Belgrano, Profesor
Titular de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin de la Repblica Argentina, Profesor Titular de
la Universidad Nacional de Tres de Febrero e Director de Patrimonio y
Anlisis Administrativo de la Administracin Nacional de la Seguridad Social
(ANSeS). Vale a pena conferir as lies deste nosso brilhante hermano.
Em sequncia a Revista contempla o artigo dos autores convidados,
Regina Linden Ruaro, Doutora em Direito. Professora do PPGD da
Faculdade de Direito da PUCRS e Carlos Alberto Molinaro, Doutor em
Direito e Professor do PPGD da Faculdade de Direito da PUCRS, que nos
brindam com o maravilhoso artigo intitulado ACOPLAMENTO ENTRE
INTERNET E SOCIEDADE.
Esta Revista ainda est regalada com 13 brilhantes artigos jurdicos

voltados para vrias reas do direito, passando pelo Direito Tributrio,
Processual Civil, Previdencirio, Civil, Administrativo, Do Consumidor,
Constitucional, Ambiental, dentre outros, a saber: Imunidade Recproca, de
Ana Carolina Miguel Gouveia; Judicirio que Aprende: um modelo para a
gesto eficiente do processo, de Antonio Rger Pereira de Aguiar; A Evoluo
da Conciliao na Procuradoria-Geral da Unio, de Carlos Eduardo Dantas
de Oliveira Lima; A Condenao em Sede de Ao Regressiva Previdenciria ao
Ressarcimento de Benefcios Futuros de Espcies Distintas no Viola o Princpio
da Sentena Certa, de Cirlene Luiza Zimmermann; A Justia Administrativa
em Perspectiva Comparada, de Fabrccio Quixad Steindorfer Proena; A
Aplicao da Responsabilidade Civil Ambiental Objetiva: limitaes e a teaoria
do risco integral, de Luiz Francisco Tavares da Silva Jnior; As Funes da
Responsabilidade Civil por Dano Moral no Direito do Consumidor a Partir da
Perspectiva da Anlise Econmica do Direito, de Rafael Figueiredo Fulgncio;
Corrupo, Polticas Pblicas e Efeito Simblico: uma anlise das polticas pblicas
anticorrupo no Brasil, de Rafael Melo Carneiro; A Sindicabilidade das Polticas
Pblicas pelo Poder Judicirio ou a Possvel Balbrdia dos Valores na Atuao

Administrativa, de Raimundo Mrcio Ribeiro Lima; Defesa e Estratgia de
Defesa em Aes Revisionais Previdencirias com Base no Art. 29, 5, da Lei
8.213/91, de Sadi Medeiros Jnior; Legitimidade do Ibama Para Ajuizamento
de Ao Civil Pblica em Caso de Desmatamento na Amaznia Legal, de Samuel
Mota de Aquino Paz; Sustentabilidade Social e Trabalho Rural no Brasil Social,
deTeresa Villac; e, Uma Anlise das Ideias de Igualdade e Liberdade Luz das
Obras Utopia e a Cidade do Sol, de Vanessa Maria Trevisan.
E, por ltimo, fechando tambm esta edio temos as NORMAS
EDITORIAS da Revista da AGU, tudo que voc precisa saber para que seu
artigo seja publicado na Revista.
A Escola da Advocacia-Geral da Unio Ministro Victor Nunes Leal,
ao tempo que agradece, parabeniza os autores dos artigos desta 40 edio
pelos brilhantes trabalhos cientficos aqui disponibilizados, e convida os
apreciadores da boa leitura jurdica a se regozijar com os ensinamentos que
ora apresentamos.

Diretora da Escola da AGU
Sustentabilidad social del

trabajo agrario a travs de la
contratacin pblica
Social sustentability of farm labour troug public
contracs
Hugo I. Torres
Abogado pela Universidad Nacional de La Plata
Especialista em Derecho Administrativo de la Universidad de Belgrano
Professor Titular de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin de la Repblica Argentina
Professor Titular de a Universidad Nacional de Tres de Febrero
Director de Patrimonio y Anlisis Administrativo de la Administracin Nacional
de la Seguridad Social (ANSeS)
Una iniciativa para la implementacin de la certificacin social de

los alimentos y productos de origen agroindustrial: la certificacin
de exclusin del trabajo infantil y del trabajo no registrado como
preferencia o requisito para las adquisiciones de tales bienes, y la
prestacin de servicios asociados, en los contratos y compras del
sector pblico.
10
Revista da AGU, Braslia-DF, ano XIII, n. 40, p. 9-, abr./jun.
,2014
abr./jun.
SUMRIO: 1 Fundamentacin; 1.1 Sinopsis

introductoria; 1.2 La Ley 26.727 creadora
del nuevo Rgimen de Trabajo Agrario; 2
DESARROLLO; 2.1 Incardinacin con el Rgimen
de Contrataciones de la Administracin Nacional;
2.1.1 En QUE consiste la iniciativa propuesta:
una certificacin social; 2.1.2 CMO se podra
implementar: gradualidad temporal y globalidad
territorial; 2.2 Fundamentos constituciones y
legales; 2.3 Instrumentacin; 2.4 Corolario;
3 Sntesis prospectiva; Referencias.
RESUMEN: El presente estudio sintetiza la legislacin argentina y
los tratados laborales internacionales y proyecta la inclusin de reglas y
requisitos de sustentabilidad social en la evaluacin para adudicar contratos
pblicos, con referencia las condiciones laborales de los trabajadores en
la produccin de bienes de origen rural y su proyeccin-bajo resguardos
adecuados de gradualidad y reciprocidad- a los contratos de servicios
y obras y, simultneamente, en los mbitos nacional y regional, con
aspiraciones de globalidad como condicin de desarrollo justo.
PALABRAS CLAVE: Sustentabilidad. Trabajo Informal. Trabajo Infantil.
Licitaciones Pblicas. Contrato Administrativo. Contratacin Pblica.
Preferencia. Fomento. Integracin. Tratados Internacionales. Poltica
Pblica.
ABSTRACT: The present analysis synthetizes argentine legislation
and international labour treaties and projects the inclusion of social
sustentability rules and requirements as part of the evaluation into public
contracts adjudication, with reference to workers labor conditions in
the production of goods from farm origen, and this subjects projection
under adequate graduallity and reciprocate ways- over contracts
of services and constructions and, simultaneously, over national and
regional areas, with aims of globality as a condition to fair development.
KEYWORDS: Sustentability. Informal Labor. Child Labor. Public
Bidding. Admnistrative Contract. Public Contract. Priority. Public
Support/Aid Measures. Integration. International Treaties. Public
Policy.
Hugo I. Torres
11
1 FUNDAMENTACIN
1.1 Sinopsis introductoria
Desde hace tiempo constituye una nocin generalmente aceptada

que alrededor de un tercio de los contratos celebrados anualmente en el
mundo corresponde al gasto estatal global, sea ste directo, a travs de
sus ministerios o agencias, o indirecto, mediante la diversidad de formas
jurdicas autrquicas o empresariales que adopta para ejecutar polticas
pblicas y participar en la economa. En una visin an ms amplia
podramos considerar dentro de este universo de contratos pblicos
a aquellos que se celebran como ejecucin de programas y proyectos
financiados por organismos multilaterales de crdito o fomento, incluso
an los que no constituyen prstamos sino donaciones.
Tambin son conocidas las mltiples normas que en las rbitas
nacionales, y en algunos bloques continentales como la Unin Europea,
cada vez con mayor intensidad, prevn reglas de sustentabilidad en la
ponderacin de las ofertas que acuden a tales mercados pblicos.
En Latinoamrica tambin se est produciendo un creciente
involucramiento de los rganos y empresas estatales y paraestatales
en orden a introducir exigencias y parmetros de evaluacin de
sustentabilidad en la comparacin y seleccin de propuestas en licitaciones
y contrataciones pblicas, especialmente en cuanto a requisitos
ambientales, entendiendo sin embargo desde ahora y para nosotrosque ste es slo uno de los elementos constitutivos de la sustentabilidad,
junto con los aspectos econmico y social.
Precisamente, en este ltimo campo vamos a centrar el objetivo de
nuestra propuesta concreta.
Histricamente Sudamrica1, y dentro de ella nuestro pas, ha sido
ubicada como frtil fuente de materias primas, al punto de adoptar en el
Siglo XIX la expresin identitaria de granero del mundo para referirse
al continente y, en particular, a la Repblica Argentina como exportador
principalmente de cereales y carnes. Esta privilegiada produccin admiti
sin embargo la coexistencia simultnea de familias terratenientes que
1
En un reciente informe el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) indic que en Amrica Latina
existe una alta tasa de informalidad laboral total -urbana y rural- que alcanza al 56% de los empleos.
(Declaraciones de Jos Juan Ruiz, Economista Jefe del BID, a la Agencia EFE, publicada en La Nacin,
Suplemento Economa & Negocios del 14/04/2013. p. 9.)
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, 2014
abr./jun.
medraban con la acumulacin de grandes latifundios, y la renta de su

aprovechamiento, con vastos sectores de poblacin rural pauperizada,
sometida a condiciones de explotacin laboral rayanas en la esclavitud.
Son bien conocidos en nuestro pas los mtodos de sometimiento del
trabajador agropecuario: la inestabilidad constante producto de la
inexistencia de regulacin contractual de su labor; la irregularidad de
las polticas relativas a la implementacin de las libretas de registro de
tareas, su sostenimiento y mejora; el pago en especie, muchas veces con
vales o fichas nicamente canjeables en la proveedura o almacenes del
propio empleador, con la consecuente exaccin de sus salarios a travs
de la fijacin de precios en no pocas ocasiones usurarios; la carencia
de prestaciones mdicas y sociales para el trabajador rural y su grupo
familiar, as como de condiciones sanitarias y econmicas jubilaciones y
pensiones- tras el arribo a la edad adulta y el retiro.
Ya en 1904 el doctor Juan Bialet Mass2 denunciaba en su clebre
Informe sobre el Estado de la Clase Obrera, que:
[] desde Santa Fe hasta Jujuy el almacn o proveedura y el crdito
al obrero sobre su salario, son las armas que esgrime la explotacin
para estrujarle, sin reparar en fomentar sus vicios, antes bien
inducindolo a que se encenegue en l, mantenindolo en un estado
de embrutecimiento y de degeneracin fsica y moral que constituye
un peligro pblico.
Este investigador itinerante, mdico especializado en materia

laboral y enfermedades profesionales por fuerza de sus viajes, encontraba
slo remedios tiles en la negacin de toda eficacia a todo crdito por
bebidas alcohlicas, en todos los casos, no admitiendo que en ningn pago
pueda cargarse al obrero ms del 40 % de su importe en mercaderas,
debiendo entregarse el resto en dinero efectivo, verdadero anticipo de la
Ley 11.278 del ao 1925 que estableci ms tarde la obligacin de pago
del salario en moneda nacional, en horas y lugar del trabajo, a fin de
terminar con el abuso de las proveeduras y el pago con vales, prctica
que no obstante perdur por varios decenios, as como otros flagelos
similares. En ese orden, el propio Bialet Mass adverta la necesidad de
sostener donde exista, y expandir donde faltase, el uso de la libreta del
trabajador como prueba escrita del contrato de trabajo, sosteniendo que:
BIALET MASS, Juan. Informe sobre el estado de la clase obrera, Tomo I, cap. XII, Argentina, Buenos
Aires: Hyspamrica, 1985. p. 469- 476.
Hugo I. Torres
13
La prueba que resulta de los libros o apuntes del patrn es una prueba
pasible de todas las adulteraciones y un privilegio irritante. Francia
misma no ha podido evitarla para los nios, para los tejedores,
desvasadores y dems obrerosEl indio que clama por su papel, el
obrero que se irrita cada vez que se conchava, porque el patrn dice
lo que quiere y a su palabra se est, porque el obrero no es credo,
burgueses son los que resuelven, y tiran para ellos siempre.
Sosteniendo tambin que:

Yo creo firmemente que la libreta es el gran salvapleitos en cuestiones
entre patrones y obrerosya que no sea libreta, sea al menos una
frmula impresa: algo en que conste siquiera los elementos principales
del contrato, es un anhelo general del obrero y del pen argentinos,
que ningn patrn de buena fe puede rehusar.3
Las situaciones descriptas, mal de arrastre de vieja data, no obstante

algunos hitos fundacionales del empleo agrario, entre los que cabe resaltar
el Estatuto del Pen Rural de 19444, la Ley de Cosecheros N 13.020
de 1947 y las disposiciones especficas de la Constitucional Nacional
sancionada en 19495, han lamentablemente reaparecido en distintos
perodos de nuestra historia, como pusieran en evidencia las inspecciones
realizadas recientemente, en el ltimo trienio, por el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nacin o la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos (AFIP), que en tareas de fiscalizacin del empleo no
registrado y evasin de cargas previsionales en el sector que nos interesa,
encontraron adems condiciones de hacinamiento, promiscuidad, trabajo
infantil y de mujeres en condiciones de precariedad e indignidad, adems
de graves deficiencia sanitarias que hicieron recordar las peores etapas de
los siglos precedentes, cercanas a la peor servidumbre.
3
BIALET MASS, op, cit., p. 469-476.
Decreto N 28.169 del 17 de octubre de 1944. Basta observar, a modo de muestra para figurarse las condiciones
de vida de aquellos trabajadores agrarios antes de esa regulacin, la regla que estableca su artculo 12 respecto
de su alojamiento: Los locales destinados a habitacin del personal no podrn ser utilizados como depsitos y
tendrn una separacin completa con los lugares de crianza, guarda o acceso de animales.
Su artculo 37 consagraba como derechos especiales a los del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la
educacin y la cultura, y dentro de ste ltimo prevea especficamente que La enseanza primaria en las
escuelas rurales tender a inculcar en el nio el amor a la vida del campo, a orientarlo hacia la capacitacin
profesional en las faenas rurales ya formar a la mujer para las tareas domsticas campesinas. El Estado
crear, con ese fin, los institutos necesarios para preparar un magisterio especializado. Adems estatua la
funcin social e la propiedad (artculo 38), pona el capital al servicio de la economa nacional, teniendo como
objeto principal el bienestar social (artculo 39) y estableca la organizacin de la riqueza con el bienestar del
pueblo como fin, dentro de un orden econmico conforme los principios de la justicia social (Artculo 40).
14
, 2014
abr./jun.
En efecto, incluso la filosofa contempornea se detiene en esta

flagrante contradiccin al destacar que esta construccin conceptual,
que se remonta a la antigedad romana, ubicaba al trabajador en una
condicin ajena a la dignidad humana, en una zona intermedia,
continuamente oscilante, entre la persona y la no persona o, ms a secas, la cosa:
como res vocalis, instrumento en condiciones de hablar, es definido, de hecho,
el servus6 ; situacin a la cual es inadmisible retrotraer la concepcin del
trabajador argentino en nuestro actual Estado Constitucional Social de
Derecho. Resulta tambin trasladable a nuestro anlisis la conclusin
arribada por el filsofo italiano Roberto ESPSITO respecto de que:
La distincin originaria entre libres y esclavos, que desde el
comienzo especifica el ius personarum, es el arquitrabe sobre el
que se apoya el poder romano: una figura excluyente que, a travs
de profundas discontinuidades parece retornar, con modalidades
siempre distintas, para caracterizar la historia de Occidentecomo
el resurgimiento fantasmal, espectral, de un terrible arcasmo en
el corazn secularizado de la modernidad. Y no deja de recordar la
circunstancia de que la institucin de la esclavitud, lejos de ser un
fenmeno primitivo, muy lejano en el tiempo y en el espacio, dur
hasta mediados del siglo XIX, para reaparecer, como es sabido, bajo
distintas formas por ejemplo, la de la prostitucin forzada o la del
trabajo infantil- tambin en nuestras ciudades.7
Y en nuestros campos, cabe agregar, respecto de la realidad que

nos ocupa.
1.2 La Ley 26.727 creadora del nuevo Rgimen de Trabajo
Agrario
En efecto, los precitados hallazgos demostraron entre otras

circunstancias- la ineficacia del organismo regulador preexistente,
conducido por la propia dirigencia gremial del sector, evidenciando
la inconveniencia de esa falta de independencia, con tasas de empleo
informal del orden del 70% en algunas actividades rurales. Esta situacin
fue corregida recientemente con la aprobacin del nuevo Rgimen de
Trabajo Agrario mediante la Ley 26.727, sancionada por el Congreso
Nacional el 21 de diciembre de 2011 y promulgada sin demora el da
6
ESPSITO, Roberto. El dispositivo de la persona, Biopoltica y filosofa de lo impersonal. Buenos Aires:

Amorrortu, 2011. p.20.
Ibidem, p. 42 y ss.
Hugo I. Torres
15
27 subsiguiente; que entre otras medidas regula el contrato de trabajo

agrario y sus modalidades, establece el uso obligatorio de la Libreta del
Trabajador Agrario8 y las condiciones de la vivienda9, alimentacin
y traslado de los trabajadores agrarios y su grupo familiar, y crea el
Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA)10,
sustitutivo del sujeto no estatal anterior arriba mencionado. Entre sus
disposiciones esta ley establece la obligacin del empleador de la limpieza
de la ropa de trabajo contaminada por el uso de sustancias txicas o
irritantes, el almacenamiento sealizado y tratamiento de residuos
peligrosos y sus envases y la prohibicin de trabajo infantil en todas sus
formas, estableciendo como tal al desarrollado por personas menores de
16 aos11. Admite slo su artculo 55 el trabajo adolescente, caracterizado
como el contrato de trabajo celebrado por personas desde los 16 hasta
los 18 aos, con autorizacin de sus padres, responsables o tutores12, con
acuerdo a la reglamentacin que se dicte al respecto y a condicin de la
presentacin del certificado de escolaridad pertinente.13 Asimismo, su
artculo 62 prohbe la ocupacin de menores de 18 aos en trabajos de
carcter penoso, peligroso o insalubre; y luego, en el artculo 64, impone
el deber del empleador de habilitar espacios de cuidado y contencin
adecuados para la atencin de nias y nios a cargo del trabajador,
durante todo el tiempo que dure la jornada laboral, poniendo al frente
de los mismos a personal calificado y/o con experiencia en el cuidado de la
infancia teniendo en cuenta las particularidades locales y regionales y las
peculiaridades de la actividad agraria respectiva.
8
En realidad, se trata de una modificacin del artculo 1 de la Ley 25.191, cuyo texto actualiza: Declrase
obligatorio el uso de la Libreta del Trabajador Agrario, o del documento que haga sus veces, en todo el
territorio de la Repblica Argentina para todos los trabajadores que desarrollen tareas correspondientes
a la actividad agraria en cualquiera de sus especializaciones, comprendidas en el mbito de aplicacin del
Rgimen de Trabajo Agrario. Tendr el carcter de documento personal, intransferible y probatorio de la
relacin laboral...
En cuanto a la niez, prescribe en su artculo 24 inciso b) el deber de proveer al trabajador rural de

una vivienda con ...ambientes especficos que consideren el tipo y el nmero de integrantes del ncleo
familiar, con separacin para los hijos de distinto sexo mayores de ocho (8) aos;, caracterizando
este requisito como mnimo. El inciso f) de este artculo retoma el texto de la prenotada previsin del
Estatuto del Pen de 1944.
10 Sustitucin del artculo 7 de la Ley 25.191, mediante el artculo 106 de la Ley 26.727.
11 Artculo 54, Ley 26.727; que especifica para el mbito agrario la prohibicin genrica del artculo 2 de
la Ley 26.390, que veda el trabajo de las personas menores de 16 aos en todas sus formas, exista o no
relacin contractual de empleo, y sea ste remunerado o no.
12 Esta autorizacin se presumir ...si el adolescente vive independientemente de sus padres..., cfr.
Artculo 55 prrafo segundo.
13 Artculo 57, Ley 26.727.
16
, 2014
abr./jun.
Un nuevo paso en esta progresin lo constituye el ms reciente

dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, de los decretos reglamentarios N
300 y 301, ambos de fecha 21 de marzo de marzo de 2013. En particular, el
primero de ellos, entre otras disposiciones garantiza el acceso a becas
o medios para garantizar la terminalidad educativa para el caso de
menores a cargo de un trabajador agrario fallecido; as como el acceso o
la continuidad de la provisin de espacios y servicios de contencin para
nias o nios, previsto en el precitado artculo 64 de la Ley 26.727, por
un plazo de hasta 3 meses posterior al fallecimiento del trabajador, con
cargo al RENATEA14.
Ninguna de tales previsiones encuentra bice ni contradiccin
en la habilitacin concedida por el artculo 58 de dicho Rgimen a los
padres, madres o tutores que empleen personas mayores de 14 aos y
menores de 16 en las explotaciones agrarias familiares, y en tareas nunca
superiores a las 3 horas diarias de duracin, y 15 semanales15, ms all
de verificar que esta circunstancia no signifique un desvo para encubrir
situaciones como las que se pretende erradicar, debindose fiscalizar
esta circunstancia para ponderarla respecto de aquellos casos en que
la empresa familiar fuera contratista o proveedora de otra firma, o se
encuentre subordinada econmicamente a esta.
En orden a dotar de efectividad a los principios y obligaciones
descriptos, el mencionado Registro cre a travs de su Resolucin N 187
del 19 de junio de 2013 el Programa de Registracin de Oficio Automtica
de empleadores y trabajadores agrarios, y un Comit de Control y
Seguimiento interno especfico encargado de su implementacin y
contralor, y un procedimiento de constatacin e infracciones16 que,
previa actuacin sumarial con el debido traslado al empleador infractor
para que ejerza sus derechos defensivos a travs de un descargo, multe o
active la ejecucin judicial de la multa impuesta firme e impaga. Tambin
complement este Programa con su correlativa Resolucin N 188 de la
misma fecha destina a la promocin de:
14 Artculo 41 del Decreto N 300/2013.

15 Excepcin excluyente a su vez, claro est, de tareas penosas, peligrosas y/o insalubres, y que no
interrumpan la asistencia escolar. Estas tareas tambin estn prohibidas para menores de 18 aos a travs
del subsiguiente artculo 62.
16 Dicho procedimiento prev, como es debido, la aplicacin de las multas mediante acto administrativo
expreso - en el caso resoluciones de la mxima autoridad del RENATEA- pasibles por ende de los
recursos administrativos usuales.
Hugo I. Torres
17
[] la registracin de oficio automtica de aquellos trabajadores

agrarios comprendidos en el mbito de aplicacin de la Ley N
25.191 que no se encuentren inscriptos en el RENATEA, y cuyos
empleadores hayan sido sancionados con multas determinadas en
procedimientos de comprobacin y juzgamientos de infracciones
vigentes, y que al da de la fecha continen sin registracin en el
Padrn de Trabajadores Agrarios el RENATEA.17
Estableciendo a rengln seguido los supuestos de aplicacin de

dicha registracin de oficio automtica.
Y ms cerca en el tiempo, la jurisdiccin que resulta autoridad
de aplicacin de esta legislacin, el Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, en cuya rbita acta como dijimos el Registro de
menta, aprob mediante Resolucin N 532 de fecha 12 de junio de 2013,
el Plan Nacional para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil y la
Proteccin del Trabajo Adolescente, norma que nos interesa especialmente
para la propuesta objeto de este trabajo ya que adems de ratificar y
los principios y reglas de base presentes en las previsiones legales y
reglamentarias que venimos enumerando, vincula especialmente al
sector social en su implementacin y desarrollo. En efecto, como la misma
resolucin declara en los fundamentos que constituyen la motivacin
expresada en su considerando, enraiza dicho Plan en los Convenios Nros.
138 y 182 de la Organizacin Internacional del Trabajo, ratificado por
nuestro pas para la eliminacin de las peores formas de trabajo infantil,
sin perder de vista el objetivo a largo plazo de la abolicin efectiva de
todo el trabajo infantil, la Convencin sobre los Derechos del Nio, dotada
de jerarqua constitucional a partir de la reforma del artculo 75 inciso
22) de nuestra Ley Suprema, la Ley N 26.061 de Proteccin Integral de los
derechos de nias, nios y adolescentes, cuyo artculo 25 establece que:
[...] los organismos del Estado, la sociedad y en particular las
organizaciones sindicales coordinarn los esfuerzos para erradicar el
trabajo infantil y limitar toda forma de trabajo legalmente autorizada
cuando impidan o afecten su proceso evolutivo.
Y en la Ley N 26.390 de Prohibicin del Trabajo Infantil y proteccin

del Trabajo Adolescente, que entre otras medidas protectorias, elevara la
edad mnima de admisin al empleo.
17 Artculo 1 de la resolucin RENATEA N 188/13.
18
, 2014
abr./jun.
Ya el Decreto N 719/200 hubo creado la Comisin Nacional para

la erradicacin del trabajo infantil CONAETI- con la funcin de
coordinar, evaluar y dar seguimiento a todos los esfuerzos encaminados desde el
estado argentino en pos de la prevencin y erradicacin real y efectiva del trabajo
infantil., tambin dentro de esta jurisdiccin, a la que cupo disear en
conjunto con las Comisiones Provinciales equivalentes el Plan Nacional
para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil (2006/2010), que
integr las competencias locales a la lucha contra el flagelo social de
marras. Esta nueva etapa del Plan, de reciente aprobacin por la resolucin
en comentario, presenta la continuidad de una poltica basada en el
fortalecimiento de derechos a travs de la profundizacin de acciones ms
eficaces para el restablecimiento de derechos vulnerados, constituyendo
un modelo de intervencin que contempla la toma de conciencia sectorial
sobre la gravedad de esta problemtica as como el abordaje integral
mediante la participacin multisectorial, la constitucin de redes sociales
y la intervencin en el nivel local, que garantiza la inmediatez con la base
social afectada.18 Su texto fija entre varios de sus ambiciosos objetivos
los de garantizar la permanente difusin, sensibilizacin, informacin y
formacin en materia de prevencin y erradicacin del trabajo infantil
y proteccin del trabajo adolescente; fortalecer el rol institucional y la
continuidad del funcionamiento de las Comisiones Provinciales para la
Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil COPRETI- as como
al grupo familiar de las nias y nios que trabajan o se encuentren en
situacin de riesgo de trabajo; incentivar para ello la creacin de unidades
especiales de fiscalizacin del trabajo infantil y adolescente; impulsar la
elaboracin de proyectos legislativos que contribuyan a la prevencin y
erradicacin del trabajo infantil y la proteccin del trabajo adolescente;
implementar otros mecanismos de prevencin y deeccin a partir de
actores sociales y propiciar la creacin de un registro de empresas que no
utilicen trabajo intantil; e incentivar la inclusin de clusulas especficas
contra el trabajo infantil y proteccin del trabajo adolescente en los
convenios colectivos de trabajo y otros regmenes especiales.
18 Otras jurisdicciones han encaminado tambin diversas acciones concretas en el mbito rural de impacto
real y efectivo, as el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios a travs del
Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento del Habitat Rural y Aborigen desarrolla un programa de
viviendas que responden en su tipologa a las necesidades y costumbres del habitante rural, de 86 metros
cuadrados que prevn su ampliacin posterior, con una amplia galera de frente, cubierta a dos aguas
de cada libre, adecuada ventilacin e iluminacin y, en muchos casos, la antena de la Televisin Digital
Abierta que quiebra en estas localidades y parajes del interior argentino el paradigma del aislamiento y
promueve la inclusin a travs del acceso a la informacin, el esparcimiento y la cultura.
Hugo I. Torres
19
Precisamente la iniciativa objeto de esta propuesta podra

entenderse como un paso consecuente en la profundizacin de este
rumbo a travs de una poltica de naturaleza fomentista: la preferencia
de alimentos y suministros de origen agrcola que cuenten con la
certificacin de sustentabilidad social de su produccin, comprendida
esta de manera integral, en las adquisiciones de los entes, organismos y
empresas pblicas, entendidos stos a su vez con el ms amplio alcance,
en la rbita del Estado Nacional, invitando adems a la adopcin de
previsiones similares en las instancias subnacionales - provincias y
municipios- atento la forma federal del Estado argentino. De esta
manera, el gasto pblico en sus ms diversas vas, comprensivo de
todas sus adquisiciones y contratos, sea para la ejecucin de proyectos
y programas, sea para su funcionamiento regular, se encauzara hacia
aquellos productos, bienes y servicios que estuvieran en condiciones de
asegurar progresivamente que en la produccin de sus materias primas,
en principio, y ms tarde en su completa cadena de industrializacin
y comercializacin, no empleara trabajadores no registrados, nios o
mujeres en condiciones ilegales o misrrimas e insalubres.
Pasamos a describir la Iniciativa.
2 DESARROLLO
2.1 Incardinacin con el Rgimen de Contrataciones de la
Administracin Nacional
Encuadramos esta Iniciativa como una propuesta normativa

accesoria de la reglamentacin de las adquisiciones o contrataciones
gubernamentales para ser considerada por las autoridades regulatorias
del sector, en el caso y como primer escaln el mencionado RENATEA y
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, dada la raz pblica
de la misma. Decamos que se trata de una aplicacin de la actividad
administrativa de fomento, ya que su ejecucin implica en su inicio un
incentivo a la adopcin de mejores prcticas laborales, en la raz agraria
de la cadena de produccin, para que aquellas empresas cuyos productos
y servicios en este caso los insumos que se utilizan para la prestacin
de tales servicios- tengan como materia prima de base a productos
de origen agrario, encuentren en las reparticiones y sociedades del
Estado Nacional un cliente asiduo y un volumen de ventas de magnitud.
Podramos ubicar en un rpido listado de potenciales consumidores de
alimentos, bebidas, textiles, mobiliario, papel, etc. a establecimientos de
salud, defensa, escolares, carcelarios, de asistencia social y finalmente
20
, 2014
abr./jun.
a las oficinas administrativas de ministerios, organismos y sociedades

estatales. La adopcin de tales recaudos por las empresas productoras,
adems del mencionado privilegio para la seleccin en el campo pblico,
seguramente obtendra el beneficio indirecto adicional derivado de la
mejora de su imagen frente al resto de la sociedad y el mercado privado
de consumo empresarial e individual- como resultado de lucir una
certificacin de esta naturaleza frente a otros productos competidores
carentes de similar legitimacin.
Experiencias recientes demuestran que esta ltima apreciacin
no es pueril ni descabellada: ponemos como ejemplo muy difundido la
adopcin de la certificacin ambiental otorgada por la ONG internacional
FSC (Forest Stewardship Council), hoy presente en la propaganda de
muebles, pisos y en los envases de todo tipo de productos, y an de las
propias resmas de papel para oficina, que puso en ventaja a las marcas
de las industrias involucradas de inicio, causando un efecto contagio
en la competencia que los llev rpidamente a reconvertir su cadena de
producciny su marketing.
La Oficina Nacional de Contrataciones del Estado Nacional argentino
contribuy a este primer cambio de conductas de consumo en los organismos
federales, mediante la promocin, a partir del ao 2010, de la inclusin de
tales preferencias en los pliegos de bases y condiciones de las licitaciones
de productos de base forestal. Hoy lo verdaderamente raro es la ausencia
de dicha certificacin en tales productos e insumos, o en el packaging de
cualquier otro bien o insumo, como resultado de las mltiples presiones de
sus consumidores, entre ellos, como actor decisivo, el sector pblico.
2.1.1 En QUE consiste la iniciativa propuesta: una certificacin social
Llamamos aqu certificacin social al proceso de verificacin e

inspeccin del mbito de produccin rural de una materia prima o producto
determinados, para luego en una etapa posterior- de la totalidad de la
cadena de produccin de un bien o de un servicio que utilice recurrentemente
esos insumos como parte de su prestacin (por ejemplo, en el caso de
servicios de viandas a comedores escolares u hospitales pblicos, los
alimentos que utiliza para su elaboracin, los textiles que componen el
uniforme de su personal, etc.). Se comienza as por la materia prima misma
en las plantaciones, campos y predios de origen, pasando en un segundo
tramo por todas las etapas de procesamiento primario; para en estadios de
desarrollo posterior involucrar evitando su superposicin con el mbito de
Hugo I. Torres
21
cobertura de otras normas de certificacin como ISO, OHSAS, IRAM, etc.)su industrializacin final. Este certificado sera emitido por una entidad o
empresa de certificacin especfica o con una divisin especializada en
el campo laboral- debidamente homologada por el Registro o Jurisdiccin
de referencia en el sector, que actuar como autoridad de acreditacin para las
actividades agropecuarias propias de su mbito de competencia, verificando la
actuacin de dichas entidades certificadoras. Podra preverse para su sostn
el cobro de un arancel a estas certificadoras19. Esta certificacin habilitar a
la empresa productora al etiquetado de sus materiales y/o productos con una clara
declaracin de prescindencia de empleo de mano de obra infantil, de trabajadores
informales o de mujeres en condiciones ajenas a la naturaleza de su gnero,
conforme las pautas que la legislacin respectiva imponga en cada caso. Del
mismo modo, la autoridad de aplicacin agraria en este caso- fiscalizar
las condiciones laborales que le sirven de sustento a las certificaciones
otorgadas, pudiendo entonces el RENATEA primero, y el Ministerio en
las etapas consecuentes, observarlas, suspenderlas o revocarlas conforme la
gravedad del incumplimiento que eventualmente detectase, independiente
de otras penalidades o sanciones que pudiesen cupir al empleador segn la
normativa vigente. Tambin promover dicha autoridad la difusin de esta
poltica pblica a travs de planes especficos de publicidad nacionales, y
programas de informacin y capacitacin locales, tendientes a fortalecer el
conocimiento de los trabajadores acerca de sus derechos y, al mismo tiempo,
inducir conductas de consumo responsable en empresas y poblacin, en
coordinacin con los objetivos del Plan supra descripto y las acciones del
CONAETI y los COPRETIs. Podra comenzarse por publicar, a modo
de registro precario, en un link el listado de productores y productos
certificados, replicable en la pgina web: www.argentinacompra.gob.ar que
sostiene y conduce la Oficina Nacional de Contrataciones, listando a los que
realicen sus actividades empresariales de manera inclusiva y respetando este
parmetro de lo que podramos denominar eficiencia social de la produccin
o actividad agraria y sus derivados.
A modo de delimitacin del mbito de aplicacin material de esta
certificacin, conviene tener presente que el artculo 5 de la Ley 26.727
delimita a la actividad agraria bajo accin del RENATEA como:
[...] toda aquella dirigida a la obtencin de frutos o productos
primarios a travs de la realizacin de tareas pecuarias, agrcolas,
forestales, hortcolas, avcolas, apcolas yu otras semejantes,
19 Facultad habilitada en el caso el RENATEA por el artculo 12, inciso a) in fine de la Ley 25.191 incorporado
por artculo 106 de la Ley 26.727.
22
, 2014
abr./jun.
siempre que estos no hayan sido sometidos a ningn tipo de proceso

industrial, en tanto se desarrollen en mbitos rurales.20
Aclarando luego en el artculo 7 como incluidas:

[...] siempre que no se realicen en establecimientos industriales y an
cuando se desarrollen en centros urbanos, las siguientes tareas: a) la
manipulacin y almacenamiento de cereales, oleaginosas, legumbres,
hortalizas, semillas u otros frutos o productos agrarios; b) las que se
prestaren en ferias y remates de hacienda; y c) el empaque de frutas y
productos agrarios propios.
Con exclusin del trabajador ocupado en tareas de cosecha

y(o empaque de frutas, el que se regir por la Ley 20.744 (t.o. 1976), sus
modificatorias y/o complementarias, salvo el caso contemplado en el artculo
7, inciso c) de esta ley.21
En todas las actividades que excedan el mbito material de actuacin
del Registro, habr de intervenir el propio Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, a travs de sus rganos especficos, especialmente
en un segundo escaln abarcativo de los procesos de industrializacin
de la materia prima agraria, constituyndose en el tiempo un ciclo que
pueda resultar demostrativo de la ausencia de las condiciones laboras
certificadas en toda la cadena de produccin, tendiendo a garantizar la
completa trazabilidad de todas sus etapas y componentes.
Esta certificacin o etiquetado social sera objeto en los primeros aos
de su implementacin de una preferencia porcentual, pongamos por ejemplo
del orden de un 5% -porcentaje que cuenta como antecedente su utilizacin
en la legislacin del rgimen de compre nacional, similar en su concepcin
a la utilizada desde hace dcadas en varios pases del hemisferio norte -por
caso las compras federales de los Estados Unidos de Norteamrica impuesta
por la legislacin protectiva conocida como Buy American Act incluso con
un porcentual mayor que llega al doble para algunos sectores protegidos- ;
para pasar luego a un segundo estadio obligacional en el que su carencia sea
motivo suficiente de descarte del producto o servicio asociado respectivo
20 El artculo siguiente se encarga de definir, por exclusin, al mbito rural como ...aquel que no contare
con asentamiento edilicio intensivo, ni estuviere efectivamente dividido en manzanas, solares o lotes
destinados preferentemente a residencia,, y en el que no se desarrollaren en forma predominante
actividades vinculadas a la industria, el comercio, los servicios y la administracin pblica. Slo a los
efectos de esta ley se prescindir de la calificacin que efectuara la respectiva autoridad comunal.
21 Exclusin segn artculo 3 inciso f), Ley 26.727.
Hugo I. Torres
23
como apto para la oferta en compras y licitaciones estatales. Para promover

su efectividad plena, este porcentaje de preferencia se ponderara siempre
en la comparacin de propuestas para los contratos pblicos, de forma
acumulativa a otras preferencias de similar sesgo promocional fijados por
la normativa vigente22, sin exclusiones, de manera que su acumulacin
favorezca al oferente que mejores condiciones de sustentabilidad social,
ambiental, y/o comercial practique en cada sector de la actividad econmica
independientemente de otras condiciones igualmente ponderables. En
ningn caso habra de admitirse la mera declaracin jurada del fabricante
o del oferente como sustituto de esta certificacin para acceder al beneficio
comparativo promocional que deriva de ella.
De esta manera los organismos, sociedades y, en suma, los Estados
involucrados ejerceran un doble control del trabajo no registrado, femenino
e infantil: el tradicional, o directo, por la va de la fiscalizacin e inspeccin,
de naturaleza represiva, y adicionalmente ste que aqu se postula por la del
estmulo como pauta diferencial de los productos derivados del agro en las
compras y contrataciones del sector pblico, usualmente de importantes
volmenes y montos. Ello sin contar el beneficio de imagen adicional que tales
certificados y etiquetas otorgaran a esos bienes en el mercado empresarial en
que se insertan y en la comunidad y mercados en los que se comercializan. Es
decir, se trata de una poltica activa de incentivo no slo para el cumplimiento
de la ley, sino tambin para estimular la innovacin y orientar las conductas
patronales en la bsqueda de una mayor equidad respecto de su capital humano.
2.1.2 CMO se podra implementar: gradualidad temporal
y globalidad territorial
Sin duda un cambio de esta naturaleza no podra imponerse en

plazos exiguos sin introducir desequilibrios y desigualdades entre los
proveedores de los mercados estatales, generalmente en favor de las grandes
corporaciones multinacionales que por razones de escala econmica y
polticas de marketing mundial pueden rpidamente disponer, e imponer
a sus abastecedores, de prograrmas de regularizacin o blanqueo de su
personal, as como de sus condiciones de seguridad e higiene en el trabajo,
como ya lo han hecho con algunas prcticas ambientales que les fueran
reclamadas a veces de manera espontnea e inconexa- por la opinin
pblica, la regulacin estatal, o la prdida de competitividad misma. Esta
implementacin debera ser gradual y podra partir de la implementacin
de uno o varios porcentajes de preferencia una escala segn la gravitacin
22 Por ejemplo, la preferencia establecida en el artculo 5 del Decreto N 893/2013.
24
, 2014
abr./jun.
del trabajo rural en el sector productivo de que se trate conforme evalen

las autoridades con competencia tcnica especfica- que sera aplicable, como
dijimos, en un primer escaln para las reas de la actividad agraria actividades
fiscalizadas por el RENATEA (verduras, hortalizas, oliva, tabaco, el pen
ganadero involucrado en la produccin crnica, etc ), para en una segunda
etapa abarcar las restantes producciones, tanto primarias como industriales,
ya a cargo de la propia jurisdiccin ministerial (frutas, vitivinicultura,
silvicultura, lcteos, frigorficos, y la totalidad de las actividades y productos
que contengan en su origen mano de obra rural). Ese porcentaje para tener
en cuenta en la comparacin de ofertas en licitaciones y adquisiciones que
realicen las reparticiones, organismos y empresas del Estado; tambin
evolucionara en el mismo lapso para llegar en ese segundo escaln a su
obligatoriedad, de manera que la oferta carente de tales garantas de trabajo
legtimo libre de nias, nios, y adolescentes sin la proteccin legislada- y
sano en el total de su cadena de produccin, especficamente en el mbito
rural, fuese automticamente eliminada de la evaluacin, ms all de su
precio o calidad material. Es decir que en simultneo se avanzara hacia una
doble ampliacin: de actividades y rubros, por un lado, y desde el carcter
promocional al obligatorio, que resultara eliminatorio de ofertas carentes
de la certificacin propiciada, cuando al cabo del trmino establecido para su
implementacin subsistan incumplimientos del producto o del prestador que
impidan su certificacin socialmente sustentable.
Tal implementacin debera procurarse en plazos asequibles y
aptos para producir efectos tangibles y firmes: los plazos decenales o
superiores han demostrado su ineficacia, sea por la inactividad de los
primeros aos en lapsos largos, sea por las crisis financieras o polticas
que aparecen cada vez con mayor frecuencia y profundidad en las
diversas regiones del mundo, incluso las ms desarrolladas, e impactan
de manera diversa en la produccin regional. La prolongacin en el
tiempo de prcticas contrarias a las aqu promovidas, adems e ilegales,
resultaran vergonzantes para el consumidor desprevenido, y ominosas
para el Estado cuando acte como contratante, desentendindose de la
verificacin de tales omisiones en el origen de productos y servicios de
raz agraria. Especialmente a este ltimo sujeto, por su carcter pblico
y su rol de actor decisivo en el mercado, le cabe una mayor exigencia
tica en la adecuacin de sus compras y contrataciones, que le viene
dada ya desde el objetivo histrico plantado en el Prembulo del Pacto
Constitucional como deber de promocin del bienestar general, que no
es otro que el de ubicar en el centro de su accin y polticas pblicas al
ser humano como sujeto de derechos concretamente realizados.
Hugo I. Torres
25
Sugerimos por ello un plazo de cinco aos para la primera

adaptacin del circuito productivo, y uno de tres aos para imponer su
obligatoriedad de caractersticas eliminatorias, con uno adicional o
plazo de gracia- para cada segmento. Dicha eleccin no es caprichosa:
asigna un lustro completo o seis aos con la prrroga- a la reconversin
productiva; y totaliza una dcada, en el peor de los casos, para descartar
de la demanda estatal tales productos no etiquetados.
Se manera simultnea, los Estados integrantes de bloques
econmicos y/o polticos regionales, MERCOSUR y UNASUR por
ejemplo en el caso de la Repblica Argentina, deberan tender en
nuestra opinin hacia el interior de su conformacin poltica estados
subnacionales: provincias, estados y/o municipios- a la armonizacin
de tales polticas de certificacin, respetando las autonomas polticojurdicas y las asimetras econmicas propias de cada realidad regional;
a la vez que se procure un avance semejante en el comercio intrabloque
y, especialmente, respecto de los intercambios externos a la regin con
otros bloques o pases, bajo condiciones de estricta reciprocidad y con las
salvaguardas necesarias del mercado interno. Esta expansin regionalinternacional sucesiva coadyuvara en la bsqueda del tan esquivo hasta
el presente rostro humano de la globalizacin a la par de la promocin de
un comercio internacional verdaderamente justo.
De esta manera la importancia del respeto a las condiciones
laborales agrarias en los pases de superficies y mercados ms pequeos
se veran positivamente impactados por los beneficios de escala del bloque
al que pertenecen, respetando sus mercados internos a travs de las
mencionadas salvaguardas e incentivos que garanticen la supervivencia
de tales producciones. No sea que por mejorar sus condiciones se
extinga la fuente laboral, amenaza siempre esgrimida por los patronos
internacionales y connacionales- histricamente poco dispuestos a
invertir en el capital humano del que se sirven para obtener su renta.
Tngase presente que estamos hablando de un piso de cumplimiento:
trabajo registrado, condiciones dignas y equitativas de labor, limitacin de la
jornada, descanso y vacaciones pagas, igual remuneracin por igual tarea,
medidas de higiene y seguridad en el trabajo, ambiente sano, seguridad social
(seguro mdico y previsional), la proteccin integral de la familia del trabajador
rural y el acceso a una vivienda digna, prescindencia de trabajo infantil y de
trabajo adolescente irregular. Esta certificacin no agrega por ende nuevas
exigencias ni costos al empleador, por el contrario, premia al que cumpla con
la legislacin vigente, que en realidad constituye su obligacin natural y el
26
, 2014
abr./jun.
correlato necesario, y tico, de su ganancia. Lo contrario sera tanto como

seguir convalidando el lucro espurio y la economa de la explotacin humana
como fuente de rentabilidad, que hoy, adems de la repulsa tica de la que
hablamos, recibi reciente tipificacin penal mediante la incorporacin al
cdigo respectivo del artculo 148 bis, a travs de la Ley 26.847.23
2.2 Fundamentos constituciones y legales
Nuestro texto constitucional federal contiene y garantiza estos

derechos, como un mnimo exigible connatural al Estado Social y
Democrtico de Derecho en que vivimos. Slo mencionaremos a los artculos
14 y, especialmente, el 14 bis, como portadores de los derechos que venimos
enumerando, cuyo conocimiento nos exime de comentario y transcripcin;
as como a la nueva clusula del progreso introducida por va de la reforma
como artculo 75 inciso 19) como complementaria del histrico artculo 67
inciso 16) actual inciso 18- que agrega al catlogo de la materia legislativa
federal las funciones de Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso
econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a
la generacin de empleo, a la formacin profesional de los trabajadores , en
resaltados que introducimos para puntualizar el basamento constitucional
de las previsiones contenidas en el Nuevo Rgimen Nacional de Trabajo
Agrario creado por la Ley 26.727, que arriba comentamos. Tambin el inciso
23) resulta por dems especfico para nuestro anlisis en cuanto sienta como
atribucin, y deber, del Congreso Nacional
Legislar y promover medidas de accin positiva que garanticen la
igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio
de los derechos reconocidos por esta Constitucin y por los tratados
internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de
los nios, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. Dictar un
rgimen de seguridad social especial e integral en proteccin del nio en situacin
de desamparo, desde el embarazo hasta la finalizacin del perodo de enseanza
elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia.
Podemos agregar a esta relectura del texto constitucional bajo esta

perspectiva el artculo 42, cuando al sentar los derechos de consumidores
y usuarios, promueve el acceso a una informacin adecuada y veraz, en
23 Artculo 148 bis: Ser reprimido con prisin de 1 (uno) a 4 (cuatro) aos el que aprovechare econmicamente
el trabajo de un nio o nia en violacin a las normas nacionales que prohben el trabajo infantil,
siempre que el hecho no importare un delito ms grave. Quedan exceptuadas las tares que tuvieren fines
pedaggicos o de capacitacin exclusivamente. No ser punible el padre, madre, tutor o guardador del nio
o nia que incurriere en la conducta descripta.
Hugo I. Torres
27
este caso sobre el respeto a las normas y condiciones bsicas de dignidad

laboral y justicia social de los trabajadores agrarios, la que sera fuente
de la educacin para el consumo prescripta en el prrafo segundo de esta
misma norma. Tambin la certificacin que proponemos constituira una
herramienta de validacin de la produccin socialmente responsable y una
defensa contra una forma de distorsin de los mercados, cual la marginalidad
laboral y el empleo de nios o mujeres en condiciones precarias o inseguras,
distorsin prevista en este mismo prrafo en comentario.
En el rango legal, con carcter general y previo al supra descripto
Rgimen Nacional especfico para el trabajo rural aprobado por la Ley
26.727; encontramos que por el artculo 1 de la supra mencionada Ley
26.061 de Proteccin integral de los Derechos de los Nios, Nias y
Adolescentes, la REPBLICA ARGENTINA se oblig a garantizar el
ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de los derechos reconocidos
en el ordenamiento jurdico nacional y en los tratados internacionales
en los que la Nacin sea parte. Asimismo, el artculo 25 de la ley citada
precedentemente establece que los organismos del Estado deben garantizar
el derecho de las personas adolescentes a la educacin y reconocer su derecho
a trabajar con las restricciones que le imponen la legislacin vigente y los
convenios internacionales sobre erradicacin del trabajo infantil, debiendo
ejercer la inspeccin del trabajo contra la explotacin laboral de nias, nios
y adolescentes. A su vez, el artculo 2 de la Ley 26.390 impone la prohibicin
del trabajo de las personas menores de DIECISEIS (16) aos en todas sus
formas, exista o no relacin de empleo contractual, y sea ste remunerado o
no; y le recuerda a la inspeccin del trabajo que deber ejercer las funciones
conducentes al cumplimiento de dicha prohibicin. Por ltimo, podemos
citar que en la definicin competencial de la cartera laboral, el artculo 35
de la Ley N 25.877 faculta al MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y
SEGURIDAD SOCIAL a realizar en todo el territorio nacional acciones de
fiscalizacin para la erradicacin del trabajo infantil24.
24 Precisamente, en uso de tales atribuciones y en cumplimiento de su deber de fiscalizacin, el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social cre la Coordinacin de Erradicacin del Trabajo Infantil y la
Coordinacin de la Comisin de Igualdad de Oportunidades entre Varones y Mujeres en el Mundo Laboral,
ambas mediante artculos 1 y 2 de la Resolucin N 146/2012 de esa Cartera Ministerial, del 10 de febrero
de ese ao, asignndoles sus acciones en planilla anexa. Luego la Subsecretara de Fiscalizacin del Trabajo
y de la Seguridad Social de esta jurisdiccin implement recientemente un nuevo formulario de constatacin
e infraccin del trabajo adolescente e infantil mediante su Resolucin N 141/2012, de fecha 29 de mayo de
2012, a fin de dotar de los instrumentos actuariales imprescindibles - y uniformes a los fines estadsticos,
podramos agregar- que adems de incluir una serie de datos de la empresa, del menor y su grupo familiar,
contempla la eventualidad de que se planteen situaciones de trabajo artstico o de labores ligeras en empresas
de familia, debiendo relevarse en ambos casos si cuenta con la debida autorizacin de los adultos responsables,
las horas de labor y de descanso y la verificacin de tareas penosas, peligrosas o insalubres.
28
, 2014
abr./jun.
El desarrollo calificado como sustentable no admite entonces

cualquier forma de crecimiento de los ndices econmicos de produccin
o renta, despojados de contenidos solidarios, sino aquel cualificado por
su contenido social y ambiental.
No son distintos los pactos y tratados fundacionales del
ordenamiento jurdico internacional americano y global, todos ellos
jerarquizados a la grada constitucional por el inciso 22) del artculo 75
de la Constitucin segn su ltima reforma en 1994: as la Declaracin
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre aprobada en la IX
conferencia Internacional Americana, celebrada en Bogot, Colombia,
del 30 de marzo al 2 de mayo de 194825; la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, adoptada por la Resolucin 217 A (III) de la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 194826; el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales adoptado y
abierto a la ratificacin por la Resolucin 2200 A (XXI) de la Asamblea
General de las Naciones Unidas 196627; la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de noviembre
de 196928, la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin Contra la Mujer, adoptada mediante Resolucin 34/180
por la Asamblea General de las Naciones Unidas del 18 de diciembre de
197929; la Convencin sobre los Derechos del Nio adoptada y abierta a la
firma por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolucin
44/24 de fecha 20 de noviembre de 198930. Llegamos incluso hasta la
Declaracin de Rio + 20 El futuro que queremos en junio de 2012; por
citar los pactos continentales y globales ms prominentes.
Sin embargo, se hace evidente que no es la ausencia de previsiones
legales lo que impide su realizacin concreta. Creo por ello oportuno
25 Derechos de los Artculos VII, XI y , especialmente XIV a XVI; as como Deberes establecidos en los
Artculos XXXV a XXXVII.
26 Artculos 4, 23 a 25, ,y especialmente el 22 y 28 respecto de la cooperacin internacional y el establecimiento
de un orden social internacional.
27 Artculos 6, 7, 9 a 12 - de este ltimo destacamos los incisos a) y b) de su apartado 2- , y en lo que respecta al
compromiso de los firmantes como Estados Parte respecto de su implementacin y garanta de ejercicio efectivo,
los Artculos 2 y 3. Entre los primeros cabe adicionalmente remarcar el inciso b) del apartado 2 del artculo 11..
28 Artculos 6, 19 y, en lo instrumental para su plena efectividad progresiva, el 26 y el 32 apartado 2.
29 Artculos 11 y 14, este por su especfica referencia a la mujer rural.
30 Artculos 3 apartado 2; 11; 19 apartado 1; 26 apartado 1; 31 apartado 1; 32 y 36. Cabe sealar que por el artculo
1 de la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes la Repblica
Argentina se oblig a garantizar el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de los derechos reconocidos
en el ordenamiento jurdico nacional y en los tratados internacionales en los que la Nacin sea parte.
Hugo I. Torres
29
y potencialmente eficaz atacar el histricamente arraigado mal de la

explotacin del trabajador agrario y sus familias acompaando las
polticas de control y fiscalizacin con sta de incentivo a una mejor
produccin, socialmente justa, que apunte directamente al corazn de
la empresa capitalista desaprensiva: sus ventas, que se veran afectadas,
y probablemente disminuidas, si a la par de la prdida de mercados
pblicos sufriera el desprestigio y el costo de imagen en sus productos
generados a partir de materias primas y procesos de nula o baja
responsabilidad social interna con sus propios trabajadores, y sus nios
y adolescentes, una vez que le implementacin del etiquetado social lo
ponga en evidencia. De esta manera el control social coadyuvara a
la labor inspectiva estatal a travs de la participacin del consumidor
cuidando el origen libre de trabajo irregular o infantil en los productos
que adquiere recurrentemente.
2.3 Instrumentacin
Desde el punto de vista instrumental, bastara en el nivel federal

argentino con una breve norma de naturaleza reglamentaria31, un decreto
de la Presidencia de la Nacin, para que el Estado Nacional incorpore a
su normativa de contrataciones, de idntica naturaleza, una norma que
establezca la preferencia econmica propuesta (y su posterior exigibilidad
eliminatoria, en una segunda etapa o escaln temporal) para las ofertas
en licitaciones y contrataciones pblicas de productos y servicios que
impliquen el uso de insumos elaborados con materias primas de base
agraria. De hecho, el artculo 196 del Reglamento del Rgimen de
Contrataciones de la Administracin Nacional, aprobado como Anexo del
Decreto N 893, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en fecha 7 de
junio de 2012, prev que la Oficina Nacional de Contrataciones, rgano
Rector del Sistema de Contrataciones de la Administracin Nacional:
[...] elaborar modelos de pliegos de clusulas particulares para
determinados bienes o servicios especficos indicando los criterios
de sustentabilidad que debern cumplir, los que sern de utilizacin
obligatoria para las jurisdicciones y entidades contratantes.
Adems de la posibilidad de exigir que en dichos pliegos se

incluyan clusulas con determinados criterios de sustentabilidad especficos.
31 Con ajuste a la habilitacin competencial del artculo 99 inciso 2) de la Carta Constitucional.
30
, 2014
abr./jun.
Dentro de tales previsiones o exigencias de sustentabilidad podra

perfectamente encuadrarse una certificacin como la que proponemos,
mxime si tenemos en cuenta que en su artculo precedente, al definir
los Criterios de Sustentabilidad regul que stos debern garantizar el
mejor impacto al ambiente, mejores condiciones ticas y econmicas, as como el
cumplimiento de la legislacin laboral vigente, en especial lo que se relaciones
con condiciones dignas y equitativas de trabajo y la ausencia de trabajo infantil.,
aunque su incumplimiento no derive hoy en la desestimacin de la oferta,
salvo que as lo disponga expresamente el pliego respectivo, o lo determine
el objeto del contrato o las especificaciones tcnicas (artculo 199 de
dicho Reglamento). Este primer avance ha sido profundizado este ao
con la facultad an no una obligacin- a favor de los organismos y entes
pblicos de exigir normas de calidad ambiental y social, como las ISO
14.001 (sobre sistema de gestin ambiental) y 26000 (sobre diagnstico
de responsabilidad social) la OHSAS 18.001 (sobre sistema de gestin
de salud y seguridad social) respectivamente, en sus versiones ms
actuales, adems de valorar la tenencia de certificacin de Produccin
Limpia relativa a tres puntos fundamentales: ahorro de materia prima, agua y
energa; eliminacin de insumos txicos y peligrosos; y reduccin de la cantidad y
toxicidad de emisiones y residuos de la fuente32, as como los niveles mximos
de ruido y emisiones y de emisiones de xido de nitrgeno y de dixido
de carbono pretendidos en la fabricacin de los vehculos a adquirir por
dichas reparticiones y empresas estatales, a efectuarse obligatoriamente
a travs de un canal de leasing de la banca pblica nacional. Se presta
tambin all especial atencin al rendimiento del vehculo en relacin a los
kilmetros recorridos por cada litro de combustible, y a la composicin de
los neumticos con bajo contenido o libres de hidrocarburos aromticos
policclicos (HAPs), de baja friccin o resistencia al avance.
Adems, cabe sostener en el camino a la armonizacin de las normas
provinciales de contratacin, la primaca de la esfera federal en el proceso
de decisin regulatoria, de cara a una posterior proyeccin regional.
Por supuesto, Argentina no es el nico pas de la regin que ha
comenzado a desandar el camino de la bsqueda de mejores condiciones
de sustentabilidad econmica, ambiental y social- entre otras
herramientas, a travs de la orientacin del poder de compra estatal
en sus obras, bienes y servicios. Esta interrelacin sudamericana a
travs de sus distintos bloques MERCOSUR, UNASUR, PACTO
32 Anexo de la Disposicin N 24 de la Subsecretara de Tecnologas de Gestin de la Secretara de la
Gestin Pblica de la Jefatura de Gabinete de Ministros, norma derivada del Decreto N 1.888/2012 y
complementaria de su similar, Disposicin STG N 10/2012.
Hugo I. Torres
31
ANDINO, CELAC, etc. -, cada vez con vinculaciones ms profundas

en los ltimos tiempos, nos permite augurar que la rplica de
iniciativas similares en nuestros pases, obviamente repetible en otras
organizaciones de todas las latitudes, contribuira a establecer un
sistema global de mejora del trabajo campesino agregando al contralor
represivo una poltica de incentivos a la produccin socialmente
sustentable inducida a travs de las compras y contrataciones del
sector pblico de cada pas, as como la exclusin progresiva en dichos
mercados estatales y paraestatales de los productos y servicios de
aquellas empresas que incurran en estas malas prcticas laborales en
cualquiera de los pases de la regin primer tramo de integracin- y
de los bloques intrarregionales segundo escaln internacional- cuya
sumatoria estructurara una red global.
La integracin implica profundizar la inclusin y equidad social de
los pueblos integrados, y no la mera liberacin de barreras comerciales
entre empresas y pases vinculados. Ya vimos que las normas y tratados
internacionales as lo establecen y demandan, pero faltan herramientas
especficas en el plano internacional que corrijan cada desvo puntual en la
prosecucin de la totalidad, que muchas veces encarada sin distingos, en
general, y sin plazos, no termina de proveer resultados concretos nunca.
2.4 Corolario
Somos concientes que ninguna prctica laboral ilegal cede por

la mera sancin de una nueva regulacin, mxime si histricamente ha
quedado demostrado que el no acatamiento de las normas existentes, y
an la insuficiente fiscalizacin y sancin preexistentes, han sido objeto
de constante desobediencia y violacin por empleadores, e indiferencia de
consumidores que se asumen lejanos a esta situacin cuando por ningn
medio se establece y difunde la diferencia.
No nos llama a la duda la intuicin de la preexistencia de legislacin
laboral tutelar en Bangladesh, contradecida por la reciente catstrofe
ocurrida hace pocas semanas, donde el incendio y derrumbe de una
planta textil tambin presumida de clandestina- provoc la muerte
de ms de 1.100 trabajadores en situacin de hacinamiento y carencia
de las ms elementales condiciones sanitarias; sin embargo, ausentes
la tica empresaria y la del consumidor, slo queda la accin estatal
para reconstituir las bases de sistemas productivos justos, acordes con
las reglas universales vigentes y con la muchas veces slo declamada
responsabilidad social corporativa.
32
, 2014
abr./jun.
El propsito de esta ponencia dista de propiciar una nueva regla

represiva, apelando a una tcnica de regulacin innovativa de carcter
promocional, concebida como un incentivo que se otorgue a travs de la
propia actividad del productor o empleador rural en origen, mejorando
de raz la perfomance social de la economa de base agraria sin imponer
la implementacin inmediata de medidas a un costo inaceptable, sino
por el contrario, otorgndolo a quienes acrediten el cumplimiento del
rgimen laboral ya existente. Nada nuevo ni gravoso se impone, sino
que como se dijo- se premia y diferencia al producto que respete las
condiciones de equidad e inclusin laboral vigentes.
El camino est abierto y sus proyecciones son vastas, esta es apenas
una de ellas, para un sector amplio y disperso en la geografa nacional
y regional, pero que constituye un eje trascendente en la historia y en
la economa argentina y latinoamericana. Particularmente en nuestro
pas, uno de los estereotipos del ser nacional, allende sus diferencias
regionales, lo constituye el gaucho, el trabajador rural y su familia, que
se entregan a diario al noble esfuerzo de la produccin a partir de los
recursos de la tierra. Lo acompaan el caero, el zafrero y el leador,
en el norte, el tabacalero y tarefero en el noreste, el viatero en el oeste,
los tamberos, los arrieros y cosecheros migrantes por todo el pas, el
esquilador del sur, entre los conos ms notables de nuestra ruralidad.
La herramienta propuesta es simple y reconoce numerosos
antecedentes internacionales que avalan su operatividad, como los citados
instrumentos internacionales de derechos humanos suscriptos por nuestro
pas, hoy dotados de jerarqua constitucional, y algunos precedentes fcticos
de alto impacto comercial, por caso la certificacin similar de ausencia de
trabajo infantil y esclavo en la produccin de cacao africano que ciertas
empresas de la industria del chocolate se vieron obligadas a adoptar en
algunos mercados a partir de la difusin de sus incumplimientos previos. Hoy
no es extrao ver en sus envases y pginas web la difusin de su compromiso
con la escolarizacin rural en Congo y Costa de Marfil, y la exhibicin de
sellos y certificaciones de origen en el sector social internacional- como
FAIR TRADE, UTZ33 y las mencionadas ISO y OHSAS.
33 Por caso, el Cdigo de Proveedores Nestl y Principios de Compra Nestl para sus proveedores y cofabricantes, en la pagina global de la empresa Nestl Ltda., Vevey, Suiza, consultada en julio de 2013.
Dicho Cdigo contempla entre sus captulos la tica del negocio, la sustentabilidad, estndares de conducta
laboral - con expresa prohibicin del trabajo infantil a sus proveedores- la seguridad y la salud en el
ambiente de trabajo, la proteccin del medio ambiente natural del pas y el suministro de productores
agrcolas respetuoso de estos principios, promoviendo su difusin y enseanza como parte de la
capacitacin a brindar por los Equipos de Servicios Agrcolas de Nestl.
Hugo I. Torres
33
Su base legal es amplia y su fundamento humanstico indiscutible.

3 SNTESIS PROSPECTIVA
A modo de repaso y de anlisis prospectivo propongo la

siguiente sntesis:
-
los pases sudamericanos, Argentina entre ellos, tienen
una extensa historia de gran produccin y riqueza rural,
no obstante la cual fueron, y en algunas regiones de sus
interiores actualmente siguen siendo objeto de trabajo
migrante y esclavo, empleo no registrado - por lo tanto
carente de servicios de salud y sociales-, condiciones precarias
e insalubres de labor y falta de estabilidad contractual;
-
no escapa a esta problemtica el empleo infantil,
legislativamente prohibido por debajo de los 16 aos, el
trabajo adolescente irregular y el de mujeres en condiciones
inequitativas o indignas, inadmisibles en este tiempo de
la civilizacin y del desarrollo universal de los derechos
humanos;
- la persecucin de una mayor renta de la tierra no habilita a
la de la ganancia a travs de la explotacin del otro, que es la
clula constitutiva de la Nacin, de la Patria;
- el trabajador agrario, la parte ms dbil de la relacin
laboral, en la puja de intereses de un contrato desigual,
entrega al empleador un lucro ilegtimo, cuando se persigue
y obtiene de esta manera, a cambio de la mera supervivencia:
su prolongacin en el tiempo equivale a consagrar una de las
tantas formas de impunidad inconcebibles en este estadio de
la evolucin social, y de la legislacin que la tutela;
- las polticas pblicas activas de reconquista progresiva de
los derechos de uno de los colectivos de trabajadores ms
vulnerables y significativos de la plataforma productiva
nacional han generado la nueva Ley de Trabajo Agrario, que
representa el avance jurdico ms significativo de las ltimas
tres dcadas en la materia;
34
, 2014
abr./jun.
- las prcticas de fiscalizacin del empleo rural no registrado

encaradas de modo intensivo por el RENATEA, asociadas
a las modernas tecnologas de la informacin, permiten hoy
profundizar los controles y agilizar la registracin de tales
trabajadores salvando las enormes distancias, dificultades
geogrficas, situaciones de aislamiento y deficiencias
culturales propias de muchas regiones de nuestro pas;
no obstante, cclicamente reaparecen prcticas de trabajo
esclavo, precario e insalubre en el mbito agrario, as como
por menores de edad y mujeres ms all de la diferenciacin
que las condiciones de gnero imponen como indispensables
en tales mbitos, muchas veces de suma exigencia fsica;
-
el propsito concreto de nuestra propuesta consiste en
la implementacin de un sistema de certificacin social,
otorgado en principio por compaas privadas e instituciones
pblicas, siempre homologadas por la autoridad de aplicacin
del contralor del trabajo rural el RENATEA y el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, conforme sus
respectivos mbitos de competencia- establecido primero
como pauta de preferencia en la comparacin de ofertas en
licitaciones y contrataciones pblicas, con un porcentaje
a determinar por la reglamentacin estatal, para pasar
luego de un perodo de adaptacin del mercado productor
no mayor a un quinquenio, salvo sectores que justifiquen
su excepcin por razones estructurales y/o regionales- a
imponerlo como requisito obligatorio y por ende eliminatorio
de los productos y servicios ofrecidos carentes de tal
certificacin, la que podra funcionar, adicionalmente, como
un elemento de acceso al crdito bancario promovido, con
tasas subvencionadas, o a distintos subsidios sectoriales;
-
al tratarse de un incentivo para la concretizacin de
obligaciones legales preexistentes, que podramos
caracterizar como mnimas, no se producen erogaciones
adicionales para el empleador, ni se incrementan de modo
sustancial sus costos de produccin excepto el costo
del proceso de certificacin y una eventual tasa o arancel
de fiscalizacin correlativa para el Registro o la cartera
ministerial que la verifique segn corresponda a cada etapani su carga tributaria; menos an puede calificrsela como
una barrera a la productividad, por el contrario, se mejora su
Hugo I. Torres
35
competitividad a travs del otorgamiento de preferencias a

su desempeo social;
- la labor del RENATEA y el Ministerio, respectivamente, se
inscriben en la bsqueda de garantizar mayor autonoma,
agilidad y eficacia en la elaboracin y ejecucin de polticas
pblicas de proteccin de derechos de la niez y adolescencia
a travs de la descentralizacin propiciada por el artculo
4, inciso b) de la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los
derechos de nias, nios y adolescentes;
-
el mecanismo legal para su implementacin se vera
concretizado por la va de la promocin de un simple decreto
reglamentario sin que sea necesario recurrir al resorte de la
necesidad y urgencia o de facultades legislativas delegadasya que se trata de materia propia de la Administracin y
atribucin constitucional de su cabeza, el Departamento
Ejecutivo, sin perjuicio de que se invite adems a los restantes
poderes y jurisdicciones locales a la sancin de una normativa
equivalente- mediante el cual incorpore la exigencia de
esta certificacin social de empleo agrario registrado y libre de
trabajo infantil a la reglamentacin de las contrataciones del
Estado Federal, en Argentina el Reglamento aprobado por
Decreto N 893/2012 y sus modificatorios, para su posterior
promocin al mbito de otros organismos y empresas
pblicas y a otras instancias subnacionales;
- la inclusin en pliegos de bases y condiciones particulares
de tales demandas de certificacin no resultan en principio
excluyentes para aquellas ofertas carentes de las mismas,
excepto en la prdida gradual de competitividad ante la reaccin
de competidores y mercados pblicos y privados consumidores;
- el ciudadano-consumidor, con la diaria eleccin que subyace
en cada uno de sus consumos integra y humaniza la sociedad
o permanece indiferente, cuando evala y selecciona bienes
y servicios segn su origen, segn la responsabilidad social
y los criterios ambientales bajo los cuales se producen o
prestan; cuando esta seleccin est a cargo del estado de los
Estados- la consideracin de tales factores se convierte en
una obligacin dado su carcter de sujeto tico por excelencia
en el seno de la comunidad organizada;
36
, 2014
abr./jun.
- la bsqueda de la adopcin de medidas similares en los pases

de la regin, a imitar luego en pactos intra-bloques (por ejemplo
Mercosur-Unin Europea), ms all de la complejidad que ofrece el
escenario global, permitiran establecer un sistema internacional
de incentivos, en la bsqueda del crecimiento econmico con
equidad bajo reglas de reciprocidad- que secunden a las reglas
represivas y las tareas inspectivas tradicionales, histricamente
insuficientes, en la lucha contra el trabajo esclavo o cuanto
menos irregular, as como el empleo de nios, de adolescentes
y de mujeres en condiciones de explotacin, de indignidad o
insalubridad, legal y socialmente intolerables.
REFERENCIAS
BIALET MASS, Juan. Informe sobre el estado de la clase obrera, Tomo I,

captulo XII, Argentina, Buenos Aires: Hyspamrica, 1985.
ESPSITO, Roberto. El dispositivo de la persona. Biopoltica y filosofa
de lo impersonal. Buenos Aires: Amorrortu, 2011.
Acoplamento entre Internet e

Sociedade
Coupling between Internet and Society
Regina Linden Ruaro

Doutora em Direito. Professora do PPGD da Faculdade de Direito da PUCRS
Carlos Alberto Molinaro
Doutor em Direito. Professor do PPGD da Faculdade de Direito da PUCRS
SUMRIO: Introduo; 1 Estudos Sociais da

Cincia e Tecnologia para Internet; 2 Internet
e novos problemas; 3 Determinismo: ponto
doutrinrio de partida; 4 Direito, cincia, tecnologia
e risco; 5 Concluso; Referncias.
38
Revista da AGU, Braslia-DF, ano XIII, n. 40, p. 37-58, abr./jun. 2014
RESUMO: Este ensaio intenta demonstrar a importncia da relao

entre Internet e Sociedade. Em realidade, a demonstrao de uma
relao parcial entre a tecnologia moderna e a sociedade. A maneira
pela qual se intenta abordar essa relao, pode ser encontrada entre
as preocupaes dos chamados estudos sociais da tecnologia. Dada
a estreita relao entre a cincia e tecnologia, os estudos sociais da
tecnologia esto diretamente relacionados aos chamados estudos
sociais da cincia, incluindo-se a as cincias jurdicas.
PALAVRAS-CHAVE: Internet. Determinismo. Ator-Rede. Cincia e
Tecnologia. Sociedade e Direito.
ABSTRACT: This essay intends to demonstrate the importance of the
relationship between Internet and Society. In fact, the demonstration
of a partial relationship between technology and society. The manner
in which it intends to address this relationship can be found between
the concerns of so-called social studies of technology. Given the
close relationship between science and technology, social studies of
technology are directly related to so-called social studies of science,
therein are including the legal sciences.
KEYWORDS: Internet. Determinism. Actor-Network. Science and
Technology. Society and Law.
Regina Linden Ruaro

39
Introduo
Se levarmos em conta o importante papel da tecnologia na sociedade,

um dos pontos mais importantes para compreend-la tem a ver com a
Internet, aqui, como uma das mais inovadoras e difundidas prticas sociais.
Considerando a tecnologia e a sociedade como dois tipos distintos
de fenmenos que esto inter-relacionados, se quisermos entender esse
acoplamento entre distncias (nos seus referenciais) teramos de escolher entre
duas aes possveis a uma distncia: a possibilidade da tecnologia determinar
a sociedade de um lado; e, de outra: a possibilidade de identificao na sociedade
da tecnologia. A primeira ao geralmente descrita como determinismo
tecnolgico, e a segunda como determinismo social. Entre essas duas aes
determinsticas interessa a distncia. Mas isso ser realmente importante?
Notadamente, como veremos adiante, no mbito do jurdico.
Na verdade, a ideia de determinismo tecnolgico, no caso da Internet
mantida em termos de uma tecnologia neutra (?) que contribui para o
crescimento econmico e o progresso social quando formata passos em vias
informacionais importantes. Um problema semelhante aparece na ideia do
determinismo social da Internet. Se a sociedade pode produzir a Internet,
por fora e dentro dela mesma, produz tambm produtos que alcanam
uma construo quase mtica. Qual o melhor modo de anlise para um
produto comercial qualquer, por exemplo, um da Microsoft, relativamente
a sua funo determinista, socialmente arquitetado mediante tcnicas de
trabalho distncia (teletrabalho), e tecnologicamente distribudo em rede
de trabalhadores dedicados da cincia e da tecnologia? Como pode ser
percebido, no importa muito manterem-se afastadas as duas perspectivas,
a nfase deve ser em uma concepo nica, no distinta da unidade de
tecnologia e de sociedade.
O elemento de tecnologia deve ser considerado, no em relao a sua
distncia referencial na sociedade, pois a tendncia mais contempornea
induz para uma convergncia entre eles ou identificao, isto , por exemplo,
Internet e Sociedade no significam dois fenmenos, juntos, um ao lado do
outro. Mas Internet e Sociedade significam tanto uma tecnologia que est
mergulhada nas aspiraes sociais de criatividade (como se pode facilmente
escorregar para a alienao e/ou mercantilizao), que tambm permeia a
prpria subjetividade social (ainda que possa ser consumida em representaes
de superfcie). Em segundo lugar, Internet e Sociedade tambm significa
uma sociedade que vive na mediao tecnolgica e parcialmente fabricada em
condies mais situaes potenciais de virtualidade, que ameaam deslocar
40
o simblico implacvel da realidade objetiva, substituindo-o com o fantasma

da civilizao tecnolgica fluidizada.
Assim, de acordo com a perspectiva do determinismo tecnolgico,
a tecnologia especialmente tomada como conjunto complexo de tcnicas
processos, mtodos, meios e instrumentos de um domnio particular
do conhecimento um sistema fechado de conhecimento; alm do
mais, desenvolveu a sua prpria caixa preta, baseada na sua lgica e nas
suas prprias regras, decorrentes, nitidamente, do campo das cincias
naturais. Como resultado, o desenvolvimento e a evoluo da tecnologia
( semelhana do evolucionar da cincia) so independentes das influncias
sociais, nada obstante poder conformar uma causa principal de mudana
social. O que levou o determinismo tecnolgico a revelar-se como decisivo
para explicar os fenmenos sociais e histricos1.
O determinismo, na perspectiva do festejado antropologista
norte-americano, Leslie Alvin White (1900/1975), revela que o sistema
tecnolgico bsico e primrio, do mesmo modo, os sistemas sociais
so funes de tecnologias e revelam uma filosofia para expressar as
foras tecnolgicas e refletir sobre os sistemas sociais. Portanto, o fator
tecnolgico determinante de um sistema cultural como um todo; ele
determina, no contexto interrogado pelo investigador, a forma dos
sistemas sociais, da tecnologia e da sociedade2. Observe-se, contudo,
que ao determinismo tecnolgico, reducionista por certo, contrape-se a
teoria da construo social da tecnologia 3, com o postulado construtivista
que afirma que a ao humana a responsvel pela produo da tecnologia.
Em cingida smula, podemos afirmar que os defensores da SCOT
aceitam ou rejeitam uma tecnologia com o conhecimento ou sem ele da
cincia que a produziu, a partir da ambincia do mundo social, por isso
mesmo, no interessa aos investigadores simplesmente afirmar o que
melhor ou mais til, ou benfico para o corpo social, mas saber quem
define o melhor, bem como, o motivo da escolha4. Ambas as perspectivas
1
O termo determinismo tecnolgico, na perspectiva de Barry Jones, foi cunhado pelo socilogo e
economista americano Thorstein Veblen (JONES, Barrjy. Sleepers, Wake! Technology and the Future of
Work. Melbourne: Oxford University Press, 1990. p. 210).
WHITE, Leslie A. The Science of Culture: A Study of Man and Civilization. New York: Grove Press, 1949. p. 366.
Em ingls, social construction of technology, com o acrnimo de SCOT, na perspectiva de que a

tecnologia no pode ser compreendida e efetivamente utilizada fora de seu contexto sociocultural.
Por todos, confira-se, BLOOR, David. Knowledge and Social Imagery. Chicago: Univ. of Chicago Press,
1991, p. 175-79. LATOUR, Bruno. Science in Action. Cambridge, Mass.: Harvard Univ. Press, 1987;
e PINCH, Trevor; and BIJKER, Wiebe. The Social Construction of Facts and Artefacts: or How the
Regina Linden Ruaro

41
no so imunes as mais diversas crticas. Alis, a prpria noo de tcnica

e, por suposto, de tecnologia, padece de preciso conceitual5. Neste sentido,
tecnologia, com a aposio do logos (logia) a tecnich, aparece, segundo os
historiadores, no sculo XVIII significando o argumento ou a discusso
ou razes sobre uma determinada arte ou fazer, o que evolui para um
conjunto de conhecimentos articulados cujo objetivo demanda a satisfao
das aspiraes e necessidades humanas. Um dos mais importantes
filsofos da tecnologia da atualidade, Langdon Winner, tem formulado
uma crtica cida teoria da construo social da tecnologia e ao determinismo
tecnolgico, especialmente no seu trabalho Upon Opening the Black Box and
Finding It Empty: Social Constructivism and the Philosophy of Technology6,
onde esclarece que a tecnologia est inserida em uma ambincia distinta do
exclusivamente social, pois ela importa uma substancia corporificada para
agir sobre o mundo7, neste vis, as tecnologias tm seu significado poltico
construdo a partir da utilizao social dos artefatos por ela produzidos,
bem como das escolhas polticas relativas sua presena na sociedade8.
No entanto, temos que qualquer seja a perspectiva adotada, so
necessrias aproximaes tanto ao determinismo quanto a construo social
da tecnologia, no como condies imperativas, mas como protagonistas
de um jogo de interaes que se articulam na acomodao dos anseios
sociais. Esta complexa teia desafia nossa compreenso e indica que
qualquer tentativa de compreender terica e analiticamente a relao
entre tecnologia e sociedade deve levar em conta a influncia definitiva da
tecnologia no comportamento social e os resultados sociais do uso desta
mesma tecnologia, pois ela , em maior parte, decisiva em seus efeitos
sobre o trabalho e sobre as instituies e corporaes na sociedade.
De outra forma, a noo de que uma poltica eficaz sobre as
respostas tecnolgicas importa em uma alterao social profunda, tem sido
contestada, especialmente, tendo em vista que as tecnologias produzem
inovaes que implicam mltiplas posies acadmicas, profissionais e
Sociology of Science and the Sociology of Technology Might Benefit Each Other, em: Social Studies of
Science, V.14, n. 3, ps. 399-441,1984, texto que pode ser consultado no sistema pay-per-view em: http://
ssegs.sagepub.com/cgi/content/short/14/3/399.
5
Observe-se que no grego, Tecnkh, tanto se refere s artes como ao engenho humano, pois tcnica
o uso que se faz de instrumentos, de ferramentas o que implica a habilidade e a inteligncia humanas
(VESENTINI, Jos William. Sociedade e Espao: geografia geral e do Brasil. So Paulo: tica, 2005).
Confira-se, Science, Technology, & Human Values, v. 18, n. 3. (1993), pp. 362-378, que pode ser
consultado pelo sistema pay-per-view, em: <http://www.jstor.org/pss/689726>.
WINNER, Langdon. Op. Cit., p. 364.
WINNER, Langdon. Op. Cit., p. 375.
42
empresariais que (e, estas sim!) determinam uma alterao profunda nos
modelos sociais, portanto, inovao revela-se como modal de transformao
sociocultural e, neste sentido, e somente neste sentido, pensamos, deva ser
concebida como medida de cadncia do desenvolvimento scio tecnolgico9.
Nesta linha, muitas so as concepes possveis de tecnologia, assim como
necessria, tambm, a permanente reconstruo dessas concepes. Neste
passo, consideramos que a delimitao das expresses cincia, tecnologia,
e at mesmo a de inovao e difuso desta, que ambas provocam, merecem
especial ateno dos cultores das cincias sociais aplicadas, pois tanto cincia
como tecnologia, como substantivos isto , como categorias de expresses
com as quais designamos fenmenos, objetos de nossa ateno, sentimentos
ou sensaes percebidos, concretos ou abstratos, aes e reaes conotam
diferentes significados segundo o contexto em que se inserem.
Relativamente cincia, como conformao de um conjunto de
proposies que expressam leis, objeto de valoraes verossmeis sobre os
eventos e objetos investigados, tem um particular endereo: a formatao
de um conhecimento capaz de manejar a realidade percebida para logo
depois transform-la, replic-la, relacion-la com o social, o insocial,
incluindo os corpos, o afetivo e emocional deles, o fsico e o biolgico e, ao
fim e ao cabo, o bitico e o abitico em estreita e indispensvel relao10.
9
Everett Rogers (1931/2004) em livro onde divulga sua teoria (Diffusion of Innovation, 4th edition. New
York: Free Press, 1995) define inovao como uma ideia, prtica ou objeto que percebido como novo
por um indivduo ou sistema (p. 11), segundo Everett quatro elementos so importantes da difuso: (i)
inovao; (ii) comunicao e promoo da inovao; (iii) tempo/taxa de adoo do inovador; (iv) membros
de um sistema social definido como nicho de mercado. Staub, de outro modo vai afirmar que central a
este conceito de inovao a nfase da novidade, da diferena e da mudana, no importando se a ideia,
prtica ou objeto objetivamente novo, mas a percepo da novidade. Ademais, a inovao no significa
necessariamente algo melhor ou que a ideia nova mais benfica para o indivduo (STRAUB, Evan T.
Understanding technology adoption: A review of theory and future directions for informal learning with
technology. Review of Education Research, 79(2), 2009, p. 625-649, que pode ser consultada on line pelo
sistema pay-per-view SAGE Journals, in: <http://rer.sagepub.com/cgi/reprint/79/2/625)>.
10 A ampliao intensa e sempre presente dos sistemas baseados em abordagens para a apreenso do mundo
a partir da modelao ecolgica e ciberntica, da informao ao caos, complexidade, sistemas dinmicos
no lineares, e as teorias de redes de vrios tipos franqueou ou abriu as cincias naturais em direo a
um interesse na integrao de fatos sociais e culturais, ademais de dar sentido complexa e difcil medida
do comportamento humano confrontado com as (tambm complexas!), questes globais de nosso tempo,
neste sentido, podemos observar os estudos recentes sobre biossemitica que nos tm levado ao reino da
significao e da produo de sentido a partir, exempli gratia, do interior das clulas para os nveis exteriores
de organizao, para a sociedade, ou por outra, buscando significado das mensagens transmitidas, pois a
biossemitica intenta preencher esta lacuna, estudando o significado dos vrios tipos de informaes que
so usadas pelos organismos vivos, incluindo sequenciamento do DNA, a sinalizao celular, feromonas, a
comunicao acstica, e outros (a propsito, consulte-se: EMMECHE, Claus. The biosemiotics of emergent
properties in a pluralist ontology, em: TABORSKY, Edwina. Semiosis, Evolution, Energy: Towards a
Recognition of the Sign. Aachen: Shaker Verlag, 1999, p. 89-108; ainda, UEXKLL, Jakob Von. The Theory
Regina Linden Ruaro

43
Relativamente tecnologia, como conjunto complexo de tcnicas

de um domnio particular inflectido no espao sociocultural, necessria
a permanente reconstruo de sua concepo, o que deve levar-nos a
colher o sentido dos seus efeitos em contextos sociais especficos, e.g.
variveis comportamentais no desenvolvimento de produtos e servios,
na organizao das sociedades, nas relaes de produo e consumo, etc.
Diferente aproximao na definio de tecnologia pode afastar qualquer
proposta construtivista social, ou mesmo alijar um determinismo
social, pois a a tecnologia no tem qualquer referncia como modal de
comportamento induzido ou produzido pelo corpo social.
No que podemos perceber, pensamos que tecnologia (ou tecnologias,
o plural lhe cai melhor) no definitivamente uma expresso de
linguagem transparente, h um consortismo que aponta para o humano
e para o artefato. A, uma nova varivel se pe: tecnologia como sistema,
ou integrante de sistemas tecnolgicos acomodados no macrossistema
sociocultural includa no acoplamento Internet e Sociedade.
1 Estudos Sociais da Cincia e Tecnologia para Internet
Obviamente, a relao entre Internet e Sociedade um exemplo de

uma relao parcial entre a tecnologia e a sociedade moderna. A maneira
pela qual tentamos abordar esta relao esto entre as preocupaes
dos chamados estudos sociais da tecnologia (Socio-technological Studies).
Dada a estreita relao entre a cincia e a tecnologia, estudos sociais
da tecnologia diretamente relacionada aos chamados estudos sociais da
cincia (Social Science Studies). Juntas, estas duas reas de investigao
que so objeto dos Estudos Sociais da Cincia e Tecnologia, em Ingls
pelo acrnimo STS (de Science and Technology Studies)11.
Impende dizer que nos estudos sociais da cincia, o estudo da
relao da cincia com a sociedade baseada na investigao particular
(se houver) da construo da cincia e das condies materiais de sua
existncia. Mais especificamente, o objetivo de analisar a relao entre
of Meaning, que pode ser acessado pelo sistema de pay-per-view em: <http://www.reference-global.com/doi/
abs/10.1515/semi.1982.42.1.25>; tambm, HOFFMEYER, Jesper. Signs of Meaning in the Universe (Advances in
Semioticis). Bloomington/Indianapolis: Indiana University Press, 1966).
11 Cf., por ainda muito atuais e pertinentes, LAW, J. & BIJKER, W. E. Postscript: Technology, Stability,
and Social Theory. In: W. E. Bijker & J. Law (Eds.), Shaping technology/building society: Studies in:
sociotechnical change (p. 290-308). Cambridge, MA: The MIT Press, 1997. Tambm, BIJKER, W. E.
& LAW, J. General introduction. In: W. E. Bijker & J. Law (Eds.), Shaping technology/building society:
Studies in sociotechnical change (p. 1-19). Cambridge, MA: The MIT Press, 1997.
44
cincia e o seu estudo centra-se na sociedade, isto , uma parte do contedo

interno da cincia e, em segundo lugar, no quadro geral (contexto), na
qual a cincia trabalha. Normalmente, o contedo interno da cincia que
ela regida por um sentido tcnico especfico e reproduzida de acordo
com as capacidades cognitivas da inteligncia humana. De outro modo, o
contexto em que fornece a atividade cientfica, ambas determinadas por
fatores especficos, social e cultural contribui para a estrutura social da
cincia (por exemplo, atravs do estudo de estratificao do sistema de
recompensa cientfica, e avaliao de grupos cientficos , etc.)
Todavia, de acordo com a filosofia clssica da cincia, deveria haver
uma separao absoluta entre a lgica interna do contedo cientfico e a
externa (sociolgica ou psicolgica, ou demais) dos fatores estabelecidos no
contexto mais amplo da cincia. Assim, a filosofia clssica da cincia centrarse-ia unicamente na anlise considerada a especificidade epistemolgica do
conhecimento cientfico e a lgica de decodificao da descoberta cientfica
independente, e para alm de qualquer pensamento metafsico ou arbitrrio,
ou de conceitos sociais ou teorias psicolgicas do conhecimento cientfico
e da descoberta. Por outro lado, a sociologia clssica da cincia (que vem
predominantemente de trabalhos do socilogo norte-americano Robert
Merton12) intenta respeitar plenamente a separao prvia na interlocuo
dos sujeitos e, por isso, se recusa a considerar a lgica e o contedo cognitivo
da cincia sobre os sujeitos do estudo relativamente s preocupaes da
epistemologia clssica. Portanto, a sociologia tradicional da cincia restrita
a examinar se a institucionalizao social do funcionamento dos cientistas
(as famosas normas Merton), encontram estruturas de apoio social da cincia
lgica, ou para identificar quais as condies sociais poderia levar a desvios
de uma falha lgica da cincia (ou, sociologia do erro).
Para a filosofia clssica da cincia, ao lidar com a Internet, s
interessaria o contedo cientfico, ou seja, apenas as teorias sistemticas de
informao (linguagem, algoritmos, complexidade, etc.), eventualmente
os aspectos tericos de governo (informao e comunicao) e da
tecnologia das redes digitais. Ou seja, todas as demais e numerosas
interaes entre a Internet, as bases de informao cientfica, tcnica
execuo, e a sociedade, no interessaria filosofia clssica da cincia,
pois a abordagem exclusivamente epistemolgica seria a nica para
intentar focar as estruturas racionais cognitivo das teorias cientficas,
sobre as quais se edificaria a Internet, e indiferente a todas as grandes
12 MERTON, Robert K. The Sociology of Science: Theoretical and Empirical Investigations (N.W. Storer,
Ed.). Chicago: University of Chicago Press, 1973.
Regina Linden Ruaro

45
questes sociais, tais como o impacto, os efeitos sobre o comportamento

dos utilizadores, e de quaisquer alteraes das normas de coletivos
sociais que se desenvolvem na ambincia da Internet, etc.
claro que, para as demandas de compreenso do pblico de hoje, da
cincia e tecnologia, todos os fatores sociais so os ltimos, mesmo se no
mais importantes, dos problemas cientficos e tecnolgicos da Internet,
talvez mais do que pode ser considerado, em princpio, desvinculados.
E, para essa epistemologia clssica, a Internet parece ter um interesse
mnimo. Alm disso, a sociologia clssica da cincia pode estar apenas
interessada em que o erro ou desvio do funcionamento equilibrado da
Internet em relao s estruturas lgicas do que propriamente da sua
construo. Por exemplo, uma questo desta natureza poderia ser a de
compreender as razes sociais que levam ao observador (?) ao acesso s
fontes de informao de material pornogrfico na Internet.
Com esses conceitos, o projeto de Internet sob a luz da sociologia
da cincia clssica no pode ser capaz de contribuir para as autoridades
reguladoras, ou organismos pblicos, que desejam impor ao pblico
e aos cidados uma atitude tica frente aos novos desenvolvimentos
tecnolgicos. Felizmente, a conscincia pblica moderna sobre as
questes de moral pessoal e coletiva bastante relutante em orientaes
estabelecidas do alto, das quimeras e, pois, intenta avaliar cada vez de
modo mais preciso a natureza do contedo de sugestes fundados em
imperativos morais.
Frente s abordagens clssicas da filosofia e da sociologia da
cincia, os estudos sociais da cincia (o que ocorreram aps meados
de 1970) mobilizaram uma metodologia alternativa para a anlise do
impacto social da cincia. Atravs dessa metodologia, as determinaes
sociais da cincia se tornaram um ressonante dominante para todos os
nveis dos acontecimentos cientficos a partir do interior, bem como
do contedo do contexto externo para sua existncia. Naturalmente,
estudos sociais, cincias e tecnologias no formaram ou formam uma
metodologia uniforme, mas desenvolveram uma srie de abordagens
diferentes para relao entre cincia e sociedade.
Em todas essas abordagens, no entanto, um pouco comum o
combate ao problema chave da compreenso da verdadeira natureza
da lgica cientfica, ou melhor teoria cientfica. Essencialmente, uma
teoria apenas uma representao (terica) de um objeto, a teoria tenta
descrever ou entender a reproduo (ou simulao), a estrutura do objeto
46
com seus prprios termos tericos e sugestes. Obviamente, esta a

forma trivial admissvel de compreender a relao entre a representao
e o objeto. No entanto, essa relao s faz sentido quando sugere um
comeo de existncia, isto , o objetivo do objeto para o mundo exterior.
Especificamente, este (o sujeito do envolver, a representao) a
representao da relao objeto percebida pela epistemologia clssica ou
qualquer outra abordagem, baseada na base da aceitao (expressa ou
silenciosa) de uma racionalidade inerente e absoluta da realidade objetiva.
De mo prpria, agora, os estudos sociais da cincia vo entender
a relao entre o objeto e representao, exatamente na direo oposta.
E essa inverso uma forma muito caracterstica contempornea em
que os estudos sociais da cincia para entender a cincia priorizam as
atividades coletivas e sociais da comunidade cientfica ativa dentro
do contexto social mais amplo da qual ela apenas uma parte. Mais
precisamente, negar a existncia absoluta de dimenses que so
consideradas como realidade objetiva sem o apoio dos estudos sociais
da cincia13 atravs da comunicao social que o humano e o processo
de criao da representao de que forma o representado (esquemtico
ou seja, representao significativa do objeto). Por outras palavras, os
estudos sociais da cincia implicam o entendimento da realidade objetiva
da atividade cientfica (que conduz construo de mtodos, teorias e
outras representaes cognitivas) socialmente construda por meio de
uma variedade de processos sociais, tais como comunicaes, transportes,
divulgao, debate, negociao, ocultao, desvelamento, controvrsia,
consenso, etc. Portanto, o objetivo dos estudos sociais da cincia, como
construo social da cincia e, para esse efeito, a metodologia sempre
adotada a da construo social da tecnologia.
Claro que, em relao Internet, a natureza da construo
coletiva -social dos contedos est em disputa quase sempre: como com
qualquer informao que aparece na Internet, direta ou indiretamente
(por exemplo, motores de busca) pode ser instalado atravs de ligao
a outras informaes, a emergente sociedade global da informao
constante e consistente mutuamente alterada produto de um processo
em curso de design participativo. Naturalmente, isto no significa que
tal procedimento sempre o resultado de uma cooperao harmoniosa.
Muitas vezes, os conflitos, as disputas so, mesmo, deliberadamente
suprimidas ou distorcidas quanto a forma e ao contedo da informao
que circula na Internet.
13 Cf. WOOLGAR, Steve. Science: The Very Idea. London: Routledge, 1988.
Regina Linden Ruaro

47
Observe-se que, por vezes, a realidade socialmente fabricada

na internet para substituir as caractersticas objetivas da existncia.
Afirmando-se no se saber se a Internet objetiva, pode-se ampliar as
dimenses psicolgicas Internet que levam a como um caldeiro enorme
de um fluido ps-moderna de subjetividade, isto , difcil a percepo da
Internet como um programa especfico, bem identificado fenmeno (social
e tecnolgico) abrangente (ou Fato Relevante ou Artefato), pois sempre que
tal reificao (coisificao) da Internet seria possvel, no momento seguinte,
para intervir na subjetividade individual de um usurio da Internet, para
instalar uma nova pgina, ou mesmo um novo link, a realidade objetiva
automaticamente revista para incluir todas as alteraes possveis.
Obviamente, o problema no a quantidade (o crescimento
exponencial de material de informao para a Internet), mas sim a
qualidade (dinmica de reestruturao de um fio de cada vez expansvel
do enorme banco de dados). Com este conceito, alguns gostariam de ver
que a Internet pode ser objetiva apenas em uma posio social de leito
fluidizado (ou fase) como resultado da construo da posio social fora
de limites predeterminados. Como ser visto adiante, a surpresa que
criou a possibilidade de generalidade na Internet, que consistente vai
alm da natureza dos componentes individuais, caracterstica de quase
todos os fenmenos sociais, pois eles so o resultado oculto e inesperado
ou a forma no planejada das informaes por eles engendrada.
Mas o resultado de contingncias, ocasional e voltil de fenmenos
sociais, quase sempre o favorito de alguns conflitos sociais especficos,
que pode ser impulsionado em direes opostas. Isto pode, por um lado,
construir um conceito de Internet como um sistema aberto (que tem nutrido
geraes de usurios de informao de propriedade comum software
livre, etc.), como pode orientar as avantesmas de um grande nmero de
agentes da transgresso do establishment (hackers, cyber-revolucionrios,
ativistas polticos e para evangelizao, ativistas neoliberais para
globalizao, etc.). Mas, por outro lado , so os fatores econmicos que tm
produzido a construo de infovias de um mercado globalizado, para que
o resultado de processos sociais de construo dos contedos da Internet
devam ser acondicionados em uma formatao comercializvel, em uma
caixa preta (software, ou demais dispositivos), que, em embalagens de
fantasia e atraente estmulo de segredos de conhecimentos sofisticados de
gesto operacional proveja as necessidades de uns e o lucro de outros.
Especificamente, uma primeira abordagem unificada para a tecnologia
e a sociedade foi revelada, em meados de 1980, por Thomas Hughes em sua
48
teoria dos sistemas de alta tecnologia14. Especificamente, esta abordagem dos

estudos sociais da tecnologia considera que qualquer sistema tecnolgico
composto por trs componentes interligados: (i ) artefatos ou tecnologia de
base fsica, (ii) estruturas organizacionais (empresas, instituies financeiras,
etc.), (iii) decisores polticos invasivos (do estado, governo, sociedade civil
etc.)15. Em todo caso, a partir destes componentes, pensamos que a evoluo
tecnolgica caracterizada pela produo de sistemas complexos deve ser
entendida como o resultado da induo de um processo de construo
sociocultural e econmica, processo no qual participam inmeros atores que
desempenham diversificados papis segundo o contexto que os exercem e
o que determina este ou aquele comportamento. Esta abordagem tem como
pontos de partida: (i) o desenvolvimento tecnolgico resulta de complexas
interaes sociais submetidas a um espao de consenso que busca a simetria dos
projetos de poder de cada um dos agentes relacionados; (ii) o desenvolvimento
tecnolgico no se contm exclusivamente em um determinismo reducionista,
mas sofre as influncias de um determinismo cientfico que modela diversificados
processos de investigao; (iii) o desenvolvimento dos artefatos da tcnica
no exclui a perspectiva do construtivismo e o do determinismo tecnolgico,
pois o policntrico ambiente em que produzido o desenvolvimento da
cincia e da tcnica os contm; (iv) o desenvolvimento tecnolgico pressupe
um regime jurdico sobre a tecnologia desenvolvida nos mais diversos
ambientes, no mbito do Estado, do mercado e da sociedade, e se revela no
uso do poder de coao do Estado na disciplina e limitao das decises
dos agentes, na interveno e operao dos setores tecnolgicos de qualquer
tipo, para garantir-lhes os investimentos necessrios, promover o bem-estar
dos consumidores e usurios, tudo objetivando o incremento da eficincia
econmica, e o suprimento das necessidades sociais16.
14 HUGHES, Thomas P. The evolution of large technological systems. In: Wiebe E. Bijker, Thomas P.
Hughes & Trevor Pinch (eds.), The Social Construction of Technological Systems. Cambridge, MA, & London:
The MIT Press, 1987.
15 A propsito, Hughes j havia esclarecido os sistemas tcnicos (ao contrrio das tecnologias isoladas)
so trazidos vida, e estendidos ao longo do tempo, sendo os cones deste processo os denominados
construtores de sistemas (systen-builders), indivduos, equipes ou, tambm, as instituies capazes no
s de produzir inventos inovadores, mas ainda imaginar, construir e, concretizando, configurar conjuntos
de tcnicas, prticas, instituies e outros artifcios necessrios para apoiar e sustent-los. A escala de
trabalho destes systen-builders na construo do sistema exige habilidade e cuidado em registros mltiplos:
tcnica, mas tambm estrutura organizacional, social, institucional, etc., trabalhando em conjunto, no
s as tecnologias e o mundo material, mas tambm as pessoas, organizaes, valores, conhecimento, e
expectativas (HUGHES, Thomas P. Networks of Power: Electrification in: Western Society, 18801930. 2
Reimpresso, Baltimore [Maryland]: Johns Hopkins University Press, 1988, p. 363-370).
16 De outro modo, a regulao pode ser um poderoso instrumento para intervir na repartio das
responsabilidades e na prestao de contas das mesmas. Neste sentido regulao e accountability
implicam simetria em seus resultados na prtica da governana e das relaes sociais. Accountability
Regina Linden Ruaro

49
Vale a pena ver aqui alguns exemplos da interdependncia entre

os componentes de um grande sistema tecnolgico como a Internet.
A grande exploso da Internet no incio dos anos 1990 foi o produto
acumulado de algumas inovaes em engenharia e em nvel fsico (como
computadores mais potentes, redes mais rpidas , sistemas multimdia, a
World-Wide-Web, etc.), cuja gesto imediatamente se comprometeram
a implementar a poltica de informao de Clinton-Gore nos Estados
Unidos. Estas inovaes foram tanto um catalisador de algumas
mudanas organizacionais no mercado global (por exemplo, a orientao
do e-commerce), como provocou uma cadeia sucessiva de polticas
regulatrias, intervenes, ou pelo menos, tentativas de interveno,
o que acabou por produzir uma forte resistncia por parte do pblico
(como no caso j esquecido do Clipper Chip perseguindo um ideal de
segurana nas comunicaes eletrnicas17).
Em outra direo, pensando a interdependncia, a formao do
imprio da Microsoft pode ser considerada como um bem sucedido caso
(para os modelos de negcios) de interao Internet e Sociedade (pense-se,
entre outros, como sistema operacional, o navegador Explorer) amalgamada
em uma estrutura organizacional e financeira que produz uma implacvel
concorrncia econmica predadora de alguns de seus rivais.
Ao mesmo tempo, o surgimento de gigantes como a Microsoft,
Apple e demais, especialmente em Internet Mvel, est causando
algumas implicaes importantes sobre outros componentes do sistema
tecnolgico da Internet.
Assim, os diversos dispositivos e hardwares considerados, por
exemplo, como o resultado da informao de uma guerra santa entre
Microsoft contra a Apple (Windows vs. Mac) com a vitria aparentemente
uma expresso inglesa sem traduo para o vernculo, contudo de riqueza semntica to importante que
podemos caracteriz-la como um princpio de transparncia e confiabilidade nas aes: o princpio que
os indivduos, as organizaes, as comunidades e o Estado esto comprometidos pelas suas aes e delas
devem prestar contas; mas, ainda expressa responsabilidade com as decises dos agentes sociais, polticos
ou econmicos e a disponibilidade deles para contribuir na produo de um resultado esperado.
17 O Clipper Chip era um dispositivo de encriptao desenvolvido pela National Security Agency
NSA (sempre a mesma!) dos Estados Unidos, a ser adotado pelas empresas de telecomunicaes para
a transmisso de voz. Teve curta durao, em 1996 remanesceu totalmente em desuso. Quando o
governo dos Estados Unidos anunciou sua inteno de levar ao mercado o Clipper Chip nunca informou
explicitamente que, paralelamente, se estava ideando proibir o uso privado de algoritmos de encriptao
e convertendo-os em um prtica ilegal. A reao foi imediata por parte de organizaes dedicadas
proteo da liberdades civis. E, na atualidade, a histria (essa mais recente) se repete como se pode
perceber nos casos WikiLeaks e Snowden, e a eterna pretenso de vigilncia estatal da cidadania.
50
permanente da primeira, intermediando-se, ascende de modo crescente o

software livre de Linus Torvalds. Mas, por outro lado, as implicaes
polticas do estabelecimento dos imprios da Microsoft e Apple verso
suas congneres asiticas tm sido muito positivos em lies de prticas
de antitruste, propriedade intelectual, patentes e outros dispositivos
relacionados em processos judiciais surgidos na sociedade norte-americana.
Finalmente, a poltica de globalizao, em que parecem concordar
por unanimidade os governos e empresas no Ocidente para impor
hegemonia econmica e cultural no mundo um exemplo de uma poltica
de empurrar um modelo agressivo componente do sistema tecnolgico
da Internet. Mas como o mercado global tende a mudar outros
componentes do sistema tecnolgico, culminando em um mercado
emergente de complexos dispositivos digitais, que combinam cada vez
mais a informao em plataformas multimdia.
Alm disso, a mudana organizacional, claramente a tendncia
de internacionalizao das empresas envolvidas com a Internet, a qual
incita a lgica da globalizao e, particularmente, um novo fenmeno a
glocalizao da informao.
2 Internet e novos problemas
A Internet global, a Internet local em acesso ao global. Certamente

uma realizao tcnica contempornea que tem uma penetrao
universal nas sociedades. E tudo leva a crer que o mundo da Internet (e
as tecnologias de informao e comunicao, em que Internet evoluir)
continuar a ser experimentado em parte sempre crescente da realidade
social em que vivemos. J h alguns anos, as pessoas usam a Internet
para desenvolver uma vasta gama de relaes sociais, mediada por toda a
sorte de dispositivos digitais. Atravs da Internet, encontram-se amigos,
amor, dio, brigas, polmicas, harmonia, contraste, cooperao, comrcio,
fraude, engano, iluminao, se atualizam as informaes e, geralmente,
encontra-se uma variedade de acomodaes, mas tambm obstculos e
obstrues. Tudo que geralmente encontrado na vida cotidiana onde
as pessoas se relacionam, e de contatos entre o espao natural de vida,
se reproduz no espao da Internet, da Web. Com a diferena de que no
ciberespao, o espao social mediada por dispositivos digitais, as pessoas
no esto juntas, apenas, presentes na distncia, um a outro, mas podem
desenvolver suas vidas se comunicando remotamente, independentemente
de quo longe o natural, a rea geogrfica. Tendo anteriormente
matriculados na fico cientfica (literatura, arte, cinema, etc.) tm feito e
Regina Linden Ruaro

51
j so uma realidade comum, pelo menos, em um determinado segmento

do mundo. Mas o que s vezes nos chama a ateno que a realidade
da Internet nada mais que uma outra realidade social. E, como tal, as
relaes sociais que cercam so tanto funcionais como disfuncionais.
No entanto, a comercializao da tecnologia mostra apenas os aspectos
positivos, enquanto a demonologia tcnico-fbica permanece apegada aos
seus efeitos adversos. A realidade da Internet parece ocorrer em ambas as
direes. Geralmente, as atividades que dependem de processos que podem
ter um planejamento racional, tendo lugar no Internet, podem ir de forma
positiva, funcional, e por linhas de atuao bem identificadas. Exemplos
disso so alguns tipos de tele-ocupaes, implementadas pela mediao
de computadores e outros dispositivos digitais, como por vezes aparece
na tele-educao, na tele-organizao, o teletrabalho, a tele-medicina e,
at mesmo, alguns tipos de comrcio eletrnico muito especializado. Na
mesma categoria podem ser considerados como pertencentes informao,
aplicaes artsticas ou de entretenimento e usos da Internet. o ltimo
em que a Internet pode servir como uma biblioteca global, ou um jornal
ou um instrumento artstico , alm de livre acesso e uso simplificado e
pode fornecer uma riqueza de tcnicas de classificao inteligente, busca e
processamento de um vasto banco de dados.
O principal problema com Internet ocorre quando a
informao ou a comunicao serve de meio de canalizar pessoas
sociveis, se referindo ao lazer e baseada em crenas diferentes,
escolhas e atitudes das pessoas sobre as questes morais, tnicas,
religiosas, ideolgicas ou polticas de valor. Mas nem sempre assim.
Vamos primeiro olhar alguns casos extremos que podem ocorrer
quando algum preso pela Internet, perdendo seu tempo em um
mar de informao sem sentido, intil, mas servido com todos os
efeitos da fantasia de tecnologia multimdia. As sirenes cibernticas
da pornografia, da pedofilia, do racismo e a irracionalidade de
seitas religiosas ou fenmenos paranormais so apenas a ponta do
iceberg, nas profundezas, uma dark-web na Deep Web. Alm do
bvio direito de todos em suas escolhas para o divertimento e o
tempo livre, no poucos casos so de real segregao, alienao
e excluso, o que levou alguns em parasos artificiais da confuso
digital, muitas vezes desagradveis, parasos do lixo da Internet
barata, para mover-se imediatamente nossa vontade mais tarde na
Internet um futuro, onde voc tem que pagar as taxas em bruto para
garantir um ambiente limpo, mas de informao cara, juntamente
com a segurana das comunicaes.
52
Tem-se observado que pessoas que no tm contato fsico, interpessoal,

vm encontrando refgio na sociabilidade por substituio dos canais digitais,
e so susceptveis a um comportamento um pouco antissocial. Nesses casos,
o problema da mediao do computador sobre a comunicao ocorre de
diferentes formas. Por um lado, ele faz uma filtragem das caractersticas
fsicas das pessoas que se comunicam entre si, e que elas perdem a capacidade
de recrutar todos os posts, consciente e inconscientemente, que podem
ser permutados na comunicao. Obviamente, com base na comunicao
eletrnica, por escrito ou no, a filtragem est em uma verso intensa, pois os
mal-entendidos so comuns, causados por m interpretao das mensagens.
Mas mesmo os ricos de mdia (como videoconferncia) impossvel passar um
nmero de minutos caractersticos que possam desempenhar um papel, ainda
que sutis de comunicao natural face a face. Sem mencionar a falsificao
deliberada de informao, facilitado pela plasticidade da mdia digital em
leito fluidizado (a partir de grficos-forma como clonagem da vida artificial).
Por outro lado, o isolamento protegido pelo computador pode levar a eventos
explosivos, ou comportamentos contraditrios e fanticos, especialmente
quanto a identidade pessoal, escondida sob pseudnimos ou deliberadamente
distorcida (como, por exemplo, para deliberar sobre as alteraes de
personalidade especialmente na prtica online de sexo). Certamente, uma
questo de ao, porque a alterao fraudulenta de identidade tambm
pode ser jogado como um jogo consensual, ou ser parte de um tratamento
psicanaltico. Mas o ruim disso a distncia, o que torna praticamente
impossvel identificar o detalhe, a interseco de uma informao social.
3 Determinismo: ponto doutrinrio de partida
Tendemos deste modo, frente ao positivo e ao negativo das

condies de acoplamento entre Internet e Sociedade, a entender
conceitualmente o princpio do determinismo tecnolgico como um ponto
doutrinrio de partida para o estabelecimento de um direito que rege o
desenvolvimento tecnolgico, no despregado das condies sociais em que
gestado, tudo isso conformando um sistema hipercomplexo onde cincia
e seus apndices (mtodos) tcnicos encontram na ambincia social um
campo frtil para sua concretizao e produo de efeitos positivos e ou
negativos confrontados com os desejos e necessidades socioculturais.
Ademais, impossvel no pensar sobre a relao entre direito, cincia e
tecnologia, como decorrente do exame da regulamentao do sistema
legal18 para o crescimento, desenvolvimento e implementao de sistemas
18 Cf., para uma anlise detalhada, BOHNE, Eberhard, em: Langfristige Entwicklungstendenzen im Umwelt- und
Technikrecht, em: SCHMIDT-AMANN, Eberhard; HOFFMANN-RIEM, Wolfgang (Hrsg.): Strukturen des
Europischen Verwaltungsrechts. Baden-Baden: Nomos 1999. p. 217 (com as cautelas devidas para o exame, dado
Regina Linden Ruaro

53
tecnolgicos. O direito e a cincia esto entre as principais fontes de

prestgio e poder nas sociedades modernas, assim como o ambiente
institucional e a poltica19. O direito (no sentido mais amplo da ordenao
jurdica) a principal virtude das instituies sociais, porque regra,
regula as relaes entre as pessoas, inclusive as fictas.
A cincia, por sua vez, nos d a oportunidade de descobrir o
mundo que nos rodeia e que interrogamos. Alm disso, o poder
poltico e a administrao do os subsdios necessrios para entender
os reclamos cientficos e tcnicos que buscam a mxima vantagem para
determinados grupos da sociedade, ou, por vezes, para a sociedade
como um todo; de outra parte, exigem e necessitam, mesmo, os
tribunais, do maior nmero de informaes possveis sobre projetos,
atividades ou a exposio de substncias ou produtos que podem causar
danos tanto para o ambiente, como para os seres humanos, condio
de uma administrao e prestao jurisdicional eficiente20. Estas
instituies, portanto, no funcionaro em paralelo, mas interligadas
entre si, buscando a legitimidade das decises pblicas (polticas,
administrativas e judiciais).
Para atingir este objetivo, no entanto, h princpios claros por
trs deles, para no prejudicar a capacidade de controlar o arbtrio (ou
margem de discricionariedade) de um sobre o outro (em qualquer direo).
Atente-se, que uma anlise da relao entre a cincia e o direito, no
ocorreu do mesmo modo nos dois lados do Atlntico-norte. Nos Estados
Unidos revelou-se como uma rea importante de debate terico e da
jurisprudncia a partir do momento da Independncia, como salientado
no excelente articulado de David Laurence Faigman, afirmando, os
autores da Constituio foram filhos do Iluminismo, pois eles queriam trazer
a ambincia da cincia ao texto legal21. Em contrapartida, na Europa,
o contexto em que o autor desenvolve o seu trabalho, isto , a Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de
junho de 1985 (Directiva de alterao 97/11/CE do Conselho, de 3 de Maro de 1997, relativa avaliao das
repercusses de determinados projetos pblicos e privados sobre o meio ambiente, e ainda Directiva 2003/35/
CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003), bem como a expectativa [malograda] da
edio do Projeto de Cdigo Ambiental Alemo [UGB-KomE 67-73]), cuide-se, ainda, que com a reforma
constitucional de 2006, o federalismo alemo foi alterado substancialmente.
19 Cf., JASANOFF, Sheila. Laws Knowledge: Science for Justice in Legal Settings, American Journal of Public
Health, v. 95, 2005; em: <http://www.defendingscience.org/upload/JasanoffKNOWLEDGE.pdf>.
20 Cf., CRANOR, Carl F. Toxic Torts - Science, Law and the Possibility of Justice. Cambridge/New York:
Cambridge University Press, 2006, p. 1-2.
21 Cf. FAIGMAN, David, L. Laboratory of Justice: The Supreme Courts 200-Year Struggle to Integrate
Science and the Law, New York: Henry Holt, 2004. p. 364. Neste livro David Faigman lida com dilemas
morais e polticos, revelando a tenso entre a natureza conservadora da lei e da rpida evoluo do
54
o debate girou mais em torno da relao do direito com a poltica e a

ideologia22. A emergncia, porm, de novos riscos sociais, econmicos
e ambientais, devido principalmente cincia e suas aplicaes, instou a
teoria jurdica e jurisprudncia europeia para investigar a relao entre
cincia e direito23. Alm disso, as relaes de entrelaamento da cincia e
do direito se reflete de maneira mais evidente nos textos de organizaes
internacionais que lidam com questes de proteo da sade humana,
meio ambiente e comrcio internacional, da que a Organizao das
Naes Unidas (UNEP, OMS, FAO, etc.) e Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) vo abordar estas questes com base nas relaes
internas e externas da cincia e do direito24.
4 Direito, cincia, tecnologia e risco
Quando se faz referncia entre direito e cincia, ou a relao entre

direito, cincia e tecnologia, tem-se que, inarredavelmente, examinar
o fenmeno do risco, da incerteza e da insegurana que o mesmo traz
consigo. Risco socioeconmico da aplicao do direito, risco produzido
pela natureza, risco produzido pelo desenvolvimento cientfico, risco
tecnolgico e os impactos diretos ou indiretos da tcnica no ambiente, etc.
Tem-se que risco qualquer incidente que determine probabilidade de
perigo, leso, ou ameaa de leso, dano, prejuzo ou malogro de condio
estvel. O risco acompanha vida e faz parte dela envolvendo a todos,
alguns mais vulnerveis de modo mais intenso; por isso, seguindo o
conhecimento cientfico. H uma bem articulada narrao de como funciona o direito constitucional e o
tema dos precedentes, David conclui que o Supremo Tribunal incorpora a cincia dos tempos em nossas
leis hoje - s vezes a servio dos fatos e da verdade, por vezes, a servio da celeridade judicial. Acaba
por concluir que nas ltimas dcadas, o Tribunal tem sido confrontado cada vez mais por questes de
fato, o casamento gay, o direito de morrer, a vida privada em uma sociedade de alta tecnologia, e o local
da palavra Deus no Juramento de Lealdade, entre outras, como foi o caso nos ltimos duzentos anos,
muitas dessas batalhas descero para a sensibilidade cientfica e individual dos juzes, para garantir as
liberdades na Amrica ps-tecnolgica, Faigman argumenta, que o Tribunal deve abraar a cincia ao
invs de resistir a ela, virando-se para o laboratrio, bem como ao precedente judicial.
22 Uma notvel articulao destas ideias est no trabalho de EDGEWORTH, Brendan. Law, modernity,
postmodernity: legal change in the contracting state. Hampshire, Ashgate, 2003.
23 Cf., de MAILLARD, Jean; DE MAILLARD, Camille. La responsabilit juridique. Paris: Flamarion, 1999.
p. 50; tambm, DOUGLAS, Mary; WILDAVSKY, Aaron. Risk and culture: An essay on the selection of
technological end environmental dangers. Berkeley/ Los Angeles: University of California Press, 1983. p. 10.
24 Sobre o tema, CHRISTOFOROU, Theofanis. The Precautionary Principle, Risk Assessment, and the
Comparative Role of Science in the European Community and the US Legal Systems. in: Norman J. Vig
e Michael G. Faure (eds), Green Giants? Environmental Policies of the United States and the European
Union, Cambridge, MA/London: MIT Press, 2004. p. 17-51. Tambm, JASANOFF, Sheyla. Designs
on Nature: Science and Democracy in Europe and the United States. Princeton/Oxford: Princeton
University Press, 2005 (com nfase nas questes relacionadas com a biotecnologia).
Regina Linden Ruaro

55
j afirmando por Jos Esteve Pardo, pensamos que o conceito de risco se

obtm convencionalmente por contraposio ao de perigo 25. A distino um
tanto arbitrria, mas se justifica na distino entre espcies de riscos:
naturais, induzidos, tecnolgicos e socioculturais.
Todo o risco produz uma situao de perigo, de incerteza e de
insegurana, reclama, pois, um tratamento jurdico fundado na preveno
ou na precauo. Em qualquer caso reclama regulao.
A cincia enquanto um conjunto de proposies que expressam
leis, objeto de valoraes verossmeis sobre os eventos e objetos
investigados produz riscos, mas colabora, tambm, para elimin-los
ou, pelo menos, reduzir os seus efeitos. Para tanto, desenvolve meios,
tcnicas que induzem contramedidas aos riscos, no entanto, essas podem
produzir outros agravos. Como se pode observar h uma circularidade
de matriz resistiva cuja funo de afirmao da verossimilidade
da produo de uma consequncia conduz inferncia necessria da
veracidade de outra. Como resolver a questo?
O direito pode cooperar para a soluo. Risco implica responsabilidade,
responsabilidade enquanto obrigao de responder pelo dano produzido
tenha este como origem causa natural ou antrpica. Especialmente nos
casos dos danos ambientais, responsabilidade poltica que reclama a decidida
interveno dos poderes pblicos, no com uma orientao reparadora, mas
de preveno, de precauo, reduo e, no possvel, eliminao dos riscos26,
neste vis a importncia da qualidade da regulao.
5 Concluso
Confrontando as relaes entre Internet e Sociedade as condies

de acoplamento ou interao entre esses dois sistemas (Mundo) onde se
transferem as energias visveis e invisveis de cada um deles, criando
interdependncia entre seus mdulos de percepo da realidade, com
diferente dimenso de coeso, pensamos que a interveno regulatria
do sistema jurdico, em relao a vrios aspectos e facetas da tecnologia,
no tem um perfil nico para todas as reas de regulamentao, mas
apresenta qualidades a depender do estgio espacial em que se encontra.
Pensar a univocidade da regulao conduz ou para a produo de pontos25 Tcnica, Riesgo y Derecho tratamiento del riesgo tecnolgico en el Derecho Ambiental. Barcelona:
Ariel Derecho, 1999. p. 29.
26 PARDO, Jos Esteve. Tcnica, Riesgo y Derecho tratamiento del riesgo tecnolgico en el Derecho Ambiental.
Barcelona: Ariel Derecho, 1999. p. 31.
56
cegos, um espao existencial sem defesa, marcado por uma perspectiva

preconceituosa ou apriorstica, ou leva a uma perspectiva superficial, que,
ademais, pode ser maniquesta ou de cunho absolutista. Ao fim e ao cabo,
implica em permanecer em um lugar que no mais est presente. Dito de
outro modo, estaremos vendo o que passou e no vendo ainda o que j existe.
Nessa perspectiva, o principal ponto de referncia para a
interveno regulamentar nas fases iniciais de desenvolvimento de
sistemas tecnolgicos est em, principalmente, assegurar a natureza desse
processo, isto , garantir a criatividade, a engenhosidade e a capacidade
de adaptao permanente da pesquisa tecnolgica. O papel do direito,
nessa fase, portanto, deve concentrar-se em primeira linha na criao
de um quadro processual adequado, e.g., definindo certas condies de
fomento de programas de investigao, estabelecendo um mnimo de
requisitos para a formatao privada de regras tcnicas adequadas aos
objetivos da proteo socioambiental estatal, etc. Com isso, evita-se a
predominncia unilateral dos interesses econmicos e, sobretudo, so
levados em conta, sistematicamente, certos aspectos no tecnolgicos. Por
derradeiro, possvel afirmar que a interveno regulatria do sistema
jurdico, em termos de desenvolvimento tecnolgico, deve incorporar a
combinao de ferramentas de interveno direta e indireta. por isso
que o uso combinado de instrumentos de interveno direta e indireta
pode garantir um pretendido nvel timo de proteo socioambiental,
cultural e econmica, evitando as consequncias negativas dos sistemas
tecnolgicos hipertrofiados frente as sociedades.
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IMUNIDADE RECPROCA
INTERGOVERNMENTAL TAX IMMUNITY
Ana Carolina Miguel Gouveia

Advogada da Unio em exerccio na Procuradoria-Regional da Unio da 2 Regio
Especialista em Direito Constitucional pela UNISUL/IDP
Especialista em Direito Processual Civil pela UNIDERP/LFG
SUMRIO: Introduo; 1 O Poder de Tributar e

as Imunidades: origens; 2 Imunidades Tributrias
no Direito Brasileiro: generalidades; 3 Imunidade
Recproca; 3.1 Histrico; 3.2 Conceito de Imunidade
Recproca e sua relao com o Federalismo; 3.3
Artigo 150, 2, da Constituio Federal; 3.4 Artigo
150, 3, da Constituio Federal; 3.5 O ente pblico
como contribuinte de fato; 4 Concluso; Referncias.
60
RESUMO: O presente artigo retrata estudo da imunidade tributria

recproca na Constituio Federal e no Direito Tributrio Brasileiro,
desde as suas origens at os dias atuais, demonstrando sua relao
direta com o Federalismo sistema poltico adotado no Brasil. Alm
disso, indica os principais pontos controvertidos e a posio da
doutrina e da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre o
assunto. Destaca-se neste trabalho, especialmente, tanto o aspecto
subjetivo, quanto o aspecto objetivo da referida imunidade ambos
demarcados pela prpria Constituio Federal. Ainda, so abordadas
certas peculiaridades assumidas pela Imunidade em evidncia,
quanto ao Imposto Predial e Territorial Urbano o IPTU; em
relao ao promitente comprador de imvel residencial pertencente a
ente pblico; e, ao papel da imunidade recproca nas situaes em que
o ente pblico figurar como contribuinte de fato.
PALAVRAS-CHAVE: Imunidade Recproca. Tributo. Constituio.
Federalismo. Jurisprudncia.
ABSTRACT: This essay presents a study of the Intergovernmental Tax
Immunity in the Federal Constitution and the Brazilian Tax Law, from
its origins to the present day, demonstrating their direct relationship
with Federalism - the political system adopted in Brazil. In addition,
it indicates the main controversial points as well as the position of the
doctrine and the Jurisprudence of the Brazilian Supreme Court on the
subject. Stands out in this paper, especially, both the subjective aspect,
as the objective aspect of that Immunity equally marked by the
Constitution itself. Still, certain peculiarities are addressed, assumed by
the Immunity in evidence concerning to the real state and property
tax IPTU, as well as its relation to the prospective buyer of residential
property owned by a public entity, and the relationship between
immunity and the figure of the taxpayer in fact.
KEYWORDS: Intergovernmental Tax Immunity. Tax. Constitution.
Federalism. Jurisprudence.
61
INTRODUO
As normas jurdicas no podem ser analisadas de forma isolada. Elas

so, na verdade, peas de uma grande engrenagem que o ordenamento
jurdico.
Tal carter sistemtico alcana, tambm, as normas constitucionais, as
quais devem ser interpretadas em conjunto e de maneira lgica. s normas
constitucionais relativas s imunidades tributrias, consequentemente, devese dispensar o mesmo tratamento dado as demais.
De fato, algumas imunidades tributrias so decorrncia direta dos
princpios constantes dos artigos 1. a 4. da Constituio Federal e dos direitos
e garantias fundamentais previstos no texto constitucional. Por esta razo, tais
imunidades so consideradas clusulas ptreas, que no podem ser alteradas
pelo Poder Constituinte derivado. Outras, no entanto, foram inseridas na
Constituio Federal tendo em vista princpios econmicos e tributrios.
A anlise das imunidades tributrias, para a resoluo dos problemas
propostos pela doutrina ou para aqueles que tm sido objeto de julgamento
pelos tribunais brasileiros, deve ser feita com o recurso aos princpios previstos
na prpria Constituio, sejam eles de direito fundamental ou no.
Este exame bastante relevante, pois, alm de simplificar a soluo das
questes que se apresentam na doutrina e na jurisprudncia, possibilita aos
operadores do Direito distinguir as imunidades tributrias propriamente ditas
e que so consideradas clusulas ptreas das isenes constitucionais ou
meras no-incidncias constitucionalmente qualificadas.
A imunidade recproca, foco do presente trabalho, tem como fundamento
ltimo a observncia ao Princpio Federativo, considerado clusula ptrea, nos
termos do artigo 60, 4., inciso I, da Constituio Federal.
A anlise do tema em evidncia se inicia com a abordagem geral do
poder de tributar e das imunidades tributrias sob a perspectiva histrica.
Aps, far-se- um exame das Imunidades Tributrias no Direito Brasileiro e
seus aspectos gerais.
O estudo da Imunidade Recproca propriamente dita ser desenvolvido
de forma relacionada com o Federalismo, com os dispositivos constitucionais
pertinentes ao Instituto, bem como com a Jurisprudncia atualizada do
Supremo Tribunal Federal.
62
sob esta perspectiva que o presente trabalho ser desenvolvido,

embora sem a pretenso de esgotar a matria ou as discusses a respeito
do tema.
1 O PODER DE TRIBUTAR E AS IMUNIDADES: ORIGENS
A atividade financeira desenvolvida pelos Estados assume grande

relevncia nos dias atuais. A obteno de receita imprescindvel para
fazer face realizao de gastos pblicos necessrios ao cumprimento
dos seus objetivos e movimentao da mquina pblica, tais como o
pagamento de servidores, a manuteno de prdios pblicos e rodovias,
o oferecimento de subsdios e o estmulo atividade econmica tudo
conforme planejamentos instrumentalizados pelas leis oramentrias.
A principal fonte de receita dos Estados modernos, em especial do
Estado brasileiro, aquela proveniente da arrecadao de tributos.
Sobre a origem dos tributos, o Professor Kiyoshi Harada1 esclarece
que, no passado, a fim de fazer face as suas despesas e, ainda, visando
ao cumprimento de suas finalidades, o Estado servia-se das guerras de
conquista, extorses de outros povos, doaes voluntrias, confeco de
moedas metlicas ou em papel, imposio de penalidades, entre outros
alguns dos quais eram conhecidos genericamente como tributos.
A evoluo deste processo foi delineada pelo o Professor Harada2,
que leciona, in verbis:
Com a gradativa evoluo das despesas pblicas, para atender s
mais diversas necessidades coletivas, tornou-se imprescindvel ao
Estado lanar mo de uma fonte regular e permanente de recursos
financeiros. Assim, assentou-se sua fora coercitiva para a retirada
parcial das riquezas dos particulares, sem qualquer contraprestao.
Dessa forma, o tributo passou a ser a principal fonte dos ingressos
pblicos, necessrios ao financiamento das atividades estatais.
[...]
O estudo histrico no deixa dvida de que a tributao foi a causa
direta ou indireta de grandes revolues ou grandes transformaes
1
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio. 16. ed. 2. reimpresso, So Paulo: Atlas, 2007. p. 315/316.
Ibid., p. 315/316.
63
sociais, como a Revoluo Francesa, a Independncia das Colnias

Americanas e, entre ns, a Inconfidncia Mineira [...].
Hoje, o princpio de que a receita tributria deve ser previamente
aprovada pelos representantes do povo, acha-se inscrito nas Cartas
Polticas de quase todos os pases. Entre ns, o princpio da legalidade
tributria vem sendo consignado desde a primeira Constituio
Republicana de 1891 (art. 72, 3.). A prpria Carta outorgada de
1834, em seu art. 36, 1., prescrevia a iniciativa privativa da Cmara
dos Deputados em matria de impostos.
Verifica-se, portanto, que a questo tributria hoje se encontra

disciplinada pelo Direito, emoldurada entre outros princpios, pela Legalidade.
No que concerne ao histrico das Imunidades propriamente, o
Professor Ricardo Lobo Torres3 explica, in verbis:
No Estado Patrimonial as imunidades fiscais eram forma de limitao
do poder da realeza e consistiam na impossibilidade absoluta de
incidncia tributria sobre o senhorio e a Igreja, em homenagem
a direitos imemoriais preexistentes organizao estatal e
transferncia do poder fiscal daqueles estamentos para o Rei.
Com o Advento do Estado Fiscal a mesma expresso imunidade
ganha novo contedo. limitao absoluta do poder tributrio,
agora pertencente ao Estado e no mais ao Rei, ditada pelos
direitos individuais pr-constitucionais. Ingressa explicitamente
na Constituio americana, que proclama no art. 4., seo 2, que
os cidados de cada Estado sero titulares de todos os privilgios
e imunidades dos cidados de outros Estados; posteriormente a
14. Emenda (1868) declara que nenhum Estado pode prejudicar
os privilgios ou imunidades dos cidados dos Estados Unidos.
No Brasil, a imunidade, sob a inspirao americana, s aparece na
Constituio de 1891, por obra de Rui Barbosa.
Nota-se, assim, que as imunidades constituem decorrncia direta

do fenmeno tributrio e, de igual forma, derivam do Estado de Direito
e devem observar os ditames constitucionais.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. 10. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 56/57.
64
2 IMUNIDADES TRIBUTRIAS NO DIREITO BRASILEIRO: GENERALIDADES
A tributao recebeu tratamento especial no ordenamento jurdico

brasileiro: seus fundamentos e sua repartio de competncias foram
estabelecidos pela Constituio Federal. lei complementar foram delegadas
algumas atribuies pela prpria Carta Magna, especialmente a regulao das
limitaes constitucionais ao poder de tributar segundo o artigo 146, inciso
II, da CF.
A Constituio de 1988, norma fundamental do ordenamento
jurdico brasileiro, confere a cada ente da Federao competncia para
a instituio de tributos. Ao exercer a repartio das competncias
tributrias, a Constituio limita, ao mesmo tempo, o exerccio dessa
competncia, seja diretamente por meio de princpios, seja atravs de
regras expressas constantes do seu prprio texto.
Logo, e como decorrncia direta do Pacto Federativo, somente a
Constituio Federal pode criar limitaes ao poder de tributar. lei
complementar cabe, apenas, regular tais limitaes.
Se, eventualmente, determinada lei complementar federal vier a
instituir regras que, de fato, impliquem a imposio de limites ao poder
de tributar e no a mera regulao dos limites postos pela Constituio
Federal tal lei s poderia ser concebida como lei complementar sob o
ponto de vista formal. Em verdade, materialmente, ela teria carter de
iseno ou de mera renncia, da Unio, ao exerccio de sua competncia
tributria, sem afetar ou influir nas esferas estadual e municipal ou
haveria flagrante inconstitucionalidade por inobservncia ao art. 151,
inciso III, da CF4.
Ainda, sobre as limitaes constitucionais ao Poder de Tributar,
importa ressaltar que estas podem ser de trs espcies, segundo o
Professor Paulo de Barros Carvalho5: aquelas com a natureza de princpios
constitucionais gerais; aqueloutras caracterizadas como princpios
constitucionais tributrios; ou, ainda, as imunidades propriamente ditas6.
4
ROCHA, Joo Marcelo. Direito Tributrio. 5. ed. Rio de Janeiro: Ferreira, 2007. p. 85/87.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 15. ed. revista e atualizada, So Paulo: Saraiva,
2003. p. 143/192.
AMARO, Luciano. Direito Tributrio Brasileiro. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 106. O autor esclarece
que a face mais visvel das limitaes do poder de tributar desdobra-se nos princpios constitucionais
tributrios e nas imunidades tributrias.
65
Segundo o Professor Paulo de Barros Carvalho7, verbis:

Inexiste cronologia que justifique a outorga de prerrogativas de inovar a
ordem jurdica, pelo exerccio de competncias tributrias definidas pelo
legislador constitucional, para, em momento subseqente, ser mutilada
ou limitada pelo recurso da imunidade. Alis, a regra que imuniza
uma das mltiplas formas de demarcao de competncia. [...] o que (se)
limita a competncia vem em sentido contrrio a ela, buscando amputla ou suprimi-la, enquanto a norma que firma a hiptese de imunidade
colabora no desenho constitucional da faixa de competncia adjudicada
s entidades tributantes. Dirige-se ao legislador ordinrio para formar,
juntamente com outros mandamentos constitucionais, o feixe de
atribuies entregue s pessoas investidas de poder poltico. [...]
Em ltima ratio, concebemos os dispositivos que identificam a chamada
imunidade tributria como singelas regras que colaboram no desenho
do quadro das competncias, expostas, todavia, por meio de esquemas
sintticos proibitivos ou vedatrios. Nada mais. [...]
Poder-se-ia, ento, dizer que na hiptese de imunidade, no haveria

competncia tributria? Eventual resposta positiva a este questionamento
poderia pecar pela simplicidade e causar certa confuso com os institutos da
iseno e da no-incidncia stricto sensu.
O posicionamento adotado tradicionalmente, neste caso, a de que
a imunidade constitui hiptese de no-incidncia constitucionalmente
qualificada8, enquanto a iseno considerada como hiptese de no-incidncia
legalmente qualificada, ou modo de no exerccio de competncia para instituir
tributo, ainda que de forma parcial segundo a lio de Joo Marcelo Rocha9.
A no-incidncia stricto sensu , por sua vez, fenmeno ftico, em que a hiptese
sob anlise est fora da abrangncia da norma que institui o tributo10.
Mas esta distino no pacfica na doutrina. O Professor Paulo
de Barros Carvalho11, j citado neste trabalho, critica a definio de
imunidade apresentada, entendendo que:
7
CARVALHO, p. 168/170.
ROCHA, op. cit., p. 177/178.
Ibid., p. 184.
10 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 26. ed. revista, atualizada e ampliada, So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 251.
11 CARVALHO, op. cit., p. 172/175.
66
Se as regras que imunizam so normas de competncia, como todos

consentem, seus destinatrios exclusivos so aquelas pessoas jurdicas de
direito pblico dotadas de personalidade poltica. Tais entes constituem
o pequeno universo tomado como alvo e objetivo final das chamadas
regras sobre tributao que a Lei Superior sobejamente abriga. Formam
o corpo das perfaladas leis sobre leis tributrias, que, assim consideradas,
no so portadoras de aluses diretas e imediatas ao tpico da incidncia,
tema exclusivo dos enunciados normativos que criam, propriamente, os
tributos. As regras de imunidade so normas de estrutura, enquanto as
de incidncia so preceitos de conduta [...].
Cravada a premissa, no temos por que aludir s imunidades como
barreiras, embaraos ou obstncias incidncia dos tributos, como se
tem copiosamente difundido.
Distraes desse gnero conduziram o pensamento mais em voga na
doutrina proclamao solene de que a imunidade representaria caso
de no-incidncia constitucionalmente qualificada. Aqui encontramos
novamente rompido o fio da ideia nos longos giros do discurso descritivo
das regras imunizantes. A afirmao leva a acreditar que a norma
constitucional possa no incidir, o que inaceitvel. [...]
As duas vertentes semnticas da expresso no-incidncia mostram que,
no mnimo, uma frmula ambgua, que pode conduzir o intrprete
a lugares assimtricos, de difcil conciliao lgica. [...] certo que a
relao formal antagnica que se estabelece entre enunciados da mesma
valncia, e que denominamos contradio, na referida hiptese pode at
ser resolvida, aceitavelmente, mas daria azo ao outro entendimento, que,
reputamos prescindvel. Mais difcil, sem dvida, procurarmos a essncia
do fenmeno e, tirando o vu que recobre as estruturas, compreendlo na sua intimidade existencial. Em obsquio a esse intento cumpre
relegar a locuo no-incidncia constitucionalmente qualificada ao
espao comum das definies imprprias, que no se ho de acomodar
num corpo de linguagem de pretenses cientficas.
J para o Professor Ricardo Lobo Torres12, o conceito de imunidade

positivista, porque nem toda no-incidncia constitucionalmente
qualificada pode ser denominada imunidade. Para ser verdadeira
imunidade, segundo o renomado tributarista, tem que ser baseada nos
direitos fundamentais, verbis:
12 TORRES, op. cit., p. 57.
67
As imunidades consistem na intributabilidade absoluta ditada pelas

liberdades preexistentes. A imunidade fiscal erige o status negativus
libertatis, tornando intocveis pelo tributo ou pelo imposto certas
pessoas e coisas; um dos aspectos dos direitos da liberdade, ou uma
sua qualidade, ou a sua exteriorizao, ou o seu mbito de validade.
Pouco ou nada tem que ver com a ideia de justia ou de utilidade
econmica. Est inteiramente superada, no constitucionalismo
contemporneo, salvo no Brasil, a orientao positivista segundo a
qual a imunidade seria proibio imanente prpria Constituio ou
autolimitao do poder tributrio (vide p. 73). Mas o STF que aderia
tese positivista de que a imunidade qualquer no-incidncia
constitucional qualificada, j procura estabelecer a vinculao com
os direitos humanos, donde resulta a impossibilidade de revogao
da imunidade, at mesmo por emenda constitucional, como ocorreu
com o IPMF (ADIN 939-7, Rel. Min. Sidney Sanches, RTJ 151/755).
Embora alguns autores entendam que h pouca relevncia prtica

na distino das imunidades embasadas em princpios fundamentais
daquelas que se originam de princpios econmicos e tributrios, esta
diferena que possibilita evidenciar a caracterizao das verdadeiras
imunidades tributrias como clusulas ptreas.
Regina Helena Costa13 leciona que, enquanto:
[...] os princpios so diretrizes positivas, norteadoras do adequado
exerccio da competncia tributria, as imunidades encerram preceitos
negativos, demarcando a prpria competncia tributria, impedindo
seu exerccio em relao a determinadas pessoas, bens e situaes.
Sob este enfoque, portanto, e adotando-se o entendimento
do Professor Ricardo Lobo Torres e de Joo Marcelo Rocha14, podese concluir que algumas imunidades podem ser suprimidas aquelas
que no se baseiam em direitos fundamentais. Dentre elas, podem
ser mencionadas: a imunidade do IPI sobre produtos destinados ao
exterior e do ICMS para operaes que destinem ao exterior produtos
industrializados, excludos os semi-elaborados definidos em lei
complementar previso contida no artigo 155, 2., inc. X, alnea a, da
Constituio Federal; a imunidade do ISS das exportaes de servios
para o exterior, definida por lei complementar, segundo o artigo 156,
13 COSTA, Regina Helena. Imunidades Tributrias. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 95.
14 ROCHA, op. cit, p. 178.
68
3, inc. II, da Constituio Federal; a imunidade do ICMS sobre o ouro,

quando definido como ativo financeiro, conforme dispe o artigo 155,
2., inc. X, alnea c, da Constituio Federal; etc.15
As imunidades previstas no artigo 150, inciso VI, da Constituio
Federal, por sua vez, esto diretamente relacionadas com os direitos
fundamentais e, por isso, so consideradas clusulas ptreas.
Vejamos, ento, o que estabelece o citado dispositivo, in verbis:
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios:
[...]
VI instituir impostos sobre:
a) patrimnio, renda ou servios, uns dos outros;
templos de qualquer culto;
patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas
fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies
de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os
requisitos da lei;
livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
Nas alneas a, b e c, as imunidades so subjetivas, ou seja, se

referem pessoa do contribuinte. Os contribuintes estaro imunes aos
impostos que vierem a incidir sobre as atividades por eles desenvolvidas
no cumprimento de seus misteres.16
Na alnea d, a imunidade objetiva, pois no importa quem o
contribuinte, mas sim, a operao praticada. A imunidade em foco no
est vinculada ao sujeito passivo propriamente, mas ao fato gerador.17
15 Ibid., p. 179.
16 ROCHA, op. cit., p. 184 e 192/201.
17 Ibidem, p. 185 e 202.
69
Importa ressaltar, ainda, sobre o tema das imunidades, que o

Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que as imunidades
previstas no artigo 150, inciso VI, da Constituio Federal, alcanam
apenas os impostos, no se estendendo a outras espcies tributrias.18
Feitas estas consideraes, passa-se ao exame da Imunidade
Recproca, prevista no artigo 150, inciso VI, a, da Constituio Federal.
3 IMUNIDADE RECPROCA
3.1 Histrico
A origem histrica da imunidade recproca se deu com a Federao

americana. No caso McCulloch vs. Maryland, em 1819, cujo relator fora o
Juiz Marshall, a Suprema Corte americana decidiu pela impossibilidade
de incidncia de impostos estaduais sobre as operaes realizadas por
banco pertencente Federao, sob o fundamento de que a referida
instituio financeira, como brao do Estado, representava instrumento
de ao do governo federal e no era dotada somente de caractersticas e
funes regulares de estabelecimento bancrio comum. 19
O Judicirio norte-americano, a partir deste julgamento, seguindo
o posicionamento do Juiz Marshall, deixou assentado o entendimento de
que o poder de tributar se traduz em um poder de destruir (the power
to tax involves the power to destroy). Se o poder de tributar o poder de
18 Entre outras decises, veja-se: RE 141715-3/PE Primeira Turma, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
25.08.95; e RE 253394/SP Primeira Turma, Rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 11.04.2003. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
19 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. McCulloch v. Maryland (1819). Landmark cases / Supreme Court.
Disponvel em: <http://www.landmarkcases.org/mcculloch/home.html>. Acesso em 07/12/2013. []
Although, among the enumerated powers of government, we do not find the word bank or incorporation,
we find the great powers to lay and collect taxes; to borrow money; to regulate commerce; to declare and
conduct a war; and to raise and support armies and navies []. But it may with great reason be contended,
that a government, entrusted with such ample powers [] must also be entrusted with ample means for
their execution. The power being given, it is the interest of the nation to facilitate its execution [].
Chief Justice John Marshall. (Traduo livre: Embora, entre os poderes enumerados do governo, ns
no encontremos a palavra banco ou incorporao, achamos amplos poderes para estabelecer e cobrar
impostos, para pedir dinheiro emprestado, para regular o comrcio, para declarar e conduzir uma guerra; e
para levantar e apoiar exrcitos e marinhas [...] Mas pode ser afirmado, com grande razo, que a um governo
encarregado de to amplos poderes [...] tambm devem ser confiados amplos meios para a sua execuo. O
poder dado de interesse da nao, a fim de facilitar a sua execuo [...]).
70
destruir, ento, a vontade do povo de um Estado americano no poderia

dilapidar o patrimnio do povo dos Estados Unidos da Amrica. 20
Aps este julgado histrico, houve evoluo na jurisprudncia da
Suprema Corte. A imunidade inicialmente incidente sobre o patrimnio
dos Estados Unidos da Amrica acabou sendo aplicada, tambm, ao
patrimnio de cada um dos Estados Federados, com a mesma reciprocidade
e extenso de contedo especialmente aps o caso Collector vs. Day. 21
No Brasil, a Constituio de 1891, bastante inspirada na
Constituio americana, acabou positivando o entendimento da
Suprema Corte sobre a matria de forma bem ampla, alcanando no
s o patrimnio, mas tambm a renda e os servios de todos os entes
polticos.22
As Constituies brasileiras posteriores reproduziram o disposto
na Constituio de 1891 quanto imunidade recproca. O significado do
instituto, no entanto, passou a ser questionado, especialmente quando
colocado em confronto com outros fatores norteadores da ordem
constitucional brasileira, tais como a livre iniciativa, a atuao do Estado
na economia e sua interveno no domnio econmico.23
A Constituio Federal de 1988 disps sobre o tema sem que
fosse estabelecida conexo expressa com a livre iniciativa ou com a livre
concorrncia princpios referidos, na verdade, em outro Captulo da
Carta Magna.
20 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. McCulloch v. Maryland (1819). Landmark cases / Supreme Court.
Disponvel em: <http://www.landmarkcases.org/mcculloch/home.html>. Acesso em: 07 dez. 2013.
21 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Collector vs. Day. Landmark cases / Supreme Court. Disponvel
em: <http://supreme.justia.com/cases/federal/us/78/113/>. Acesso em: 07 dez. 2013.
23 A Constituio de 1946, por exemplo, assim dispunha sobre a referida imunidade, in verbis:

Art. 31. A Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios vedado:
[...]

V lanar impostos sobre:

a) bens, rendas e servios uns dos outros, sem prejuzo da tributao dos servios pblicos concedidos,
observado o disposto no pargrafo nico deste artigo;
[...]

Pargrafo nico. Os servios pblicos concedidos, no gozam de iseno tributria, salvo quando
estabelecida pelo Poder competente ou quando a Unio a instituir, em lei especial, relativamente aos
prprios servios, tendo em vista o interesse comum.
71
3.2 Conceito de Imunidade Recproca e sua relao com o

Federalismo
O artigo 150, inciso VI, alnea a, da Constituio Federal define

a imunidade recproca como a vedao imposta Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios para instituir impostos sobre
patrimnio, renda ou servios uns dos outros.
A doutrina brasileira se debrua sobre o assunto, buscando
estabelecer conceito adequado de imunidade recproca, compatvel com a
sistemtica constitucional vigente.
O Professor Ricardo Lobo Torres24 ensina que
A imunidade recproca a que protege as pessoas jurdicas de
direito pblico umas contra as outras, no que concerne incidncia
dos impostos. A Unio no pode cobrar impostos dos Estados e
Municpios, sendo verdadeira a recproca: nem os Estados, nem os
Municpios podem exigir impostos da Unio ou uns dos outros.
[...]
O fundamento da imunidade recproca a liberdade, sendo-lhe
estranhas as consideraes de justia ou utilidade. Os entes pblicos
no so imunes por insuficincia de capacidade contributiva ou pela
inutilidade das incidncias mtuas, seno que gozam da proteo
constitucional em homenagem aos direitos fundamentais dos
cidados, que seriam feridos com o enfraquecimento do federalismo
e da separao vertical dos poderes do Estado.
J o Professor Paulo de Barros Carvalho25 leciona que:

A imunidade recproca, prevista no art. 150, VI, a, da Constituio
uma decorrncia pronta e imediata do postulado da isonomia dos entes
constitucionais, sustentado pela estrutura federativa do Estado brasileiro
e pela autonomia dos Municpios. Na verdade, encerraria imensa
contradio imaginar o princpio da paridade jurdica daquelas entidades
e, simultaneamente, conceder pudessem elas exercitar suas competncias
impositivas sobre o patrimnio, a renda e os servios, umas com relao
25 CARVALHO, op. cit., p. 185.
72
s outras. Entendemos, na linha do pensamento de Francisco Campos,

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e Geraldo Ataliba, que, se no
houvesse disposio expressa nesse sentido, estaramos forados a admitir
o princpio da imunidade recproca, como corolrio indispensvel da
conjugao do esquema federativo de Estado com a diretriz da autonomia
municipal. Continuaria a imunidade, ainda que implcita, com o mesmo
vigor que a formulao expressa lhe outorgou.
em nome do cnone da supremacia do interesse pblico ao do particular
que a atividade de administrao tributria ganha foros de efetividade
prtica. E no poderamos compreender como, debaixo dessa mesma linha
diretiva, uma pessoa jurdica de direito pblico, munida de personalidade
poltica e autonomia, pelos dizeres explcitos da Constituio, viesse a
submeter-se aos poderes de fiscalizao e de controle, que so nsitos ao
desempenho daquele tipo de atividade.
Mrcio Pestana26, por sua vez, complementa os ensinamentos

transcritos, in verbis:
Eis mais um desdobramento do princpio federativo adotado pelo pas,
verdadeiro sobreprincpio no instante em que a Carta Constitucional
impede, por meio do que se designa clusula ptrea, a apresentao de
emendas tendentes a abolir essa forma federativa de Estado, conforme
expresso contida no 4., do art. 60, da CF.
Prevalece na nossa ordem constitucional a isonomia entre as pessoas
polticas de direito constitucional interno, corolrio do regime federativo
brasileiro; no se cogita de distribuio hierrquica entre essas pessoas,
mas, sim, de competncias especficas outorgadas pela Carta Brasileira.
E, igualmente, de incompetncias. No caso, de inequvoca clareza que
a Carta Constitucional expressamente fixa a incompetncia das pessoas
polticas de direito constitucional interno para instituir impostos sobre
o patrimnio, renda ou servios uns dos outros, representando esse
enunciado, pela consistncia axiolgica que o impregna, o princpio da
imunidade recproca.
Observa-se que a doutrina brasileira e no seu esteio, a

Jurisprudncia dos Tribunais Superiores, como se ver conceitua a
26 PESTANA, Mrcio. O Princpio da Imunidade Tributria. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 82.
73
imunidade recproca relacionando-a diretamente com os princpios da

liberdade, da isonomia e, principalmente com o Pacto Federativo.
Sobre o Federalismo, este teve sua origem com a Constituio
Americana de 1787 e s passou a ser adotado no Brasil em 1889, com a
Proclamao da Repblica27.
O federalismo consiste, segundo o Professor Jos Affonso da Silva28,
na unio de coletividades regionais autnomas, que a doutrina chama de
Estados Federados (nome adotado pela Constituio, cap. III, do Tt. III),
Estados-membros ou simplesmente Estados (muito usado na Constituio).
O Professor Dalmo de Abreu Dallari29 destaca, ainda, que os Estados
que ingressam na federao perdem sua soberania no momento mesmo do
ingresso, preservando, contudo, uma autonomia poltica limitada.
Ricardo Lodi Ribeiro30, suplementando os ensinamentos
transcritos, afirma que
A despeito da dificuldade de sua conceituao, certo que o
federalismo se fundamenta na descentralizao do poder, permitindo
a democratizao das decises que passam a ser tomadas numa esfera
mais prxima do cidado que, com isso, tem maiores possibilidades
de fiscalizar, controlar e influir nas decises estatais.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 1., ao estabelecer a

forma federativa de Estado, concebeu a Federao brasileira de maneira
tridimensional, como a unio indissolvel dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios e a elevou categoria de clusula ptrea, no seu
artigo 60, 4., inciso I.
consenso na doutrina que a caracterizao do Federalismo como
forma de Estado exige que a Constituio estabelea alguns princpios,
tais como: a indissolubilidade do vnculo federativo; a pluralidade dos
entes constitutivos; a soberania da Unio; a autonomia constitucional e
27 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. revista e atualizada, So Paulo:
Malheiros, 1999. p. 103.
28 Ibid., p. 103/104.
29 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 1985. p. 227.
30 RIBEIRO, Ricardo Lodi. Federalismo Fiscal e Reforma Tributria. Disponvel em: <http://www.
mundojurdico.adv.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
74
federativa dos Estados; a repartio constitucional das competncias; a

interveno federal nos Estados; a iniciativa dos poderes estaduais para
propor alterao na Constituio Federal; o poder judicirio estadual
distinto em sua organizao e competncia do poder judicirio federal;
e, ainda, a competncia tributria da Unio e dos Estados, observada a
particularizao dos tributos de cada um deles - dependendo, claro, do
amadurecimento da experincia federal. 31
Sobre a autonomia dos Estados e Municpios, o Professor
Alexandre de Moraes32 elenca trs caractersticas: a auto-organizao e
normatizao prpria; o autogoverno; e a auto-administrao.
A auto-administrao corresponde capacidade conferida aos entes
federados para exercerem suas competncias administrativas, tributrias
e legislativas, dentro dos limites estabelecidos na Constituio Federal.
Ricardo Lodi Ribeiro33, ao discorrer sobre a autonomia dos entes
federados e sua relao com o federalismo fiscal, conclui, in verbis:
[...] a autonomia das entidades perifricas da Federao pressupe a autoadministrao, ou seja, o livre exerccio das competncias conferidas pela
Constituio.
Nunca se pode perder de vista que a auto-administrao depende,
obviamente, de recursos financeiros para fazer frente aos misteres
constitucionalmente conferidos a cada um dos entes federativos. Para
garantir a possibilidade de cada um deles cumprir os objetivos impostos
pela Constituio Federal, preciso que haja uma adequao dos recursos
repartidos a essas atividades administrativas que lhe foram confiadas.
O descompasso entre as atribuies materiais e as receitas tributrias
gera uma sobrecarga comprometedora da auto-administrao, e em
conseqncia, da autonomia federativa. A Constituio de 1988 contribuiu
acentuadamente para a superao desse descompasso, equilibrando
razoavelmente as receitas e despesas de Unio, Estados e Municpios.
31 HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 483.
32 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2006. p. 272.
33 RIBEIRO, Ricardo Lodi. op. cit. Acesso em: 16 nov. 2013.
75
Porm, no basta a simples atribuio de recursos aos entes perifricos

da Federao. preciso garantir um mnimo de competncias tributrias
prprias para garantir a sobrevivncia da Federao [...].
Convm observar, de forma complementar ao entendimento

transcrito e, ainda, fazendo-se referncia ao posicionamento do Professor
Alexandre de Moraes34, que para a manuteno da Federao, alm da
garantia de um mnimo de competncias tributrias aos entes federados,
visando a viabilizar a sua auto-administrao, necessrio se faz, tambm,
a preservao do patrimnio, da renda e dos servios de tais entes
polticos, ante ao poder de tributar uns dos outros.
Neste diapaso, tem-se o reconhecimento de que a imunidade
recproca, como expresso do Federalismo brasileiro, no pode ser
suprimida da Constituio Federal, pois considerada, tambm, clusula
ptrea, amparada pelo artigo 60, 4., inciso I, da Carta Magna.35
3.3 O artigo 150, 2., da Constituio Federal
Como dito anteriormente, a imunidade recproca constitui

imunidade de ndole subjetiva ou seja, est relacionada diretamente
com os entes polticos36.
A imunidade recproca se estende, no entanto, s autarquias e
fundaes mantidas pelo Poder Pblico, conforme disposio expressa
do pargrafo 2., do artigo 150, da Constituio Federal, verbis:
2. A vedao do inciso VI, a, extensiva s autarquias e s
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, no que se refere
34 MORAES, op. cit., p. 792. Sobre o tema, destaca o constitucionalista, in verbis: no intuito de assegurar
a permanncia do equilbrio no Pacto Federativo brasileiro, a Constituio repetiu tradicional regra
impeditiva de cobrana recproca de impostos entre os entes federativos.
35 Na ADI 2024-2/DF, o Supremo Tribunal Federal assim concluiu sobre o Federalismo, in verbis: [...] 1.
A forma federativa de Estado elevado a princpio intangvel por todas as Constituies da Repblica
no pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de Federao, mas, sim, daquele
que o constituinte originrio concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto
s futuras emendas Constituio; de resto as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma,
que o art. 60, 4., da Lei Fundamental enumera, no significam a intangibilidade literal da respectiva
disciplina na Constituio originria, mas apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e
institutos cuja preservao nelas se protege. [...] (ADI 2024-2/DF, STF Tribunal Pleno, Rel. Min.
Seplveda Pertence, DJ 22.06.2007). Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
36 ROCHA, op. cit., p. 192.
76
ao patrimnio, renda e aos servios, vinculados a suas finalidades

essenciais ou s delas decorrentes.
O fundamento da imunidade recproca, neste caso, segundo Jos

Jayme de Macedo Oliveira,37 justifica-se [...] diante da evidncia de
tais pessoas jurdicas de direito pblico no disporem de capacidade
contributiva, na medida em que suas riquezas destinam-se a fins pblicos.
Na vigncia da Constituio de 1946, o Supremo Tribunal Federal
se deparou com alguns casos relacionados matria e, tendo em vista a
ausncia de disposio expressa a respeito, editou dois enunciados sobre
o tema: as Smulas 7338 e 7639.
Na ordem constitucional vigente, esta questo foi definitivamente
superada com a promulgao da Constituio Federal de 1988, a qual
trouxe disciplina expressa sobre o assunto, no artigo 150, 2.
O preceito constante do dispositivo referido aplicado a todos
os impostos sobre o patrimnio, renda e aos servios vinculados
s finalidades essenciais das autarquias e fundaes, ou s delas
decorrentes.40 - 41
37 OLIVEIRA, Jos Jayme de Macedo. Tributos Estaduais: comentrios, doutrina e jurisprudncia. Rio de
Janeiro: Lmen Juris, 2001. p. 90.
38 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Smula 73: A imunidade das autarquias, implicitamente
contida no art. 31, V, a, da Constituio Federal abrange tributos estaduais e municipais. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em:16 nov. 2013.
39 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Smula 76: As sociedades de economia mista no esto
protegidas pela imunidade fiscal do art. 31, V, a, da Constituio Federal. Disponvel em: <http://www.
stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
40 RE 203.839-3/SP, STF Segunda Turma Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 02.05.97. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
41 aplicvel a imunidade tributria recproca s autarquias e empresas pblicas que prestem inequvoco
servio pblico, desde que, entre outros requisitos constitucionais e legais no distribuam lucros ou
resultados direta ou indiretamente a particulares, ou tenham por objetivo principal conceder acrscimo
patrimonial ao poder pblico (ausncia de capacidade contributiva) e no desempenhem atividade
econmica, de modo a conferir vantagem no extensvel s empresas privadas (livre iniciativa e
concorrncia). O Servio Autnomo de gua e Esgoto imune tributao por impostos (art. 150, VI, a e
2 e3 da Constituio). A cobrana de tarifas, isoladamente considerada, no altera a concluso. (RE
399.307-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 16-3-2010, Segunda Turma, DJE de 30-4-2010.)
No mesmo sentido:RE 631.309-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 27-3-2012, Segunda Turma,
DJE de 26-4-2012; RE 672.187-AgR, Rel. Min. Czar Peluso, julgamento em 27-3-2012, Segunda Turma,
DJE de 23-4-2012. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
77
No que concerne a incidncia do IPTU42 sobre os imveis de

autarquias e fundaes que estivessem locados a terceiros, no julgamento do
AI 463.910-AgR43, o STF entendeu extensvel a aplicao da Smula 72444,
utilizando-se do mesmo entendimento que dispensa quaisquer discusses
quanto destinao da renda obtida com o aluguel de imvel de partidos
polticos, entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao
e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei.
Mas no s. A questo da aplicao do artigo 150, 2, da
Constituio ganha maior complexidade quando relacionada a empresas
pblicas e sociedades de economia mista. O Supremo Tribunal Federal tem
entendido que a elas no se estende a imunidade recproca constante do
artigo 150, VI, a, da Constituio Federal45.
O fundamento precpuo desta negativa, em verdade, est na
impossibilidade de aplicao da referida imunidade quando houver evidente
escopo lucrativo, seja pelo desempenho de atividade econmica eminentemente
privada, seja pela existncia de contraprestao paga pelo usurio de servio
pblico prestado indiretamente disposio expressa do 3. do artigo 150, da
Constituio Federal e que ser comentado na prxima seo.
J quanto s empresas pblicas e sociedades de economia mista,
embora o STF tenha editado a Smula 76 j mencionada anteriormente
em algumas oportunidades, o Tribunal se manifestou favorvel extenso
da imunidade tributria recproca quelas que prestem servios pblicos.
42 Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, previsto no artigo 156, I, da Constituio Federal de 1988.
43 AI 463910-AgR, STF Primeira Turma Rel. Min. Carlos Ayres Britto, DJ 08.09.2006. Disponvel in:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em :16 nov. 2013.
44 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Smula 724: Ainda quando alugado a terceiros, permanece
imune ao IPTU o imvel pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150, VI, c, da Constituio,
desde que o valor dos aluguis seja aplicado nas atividades essenciais de tais entidades. Aprovada em Sesso
Plenria de 26.11.2003. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
45 Imunidade fiscal com base no disposto no art. 150, VI, a, e seu pargrafo 2. Natureza jurdica do
Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo SulBRDE. (...) No mrito, esta Corte j firmou o
entendimento (assim, no RE 120.932 e na ADI 175) de que o Banco-autor no tem a natureza jurdica de
autarquia, mas , sim, empresa com personalidade jurdica de direito privado. Consequentemente, no
goza ele da imunidade tributria prevista no art. 150, VI, a, e seu pargrafo 2, da atual Constituio, no
fazendo jus, portanto, pretendida declarao de inexistncia de relao jurdico-tributria resultante
dessa imunidade. (ACO 503, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 25-10-2001, Plenrio, DJ de 5-92003). Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
78
Pode-se citar como paradigma desta evoluo da jurisprudncia do

Supremo Tribunal Federal o RE 407.099/RS46 em que o STF reconheceu
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) o direito imunidade
tributria recproca, prevista no art. 150, inciso VI, alnea a, da Constituio,
combinado com o 2. desse artigo, sob o fundamento de que a atividade
dessa empresa pblica constitui servio de prestao obrigatria pelo Estado.
No mesmo sentido, a deciso no RE 399.307-AgR.47
As referidas decises, quando estendem a imunidade recproca s
empresas pblicas e sociedades de economia mista, mencionam que o
servio pblico que a justifica de prestao obrigatria pelo Estado
aqueles abrangidos pelo artigo 17548 da Constituio Federal, no fazendo
quaisquer referncias prestao direta pelo poder pblico propriamente.
Estas mesmas decises excluem peremptoriamente da referida
imunidade, as empresas pblicas e sociedades de economia mista que tenham
46 As empresas pblicas prestadoras de servio pblico distinguem-se das que exercem atividade econmica.
A Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos prestadora de servio pblico de prestao obrigatria e
exclusiva do Estado, motivo por que est abrangida pela imunidade tributria recproca: CF, art. 150, VI,
a. (RE 407.099, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 22-6-2004, Segunda Turma, DJ de 6-8-2004.)
No mesmo sentido: ACO 789, Rel. p/ o ac. Min. Dias Toffoli, julgamento em 1-9-2010, Plenrio, DJE de
15-10-2010; RE 443.648-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 20-4-2010, Segunda Turma,
DJE de 28-5-2010;ACO 803-TAR-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 14-4-2008, Plenrio,
DJE de 27-9-2011;ACO 811-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 26-4-2007, Plenrio, DJ de
14-12-2007. Vide: RE 601.392, rel. p/ o ac. min. Gilmar Mendes, julgamento em 28-2-2013, Plenrio, DJE
de 5-6-2013, com repercusso geral. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
47 aplicvel a imunidade tributria recproca s autarquias e empresas pblicas que prestem inequvoco
servio pblico, desde que, entre outros requisitos constitucionais e legais no distribuam lucros ou
resultados direta ou indiretamente a particulares, ou tenham por objetivo principal conceder acrscimo
patrimonial ao poder pblico (ausncia de capacidade contributiva) e no desempenhem atividade
econmica, de modo a conferir vantagem no extensvel s empresas privadas (livre iniciativa e
concorrncia). O Servio Autnomo de gua e Esgoto imune tributao por impostos (art. 150, VI,
a e 2 e 3 da Constituio). A cobrana de tarifas, isoladamente considerada, no altera a concluso.
(RE 399.307-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 16-3-2010, Segunda Turma, DJE de
30-4-2010.) No mesmo sentido: RE 672.187-AgR, Rel. Min. Czar Peluso, julgamento em 27-3-2012,
Segunda Turma, DJE de 23-4-2012. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
48 Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

Pargrafo nico. A lei dispor sobre:

I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial
de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da
concesso ou permisso;

II os direitos dos usurios;

III poltica tarifria;

IV a obrigao de manter servio adequado.
79
suas atividades enquadradas no artigo 17349, da Constituio Federal, por

evidente afronta aos princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia.
Ante a relao estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal entre
o artigo 175, da Constituio Federal e a imunidade tributria recproca,
alguns juristas passaram a defender a possibilidade de estender a
referida imunidade, tambm, s empresas privadas concessionrias e
permissionrias de servios pblicos. Outros, no entanto, discordam
desse entendimento, com fundamento no artigo 150, 3., da Constituio
Federal. A questo passa obrigatoriamente pela exigncia do pagamento
de tarifas pblicas pelos servios50 assunto abordado a seguir.
3. 4 O artigo 150, 3., da Constituio Federal
O 3., do artigo 150, da Constituio Federal prev, in verbis:

3. As vedaes do inciso VI, a, e do pargrafo anterior no se
aplicam ao patrimnio, renda e aos servios, relacionados com
explorao de atividades econmicas regidas pelas normas aplicveis
a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestao ou
pagamento de preos ou tarifas pelo usurio, nem exonera o promitente
comprador da obrigao de pagar imposto relativamente ao bem imvel.
49 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica
pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
[...]

2. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no
extensivos s do setor privado.
[...]
50 H quem sustente que quando o Estado presta servio pblico, se quiser que tais servios sejam
remunerados, somente poder faz-lo mediante taxas (Geraldo Ataliba, Sistema Trib. na Constituio,
Rev, de Dir. Trib., 51/140; Roque Carrazza, ob. cit., p. 247). No vamos a tanto, no obstante
reconhecermos que so poderosos e cientficos os argumentos de Ataliba e de Carrazza. Ficamos na linha
da lio de Sacha Calmon Navarro Coelho, que entende possvel a cobrana de preos pela prestao de
servio pblico. Sacha argumenta com o 3 do art. 150 da Constituio, do qual deflui que o Estado,
alm das atividades econmicas exercveis em lide concorrencial pode, mediante instrumentalidade,
prestar servios pblicos mediante contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas pelos usurios,
concluso que se completa da leitura do que est disposto no art. 175, pargrafo nico, III, da Lei
Fundamental. Por isso, acrescenta o magistrado e professor, que s resta mesmo editar a lei requerida
pela Constituio, necessria a uma segura poltica tarifria, em prol dos usurios. (Sacha Calmon
Navarro Coelho, Comentrios Const. de 1988 Sistema Tributrio, Forense,1990, p. 56-57). (ADI
447, Rel. Min. Octavio Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-1991, Plenrio, DJ de
5-3-1993). Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em 16 nov. 2013.
80
Sobre este dispositivo, o Professor Hugo de Brito Machado51

explica, in verbis:
Assim, tem-se pelo menos duas situaes nas quais o patrimnio,
a renda e os servios das entidades pblicas no so imunes, a saber:
uma, quando relacionados com a explorao de atividades econmicas; e
outra, quando relacionados a atividades em que haja contraprestao ou
pagamento de preos ou tarifas pelo usurio.
plenamente justificvel a excluso da imunidade quando o patrimnio,
a renda e o servio estejam ligados a atividade econmica regulada
pelas normas aplicveis s empresas privadas. A imunidade implicaria
tratamento privilegiado, contrrio ao princpio da liberdade de iniciativa.
Ocorre que tambm no h imunidade quando haja contraprestao ou
pagamento de preos ou tarifas pelo usurio. Isto quer dizer que um
servio, mesmo no considerado atividade econmica, no ser imune se
houver cobrana de contraprestao, ou de preo, ou de tarifa. Podem ser
tributados pelos Municpios, por exemplo, os servios de fornecimento
de gua e de esgoto prestados pelos Estados.
Observa-se que do dispositivo em comento, extraem-se duas

vedaes aplicao do princpio da Imunidade Recproca. A primeira
a de que a referida imunidade no se aplica ao patrimnio, renda e aos
servios relacionados com a explorao de atividades econmicas regidas
pelas normas aplicveis a empreendimentos privados em consonncia
com o 2., do artigo 173, da Constituio j comentado, que impe
vedao s empresas pblicas e sociedades de economia mista ao gozo de
privilgios fiscais no extensivos s do setor privado. Essa norma, portanto,
tem por escopo garantir a observncia ao interesse pblico sem ofender os
princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia, previstos no artigo
170, caput, inciso IV e pargrafo nico, da Constituio Federal.52-53
A segunda vedao a de que a imunidade recproca no se
aplica quando houver contraprestao ou pagamento de preos ou
tarifas pelo usurio. O fundamento aqui, em verdade, seria o mesmo
da concluso anterior: o objetivo da imunidade garantir plena eficcia
aos instrumentos estatais voltados para a consecuo de suas atividades
precpuas e de seus objetivos, no que concerne ao atendimento do
51 MACHADO, op. cit., p. 283/284.
52 MACHADO, op. cit., p. 283/284.
53 No mesmo sentido: ROCHA, op. cit., p. 192/194.
81
interesse pblico. O que escapa ao mbito de tais objetivos e alcana

cunho eminentemente privado no poderia ser imunizado, ou estar-se-ia
contrariando, como j demonstrado, os princpios da livre iniciativa e da
livre concorrncia, de status constitucional.54 -55
Sobre o assunto, vejamos o posicionamento do Professor Roque
Antnio Carrazza56, in verbis:
[...] quando a pessoa poltica desempenha atividades tipicamente
privadas, o princpio da imunidade no a beneficia. Ele s alcana
quando desempenha suas funes tpicas (atividades pblicas, isto ,
estatais propriamente ditas).
A imunidade tambm no beneficia as pessoas polticas enquanto
exercem atividades econmicas, mediante contraprestao ou
recebimento de preos ou tarifas.
Invertendo o raciocnio, podemos afirmar que as pessoas polticas so
imunes quando exercem atividades econmicas sem contrapartida ou
pagamento de preos ou tarifas pelo beneficirio.
que, nestes casos, as exigncias fiscais mutilariam, ainda que em parte,
a renda ou o patrimnio destas pessoas, embaraando o cumprimento
de suas atividades pblicas essenciais. O desempenho destas atividades
econmicas corresponde prestao de servios pblicos.
Logicamente, no seria adequado cogitar, portanto, de imunidade

das atividades desenvolvidas por empresas privadas concessionrias
ou permissionrias de servios pblicos, mesmo aquelas abrangidas
pelo artigo 175 da Constituio Federal. A prpria cobrana de preos
54 MACHADO, op. cit., p. 283/284. E complementa: A explicitao relativa ao promitente comprador de

imveis, que no novidade, faz-se necessria para afastar divergncias. Houve quem sustentasse que o
imvel objeto de promessa de compra e venda, continuando como propriedade do promitente vendedor,
integrando, pois, o patrimnio da entidade imune, no podia ser tributado. Mas a tese na verdade era
improcedente. Os efeitos da promessa de compra e venda no Direito Tributrio no so nem poderiam
ser os mesmos do Direito Civil. O imvel objeto de promessa de compra e venda na realidade sai do
patrimnio do promitente vendedor e se integra no patrimnio do promitente comprador, se no como
um bem, juridicamente considerado, pelo menos como expresso econmica.
55 ROCHA, op. cit., p. 194.
56 CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 18. ed. revista, ampliada e
atualizada. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 638.
82
ou tarifas, segundo o Professor Hugo de Brito Machado, qualifica a

atividade como de natureza econmica.57
Este posicionamento, no entanto, no unnime na doutrina e na
Jurisprudncia ptrias como j mencionado neste trabalho. O Supremo
Tribunal Federal tem entendido que a imunidade pode ser estendida
s empresas pblicas e s sociedades de economia mista que executem
servios pblicos prprios do Estado, por delegao.58
Ainda, dando continuidade anlise do 3., do artigo 150,
da Constituio Federal, outra concluso a ser extrada do referido
dispositivo aquela concernente ao promitente comprador de imvel
pertencente ao ente pblico.
Inicialmente, o STF se posicionava pela imunidade na hiptese.
Em verdade, sobre a matria chegou a ser editada a Smula n 74 pelo
Tribunal: o imvel transcrito em nome da autarquia, embora objeto de
promessa de compra e venda a particulares, continua imune de impostos
locais.59 Posteriormente, o entendimento do Supremo quanto ao tema
sofreu evoluo, dirimindo-se eventuais dvidas ainda existentes quanto
a eventual tributao in casu. Trata-se da edio da Smula n 583: O
promitente comprador de imvel residencial transcrito em nome de
autarquia contribuinte do imposto predial territorial urbano.60
claro que, com o expresso tratamento dado matria pelo artigo
150, 3, da Constituio Federal, no restam mais dvidas de que no
h imunidade, na hiptese.
3.5 O ente pblico como contribuinte de fato
Como as outras espcies de imunidade elencadas no artigo 150,

inciso VI, da Constituio Federal, a imunidade tributria recproca
est adstrita a impostos, no abrangendo outros tributos. O dispositivo
57 MACHADO, op. cit., p. 284.
58 Vide Nota n 46 que trata do posicionamento do STF sobre o tema. Vale indicar, de todo modo, o
RE 407.099/RS e o RE 399.307-AgR. Neste ltimo, o STF concluiu que o servio autnomo de
gua e esgoto imune tributao por impostos; e que a cobrana de tarifas por si s, no justifica
entendimento contrrio. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
59 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16
nov. 2013.
60 Ibidem. Editada em 15/12/1976 - DJ de 3/1/1977, p. 6; DJ de 4/1/1977, p. 38; DJ de 5/1/1977. p. 62.
83
constitucional claro e o tema est consolidado na Jurisprudncia do

Supremo Tribunal Federal.61- 62
A referida imunidade abrange o patrimnio, a renda e os servios
dos entes da federao e de suas autarquias e fundaes, mas ela no
abrange os impostos incidentes sobre a produo e a circulao de
riquezas o IPI63 e o ICMS64. Tais impostos no esto compreendidos
na garantia constitucional, especialmente quando o ente pblico figurar
como contribuinte de fato.65
Para o Professor Paulo de Barros Carvalho66:
Problema surge no instante em que se traz ao debate a aplicabilidade da
regra que imuniza o imposto cujo encargo econmico seja transferido a
terceiros, como no IPI e no ICMS. Predomina a orientao no sentido
de que tais fatos no seriam alcanados pela imunidade, uma vez que
os efeitos econmicos iriam beneficiar elementos estranhos ao Poder
Pblico, refugindo do esprito de providncia constitucional. A relao
jurdica se instala entre sujeito pretensor e sujeito devedor, sem que
haja qualquer participao integrativa dos terceiros beneficiados. E a
pessoa jurdica de direito constitucional interno no pode ocupar essa
posio, no setor das exigncias tributrias. A tese foi brilhantemente
sustentada pelo saudoso Min. Bilac Pinto, em memorveis acrdos
do Supremo Tribunal Federal. E a formulao terica no pode ficar
conspurcada pela contingncia de a entidade tributante, comparecendo
como contribuinte de fato, ter de arcar com o peso da exao, pois aquilo
que desembolsa no tributo, na ldima expresso de seu perfil jurdico.
O Professor Hugo de Brito Machado,67 por sua vez, leciona, in verbis:

61 Assim: ADI 2.024-2/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, DJ 03.05.2007; AI-AgR 458.856/SP, Rel Min.
Eros Grau, 1. T., DJ 20.04.2007; RE 378.144/PR, Rel. Min. Eros Grau, 1. T., DJ 22.04.2005, entre
outros. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
62 H, todavia, doutrinadores que se contrapem a essa tese, v.: CARVALHO, op. cit., p. 175/178;
MACHADO, op. cit., p. 282; TORRES, op. cit., p. 62; ROCHA, op. cit, p. 179, entre outros.
63 Imposto sobre produtos industrializados, previsto no artigo 153, IV, da Constituio Federal de 1988.
64 Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se
iniciem no exterior, previsto no artigo 155, inciso II, da Constituio Federal de 1988.
66 CARVALHO, op. cit., p. 185/186.
67 MACHADO, op. cit., p. 284/285.
84
O argumento de que o imposto sobre produtos industrializados

(IPI) assim como o imposto sobre operaes relativas circulao de
mercadorias (ICMS) no incidem na sada de mercadorias que o particular
(industrial, comerciante ou produtor) vende ao Poder Pblico, porque o
nus financeiro respectivo recai sobre este, no tem qualquer fundamento
jurdico. Pode ser vlido no mbito da Cincia das Finanas. No no
Direito Tributrio. A relao tributria instaura-se entre o industrial, ou
comerciante, que vende, e por isto assume a condio de contribuinte, e a
Fazenda Pblica, ou fisco, credor do tributo. Entre o Estado comprador da
mercadoria e o industrial, ou comerciante, que a fornece, instaura-se uma
relao jurdica inteiramente diversa, de natureza contratual. O Estado
comprador paga simplesmente o preo da mercadoria adquirida. No o
tributo. Este pode estar includo no preo, mas neste tambm est includo
o salrio dos empregados do industrial, ou comerciante, e nem por isto
se pode dizer que h no caso pagamento de salrios. Tal incluso pode
ocorrer, ou no. circunstancial e independe de qualquer norma jurdica.
Em ltima anlise, no preo de um produto podero estar includos todos
os seus custos, mas isto no tem relevncia para o Direito, no pertinente
questo de saber quem paga tais custos.
[...]
lamentvel a confuso que se tem feito em torno da questo de saber
quem, do ponto de vista jurdico, paga o imposto, especialmente em se
tratando de repetio do indbito tributrio, situao na qual, em face
de interpretao inadequada do art. 166 do Cdigo Tributrio Nacional,
tem sido atribuda relevncia jurdica ao fenmeno da repercusso,
condicionando a repetio prova de sua inocorrncia, ou de uma
praticamente invivel autorizao dada por aquele que teria suportado o
nus financeiro do tributo indevido.
O Supremo Tribunal Federal, na ordem constitucional anterior,

assentou o entendimento de que no h que se falar em imunidade, qualquer
que seja ela, quando o ente pblico figurar como contribuinte de fato. A
ttulo de exemplo, vale transcrever deciso do STF quanto ao tema, in verbis:
A jurisprudncia do Supremo firmou-se no sentido de que a imunidade
de que trata o art. 150, VI, a, da CF/1988, somente se aplica a imposto
incidente sobre servio, patrimnio ou renda do prprio Municpio.
Esta Corte firmou entendimento no sentido de que o Municpio no
contribuinte de direito do ICMS, descabendo confundi-lo com a
figura do contribuinte de fato e a imunidade recproca no beneficia
85
o contribuinte de fato. (AI 671.412-AgR, Rel. Min. Eros Grau,

julgamento em 1-4-2008, Segunda Turma, DJE de 25-4-2008.)68
O enunciado da Smula 59169, editado sob a ordem constitucional

anterior, embora ainda vigente, informa que a imunidade ou a iseno
tributria do comprador no se estende ao produtor, contribuinte do
Imposto sobre Produtos Industrializados.
Logo, no restam dvidas de que, nos casos em que o ente pblico
figurar como contribuinte de fato, no h que se falar em imunidade recproca.
4 CONCLUSO
A exposio apresentada no presente trabalho objetivou auxiliar a

compreenso da imunidade tributria recproca, e permitiu que se extrassem
importantes concluses. Por bvio, o assunto abordado merece amplo e profundo
debate doutrinrio e jurisprudencial o qual foi apenas delineado aqui.
Todavia, como se pode notar, a imunidade tributria recproca tem
sua origem no direito constitucional norte-americano, a partir de uma srie
de decises da Suprema Corte, fundadas na ideia de que um ente federado
no pode impor seu poder para instituir tributos sobre outro, pois, a vontade
do povo de um estado no poderia dilapidar o patrimnio de toda a nao.
O entendimento de que o poder de destruir inerente ao poder de
tributar foi superado, mas a imunidade recproca ou intergovernamental
foi mantida nos Estados Unidos e seus fundamentos influenciaram o
constitucionalismo brasileiro.
As Constituies Federais do Brasil dispuseram sobre a imunidade
recproca, a qual constitui decorrncia lgica do Federalismo. A este princpio,
a Constituio de 1988 garantiu o carter de clusula ptrea, impossibilitando
qualquer reduo significativa de seu contedo pelo constituinte derivado.
68 No mesmo sentido: AI 736.607-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 16-8-2011, Segunda Turma, DJE
de 19-10-2011; AI 518.325-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 6-4-2010, Segunda Turma, DJE
de 30-4-2010; AI 574.042-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 6-10-2009, Segunda Turma, DJE de
29-10-2009; AI 634.050-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 23-6-2009, Primeira Turma,
DJE de 14-8-2009. Vide: AI 518.405-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 6-4-2010, Segunda
Turma, DJE de 30-4-2010. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
69 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Aprovao em Sesso Plenria de 15.12.1976.
Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 16 nov. 2013.
86
A imunidade constante do artigo 150, inciso VI, alnea a da

Constituio Federal aplicada apenas aos impostos. Com relao a outras
espcies tributrias poder haver, apenas, iseno por parte do ente poltico.
Destaque-se que a referida imunidade incide apenas sobre os impostos
relativos ao patrimnio, renda e aos servios dos entes polticos.
Com relao ao outros impostos, tais como o ICMS e o IPI, em
que o ente pblico venha a figurar como contribuinte de fato, no h que
se falar em imunidade recproca.
Alm disso, a imunidade recproca no se limita a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios. Ela alcana, tambm, as autarquias e
fundaes pblicas, de acordo com o disposto no 2. do artigo referido,
quanto ao patrimnio, renda e aos servios das mesmas, vinculados as
suas finalidades essenciais ou delas decorrentes.
Em decises recentes, o Supremo Tribunal Federal tem entendido
que a imunidade recproca tambm se aplica por analogia ao mencionado
2. - s empresas pblicas e sociedades de economia mista que executem
servios pblicos prprios do Estado, por delegao. Foi com o julgamento
do RE 407.099/RS que o Supremo deixou assentado este posicionamento,
que tem servido de parmetro para outros casos similares.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista que tenham suas
atividades albergadas pelo artigo 173 da Constituio Federal, porm, no
podero se beneficiar da imunidade recproca, ou haveria ofensa aos princpios
da livre iniciativa e da livre concorrncia, que tm status constitucional.
No que concerne s empresas privadas concessionrias e
permissionrias de servios pblicos, tem-se que o 3. do artigo 150, da
Constituio Federal exclui expressamente a referida imunidade sobre o
patrimnio, a renda e os servios, decorrentes de explorao de atividades
econmicas regidas pelas normas aplicveis a empreendimentos privados,
ou em que haja contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas
pelo usurio tendo em vista que a prpria cobrana de tarifas est
diretamente associada natureza econmica das atividades em evidncia.
Eventuais excees a este entendimento tem se verificado em decises
recentes do STF as quais foram indicadas no curso deste trabalho.
Ainda, foram feitos apontamentos especiais a respeito da
aplicao da imunidade recproca em relao ao IPTU; e, em relao ao
promitente comprador de imvel residencial pertencente a ente pblico.
87
De todo o exposto, verifica-se que a disciplina conferida

Imunidade Tributria Recproca encontra amparo no Pacto Federativo
e, consequentemente, na isonomia existente entre os entes polticos
e na autonomia que lhes assegurada pela Constituio Federal.
Reflexamente, portanto, tem-se garantida, tambm, a observncia aos
princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia, previstos no artigo
170, caput e inciso IV, da Carta Magna.
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para a gesto eficiente do processo
Judiciary learning: a model for efficient management
of the process
Antonio Rger Pereira de Aguiar1

Assessor Judicirio
SUMRIO: Introduo; 1 Contextualizao; 2

Relatividade da ideia de celeridade; 3 Relatividade
da ideia de morosidade; 4 Etimologia da expresso
morosidade; 5 Sndrome do Abandono do processo;
6 A nova exegese do princpio da razovel durao do
processo; 7 A Organizao que Aprende; 8 Concluso;
Referncias.
1
Mestrando em Direito e Polticas Pblicas pelo Centro Universitrio de Braslia UniCEUB (Conceito Capes
5), Ps-Graduado em Filosofia Existencialista, pela Universidade Catlica de Braslia UCB. bacharel em
Direito e Administrao, ambos pelo Centro Universitrio de Braslia UniCEUB. professor de Graduao
de Direito e Administrao do Centro Universitrio IESB. professor de Ps-Graduao em Hermenutica
Jurdica e Didtica do Ensino Superior do Instituto dos Magistrados IMAG. Atua como Assessor Judicirio
de Desembargador Federal do Tribunal Regional Federal da 1 Regio.
90
RESUMO: O objetivo deste artigo concentra-se na compreenso

do princpio da razovel durao do processo no como problema
centralizado na velocidade de tramitao do feito judicial; antes,
problema convergente para a gesto do servio judicial. A celeridade
processual consectrio da adoo, pelos rgos judicirios, de tcnicas
e mtodos de administrao profissional do processo. Algumas escolas
administrativas ensinam o melhor manejo de recursos; outras, a
logstica do conhecimento. Os modelos gerenciais voltados para pessoas
e suas capacidades permanentes de ensino-aprendizagem, desde que
coletivos, constituem-se prxis adequadas para o enfrentamento do
acmulo de feitos nos tribunais. Nesse contexto, prope-se a adoo das
ideias contidas na chamada Organizao que Aprende, como antdoto
sndrome do abandono do processo. Busca-se a sustentabilidade da
gesto profissional do servio judicirio, pois cada agente chamado
responsabilidade na permanente construo cognitiva de solues
para as vicissitudes do Poder Judicirio.
PALAVRAS-CHAVE: Constitucional. Processual Civil. Razovel
Durao do Processo. Dilaes Indevidas. Celeridade. Gesto.
Aprendizagem Organizacional.
ABSTRACT: The purpose of this article is on the quest for
understanding the principle of reasonable duration of the process. This
principle is not a speed problem of judicial proceedings. The problem
is the administration of the judicial service. The procedural speed is a
result of adoption of techniques and methods of administration of the
process. The Judiciary should practice these techniques and methods.
There are administrative schools teach the best use of resources.
Other schools teach the use of knowledge. The management models
focused on people and their collective capacities permanent teachinglearning practices are appropriate for the agents face the large amount
of cases in the courts. In this context, it is proposed to adopt the
ideas of the Learning Organization as a remedy of abandonment
of the process. We seek sustainability of professional management
of the judicial service because each agent is called to account in the
construction of solutions to the problems of the Judiciary.
KEYWORDS: Constitutional. Civil Procedure. Reasonable Length of
Procedure. Delays Undue. Celerity. Management. Organizational Learning.
Antonio Rger Pereira de Aguiar
91
Introduo
Trata-se de buscar a compreenso do princpio fundamental da

razovel durao do processo, sua interpretao e aplicao no mbito
nos rgos judiciais, principalmente no que toca ao enfrentamento do
problema decorrente do acmulo de feitos nos tribunais.
A problemtica da durao do processo centra-se na gesto do servio
processual e no na sua velocidade de tramitao. A celeridade processual
ser idealmente alcanada como consequncia do manejo de conhecimentos
especficos de tcnicas e mtodos das Escolas de Administrao, em
especial, naquela que estuda o aprendizado organizacional.
O gerenciamento de insumos (patrimnios, finanas, oramentos)
tem sua importncia nesse contexto. No entanto, prope-se a adoo de
ideias contidas num passo adiante: logstica da inteligncia institucional,
por meio de tecnologias de ensino-aprendizagem das equipes de trabalhos
lideradas pelos rgos jurisdicionais, na vertente cognitivo-construtivista.
nova cultura organizacional, denominada: Organizao que Aprende,
a qual envolve a [...] transio das organizaes tradicionais, baseadas
em recursos [insumos], para organizaes baseadas no conhecimento, nas
quais a criao desse conhecimento a fonte de inovaes contnuas [...].2
Nesse sentido, Juarez de Freitas3 traz importante contribuio.
Veja-se:
J o emergente paradigma que conta, h bom tempo, com o apoio da
melhor doutrina administrativista , precisa ver ampliada a fora da
sua aderncia ftica. Trata-se do paradigma da racionalidade dialgica,
pluralista e democrtica, com plasticidade adaptativa acoplada s
exigncias de fundamentao consistente e endereada ao cumprimento
coerente e coeso das metas superiores da Constituio. Metas que no se
confundem com o simplista e assimtrico crescimento econmico,
mas supem polticas pblicas racionalmente propiciatrias do bemestar fsico e psquico da populao.
2
MEIRELES, Manoel; PAIXO, Marisa Regina. Teorias da administrao: clssicas e modernas. So

Paulo: Futura, 2003. p. 310. Costa percebe a chamada aprendizagem organizacional como uma nova
cultura das organizaes (COSTA, Moiss. Caractersticas essenciais de uma organizao que aprende. 2007.
Disponvel em: <http://www.administradores.com.br /artigos/tecnologia/caracteristicas-essencias-deuma-organizacao-que-aprende/14511>. Acesso em: 2 maio 2014).
FREITAS, Juarez de. Direito fundamental boa administrao pblica e a constitucionalizao das relaes
administrativas brasileiras. In: Interesse Pblico, ano 12, n. 60, mar./abr. 2010. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 14.
92
Por sua vez, Richard Daft4 descreve as Organizaes que

Aprendem da seguinte forma:
Modelo de abordagem original de Senge e que tem funcionado muito bem.
O conceito de organizao que aprende tem evoludo com a descrio das
caractersticas da prpria organizao. No h uma nica viso sobre com
o que esse tipo de organizao se assemelha. A organizao que aprende
, na verdade, uma atitude ou uma filosofia do que a organizao pode
tornar-se.
A organizao que aprende pode ser definida como aquela em que todos [os
seus membros] esto engajados na identificao e soluo de problemas,
permitindo organizao continuamente experimentar a mudana e
melhorar, aumentando, assim, sua capacidade de crescer, aprender e atingir
seu propsito. A ideia essencial a soluo de problemas, em contraste
com a organizao tradicional projetada somente para a mera eficincia.
Na organizao que aprende, todos os empregados se preocupam com os
problemas, como a identificao das necessidades especficas dos clientes.
Os empregados tambm resolvem problemas [...].
Meireles5 caracteriza as organizaes que aprendem como sendo a

capacidade de seus agentes em detectar erros, desvios, disfunes, excessos,
incidentes crticos, corrigindo-os ou adequando-os a novos cenrios,
absorvendo lies dessa vivncia, incorporando-se o conhecimento
decorrente disso a normas, estratgias e mtodos de trabalho.
Esse mesmo autor lembra que as organizaes so feitas de pessoas
e so elas que aprendem. So os indivduos a fonte de mudanas das
organizaes.6 Crainer7, ao descrever as anlises administrativas de Tom
Peters para a cincia da Administrao, assevera que, a partir dos anos
4
DAFT, Richard I. Administrao. 4. ed. Rio de Janeiro: LTC, 1999. p. 455-456.
MEIRELES; PAIXO, op. cit., p. 309.
MEIRELES; PAIXO, op. cit., p. 309 e 313. Ademais, a chamada Organizao que Aprende tambm
conhecida como o modelo informacional de gesto, onde o homo economicus do modelo industrial
substitudo pelo homem que aprende. Mota e Vasconcelos reconhecem, nesse sentido, o conceito
de homem complexo, consoante os fundamentos das teorias de motivao e liderana, baseadas
em Herzherg (MOTA, Fernando C. Prestes; VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia. Teoria geral da
administrao. So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2002. p. 339).
CRAINER, Stuart. Grandes pensadores da administrao. So Paulo: Futura, 2000. p. 125. Inclusive, a cincia
administrativa vem dizendo que o novo referencial de gesto com qualidade est nos processos participativos das
pessoas que compem uma organizao. a construo de uma nova axiologia cultural, onde cada funcionrio
de uma organizao chamado para participar da formao coletiva da conscincia da responsabilizao de
seus atos no todo organizacional. Nesse sentido, confronte-se: BOSQUETTI, M. A.; ALBUQUERQUE, L. G.
93
90, entram no centro de estudos e pesquisas do palco gerencial as pessoas

(administrao do conhecimento), sai o foco s no processo (administrao
de insumos). Daft8, nessa linha, dispe ser a Organizao que Aprende
como aquela estabelecida horizontalmente e em rede, criando-se a cultura
organizacional orientada para pessoas e suas capacidades de produzir
conhecimento para a equipe e para a instituio onde atuam.
Lucas Furtado9 afirma que a eficincia deve ser valor totalmente
incorporado no agente pblico, sendo seu instrumento de trabalho. Nesse
sentido, inclusive:
A eficincia, que foi levada pela Constituio Federal categoria
de princpio geral da Administrao Pblica, um dos aspectos da
economicidade. Esta, alm da eficincia, compreende a eficcia e a
efetividade. Temos, portanto, que economicidade gnero do qual a
eficincia, a eficcia e a efetividade so suas manifestaes.
Diante da conjuntura de acmulo de feito s nos tribunais10,

urgente aos agentes que trabalham no respectivo servio pblico
a aquisio de novas habilidades: ao em equipe, magistrado lder,
compartilhamento intenso de informaes11, capacidade de aprendizagem
e ensino no s individual, antes, de forma coletiva. A materializao do
princpio constitucional da eficincia ser constituda a partir de processos
cognitivos de aprendizagem organizacional.
Gesto estratgica de pessoas: viso do RH x viso dos clientes. In: Encontro Anual da Associao Nacional de PsGraduao em Administrao, 2005, Braslia. Anais. Braslia: ANPAD, 2005. p. 9-11.
8
DAFT, op. cit., p. 457.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 112.
Alexandre de Morais intercala a razovel durao do processo ao devido processo legal e eficincia.
Veja-se: Essas previses razovel durao do processo e celeridade processual , em nosso entender,
j estavam contempladas no texto constitucional, seja na consagrao do princpio do devido processo
legal, seja na previso do princpio da eficincia aplicvel Administrao Pblica (CF, art. 37, caput). Os
processos administrativos e judiciais devem garantir todos os direitos s partes, sem, contudo, esquecer
da necessidade de desburocratizao de seus procedimentos e na busca de qualidade e mxima eficcia de
suas decises. (MORAIS, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. 7.
ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 402).
10 Costa assevera que a conjuntura em que uma organizao inserida constitui importante estmulo para a
promoo do aprendizado organizacional, como se ver nesta pesquisa (COSTA, op. cit.).
11 As novas tecnologias intelectuais amplificam as vrias funes cognitivas do ser humano. O compartilhamento
de informaes gigantesco, potencializando-se a inteligncia coletiva. O saber-fluxo e o trabalho-transao
de conhecimento mudam radicalmente a forma de trabalho nas organizaes (LVY, Pierre. As tecnologias da
inteligncia: o futuro do pensamento na era da informtica. So Paulo: Editora, 1993. p. 34).
94
Segundo Kim D. O.12, a organizao influenciada pela

aprendizagem em procedimento individualizado, porm, o processo
grupal de incorporao de conhecimento mais complexo, dinmico
e efetivo do que uma simples ampliao da capacidade individual dos
membros pertencentes s equipes dentro da organizao.
1 Contextualizao
Veja-se da seguinte notcia, a qual demonstra o cenrio em

discusso, verbis:
O judicirio funciona hoje como h cem anos atrs13 [sic.], como se
nada houvesse mudado no universo. O diagnstico da sociloga
Maria Tereza Sadek, professora da USP, para quem o principal
problema do Judicirio no est na infraestrutura fsica, mas sim
na gesto. Computador quando tem, na maior parte, mquina
de escrever, afirma a pesquisadora, que utilizou os dados do
levantamento Justia em Nmeros, do CNJ (Conselho Nacional de
Justia), e correlacionou com ndices socioeconmicos para explicar
a morosidade na Justia.
Eles trabalham com cartrios que antigamente recebiam vinte
processos. Hoje recebem 2.000, ento no pode trabalhar de forma
igual, pontua Maria Tereza. Ela observa que a disponibilidade de
informaes sobre o Poder Judicirio do Brasil supera a mdia da
Amrica Latina. Porm, mesmo sendo uma realidade melhor do
12 KIM, D. O Elo entre a Aprendizagem Individual e a Aprendizagem Organizacional. In: KLEIN, David
A. (org.). A gesto estratgica do capital intelectual: recursos para a economia baseada em conhecimento. Rio
de Janeiro: Qualitymark, 1998. p. 61-92.
13 Chiavenato afirma que a Escola Clssica, do incio do Sculo XX, tambm chamada de Administrao
Cientfica, restringiu-se s tarefas e aos fatores diretamente relacionados ao cargo e funo do operrio.
Embora a organizao seja constituda de pessoas, deu-se pouca ateno ao elemento humano e concebeuse a organizao como uma mquina. [...] A principal ferramenta da Administrao Cientfica foi o estudo
dos tempos e movimentos. (CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da administrao: uma viso
abrangente da moderna administrao das organizaes. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 52). Nesse
mesmo sentido, Katz e Kahn ao descreverem a chamada Escola Cientfica da Administrao como mecanicista
e reducionista, isso porque entendia a organizao como um arranjo rgido e esttico de peas. O humano
era uma dessas peas, da a expresso funcionrio, pois o agente tinha apenas que funcionar no contexto da
organizao, realizando atividades repetitivas sem qualquer senso crtico (KATZ, Daniel; KAHN, Robert
L. Psicologia social das organizaes. So Paulo: Atlas, 1970. p. 92). NOTA: segundo Chiavenato, a Escola
Cientfica leva esse nome porque seu idealizador, Frederick Winslow Taylor pretendeu incorporar o mtodo
cientfico ao estudo das organizaes. Conforme esse autor, Para Taylor, a Administrao deve ser tratada
cientificamente, no empiricamente. A improvisao deve ceder lugar ao planejamento e o empirismo
cincia: a Cincia da Administrao. (CHIAVENATO, op. cit., p. 43).
95
que antes, o sistema de informaes ainda apresenta uma srie de

deficincias, como dados inconsistentes.
Neste ano, durante as correies que vem realizando pelo pas, o
CNJ identificou cerca de 5 milhes de processos que j haviam sido
julgados, mas que no tinham sido baixados, e ainda constavam
como processos pendentes de julgamento. O CNJ est provocando
uma revoluo total nessa questo, diz a pesquisadora ao ressaltar
a atuao do conselho nas correies, quando so inspecionados os
Tribunais.
Ao explicar a morosidade do Judicirio, a professora apontou que no
h relao entre a estrutura o nmero de computadores, carros,
magistrados com a lentido no julgamento dos processos. Para
Maria Tereza, preciso uma gesto racionalizada da Justia [...].
[...]
Ainda segundo a anlise, os ndices da pesquisa sugerem que
no automtica a correlao entre carga de trabalho e taxa de
congestionamento, pois o decrscimo na taxa de congestionamento
no guarda relao direta com o aumento ou, ao contrrio, com a
diminuio na carga de trabalho. [...].
A partir desse estudo, nenhum dos fatores internos explica a taxa de
congestionamento, o que nos leva a seguinte concluso: o desempenho
do Judicirio depende exclusivamente da gesto, da administrao
interna, diz a pesquisadora. De nada adianta mais daquilo que j
se tem: mais juzes, mais funcionrios, mais computadores, mais
mesas, mais carros, mais salas. Sem o planejamento interno, sem
uma administrao adequada, sem recursos alocados de forma que
responda a um mnimo de racionalidade, o judicirio no escapa
dessa situao de congestionamento, completa Maria Tereza.
Para a pesquisadora, a varivel fundamental organizao. Ela
sugere uma administrao interna que rompa com o modelo atual,
que o mesmo desde a criao do poder Judicirio. 14
14 Entrevista concedida por Maria Tereza Sadek, in: GHIRELLO, Mariana (entrevistadora). Justia
funciona como h 100 anos. ltima Instncia. UOL, 2009. Disponvel em: <http://ultimainstancia.uol.
com.br/conteudo/noticias /43735/justica+funciona+como+ha+100+anos+afirma+maria+tereza+sadek.
shtml>. Acesso em: 9 jul. 2013.
96
Maria Tereza Sadek15 refora, em artigo publicado no Consultor

Jurdico, no ser o problema do Judicirio a carga de trabalho ou falta de
computadores, nmero insuficiente de servidores, oramento. O grande
problema est na gesto.16
A descrio de Sadek demonstra exatamente o Judicirio como
uma organizao que ainda no aprendeu com as abordagens acadmicas e
profissionais de administrao que se seguiram Revoluo Industrial.17 Um
Judicirio que opera, quase da mesma forma, h quase um Sculo, demonstra
claramente ser carecedor de nova cultura organizacional, voltada para as
exigncias dos tempos hodiernos. No justo fingir que as coisas marcham
magnificamente.18. Ademais, Carvalho Filho19 registra que a sociedade est
literalmente cansada em face da [...] imperdovel e inaceitvel demora na
soluo dos problemas deduzidos em feitos judiciais e administrativos20.
O Judicirio precisa aprender a aprender. O princpio da razovel
durao do processo deixa isso bem claro. Como j foi dito acima, no se
trata apenas de fazer o processo andar mais rpido; antes, trata-se de fazer
15 SADEK, Maria Tereza. M administrao de tribunais prejudica Judicirio. Consultor Jurdico. So Paulo,
2009. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2009-out-29/ma-administracao-tribunais-maiorcausa-morosidade>. Acesso em: 9 jul. 2013.
16 Ibidem.
17 Com base nas observaes de Sadek, o Judicirio parou na escola taylorista. Nesse sentido, observe-se o
seguinte: A importncia conferida aprendizagem organizacional no contexto da teoria das organizaes
no foi sempre to grande quanto hoje em dia. Nas primeiras dcadas do sculo XX, os gerentes, seguindo
a concepo taylorista, dividiam o trabalho em tarefas especficas e cada operrio, na linha de montagem,
especializava-se em uma tarefa, no tendo uma viso global do processo de produo e no participando
da concepo do prprio trabalho, uma vez que seguia as orientaes dos engenheiros responsveis
pela concepo do processo produtivo. A qualificao profissional acima de certo nvel era vista como
prejudicial, dentro de um sistema em que os operrios executavam tarefas mecanizadas e metdicas. Dessa
forma, a mo-de-obra era treinada para executar as tarefas especficas que lhes eram designadas. Nos anos
40, Georges Friedmann mostrava como a racionalizao taylorista do trabalho prejudicava a aprendizagem
nas organizaes e como os indivduos eram limitados por esse sistema no desenvolvimento de suas
habilidades. (MOTA; VASCONCELOS, op. cit., p. 332).
18 FREITAS, op. cit., p. 13. Esse mesmo autor assevera importar abrir-se ao novo. Nesse sentido, Essencial
pensar e agir de ordem a produzir relaes administrativas aptas a cumprir funes que no so obviamente
as dos sculos XIX e XX. Funes evolutivas de propiciar, preventivamente de preferncia, o mais pleno
desenvolvimento humano, no universo desafiador da interconectividade. No se deve perder a oportunidade
de avanar: o novo ciclo da constitucionalizao efetiva das relaes brasileiras de administrao pblica
perfeitamente possvel. Mais do que isso, inadivel. altamente satisfatrio contribuir para a sua intensa
afirmao no mundo real. (FREITAS, op. cit., p. 24).
19 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Processo administrativo federal: comentrios Lei n 9.784, de
29.1.1999. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2013. p. 63.
20 Ibidem.
97
a organizao pensar de forma integral, com mais senso de autocrtica,

buscando aprender mais: Impende evoluir das relaes de administrao
entendidas de modo fragmentrio para uma compreenso maximizadora
do primado da rede dos direitos fundamentais 21.
2 Relatividade da ideia de celeridade
A presente pesquisa pretende demonstrar que a ideia de lento/

rpido do servio judicial apresentado s partes elemento complexo:
no existe uma relao biunvoca exata que possa traduzir o simplrio
sentimento popular de prestao jurisdicional rpida com efetivao do
senso de justia. Isso quer dizer que a clere prestao jurisdicional nem
sempre corresponde a um processo com qualidade e segurana jurdica.
Quando se fala que a justia morosa, h diante dessa expresso dois
conceitos indeterminados: justia e moroso. A justia ideia metafsica.
Segundo Carvalho Filho22, moroso sentimento, expresso no momento
em que se extrapolam os limites da tolerncia. O problema que todos
esses conceitos so preconcebidos a partir de uma percepo subjetiva.
A ligeireza do servio, por si s, no deve ser o foco do princpio
fundamental da razovel durao do processo, sendo, sim, alcanada, de
forma subsidiria, isto : a gesto de excelncia gera, naturalmente, a
celeridade processual e no o contrrio. A boa administrao do processo
produz um sentimento de segurana nas pessoas.
Inclusive, na viso da prpria doutrina jurdica, o caso resolvido
rapidamente no garante a mais adequada soluo ao chamado Direito
Justo23. Cada situao submetida ao Judicirio tem variveis as quais
no so controladas pelos rgos jurisdicionais, como exemplo: direito
subjetivo e dispositivo das partes a impetrao de recursos. No o
21 FREITAS, op. cit., p. 19.
22 CARVALHO FILHO, op. cit., p. 63.
23 Castro define o devido processo legal como sendo o postulado genrico da legalidade a obrigar o Poder
Pblico prtica do que chama de direito justo, cujo termo assim definido: [...] conjunto de valores
incorporados ordem jurdica democrtica segundo a evoluo do sentimento constitucional quanto
organizao do convvio social.. Ademais, esse mesmo autor defende que o ideal supremo de justia no
pode ser materializado seno sob o cumprimento efetivo da razovel durao do processo. Assim sendo, o
devido processo legal no ser completo se ausente a observncia da razovel durao do processo. Este
princpio superveniente daquele, imputando-lhe corpo material a subsidiar seu cumprimento integral.
Essa importante associao entre o devido processo legal e a razovel durao do processo no finaliza
a ideia de que a prestao jurisdicional deva ser prestada de forma simplesmente rpida. Direito justo
no isso. (CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 141.)
98
Judicirio que controla isso. Uma causa pode demorar mais ou menos em
relao a outra a depender dos recursos interpostos, incidentes suscitados
pelas partes etc.
Assim como celeridade processual no significa prestao
jurisdicional rpida e eficiente, a morosidade da resposta da jurisdio
em face das demandas a ela apresentadas no significa necessariamente
prestao jurisdicional lenta e ineficiente.24
Ento, a razovel durao do processo no se mede somente
pela passagem das horas, dias, meses e anos. Como se ver, o tempo do
processo no ser encontrado numericamente, pois o referido princpio
fundamental deve ser definido por meio de aes de gesto do servio
processual. Assim sendo, a razovel durao do processo no um dado
convergente prioritariamente em elementos quantitativos (mera celeridade,
velocidade, rapidez). O foco deve estar em elementos qualitativos (gesto
do conhecimento).
O que est sob o controle direto e imediato do rgo judicirio est
dentro dele mesmo: a sua equipe de trabalho. No se prope aqui atitude
passiva diante de baixos investimentos em estrutura ou insumos de toda
ordem; antes, urgente se pensar numa forma pragmtica e sustentvel
de reduzir o acmulo de processos nas mesas, prateleiras e salas dos
servidores e juzes.
Primeiro passo: necessrio se faz desconstruir a ideia de se mensurar
a eficincia do servio judicirio exclusivamente pelo mero transcurso de
tempo do processo. No existe uma medida certa para isso. O tempo ideal
do processo fator superveniente intendncia ideal do servio, por meio
da equipe que realiza tal labor.25
A seguir necessrio caracterizar a Sndrome do Abandono do
Processo como ausncia de prticas profissionais de gesto do servio
24 Vladimir Vitovsk defende ser a produtividade do juiz federal uma questo de sopesamento dos atos
de gesto do processo e no unicamente um dado quantitativo centrado apenas na ideia de rpido ou
demorado (VITOVSKY, Vladimir Santos. A morosidade e suas vicissitudes: desafios para a avaliao da
produtividade do juiz federal. Administrao da Justia Federal: concurso de monografias. Centro de
Estudos Judicirios: Conselho da Justia Federal, 2004. p. 193-194).
25 Tanto assim que a doutrina prefere entender a razovel durao do processo no como sendo o
princpio da celeridade processual e sim como princpio da tempestividade do processo, pois a prestao
jurisdicional deve ser realizada no tempo ideal, cuja significao no se expressa quantitativamente, mas
qualitativamente. Nesse sentido, confira: CMARA, Alexandre Freitas. Lies de direito processual civil.
21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2011. p. 60. v. I.
99
judicirio. Esse estado de fato, se ocorrente em algum rgo jurisdicional,

viola o dever de agir especificamente para se alcanar alto padro de
administrao sustentvel do servio judicirio, dever esse contido
intrinsecamente na ideia essencial da razovel durao do processo.
Conclui-se pela existncia de nova exegese para o supracitado
princpio fundamental: o dever de imediato manejo de conhecimento e
inteligncia institucionais, com o escopo de se promover a realizao de
trabalho convergente ao alcance de alto padro de efetividade.
3 Relatividade da ideia de morosidade
Rpido e lento so ideias no contexto de movimento e todo

movimento relativo26.
A mensurao da velocidade de um movimento depende da adoo
de ponto referencial27. Para as cincias naturais, na percepo de Serway,
a necessidade de se estabelecer ponto de orientao, com o objetivo
de analisar a dinmica dos corpos e suas atividades, est contida no
denominado Princpio da Relatividade Newtoniana.
S se pode afirmar, por exemplo, que um veculo est a 100 km/h (cem
quilmetros por hora) se tal velocidade tiver um ponto referencial. somente
por meio da demarcao de sistema de referncia que se compreendem
conceitos como rpido e lento, espao e tempo, clere, moroso.28
A velocidade de um veculo a 100 km/h rpida ou lenta? Depende
do referencial adotado. Para uma aeronave de grande porte, tal velocidade
lenta, colocando, inclusive, em risco a estabilidade do aparelho areo, se
estiver voando. Por sua vez, para uma bicicleta, velocidade alta, colocando
em risco a segurana do condutor em movimento.
Se a ideia de celeridade do processo estiver somente associada
velocidade da prestao jurisdicional, necessria a visualizao de seu
referencial. Existe? Nicolitt, inclusive, faz importante alerta no sentido
de que alguns ordenamentos estrangeiros vm interpretando a razovel
durao do processo de forma totalmente arbitrria, [...] sem que haja
26 SERWAY, Raymond A. Princpios de fsica. So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2004, p. 282.
27 Ibidem, p. 282.
28 Ibidem.
100
ao menos alguns parmetros ou critrios que sirvam como pontos de

referncia.29.
preocupante quando o prprio Judicirio divulga imagem da
lentido de suas prprias atividades. Ser que o Judicirio lento mesmo?
lento em relao a qu? A quem? lento em relao aos excessos? Qual
o referencial? Pretende-se, mesmo, a celeridade como sinnimo de mera
rapidez da tramitao processual? Como mensurar isso?
Como exemplo, Eliana Calmon30 faz interessante declarao a
respeito da morosidade da justia. Veja-se:
A morosidade da Justia, problema que no apenas brasileiro, mas de
todo o mundo, mais se acentua nos pases da civil law, especialmente
quando a sociedade emerge para um regime democrtico e encontra
grande desordem nos diversos segmentos sociais.
Refiro-me, especificamente, situao do Judicirio brasileiro, nos
ltimos dez anos, quando tivemos um significativo agravamento da
qualidade da prestao jurisdicional.
Coincidentemente, a crise acompanha a vigncia da CF/88. E no
se pode ter dvida de que a Constituio Cidad, outorgando
com largueza direitos sociais, ampliando os direitos individuais,
explicitando os direitos e interesses difusos e coletivos, deixou o Poder
Judicirio desguarnecido, ao tempo em que sinalizou para ele como
desaguadouro das LESES ou AMEAAS DE LESO a direito ou
interesse, na busca de recomposio.
Esta a origem poltica da desordem do Poder Judicirio que, na
atualidade, se encontra insuficiente, fragilizado e defasado para
enfrentar a tarefa que lhe foi outorgada pelo Constituinte de 88, sem
dele merecer, em contrapartida, a mudana estrutural que se faz
indispensvel.
A demora na prestao jurisdicional levou os advogados a buscarem
soluo processual e, no processo cautelar, ingenuamente estruturado
no Cdigo de Buzaid, encontraram a sada para as urgncias: as
29 NICOLITT, Andr Luiz. A durao razovel do processo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 34-35.
30 CALMON, Eliana. Tutelas de urgncia. Informativo Jurdico da Biblioteca Ministro Oscar Saraiva, v. 11, D.
2, p. 99-241, juI./dez. 1999 159. Disponvel em: <http://www.stj.gov.br/publicacaoseriada/index.php/
informativo/article/viewFile/276/270>. Acesso em: 22 abr. 2014.
101
liminares acautelatrias para aguardar-se a demorada sentena,

sem correr o risco da imprestabilidade da atuao estatal. Esta foi a
soluo para atender aos direitos instantneos.
Do excerto supracitado, h duas concluses possveis: 1 em relao

novel democracia instalada pela ordem constitucional de 1988, o Judicirio
lento; 2 em relao s tutelas de urgncia institudas no Cdigo de
Buzaid, o Judicirio rpido.
O desenho institucional da democracia, a partir de 1988, poderia
ser interpretado como sendo uma das causas da morosidade da justia ao
passo em que as tutelas de urgncia direcionam a busca pelo anseio de um
Judicirio clere.
Mas, o problema em questo no est exatamente na democracia.
preciso uma reflexo sistemtica a respeito. Ao que parece, na verdade,
no existe um referencial seguro para a suposta definio da velocidade
do processo. Nesse sentido, Hoffman31 afirma, com propriedade: [...] soanos estranho, por exemplo, ouvir a utilizao da frase processo mais ou
menos democrtico, porquanto democracia um desses conceitos que
no admitem gradaes, ponderaes ou quantificaes, uma vez que
devem ser respeitados de modo integral ou simplesmente no existem..
Ento, preciso construir referencial objetivo direcionado para a
obrigao de fazer gesto profissional do servio judicirio. Fala-se, na
doutrina jurdica, em tempo ideal do processo, vedao do excesso, processo
justo32, mas no exatamente e exclusivamente rapidez ou morosidade.
31 HOFFMAN, Paulo. Razovel durao do processo. So Paulo: Quartier Latin, 2006. p. 67. Esse mesmo autor
continua, dizendo o seguinte, pois vale a pena destacar: Democracia ainda o melhor regime, apesar de todas
as suas limitaes, imperfeies e contradies, pois o poder deve pertencer ao povo, com ampla liberdade de
ao e pensamento, de oportunidades e responsabilidades. Destarte, no pode o processo ser mais ou menos
democrtico, j que nele devem ser observados, sem exceo, todos os princpios a ele inerentes, tais como o
do juiz natural e imparcial, o tratamento igualitrio das partes, o contraditrio, o amplo direito de defesa, a
publicidade que permita o controle da comunidade, a realizao de provas o veto ao uso daquelas obtidas de
formas ilegais, sendo o processo desenvolvido na forma da lei pr-constituda, garantindo-se o duplo grau de
jurisdio e com trmino em prazo razovel, enfim, um justo processo. (id. ib.).
32 CMARA, op. cit., p. 58. Exatamente no mesmo sentido: DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual
civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento. 10. ed. Salvador/BA: JusPodivm, 2008. p. 41-44.
v. I. Ainda, precedentes do STF confirmam ser o julgamento sem demora excessiva ou dilaes indevidas
prerrogativa a ser preservada, pois o art. 5, LXXVIII, da CR vlido e eficaz, refletindo uma espcie de
pacto de Estado, no sentido de se construir o Judicirio mais clere e republicano (BRASIL. SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF). MI 715/DF. Rel. Min. Celso de Melo, deciso em 25.02.2005).
102
Para amparar a ideia em tela, importante a feitura de anlise

etimolgica e uma breve construo de campo semntico da palavra
morosidade.
4 Etimologia da expresso morosidade
Segundo o Novo Dicionrio Universal da Lngua Portuguesa,

a Etimologia parte da cincia que se ocupa em estudar a origem e a
formao das palavras.33
Nesse ngulo, Cunha34 afirma que o termo morosidade foi
registrado pela primeira vez em 1813. palavra adaptada do francs,
morosit. Sua origem do latim mrst-tis. Morosidade substantivo
derivado do adjetivo moroso, com razes nas ideias de algum ou algo lento,
demorado, frouxo, sem compromisso. Primeiro, no uso da linguagem,
surgiu o adjetivo moroso e, depois, o substantivo morosidade. 35
Bechara36, ao estudar o processo de formao das palavras, diz
que ocorre derivao prpria, tambm chamada de derivao sufixal,
a circunstncia em que um termo originalmente adjetivo37 e, pelo
uso da linguagem e dos processos de comunicao, transmuda-se
subsequentemente em substantivo38.
Bechara39 continua, ensinando que o sufixo -dade denota a
transformao de um adjetivo em substantivo. Tal como ocorre com
digno (adjetivo) e dignidade (substantivo), tambm com moroso
(adjetivo) e morosidade (substantivo.)
33 Novo dicionrio Universal da Lngua Portuguesa conforme acordo ortogrfico. So Paulo: Texto Editores,
2008. p. 701.
34 CUNHA, Antonio Geraldo da. Dicionrio etimolgico Nova Fronteira da Lngua Portuguesa. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1991. p. 533.
35 Ibidem.
36 BECHARA, Evanildo. Moderna gramtica portuguesa. 37. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2009. p. 357-359.
37 Adjetivo a classe de lexema que se caracteriza por constituir a delimitao, isto , por caracterizar as
possibilidades designativas do substantivo, orientando delimitativamente a referncia de uma parte ou a
um aspecto do denotado. (BECHARA, op. cit., p. 142).
38 Substantivo a classe de lexema que se caracteriza por significar o que convencionalmente chamamos objetos
substantivos, isto , em primeiro lugar, substncias (homem, casa, livro) e, em segundo lugar, quaisquer outros
objetos mentalmente apreendidos como substncias, quais sejam qualidades (bondade, brancura), estados
(sade, doena), processos (chegada, entrega, aceitao). (BECHARA, op. cit., p. 112).
39 BECHARA, op. cit., p. 357-359.
103
O Novo Dicionrio Universal da Lngua Portuguesa registra ser

a morosidade um substantivo feminino derivado da qualidade do que
moroso (derivao sufixal). lentido, detena, vagar. Por sua vez, moroso
adjetivo do que ou de quem atua ou procede com lentido, vagaroso, que
leva tempo para fazer40. Borba41 diz ser o termo morosidade substantivo
abstrato de estado.
Num processo dialtico, Fernandes42 assevera ser antnimo de
moroso a pressa, a prontido. Houaiss43 caminha no mesmo sentido:
morosidade delonga, demora, lentido, lerdeza, tardana, vagar, cujo
antnimo agilidade, pressa, prontido, rapidez, alta velocidade.
Defende-se neste excerto que a morosidade do Judicirio no uma
questo do ser, antes, do fazer. A problemtica deve ser direcionada
para uma crtica mais afastada da mera medio do tempo do processo,
convergindo as anlises da metodologia da prxis dos atos processuais.
Nesse sentido, maior possibilidade de resultados satisfatrios encontra-se
na perspectiva do processo como um problema de gesto.44
Ademais, como visto no campo semntico citado acima, o contrrio
de moroso o rpido. A doutrina no deseja esse ltimo tipo de justia.
Deve ser acentuado: o processo clere no quer dizer necessariamente um
processo rpido apenas no quesito velocidade.45
Mediante o quadro exposto, no campo das significaes da
linguagem e conforme a lgica gramatical da expresso em tela, no se
deve estabelecer uma imagem mental de lentido da justia alinhada
pura e simples ideia de velocidade da prestao jurisdicional. No deve
ser esse o referencial. claro que a razovel durao do processo veda
excessos, no entanto, no determina a pressa.
40 Novo dicionrio Universal da Lngua Portuguesa conforme acordo ortogrfico, op. cit., p. 1087.
41 BORBA, Francisco S. Dicionrio de usos do Portugus do Brasil. So Paulo: tica, 2002. p. 1063.
42 FERNANDES, Francisco. Dicionrio de sinnimos e antnimos da lngua portuguesa. 32. ed. So Paulo:
Globo, 1991. p. 618.
43 HOUAISS, Antonio. Dicionrio Houaiss de sinnimos e antnimos da lngua portuguesa. Instituto Houaiss
de Lexicografia e Banco de Dados da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2003. p. 457.
44 Inclusive, Vladimir Vitovsky assevera que [...] dentro do prprio Poder Judicirio h preocupao em se
buscar um modelo de administrao da Justia que consiga eliminar os principais entraves da prestao
jurisdicional [...]. (VITOVSKY, op. cit., p. 191).
45 CMARA, op. cit., p. 58.
104
guisa de uma concluso parcial, morosidade da justia no

quer dizer, de plano e isoladamente, justia lenta e sim justia bastante
desconhecedora quanto a mtodos e tcnicas de gesto profissional do
processo e do seu servio. Onde se l: a morosidade da justia; leiase: a no gesto da justia, no sentido de ausncia de conhecimento
pragmtico a ensejar a administrao sustentvel do servio processual.
5 Sndrome do Abandono do Processo
Pretende-se, a partir deste excerto, a proposio do

estabelecimento de referencial objetivo ao problema da morosidade da
Justia. A questo no a de se saber o tempo do processo, at porque
o Judicirio, por si s, no tem domnio total sobre tal varivel.
Como visto, os rgos judicirios, na atividade jurdica, no
geral, so desconhecedores de tcnicas e mtodos profissionais
de administrao, suas escolas mais modernas, suas ideias. Essa
constatao pode ser denominada de sndrome do abandono do
processo. expresso neoparadigmtica e que pode dirigir a exegese
jurdica para a compreenso do alcance e do sentido do princpio da
razovel durao do processo.
O processo judicial no entidade; no tem autogesto. As
leis processuais no tm o escopo de garantir o manejo adequado
dos insumos (recursos humanos, recursos financeiros, prticas
administrativas) sem qualquer interferncia planejada dos agentes
pblicos. A sndrome do abandono do processo a crena de que os
autos judiciais tm capacidade de organizao por si mesmos, como se
fossem seres capazes de praticar rotinas, fluxos, movimentos, trmites
da melhor forma possvel e, por isso, os sujeitos que trabalham com o
processo no devem ter a preocupao de fazer sua gesto. Preocupase, isoladamente, caso a caso, no estrito cumprimento das regras
processuais, esquecendo-se do acervo processual como um todo.
Os agentes pblicos, servidores, magistrados, rgos essenciais
jurisdio, no geral, tm o preconceito formado no sentido de se
adotar a hiptese de que o processo poder, somente em cumprimento
s leis processuais, cumprir, com efetividade, sua misso de prestao
jurisdicional o suficiente de satisfazer os interesses pblicos,
no prevendo a eventual falta de preparo tcnico-profissionaladministrativo dos agentes pblicos para o incremento de demanda do
servio judicirio.
105
Inclusive, Vladimir Vitovsky46 defende ser o papel social do juiz

aquele alm do mero ato de julgar: a responsabilidade o magistrado
tambm definida pelos passos dados para a conduo dos feitos processuais
com a qualidade advinda da implementao de prticas de administrao
do processo.
Esse autor afirma categoricamente o seguinte: Com efeito, a
onde deve atuar o juiz: na conduo do processo. Deste modo, o juiz deve
deslocar o foco de suas atenes para os passos do processo, definindo o
seu papel com gestor do processo.47 Conclui dizendo que a produtividade
do juiz deve ser analisada a partir da implementao de aes de gesto
do processo. 48
A falta da prtica profissional e tcnicas de gesto do processo
conduzem ao excesso de feitos processuais aguardando deciso. A demanda
aumenta. O Judicirio, no geral, no adota sistematicamente prticas
administrativas de gesto profissional do processo para responder a essa
demanda. H excesso de pendncias e falta uma resposta para isso. Esse
excesso e essa falta geram o desarrazoado, o desproporcional49. Viola-se,
nesse ponto, a durao razovel do processo.
Castro50 concorda que o direito de acesso dos jurisdicionados no
se reduz meramente entrada das partes na Jurisdio. As deficincias
endgenas do Poder Judicirio induzem os jurisdicionados ao descrdito
popular quanto atuao da Justia. urgente, nesse sentido, a
estruturao de competncias organizacionais, vale dizer, de um sistema
organizado para a prtica de atos de gesto do processo no mbito da
chamada organizao judiciria que aprende.
Como visto, a sndrome do abandono do processo corresponde
ausncia de prticas profissionais de gesto do processo e dos atos
processuais. A partir da promulgao do princpio da razovel durao dos
processos, os rgos judiciais e os agentes administrativos tm a obrigao
funcional e tica de praticarem mtodos e procedimentos profissionais de
gesto do processo e sua tramitao. A Lei Maior, nesse sentido, trouxe
46 VITOVSKY, op. cit., p. 174.
47 VITOVSKY, op. cit., p. 191. Inclusive, Castro a dinmica da aprendizagem organizacional depende da
disposio de seus lderes. No caso, o juiz o lder da equipe que com ele trabalha (COSTA, op. cit.).
48 VITOVSKY, op. cit., p. 192.
49 CASTRO, op. cit., p. 199.
50 CASTRO, op. cit., p. 242-243. Exatamente no mesmo sentido: VITOVSKY, op. cit., p. 191.
106
para o mbito da organizao judiciria (e administrativa), o dever (schuld)

de se pensar e de praticar a gesto (administrao do processo), sob pena
de responsabilidade dos agentes que vierem a se omitir nesse sentido
(haftung). Nicolitt51 apia essa ideia, afirmando ser cabvel, a depender das
circunstncias, indenizao em face de prejuzos causados ao cidado pelo
no cumprimento da razovel durao do processo, sendo certa, inclusive,
a incidncia da responsabilidade patrimonial do Estado.
A sndrome do abandono processual, ou seja, o desrespeito ou
desprezo determinao constitucional de se estabelecer obrigatoriamente
um sistema de gesto processual, com bases profissionais, por si s, viola
direitos fundamentais dos jurisdicionados.
6 A nova exegese do princpio da razovel durao do
processo
A razovel durao do processo, na tica de Carvalho Filho52,

princpio constitucional intimamente conectado aos princpios da
eficincia, da efetividade e do poder-dever agir do poder pblico. Seu
conceito jurdico indeterminado. Sendo assim, detentor de carter
plurissignificativo, [...] podendo gerar juzos de valor diferentes por parte
dos intrpretes e operadores do direito.53 Nessa linha, Gilmar Mendes54
acrescenta que a razovel durao do processo pretenso resultante de
nova prescrio fundamental realizadora da proteo judicial efetiva, o
que vem a materializar, de forma decisiva, a tutela da dignidade da pessoa
humana, sob pena de transformar o prprio ser humano em objeto dos
processos estatais.
Ademais, Carvalho Filho55 continua, asseverando ser a razovel
durao do processo como corolrio do princpio do acesso justia e este,
por sua vez, chama o Estado e a sociedade para observarem o princpio da
efetividade: [...] de nada adianta o processo se no for efetivo no que toca
aos resultados que se pretende alcanar56.
51 NICOLITT, op. cit., p. 93-115.
53 Id. ib.
54 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 500.
56 Ibidem.
107
Hoffman57 ensina ter sido a razovel durao do processo uma

garantia constitucional vazia no momento de sua criao, quando da
edio da EC 45, em 2004. de se esperar, no entanto, que o sentido
exegtico dos contedos normativos possam evoluir. Nesse sentido, o
princpio fundamental da razovel durao do processo veio para mudar
o diagnstico j citado: o antdoto sndrome do abandono processual.
Propugna-se pela gesto profissional, responsvel e sustentvel do
processo e do servio judicirio.
A mensagem que esse princpio traz no de criar obrigao
aos rgos judiciais e aos agentes administrativos to-somente quanto
ao mero aumento na velocidade da produo dos atos processuais e
na produo de decises. O referencial no precipuamente tempo
e velocidade. O referencial outro: criou-se a obrigao de fazer
gesto do processo. Tempo menor de espera e velocidade maior de
tramitao so meras consequncias da melhor composio dos fatores
de produtividade dos rgos jurisdicionais. Essa a exegese ideal
do referido princpio fundamental disposto no art. 5, LXXVIII, da
Constituio da Repblica.
A prestao jurisdicional efetiva aquela que pratica atos de
gesto do processo. Se houver administrao profissional do processo
com excelncia, haver uma prestao jurisdicional no tempo ideal,
sem dilaes indevidas, sem excessos injustificados. No se deve fazer
anlise do tempo cronolgico do processo em si, de forma isolada. No
deve haver uma preocupao quanto mera velocidade da prestao
jurisdicional: lenta, rpida. No o caso. Ser lento ser ineficiente?
Ser rpido ser eficiente? No essa a anlise. Nunca se chegar a um
consenso, nesse sentido.
O que precisa ser definido so mtodos, tcnicas e procedimentos
de gesto profissional de forma tica e sustentvel do processo. Somente
com administrao de qualidade ser possvel observar, cumprir, a
razovel durao do processo.
7 A Organizao que Aprende
No se pretende fazer rol de sugestes para alterao das leis

processuais. necessrio sim modernizar tais normas, mas essa atividade
57 HOFFMAN, op. cit., p. 98. Carvalho Filho segue na mesma linha ao afirmar que o contedo o princpio
da razovel durao do processo no tem inteira exatido (CARVALHO FILHO, op. cit., p. 63).
108
tem seu foro adequado. Ademais, no inteno do presente excerto

discorrer sobre as diversas Escolas da Administrao. Existem vrias.
Nossa proposio consiste no estudo dos elementos bsicos do modelo de
aprendizagem organizacional.
Vladimir Vitovsky58 assevera que a Justia uma organizao
e, como tal, composta de variveis: estrutura, pessoal, informao.
necessrio que o rgo jurisdicional promova a coordenao dessas
variveis, com o objetivo de se buscar a efetividade da prestao do
trabalho judicirio.
Um dos mtodos de gesto do processo citados por esse autor
o Levantamento dos Incidentes Crticos. uma tcnica de gesto da
produo de processo: por meio desse procedimento gerencial, identificamse as reas das prticas processuais em que no h uma preocupao de se
fazer a gesto do processo59, a fim de que se possa promover interferncias
necessrias para desamarrar a marcha processual.60
Essa sugesto ajuda. Pode identificar, no particular, o n quanto
ao progresso do servio processual, mas no diz o que fazer com tal
constatao. A doutrina gerencial denomina a tcnica de Vitovsky como
aprendizagem em circuito simples: [...] baseia-se na deteco do erro e
na sua correo, preservando-se, no entanto, os pressupostos do sistema
operacional, ou seja, os valores de base que inspiram o funcionamento do
sistema.61 preciso avanar: ter capacidade de aprender com os erros,
ensinar solues, questionar valores.62
A doutrina gerencial afirma a aprendizagem organizacional
como sendo a aprendizagem em circuito duplo: no se pode contentar
na identificao de disfunes gerenciais; antes, questionam-se valores
58 VITOVSKY, op. cit., p. 174. Maximiniano afirma que a noo de que as organizaes so (ou devem
ser) sistemas de aprendizagem foi explorada por diversos autores. Cyert e March, Argyris e Senge so
os principais [...]. (MAXIMINIANO, Antonio Cesar Amaru. Teoria geral da administrao: da revoluo
urbana revoluo digital. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2006. p. 403).
59 justamente nessas reas que ocorre o abandono do processo.
60 VITOVSKY, op. cit., p. 175-176.
61 MOTA; VASCONCELOS, op. cit., p. 341.
62 Inclusive, para Moiss Costa, a [...] organizao que aprende tem como caracterstica a capacidade
de questionar cultura e valores, bem como mudar comportamentos, estimulando a experimentao
e o aprendizado por meio da correo e do erro: ser flexvel e utilizar a capacidade criativa de seus
colaboradores, compartilhando os insights, experincias e informaes individuais, tornando-as
coletivas. (COSTA, op. cit.).
109
da cultura organizacional, os quais possam ser a causa mais distante

e profunda dos problemas levantados. Assim, a organizao explora
contextos, para buscar reconfigurar o sistema de prticas, procedimentos,
processos, atos.63
muito mais do que fazer reunies para discusso de problemas, as
quais podem at ser realizadas, mas com o compromisso de todos de que
elas no finalizam com a disperso do grupo. Os agentes devem dialogar
com a sua equipe continuamente, fazendo pesquisas a respeito das causas
axiolgicas dos problemas-objeto de seus trabalhos. A aprendizagem
organizacional muito mais do que um banco de boas prticas64;
aprendizado contnuo, o uso de criatividade para inovao permanente.
Mas esse aprendizado no deve ser somente individual, antes,
tambm da prpria equipe que trabalha diretamente com o feito judicial
e, em seguida, da organizao como um todo, atingindo-se o nvel
institucional. Costa subsidia essa ideia ao discorrer a respeito do aprendizado
organizacional da seguinte forma: [...] o aprendizado organizacional se d
primeiramente pelo indivduo, pela sua busca incessante ao conhecimento
e disposio de obter e compartilhar, tendo uma viso de equipe e prezando
pelo bom relacionamento e, assim, teremos uma tima equipe [...].65 A
equipe tima a base da organizao que aprende. 66
Ao corroborar a tese em questo, Costa67 defende ser do indivduo
a responsabilidade pela busca do conhecimento. Ademais, so as pessoas
que fazem a ambincia propcia criao do conhecimento, pois os
sistemas organizacionais apenas auxiliam a formulao desse contexto.
A aprendizagem organizacional ocorre precipuamente no indivduo e,
supervenientemente, em equipe, levando a uma nova composio da
prpria cultura organizacional.
63 MOTA; VASCONCELOS, op. cit., p. 343.
64 A busca do conhecimento no vem de copiar as melhores prticas, mas sim de inovar. Conclui-se que as
organizaes que aprendem possuem caractersticas que desenvolvem um ambiente adequado criao e
gesto do conhecimento. Que cada membro tem sua fatia de responsabilidade na criao deste ambiente
de aprendizado, independente de seu nvel hierrquico, pois todo o grupo deve andar junto e para o mesmo
caminho. (COSTA, op. cit.). claro que o banco de boas prticas tem seu valor, mas muito pouco diante
dos grandes problemas que reclamam resposta do Judicirio. O banco de boas prticas so condutas ou
procedimentos isolados e que configuram mera sugesto para os demais rgos do Judicirio.
65 COSTA, op. cit.
66 Ibidem.
67 Ibidem.
110
A transposio do perfil individual de estudos e aprendizagem

para a forma grupal do saber ocorre pela formao de rotinas de
compartilhamento intenso do conhecimento. A aprendizagem individual
dificilmente repassada para a equipe de forma automtica. preciso um
trabalho consciente, planejado, tcnico, profissional para isso.68
Nesse modelo de gesto, exige-se intensa interao entre os membros
da equipe, bem como, entre vrias equipes. A produo do conhecimento
depender de parcerias ou de relao de orientao ou de habilidade de
aprender-ensinar-aprender. Cria-se uma rede de relacionamentos. Quanto
mais compartilhamento de informaes, melhor. Esse processo propicia
a transferncia tecnolgica e metodolgica de boas prticas, gerando alto
desempenho energia organizacional.69
Como dito, s um banco de boas prticas no induz a organizao
a nova cultura organizacional. Apenas para utilizar a ideia contida no
termo banco, analogicamente, uma instituio financeira que apenas
fizesse depsitos de valores monetrios certamente no subsistiria. Os
valores depositados no banco so investidos pela instituio, vale dizer,
a organizao financeira movimenta esses valores. O mesmo, mutatis
mutandis, deve fazer a organizao que aprende. Confronte-se: [...] merc
da plena conscincia de que guas paradas no so salutares, o melhor
assumir, desde logo, o dever de realizar a troca de boa parte das pressuposies
sobre gesto pblica, o seu papel e o seu futuro 70.
Na tica de Moiss Costa71, convm destacar o seguinte, verbis:
Uma tima ferramenta para o crescimento individual o feedback, e
de grande importncia nas organizaes voltadas ao aprendizado,
pois um retorno do que est sendo feito a cada grupo e indivduo
uma forma de conhecer a si mesmo, atravs do ponto de vista de
seus colegas. Com esses dilogos, o grupo tende a um crescimento
positivo, pois o indivduo estar constantemente buscando o domnio
pessoal e consequentemente favorecendo a organizao, construindo
idias e modificando seus modelos mentais.
68 COSTA, op. cit.

69 MEIRELES; PAIXO, op. cit., p. 309.
71 COSTA, op. cit.
111
Como se v, informaes, problemas e solues devem ser

aprendidas por todos da mesma equipe, bem como por outras equipes e
demais organizaes e instituies. Veja-se que no mera passagem de
dados, aprendizagem deles. As solues no devem ser s propostas
para a equipe, mas ensinadas a todos. Nessa linha, Juarez de Freitas72
ensina que diante da chamada m administrao, esse cenrio precisa
ser alterado. Mas isso s vai ser alcanado mediante macia adeso dos
servidores pblicos.
O procedimento no finaliza a: os resultados devem ser verificados,
preciso divulgar novos dados, adaptar a equipe e as organizaes
a novos cenrios e contextos, fazer feedback. A equipe deve produzir
conhecimento consolidado de suas prticas, compartilhando-as com
outras equipes da mesma organizao, promovendo grandes dilogos,
debates, enfrentamentos, ajustes, crticas. As organizaes tambm devem
interagir umas com as outras, num processo intenso de comunicao
social global. Nesse sentido, Juarez de Freitas73 assevera que:
[...] atitude proativa, segundo a qual deve admitir que, embora
sem completude cabal, o sistema administrativista completvel
dialeticamente por seus intrpretes e operadores, com o tpico acrscimo
das solues teis expanso evolutiva da direta aplicabilidade
dos direitos fundamentais (CF, art. 5, par. 1). [...] Nunca demais
frisar que decorre diretamente da Constituio o direito fundamental
boa administrao pblica, independentemente das pontuais lacunas de
regulamentao.
Ento, na prtica, os rgos judiciais, sob a tica gerencial, podem

ser percebidos como uma equipe de trabalho. Na primeira instncia, isso
inclui o juiz e os agentes da Secretaria; nos tribunais, o Desembargador
ou Ministro e seu gabinete. Devem ser criados procedimentos de
interao constante das equipes.
Hodiernamente, isso factvel por meio das redes sociais, com
a utilizao de ferramentas, como, por exemplo, o email em grupo ou
outras formas de dilogo em rede. Por bvio, o espao no deve ser usado
para mero bate-papo. O indivduo chamado para a conscincia do
processo global do trabalho, aprendendo com seus colegas os problemas
deles, bem como ensinando a todos suas solues. Ademais, o indivduo
112
chamado para interagir, no mesmo procedimento, relativamente a outra

equipe do mesmo frum (outra Vara, por exemplo, ou outro gabinete do
mesmo Tribunal), bem assim a outra organizao (Varas e Tribunais
diferentes), superando-se o modelo isolado (podendo ser comparado ao
modelo feudal de interao social), visto ainda no Judicirio brasileiro.
No entendimento de Motta e Vasconcelos74, o modelo de
aprendizagem organizacional tem as seguintes caractersticas: superao
da fragmentao da organizao do trabalho do modelo taylorista; trabalho
individual sempre diante da viso do todo organizacional75; foco no
conjunto e no no ato isolado; valorizao do desenvolvimento do indivduo
quando h transmisso de conhecimento para a equipe de trabalho e
para a organizao institucional; valorizao da autonomia dos agentes
quando em operao do trabalho em equipe de alto padro cognitivo;
indivduo menos dependente da comunidade organizacional, sendo mais
colaborativo, contributivo, participativo; maior responsabilizao os
agentes; descentralizao administrativa; questionamento contnuo de
padres cognitivos e tcnicas organizacionais predominantes no sistema
institucional; acumulao de conhecimento.76
Richard Daft77, baseado no conceito original de Senge, assevera que
a Organizao que Aprende fundada em cinco disciplinas, verbis:
Sistemas de pensamento. Todos os empregados devem compreender
como a empresa realmente funciona e ter o quadro completo em
suas mentes, assim como um quadro de seu prprio trabalho e
departamento. Isso permite a cada pessoa atuar de forma a apoiar a
empresa por inteiro.
Viso compartilhada. A organizao deve desenvolver um propsito e
um comportamento comuns, assim como um plano conjunto no qual
todos devem estar em acordo.
Desafio dos modelos mentais. Isso significa questionar as formas de
pensamento atuais e descobrir as pressuposies mais profundas que
afastam as pessoas de adotarem novos comportamentos. As pessoas
74 MOTA; VASCONCELOS, op. cit., p. 332-355.
75 Daft diz que Os empregados trabalham dentro de uma viso conjunta, e as diferentes partes da
organizao esto se adaptando e contribuindo para a misso da empresa. (DAFT, op. cit., p. 457).
76 MOTA; VASCONCELOS, op. cit., idem.
77 DAFT, op. cit., p. 455-456.
113
esto frequentemente enraizadas com os antigos paradigmas e no

compreendem isso.
Equipe de aprendizagem. As pessoas trabalham para auxiliar o sucesso
do grupo e trabalham coletivamente para atingir a viso conjunta
em vez das metas individuais.
Maestria pessoal. Os empregados conhecem o trabalho, as pessoas
e os processos pelos quais so responsveis em um nvel de
profundidade elevado; elas se envolvem com o trabalho, em vez de
serem indiferentes.
Maximiniano78 assevera que a educao continuada para a

procura ininterrupta de solues favorece o processo de aprendizagem
organizacional. Para tanto, os agentes pertencentes organizao devem
assimilar uma nova competncia: capacidade ininterrupta de aprender
e ensinar no mais numa evoluo vista individualmente, mas de forma
coletiva. A aprendizagem depende do comportamento participativo dos
gerentes (gestores).
Essas novas habilidades so propcias para a criao de um ambiente
de resoluo de problemas. No se trata, claro, de resoluo definitiva
de problemas, mas de capacidade de adaptao s constantes mudanas de
cenrios do mundo moderno. Ento, para lidar com mudanas contnuas,
as organizaes devem estar em contnuo processo de aprendizagem79.
Seus agentes devem aprender solues com as vivncias de seus problemas,
ensinando-as memria das organizaes.80
A organizao que aprende deve buscar superar entraves
efetividade do processo, tais como, dentre outros: dificuldades da
78 MAXIMINIANO, op. cit., p. 404.

79 Juarez de Freitas apia a construo de novo modelo organizacional, baseado em atitudes de contnua
legitimao. Para ele, toda relao administrativa projeto que deve ser constantemente aperfeioado
(FREITAS, op. cit., p. 23). Assim sendo, entendo que a razovel durao do processo corresponde
ininterrupitibilidade do procedimento de aperfeioamento do processo. Esse aperfeioamento
corresponde ao desenvolvimento de capacidade de adaptao s novas demandas sociais, o que ser obtido
por meio de caminhos cognitivos, pelas trilhas da aprendizagem organizacional.
80 MAXIMINIANO, op. cit., idem. Para subsidiar juridicamente essa ideia, Juarez de Freitas afirma que
os agentes pblicos devem cultivar atitude de abertura de mentalidade para o surgimento de novos
princpios e direitos fundamentais, em especial relativamente queles os quais respondem s sofisticadas
e complexas emergncias regulatrias da modernidade. (FREITAS, op. cit., p. 23).
114
comunicao81; ambiguidade causal82; falta de motivao; necessidade

de gerar confiana entre os membros da equipe; falta da capacidade de
absoro do conhecimento, bem como de ret-lo. 83
8 Concluso
Deve ser bem fixada a noo de que a razovel durao do processo

no mera questo relativa velocidade da tramitao processual, at
porque, como visto, impossvel definir, com segurana e objetividade, um
sistema referencial para medir a rapidez ou lentido da prtica de servios
processuais, salvo a ocorrncia de exageros.
A celeridade processual no fica desprezada, antes, configura-se como
consectrio das prticas gerenciais de alto padro cognitivo. claro que os
recursos financeiros e patrimoniais devem ser gerenciados. Mas, na linha
evolutiva das prticas de gesto profissional das instituies, a Escola da
Organizao que Aprende contribuir para a reduo do acmulo exagerado
de processos em tramitao no Judicirio e, consequentemente, promovendose a chamada celeridade processual. Cumpre-se, assim, o preceito fundamental
do princpio constitucional da razovel durao do processo. Inclusive,
A releitura das rotinas administrativas base do primado substancial da
Constituio implica consagrar um novo estilo cognitivo e decisrio, superada
a fora inercial do vetusto paradigma ora reinante84.
A Organizao que Aprende propicia aumento potencial do
crebro institucional.85 Nessa ambincia, cada agente do Judicirio
(magistrados, servidores, estagirios, terceirizados) participa de todas
as atividades do pensamento, incluindo-se o prprio planejamento
estratgico, caminhando-se, com segurana, at o nvel operacional.
Continua Daft, concluindo que so reduzidas as distncias gerenciais
entre agentes de diferentes departamentos ou entre o topo e a base da
hierarquia, com grandes vantagens para a organizao como um todo.86
81 O mesmo autor afirma que o sucesso da produo do conhecimento em equipes que aprendem e, portanto,
organizaes que aprendem, depende da eficcia dos processos de comunicao entre transmissor e
receptor (MEIRELES; PAIXO, op. cit., p. 312).
82 O autor define ambiguidade causal como sendo resultado da incompreenso do novo contexto no qual
o conhecimento est sendo aplicado. So as dificuldades em replicar esse conhecimento para um novo
contexto (MEIRELES, Manoel; PAIXO, Marisa Regina. Op. cit., p. 311).
83 MEIRELES; PAIXO, op. cit., p. 309.
85 DAFT, op. cit., p. 457.
86 Ibidem.
115
Segundo esse mesmo autor, Todos se comunicam e trabalham juntos,

criando uma enorme inteligncia e flexibilidade para lidar com o ambiente
que muda rapidamente87.
A razovel durao do processo corresponde formulao de
antdoto sndrome do abandono do processo, por meio da adoo do
modelo gerencial da Organizao que Aprende. a gesto sustentvel do
prprio Judicirio, porque continuada e capaz de se adaptar, com efetividade,
a mudana de demandas, de cenrios, de contextos, de exigncias.
Longe de se comparar o Judicirio s empresas, os jurisdicionados
aos clientes e os agentes pblicos aos funcionrios privados. Mas, o
Judicirio pode aprender com isso tudo. Precisamos formar o consenso
de que o Judicirio precisa de gesto do conhecimento. O Judicirio deve
continuar sua evoluo institucional, agora formulando uma reao em
face do problema do acmulo exagerado e desarrazoado de feitos em
alguns rgos judiciais. Precisa-se urgente de uma resposta e seria uma
irresponsabilidade de nossa parte ficar esperando por ela de forma passiva.
A formulao dessa resposta no ato individual, antes um processo
coletivo. a coletivizao da gesto. a horizontalizao da organizao. a
informacionalizao do conhecimento. a redificao do Judicirio. a chamar
todos os agentes envolvidos nisso tudo grande responsabilidade social para
a concretizao da eficincia do Estado e afirmao de direitos fundamentais.
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razoabilidade e da proporcionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
87 DAFT, op. cit.
116
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Celso de Melo, deciso em 25.02.2005.
A evoluo da conciliao na
Procuradoria-Geral da Unio
The evolution of reconciliation in the Attorney
General of the Union
Carlos Eduardo Dantas de Oliveira Lima

Advogado da Unio. Subprocurador Regional da Unio na 5 Regio. Especialista
em Direito Pblico e em Direito Administrativo pela UFPE
SUMRIO: 1 A conciliao como meio eficaz para a

soluo da crise do Poder Judicirio; 2 A litigiosidade do
Poder Pbico; 3 A discilina normativa da conciliao na
Procuradoria-Geral da Unio. 3.1 Lei n 9.469/97; 3.2
Ordem de Servio PGU n 26/2008; 3.3 Portaria AGU
n 990/2009; 3.4 Ordem de Servio PGU n 13/2009;
3.5 Ordem de Servio PGU N 14/2009; 3.6 Ordem de
Servio PGU N 18/2011; 3.7 Portaria PGU n 02/2012
As Centrais de Negociao; 4 Concluses; Referncias.
120
RESUMO: O trabalho tem por objeto a anlise das normas jurdicas

que disciplinam a conciliao no mbito da Procuradoria-Geral da
Unio. Apesar da existncia de regramento disciplinador, ainda hoje
no se observa uma rotina conciliatria por parte dos Advogados
da Unio, principalmente nas demandas em que a Unio figure
na qualidade de r. Tal tema de grande relevncia jurdica, pois
os esforos empreendidos pelo Poder Judicirio para a reduo da
litigiosidade, por intermdio da conciliao, no tero o resultado
esperado sem a efetiva participao de um de seus maiores litigantes:
a Unio. O que se pretende no presente estudo a identificao das
principais dificuldades para a implementao dessa prtica.
PALAVRAS-CHAVE: Processo Civil. Conciliao. Procuradoria-Geral da Unio. Dificuldades.
ABSTRACT: The objective of the present work is to analyze the
juridical norms which regulate the conciliation in the scope of
the Office of the Prosecutor-General of the Union. Regardless the
existence of a disciplinary code, it is still not possible to perceive a
conciliatory routine followed by the Attorneys of the Union, especially
on the demands whose defendant is the Union. Such a theme has a
great juridical relevance, since the efforts undertaken by the Judiciary
to reduce the litigation, by means of the conciliation, will not present
the expected results without an effective participation of one of its
biggest litigants: the Union. The identification of the main difficulties
in implementing such juridical norms is the main goal of this work.
KEYWORDS: Procedural Civil Law. Conciliation. Office of the
Prosecutor-General of the Union. Difficulties.
121
1 A conciliao como meio eficaz para a soluo da crise

do Poder Judicirio
No de hoje que se fala em crise do Poder Judicirio. Mauro

Cappelletti e Bryant Garth, em sua conhecida obra Acesso Justia,
j se manifestavam sobre ela nos idos de 1976. Essa parece ser a
opinio tambm de Jos Roberto dos Santos Bedaque, manifestada
em estudo mais recente, tendo j como pano de fundo o atual
contexto:
Inmeras so as dificuldades enfrentadas por quem se dispe a pleitear
a tutela jurisdicional do Estado, na tentativa de obter proteo a um
direito lesado ou ameaado. A Justia est em crise, no s no Brasil,
como na maioria dos pases. E crise na Justia implica, necessariamente,
Crise de Justia. Os fatores que contribuem para esse estado de verdadeira
calamidade podem ser resumidos basicamente na exagerada demora e no
alto custo do processo.1
Como uma das formas de superar tal crise, a comunidade jurdica

parece ser unnime em reconhecer a importncia da conciliao. A ttulo
de exemplo, confira-se a opinio de Ada Pellegrini Grinover:
No h dvida de que o renascer das vias conciliativas devido, em
grande parte, crise da Justia.
sabido que ao extraordinrio progresso cientfico do direito
processual no correspondeu o aperfeioamento do aparelho
judicirio e da administrao da Justia.
A morosidade dos processos, seu custo, a burocratizao na gesto
dos processos, certa complicao procedimental; a mentalidade
do juiz que nem sempre lana mo dos poderes que os cdigos lhe
atribuem; a falta de informao e de orientao para os detentores
dos interesses em conflito; as deficincias do patrocnio gratuito,
tudo leva obstruo das vias de acesso justia e ao distanciamento
entre o Judicirio e seus usurios2
1
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Tutela Cautelar e Tutela Antecipada: Tutelas Sumrias e de Urgncia
(tentativas de sistematizao). So Paulo: Malheiros, 1998. p. 28 - 29.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os fundamentos da justia conciliativa. Disponvel em: <http://www.cnj.

jus.br/images/programas/movimento-pela- conciliacao/arquivos/cnj_%20portal_artigo_%20ada_
mediacao_%20e_%20conciliacao_fundamentos1.pdf>. Acesso em: 09 jul. 2012.
122
Firme no propsito de superar essa crise e na esteira da concluso

acima destacada, de h muito o Estado brasileiro vem empreendendo
esforos no sentido de estimular a prtica conciliatria por parte
dos operadores jurdicos. Um dos objetivos do 1 Pacto Republicano,
assinado em dezembro de 2004 pelos chefes dos trs poderes da
Repblica, reafirmado, inclusive, pelo 2 Pacto, datado de dezembro
de 2009, , justamente, fortalecer a mediao e a conciliao,
estimulando a resoluo de conflitos por meios autocompositivos, voltados
a maior pacificao social e menor judicializao.
Alis, at mesmo antes disso, em abril de 2003, foi criada
no mbito do Ministrio da Justia, a Secretaria de Reforma do
Judicirio, cuja uma das metas, nos termos do art. 24, inciso I, do
Decreto n 4.991, de 18 de fevereiro de 2004, formular, promover,
supervisionar e coordenar os processos de modernizao da
administrao da justia brasileira, dentre os quais, inegavelmente,
se inclui a conciliao.
Diversas alteraes legislativas se sucederam, objetivando,
tambm, permitir o incremento da prtica conciliatria. Cite-se com
exemplos as Leis n 8.952/94, que alterou o CPC para introduzir,
no procedimento ordinrio, a audincia de conciliao obrigatria, e
n 9.099/95, que instituiu os Juizados Especiais Cveis e Criminais,
para o processo e julgamento das causas de menor complexidade e
das infraes de menor potencial ofensivo.
Mais recentemente, aps a criao do Conselho Nacional de
Justia CNJ, ntida a inteno de institucionalizar a conciliao
como prtica cotidiana na administrao da justia, tendo esse rgo,
inclusive, adotado resoluo (Resoluo n 125, de 29 de novembro de
2010), na qual disciplina a Poltica Judiciria Nacional de tratamento
adequado dos conflitos de interesses no mbito do Poder Judicirio.
Tal ato normativo, alis, expresso ao estabelecer a obrigatoriedade
dos rgos judiciais em oferecer solues conciliatrias. Seno
vejamos:
Art. 1 Fica instituda a Poltica Judiciria Nacional de tratamento
dos conflitos de interesses, tendente a assegurar a todos o direito
soluo dos conflitos por meios adequados sua natureza e
peculiaridade.
123
Pargrafo nico. Aos rgos judicirios incumbe, alm da soluo

adjudicada mediante sentena, oferecer outros mecanismos de solues
de controvrsias, em especial os chamados meios consensuais, como a
mediao e a conciliao, bem assim prestar atendimento e orientao
ao cidado.
Diversos outros dispositivos tambm podem ser citados como

prova da eleio da conciliao como prtica a ser observada no mbito
da justia brasileira, tais como os artigos 4, 6, incisos III e VIII, 7, 12,
dentre outros.
A Advocacia-Geral da Unio - AGU, outrossim, atentou para
tal realidade e criou, pelo Ato Regimental n 5, de 27 de setembro de
2007, a Cmara de Conciliao e Arbitragem Federal (CCAF) a qual,
de acordo com o Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010, tem por
objeto dirimir, por meio de conciliao, as controvrsias entre rgos
e entidades da Administrao Pblica Federal, bem como entre esses
e a Administrao Pblica dos Estados, do Distrito Federal, e dos
Municpios.
Dessa forma, inegvel que a conciliao foi erigida como poltica
prioritria no s no mbito do Poder Judicirio, mas do Estado brasileiro
como um todo. Como dito acima, de fato, a via conciliatria instrumento
fundamental para a reduo da litigiosidade e para a soluo rpida dos
conflitos, que, como se sabe, um dos fatores incrementadores da crise
do Poder Judicirio.
Alm do que, como bem destaca Ada Pellegrini Grinover3, no
s esse fundamento, dito por ela funcional, que justifica a adoo da
via conciliatria como meio de resoluo de conflitos. H ainda que se
considerar os fundamentos social e poltico:
Releva, assim, o fundamento social das vias conciliativas, consistente
na sua funo de pacificao social. Esta, via de regra, no
alcanada pela sentena, que se limita a ditar autoritativamente a
regra para o caso concreto, e que, na grande
maioria dos casos, no aceita de bom grado pelo vencido, o qual
contra ela costuma insurgir-se com todos os meios na execuo.
GRINOVER, op. cit.
124
[...]
Vistos, assim, os fundamentos funcional e social das vias conciliativas,
passa-se a examinar a terceira dimenso da conciliao, baseada em
seu fundamento poltico.
Trata-se de adentrar, agora, o aspecto da participao popular na
administrao da justia, pela colaborao do corpo social nos
procedimentos de mediao e conciliao.
Dessa forma, ante todo o exposto, foroso concluir pela

importncia da conciliao como meio eficaz para a superao da
chamada crise do Poder Judicirio, bem como dos enormes esforos
que vem sendo empreendidos pelo Estado brasileiro nesse sentido.
Contudo, importante destacar que tal movimento ainda
hoje se encontra muito concentrado em iniciativas como a Semana
Nacional de Conciliao e os Mutires de Conciliao do CNJ,
no alcanando ainda o objetivo de tornar a conciliao uma prtica
cotidiana, estgio no qual, de fato, se ter um Poder Judicirio mais
eficiente.
Entretanto, h que se registrar, que tal objetivo s ser efetivamente
alcanado com a participao do poder pblico nesse processo. Como
se sabe, pela extenso de sua competncia e pela complexidade de sua
estrutura organizacional, os entes pblicos figuram entre os maiores
litigantes no Poder Judicirio.
2 A litigiosidade do Poder Pblico.
Como bem destacado acima, inegvel que, desde muito

tempo, o Poder Judicirio em todo o mundo vive uma grave crise,
que acaba por atingir, inclusive, sua credibilidade e legitimidade
perante a sociedade. E o Brasil, como no poderia deixar de ser, no
foge a essa regra.
A bem da verdade, a crise em nosso pas at mais exacerbada
do que em outras naes, sobretudo em face da nossa cultura de
litigiosidade. De fato, trao marcante de nossa sociedade, a resoluo
de conflitos mediante a submisso deles apreciao do Poder
Judicirio, em detrimento de outras formas, dentre as quais se incluem
125
a conciliao. Em pesquisa nacional efetuada pela FGV Direito Rio

com o IPESPE, em 2009, constatou-se que 1 em cada 5 brasileiros foi
autor ou ru em 20084.
Essa caracterstica do nosso sistema, no passou despercebida
pela doutrina mais abalizada. Para Jos Alcebades de Oliveira Junior e
Moacir Camargo Baggio5:
A questo da chamada exploso de litigiosidade e de um exponencial
crescimento da demanda por prestao da atividade jurisdicional,
vivenciada quotidianamente na sociedade contempornea em transio,
tema recorrente na pauta de debates dos operadores do Direito. Assim
tambm, a conseqente retrica da necessidade de que se proponham
medidas alternativas e racionalizadoras para o desafogo dos Tribunais tudo se prestando, no raro, a motivar, inclusive, discursos polticos de
ocasio.
Esto na ordem do dia, invariavelmente, discusses ligadas a essa
temtica, que parecem se repetir de maneira incansvel, como a
concernente necessidade de incremento de celeridade da prestao
jurisdicional, ou ainda, aquela pertinente aos limites de uma
adequada, segura e efetiva atuao do Poder Judicirio na soluo de
disputas das mais variadas naturezas e graus de repercusso social.
No mesmo sentido, tambm reconhecendo a existncia de uma

cultura da litigiosidade:
O discurso institucional acerca da necessidade de se implementar
essas polticas alternativas nos tribunais comumente adota a
justificativa de que elas so imprescindveis para acabar com a cultura
da litigiosidade, vigente em nosso pas. Verifica-se, portanto, uma
crena do sistema de que as pessoas so demasiado litigiosas e que
esta cultura a causa do esgotamento dos tribunais. A assertiva
deixa de considerar, por exemplo, a forma como o campo jurdico se
constitui. Nele, toda regra tem exceo, quer dizer, para toda regra
posta h sempre correntes doutrinrias com interpretaes diversas.
Isso leva as pessoas a acreditar que sempre podero, em alguma
instncia judicial, encontrar algum julgador que acolha sua tese, de
4
GUIDI, Milza. A Cultura da litigiosidade. Disponvel em: <ttp://milzaguidi.blogspot.com.br/2010/10/

cultura-da-litigiosidade.html>. Acesso em: 13 jul. 2012.
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mediao. Revista Direitos Culturais. v. 3. n 5. dez. 2008, p. 109/137.
126
modo que litigar, nesse sistema, aliment-lo, pois ele foi constitudo
de forma a sempre permitir teses necessariamente opostas para um
mesmo dispositivo jurdico6.
At mesmo a Min. Ellen Gracie, na poca em que presidia o STF e

o CNJ, reconheceu o fenmeno: ao implantar o Movimento pela Conciliao
em agosto de 2006, o Conselho Nacional de Justia teve por objetivo alterar
a cultura da litigiosidade e promover a busca de solues para os conflitos
mediante a construo de acordos7. (sublinhou-se)
E tal fenmeno pode ser percebido tambm estatisticamente.
Segundo dados do CNJ, colhidos no sistema Justia em Nmeros8,
no ano de 2010, foram propostas, nas Justias Estaduais, do Trabalho
e Federal: 24.200.000,00 (vinte e quatro milhes e duzentos mil aes).
O relatrio tambm demonstra que, no mbito da Justia Federal,
por exemplo, o nmero de casos novos por Juiz, em 2010, foi de 1.706
processos. Somado s demandas j existentes e ainda em andamento,
tem-se a mdia de 6.606 processos por Juiz Federal, no mesmo ano.
Inegvel, portanto, que o fenmeno denominado cultura da
litigiosidade, observado pelos observadores sociais e pelos cultores do
direito, existe e verdadeiro, consoante demonstram os dados do CNJ.
Se assim em relao totalidade das demandas existentes, essa crise
muito mais exacerbada quando se trata de demandas que envolvam o
Poder Pblico, em todas as suas esferas.
Seja por decorrncia de sua estrutura burocrtica ou pela
estreita vinculao dos atos administrativos ao princpio da
legalidade, o fato que quando as pessoas possuem algum tipo de
pretenso em desfavor do Estado, no constumam, na esmagadora
maioria das vezes, tentar resolver a questo no mbito administrativo,
por intermdio do exerccio do direito de petio (art. 5, inciso
XXXIV, da CRFB). Preferem, portanto, a soluo da contenda na via
6
BAPTISTA, Brbara Gomes Lupetti; MELLO, Ktia Sento S. Mediao e conciliao no Judicirio:
dilemas e significados. Dilemas. v. 4, N. 1, 2011. p. 97-122.
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127
jurisdicional, exercendo o direito de acesso justia, preconizado no

art. 5, inciso XXXV, da CRFB.
Por outro lado, as demandas do Poder Pblico em desfavor do
administrado, a maioria delas relativas cobrana de algum crdito
(execues fiscais, aes de ressarcimento, execues de ttulo
extrajudicial), em que pese terem uma fase prvia administrativa, quase
sempre acabam desembocando no Judicirio, tendo em vista a o baixo
sucesso alcanado nessa fase.
O fato que o Poder Pblico um dos maiores clientes do Poder
Judicirio, seja na qualidade de autor, seja na de ru. E esse sentimento
no passou despercebido pelos estudiosos mais atentos.
Esse, por exemplo, o sentimento de Palhares Moreira Reis9:
Hoje em dia, quase 80% dos processos em tramitao no Supremo
Tribunal Federal tm como uma das partes o Poder Pblico. E desses,
quase 70% so causas em que um dos partcipes a Administrao
Federal, direta ou indireta, discutindo, rediscutindo, recorrendo ou
agravando sobre matrias de h muito debatidas, na maior parte
das vezes com entendimento pacificado nos Tribunais Superiores, j
presente na jurisprudncia, evidenciando a repetitividade de questes
idnticas, repisando sobre o mesmo tema. E, com relao a estes, a
possibilidade de acordos quase nula, pois que os representantes dos
rgos pblicos tm um limitadssimo poder de transigir.
Em artigo publicado no Jornal Folha de S. Paulo, Marcos da

Costa10, Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil Seccional So
Paulo - OAB/SP, ao comentar a lentido da Justia, verberou:
Tambm seria fundamental buscar reduzir a litigiosidade do prprio
poder pblico. Segundo pesquisa do CNJ, os setores pblicos federal,
estaduais e municipais constituem partes em 51% das aes em
tramitao na Justia brasileira, 38% de responsabilidade da Unio
MOREIRA REIS, Antnio Carlos Palhares. A litigiosidade precisa diminuir. Disponvel em: <http://
www.rnpd.org.br/download/pdf/saudeempauta_02042009.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2012.
10 DA COSTA, Marcos. As sequelas criadas pela lentido da Justia. Disponvel em: <http://www1.folha.
uol.com.br/opiniao/1109876-tendenciasdebates-as-sequelas-criadas-pela-lentidao-da-justica.shtml>.
128
Esse sentimento corroborado tambm pelos dados do sistema

Justia em Nmeros11, organizado pelo CNJ.
Tomando-se por parmetro a Justia Federal que, nos termos do
art. 109 da CRFB, tem a maioria de sua competncia atrelada aos entes
pblicos federais, v-se que a quantidade de demandas que envolvem o
Poder Pblico federal bastante elevada.
Somente em 2010 foram ajuizados, na primeira instncia e
nos juizados especiais, 2.282.601 (dois milhes, duzentos e oitenta
e dois mil e seiscentos e um) novos processos, os quais, somados
aos ainda pendentes, no montante de 6.345.559 (seis milhes,
trezentos e quarenta e cinco mil e quinhentos e cinquenta e nove),
totalizam a movimentao processual no ano em 8.631.160 (oito
milhes, seiscentos e trinta e um mil e cento e sessenta) processos.
Subtraindo-se, contudo, os feitos baixados (2.528.146 dois milhes,
quinhentos e vinte e oito mil e cento e quarenta e seis), tem-se o
total de processos em trmite no final de 2010 em 6.100,014 (seis
milhes, cem mil), isso, repita-se, s na primeira instncia e nos
juizados especiais.
Na segunda instncia, em que pese menores que os da primeira,
os nmeros so tambm relevantes. Foram propostas 426.440
(quatrocentos e vinte e seis mil e quatrocentos e quarenta) novas
demandas, que se somam s 937.223 (novecentos mil, duzentos e vinte
e trs) j existentes. Subtraindo-se os baixados, da ordem de 423.034
(quatrocentos e vinte e trs mil e trinta e quatro) processos, chega-se ao
total remanescente de 940.629 (novecentos e quarenta mil, seiscentos
e vinte e nove).
Isso sem somar as execues fiscais, em relao as quais existiam,
ainda em trnsito naquele ano, 3.221.844 (trs milhes, duzentos e vinte
mil, oitocentos e quarenta e quatro), bem como as demais execues
de ttulo extrajudicial, no montante 129.557 (cento e vinte e nove mil,
quinhentos e cinquenta e sete reais).
Somando-se tudo, tem-se o total de processos existentes na Justia
Federal, no final 2010, a saber, 10.392.044 (dez milhes, trezentos e
noventa e dois mil e quarenta e quatro).
11 Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/images/programas/justica-em-numeros/2010/rel_justica_
numeros_2010.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2012.
129
A alta litigiosidade do Poder Pblico tambm pode ser

comprovada pelos dados extrados do Sistema Integrado de Controle
das Aes da Unio SICAU ( Indicadores de Desempenho Cinco
Mais e Cinco Menos), base de dados utilizada pela Advocacia-Geral da
Unio para registro das demandas em que a Unio parte. Apenas no
constam nesse sistema as demandas de natureza fiscal, acompanhadas
pela PGFN, registradas em sistema prprio.
Consoante o extrato Indicadores de Desempenho Cinco Mais
e Cinco Menos, existem hoje, cadastrados como ativos, 3.195.44 (trs
milhes, cento e noventa e cinco mil e quarenta e quatro) processos nas
quais a Unio figura como parte.
Dessa forma, os dados acima apontados corroboram o
sentimento da sociedade e da comunidade jurdica de que o Poder
Pblico em geral, e em particular a Unio, so um dos maiores
litigantes no Poder Judicirio, o que s confirma a tese ora defendida
segundo a qual, para o sucesso do movimento conciliatrio, de
fundamental importncia a participao da advocacia pblica nesse
processo.
3 A disciplina normativa da conciliao na Procuradoria-Geral da Unio
Como dito e demonstrado no tpico 1, de grande importncia

a efetivao da prtica conciliatria como meio eficaz para a
superao da chamada crise do Poder Judicirio. Nesse sentido, alis,
so enormes os esforos que vem sendo empreendidos pelo Poder
Judicirio, e pelo Estado brasileiro como um todo, nesse sentido.
Todavia, em face da grande litigiosidade do Poder Pblico,
qualquer esforo no sentido da reduo das demandas judiciais pela via
da conciliao no pode ter xito sem a participao efetiva da PGU,
rgo de representao judicial da Unio, nesse processo. Contudo,
para o alcance desse objetivo, faz-se necessrio que a prtica de
conciliao se torne rotina entre os Advogados da Unio, expediente
para o qual se afigura imprescindvel a eliminao das dificuldades
atualmente existentes que impedem a efetivao dessa prtica.
Apesar da existncia de regramento disciplinador, ainda hoje
no se observa uma rotina conciliatria por parte dos Advogados
da Unio, principalmente nas demandas em que a Unio figure na
130
qualidade de r. O presente captulo tem por objeto, justamente,

a anlise das normas jurdicas que disciplinam a conciliao no
mbito da Procuradoria-Geral da Unio, com a finalidade de, ao
final, identificar as principais dificuldades para a implementao
dessa prtica.
Como se sabe, o Sistema AGU criao da CRFB de 1988, tendo
sido efetivamente implantado com o advento da LC n 73/93. Contudo,
a primeira norma que ousou falar em conciliao na AGU foi a Lei n
9.469, de 10 de julho de 1997, ainda hoje a lei bsica regedora dessa
questo, editada 4 anos aps a criao da AGU.
Apenas por tal detalhe, j se vislumbra o quanto tal questo
demorou a ser considerada relevante no mbito da AGU. Se se considerar
que j em 1994, com a Lei n 8.952/94, instituiu-se a audincia de
conciliao obrigatria no rito ordinrio do CPC, tal demora no trato da
matria fica ainda mais evidente.
Contudo, como ela autorizava apenas o Advogado-Geral da Unio
a celebrar acordos, foi de pouca aplicao prtica no dia-a-dia dos que
efetivamente atuam na representao judicial da Unio na maioria dos
processos. Para estes, a regulamentao da questo tardou ainda mais,
sendo possvel apontar como primeira importante regulamentao
da questo no mbito da PGU, a Ordem de Servio n 26, de 22 de
julho de 2008, a qual subdelegava aos Procuradores-Regionais e aos
Procuradores-Chefes da Unio nos Estados a atribuio para celebrar
acordos relativos a crditos da Unio inferiores a R$ 40.000,00
(quarenta mil reais).
Ato normativo relativo a dbitos e dando poderes aos prprios
Advogados da Unio, s mesmo com o advento da Ordem de Servio
n 13, de 9 de outubro de 2009, que, dentre outras disposies, autoriza
a celebrao de acordos nas causas de at 60 salrios mnimos. Tal
norma foi recentemente alterada pela Ordem de Servio n 18, de 07 de
dezembro de 2011, que buscou retirar-lhe algumas imperfeies.
Ainda h que se mencionar a Ordem de Servio n 17, de 10 de
novembro de 2009, aplicada exclusivamente a crditos decorrentes de
condenao imputada pelo Tribunal de Contas da Unio TCU.
Apenas por esse breve histrico j se d pra concluir que o
despertar da PGU para essa questo fenmeno recente, datado do
131
final de 2009, pois s a partir da OS n 13/2009 se tem instrumental

normativo autorizador de uma prtica mais efetiva por parte dos
Advogados da Unio em relao conciliao. A instituio de um
rgo, com a atribuio de fomentar a conciliao, obra muito mais
recente, fruto da edio da Portaria PGU n 02/2012.
Dito isso, passa-se a anlise de cada uma dessas normas em
separado.
3.1 Lei n 9.469/97
Como acima verberado, a primeira norma que ousou falar em

conciliao na AGU foi a Lei n 9.469, de 10 de julho de 1997, ainda hoje
a lei bsica regedora dessa questo.
Em sua redao original, tal lei estabelecia que o AdvogadoGeral da Unio e os dirigentes mximos das autarquias, das fundaes
e das empresas pblicas federais poderiam autorizar a realizao de
acordos ou transaes, em juzo, para terminar o litgio, nas causas de
valor at R$50.000,00 (cinquenta mil reais art. 1). Quando a causa
envolvesse valores superiores a esse, o acordo ou a transao, sob pena
de nulidade, dependia de prvia e expressa autorizao do Ministro de
Estado ou do titular da Secretaria da Presidncia da Repblica a cuja
rea de competncia estivesse afeto o assunto, no caso da Unio, ou da
autoridade mxima da autarquia, da fundao ou da empresa pblica
(art. 1, 1).
Diversas crticas podem ser feitas a esse dispositivo. A primeira
diz respeito ao valor de alada para celebraes das avenas, muito
baixo, ainda que no contexto do perodo em que foi editada a lei. De fato,
considerando as regras de experincia comum, a maioria das demandas
proposta em face do Poder Pblico supera esse valor, fato que reduzia
bastante as possibilidades de conciliao.
Observe-se que, nesse contexto, a maioria das demandas em
trmite contra a Unio versavam sobre diferenas salariais decorrentes de
planos econmicos e reestruturaes de carreiras, os famigerados ndices
(28,86%, 3,17%, 84,32%, 47,94%), cujos valores, em quase 100% por centos
dos casos, superavam a casa dos R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)
De mais a mais, a autorizao s poderia ser concedida diretamente
pelo Advogado-Geral da Unio, que o chefe mximo da instituio.
132
Isso dificultava bastante a formalizao dos acordos, pois o Advogado

da Unio que atuava diretamente no processo, diante da possibilidade de
celebrao da avena, no possua autonomia para realiz-la, tendo que
requerer a suspenso do processo, e, em seguida, remeter a proposta ao
gabinete do AGU.
evidente que essa via crucis para a formalizao de acordos
levou aos Advogados da Unio que atuavam diretamente nos feitos a
desprezarem essa possibilidade, no apresentado propostas de conciliao
e, ainda mais, rejeitando de plano a proposta apresentada pela parte
litigante, sem sequer remeter ao gabinete do AGU para anlise. Isso no
se deu em razo de falta de comprometimento do membro da AGU ou
outra razo atribuvel a ele, mas sim pela prpria dinmica da conciliao,
a qual exige dos interlocutores poderes para a efetivao dos acordos.
E as dificuldades para a celebrao de acordos na sistemtica
da redao original da Lei 9.469/97 se afiguravam ainda mais
evidente quando o valor da causa superava o limite dos R$ 50.000,00
(cinquenta mil reais). Nesses casos, era necessria a autorizao do
Ministro de Estado ou do Secretrio da Presidncia da Repblica ao
qual o rgo interessado estava vinculado, o que tornava a conciliao
ainda mais difcil.
Percebe-se, ainda, que tal norma sequer previa a possibilidade de
delegao dessas atribuies, concentrando todo o poder para a celebrao
de acordos nas mos das altas autoridades pblicas mencionadas, as quais,
contudo, se encontram muito distante das bases nas quais as demandas
tramitavam inicialmente.
Alm do mais, vedava expressamente a celebrao de acordos
sobre o patrimnio imobilirio da Unio (art. 1, 2).
Da porque de suma importncia a alterao empreendida pela
Medida Provisria n 449/2008, que alterou o caput do art. 1 para
permitir a delegao dessa competncia. Isso porque, tal modificao
permitiu a edio do primeiro ato de regulamentao interna da
conciliao no mbito da PGU, que foi a Ordem de Servio n 26, de 22
de julho de 2008, a qual ser melhor estudada no tpico seguinte.
importante destacar que essa MP alterou a redao do art. 2 da
Lei n 9.469/97, para permitir a autorizao de acordos pelo ProcuradorGeral da Unio nas causas cujo valor no superasse R$ 100.000,00 (cem
133
mil reais). Tal disciplina era absolutamente contraditria, pois enquanto

o chefe mximo da instituio, o Advogado-Geral da Unio, s poderia
autorizar a celebrao de acordos at R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais),
o PGU estava vinculado a valor de alada maior.
Mas, as modificaes mais importantes da Lei n 9.469/97 ainda
estavam por vir.
Em 27 de maio de 2009, como fruto da converso da MP n
449/2008, foi editada a Lei n 11.941, que trouxe importantes mudanas,
algumas sequer constantes do texto da MP. Tal norma manteve a
possibilidade de delegao e alterou o limite de alada dos acordos em
relao ao Advogado-Geral da Unio para R$ 500.000,00 (quinhentos
mil reais). Para os valores acima desse limite, manteve a sistemtica
anterior, a qual j estabelecia a necessidade de autorizao do Ministro
de Estado ou do Secretrio da Presidncia da Repblica ao qual o rgo
interessado estava vinculado.
Alm do mais, consolidou o disposto no art. 2 da Lei n 9.469/97,
in verbis:
Art. 2o O Procurador-Geral da Unio, o Procurador-Geral Federal
e os dirigentes mximos das empresas pblicas federais e do
Banco Central do Brasil podero autorizar a realizao de acordos,
homologveis pelo Juzo, nos autos do processo judicial, para o
pagamento de dbitos de valores no superiores a R$ 100.000,00
(cem mil reais), em parcelas mensais e sucessivas at o mximo de
30 (trinta).
Por fim, h que se registrar a recente modificao introduzida

pela Medida Provisria n 496/2010, convertida na Lei n 12.348, de 15
de dezembro de 2010, que excluiu a vedao da celebrao de acordos
sobre o patrimnio imobilirio federal.
Enfim, em resumo, pode-se concluir que a atual disciplina legal
da conciliao no mbito da AGU, conferida pela Lei n 9.469/97,
permite a implementao de uma prtica conciliatria efetiva pela
PGU, pois autoriza a celebrao de acordos de valor at R$ 500.000,00
(quinhentos mil reais), sem qualquer interferncia de outra autoridade
administrativa fora da AGU, sendo que se a causa for inferior a R$
100.000,00, essa autorizao pode ser concedida diretamente pelo
PGU. Ainda h que se considerar que essas competncias podem ser
134
delegadas, inclusive aos membros da AGU que atuam diretamente

nos feitos.
Ou seja, instrumento legal para a implementao de uma prtica
conciliatria efetiva h. Tudo est a depender da regulamentao que
ser conferida internamente.
3.2 Ordem de Servio PGU n 26/2008
Com a alterao empreendida pela Medida Provisria n 449/2008

no caput do art. 1 da Lei n 9.469/69, para permitir a delegao de
competncia por parte do Advogado-Geral da Unio, bem como
no art. 2, o qual autorizou diretamente a celebrao de acordos pelo
Procurador-Geral da Unio nas causas cujo valor no superasse R$
100.000,00, permitiu-se a edio do primeiro ato de regulamentao
interna da conciliao no mbito da PGU, que foi a Ordem de Servio n
26, de 22 de julho de 2008.
Tal norma, em seus 11 artigos, subdelega aos ProcuradoresRegionais e aos Procuradores-Chefes da Unio nos Estados, a realizao
para parcelamento de crditos da Unio quando a causa envolvesse valor
inferior a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais).
Percebe-se, de plano, a timidez dessa regulamentao. De
fato, a ora analisada Ordem de Servio se restringe a crditos da
Unio e ainda mais, s autoriza a celebrao de um tipo de avena: o
parcelamento.
Ou seja, na maioria das demandas em que a Unio era parte, na
qual, como se sabe, o ente federal ostenta a qualidade de r, restava
ainda submetida a autorizao para acordo ao Procurador-Geral da
Unio e ao Advogado-Geral da Unio. De mais a mais, a nica forma
de avena permitida era o parcelamento integral do dbito em 30
vezes (art. 2, 2, e), no prevendo tal norma sequer o desconto para
pagamento vista.
Percebe-se que essa regulamentao, o que natural no incio
da alterao de qualquer rotina, bastante tmida, mas revela a
inexistncia, naquele momento, de poltica institucional conciliatria
por parte da PGU. Visava, na verdade, a melhoria da eficincia na
recuperao de crditos da Unio inadimplidos por falta de condies
financeiras dos devedores para pagamento vista, sem qualquer
135
reconhecimento por parte do ente federal de obrigaes perante os

administrados.
Mas ela foi s o comeo, logo viria a Ordem de Servio PGU n 13,
de 09 de outubro de 2009, um verdadeiro avano institucional.
3.3 Portaria AGU n 990/2009
Antes de adentarmos mais especificamente no objeto da OS

PGU n 13/2009, h que se registrar a existncia do ato normativo
em epgrafe, pois foi ele quem permitiu o avano do trato da matria
no mbito da PGU. Isso porque foi tal ato normativo que, por obra
de seu art. 2, delegou ao Procurador-Geral da Unio a competncia
prevista no art. 1, caput, e 2, da Lei n 9.469/97, com a nova
redao que lhes foram dadas pelas normas que lhes sucederam,
a saber, a celebrao de acordos cujo valor fosse inferior a R$
500.000,00.
H que se destacar, ainda, que o art. 2, 2, da mencionada
Portaria, permitiu expressamente, a subdelegao de tal competncia,
abrindo caminho para que a PGU concedesse poderes para a celebrao
de acordos aos seus rgos de execuo, bem como a seus membros, para
a celebrao de acordos. E foi o que efetivou a OS PGU n 13/2009, a
seguir analisada.
Como j se deixou assentado alhures, a Lei n 9.469/97 concentrava

os poderes para celebrao de acordos em nome da Unio nas mos do
Advogado-Geral da Unio e, aps modificaes iniciadas pela MP n
449/2008, tambm nas mos do Procurador-Geral da Unio.
Contudo, para que haja uma poltica conciliatria eficaz, necessrio
se faz que tal poder seja atribudo a quem, de fato, atue inicialmente nas
demandas, ou seja, aos rgos de execuo da PGU, bem como a seus
membros (PRUs, PUs, PSUs e Advogados da Unio).
E foi o que fez o referido ato normativo, in verbis:
Art. 1 Os rgos de execuo da Procuradoria-Geral da Unio
(PGU) ficam autorizados a realizar acordos ou transaes, em
juzo, para terminar o litgio, nas causas de valor at R$ 500.000,00
136
(quinhentos mil reais), relativamente a crditos e dbitos da Unio,

observados os seguintes limites de alada:
I - at 60 (sessenta) salrios mnimos, pelos Advogados da Unio que
atuam diretamente na causa;
II - at R$ 100.000,00 (cem mil reais), mediante prvia e expressa
autorizao dos Procuradores Seccionais ou dos Chefes de Escritrio
de Representao;
III - at R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), mediante prvia e
expressa autorizao dos Procuradores Regionais da Unio ou dos
Procuradores Chefes das Procuradorias da Unio nos Estados.
O avano do mencionado ato normativo est no fato, primeiramente,

de abarcar tanto crditos quanto a dbitos da Unio, no sendo restrito
com a OS PGU n 26/2008. Como visto, esta ltima se limitava a crditos
da Unio e, ainda mais, s autoriza a celebrao de um tipo de avena: o
parcelamento.
De fato, a OS PGU n 13/2009 cristalina ao mencionar que ficam
autorizados a realizar acordos ou transaes, em juzo, para terminar o litgio,
nas causas de valor at R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), relativamente
a crditos e dbitos da Unio. Alm do que, os diversos dispositivos que
se seguem ao primeiro disciplinam a matria sempre levando em conta a
natureza do acordo, se para recebimento de crdito ou o reconhecimento
do dbito (art. 4, inciso II e III).
Outro avano dessa normatizao foi a desconcentrao de
poderes para a autorizao da celebrao de acordo. Como se viu
pela transcrio dos incisos de seu art. 1, foi concedida autorizao
aos prprios Advogados da Unio para, manu prpria, firmarem
a avena quando o valor do acordo for at 60 (sessenta) salrios
mnimos.
De mais a mais, quando a causa for de at R$ 100.000.00, cabe aos
Procuradores-Chefes da Unio nos Estados, autoridade imediata a quem
atua diretamente nas demandas, a autorizao. H que se destacar que,
at esse momento, a autorizao para celebrao de acordos dessa monta,
competia ao Procurador-Geral da Unio (art. 2 da Lei n 9.469/97, com a
alterao empreendida pela Medida Provisria n 449/2008), autoridade
cuja sede fica em Braslia/DF.
137
Por fim, para os acordos at R$ 500.000,00, a autorizao foi

concedida ao Procurador-Regional da Unio, autoridade regional, cuja
sede a capital do estado em que localizado a sede do Tribunal Regional
Federal na qual aos Advogados da Unio atuam12. Trata-se, portanto, de
autoridade muito mais prxima das bases do que o Advogado-Geral da
Unio ou o Procurador-Geral da Unio.
Tais medidas abriram caminho para uma prtica conciliatria efetiva.
Isso porque, como se sabe, para que haja sucesso nesse intento, necessrio
se faz que tal poder seja atribudo a quem, de fato, atue diretamente no
incio das demandas, ou seja, aos rgos de execuo da PGU, bem como a
seus membros. E foi isso que a OS PGU n 13/2009 fez.
possvel destacar ainda, como aspecto positivo dessa disciplina, a
possibilidade, atribuda por seu art. 4, incisos II e III, de concesso e aceitao
de reduo nos valores dos acordos (descontos), o primeiro em caso de crditos
e o segundo em caso de dbitos. Eis o teor dos citados dispositivos:
Art. 4 Sero observadas as seguintes regras para ser firmado acordo
ou transao:
[...]
II no caso de dbitos da Unio, haver reduo de, no mnimo, 10% (dez
por cento) do valor estimado da condenao e se o autor da ao se
responsabilizar pelos honorrios de seu advogado e eventuais custas
judiciais, aceitando ainda a incidncia de juros de mora desde a citao
vlida no percentual mximo de 0,5% (meio por cento) ao ms, bem
como o desconto dos impostos e das contribuies respectivas;
III no caso de crditos da Unio, a reduo levar em conta os critrios de
administrao e de cobrana, bem como a exigncia de que o ru da ao
se responsabilize pelos honorrios de seu advogado e eventuais custas
judiciais;
Como se v, os transcritos dispositivos atribuem poderes s

autoridades referidas nos incisos do art. 1, para concederam ou aceitarem
descontos. Ou seja, concedido autoridade celebrante poderes para
dispor, de acordo com certos parmetros, sobre o crdito ou o dbito.
12 A distribuio interna de competncia da PGU segue, fielmente, a distribuio de competncia do Poder
Judicirio Federal.
138
Diz de acordo com certos parmetros, pois em relao a dbitos

a disciplina do art. 4, inciso II, limita o desconto a 10% do valor do
dbito, ficando o autor responsvel pelo pagamento dos honorrios de
seus advogados, das custas judiciais, juros de mora de 0,5% ao ms, de
demais descontos de tributos (impostos e contribuies).
Em relao a crditos, o desconto ainda mais flexvel, pois no se
encontra sujeito a nenhum limite numrico, mas aos critrios de administrao e
cobrana. Tal expresso, que traduz inegvel conceito jurdico indeterminado,
concede ao Advogado da Unio margem para uma razovel reduo do crdito,
o que certamente estimular a aceitao por parte do devedor.
Mas tal ato normativo no isento totalmente de crticas. H tambm
aspectos nos quais poderiam ter avanado e no avanou, alm de expedientes
verdadeiramente contrrios a uma poltica de estmulo a conciliao.
Uma das questes, inclusive de fundamental importncia, a
inexistncia de uma disciplina mais clara quanto s condies para a
celebrao de acordos. A OS PGU n 13/2009, em seu art. 5, remete o
assunto para outra norma, a saber, incisos I e II e 1, 3 e 5 do art. 3
da Portaria AGU n 109, de 30 de janeiro de 2007, editada para disciplinar
a atuao da AGU nos Juizados Especiais Federais, que assim estabelece:
Art. 3 A transao ou a no interposio ou desistncia de recurso
poder ocorrer quando:
I - houver erro administrativo reconhecido pela autoridade competente
ou, quando verificvel pela simples anlise das provas e dos
documentos que instruem a ao, pelo advogado ou procurador que
atua no feito, mediante motivao adequada; e
II - inexistir controvrsia quanto ao fato e ao direito aplicado.
1 A inexistncia de controvrsia quanto ao fato deve ser verificvel
pelo advogado ou procurador que atua no feito pela simples anlise
das provas e dos documentos que instruem a ao, e a inexistncia
de controvrsia quanto ao direito aplicado deve ser reconhecida pelo
rgo consultivo competente, mediante motivao adequada em
qualquer das situaes.
Tal norma, contudo, ao se referir a transao parece fazer meno

ao reconhecimento do pedido, pois em seguida, d o mesmo tratamento
139
a no interposio, bem como a desistncia de recursos. Entretanto, a

simples remisso feita pela OS ora em questo pode suscitar a dvida
quando ao condicionamento da conciliao aos restritos requisitos
estabelecidos na Portaria do AGU, a saber: o erro administrativo e a
inexistncia de controvrsia sobre questes de fato e de direito.
Ou seja, alm de no constar expressamente na norma as condies,
o que a deixa, de fato, um pouco obscura, a referida norma d margem a
dvidas quanto necessidade ou no de observncia desses dois requisitos.
Alm do mais, o ato em anlise trouxe, em seu art. 10, a odiosa
previso de obrigatoriedade de remisso do termo de acordo para a
Corregedoria-Geral da AGU. Ora, com uma mo se deu poderes aos rgos
de execuo e aos Advogados da Unio para a celebrao de acordos, com a
outra se estabeleceu a presuno de que praticariam algo errado, prevendo a
obrigatoriedade a obrigatoriedade de envio do acordo para a Corregedoria.
Pois esses dois ltimos aspectos percebe-se que a disciplina da
conciliao na PGU ainda precisava avanar muito.
A Ordem de Servio PGU n 14/2009 foi editada com a finalidade

de disciplinar, exclusivamente, a celebrao de acordos para parcelamento
de crditos decorrentes de acrdos do Tribunal de Contas da Unio
- TCU. Ela autorizava, aos Advogados da Unio integrantes do grupo
permanente de atuao pr-ativa da PGU, criado pela Portaria PGU n
15, de 25 de setembro de 200813, a celebrao de avenas cujo valor no
supere o montante de R$ 100.000,00 (cem mil reais).
Em que pese se restrinja aos crditos do TCU, esse norma trouxe
importantes avanos.
Primeiramente, a elevao do valor para a celebrao de acordo
diretamente pelo Advogado da Unio, de R$ 60.000,00, nos termos da
OS n 13/2009, para R$ 100.000,00. Em segundo lugar, a existncia de
disciplina clara quanto aos critrios e condies do acordo, em seu art.
2, estabelecendo, por exemplo, o nmero mximo de parcelas, o valor
mnimo de cada parcela, os critrios de atualizao, dentre outros. E, por
13 Tal grupo formado por Advogados da Unio de cada unidade da PGU e atua, exclusivamente, nas aes
de execuo decorrentes de acrdos do TCU, nas aes de improbidade e aes civis pblica na qual a
Unio autora e nas aes de ressarcimento ao errio superior a R$ 1.000.000,00 (um milho de reais).
140
fim, a inexistncia de qualquer meno necessidade de envio do termo

Corregedoria da AGU.
O sucesso alcanado pela PGU nas conciliaes envolvendo esses
crditos, parece ter inspirado a edio da Ordem de Servio PGU n 18,
de 07 dezembro de 2011, que deu nova redao a diversos dispositivos da
OS n 13/2009.
Do que at agora foi exposto, conclui-se que a disciplina bsica

da conciliao no mbito da AGU conferida pela Lei n 9.469/97.
Internamente, especificamente no que tange PGU, tal disciplina tem
como norma geral a OS PGU n 13/2009.
Como visto no item 4.4, tal norma foi responsvel por possibilitar
a celebrao de acordos em caso de dbitos da Unio, o que no era
permitido pela OS PGU n 26/2008, que se aplicava apenas a crditos.
Alm do mais, desconcentrou poderes para a celebrao das avenas aos
rgos de execuo da PGU, bem como a seus membros, permitindo, nas
causas de valor at 60 salrios mnimos, a celebrao diretamente pelo
Advogado da Unio que atua no feito.
Entretanto, como tambm demonstrado no referido tpico, tal
norma ainda carecia de uma disciplina, primeiramente mais clara,
e, em segundo plano, menos duvidosa, quanto s condies para a
celebrao de acordos. Ou seja, alm de no constar expressamente
na norma as condies, o que a deixa, de fato, um pouco obscura, a
referida norma d margem a dvidas quanto necessidade ou no
de observncia dos dois requisitos dos incisos I e II do art. 3 da
Portaria AGU n 109/2007: o erro administrativo e a inexistncia de
controvrsia jurdica e de fato.
E so justamente esses bices que a OS PGU n 18/2011 tenta
superar.
Primeiramente, ela altera a redao do inciso II do art. 4 da OS
PGU n 13/2009, que era a norma que estabelecia, em caso de dbitos, a
possibilidade de reduo do valor no patamar mnimo de 10%, que passa
a contar com a seguinte redao:
Art. 4
141
[...]
II - no caso de dbitos da Unio, haver reduo do valor estimado do
pedido ou da condenao conforme juzo de probabilidade de xito da
Unio na demanda, de forma a demonstrar efetiva economicidade e
reduo de custos para o Errio, e aceitao, para fins de atualizao
monetria, de incidncia uma nica vez, at o efetivo pagamento, dos
ndices oficiais de remunerao bsica e juros aplicados na forma
do artigo 1-F, da Lei n 9.494/1997, bem como do desconto dos
impostos e das contribuies respectivas; (redao dada pela Ordem
de Servio n. 18, de 07 de dezembro de 2011)
Como se v, diferentemente da disciplina anterior, ao Advogado

da Unio concedido mais liberdade para a celebrao de acordos
para reconhecimento de dbitos. Antes, ficava vinculado reduo de,
no mnimo, 10% do valor da dvida. Agora, pode, contudo, conceder
desconto menor, de acordo com o juzo de probabilidade de xito da
Unio na demanda, de forma a demonstrar efetiva economicidade e reduo
de custos para o Errio.
Mas o maior avano dessa nova Ordem de Servio foi a
exaustiva regulamentao dos critrios para a celebrao do ajuste,
por intermdio da incluso dos pargrafos 2 e 3 ao referido art. 4,
in verbis:
2 Para fins do inciso II do caput, aplicar-se- uma reduo sobre o
valor estimado do pedido ou da condenao, de acordo com a anlise
de probabilidade de xito da tese de defesa da Unio no processo,
mediante a avaliao do melhor e do pior cenrio possvel, ponderandose cumulativamente os seguintes critrios:
I - perspectivas do caso concreto, das decises judiciais e da fase
processual em que se encontra a demanda;
II - as decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em
controle de constitucionalidade, que detenham efeitos erga omnes;
III - as Smulas e Orientaes Jurisprudenciais dos Tribunais
Superiores;
IV - a jurisprudncia iterativa dos Tribunais da respectiva Regio e
dos Tribunais Superiores e do Supremo Tribunal Federal;
142
V - os Pareceres, as Smulas e as Orientaes Normativas do

Advogado-Geral da Unio
3 A anlise sobre a viabilidade do acordo levar em conta ainda,
quando possvel:
I - a perspectiva mdia de durao do processo at que haja
uma deciso definitiva de mrito, bem como de sua execuo;
II - o custo de manuteno do processo judicial para a Unio, definido
em ato prprio;
Como se v, o texto do pargrafo 2 estabelece os dois parmetros

que devem ser utilizados na celebrao da avena, a saber: a) a
probabilidade de xito na tese de defesa e b) o melhor e o pior cenrio
possvel.
Alm do mais, o 3 estabelece os critrios que devem nortear a
anlise desses parmetros, tais como as perspectivas do caso concreto,
das decises judiciais e da fase processual em que se encontra a
demanda, a jurisprudncia iterativa dos Tribunais da respectiva Regio
e dos Tribunais Superiores e do Supremo Tribunal Federal, dentre
outros fatores.
Em que pese no ter havido a expressa revogao do art. 5 da OS
PGU n 13/2009, que remetia as condies para a celebrao de acordos
para os incisos I e II e 1, 3 e 5 do art. 3 da Portaria AGU n
109/2007, parece ser o novel regramento estabelecido nos pargrafos 2
e 3 do art. 4 a atual disciplina da questo.
que, em face das alteraes empreendidas pela OS PGU n
18/2011, o art. 5 perdeu sua total razo de ser. De fato, evidente o seu
esvaziamento ante o maior e melhor detalhamento ora estabelecido pelo
art. 4.
O que parece ter acontecido foi, to-somente, o esquecimento de
sua revogao expressa, o que no afasta, todavia, o reconhecimento de
sua revogao tcita.
Dessa forma, a restrita disciplina da Portaria AGU n 109/2007
deve ser aplicada, to-somente, como estabelece seu texto, aos Juizados
Especiais Federais JEFs. Tal norma, alis, em nossa opinio, ao se
referir a transao, parece fazer meno ao reconhecimento do pedido, o
143
que no afasta a aplicao da OS PGU n 13/2009, com a redao que lhe

deu a OS PGU n 18/2011, aos acordos celebrados no mbito dos JEFs.
Por fim, h que se registrar a revogao do odioso art. 10 da OS
n 13/2009, o qual estabelecia a obrigatoriedade de remisso do termo
de acordo Corregedoria da AGU. De fato, essa singela modificao
tem o condo de passar uma mensagem de estmulo a todos os
membros da PGU, a de que a conciliao passou a ser de fato uma
poltica institucional.
Sendo assim, com as alteraes estabelecidas pela OS PGU
n 18/2011, o que se v , ainda que sem a revogao do art. 5,
uma disciplina mais clara e mais detalhada das condies para a
celebrao de acordos, concedendo aos rgos de execuo da PGU
e a seus membros, instrumentos legais aptos implementao de
uma prtica conciliatria efetiva. Isso o que vem permitindo o
sucesso da participao da PGU em parcerias como os Mutires
de Conciliao e a Semana Nacional de Conciliao, organizadas
pelo CNJ.
3.7 Portaria PGU n 02/2012 - As Centrais de Negociao
Outro importante passo na direo da consolidao de uma prtica

conciliatria especfica foi a edio da Portaria PGU n 02/2012, a qual
criou as Centrais de Negociao.
De acordo com o art. 2 do referido ato normativo, as Centrais
tem, dentre outros, o objetivo de fomentar o paradigma da alternativa
eficiente e diferenciada de soluo e de preveno de conflitos no mbito da
Procuradoria-Geral da Unio e respectivos rgos de execuo. Alm do
mais, sua atribuio coordenar as negociaes tendentes soluo de
conflitos envolvendo a Unio.
Como se v, foram criados rgos, com ramificaes em todas
as unidades da Federao14, responsveis pela coordenao dos acordos
no mbito de cada unidade da PGU. Se as condies objetivas para a
celebrao de acordos j tinham sido satisfatoriamente fornecidas pela
OS PGU n 18/2011, faltava a criao de um rgo responsvel por,
todos os dias, estimular, criar metas e cobrar os resultados.
14 As Centrais de Negociao so compostas pela Central Nacional, com sede em Braslia, pelas Centrais
Regionais, com sede nas cidades sede de TRFs, e pelas Centrais Locais, nas demais cidade onde h
rgos de execuo da PGU.
144
Na prtica, o trabalho das Centrais tem ido at mais alm do que

o delineado na Portaria em anlise, que, como se viu, o de fomentar e
coordenar as aes voltadas conciliao, tendo em vista que em alguns
locais os acordos tem sido efetivamente celebrados nesse mbito.
Nesse aspecto, alis, reside a minha nica crtica a essa iniciativa.
A funo das Centrais, como concebida, alis, no mbito do Grupo
de Trabalho do qual partiu a redao da Portaria PGU n 02/2012,
era a de servir de rgo responsvel pela coordenao, estmulo, pelo
esclarecimento de dvidas, dentre outros aspectos, em relao s
conciliaes. Sua concepo estava voltada para a transformao da
cultura atualmente existente na advocacia pblica em relao aos acordos.
Entretanto, como defendemos nesse trabalho, esse objetivo s
ser alcanado quando a conciliao for prtica cotidiana de todos os
Advogados da Unio, o que demanda o envolvimento de todos nesse
projeto. Esperamos que essa prxis, no prevista na ideia original, no
contamine o nobre propsito dessa iniciativa.
Mas o fato que o trabalho das Centrais foi responsvel, durante
o ano de 2013, pela realizao de 9.049 acordos. Por esse quantitativo e
pelas cifras envolvidas, j se pode afirmar o sucesso da iniciativa e a sua
importncia como um verdadeiro divisor de guas para a efetivao da
poltica conciliatria no mbito da PGU.
Contudo, a despeito dessa iniciativa ser ainda bastante recente,
entendemos que ela no ser suficiente para se alar a conciliao como
uma prtica cotidiana entre os Advogados da Unio. de fato, um grande
passo nessa direo, mas ainda h outras obstculos que precisam ser
eliminados. o que veremos em seguida.
4 Concluses
Como se viu, desde a primeira lei que ousou falar em conciliao

na AGU (Lei n 9.469/97) at uma disciplina normativa satisfatria
no mbito da PGU (OS PGU n 18/2011, que modificou a OS PGU
n 13/2009), passaram-se quase 14 (catorze) anos. Da concentrao
de poderes nas mos do AGU at a atribuio aos Advogados da
Unio, da limitao a crdito at o alcance de dbitos, da ausncia de
disciplina das condies para a celebrao de acordos at sua efetiva
regulamentao pela OS PGU n 18/2011, foi um longo e tortuoso
caminho, o qual gerou traumas e desconfianas.
145
E aqui apontamos a primeira dificuldade para a implementao de

uma prtica conciliatria efetiva. A ausncia de uma conscincia voltada para
a conciliao por parte dos Advogados da Unio.
Necessrio se faz, portanto, para a eliminao desse bice, que a
PGU estimule ainda mais essa prtica por intermdio de congressos,
simpsios, workshops, encontros, cursos, reunies, assim como foi feito
em relao ao grupo permanente de atuao pr-ativa, criado pela
Portaria PGU n 15/2008. Antes da criao desse grupo, tambm no era
incomum a desconfiana dos membros da PGU quanto possibilidade da
Unio propor, de forma autnoma, aes de improbidade administrativa
e aes civis pblicas para a defesa de interesses metaindividuais.
Outro ponto que merece destaque a multiplicidade de normas
em relao ao assunto. Em que pese o avano nesse aspecto representado
pela OS PGU n 18/2011, h que se registrar que existem vigentes ainda
trs normas internas. A Ordem de Servio PGU n 26/2008, restrita
a crditos, a Ordem de Servio PGU n 14/2009, restrita a crditos
decorrentes de acrdo do TCU e a Ordem de Servio PGU n 13/2009,
norma geral, aplicada tanto a dbitos quanto a crditos.
Em face de tanto, surgem dvidas, em muitas situaes, quanto
autoridade competente para celebrar os acordos ou quais as condies que
devem ser observadas em dado contexto. Alm do mais, essas incertezas
s contribuem ainda mais para a ausncia de conscincia voltada para a
conciliao apresentada acima.
Em nosso entendimento, seria de grande valia a unificao
da regulamentao em um ato s, ainda que mantido o tratamento
especfico de algumas situaes (como os crditos decorrentes de
acrdo do TCU), pois tal fato, por si s, j representaria um avano
em matria de clareza. importante tambm destacar que, de nada
adiantar essa unificao, se no for realizada de forma a eliminar
eventuais contradies internas. fundamental, portanto, uma
uniformizao da prpria sistemtica.
Outra questo tambm representa obstculo ao estabelecimento
de uma prtica conciliatria efetiva. que, nos termos do art. 3, inciso
V, da OS PGU n 13/2009, com a redao que lhe foi conferida pelas OS
PGU n 18/2011, no se celebrar acordo quando o pedido ou a condenao
forem ilquidos e no for possvel a elaborao dos clculos pela AdvocaciaGeral da Unio ou pela Administrao Federal.
146
De fato, e no poderia ser diferente, para o estabelecimento de

uma prtica conciliatria efetiva, faz-se necessria, alm da concesso
de poderes para transigir ao Advogado da Unio que atua no primeiro
momento no feito, o fornecimento das condies materiais para a
apresentao ou a aceitao da proposta. E, nas causas em que envolve
obrigao de pagar, afigura-se imprescindvel que o Advogado da
unio saiba o quanto representa financeiramente o pedido da parte
contrria.
Ocorre que nem sempre esse valor encontra-se expresso no pedido,
fazendo-se necessria a elaborao de clculos no primeiro momento em
que couber a Unio falar nos autos.
Assim, para que haja a superao desse obstculo, h que se incluir,
dentre as tarefas do Departamento de Clculos e Percias da PGU
DCP/PGU, por intermdio de seus ncleos de clculos nos Estados, a
atribuio de quantificar o valor do pedido ilquido j no momento da
citao. Outrossim, seria interessante regulamentar em quais hipteses
esse clculo seria feito pelos demais rgos da Administrao Federal,
como prev o art. 3, inciso V, da OS PGU n 13/2009.
Como se viu, nos ltimos anos, o Estado brasileiro como um
todo vem empreendendo diversos esforos no sentido de estimular a
prtica conciliatria com uma forma de solucionar a crise do Poder
Judicirio. A escolha dessa via no se deu apenas por sua importncia
para a reduo da litigiosidade e a rpida soluo dos conflitos
(fundamento funcional), mas tambm por ser o meio de resoluo que
melhor atende aos anseios de pacificao social (fundamento social),
alm de permitir a participao popular na administrao da justia
(fundamento poltico).
Uma das razes para essa grave crise a chamada cultura da
litigiosidade que, seja por decorrncia da estrutura burocrtica da
Administrao ou pela estreita vinculao dos atos administrativos ao
princpio da legalidade, se afigura ainda mais exacerbada quando se
trata de demandas que envolvam o poder pblico, em todas as suas
esferas. Como restou demonstrado com base nos dados do programa
Justia em Nmeros, organizado pelo CNJ, existiam, na Justia
Federal, no final 2010, 10.392.044 (dez milhes, trezentos e noventa
e dois mil e quarenta e quatro) processos em andamento. De acordo
com o Sistema Integrado de Controle das Aes da Unio SICAU,
no incio de 2012, existiam cadastrados como ativos 3.195.44 (trs
147
milhes, cento e noventa e cinco mil e quarenta e quatro) processos nas

quais a Unio figurava como parte.
Em face de tanto, qualquer esforo no sentido do estmulo
conciliao no pode ser alcanado com sucesso sem a efetiva participao
do Poder Pblico nesse processo.
Dessa forma, destaque-se, quanto a esse aspecto, a importncia da
Procuradoria-Geral da Unio, rgo de representao judicial da Unio
nas demandas de natureza no fiscal, pois, caso contrrio, uma imensa
gama de demandas estaria fora desse espectro, tais como as relativas a
servidores, patrimnio, servios pblicos, alm da cobrana de crditos
no inscritos em dvida ativa.
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A CONDENAO EM SEDE DE AO
REGRESSIVA PREVIDENCIRIA AO
RESSARCIMENTO DE BENEFCIOS FUTUROS
DE ESPCIES DISTINTAS NO VIOLA O
PRINCPIO DA SENTENA CERTA
THE CONDEMNATION IN SOCIAL SECURITY REGRESSIVE ACTION
TO REMEDY THE FUTURE BENEFITS OF DIFFERENT SPECIES NOT
BREACH THE PRINCIPLE OF CERTAIN SENTENCE
Cirlene Luiza Zimmermann

Procuradora Federal
Mestre em Direito pela Universidade de Caxias do Sul UCS
SUMRIO: Introduo; 1 A ao regressiva

previdenciria e seus pressupostos; 2 Requisitos do
pedido e da deciso judicial; 3 Benefcios sucessivos
futuros de espcies distintas: possibilidade
de condenao em sede de ao regressiva
previdenciria; 4 Concluso; Referncias.
150
RESUMO: Ao regressiva previdenciria aquela que tem por objeto

o ressarcimento ao INSS de despesas previdencirias determinadas pela
ocorrncia de atos ilcitos, sendo ressarcveis os pagamentos relativos aos
benefcios por incapacidade e de penso por morte, bem como aqueles
decorrentes do custeio do programa de reabilitao profissional. A
ao regressiva acidentria est prevista no art. 120 da Lei n 8.213/91,
enquanto as demais encontram fundamento legal na regra geral da
responsabilizao civil do causador do dano, disposta nos arts. 186 e 927
do Cdigo Civil. No sendo possvel determinar, de modo definitivo, as
consequncias do ato ilcito, ou seja, todas as despesas que o INSS ter que
arcar em decorrncia dele, lcito a formulao de pedido genrico na ao
regressiva previdenciria, isto , de condenao ao pagamento de todas as
prestaes sociais que foram ou vierem a ser concedidas em razo do ato
ilcito, sem que isso importe em inpcia e consequente indeferimento da
petio inicial, conforme autorizao expressa do art. 286, II, do Cdigo
de Processo Civil (CPC). Sendo admitido o pedido genrico, no seria
coerente a deciso que no o acolhesse sob o fundamento de que a sua
procedncia tornaria a sentena incerta, em afronta ao pargrafo nico do
art. 460 do CPC.
PALAVRAS-CHAVE: Ao Regressiva Previdenciria. Pedido Genrico. Benefcios. Espcies Distintas; Sentena Certa.
ABSTRACT: Social security regressive action is that which has the
purpose of reimbursement to the INSS social security expenses determined
by the occurrence of illegal acts, being reimbursable payments relating
to disability benefits and death benefits, as well as those arising from
the cost of the vocational rehabilitation program. The regressive action
related accidents is provided for in art. 120 of Law No. 8.213/91, while the
others are legal grounds in rule of civil liability of the tortfeasor, arranged
in arts. 186 and 927 of the Civil Code. Is not possible to determine
definitively the consequences of the illegal act, ie all expenses that the
INSS will have to bear as a result it is lawful for the formulation of generic
application in welfare regressive action, ie, the payment of condemnation
of all the benefits that have been or will be granted on grounds of tort
without causing a fumble and subsequent rejection of the application, as
expressed permission of art. 286, II, of the Code of Civil Procedure (CPC).
Being admitted the generic application, the decision is not consistent than
the hosts on the grounds that its merits would make the sentence unclear,
going against the sole paragraph of art. 460 of the CPC.
KEYWORDS: Social Security Regressive Action. Generic Application.
Benefits. Different Species. Certain Sentence.
151
Introduo
A ao regressiva previdenciria aquela que tem por objeto

o ressarcimento ao INSS de despesas previdencirias relativas ao
pagamento de benefcios por incapacidade, penso por morte e servios
de reabilitao profissional, determinadas pela ocorrncia de atos ilcitos,
tais como acidentes do trabalho, crimes de trnsito previstos no Cdigo
de Trnsito Brasileiro e outros ilcitos penais dolosos que resultem em
leso corporal, morte ou perturbao funcional.
O ajuizamento da ao regressiva exige o atendimento simultneo
de trs pressupostos: cometimento de ato ilcito que vitime um segurado
do INSS; implemento de uma ou mais prestaes sociais (benefcios e/ou
servios); e culpa do causador do ato ilcito.
O objeto da ao regressiva previdenciria consiste no pedido
de condenao do demandado ao ressarcimento de todas as prestaes
sociais (benefcios e/ou de servios) implementadas pelo INSS em
decorrncia do ato ilcito, inclusive as vincendas, independentemente da
espcie (auxlio-doena, auxlio-acidente, aposentadoria por invalidez ou
penso por morte).
Todavia, tal pedido tem sido rechaado sob o fundamento de que
a condenao ao pagamento de quaisquer outros benefcios ou servios
atrelados ao ato ilcito, futuramente concedidos, ainda que j reconhecida
a responsabilidade do ru, implicaria em ignorar a certeza que deve ser
conferida deciso, porquanto alargaria seus efeitos a eventos incertos.
Diante disso, cumpre-nos analisar a validade do pedido genrico
formulado nas aes regressivas previdencirias e a possibilidade do
seu acolhimento, sem que isso implique em tornar a sentena incerta e,
consequentemente, nula.
1 A ao regressiva previdenciria e seus pressupostos
A ao de regresso o instrumento jurdico disponibilizado

quele que suporta os nus decorrentes de um dano causado ao direito de
outrem, sem que tenha sido o seu causador, para reaver os prejuzos com
os quais injustamente arcou de quem efetivamente ocasionou o agravo.1
1
ZIMMERMANN, Cirlene Luiza. A ao regressiva acidentria como instrumento de tutela do meio ambiente
de trabalho. So Paulo: LTr, 2012. p. 195.
152
A Portaria Conjunta PGF/PFE-INSS n 06/2013, conceitua a

ao regressiva previdenciria (ARP) como ao que tenha por objeto o
ressarcimento ao INSS de despesas previdencirias determinadas pela
ocorrncia de atos ilcitos (art. 2), considerando-se despesas previdencirias
ressarcveis as relativas ao pagamento, pelo INSS, de penso por morte e de
benefcios por incapacidade, bem como aquelas decorrentes do custeio do
programa de reabilitao profissional (art. 3). Os atos ilcitos que ensejam
o ajuizamento de ao regressiva so os relacionados ao descumprimento
de normas de sade e segurana do trabalho que resultem em acidente do
trabalho (ao regressiva acidentria); ao cometimento de crimes de trnsito
na forma do Cdigo de Trnsito Brasileiro (ao regressiva de trnsito); e ao
cometimento de ilcitos penais dolosos que resultem em leso corporal, morte
ou perturbao funcional (art. 4). Nessa ltima hiptese, enquadrando-se o
ilcito em caso de violncia domstica e/ou familiar contra a mulher, nos
termos da Lei n 11.340/2006, convencionou-se denominar a ao como
regressiva Maria da Penha.
A ao regressiva acidentria (ARA) est prevista no art. 120 da Lei
n 8.213/91, que assim dispe: nos casos de negligncia quanto s normas
padro de segurana e higiene do trabalho indicados para a proteo
individual e coletiva, a Previdncia Social propor ao regressiva contra os
responsveis. O art. 121 da Lei de Benefcios da Previdncia Social prev,
ainda, que o pagamento, pela Previdncia Social, das prestaes por acidente
do trabalho no exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem.
O art. 120 costuma ser tachado de inconstitucional pelos opositores
das aes regressivas, todavia, a jurisprudncia dos tribunais brasileiros
trilha o caminho da constitucionalidade da ao regressiva acidentria.
O TRF4 manifestou-se pela constitucionalidade do art. 120 da Lei n
8.213/91, tendo em vista a EC n 41/2003 ter acrescentado o 10 ao art.
201 da CF/88, dispondo que a cobertura do risco de acidente do trabalho
ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdncia social e
pelo setor privado. Ademais, a constitucionalidade do direito de regresso
restou reconhecida por esse Tribunal, no julgamento da Arguio de
Inconstitucionalidade na Apelao Cvel n 1998.04.01.023654-8,
decidindo a Corte Especial pela inexistncia de incompatibilidade entre
os arts. 120 da Lei n 8.213/91 e 7, XXVIII, da CF/88, por tratarem
de prestaes de natureza diversa e a ttulo prprio2. O TRF1 tambm
rejeitou a preliminar de inconstitucionalidade do art. 120 da Lei n
2
Deciso da Terceira Turma do TRF4 na Apelao Cvel n 200871040030559, relatada pelo

Desembargador Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, publicada no D.E. em 02/06/2010.
153
8.213/1991, visto que referida norma compatvel com os princpios

fundamentais que norteiam a CF/88, no servindo para suscitar eventual
inconstitucionalidade argumentos genricos que no demonstram, de
fato, a existncia da alegada incompatibilidade entre o dispositivo legal e
o texto da Lei Maior3. A constitucionalidade do dispositivo que instituiu
a ARA foi reafirmada pelo TRF1 em outra deciso, na qual constou
que a Constituio prev, de fato, no art. 7, XXVIII, o SAT, a cargo do
empregador, sem excluir indenizao a que este est obrigado, quando
incorrer em dolo ou culpa, sendo que a ao regressiva com objetivo de
ressarcimento entidade securitria pelo que houver desembolsado em
razo de acidente do trabalho ocorrido por culpa do empregador no
est a prevista, mas no h impedimento a que tal ressarcimento seja
institudo por lei, dentro do chamado espao de conformao que se
reserva legislao ordinria4.5
A jurisprudncia, alis, tem acolhido a pretenso do INSS de
ressarcir-se pela conduta ilegal que antecipa a necessidade de concederse um benefcio previdencirio mesmo nos casos em que a incapacidade
ou a morte no derivem de acidente do trabalho, tendo em vista a regra
geral da responsabilizao civil do causador do dano prevista nos arts.
186 e 927 do Cdigo Civil6, os quais assim dispem:
Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia
ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que
exclusivamente moral, comete ato ilcito.
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a
outrem, fica obrigado a repar-lo.
O ajuizamento da ao regressiva exige o atendimento simultneo

de trs pressupostos:
a) ato ilcito (acidente do trabalho, de trnsito ou qualquer ato
de violncia que cause leso corporal, morte ou perturbao
funcional) que vitime um segurado do INSS;
3
Deciso da Sexta Turma do TRF1 na Apelao Cvel n 199938000301683, relatada pelo Desembargador
Federal Daniel Paes Ribeiro, publicada no e-DJF1 em 20/04/2010, p. 224.
Deciso da Quinta Turma do TRF1 na Apelao Cvel n 200401000003933, relatada pelo

Desembargador Federal Joo Batista Moreira, publicada no e-DJF1 em 26/02/2010. p. 266.
ZIMMERMANN, op. cit., p. 155-156.
Deciso da Terceira Turma do TRF4 na Apelao Cvel n 5003167-53.2013.404.7107/RS, relatada pelo

Desembargador Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, data do julgamento: 05/02/2014.
154
b) implemento de uma ou mais prestaes sociais (benefcios e/ou

servios) pelo INSS;
c) negligncia quanto ao cumprimento e/ou fiscalizao das
normas relacionadas sade e segurana do trabalho ou a
assuno de riscos controlveis ou no inerentes ao trabalho
pelo responsvel pelo ambiente (ao regressiva acidentria)7;
culpa do causador do acidente de trnsito, em razo do
descumprimento de algum dispositivo previsto no Cdigo
de Trnsito Brasileiro; ou ao que cause morte ou leso,
decorrente da violao de algum dispositivo que caracterize
conduta criminosa.
Com o ajuizamento da ao regressiva, a Autarquia Previdenciria
busca o ressarcimento das despesas com o pagamento ou custeio das
prestaes sociais (benefcios e/ou servios), a fim de preservar a
integridade econmica e atuarial do Regime Geral de Previdncia
Social, que resta afetada diante da concesso precoce e extraordinria de
prestaes previdencirias decorrentes de atos ilcitos.
Entretanto, alm do carter ressarcitrio da ao regressiva,
tem tido ampla repercusso e aceitao a sua funo pedaggica, que
preconiza a inteno de educar para evitar a reiterao da prtica de atos
ilcitos pelos mesmos ou por outros agentes. Nesse sentido, a doutrina:
Registre-se que defender a ARA como instrumento de tutela do
MAT no importa em outorgar-lhe o papel de principal instrumento
disposio do Estado para cumprir o seu dever de atuar em prol
do equilbrio desse ambiente. A ARA trata-se de meio subsidirio,
de carter repressivo-preventivo, cuja utilizao depender de um
prvio descumprimento das normas de SST. Contudo, descumpridos
tais deveres, sua propositura impositiva, seja com o intuito de punir
o responsvel; seja com o de educar para evitar a reiterao. 8
2 Requisitos do pedido e da deciso judicial
O pedido formulado em juzo deve ser certo ou determinado,

sendo admitido, nas hipteses elencadas nos incisos do art. 286 do CPC,
elaborar pedido genrico. Assim, na eventualidade de no ser possvel
7
ZIMMERMANN, op. cit., p. 160.
ZIMMERMANN, op. cit., p. 197.
155
determinar, de modo definitivo, as consequncias do ato ou do fato ilcito,

lcito ao autor formular pedido genrico, sem que isso importe em
inpcia e consequente indeferimento da petio inicial.
Alm de genrico, admite-se que os pedidos sejam alternativos ou
sucessivos.
O pedido alternativo verifica-se nas hipteses em que o devedor
puder cumprir a obrigao de mais de um modo em razo da sua natureza
(art. 288 do CPC). Mesmo que no tenha havido pedido alternativo
por parte do autor, reconhecendo o juiz que h possibilidade legal ou
contratual de cumprimento da obrigao de mltiplas formas, ser
garantido ao devedor o direito de escolher a forma de cumpri-la.
O pedido sucessivo formulado com a finalidade de ser conhecido
na eventualidade de o anterior no puder ser acolhido (art. 289 do CPC).
Sempre que a obrigao consistir em prestaes peridicas (trato
sucessivo), considerar-se-o todas elas includas no pedido, mesmo que
no haja declarao expressa do autor nesse sentido, nos termos do art.
290 do CPC.
Trata-se de um pedido implcito que precisa ser decidido pelo
magistrado independentemente de requerimento, a fim de proferir uma
deciso clara e completa. Na mesma espcie de pedido encontra-se o de
condenao ao pagamento de atualizao monetria segundo ndices oficiais
regularmente estabelecidos, abrangendo juros, custas processuais e honorrios
de sucumbncia (art. 404 do Cdigo Civil e arts. 20 e 293 do CPC).
O art. 292 do CPC admite, ainda, a cumulao, num nico processo,
contra o mesmo ru, de vrios pedidos, ainda que entre eles no haja
conexo, desde que observados os seguintes requisitos: compatibilidade
dos pedidos entre si (um no pode excluir o outro); competncia do mesmo
juzo para conhec-los; e adequao do tipo de procedimento para todos os
pedidos ou, na eventualidade de cada pedido corresponder a tipo diverso
de procedimento, seja empregado, pelo autor, o procedimento ordinrio.
A sentena, nos termos do art. 458 do CPC, composta de trs partes:
a) o relatrio, que conter os nomes das partes, a suma do pedido
e da resposta do ru, bem como o registro das principais
ocorrncias havidas no andamento do processo;
156
b) os fundamentos, em que o juiz analisar as questes de fato e

de direito;
c) o dispositivo, em que o juiz resolver as questes, que as partes
lhe submeterem.
Assim, todos os pedidos (explcitos e implcitos) formulados pelo
autor devem ser analisados pelo juiz na sentena, sendo proferida deciso
pelo acolhimento ou rejeio.
Entretanto, em ateno ao princpio da congruncia, no
permitido ao magistrado proferir sentena, a favor do autor, de natureza
diversa da pedida, bem como condenar o ru em quantidade superior
ou em objeto diverso do que lhe foi demandado, conforme orientao o
art. 460, caput, do CPC. A lide deve ser decidida nos limites em que foi
proposta, sendo defeso ao juiz conhecer de questes no suscitadas pelas
partes e que no sejam de ordem pblica, ou seja, que no admitem ser
conhecidas de ofcio, como seria o caso da prescrio9, sob pena de violar
o disposto no art. 128 do CPC.
Segundo Didier Jr., o princpio da congruncia consequncia do
princpio do contraditrio, pois as partes tm o direito de se manifestarem
sobre tudo que possa interferir no contedo da deciso e, somente no
tocante ao que foi demandado que as partes puderam, efetivamente,
manifestar-se.10
Assim, as sentenas que contrariam o princpio da congruncia,
extrapolando os limites da lide proposta, so nulas na parte em que
excederem tais limites, seja no tocante ao deferimento de pedidos no
formulados ou considerao de fatos no deduzidos.
Dinamarco explica que decidir nos limites da demanda proposta
significa no ir alm ou fora deles, nem ficar aqum11.
A deciso que vai alm dos pedidos, ultra petita; a que fica fora,
extra petita; enquanto a que fica aqum, cita petita.
9
Art. 219. [...] 5 do CPC. O juiz pronunciar, de ofcio, a prescrio. (Redao dada pela Lei n 11.280, de 2006).
10 DIDIER JR., Fredie; BRAGA, Paulo Sarno; OLIVEIRA, Rafael. Curso de Direito Processual Civil. v. 2.
Salvador: JuzPodivm, 2007. p. 247.
11 DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil. 3. ed. v. 3, So Paulo: Malheiros,
2003. p. 274.
157
Didier Jr. explica que o julgamento ultra petita viola os princpios

do contraditrio e do devido processo legal, analisando e concedendo,
respectivamente, alm dos fatos e pedidos discutidos no processo, outros
que no foram postos pelas partes. Pode, ainda, estender seus efeitos a
sujeitos que no participaram da demanda. J a deciso extra petita, que
fere os mesmos princpios, analisa fatos no deduzidos e delibera sobre
pedidos no formulados, deixando de analisar os pedidos, efetivamente,
formulados, e de analisar os fatos, efetivamente, deduzidos; alm de
poder atingir sujeito que no fez parte da relao jurdica processual. A
sentena citra petita, por sua vez, deixa de analisar fundamento relevante
invocado pela parte, de decidir pedido formulado e/ou de se manifestar
sobre os efeitos da deciso em relao a determinado sujeito da relao
processual.12
A sentena, portanto, deve ser certa, ainda quando decida relao
jurdica condicional, nos termos do pargrafo nico do art. 460 do CPC.
Tal determinao, todavia, no impede que a sentena crie ou acolha
condio ou termo para a sua prpria eficcia, cabendo ao credor provar
que se realizou a condio ou que ocorreu o termo para executar a
deciso, conforme preceitua o art. 572 do CPC.
Greco Filho explica que o fato de a sentena estabelecer alguma
condio, impondo ao autor uma prestao para que possa execut-la,
no a torna incerta: a condenao certa, mas a execuo deve ser
precedida de algum ato do credor.13
Para Didier Jr., certo o pronunciamento judicial quando ele,
expressamente, certifica a existncia ou a inexistncia de um direito
afirmado pela parte ou a inviabilidade de anlise do pedido dever do
juiz, portanto, firmar um preceito, definindo a norma jurdica para o caso
concreto e, com isso, retirar as partes do estado de dvida no qual se
encontram14.
Negro e Gouva referem jurisprudncia que conclui ser invivel
proferir-se sentena condicional que determine a reparao de danos,
caso, em liquidao, se apure que ocorreram (RSTJ 135/305)15. Assim,
12 DIDIER JR.; BRAGA; OLIVEIRA, op. cit., p. 248 e 251.
13 GRECO FILHO, Vicente. Direito Processual Civil Brasileiro. 17. ed. v. 2, So Paulo: Saraiva, 2006. p. 258.
14 DIDIER JR.; BRAGA; OLIVEIRA, op. cit., p. 262.
15 NEGRO, Theotonio; GOUVA, Jos Roberto F. Cdigo de Processo Civil e legislao processual em vigor.
40. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 559.
158
na fase de conhecimento do processo que se deve apurar a ocorrncia

dos danos, mesmo que a sua extenso somente seja apurada na fase de
execuo, em razo de determinada condio ou termo.
A sentena que declara o demandado culpado pelo cometimento
de determinado ato ilcito e o condenado ao ressarcimento de todos
os prejuzos que o referido ato ilcito causou ao demandante contm o
atributo da certeza, que se relaciona ao plano de validade da deciso.
Todavia, a eficcia dessa sentena poder estar sujeita comprovao,
pelo autor, de uma condio ou termo, como, por exemplo, demonstrao
dos prejuzos causados para fixar o valor da execuo, especialmente nos
casos de prestaes de trato sucessivo.
Didier Jr. cita a condenao do beneficirio da justia gratuita ao
pagamento de custas e honorrios advocatcios como exemplo de deciso
certa que se sujeita a condio criada por ela mesma. Assim, a sentena
certifica o direito de se exigir do beneficirio o pagamento daquelas
quantias, mas a eficcia da condenao fica suspensa at que sobrevenha,
nos prximos cinco anos, um evento futuro e incerto (incremento da
fortuna do beneficirio): se vier, poder o credor execut-lo; do contrrio,
perder o direito ao crdito.16
O que no pode ser condicional a certificao proferida pelo juiz,
ou seja, o reconhecimento da existncia ou da inexistncia do direito
deve ser conclusivo. Se houver direito a uma reparao, porque houve
o reconhecimento, que no pode depender de nenhuma outra condio
ou termo, da responsabilidade pelo ato ilcito que causou danos, cujo
montante restou comprovado at o ajuizamento da demanda, ainda que o
valor total da condenao seja definido apenas na fase de liquidao, em
razo dos prejuzos suportados pelo vencedor entre a data do ajuizamento
da demanda e o trnsito em julgado ou, ainda, que continuem sendo
suportados aps a liquidao do julgado no caso de prestaes peridicas.
Todavia, o princpio da congruncia da deciso judicial permite
ser mitigado por fora do disposto no art. 462 do CPC, o qual autoriza
o juiz a considerar, no momento de proferir a sentena, de ofcio ou a
requerimento da parte, quaisquer fatos constitutivos, modificativos ou
extintivos do direito que possam influenciar no julgamento da lide e
sejam supervenientes propositura da ao.
16 DIDIER JR.; BRAGA; OLIVEIRA, op. cit., p. 263-264.
159
Para Bueno, o art. 462 consagra o princpio segundo o qual a

sentena deve refletir o estado de fato e de direito existente no momento do
julgamento da lide, e no aquele que existia quando de sua propositura.17
Didier Jr. destaca que no so somente os fatos simples
supervenientes que podem, ou devem, ser considerados pelo juiz no
momento de julgar (a possibilidade de considerao desses fatos j est
implcita no art. 131 do CPC), mas os fatos constitutivos do direito, isto
, fatos supervenientes que sejam relevantes ao acolhimento da demanda,
independentemente de beneficiarem ao autor ou ao ru.18
Alis, como bem esclarece o processualista, dizer que a previso
do art. 462 beneficia amplamente o ru, mas tem aplicao limitada em
relao ao autor, trata-se de impor discriminao no prevista em lei.
Alm disso, fere o princpio da razoabilidade e da garantia da efetividade
da jurisdio, na medida em que impe ao autor o nus de ajuizar uma
nova demanda para, s ento, discutir o que, sem maiores prejuzos,
poderia ser discutido numa demanda j instaurada.19
Assim, permitir a discusso na ao em curso de um fato
superveniente que influencia diretamente nos rumos da lide adequado
e necessrio, especialmente por efetivar o princpio da economia
processual. Nada justificaria o ajuizamento de nova demanda em tal
situao, podendo at ser considerado litigante de m-f aquele que o
fizesse, j que, de certa maneira, estaria alterando a verdade dos fatos;
ou ainda dar azo ao acolhimento de alegao de litispendncia, por se
repetir ao que est em curso; ou coisa julgada, por se repetir ao que
j foi decidida por sentena, de que no caiba recurso.
Todavia, a aplicao do art. 462 impe o atendimento a
alguns pressupostos, tais como: a ocorrncia dos fatos constitutivos,
modificativos ou extintivos do direito deve ser superveniente ou o seu
conhecimento deve ser superveniente; o respeito ao contraditrio e
ampla defesa; e a presena de prova dos fatos supervenientes nos autos,
nos termos do art. 131 do CPC20.
17 BUENO, Cssio Scarpinella. Cdigo de Processo Civil Interpretado. Antonio Carlos Marcato (coord.). So
Paulo: Atlas, 2004. p. 1421.
20 Art. 131. O juiz apreciar livremente a prova, atendendo aos fatos e circunstncias constantes dos autos, ainda
que no alegados pelas partes; mas dever indicar, na sentena, os motivos que Ihe formaram o convencimento.
160
3 Benefcios sucessivos futuros de espcies distintas: possibilidade de condenao em sede de ao regressiva previdenciria
O objeto da ao regressiva previdenciria consiste no pedido

de condenao do demandado ao ressarcimento de todas as prestaes
sociais (benefcios e/ou de servios) implementadas pelo INSS em
decorrncia do ato ilcito, inclusive as vincendas, independentemente da
espcie (auxlio-doena, auxlio-acidente, aposentadoria por invalidez ou
penso por morte).
Assim, busca-se com a ao regressiva o ressarcimento de todas
as despesas que o INSS teve e/ou ter em razo do ato ilcito, sendo que
o montante do ressarcimento a ser requerido no se limita ao valor pago
pelo INSS a ttulo de benefcios (vencidos e vincendos), podendo abranger
o total dos custos suportados pela autarquia, incluindo despesas com
pessoal, uso de equipamentos etc., desde que devidamente comprovados
e individualizados.21
Para Pulino, sendo pblicos os recursos administrados pelo
INSS, mais do que conveniente, mostra-se necessrio que sejam
ressarcidas todas e quaisquer despesas havidas a partir de acidentes
para os quais concorreu a inobservncia, pelas empresas, de seu dever
jurdico. O pedido, portanto, deve alcanar a mais completa reparao
dos danos sofridos pelo Instituto, mas, conforme ressaltado pelo
prprio autor, somente aquilo que vier a ser efetivamente comprovado
nos autos poder ser restitudo aos cofres do INSS.22 Dallegrave
Neto manifesta-se no mesmo sentido, referindo que o pedido de
ressarcimento da Previdncia Social na ao regressivas acidentria
envolve todas as despesas devidamente comprovadas que despendeu
com o acidentado.23
Especificamente quanto aos benefcios pagos mensalmente pelo
INSS em razo do ato ilcito, a condenao na ao regressiva deve envolver
a restituio das parcelas j liquidadas, atualizadas monetariamente e
com incidncia de juros de mora a contar da data do pagamento de cada
21 ZIMMERMANN, op. cit., p. 186.
22 PULINO, Daniel. Acidente do trabalho: ao regressiva contra as empresas negligentes quanto
segurana e higiene do trabalho. Revista da Procuradoria Geral do INSS, Braslia, v.3, n. 1, p. 64-81,
abr./jun. 1996. p. 66-67, 78-79 e 81.
23 DALLEGRAVE NETO, Jos Affonso. Responsabilidade civil no direito do trabalho. 2. ed. So Paulo:
LTr, 2007. p. 190.
161
uma, e todas as que ainda vierem a ser pagas, enquanto o benefcio estiver
ativo24, no sendo possvel, conforme j decidido pelo Egrgio TRF4,
limitar a condenao nas parcelas vincendas determinada idade do
segurado acidentado, sendo o ressarcimento devido enquanto perdurar o
pagamento do benefcio pelo INSS.25
Todavia, essa questo precisa ser ampliada, a fim de se analisar se
seria possvel a condenao na ao regressiva previdenciria abranger
benefcios sucessivos, inclusive de espcies distintas, concedidos ao
segurado ou aos seus dependentes, mesmo que a concesso desses ainda
no tenha se efetivado quando do ajuizamento da ao ou quando do seu
julgamento. A princpio, se o fato gerador do benefcio sucessivo for o
mesmo ato ilcito, entende-se que no h bice. Como exemplo, pode-se
trazer o do segurado que est afastado do trabalho em razo do acidente
do trabalho percebendo auxlio-doena, sendo a ao de regresso ajuizada
enquanto tal benefcio ainda est ativo, com pedido de ressarcimento das
prestaes j pagas e as que ainda vierem a ser pagas. Aps o trnsito em
julgado que julgou procedente tal ao, as leses decorrentes do acidente se
consolidam, resultando em sequelas que implicam reduo da capacidade
para o trabalho que habitualmente exercia o segurado, motivo pelo qual o
INSS lhe concede o benefcio de auxlio-acidente. Nesse caso, entende-se
que no h dvida sobre a abrangncia do direito de regresso, devendo
esse novo benefcio concedido integrar a condenao, pois decorrente do
mesmo fato gerador. Ocorre que tal questo dever constar da deciso,
sob pena de impor nova discusso judicial a respeito, motivo pelo qual o
INSS deve requerer a condenao do responsvel ao pagamento de todas
as despesas j efetuadas e todas as que ainda sero efetuadas, mesmo que a
ttulos distintos, desde que devidamente comprovadas.26
Ainda, importa registrar que, cessados os benefcios concedidos
em razo dos atos ilcitos por quaisquer das causas legais, cessa tambm
o dever de ressarcir decorrente de eventual ao de regresso. Ocorre que
esse benefcio pode vir a ser restabelecido caso o segurado no consiga
voltar ao trabalho de forma definitiva, em razo de uma recada, por
exemplo. Sabendo dessa possibilidade, o INSS deve inclu-la nos pedidos
24 ZIMMERMANN, op. cit., p. 186-187.

25 Deciso da Terceira Turma do TRF4 na Apelao Cvel n 199804010236548, relatada pela
Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler, publicada no DJ em 02/07/2003, p. 599.
26 ZIMMERMANN, op. cit., p. 187-188.
162
da ao regressiva, de modo que haja deciso judicial a respeito e no seja

necessria uma nova ao para definir a questo.27
O fato que a condenao em sede de ao regressiva pode
abranger diversas despesas suportadas pela Autarquia Previdenciria,
inclusive o pagamento de benefcios de espcies distintas ou da mesma
espcie concedidos em pocas distintas, mas em razo do mesmo ato
ilcito, alm de servios como a reabilitao profissional. De todo modo,
todas essas questes devem constar do pedido da ao de regresso e da
deciso, pois a ausncia de referncia obrigar nova discusso judicial.
Ao analisar embargos de declarao de opostos na ao
regressiva n 5002002-73.2010.404.7107/RS, em que postulada pela
Autarquia Previdenciria a condenao do ru ao ressarcimento de
benefcios sucessivos decorrentes do mesmo acidente do trabalho
concedidos aps o ajuizamento da demanda, bem como de quaisquer
outros benefcios ou servios decorrentes do mesmo infortnio que
venham a ser concedidos segurada vtima do infortnio na fase de
liquidao e enquanto estiver ativo o processo, desde que devidamente
comprovado nos autos, a Magistrada Lenise Kleinbing Gregol
acolheu o pedido de incluir os benefcios concedidos segurada
antes do julgamento, mas negou o pedido de ressarcimento de
benefcios futuros, ainda que decorrentes do mesmo infortnio, assim
fundamentando:
[...], considerando que a convico do Juzo no sentido de
que a empresa foi responsvel pelo acidente de trabalho que
acabou por provocar leses irreversveis na trabalhadora, e
sendo este o aspecto determinante da questo atinente ao dever
de ressarcimento ao INSS dos valores pagos segurada em
decorrncia do infortnio, cabvel o acolhimento dos embargos
de declarao opostos, inclusive como medida de economia
processual, uma vez que no se est a rediscutir a matria, mas
sim, suprir omisso no julgado que atenda ao pedido elaborado
pela Autarquia no item 2 da pgina 10 da inicial (evento 01).
[...]
Em que pese cabvel a condenao da r tambm no ressarcimento
dos demais benefcios concedidos segurada, comprovados pelo
27 ZIMMERMANN, op. cit., p. 189.
163
INSS, descabe o pedido acima reproduzido, porquanto contrrio

ao que estabelece o art. 460, pargrafo nico, do CPC: A sentena
deve ser certa, ainda quando decida relao jurdica condicional.
Acolher o pedido da Autarquia para condenar a requerida/
embargada no pagamento de quaisquer outros benefcios ou
servios atrelados ao acidente do trabalho em voga, futuramente
concedidos, implica ignorar a certeza que deve ser conferida
deciso, porquanto alargaria seus efeitos a eventos incertos. 28
Entretanto, a condenao ao ressarcimento de quaisquer

outros benefcios ou servios decorrentes do mesmo ato ilcito que
venham a ser concedidos ao segurado vtima do infortnio na fase de
liquidao e enquanto estiver ativo o processo, desde que devidamente
comprovados nos autos, no afasta a certeza da sentena, pois, diante de
tal condenao, no haveria nenhuma incerteza para a r, pelo contrrio,
restaria indubitvel que todos os custos que o INSS teve ou viesse a ter
em razo do infortnio laboral por ela provocado (conforme reconhecido
na sentena), teriam que ser por ela ressarcidos, de acordo com o apurado
na fase de liquidao.
Ao julgar a apelao interposta pelo INSS, o Egrgio Tribunal
Regional Federal da 4 Regio manteve a deciso, assim consignando:
Por fim, improcede o apelo do INSS quando requer a condenao da
empresa ao pagamento da totalidade dos custos suportados em face
da reabilitao da segurada, alm daqueles relativos aos benefcios
previdencirios j includos na condenao. Ora, no h nos autos
qualquer comprovao de custos com tais procedimentos, logo,
indevido o ressarcimento, sob pena de se estar proferindo deciso
incerta.
[...]
Cabe salientar que o pedido de ressarcimento quanto ao benefcio
de auxlio-acidente (NB 94/546.017.740-1), que foi cessado
temporariamente, j est includo na condenao, como j explicitado
28 Embargos de Declarao em Ao Ordinria n 5002002-73.2010.404.7107/RS. Disponvel em: <https://
eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_documento_publico&doc=711370454582199501
180000000002&evento=711370454582199501180000000001&key=d38287196ba3419e8324e7a0c57692
ce780d0bed8edb45776a7881cffc383aa1>. Acesso em: 16 fev. 2014.
164
anteriormente, pois uma vez restabelecido estar abrangido pelos

amparos decorrentes do mesmo fato.29
Todavia, ao decidir a apelao interposta pela empresa r no mesmo

processo, a qual alegava tratar-se a deciso de primeira instncia de sentena
ultra petita, uma vez que, em julgamento de embargos declaratrios, teria
imposto condenao ao ressarcimento em relao a benefcios concedidos
aps o ajuizamento da demanda, a Egrgia Corte entendeu por afastar
a nulidade, pois, ao contrrio do alegado, a condenao da empresa
no desbordou dos limites da inicial, em que formulado o pedido de
procedncia total dos pedidos desta ao para condenar a empresa r no
pagamento detodos os valores de benefcios que o INSS tiver pago at a
data da liquidao. Na sequncia, assim explicitou:
Note-se que o pleito abrange qualquer benefcio decorrente do
acidente de trabalho, de modo que se o incio ou transformao do
benefcio ocorreu posteriormente ao ajuizamento da demanda, no
se pode afastar a responsabilidade do ru, uma vez que se tratam de
benefcios correlatos, decorrentes do mesmo fato, do qual resultou
o pagamento dos benefcios previdencirios de que se pretende o
ressarcimento.
Assim, evidentemente contraditria a deciso colegiada, exceto

que a negativa ao recurso do INSS tenha sido exclusivamente quanto
(im)possibilidade de ressarcimento dos custos com servios como
reabilitao profissional, j que no havia qualquer evidncia no processo
de que esses foram ou seriam ofertados ao segurado em questo.
Do contrrio, salvo melhor juzo, no havia como entender que
a sentena, efetivamente, no foi ultra petita, ou seja, no concedeu algo
que no foi pedido, por considerar vlido o pedido de ressarcimento
de qualquer benefcio decorrente do acidente de trabalho, ainda que
esse tenha sido concedido aps o ajuizamento da demanda, uma
vez que se tratam de benefcios correlatos, decorrentes do mesmo
fato, do qual resultou o pagamento dos benefcios previdencirios
de que se pretende o ressarcimento, e, ao mesmo tempo, negar o
pedido de ressarcimento de qualquer benefcio decorrente do ato
ilcito, ainda que esse tenha sido concedido aps o ajuizamento da
29 Deciso da Terceira Turma do TRF4 na Apelao Cvel n 5002002-73.2010.404.7107/RS, relatada pela

Juza Federal Vnia Hack de Almeida, julgamento em 14/08/2013.
165
demanda, porque isso implicaria em sentena incerta, o que seria

vedado pelo pargrafo nico do art. 460 do CPC.
O reconhecimento de que no houve julgamento ultra petita foi
correto, j que no houve violao aos princpios do contraditrio
e do devido processo legal, j que a requerida teve possibilidade
de se manifestar sobre o pedido constante da petio inicial de
ressarcimento de todo e qualquer benefcio ou servio prestado pelo
INSS em decorrncia do ato ilcito.
No sendo possvel determinar, de modo definitivo, as
consequncias do ato ilcito, ou seja, todas as despesas que o INSS
ter que arcar em decorrncia dele, lcito ao autor formular pedido
genrico, isto , de condenao ao pagamento de todas as prestaes
sociais que foram ou vierem a ser concedidas em razo do ato ilcito,
sem que isso importe em inpcia e consequente indeferimento da
petio inicial, conforme autorizao expressa do art. 286, II, do CPC.
Sendo admitido o pedido genrico, no seria coerente a deciso que
no o acolhesse sob o fundamento de que a sua procedncia tornaria a
sentena incerta, em afronta ao pargrafo nico do art. 460 do CPC.
Alm disso, o art. 290 do CPC claro ao prever que sempre que a
obrigao consistir em prestaes peridicas, como o caso dos benefcios
previdencirios, considerar-se-o todas elas includas no pedido, mesmo
que no haja declarao expressa do autor nesse sentido, devendo o
juiz, obrigatoriamente, decidir a seu respeito. O fato de os benefcios
previdencirios poderem ser concedidos sob distintas denominaes e
diferentes nmeros no retira o trato sucessivo que lhes caracterstico.
O pedido de ressarcimento de todas as prestaes sociais que foram
ou vierem a ser concedidas em razo do ato ilcito pode ser cumulado
com o de ressarcimento de um determinado benefcio, nos termos do art.
292 do CPC, j que so compatveis entre si. Na realidade, o pedido de
ressarcimento de um benefcio especfico (identificado pelo seu nmero)
est includo no de ressarcimento de todas as despesas previdencirias
com as quais arcou ou arcar o INSS em razo do ato ilcito.
A sentena que acolhe o pedido de ressarcimento de todas as
prestaes sociais que foram ou vierem a ser concedidas pelo INSS em razo
do ato ilcito certa quanto ao objeto da condenao, estando, portanto, de
acordo com o pargrafo nico do art. 460 do CPC, apenas estabelecendo
condio para sua eficcia, qual seja, a de que o INSS comprove todas
166
as despesas que realizou para poder executar a deciso, conforme

preceitua o art. 572 do CPC.
No momento em que o juiz certifica a culpa do requerido pelo
cometimento do ato ilcito que causou prejuzos ao INSS e reconhece a
existncia do direito da Autarquia de ser ressarcida est proferindo sentena
certa. A responsabilidade pelo ato ilcito que causou danos certa. O dever
de ressarcir todos os prejuzos, representados por benefcios ou servios
prestados pelo INSS ao segurado ou aos seus dependentes em razo do ato
ilcito, certo. A nica condio que a Autarquia comprove a extenso
desses danos quando da liquidao do julgado.
Registre-se que a incluso nos autos da informao acerca da
concesso de outros benefcios ou servios ao segurado ou seus dependentes
em razo do ato ilcito, no decorrer do processo de conhecimento, sequer
pode ser considerado um fato modificativo do direito do INSS, j que o direito
continua sendo o de ser ressarcido por todas as despesas previdencirias a
que o ato ilcito deu causa, no importando a espcie de benefcio concedido.
Todavia, ainda que se considere que se trata de fato modificativo,
o art. 462 do CPC, conforme j explicitado, admite que o juiz considere,
no momento de proferir a sentena, de ofcio ou a requerimento da parte,
quaisquer fatos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito
que possam influenciar no julgamento da lide e sejam supervenientes
propositura da ao.
Qualquer entendimento contrrio ao direito do INSS de obter uma
deciso que lhe garanta o ressarcimento de todas as despesas previdencirias
decorrentes do ato ilcito, apenas porque a no identificao dos benefcios
concedidos pelo nmero tornaria a sentena incerta , na realidade, uma
afronta aos princpios da razoabilidade, da garantia da efetividade da
jurisdio e da economia processual. Ora, impor ao INSS o nus de ajuizar
uma nova demanda apenas porque o nmero do benefcio ou a espcie do
benefcio concedido ao segurado ou aos seus dependentes em razo do ato
ilcito mudou, quando tal poderia ser discutido, sem absolutamente nenhum
prejuzo, na demanda j instaurada, irracional, inadequado e desnecessrio.
Assim, reconhecida a culpa do ru pelo cometimento do ato ilcito
que vitimou o segurado e o seu dever de ressarcir ao INSS os valores
pagos em razo do benefcio at ento concedido, esse dever deve
abranger todos os despesas previdencirias decorrentes do infortnio,
independentemente da espcie ou do nmero pelo qual o benefcio
167
identificado nos sistemas da Autarquia, desde que efetivamente

demonstradas na fase de liquidao e cumprimento da sentena.
4 Concluso
O objeto do pedido formulado em sede de ao regressiva previdenciria

o ressarcimento de todas as despesas que o INSS teve e/ou ter em razo do
ato ilcito que vitimou o segurado, seja com o custeio de servios, como os
de reabilitao profissional, seja com o pagamento de benefcios (vencidos e
vincendos), independentemente da espcie (auxlio-doena, auxlio-acidente,
aposentadoria por invalidez ou penso por morte).
Todavia, existia dvida quanto possibilidade de a condenao na ao
regressiva previdenciria abranger benefcios sucessivos futuros, da mesma
ou de outra espcie, concedidos ao segurado ou aos seus dependentes, em
decorrncia do mesmo ato ilcito, nos casos em que a concesso desses ainda
no estivesse efetivada quando do ajuizamento da ao ou quando do seu
julgamento, sob pena de ignorar a certeza que deve ser conferida sentena,
em ateno ao pargrafo nico do art. 460 do CPC.
Ocorre que, no sendo possvel determinar quando do ajuizamento
da ao regressiva previdenciria, de modo definitivo, as consequncias do
ato ilcito, ou seja, todas as despesas com as quais o INSS ter que arcar em
decorrncia dele, autorizado, pelo art. 286, II, do CPC, a formulao de pedido
genrico, isto , de condenao ao pagamento de todas as prestaes sociais
que foram ou vierem a ser concedidas em razo do ato ilcito, sem que isso
importe em inpcia e consequente indeferimento da petio inicial. E, sendo
admitido o pedido genrico, no seria coerente a deciso que no o acolhesse
sob o fundamento de que a sua procedncia tornaria a sentena incerta.
Alm disso, o art. 290 do CPC claro ao prever que sempre que a
obrigao consistir em prestaes peridicas, como o caso dos benefcios
previdencirios, considerar-se-o todas elas includas no pedido, mesmo
que no haja declarao expressa do autor nesse sentido, devendo o juiz,
obrigatoriamente, decidir a seu respeito. O fato de os benefcios previdencirios
poderem ser concedidos sob distintas denominaes e diferentes nmeros
no retira o trato sucessivo que lhes caracterstico.
Assim, no momento em que o juiz certifica a culpa do requerido
pelo cometimento do ato ilcito que causou prejuzos ao INSS e reconhece a
existncia do direito da Autarquia de ser ressarcida, est proferindo sentena
certa. A responsabilidade pelo ato ilcito que causou danos certa. O dever de
168
ressarcir todos os prejuzos, representados por benefcios ou servios prestados

pelo INSS ao segurado ou aos seus dependentes em razo do ato ilcito, certo.
A nica condio que a Autarquia comprove a extenso desses danos quando
da liquidao do julgado para conferir eficcia sentena.
Qualquer entendimento contrrio ao direito do INSS de obter uma
deciso que lhe garanta o ressarcimento de todas as despesas previdencirias
decorrentes do ato ilcito, apenas porque a no identificao dos benefcios
concedidos pelo nmero tornaria a sentena incerta , na realidade, uma
afronta aos princpios da razoabilidade, da garantia da efetividade da jurisdio
e da economia processual. Ora, impor ao INSS o nus de ajuizar uma nova
demanda apenas porque o nmero do benefcio ou a espcie do benefcio
concedido ao segurado em razo do ato ilcito mudou, quando tal poderia ser
discutido, sem absolutamente nenhum prejuzo, na demanda j instaurada,
irracional, inadequado e desnecessrio.
Referncias
BUENO, Cssio Scarpinella. Cdigo de Processo Civil Interpretado. Antonio
Carlos Marcato (coord.). So Paulo: Atlas, 2004.
DALLEGRAVE NETO, Jos Affonso. Responsabilidade civil no direito do
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DIDIER JR., Fredie; BRAGA, Paulo Sarno; OLIVEIRA, Rafael. Curso de
Direito Processual Civil. v. 2. Salvador: JuzPodivm, 2007.
DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil. 3. ed.
v. 3, So Paulo: Malheiros, 2003.
GRECO FILHO, Vicente. Direito Processual Civil Brasileiro. 17. ed. v. 2, So
NEGRO, Theotonio, GOUVA, Jos Roberto F. Cdigo de Processo Civil e
legislao processual em vigor. 40. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
PULINO, Daniel. Acidente do trabalho: ao regressiva contra as empresas
negligentes quanto segurana e higiene do trabalho. Revista da
Procuradoria Geral do INSS, Braslia, v. 3, n. 1, abr./jun. 1996.
ZIMMERMANN, Cirlene Luiza. A ao regressiva acidentria como
instrumento de tutela do meio ambiente de trabalho. So Paulo: LTr, 2012.
A JUSTIA ADMINISTRATIVA EM
PERSPECTIVA COMPARADA
THE ADMINISTRATIVE JUSTICE IN COMPARATIVE PERSPECTIVE
Fabriccio Quixad Steindorfer Proena

Advogado da Unio
SUMRIO: Introduo; 1 Justia administrativa

e modelos de jurisdio administrativa; 2 Origem
da justia administrativa: o Direito francs; 3. O
Direito alemo; 4 O Direito italiano; 4.1 Breves
consideraes sobre o Direito romano; 4.2 A Itlia;
5 O direito portugus; 6 O direito anglo-americano;
7 A justia administrativa do Brasil; 7.1 A justia
especializada; 7.2 Tribunal Martimo; 7.3 Cmara
de Conciliao e Arbitragem da Administrao
Federal; 8 Concluso; Referncias.
170
RESUMO: O presente trabalho tem por desiderato investigar a

sistemtica da justia administrativa no Mundo e no Brasil. Para
tanto, foi realizado um estudo comparativo entre os sistemas
brasileiro, francs, italiano, alemo, portugus e anglo-americano. So
abordados tpicos relevantes para a compreenso do tema apresentado,
especialmente, a dualidade e a unicidade de jurisdio. Fez-se uso da
anlise legal e doutrinria no direito comparado, na busca do melhor
entendimento dos desafios jurdicos e inerentes ao assunto.
PALAVRAS-CHAVE:
Direito
Administrativo.
Justia
Administrativa. Contencioso Administrativo. Jurisdio Una. Direito
Comparado.
ABSTRACT: The present study aims to investigate the systematic of
administrative justice in the World and in Brazil. Thus, a comparative
study between the Brazilian, Anglo-American, French, Italian,
German and Portuguese systems was conducted. We address topics
relevant to the understanding of the theme presented, especially the
duality and oneness of jurisdiction. Made use of the legal and doctrinal
analysis in comparative law, in pursuit of better understanding of the
legal and challenges inherent to the subject.
KEYWORDS: Administrative Law. Administrative Justice. Una
Jurisdiction. Comparative Law.
171
Introduo
A pesquisa aqui apresentada pretende realizar um estudo

comparado dos sistemas jurisdicionais unitrio e dualista, com
vistas a demonstrar as peculiaridades da jurisdio administrativa,
especialmente no que concerne aos efeitos das decises proferidas pelas
cortes administrativas.
O tema assume especial importncia, haja vista que pretende trazer
elementos capazes de determinar as hipteses em que a deciso proferida
pelos rgos de contencioso administrativo podem ou no ser revistas
pelo Poder Judicirio nos pases que adotam os sistemas dual e unitrio.
Realizou-se pesquisa legal e doutrinria, com foco nas obras
de Direito Comparado, Direito Administrativo e Direito Romano.
A multidisciplinaridade inerente matria possibilitou o enfoque
diversificado, abrindo caminho para um debate maior acerca do mbito de
aplicao das decises proferidas pelos rgos da Administrao Pblica.
1 Justia administrativa e modelos de jurisdio administrativa
O termo justia administrativa remonta anlise das duas

palavras que compem a expresso e que necessitam de melhor
compreenso conceitual: a) justia; e b) administrativa, havendo
acepes de cunho formal e material que necessitam de maiores
elucidaes antes de adentrarmos no tema propriamente dito1.
Conceituar justia ou jurisdio respeita questo de que o
vocbulo encerra significados distintos. Arajo2 assevera a existncia de,
pelo menos, quatro sentidos diferentes, em especial nos pases latinos: a)
mbito territorial; b) sinnimo de competncia; c) conjunto de poderes ou
autoridade de determinado rgo do Poder Pblico; e d) funo pblica
de dizer o direito, de distribuir a justia.
O que aqui importa a justia como instituio estatal cuja
atribuio primordial a aplicao do Direito. Note-se que a Justia
como parte das funes inerentes ao Estado una, no sendo possvel,
mesmo no caso do contencioso administrativo falar-se em uma atividade
1
GUALAZZI, , Eduardo Lobo Botelho. Justia administrativa. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1986. p. 20-1.
ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 1.276.
172
jurisdicional completamente dissociada do Poder Judicirio, posto que,

formalmente, sempre o ser.
A definio de administrao pblica traz problemas similares,
na medida em que o termo tambm encerra distintos sentidos, que
consideram aspectos relevantes para o interesse dos administrados,
especialmente na realizao do desiderato maior do Estado: o bem estar
comum.
Carvalho Filho relata os sentidos objetivo e subjetivo da
Administrao Pblica: o sentido objetivo, pois, da expresso, - que aqui
deve ser grafada como iniciais minsculas deve consistir na prpria
atividade administrativa exercida pelo Estado por seus rgos e agentes,
caracterizando, enfim, a funo administrativa3.
Sobre o sentido subjetivo da expresso Administrao Pblica o
autor contextualiza da seguinte forma:
A expresso pode tambm significar o conjunto de agentes, rgos e
pessoas jurdicas que tenham a incumbncia de executar as atividades
administrativas. Toma-se aqui em considerao o sujeito da funo
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar
esse sentido da noo anterior, deve a expresso conter as iniciais
maisculas: Administrao Pblica4.
Aqui ser tomada a expresso administrao pblica em seu

sentido objetivo, significando o conjunto especfico de funes do Estado
realizadas no exerccio da atividade estatal.
Quanto aos modelos de jurisdio administrativa, identificam-se
dois de maior relevncia: a) o modelo de jurisdio una (anglo-americano);
e b) o modelo de jurisdio dualista (francs).
Na jurisdio unitria o Poder Judicirio guarda competncia
para a soluo de litgios de toda natureza, inclusive aqueles em que
h interesse direto da administrao pblica. o modelo adotado pelo
Brasil, por comando expresso do artigo 5, inciso XXXV, da Constituio
Federal ao dispor que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio
leso ou ameaa a direito.
3
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26. ed. So Paulo: Atlas, 2013. p. 11.
Ibidem, p. 11-2.
173
O sistema da jurisdio dualista, de origem francesa, caracteriza-se

pela existncia de Tribunais Administrativos ou rgos assemelhados,
a Administrao, realmente, julga os litgios decorrentes de seus atos
e relaes com os administrados, emitindo decises que, a exemplo do
Poder Judicirio, tambm possuem autoridade de coisa julgada5.
Em suma, nos pases que adotam o sistema de jurisdio unitria,
como o caso do Brasil, apenas as decises emanadas do Judicirio tm
o condo de formar coisa julgada. Tribunais administrativos, mesmo
quando existentes, sempre podero ter suas decises alteradas pelos
juzes. No sistema dual, h uma ciso na funo judicante, sendo que cabe
ao contencioso administrativo resolver as matrias em que haja interesse
da administrao, sem possibilidade de reviso por rgo ou Tribunal
estranho ao Poder Executivo.
2 Origem da justia administrativa: o Direito francs
Como bero do Direito Administrativo e precursora de ideias e teorias
revolucionrias na organizao do Estado, a Frana foi igualmente importante
na formao do conceito de contencioso administrativo. Expresso inmeras
vezes alvo de crticas, ante o aparente oxmoro que encerra.
A histria do Contentieux Administratif remonta ao Ancien Rgime
com tribunais especializados em matrias administrativas e delegao
direta do rei, mas foi com a Revoluo Francesa que iniciou a assumir os
contornos hodiernos, especialmente a partir da lei de 16-24 de agosto de
1790, que estatui a separao entre as funes judiciria e executiva no
Ttulo III, artigo 13, ao dispor que:
Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours
spares des fonctions administratives. Les juges ne pourront, peine
de forfaiture, troubler de quelque manire que ce soit, les oprations
des corps administratifs ni citer devant eux, les administrateurs
pour raison de leurs fonctions.
O sistema ento inaugurado foi denominado de justia

administrativa retida, na qual o Conselho de Estado emitia pareceres
meramente opinativos, vigorou at 1872, quando foi instalado o sistema
da justia delegada e o Conselho de Estado firmou-se como ente
autnomo. Necessria a meno que, no obstante, em tese, o chefe do
5
ARAJO, op. cit., p.1.277.
174
executivo pudesse alterar o teor dos pareceres, no h registro de tal

ocorrncia durante o sistema de justia delegada6.
A partir de 1872 o Conselho de Estado assumiu outra feio.
Facchini Neto ressalta que:
Il passaggio della giustizia ritenuta (ritenuta nelle mani del Ministro)
alla giustizia delegata frutto di una conquista laboriosamente
strappata alla teoria del ministro-giudice. Questo iter si conclude
nel 1872, quando il Consiglio di Stato si afferma come giurisdizione
autonoma. Infatti, la l. del 24 maggio 1872 proclama la natura
giurisdizionale del Conseil dEtat, affidandogli il ruolo di juge de droit
commun in materia amministrativa.7
At 1953 o Conselho de Estado era o nico rgo da justia

administrativa. De l para c, a instituio passou por diversas
remodelaes que conduziram ao atual modelo, digno de confiana
e respeitabilidade em todo o territrio francs. Naquele ano, houve
uma remodelao do sistema com a criao de vinte e seis tribunais
administrativos (1 Instncia) e extino dos conselhos de prefeitura,
sendo que, atualmente, existe um total de trinta e cinco tribunais
administrativos, sendo vinte e sete em Paris8. Em 1987 foram criados
cinco tribunais administrativos9 de apelao, sendo sete na atualidade10.
O Conselho de Estado tem o status mais elevado na organizao
do contencioso administrativo francs e, caso haja dvida acerca da
competncia para julgar determinado caso em concreto, o conflito
dever ser dirimido pelo Tribunal de Conflitos que d a ltima palavra
em matria de competncia.
GUALAZZI, op. cit., p. 33.
R. Perrot, Giudice collegiale e giudice unico..., cit., p. 390, e D. Amirante e F. Rosi, La giustizia
amministrativa in Francia, in: G. Recchia (a cura di), Ordinamenti europei di giustizia amministrativa, (v.
XXV del Trattato di diritto amministrativo), p. 136ss, Apud FACHHINI NETO, obra ainda no publicada.
OLIVEIRA, Antnio Cndido. A organizao judiciria administrativa e fiscal. In: temas e problemas de
processo administrativo. 2. ed. Lisboa: Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, 2011. p. 25.
FACCHINI NETO, Eugnio. Sistemi Giudiziari Comparati. Stati Uniti, Francia e Italia. Obra no publicada.
10 OLIVEIRA, op. cit., p. 25.
175
pertinente ainda a meno ao rgo de auto-governo11,

o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e das Cortes
Administrativas de Apelao:
Tra le cui funzioni v quella di elaborare un quadro di progressione
in carriera, sulla base del quale sono fatte le proposte di promozione.
anche dotato di ampi poteri in materia di organizzazione
dei concorsi per lassunzione, oltre che di funzioni di carattere
disciplinare. Il consiglio composto da giudici eletti dai loro pari,
da rappresentanti dellamministrazione e da tre membri laici, scelti
dal Presidente della Repubblica, dal Presidente del Senato e dal
Presidente dellAssemblea Nazionale12.
Assim, a dualidade de jurisdio na Frana assumiu caracteres

inconfundveis e, hoje, indissocivel da tradio do Direito
Administrativo daquele pas. Debbasch13 esclarece:
O contencioso administrativo engloba o conjunto de regras
aplicveis soluo jurisdicional dos litgios suscitados pela atividade
administrativa [...] O contencioso administrativo um ramo particular
do Direito Administrativo. Ele no comporta, pois, o estudo do
fundo de Direito aplicvel, a reiterao do conjunto de regras a que
a administrao est sujeita, mas unicamente o exame das regras
relativas organizao da funo jurisdicional e a seu exerccio.
Portanto, todo o arcabouo que embasa o sistema de dualidade de

jurisdio no mundo reflete a construo francesa, na medida em que a
atividade judicante exercida no mbito da prpria administrao imbricouse no Direito Administrativo e dele no mais se dissociou. Adiante veremos
o eco do sistema dual como hoje se posta na Alemanha, Itlia e Portugal;
bem como seu antagonista: o sistema unitrio, de origem inglesa e hoje
adotado no Brasil por disposio inserta no texto constitucional.
3 O Direito alemo
A Alemanha guarda uma longa histria na tentativa de aprimorar

as bases conceituais e metodolgicas da justia administrativa, que
pareceu andar sempre atrelada constituio do Estado de Direito.
11 OLIVEIRA, op. cit., p. 25.
12 FACCHINI NETO, op. cit.
13 Apud GUALAZZI, 1986. p. 110.
176
Citando Fleiner, Gualazzi14, em passagem necessria ao correto

entendimento do tema, especificamente no que refere problemtica do
surgimento da justia administrativa e dos cuidados inolvidveis na sua
construo, aponta que:
Na Alemanha, O Estado de Direito teve sua origem na aplicao das
instituies de justia Administrao. A Administrao chegou
a ser uma atividade submetida ao Direito. A realizao do Direito
Administrativo incumbe s autoridades administrativas; estas,
porm, diferena do Juiz, no adotam uma atitude imparcial em face
do Direito; e como em todas as situaes o funcionrio administrativo
h de representar o interesse pblico em face do cidado, corre-se
o perigo de que as leis sejam interpretadas de modo parcial e em
favor do Estado. Este perigo no se obvia com a instituio de
recursos administrativos, porque sempre so as mesmas autoridades
administrativas que decidem. Por esta razo, erigido o Estado
Constitucional, sentiu-se imediatamente a necessidade de instituir
uma instncia autnoma de proteo jurdica, na esfera do Direito
Administrativo. A estes reparos de carter objetivo, somam-se
tambm consideraes polticas contra o exerccio exclusivo do
Direito Administrativo pelas autoridades administrativas. As Cartas
Constitucionais, ao distribuir as diversas funes pblicas entre
os diferentes rgos do Estado, reservaram a Administrao aos
Soberanos, mas obrigando-os a uma colaborao com os Ministros,
os quais se tornaram responsveis ante as Cortes. Ento, surgiu o
temor de que as autoridades administrativas, dependentes da vontade
do Soberano, pudessem exercer com parcialidade suas faculdades
administrativas e interpretar o Direito Administrativo no interesse
dos fins polticos do seu partido.
Na Alemanha, portanto, houve sempre uma preocupao maior

de garantir a imparcialidade da justia administrativa, isolando-a da
vontade do Soberano e a cercando de garantias que a mantenham alijada
da influncia interna corporis.
A cronologia da evoluo da justia administrativa iniciou no
Sculo XIX com a unificao do Estado alemo at a queda do segundo
Reich em 1933. Ali, houve um perodo de pouca evoluo institucional,
marcado pelo Estado de Direito Democrtico implementado pelo Partido
14 GUALAZZI, op. cit., p. 59.
177
Nacional Socialista no terceiro Reich, correspondente aos doze anos

compreendidos entre 1933 e 1945.
Com a ocupao da Alemanha, no lado ocidental por franceses,
norte-americanos e britnicos, houve grande diversidade de ideias sobre
a justia administrativa, destacando-se, no pedao norte-americano, o
projeto de lei de autoria de uma comisso de juristas presidida por Georg
Jellinek que terminou por ser adotado em vrios Estados em forma de lei.15
Forsthoff16 ressalta que a caracterstica comum da organizao
dos tribunais administrativos (na Alemanha) a sua separao da
Administrao ativa. So nica e exclusivamente tribunais. No s
estes, como tais, seno tambm seus membros titulares no podem ser
chamados aos negcios da Administrao.
Dali para adiante, a justia administrativa (mais justia que
administrao) alem experimentou grande evoluo, sempre focada na
ideia de independncia e imparcialidade, o que fez com obtivesse grande
reconhecimento em patamar internacional.
O Tribunal Administrativo Federal (Bundesverwaltungsgericht),
com sede em Leipzig, um dos cinco supremos tribunais federais na
Alemanha, , nos dias de hoje, a mais alta corte em matria administrativa.
O sistema de justia administrativa atualmente composto de cinquenta
e dois tribunais administrativos de primeira instncia, dezesseis
altas cortes administrativas com competncia recursal e o Tribunal
Administrativo Federal (no topo); contando com aproximadamente dois
mil e quatrocentos juzes17.
4 O Direito italiano
4.1 Breves consideraes sobre o Direito romano
A preocupao com a dicotomia direito pblico e direito privado

j existia entre os romanos, sendo que o primeiro tinha por finalidade
a organizao da repblica romana e o segundo o que diz respeito ao
interesse dos particulares. Na lio de Justiniano18, hujus studi duae sunt
15 GUALAZZI, op. cit, p. 62.
16 FORSTHOF, Ernst apud GUALAZZI, op. cit., p. 65-6.
17 Disponvel em: <http://www.bverwg.de/informationen/english/federal_administrative_court.php>.
18 Apud CRETELLA JNIOR, 1993. p. 25.
178
positiones: publicum et privatum. Publicum jus est statum rei romanae

spectat; privatum quod ad singulorum utilitatem.
Na seara processual, no obstante a distino entre o processo das
legis actiones, o processo formular e o processo extraordinrio, por seu
turno, no havia, no direito romano, preocupao com a definio e um
rito ou competncia prprios para a instruo e julgamento dos assuntos
de interesse do Estado.
No passar dos sculos, aps a queda do imprio romano do ocidente
em 476 d.C.; no qual ficava situado o atual territrio italiano, um pequeno
apndice de sua grandiosidade, e at a unificao da Itlia no Sculo
XIX, as diversas Regies italianas trataram da justia administrativa de
forma diferente, por meio de inmeros ordenamentos jurdicos.
4.2 A Itlia
No perodo pr-unificao, a Itlia experimentava uma rgida
separao de poderes, excluindo o controle da atividade administrativa
pelo judicirio. Na segunda metade do sculo XIX houve uma atenuao
desse princpio com a publicao da Lei 2.248, de 20 de maro de 1865.
Na lio de Facchini Neto19:
Questa legge ha previsto che qualsiasi atto amministrativo che violasse
un diritto soggettivo pubblico o privato dei cittadini, poteva essere
sottomesso alla giurisdizione delle corti ordinarie. La tutela degli
interessi legittimi, rimasti sprovvisti di protezione giurisdizionale,
poteva essere cercata tramite i ricorsi amministrativi.
Una grave limitazione, per, rimaneva: lautorit giudiziaria non
poteva invalidare latto illegittimo. Il suo potere si limitava alla
possibilit di condanna pecuniaria della pubblica amministrazione al
risarcimento dei danni eventualmente arrecati.
A partir de 1889 a justia administrativa toma uma nova feio,

buscando proteger o legtimo interesse dos cidados que fossem violados
por um ato administrativo. Nessa fase, pouco restou de competncia
justia comum. A Constituio atual, promulgada em 27 de dezembro
179
de 1947, dispe sobre a justia administrativa em diferentes dispositivos,

especificamente nos artigos 10020, 102, 103 e 11321.
Merece meno a criao, em 1971, dos tribunais administrativos
regionais e, sobre a organizao da justia administrativa italiana na
atualidade, complementa Fachini Neto22:
Il sistema italiano in questo momento si compone di tribunali
amministrativi regionali distribuiti sul territorio e un organo
di vertice, il Consiglio di stato. Il reclutamento dei magistrati
amministrativi fatto attraverso concorsi pubblici di secondo grado,
per partecipare ai quali necessario far parte, a diverso titolo,
dellamministrazione dello stato, o aver svolto pratica legale. Met
dei posti di consigliere di stato per riservato a persone nominate
dal governo, anche senza possedere alcun requisito formale. Le
promozioni avvengono nella maggior parte dei casi, e nella totalit
delle posizioni pi importanti, ad opera del governo.
Assim, a composio da justia administrativa d-se pelos tribunais

administrativos regionais e pelo Conselho de Estado italiano. O provimento
dos cargos d-se por concurso pblico, no qual pode concorrer qualquer
servidor da administrao que detenha conhecimentos legais. Metade dos
cargos do Conselho de Estado reservada a nomeaes do Governo.
5 O direito portugus
Marcello Caetano23 divisou a atividade administrativa, do ponto
de vista processual, em processo gracioso e processo contencioso. Sua
explanao deveras ilustrativa:
O processo administrativo ser contencioso quando disciplinar o
funcionamento de um rgo independente com competncia para
20 Art. 100 Il Consiglio di Stato e organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia
nellamministrazione.
21 Art. 113 Contro gli atti della pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.
Tale tutela giurisdizionale non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per
determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti
della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.
23 CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo. 1. ed. brasileira. So Paulo: Forense, 1970. 2 vs.
1970. p 1.178-9.
180
decidir, a instncia dos interessados e com fora de caso julgado,

as contestaes surgidas acerca da legalidade de actos jurdicos
anteriormente praticados pela Administrao.
Ser gracioso quando disciplinar o funcionamento e actuao dos
rgos da Administrao que para prosseguirem o interesses postos
por lei a seu cargo devam praticar ou executar actos jurdicos.
O processo contencioso, portanto, decide o conflito posto que

em entre as partes (particular e administrao) com fora de coisa
julgada e tendo como rgo de maior hierarquia o Supremo Tribunal
Administrativo, cuja competncia consiste, basicamente, no conhecimento
dos recursos de apelao e de agravo interpostos das sentenas e despacho
dos auditores e dos recursos diretos de anulao interpostos contra ato
dos Ministros, Secretrios de Estado, Subsecretrios e agentes pblicos
que ajam por delegao expressa, nos casos permitidos em lei24.
m do Supremo Tribunal Administrativo e das Auditorias, h
um sem nmero de rgos om competncia especializada para dirimir
as questes apresentadas, ressaltando que no existe um Tribunal de
Conflitos e que eventuais conflitos de competncia so dirimidos pelos
prprios Tribunais Administrativos25.
De 1976 a 2002 diversos atos alteraram a feio da justia
administrativa portuguesa, integrando as auditorias administrativas ao
Ministrio da Justia e mantendo os tribunais tributrios e aduaneiros
vinculados ao Ministrio das Finanas. De mais relevante tem-se, em
1984, a publicao do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
ETAF, que no sofreu alteraes coma reforma constitucional de 1989.
Em 2002, por seu turno, Portugal experimentou a maior reforma
j registrada na organizao judicirio, administrativa e tributria, que
entrou em vigor em 1 de janeiro de 2004. Oliveira26 relata que:
A estrutura organizativa que temos hoje, depois das significativas
alteraes ao ETAF de 2002 introduzidas pela Lei n.o 107-D/2003,
de 31 de Dezembro e da publicao da Portaria n.o 1418/2003, de 30
de Dezembro, passou a ser a seguinte:
24 CAETANO, op. cit., 1970, v. II, p 1.268.
25 GUALAZZI, op. cit., p. 75-6.
26 OLIVEIRA, op. cit., 35.
181
i) 16 tribunais administrativos e fiscais (Braga, Porto, Penafiel,

Mirandela, Viseu, Coimbra, Leiria, Lisboa, Loures, Sintra, Almada,
Castelo Branco, Beja, Loule, Funchal, Ponta Delgada);
ii) 2 tribunais centrais administrativos: Norte, com sede no Porto e
Sul, com sede em Lisboa, ambos com 2 seces;
iii) Supremo Tribunal Administrativo (Lisboa), com duas seces.
Aos tribunais administrativos compete conhecer todos os conflitos

do mbito da jurisdio administrativa, exceo daquela reservada
aos tribunais superiores, sendo, nesse caso, competente a seo de
contencioso do Superior Tribunal Administrativo.
6 O direito anglo-americano
O sistema jurisdicional ingls, copiado com algumas adaptaes
nos pases da common law e em diversos outros na Amrica Latina (tais
como Brasil, Chile e Mxico) em razo da influncia norte-americana,
adotou a mxima una lex, una jurisdictio, cabendo ao Poder Judicirio a
ltima palavra tanto em assuntos de natureza privada, como naqueles em
que h a presena do interesse da administrao pblica.
Debbasch27 faz um apanhado geral acerca do sistema ingls,
ressaltando suas principais caractersticas:
O controle jurisdicional da Administrao entregue, na Inglaterra,
aos tribunais de direto comum. A independncia do magistrados
e o recursos muito amplos que lhes oferece o sistema da common
law explicam que no se tenha sentido a necessidade de jurisdio
especializada. Este controle repousa na fico de que os atos
administrativos, depois de um processo, so quase jurisdicionais. O
sistema de controle vinculado revela, entretanto, lacunas, quando um
ato tomado no exerccio de um poder puramente administrativo.
Por outro lado, o intervencionismo provocou uma dificuldade para
o juiz de direito comum: a de adaptar-se a domnios muito tcnicos.
Eis por que surgiram jurisdies administrativas especializadas.
A unidade do sistema jurisdicional fica, no entanto, ntegra. Estes
tribunais so controlados graas ao jogo das vias de recurso pelas
jurisdies de direito comum.
27 Apud GUALAZZI, op. cit., p. 77.
182
fato que at existem no sistema ingls tribunais ou cortes de natureza

administrativa. Podendo, inclusive, ser denominados, algumas vezes, de
tribunais administrativos. Entretanto, certo que suas decises, por mais
especializadas que se apresentem, sempre podem ser revistas pelo Poder
Judicirio por intermdio de diferentes remdios estatudos ou no em lei.
O Direito norte-americano, por seu turno, trabalha com a
perspectiva de uma funo quase-judicial da Administrao Pblica. O
procedimento administrativo judiciariforme, sendo qualificado como
atividade de natureza administrativa desenvolvida segundo a tica de um
procedimento judicial, seguindo princpios semelhantes com um juzo
equitativo, distanciado das partes28.
Sobre o sistema americano importa a meno Chevron Doctrine
e Hard Look Doctrine em matria administrativa. No primeiro
caso, relata-se litgio instalado entre a Chevron (International Oil
Company) e o Conselho de Defesa dos Recursos Naturais (rgo
equivalente ao IBAMA) em que, em 1984, a Suprema Corte decidiu
que o judicirio deve acatar as interpretaes da agncia quanto
sua rea de atuao, exceo daquelas visivelmente atentatrias ao
estatuto legal 29.
A Hard Look Doctrine constitui-se em um princpio do direito
administrativo norte-americano segundo o qual o judicirio deve
assegurar-se de que as decises proferidas pelas agncias reguladoras
foram proferidas segundo um olhar profundo nos fundamentos aplicveis
e que a justia deve afastar decises arbitrrias ou caprichosas com
forma de disciplinar as decises tomadas pelas agncias30.
O modelo de jurisdio una ou unitria teve grande receptividade,
especialmente em pases que sofreram influncia poltica britnica ou
norte-americana, como o caso do Brasil, que adotou o modelo com
relativo sucesso, sem se distanciar de suas tradies romanistas.
7 A justia administrativa do Brasil
No Brasil, por comando constitucional contido no artigo 5, inciso

XXXV (a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa
28 GUALAZZI, op. cit., p. 80.
29 Disponvel em: <http://www.law.cornell.edu/wex/chevron_deference>.
30 Disponvel em: <http://definitions.uslegal.com/h/hard-look-doctrine/>.
183
a direito), adotou-se o sistema da jurisdio una. Conforme explanado no

captulo anterior, a opo deu-se por influncia norte-americana e se tem
mostrado exitosa mesmo em um pas de tradio romanista.
Apesar de ser frequente o uso da expresso contencioso
administrativo, no existe aqui uma justia administrativa no sentido
tcnico da expresso, posto que todas as decises proferidas no mbito
da administrao pblica podem ser levadas a conhecimento do Poder
Judicirio (sistema unitrio ou uno), que poder alterar-lhe o teor de
acordo com as normas vigentes.
Tratar-se-, a seguir, dos meandros do sistema jurisdicional brasileiro,
especialmente, a justia especializada e dos rgos incumbidos de exercer
funes semelhantes jurisdicional no Poder Executivo e no Poder Judicirio.
7.1 A justia especializada
Como consequncia do sistema una lex, una jurisdictio tem-se que

a justia deve tratar de todos os assuntos, inclusive daqueles afetos
administrao pblica. Isso gera de incio um problema a ser enfrentado,
qual seja, a necessidade de especializao dos juzes nos assuntos
correlatos administrao.
Assim, o constituinte de 1988 preocupou-se em setorizar a
Justia. O artigo 92, estatui que so rgos do Poder Judicirio:
a) o Supremo Tribunal Federal;
b) o Conselho Nacional de Justia;
c) o Superior Tribunal de Justia;
d) os Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais;
e) os Tribunais e Juzes do Trabalho;
f) os Tribunais e Juzes Eleitorais;
g) os Tribunais e Juzes Militares;
h) os Tribunais e Juzes dos Estados e do Distrito Federal e
Territrios.
184
Por no ser da ordem de abordagem do tema proposto, adentraremos

na anlise do que pertinente, sob pena de fugir do nosso objetivo. Dessa
forma, nos itens d (Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais) e
h (Tribunais e Juzes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios)
percebe-se a aposio de um sistema voltado soluo das lides comuns
(no especializadas) que, no entanto, terminaram por abarcar os assuntos
de interesse da administrao, ora de forma abrangente, como o caso da
Justia Federal, ora em varas especializadas, como o caso das varas da
fazenda pblica na Justia Comum dos estados.
Nesse ltimo caso, por comando inserto no artigo 125, 1 da
Constituio, a respectiva Constituio estadual dispor sobre a competncia
do Tribunal de Justia, que tem a prerrogativa de iniciativa para a propositura
da lei de organizao judiciria, a qual poder dispor sobre a criao de varas
especializadas da fazenda pblica, para dirimir conflitos dessa natureza. Esse
modelo tem sido amplamente adotado nas justias estaduais, buscando uma
melhora no provimento jurisdicional e possibilitando aos juzes um contato
mais prximo com a matria administrativa.
Quanto Justia Federal, cuja competncia est estabelecida no artigo
109 da Constituio, resvala no tema aqui tratado o texto do inciso I, dispondo
que compete aos juzes federais processar e julgar as causas em que a Unio,
entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio
de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes
de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho.
Naquela esfera de competncia, portanto, h expressa previso
constitucional (no de forma residual como ocorre na Justia Comum
dos estados) para processar e julgar os assuntos de interesse da
Administrao Pblica federal, no havendo varas especializadas, mas
uma Justia especializada como um todo, com as excees previstas na
parte final do inciso supra transcrito.
7.2 Tribunal Martimo
O Tribunal Martimo - TM, na lgica do artigo 1 da Lei n

2.180, de 5 de fevereiro de 1954 (Lei Orgnica do Tribunal Martimo
- LOTM), tem jurisdio em todo o territrio nacional, rgo
autnomo, auxiliar do Poder Judicirio, vinculado ao Ministrio da
Marinha (hoje Comando da Marinha, que vinculado ao Ministrio
da Defesa) no que se refere ao provimento de pessoal militar e de
recursos oramentrios para pessoal e material destinados ao seu
185
funcionamento, tem como atribuies julgar os acidentes e fatos da

navegao martima, fluvial e lacustre e as questes relacionadas com
tal atividade, especificadas em lei.
A composio do TM heterognea, sendo sete juzes, dos quais
trs so militares da Marinha, dentre eles o Presidente, e quatro so civis,
sendo dois bacharis em direito, um especialista em armao de navios e
navegao comercial e um Capito de Longo Curso da Marinha Mercante.
A competncia do Tribunal consiste em julgar os acidentes e fatos
da navegao definindo-lhes a natureza e determinando-lhes as causas,
circunstncias e extenso, indicando os responsveis e aplicando-lhes
as penas estabelecidas em lei e propondo medidas preventivas e de
segurana da navegao (art. 13).
A lei orgnica do TM trata minuciosamente do iter processual
prevendo forma de instruo, deciso e recursos, o que confere s
suas decises uma natureza quase judicial. Entrementes, apesar de
todas as garantias de uma deciso imparcial e condizente com os
princpios norteadores do processo civil, as sentenas ali proferidas
no geram coisa julgada, podendo o Poder Judicirio rev-las e
alter-las.
7.3 Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal
O Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010, introduziu, na

estrutura organizacional da Advocacia-Geral da Unio, a Cmara
de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal CCAF, cuja
competncia foi estatuda no seu artigo 18 e consiste em:
a) avaliar a admissibilidade dos pedidos de resoluo de conflitos,
por meio de conciliao, no mbito da Advocacia Geral da
Unio;
b) requisitar aos rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal informaes para subsidiar sua atuao;
c) dirimir, por meio de conciliao, as controvrsias entre rgos
e entidades da Administrao Pblica Federal, bem como
entre esses e a Administrao Pblica dos Estados, do Distrito
Federal, e dos Municpios;
186
d) buscar a soluo de conflitos judicializados, nos casos

remetidos pelos Ministros dos Tribunais Superiores e demais
membros do Judicirio, ou por proposta dos rgos de direo
superior que atuam no contencioso judicial;
e) promover, quando couber, a celebrao de Termo de
Ajustamento de Conduta nos casos submetidos a procedimento
conciliatrio;
f) propor, quando couber, ao Consultor-Geral da Unio o
arbitramento das controvrsias no solucionadas por
conciliao; e
g) orientar e supervisionar as atividades conciliatrias no mbito
das Consultorias Jurdicas nos Estados.
A funo primordial da CCAF consiste em promover a
conciliao entre os rgos ou entidades da Administrao Federal, ou
entre esta e a Administrao Pblica dos Estados, Distrito Federal e
Municpios, e, quando infrutfera a tentativa de conciliao, propor o
arbitramento das controvrsias, judicializadas ou no, ao ConsultorGeral da Unio, nos casos de conflitos que envolvam exclusivamente
entes da Administrao Federal.
Inobstante no tratar-se propriamente de uma espcie de contencioso
administrativo, a CCAF representou um avano em termos de soluo
de conflitos entre entes pblicos, com a grande vantagem de prevenir
o ajuizamento de aes ou implicar na extino daquelas j propostas,
proporcionando economia de tempo e dinheiro para a administrao.
Essa experincia ainda incipiente pode permitir, em um futuro
prximo, a introduo de inovaes no mbito da resoluo de conflitos
entre particulares e a administrao pblica.
8 Concluso
Na anlise comparativa aqui tratada, verificou-se a presena de dois

sistemas de jurisdio, guardadas algumas peculiaridades em cada pas,
sendo o primeiro o dual ou dualista (justia administrativa), de origem
francesa e adotado em diversos pases da Europa continental, dos quais
destacam-se Alemanha, Itlia e Portugal. O contencioso administrativo
caracteriza-se pela presena de dois patamares jurisdicionais:
187
a) a justia comum, destinada a julgar as lides ordinrias entre

particulares;
b) a justia administrativa, desvinculada do Poder Judicirio, cuja
funo consiste em decidir as causas onde seja identificado o
interesse do Estado, tendo suas decises fora de coisa julgada,
no podendo ser alterada pelas cortes do Judicirio.
De origem inglesa, o sistema uno ou unitrio de jurisdio
caracteriza-se pelo monoplio na resoluo das lides pelo Poder
Judicirio, havendo ou no interesse da Administrao Pblica.
Nesse sistema, adotado principalmente nos pases da common law
e tendo irradiado-se por diversos outros na Amrica Latina, como
Mxico, Chile e Brasil, comum a existncia de rgos de jurisdio
administrativa. Entretanto, suas decises no fazem coisa julgada,
podendo ser revistas pelo Poder Judicirio.
No Brasil, ante a influncia norte-americana, adotou-se o sistema
uno de jurisdio (una lex, una jurisdictio) por comando constitucional
expresso no artigo 5, inciso XXXV, havendo varas especializadas
em lides de interesse da Administrao Pblica na justia comum
dos Estados e na justia federal. Identificam-se rgos destinados
soluo de litgios, como o caso do Tribunal Martimo e da Cmara
de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal que, seguindo
o modelo unitrio, podero ter suas decises revistas pela Justia.
REFERNCIAS
ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo:
Saraiva, 2010.
CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo. 1. ed. brasileira. So
Paulo: Forense, 1970. 2 vs.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26 ed.
So Paulo: Atlas, 2013.
CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Romano. 15. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1993.
FACCHINI NETO, Eugnio. Sistemi Giudiziari Comparati. Stati Uniti,
Francia e Italia. Obra no publicada.
188
GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Justia administrativa. So Paulo:

Revista dos Tribunais, 1986.
OLIVEIRA, Antnio Cndido. A organizao judiciria administrativa e
fiscal. In: temas e problemas de processo administrativo. 2. ed. Lisboa: Instituto de
Cincias Jurdico-Polticas, 2011.
PERLINGEIRO, Ricardo. A justia administrativa brasileira comparada.
Revista CEJ, Braslia, Ano XVI, n. 57, maio/ago. 2012.
SOARES, Jos de Ribamar Barreiros. A justia administrativa no direito
comparado. Revista de Informao Legislativa, v. 38, n. 152, out./dez. de 2001.
A APLICAO DA RESPONSABILIDADE
CIVIL AMBIENTAL OBJETIVA:
LIMITAES E A TEORIA DO RISCO
INTEGRAL
THE APPLICATION OF THE OBJECTIVE ENVIRONMENTAL CIVIL
LIABILITY: LIMITATIONS AND FULL RISK THEORY
Luiz Francisco Tavares da Silva Jnior
SUMRIO: Introduo; 1 Proteo do meio

ambiente; 2 A responsabilidade civil ambiental; 3 A
responsabilidade civil objetiva: normas aplicveis; 4 A
reparao civil do dano ambiental; 5 Pressupostos da
responsabilidade civil objetiva; 5.1 A questo do dano
ambiental; 5.2 A relao de causalidade; 6 Limitao
proporcional ou parcial da responsabilidade civil
ambiental; 6.1 A teoria do risco; 6.1.1 Risco Criado;
6.2 A limitao por concorrncia de culpa e caso
fortuito e fora maior; 6.3 A questo da solidariedade;
7 Concluso; Referncias.
190
RESUMO: Este artigo trata sobre a responsabilidade civil

ambiental sob uma anlise fundada na corrente da sociedade de risco,
contemplando aspectos atinentes ao carter objetivo do instituto. De
consideraes atinentes relao das atividades produtivas e os danos
ao meio ambiente, analisa a teoria da responsabilidade civil ambiental
a partir de seus pressupostos e busca discutir alguns posicionamentos
de limitao, excluso e a teoria do risco integral, procurando delimitar
qual a resposta normativa ideal ao tema no direito brasileiro.
PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade Civil Ambiental. Objetiva.
Dano. Poluio. Meio ambiente. Risco Integral. Reparao.
ABSTRACT: This article discuss about the environmental civil
liability under an analysis founded in the current risk society theme,
contemplating some aspects linked to the objective caracter of the
civil institute. From considerations concerning the relationship of
productive activities and the damage to the environment, it examine
the theory os environmental liability from its principles and aim to
discuss some placements of limitation, exclusion and the full risk
theory, seeking to delimit which is the brazilian law ideal response
to the theme.
KEYWORDS: Environmental Civil Liability. Objective. Damage.
Pollution. Environment. Full Risk. Compensation.
191
Introduo
No restam questes quanto relevncia do tema da

responsabilidade civil ambiental. instituto primrio no que concernem
quaisquer discusses que envolvam assuntos ambientais e, na verdade,
da humanidade em sentido geral, essencialmente sobre tpicos de
degradaes de todas as ordens. Se h algo a ser positivamente avaliado
nas ltimas dcadas dentro da vertente ambiental a evoluo jurdica,
tica, moral e cientfica, dito em outras palavras, o progresso conceitual
sobre o ser humano e a forma como ele se relaciona com o meio ao
seu redor, com as demais vidas, a viso holstica da sobrevivncia e
da qualidade de vida inter e intrageracional, a proteo de todos esses
fatores.
De maneira ainda bastante rarefeita, os primeiros passos
destas mudanas se deu com legislaes esparsas de carter protetivo
espacialmente localizado e materialmente especfico, por exemplo, no
Brasil 1797, pela Carta rgia de proteo a rios, nascentes e encostas,
que passavam a ser declarados propriedade da Coroa, bem como em 1850
quando foi promulgada a Lei n 601/1850, primeira Lei de Terras do
Brasil, disciplinando a ocupao do solo e estabelecendo sanes para
atividades predatrias1, como o Smoke Nuisance Abatement (Metropolis)
Actem 1853 e os Alkali Act de 1863 e de 1874 voltados ao controle de
emisso de gases no Reino Unido da Gr-Bretanha2.
frente, o que se percebe numa anlise histrica um ponto de
inflexo da viso meramente utilitarista propagada pelos movimentos
progressistas industriais anteriores a uma propagao global de reviso
dos modelos produtivos, das matrizes energticas, da relao limitada
entre o potencial de produo e de consumo com a existncia de recursos
ambientais, at uma considerao de valores quanto vida propriamente
dita. So claros referenciais do que ora se diz o primeiro relatrio elaborado
pelo Clube de Roma, em 1972, Os Limites para o Crescimento (The
Limits to Growth), dando luz a reconciliao sustentvel entre produo
e explorao de bens ambientais3, passando Declarao da Conferncia
da ONU sobre o Meio Ambiente, Estocolmo 1972, que espraiou bases
normativas de carter tico-principiolgico proteo do meio ambiente,
1
Disponvel em: <http://www.stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=398&tmp.

texto=97547>.
Disponvel em: <http://www.st-andrews.ac.uk/~dib2/atmos/control.html>.
Disponvel em: <http://www.clubofrome.org/>.
192
com consequente estabelecimento do PNUMA (Programa das Naes

Unidas para o Meio Ambiente), e pelo relatrio elaborado pela Comisso
Brundtland4, Nosso Futuro Comum (Our Common Future), cujas linhas
propositivas demonstravam dimenses absolutamente conhecidas relativas
proteo da humanidade e do meio ambiente, sendo porm a voz que
ecoou tais e to bvios enunciados como um mundo onde a pobreza e a
desigualdade so endmicas estar sempre propenso crises ecolgicas,
entre outras [...] O desenvolvimento sustentvel requer que as sociedades
atendam s necessidades humanas tanto pelo aumento do potencial
produtivo como pela garantia de oportunidades iguais para todos.
A partir de ento, as atenes do mundo se voltaram
conscientizao das inumerveis questes humanitrias e ambientais,
vinculadamente consideradas, que pudessem produzir condies
sustentveis de vida s presentes e futuras geraes, como propagados
pela reunio RIO 92 e a Agenda 21, Kyoto 1997 e o seu Protocolo de metas
de reduo de emisses, Joanesburgo 2002 com a Declarao sobre o
Desenvolvimento Sustentvel, at a RIO + 20, cujos debates orientaramse por pelo tema central da economia verde e a estrutura institucional no
contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza5.
Na mesma esteira segue a temtica da responsabilidade civil
ambiental, tendo sua construo atual ligada principalmente s novas
teorias sociais do risco, e em paralelo s novas correntes civilistas que
propuseram uma passagem da responsabilizao civil subjetiva, apenas
fundada nos fatos ilcitos e seus pressupostos, para o dever indenizatrio
objetivo, em casos de fatos lcitos. Criou-se a noo de absoro do risco
inerente s atividades e fatos potencialmente perigosos, e os danos que
a coletividade seria capaz de absorver, ou teria de absorver, mesmo
sem haver uma conduta normativamente infratora. E nessa corrente
objetiva que o direito ambiental segue.
Pertinente descrever os eventos que envolvem a elaborao do relatrio pela Comisso Brundtland.
Sabe-se que em 1983, o Secretrio-Geral da ONU convidou a mdicaGro Harlem Brundtland, mestre
em sade pblica e ex-Primeira Ministra da Noruega, para estabelecer e presidir a Comisso Mundial
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Burtland foi uma escolha natural para este papel, medida
que sua viso da sade ultrapassa as barreiras do mundo mdico para os assuntos ambientais e de
desenvolvimento humano. Em abril de 1987, a Comisso Brundtland, como ficou conhecida, publicou um
relatrio inovador, Nosso Futuro Comum que traz o conceito de desenvolvimento sustentvel para o
discurso pblico. Informao disponvel em: <http://www.onu.org.br>.
Disponvel em: <http://www.rio20.gov.br/documentos/relatorio-rio-20/1.-relatorio-rio-20/at_

download/relatorio_rio20.pdf>.
193
Em termos introdutrios, pode-se aferir que a responsabilidade

civil ambiental est atrelada aos conceitos dos danos ambientais, e suas
alarmantes consequncias prejudiciais. Assevera Helita Custdio que os
danos ambientais compreendem em seu contedo o dano ecolgico (ora
contempladas as degradao dos bens ambientais), o dano ao patrimnio
cultural, o dano nuclear, e demais danos resultantes de quaisquer
espcies de poluio. Efetiva, iminente ou potencialmente lesivos e
ameaadores sadia qualidade de vida, as degradaes produzidas
ameaam e lesam, direta ou indiretamente, a sade ambiental, a sade
pblica, a segurana e a paz, o trabalho, ao patrimnio, cultura, ao
lazer, enfim, ao bem estar da coletividade6. Como um dos substanciais
elementos da responsabilidade civil, o dano ambiental amplia o campo
dos danos ressarcveis inerentes tanto responsabilidade subjetiva como
responsabilidade objetiva, numa conjugao da teleologia jurdica de
utilidade social e justia jurisdicional.
Assim, torna-se patente que a noo geral da responsabilidade civil
fundada em normas jurdicas de contedos gerais e especiais, de carter
preventivo e repressivo, tem finalidades plurais, desde a reparao do
dano ambiental, buscando a preservao ou ao reestabelecimento da
estrutura ecolgica anterior e do equilbrio social.
Como afirma Paulo Affonso Machado, claramente um extremismo
desnecessrio inferir a ideia de que todas as intervenes no meio ambiente
ocasionaro prejuzos individuais ou coletivos seria a afirmao da
anttese entre desenvolvimento e proteo ambiental, o que frontalmente
contrrio s atuais correntes de sustentabilidade, s possibilidades de
mudana e de inovaes, ou como atribui o doutrinador, contemplaria que
o estado adequado do meio ambiente o imobilismo7. A anlise a ser feita,
ento, refere-se funo do direito ambiental, em direcionar as atividades
humanas, aprimorando limites, dispondo acerca dos comportamentos
aceitveis e defesos, com o objetivo de garantir que essas atividades no
causem danos ao meio ambiente, impondo-se a responsabilizao e as
consequentes penalidades aos transgressores dessas normas8.
CUSTDIO, Helita Barreira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente . Campinas, SP:
Millenium, 2006. p. 217.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17. ed. revista, atualizada e ampliada. So
Paulo: Malheiros, 2009. p. 349.
Cf. SILVA, Anderson Furlan da; FRACALOSSI, William. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Forense,
2010. p. 500.
194
Por sua natureza, a atividade poluente culmina numa espcie de

apropriao pelo poluidor dos direitos de outrem, vez que a degradao
representa uma limitao do direito da coletividade em usufruir dos
bens ambientais, de gozar de uma vida com qualidade e bem estar, de
respirar a boa paz social, finalidade primria de qualquer indivduo. Sob
esse escopo, passa-se a analise das modalidades de reparao do dano
ecolgico, tratando desde os elementos preventivos inerentes aos riscos
das atividades econmicas, passando pelo vis indenizatrio, at a cessao
e reparao, recuperao do meio ambiente.
1 Proteo do meio ambiente
Comea-se trazendo ao trabalho a definio jurdica do bem
protegido, o meio ambiente, delimitado por muitas normas, as quais
reproduzem um conceito bastante semelhante. A Lei de Poltica Nacional
do Meio Ambiente a norma primria de todas as definies jurdicas
relacionadas ao meio ambiente, e dela que se extrai, no art. 3 da Lei
6.938/81, que o meio ambiente abrange o conjunto de condies, leis,
influncias e interaes de ordem fsica, qumica, biolgica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as formas. A adoo desse conceito significa
a proteo de tudo o que permite, abriga e rege a vida, todos os processos
naturais que se correlacionam para desenvolvimento de toda e qualquer
forma de vida, e no apenas a vida humana. a proteo, como dito
inicialmente, de vida no sentido mais amplo possvel, falando-se da tutela
jurdica de todos os ecossistemas, dos bens que interagem e do homem,
neles inseridos. da mesma lei a conceituao de poluidor, pessoa fsica ou
jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente,
por atividade causadora de degradao ambiental (Lei 6.938/81, art. 3, IV).
Fazendo uma importante distino conceitual sobre meio ambiente,
Benjamin Hermann que o meio ambiente deve ser concebido como um bem
distinto dos elementos que o compe, ou seja, como um macrobem: o meio
ambiente, embora como interesse (visto pelo prisma da legitimao para agir)
seja uma categoria difusa, como macrobem jurdico de natureza pblica.
Como bem enxergado como verdadeira universitas corporalis imaterial,
no se confundindo com esta ou aquela coisa material (floresta, rio, mar, sitio
histrico, espcie protegida, etc.) que o forma, manifestando-se ao revs como
complexo de bens agregados que compe a realidade ambiental (ver referencia)9
9
BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcelos e. Funo Ambiental. In: Antonio Herman Benjamin.
Dano ambiental, preveno, reparao e represso. p. 9-82. Disponvel em: <http://www.jdsupra.com/
legalnews/funo-ambiental-antonio-herman-benjam-52164/>.
195
O fundamento primrio desta proteo, como claro, advm da

Constituio Federal, na redao de seu art. 225. Ao consagrar a proteo
do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, classifica-o
como bem de uso comum do povo. Essa classificao determina que esse
direito pertence a todos, trazendo uma ideia de indisponibilidade, do fato
que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como um
todo, insuscetvel de apropriao. Do carter indisponvel dos bens
ambientais advm a sua imprescritibilidade quanto ocorrncia de danos
a esses bens. nesse sentido tambm a disposio do artigo 3 da Lei
6.398/81, segundo o qual meio ambiente definido como o conjunto de
condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica,
que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
2 A responsabilidade civil ambiental
O conceito de responsabilidade ambiental tem seu fulcro na
disposio do art. 225, 3, da CF, conforme j aludido e colacionado, e infere
a culminao de sanes penais e administrativas, independentemente da
obrigao de reparar os danos causados. O dispositivo constitucional, como
se v, reconhece trs tipos de responsabilidade, independentes entre si - a
administrativa, a criminal e a civil -, com as respectivas sanes legais, o
que no peculiaridade do dano ecolgico, uma vez que qualquer dano a
bem de interesse pblico pode gerar os trs esferas de responsabilidade.
Pertinente ao escopo deste trabalho, temos que a responsabilidade
civil ambiental est juridicamente relacionada a uma base principiolgica
que lhe d sustentao e autonomia para assegurar que os sujeitos
protegidos pelas sistema normativo - o meio ambiente com seus
processos naturais e a coletividade e sua saudvel qualidade de vida tenham reparados seus interesses uma vez lesados de qualquer forma.
Diz Herman Benjamin sobre o primeiro deles, o principio da precauo,
que este responde pergunta acerca da incerteza e da imprevisibilidade
cientfica advinda da periculosidade ambiental de uma atividade10, e de qual
ser o papel dos agentes envolvidos o ofensor, o Poder Pblico, a sociedade
nas situaes de risco ou dano efetivo. E o vis-tema a hipossuficincia
da vtima, meio ambiente e coletividade. Ao afastar a necessidade de certeza
e prova, ou seja, de inverter o nus probatrio, o princpio da precauo
define que o titular da atividade, ainda que tome as providncias legalmente
10 BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcelos e. A responsabilidade civil pelo dano ambiental no direito
brasileiro e as lies do direito comparado. Disponvel em: <http://bdjur.stj.gov.br p. 20>.
196
exigveis para sua conduta, toma para si a responsabilidade inerente ao

risco cientfico-comercial da atividade econmica; dito de outra forma pelo
citado doutrinador, impe-se aos degradadores, efetivos e potenciais, o nus
de corroborar a inofensividade de sua atividade proposta, em especial nas
situaes em que o dano ambiental apresenta condies de larga escala, de
difcil reparao ou mesmo de irreparabilidade11.
impor ao agente econmico que, alm da obrigao de efetivar o
principio preventivo sobre uma atividade, de obrigatoriamente tomar medidas
mitigatrias sobre os processos produtivos potencialmente poluentes, de
definir processos otimizados que evitem degradaes aos stios vizinhos,
h sim um dever genrico e abstrato de no degradao do meio ambiente,
invertendo-se o regime civil da ilicitude, j que, nas bases da responsabilidade
ambiental, prevalece uma presuno face ao risco, cabendo ao agente provar
contrariamente.
Por sua vez, o princpio do poluidor-pagador prope que o agente
que degradar o meio ambiente, por ao ou omisso, deve assumir os
custos de medidas mitigatrias e de reparao o dano causado, segundo as
determinaes legais cabveis. o princpio de internalizao dos custos
ambientais pela degradao, ou das externalidades negativas, obrigando uma
poltica empresarial consciente, que reproduza a totalidade dos custos sociais e
ambientais no prprio mercado, seja pelo uso dos bens ambientais, seja pelo seu
esgotamento, seja pela danosidade, ou pelas medidas de controle e preveno:
tudo est inserido na atividade. E, claro, a obrigao de reparar e ressarcir.
O principio da reparao integral dos danos ambientais igualmente
tem papel importante no regime jurdico da responsabilidade civil ambiental,
consagrado pelo compndio infraconstitucional e emanado da prpria
sistemtica constitucional Por esse princpio, restam defesas todas as formas,
legais ou constitucionais, de excluso, modificao ou limitao da reparao
ambiental, que deve produzir seus efeitos de forma integral, mais amplamente
possvel, de maneira a assegurar a proteo ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e a coletividade, que deve ter resguardado seus interesses
reparatrios.
Em continuidade, partindo da lio de Helita Custdio, considerase responsabilidade civil, direta ou indireta, toda obrigao de reparar ao
lesado o dano (material ou moral) resultante da violao de um dever de no
lesar ningum, quer por fato ou ato individual ou de outras pessoas, seja por
11 BENJAMIN, op. cit, p. 21.
197
vnculos legais ou familiares, ou por fato de guarda de objetos, advindos de

culminaes legais. Resulta que a noo de responsabilizao ora tratada
circunscreve os danos decorrentes tanto de qualquer conduta contrria ao
direito - ao ou omisso dolosa ou culposa, configurando ato ilcito - como
de conduta admitida em direito, mas causadora de dano reparvel - ato lcito
caracterizado pelo perigo ou risco -, de acordo com as circunstancias de cada
caso e as respectivas normas jurdicas previstas no Direito Positivo12.
Essa caracterstica objetiva da responsabilidade civil ambiental
seu ponto basilar, o elemento que a difere das teorias tradicionais
de responsabilidade e, apesar do arcabouo jurdico que sustenta esse
postulado, tema que ainda gera divergncias quanto a sua aplicao, sua
extenso e limites. E ao que se passa a discutir.
3 A responsabilidade civil objetiva: normas aplicveis
No plano infraconstitucional, o primeiro fundamento da
responsabilidade civil ambiental advm da lei 6.938/81, a qual em seu
artigo 4, VII, dispe que a PNMA visar imposio, ao poluidor e ao
predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e,
ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins
econmicos. Adiante, no artigo 14, 1, resta definida a responsabilidade
objetiva em matria ambiental, o poluidor obrigado, independentemente
da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade13.
Por sua vez, o art. 927, pargrafo nico, do CC de 2002, dispe que:
Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa,
nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para
os direitos de outrem.
Na primeira parte da norma, em matria ambiental, j acima

citados os termos determinados pela Lei 6.938/81, que instituiu a
responsabilidade sem culpa. No tocante segunda parte, quando se
trata de atividades que imputem riscos ambientais, v-se a aplicao
principiolgica do poluidor pagador e da reparao integral do dano.
12 CUSTDIO, op. cit., p. 210-211
13 Complementa o dispositivo legal a competncia do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados para
proposio de ao de responsabilidade civil e criminal por danos ao meio ambiente, no caso da defesa de
interesses coletivos, sem prejuzo de aes individuais para ressarcimentos subsequentes.
198
Quem cria o perigo, por ele responsvel. O que fez o legislador foi
associar tambm a noo de perigo, risco, ideia de dano, tratando-os
sob uma mesma exegese de consequncia, a saber, a reparao.
Assim, conclui-se que o direito ambiental busca abranger as duas
funes da responsabilidade civil objetiva: a funo preventiva procurando,
por meios eficazes, evitar o dano e a funo reparadora tentando
reconstituir e/ou indenizar os prejuzos ocorridos. A estrutura jurdica
no mais aceita a desvalorizao da responsabilidade preventiva, uma vez
sabida o potencial danoso que uma degradao ambiental pode tomar, de
possibilidades irreversveis14. dever fundamental o cuidado, a preveno,
obrigando os agentes responsveis de atividades potencialmente poluidoras
a encomendar estudos, fazer estimativas, realizar teste, apenas a citar alguns
exemplos, com objetivo de eliminar as possibilidades de ocorrerem danos
ambientais; implica, assim, a necessidade, em virtude dos riscos inerentes,
tentar evitar preventiva e cautelosamente, eventos de efeitos imprevisveis.
Importa observar que nem mesmo a obteno de prvio licenciamento
por parte do agente perante o Poder Pblico capaz de afastar a
responsabilidade do degradador na esfera civil. Conforme leciona lvaro
Luiz Mirra, uma atividade licenciada ou autorizada pela Administrao
Pblica que, na prtica, causar leses ao meio ambiente e coletividade ser
de qualquer viso uma atividade passvel de responsabilizao na esfera civil,
contingenciando a cessao, a recuperao e a obrigao de indenizar15.
4 A reparao civil do dano ambiental
Em continuidade, a aplicao ao dano ambiental do princpio da
reparao integral do dano, sem qualquer exceo, bem como a ampliao
dos efeitos da responsabilidade civil nessa matria, que abrange no
apenas a reparao propriamente dita do dano ao meio ambiente, como
tambm a supresso do fato danoso qualidade ambiental, obtendo-se a
cessao definitiva da atividade causadora de degradao ambiental.
A ocorrncia do dano ao meio ambiente significa que os deveres
de precauo e preveno no foram adotados ou no foram suficientes para
evitar o dano. Disto, a sistemtica do direito ambiental apresenta um novo
tipo de comportamento ao efetivar-se a responsabilizao jurdica do poluidor
15 MIRRA lvaro Luiz Valery. Responsabilidade civil ambiental e cessao da atividade lesiva ao meio
ambiente. In: Sandra Akemi Shimada Kishi (org.) Desafios do direito ambiental no sculo XXI estudos em
homenagem a Paulo Affonso Leme Machado, p. 336.
199
dos bens ambientais. lvaro Luiz Mirra acentua nesse sentido, corroborando
com que aferimos nos princpios norteadores da responsabilidade ambiental,
que adotada no direito ptrio um sistema que conjuga, ao mesmo tempo
e necessariamente, responsabilidade objetiva e reparao integral16. Essa
orientao a defendida por grande parte da doutrina, e aqui seguida, sendo
entendida como decorrncia do principio da indisponibilidade do interesse
pblico na proteo do meio ambiente, que impede a adoo de qualquer
dispositivo que pretenda limites reparao de danos ambientais. Querse dizer que no Direito brasileiro vigora a responsabilidade sem culpa, e
indenizao ilimitada, bem dito, equnime aos danos causados.
A responsabilidade no campo civil se concretiza com o cumprimento da
obrigao de fazer ou de no fazer e no pagamento de condenao em dinheiro.
Manifesta-se na aplicao desse valor em atividade ou obra de preveno ou
de reparao do prejuzo, e a indenizao um dos modos de recompor o
prejuzo percebido. H, entretanto, outras formas de reparao, nos casos em
que a mera composio monetria no satisfatria. Veja-se o lanamento de
poluentes em rio, causando a morte dos peixes: um grave dano ecolgico, que
no produz recomposio com a mera indenizao monetria - considerando
inclusive a dificuldade material em avaliar os prejuzos que um dano dessa
natureza produz ao ecossistema e coletividade que dela usufrui. Outro
exemplo: a devastao de uma floresta ou uma rea de proteo ambiental,
requer a recomposio ou reconstituio, tanto quanto possvel, da situao
anterior (conforme determina a Lei 6.902/81, art. 9, 2).
Uma das penalidades passveis de serem aplicadas nas reas de
Proteo Ambiental a obrigao de reposio e reconstituio (art.
9, 2 da Lei 6.938/81). A mesma lei, nos objetivos da poltica nacional,
inseriu dois comportamentos a serem observados, a saber, a preservao
e a restaurao. E, alm disso, o PNUMA prev como um dos objetivos
a imposio ao poluidor e ao predador da obrigao de recuperar e/
ou indenizar os danos causados (art. 4, VII), independentemente da
existncia de culpa (art. 14, 1).
A prpria Constituio, por seu art. 225, 2, impe quele que explore
recursos minerais a obrigao de recuperar o meio ambiente degradado. So
degradaes em que uma indenizao monetria do dano no produz os
efeitos produtivos que a responsabilizao ambiental demanda, exigindo-se
a recomposio do bem ambiental em consonncia com a soluo tcnica
16 MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios fundamentais do direito ambiental. Revista de Direito Ambiental.
Ano I, So Paulo: RT, abr./jun. 1996. Disponvel em: <http://www.direitoambiental.adv.br/ambiental.
qps/Ref/PAIA-6SRNQ8>.
200
determinada pelo rgo pblico competente. E no se paga, no caso, uma

indenizao sem destino. Ao revs, como lembra Paulo Affonso Machado,
a letra do artigo 13 da Lei 7,347/85 diz que havendo condenao em
dinheiro, a indenizao pelo dano causado reverter a um fundo gerido
por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participaro
necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade,
sendo seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados17.
Sobre o tema, afirma Carlos Alberto de Salles:
Uma medida compensatria, consistente em substituio por
equivalente em valor pecunirio, no cumpre a funo de reconstituir
a caracterstica coletiva do bem. Constata-se no interessam remdios
judiciais de simples compensao. Medidas desse teor transformam
em dinheiro valores sociais de natureza diversa, que no encontram
correspondncia nos parmetros de mercado. Para cumprir sua funo
nessa esfera, os mecanismos processuais devem ser compreendido e
aplicados de maneira a conduzir adoo de solues capazes de impor
condutas, de maneira a evitar o dano ou reconstruir o bem lesado18.
Francisco Jos Marques Sampaio defende que no apenas a

agresso natureza que deve ser objeto de reparao, mas a privao,
imposta coletividade, do equilbrio ecolgico, do bem estar e da qualidade
de vida, elementos constitucionalmente protegidos, proporcionados pelo
bem ambiental lesado. Consequentemente, a reparao do dano ambiental
deve compreender, no mesmo sentido, o perodo em que a coletividade
ficar privada daquele bem e dos efeitos benficos que ele produzia, por
si mesmo e em decorrncia de sua interao19.
H uma distino a ser feita. A supresso da atividade danosa, assim
como tomada de procedimentos que cessem a omisso danosa, so providncias
autnomas, cujos objetivos passam por terminar a prtica danosa, buscar uma
reparao possvel ou impedir o agravamento do dano ainda no reparado.
Distingue-se ela da reparao do dano porque a reparao age diretamente
sobre o dano; por sua vez, a supresso do fato danoso atua sobre a origem do
dano, eliminando a fonte do prejuzo. Bem por isso, a supresso do fato danoso
18 SALES, Carlos Alberto. Execuo judicial em matria ambienta. Boletim Informativo da Escola Superior do
Ministrio Pblico de So Paulo15/8-12, ano 2, out. 1998. In: MACHADO, op. cit., p. 364.
19 SAMPAIO, Francisco Jos Marques. Responsabilidade civil e reparao de danos ao meio ambiente. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 1998. p. 107. In: MACHADO, op. cit., p. 364.
201
providncia autnoma que pode ser obtida independentemente da reparao

do dano e, sobretudo, cumulativamente com a reparao20.
5 Pressupostos da responsabilidade civil objetiva
Jos Aguiar Dias salienta que na literatura germnica, as
tentativas de sistematizar a doutrina da responsabilidade civil objetiva,
ou responsabilidade sem culpa, fundamentaram-se nos princpios:
do interesse ativo, de acordo com o qual aquele que desenvolva uma
atividade qualquer, em interesse prprio, deve sofrer as consequncias que
provenham do exerccio dessa atividade; da preveno, buscando afastar
as dificuldades da prova e da insuficincia das regras processuais, no
admitindo a exonerao da pessoa a qual se atribui a responsabilidade; da
equidade ou do interesse preponderante, levando-se em conta a situao
econmica das partes envolvidas; princpio de repartio do dano, fruto da
ideia do sistema de indenizao do dano pelo seguro; princpio do carter
perigoso do ato, tendo como base a criao de um perigo particular21.
Para averiguar a existncia da responsabilidade civil objetiva
necessria a presena dos seguintes pressupostos: ao ou omisso,
dano e relao de causalidade. Em termos operacionais, trs so as
dificuldades que se colocam para determinar a responsabilidade civil
objetiva ambiental: a identificao dos responsveis, a complexidade do
nexo causal e as caractersticas do dano ambiental22.
5.1 A questo do dano ambiental
A definio de dano ambiental, pela concepo interpretativa

inerente ao Direito Ambiental, sempre ampla e baseada na estrutura
constitucional do bem de uso comum, ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida. Qualquer conduta, omisso ou risco
advindo de uma atividade, ainda que legalmente dirigida, praticada por
pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou de direito privado, que
perturbe esse carter do meio ambiente, limite ou impea o indivduo
ou a coletividade de usufruir dos bens ambientais, ser considerado um
dano, uma leso ao meio ambiente e a quem diretamente por ele reclamar.
20 Cf. MIRRA, op. cit., p. 331-332.
21 DIAS, Jos Aguiar. Da responsabilidade civil. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987. In: Solange Teles
da Silva. Responsabilidade Civil Ambiental. In: Arlindo Philippi Jr. (ed.) Curso interdisciplinar de direito
ambiental. p. 443-444.
22 Cf. SILVA, op. cit., p. 447.
202
O dano ambiental origina-se de um fato jurdico, de um ato lcito,

pelo exerccio de uma determinada atividade, ou de um ato ilcito. lvaro
Luiz Mirra assim o define:
Toda degradao do meio ambiente, incluindo os aspectos naturais,
culturais e artificiais que permitem e condicionam a vida, visto como
bem unitrio, imaterial, coletivo e indivisvel, e dos bens ambientais e
seus elementos corpreos e incorpreos especficos que o compem,
caracterizadora da violao do direito difuso e fundamental de
todos sadia qualidade de vida em um ambiente ecologicamente
equilibrado (ver referencia)23
Novamente traz a Lei 6.938/81 o conceito primrio de dano

ambiental, quando por seu artigo 3, II e III, traz o conceito degradao e
poluio, esta contida na definio legal da primeira, e das quais o conceito de
dano gnero. Diz o artigo citado que degradao da qualidade ambiental
significa a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente e que
poluio a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades
que direta ou indiretamente: prejudiquem a sade, a segurana e o
bem-estar da populao; criem condies adversas s atividades sociais
e econmicas; afetem desfavoravelmente a biota; afetem as condies
estticas ou sanitrias do meio ambiente; lancem matrias ou energia em
desacordo com os padres ambientais estabelecidos.
Temos ento o postulado de que o dano indenizvel ter origem nas
modificaes das propriedades dos elementos que constituem o limite de
tolerabilidade em determinado lapso de tempo. Assim, o princpio do limite
de tolerabilidade traz a ideia de um mecanismo de proteo do meio ambiente
que possa proporcionar equilbrio entre as atividades do homem e o respeito
ao ecossistema. Todavia, os valores e parmetros que podem indicar os limites
de tolerabilidade no podem ser absolutos, em razo das incertezas cientficas.
O princpio da precauo resta como defesa em prol dessas incertezas24.
Essa amplitude conceitual de mensurao do dano empregado na
construo das normas ambientais se d tambm da necessria considerao
de muitas variveis envolvidas, algumas delas de consequncias incertas. E
muito embora o legislador busque definir critrios mais certos e objetivos
para a mensurao do dano, a sua aferio para determinar a imputao
23 MIRRA, lvaro Luiz. Ao civil publica e a reparao do dano ao meio ambiente. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2002. In: SILVA, op. cit., p. 447.
24 Cf. SILVA, op. cit., 449.
203
de responsabilidades, caber em ltima anlise aos rgos e entidades de

fiscalizao ambiental, sejam aqueles vinculados ao SISNAMA, seja ao
Ministrio Pblico no mbito de suas atribuies.
Existe na doutrina uma classificao de duas concepes de dano
ambiental, a saber, uma estrita, pelo qual o dano ambiental analisado sob
a tica restrita do dano ecolgico puro, cujas consequncias so pertinentes
apenas sobre os bens ambientais; e por sua vez, uma concepo ampla de
dano ambiental, abrangendo o meio ambiente numa viso de todos os seus
aspectos (naturais, artificiais, do trabalho e culturais), no estando adstrita
apenas aos bens naturais25.
No que tange a extenso dos efeitos, o dano ambiental classificado
como individual ou coletivo: o primeiro, sendo tambm denominado
reflexo ou mediato, define-se pela leso aos direitos e interesses do
indivduo em funo dos distrbios ambientais, ocorridos por exemplo na
privao de uso ou gozo de determinado bem natural, ou a contaminao
de rea residencial vizinha; a segunda caracterizao, coletiva, o dano
com potencial para provocar a alterao da qualidade de vida de um
nmero indeterminado de pessoas considera o meio ambiente em si
mesmo, no se reduzindo o dano e suas repercusses a nenhum contedo
financeiro e possuindo natureza difusa, como nas palavras de Nestor
Cafferata, em que la contaminacion es itinerante, cambiante, se difumina em
el tiempo e en El espacio, no tienen limites geogrficos ni fisicos, ni temporales
ni personales com carater muchas veces retardatrio, acumulativo26.
Em vias reparatrias, o dano decorrente de atividade poluente tem
como pressuposto bsico a prpria gravidade do acidente, ocasionando
prejuzo patrimonial ou no patrimonial a outrem, independentemente
de se tratar de risco permanente, peridico, ocasional ou relativo. Nessa
esteira, faz-se a caracterizao do dano ambiental segundo os critrios de:
anormalidade, quanto modificao das propriedades fsicas e qumicas
dos elementos naturais que resultem na perda, total ou parcialmente,
das suas propriedades de uso; periodicidade, critrio que dever ser visto
com cautela, pois um dano ambiental no necessariamente requisita
eventualidade para ser percebido, podendo ser aferido num nico evento
de degradao; gravidade, verificada quando restar ultrapassado o limite
mximo de absoro de agresses que possuem os seres humanos e os
25 Cf. SILVA; FRACALOSSI, op. cit., p. 498.
26 CAFFERATTA, Nestor. Dao ambiental: regime legal a La luz de La Ley General Del Ambiente 25.675,
p. 6. In: Anderson Furlan da Silva, op. cit., p. 498.
204
elementos naturais, limites estes verificados de forma subjetiva, quando

da apreciao judicial de um dado caso, ou de forma objetiva, quando h
valores referenciais determinados no sistema normativo. A doutrina refere
tambm a duas concepes de dano ambiental. A concepo estrita, em
que o dano ambiental se resume ao dano ecolgico puro, aquele que afeta
unicamente os recursos naturais. E a concepo ampla de dano ambiental,
abarcando o meio ambiente em todos os seus aspectos (naturais, artificiais,
do trabalho e culturais), no estando adstrita apenas aos bens naturais27.
H a possibilidade de aferio de danos morais provenientes de um
dano ambiental. Seu fundamento est, a par do patrimnio em sentido tcnico,
o indivduo titular de direitos integrantes de sua personalidade, no podendo
conformar-se ordem jurdica em que sejam impunemente atingidos. A base
jurdica para esse entendimento veio a partir das alteraes introduzidas pela
lei 8.884/94, que por seu art.88, deu nova redao ao artigo 1 da Lei de Ao
Civil Pblica 7.347/85, o qual passou a vigorar sob a redao:
Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular,
as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados:
l - ao meio-ambiente.
Trata-se de um dano coletivo, causado sociedade como um

todo, derivado de uma agresso ao meio ambiente. Assim, toda vez que
a ofensa ao meio ambiente configurar, alm dos prejuzos de ordem
patrimonial, uma diminuio da qualidade de vida da populao, ser
passvel a reparao por danos morais. Entretanto, como toda reparao
civil, uma vez comprovados danos personalidade, intimidade, danos
de carter moral ao indivduo lesado, igualmente assegurado a este
buscar em juzo a reparao dessa espcie de dano.
5.2 A relao de causalidade
A relao de causalidade constitui requisito essencial do dever de
reparar. Todavia, no h de se confundir nexo causal com imputabilidade, em
vias que a relao de causalidade busca determinar os elementos objetivos,
externos, consistentes na atividade ou na inatividade do sujeito e aleatrios do
direito, enquanto a imputabilidade refere-se a um elemento subjetivo interno.
27 Cf. SILVA, Anderson Furlan Da, op. cit., 499.
205
Assim, no se verifica a existncia de um vnculo entre a culpa e o

dano sofrido, mas se deve identificar o vnculo entre o fato gerador do dano
ou o risco - ou seja, a atividade desenvolvida por aquele que ocasionou o
dano - e o dano propriamente dito. Na realidade, basta que se reconhea que
o autor tenha praticado ato que se revele elemento potencial causador do
dano. O nexo causal difcil de ser delimitado, ainda mais quando inexiste
um acidente, evento da origem do dano e este, ao contrrio, manifesta-se
de forma lenta e progressiva. O que se v que os fatores que dificultam
a comprovao do nexo de causalidade so a distncia entre a atividade
origem do dano e a sua ocorrncia; a multiplicidade de fontes; o fator tempo,
pois muitas vezes o dano se manifesta aps dcadas; e finalmente a dvida
cientfica entre a atividade e os efeitos que produz no meio ambiente28.
A prova da existncia do nexo de causalidade do dano ambiental
realizada atravs da verificao de que o risco da atividade ou o vcio contido na
coisa tenha exercido uma influncia causal decisiva na produo do resultado
danoso. necessria a presena da conexo causal, vale dizer, a relao de
causa e efeito entre a atividade do agente e o dano dela advindo. Na prtica,
como j posicionamos, a relao objetiva da responsabilidade ambiental gera
a inverso do nus da prova, cabendo quele que considerado o poluidor
provar que sua atividade no causou o dano que lhe atribudo.
6 Limitao proporcional ou parcial da responsabilidade
civil ambiental
Ainda que advenha de uma orientao do sistema normativo
brasileiro, que haja normas de direito internacional no mesmo sentido,
o carter objetivo da responsabilidade civil ambiental possui correntes
divergentes quanto a amplitude e integralidade tanto da responsabilizao
em si quanto da reparao a ser procedida. o que se passa a discutir.
6.1 A teoria do risco
De acordo com Henri Lalou, a teoria da responsabilidade no sistema
normativo francs se fundamenta na teoria do risco e no toma mais a
base clssica subjetiva de culpa provada ou presumida. A estrutura jurdica
da reparao contorna a teoria de que as atividades que criam um risco,
seja individual ou coletivo, implica em responsabilidade ao agente do dano
efetivo ou potencial, sem adentrar ao mrito da culpa. A teoria do risco,
salienta o autor, parece justificar-se numa ideia de justia: por sua atividade
28 Cf. SILVA, Solange Teles da. op. cit., p. 455.
206
o homem pode obter proveito; justo que, por reciprocidade, ele repare os
danos decorrentes. Ubi emolumentum, ibi onus29. A doutrinadora cita ainda
Carbonnier, para quem a responsabilidade fundada no risco tem carter
objetivo, causal. Assim, baseia-se no nexo de causalidade objetivo originado do
dano causado, bastando que o dano tenha liame material aos atos ou omisses
do agente; conforme j atribudo anteriormente, a atividade produtiva, uma
fonte de proveito mercantil, que traga em seu bojo riscos de produzir danos
ao ambiente, a reparao dos danos que ela d causa deve ser interpretada
tambm como uma contrapartida dos proveitos subsequentes da atividade30.
Nesse sentido, diz Ren Savatier que com o desenvolvimento da grande
indstria moderna, tornou-se necessrio reconhecer um outro princpio da
responsabilidade: o risco ligado ao proveito. Aquele que faz trabalhar as foras
gigantescas a seu benefcio deve, em contrapartida, e em virtude de uma regra
nova de justia, estranha antiga responsabilidade, fazer seus os danos e
suportar as consequncias prejudiciais da atividade que ele emprega31.
6.1.1 Risco Criado
Pela teoria do risco criado, uma dada atividade desenvolvida que
crie um perigo ao meio ambiente e sociedade que a cerca, resulta na
imputao do sujeito responsvel pela tal atividade em reparar o dano
que causar, salvo se provar que tomou as medidas necessrias a evit-lo.
Segundo entende Caio Mario da Silva Pereira, essa teoria a que melhor
se adapta s condies da vida social:
Se algum pe em funcionamento uma qualquer atividade, responde
pelos eventos danosos que esta atividade gera para os indivduos,
independentemente de determinar se em cada caso, isoladamente, o
dano devido imprudncia, negligncia, a um erro de conduta, e
assim se configura a teoria do risco criado32
Explica ainda que a teoria do risco criado amplia o conceito do

risco-proveito, pois no se cogita se atravs do dano causado buscou-se
29 LALOU, Henri. La responsabilit civile prncipes lmentaires et applications pratiques. Dalloz, Paris, 1928.
n 42, p. 34. In: Helita Barreira Custrio, op. cit., p.227.
30 CARBONNAIRE, Jean. Droit civile, Le biens et les obligations. t. II. Presses Universitaires de France,
Paris, 1957, p. 596. In: Helita Barreira Custdio, op. cit., p. 228.
31 SAVATIER, Ren. Les metamorphoses conomiques e sociales du droit civil daujourdhui. ed. de 1948. p. 187188. In: Helita Barreira Custdio, op. cit., p. 229.
32 PEREIRA, Caio Mario da Silva. (atual. Gustavo Tepedino). Responsabilidade civil: de acordo com a
Constituio de 1988. 10. ed. Rio de Janeiro: GZ, 2012. p. 270.
207
um proveito ou uma vantagem qualquer para o agente; supe-se que a

atividade pode ser proveitosa para o responsvel, mas no se subordina o
dever de reparar ao pressuposto desta vantagem.
Nesse sentido, Krell levanta a questo acerca da possibilidade do
instituto da responsabilidade civil ambiental no ordenamento brasileiro se
fundamentar na teoria do risco-proveito, admitindo-se em alguns casos
as excludentes de responsabilidade. Postula o jurista sobre casos em que
o Estado contribui com o fato lesivo ambiental ao no exercer sua funo
fiscalizatria, emitindo licenas, permisses e autorizaes a atividades
que produzem ou potencialmente produziro degradaes. Conclui
entendendo que o primeiro guardio dos interesses da coletividade como
do bem difuso meio ambiente ainda o Estado e no o cidado e, portanto,
seria injusto repassar a responsabilidade inteiramente ao particular, que
legalmente exerce sua atividade econmica, que resta assegurado pela
regularidade e licitude albergadas pela licena estatal33.
O que se v que, partindo-se dessa corrente doutrinria,
comea a ser traado um caminho jurdico para admitir fatores de
excluso ou limitao da responsabilidade civil ambiental, como as
situaes de caso fortuito e a fora maior, do fato criado pela prpria
vtima ou mesmo da interveno de terceiro.
6.2 A limitao por concorrncia de culpa e caso fortuito
e fora maior
No mbito civilista, h de se falar no princpio da concorrncia de

culpa da vtima, como se depreende novamente da lio de Caio Mrio
da Silva Pereira:
Ao apurar-se a responsabilidade, deve ser levada em considerao a
parte com que a vtima contribuiu, e, na liquidao do dano, calcularse- proporcionalmente a participao de cada um, reduzindo em
consequncia o valor da indenizao.34
Na mesma esteira desse entendimento, figura-se que a culpa da

vtima, sendo concorrente com a culpa do agente, atenua esta, uma vez
33 KRELL, Andreas Joachim. Concretizao do dano ambiental - Algumas objees teoria do risco integral.
Revista de Informao Legislativa. Braslia a. 35 n. 139 jul./set. 1998. p. 27.

Disponvel em http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/385/r139-02.pdf?sequence=4
34 PEREIRA, op. cit., p. 83.
208
observado que a vtima tambm contribuiu resultado lesivo de forma

culposa. Essa teoria de limitao da responsabilidade no mbito civil,
de carter proporcional ou parcial, tem aplicao pontual, comprovada
a existncia do nexo causal entre o fato danoso e a conduta concorrente
do terceiro lesado do responsvel. So casos em que se torna cabvel a
atenuao ou limitao proporcional ou parcialmente.
Ao se tratar da seara ambiental, Helita Custdio no aceita a adoo
deste posicionamento inferindo que, no obstante algumas limitaes
legalmente prescritas, por princpio de ordem geral do Direito e da Justia
(CF, art. 5, XXXV, e art. 37, 6), o lesado ou ofendido deve ser indenizado
pela totalidade do dano, evidenciando que esta concluso se aplica tanto aos
casos de lesado diligente como aos casos em que o lesado, apesar de ter agido
culposamente por negligncia, imprudncia ou impercia, sem qualquer
inteno de lesar, no assumiu nenhum desejo ou vontade de ser vtima35.
Todavia, adverte a doutrinadora que essa concluso no se aplica
aos casos em que o lesado agiu dolosamente, com a demonstrada inteno
de lesar ou de assumir a vontade de ser vtima, igualmente por princpios
de origem geral integrantes do sistema jurdico. No se admite em direito
a generalizao de circunstncias inconfundveis, como aquelas entre a
conduta dolosa do lesado intencional ou que assume o risco de produzi-lo
de qualquer forma ilicitamente tendenciosa e a conduta meramente culposa
do lesado no intencional, que no busca o resultado danoso, tampouco
assume o risco de produzi-lo, situaes em que os danos no dependem de
seu comportamento, nem a este se vinculam.
Sobre a excluso da responsabilidade civil ambiental em casos
de caso fortuito e fora maior, Helita Custdio encontra na doutrina
brasileira trs posicionamentos diante da alegao do concurso de
ocorrncia dessas circunstncias.
A primeira defende a excluso da responsabilidade civil com base
na inexistncia do nexo causal. Funda-se na disposio do artigo 393 do
Cdigo Civil Brasileiro, o qual determina no caput que o devedor no
responde pelos prejuzos resultantes de caso fortuito ou fora maior,
se expressamente no se houver por eles responsabilizado e, em seu
pargrafo nico que o caso fortuito ou de fora maior verifica-se no fato
necessrio, cujos efeitos no era possvel evitar ou impedir.
35 CUSTDIO, op. cit., p. 277.
209
Para Mrio Moacyr Porto, apesar da importncia hodierna em

respeito a responsabilizao dos danos ao meio ambiente, necessrio
analisar que, para se caracterizar um caso de fora maior, h como
requisitos a imprevisibilidade, a irresistibilidade e a exterioridade (causa
externa). Nesse sentido, verificado o dano causado, e este foi produzido
exclusivamente por um fato da natureza, como uma tempestade, um abalo
ssmico etc., resta manifestada fora maior, excluindo o nexo causal entre o
prejuzo e a ao ou omisso da pessoa a quem se atribui a responsabilidade
pelo prejuzo. Salienta que se a pessoa demandada concorreu de qualquer
modo para o dano, no caber arguio de motivo de fora maior36.
Quanto a segunda corrente, admite a limitao da responsabilidade
sobre uma parte do dano atribuda ao responsvel pela atividade perigosa
e excluindo a outra parte do dano atribudo invocao do concurso
de ocorrncia de caso fortuito ou fora maior, uma vez que s em parte
se demonstra a existncia do nexo causal referente ao dano ressarcvel,
excluindo-se qualquer relao de causalidade no tocante aos citados eventos.
Sobre a terceira via, esta se baseia na aplicao total da
responsabilidade civil por danos ambientais, ainda que haja concurso dos
casos de excepcionalidade em discusso. Na defesa dessa tese, destaca-se a
posio de Jos Aguiar Dias, face debate sobre o artigo 393, CC, entendendo
que no se deve olivar que se discute interesses metaindividuais, o que exclui
a aplicao dos esquemas tradicionais fundados na culpa ou na inteno
do agente. Inundaes, eroses, quedas de barreiras, escoamento de guas
pluviais, a citar alguns exemplos de realidades naturais frequentes em
grandes metrpoles, no podem ser base para defesa de foras da natureza
e condies imprevisveis, externas as possibilidades tcnicas da atividade
perigosa: considerar tais acontecimentos como caso fortuito ou fora maior
absolver o homem dos seus crimes contra a conservao da natureza.37
uma interpretao sistmica dos inmeros fundamentos do
Direito Ambiental Brasileiro, constitucionalmente consolidados, agregado
compatibilizao com os notrios e progressivos avanos cientficotecnolgico-jurdicos, direta e indiretamente relacionados com os
36 PORTO, Mrio Moacyr. Temas de responsabilidade civil, RT-SP, 1989, p. 181. In: Helita Barreira
Custdio, op. cit., p. 302. O jurista comentado cita inclusive a questo das atividades potencialmente
poluidoras sob o ngulo da responsabilidade respectiva no Cdigo Civil Italiano, art. 2050, ou da guarda
das coisas inanimadas prevista no Cdigo Civil francs, art. 1384, al. 1, s quais o evento imprevisvel,
irresistvel e externo exclui at mesmo a responsabilidade que resulta dos acidentes de energia nuclear.
37 DIAS, Jos de Aguiar. Da responsabilidade civil. v. II, 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1983. p. 521. In:
CUSTDIO, op. cit., p. 304.
210
princpios da previsibilidade ou da previso (de atos ou fatos humanos ou

da natureza potencialmente prejudiciais) e da preveno ou da precauo
(mediante a adoo de medidas antecipadamente acautelatrias e de efetivo
desempenho de aes no sentido de impedir, evitar ou reduzir os riscos e
danos ambientais previstos e acautelados tempestivamente.
Visando a efetivao de uma nova doutrina material e processual
dos interesses difusos que responda melhor realidade do mundo
hodierno, demonstra Nelson Nery Junior que, pela teoria do risco integral,
a indenizao devida independentemente de culpa e, mais ainda, pelo
simples razo de existir a atividade da qual adveio o prejuzo; o titular da
atividade assume todos os riscos dela oriundos. E exemplifica:
ainda que a indstria tenha tomado todas as precaues para evitar
acidentes danosos ao meio ambiente, se explode um reator controlador da
emisso de agentes qumicos poluidores (caso fortuito), subsiste o dever
de indenizar [...] se por um fato da natureza ocorrer derramamento de
substncia txica existente no depsito de uma indstria (fora maior),
pelo simples fato de existir a atividade h o dever de indenizar38.
Na esteira do pensamento do citado doutrinador, bem se ressaltar

que o progresso de todas as intervenes humanas no meio ambiente
impe um alto preo tanto comunidade que se sujeita convivncia
com o risco de poluio, como ao poluidor que tem tambm sua parcela
de sacrifcio. E justamente neste ponto a aplicao da teoria do risco
integral se faz presente, subsistindo ao poluidor o dever de indenizar
pela assuno do risco que sua atividade acarreta.
6.3 A questo da solidariedade
Alm da existncia de prejuzo, necessrio estabelecer o liame
entre a ocorrncia danosa e a fonte poluidora. Nos casos de um nico
foco emissor no existe nenhuma dificuldade jurdica. na pluralidade
de autores do dano ecolgico que resta a dificuldade em determinar o
liame causal. Jos Aguiar Dias salienta que
A indivisibilidade do dano pode aparecer como consequncia da
dificuldade de fixar o montante do prejuzo atribuvel a cada um,
operando a fuso dos dois danos num s e nico prejuzo. Seria, na
38 NERY JR, Nelson. Responsabilidade civil por dano ecolgico e a ao civil pblica. Justitia, So
Paulo, 46 (126): 168-189, jul./set. 1984. p. 172-174. Disponvel em: <http://www.justitia.com.br/
revistas/2bdy29.pdf>.
211
verdade, injurdico beneficiar os autores do ato ilcito com a incerteza

que s eles esto em condies de desfazer e uma vez que no haja
outra soluo capaz de atender ao imperativo da reparao ao lesado39.
Vigora, pois, no Direito Brasileiro a aplicao total da responsabilidade

civil ambiental diante da concorrncia de culpas ou riscos entre pessoas
solidariamente responsveis Em stios ocupados por distritos industriais, por
exemplo, pode gerar dificuldades na aferio das fontes causadoras do prejuzo
ambiental. Entretanto, pela sistemtica da responsabilidade solidria aplicvel
tambm ao direito ambiental, o lesado, seja pessoa fsica ou jurdica, de direito
publico ou de direito privado, individual ou coletivamente considerada, no
est obrigado a processar conjuntamente todos os poluidores, cabendo a
escolha daquele que lhe convier chamar responsabilidade, por exemplo,
utilizando como critrio a solvncia dos responsveis pressupondo, claro,
reste caracterizado o nexo causal entre dano e este agente.
A concorrncia de causas danosas, particularmente diante da
preocupante nmero de casos danosos ao ambiente e coletividade, entre
agentes solidariamente corresponsveis pelo ressarcimento do dano total,
assume notvel relevncia diante da multiplicidade de atividades perigosas e
temerrias, regularmente concedidas pelo Poder Pblico. Essa realidade de
riscos e graves danos verdadeiro confronto com o direito de proteo ao
lesado e evidente que a finalidade da norma jurdica a proteo do lesado.
Importa salientar, conforme leciona Caio Mrio da Silva, que por fora
dos princpios da teoria da responsabilidade solidria, caber ao coresponsvel
eleito agir contra os solidariamente responsveis dando mos ao regressiva,
para haver de cada um a quota proporcional no volume de indenizao, ou, se
for o caso, agir contra o causador direto do dano. (ver referencia)40
7 Concluso
O que se defende nesse trabalho a irrelevncia da subjetividade
da conduta, no havendo mais a necessidade de inteno danosa ou de
verificao de culpa, bastando configurao de um prejuzo e o apontamento
de seu autor para gerar o direito de ressarcimento e reparao. Outro
ponto importante dessa teoria se apresenta na inverso do nus da prova
decorrente da presuno de causalidade entre a atividade do agente e o
prejuzo, sendo a incumbncia desse agente desfazer tal presuno, juris
39 In: MACHADO, op. cit., p. 358.
40 PEREIRA, op. cit., p. 82.
212
tantum. Verificado o dano ecolgico, resta presumida a causalidade e o

dever de indenizar, cabendo ao acusado providenciar na produo de prova
negativa, excludente de sua responsabilizao.
Conclui-se pela impossibilidade das excludentes da responsabilidade
baseados em caso fortuito e fora maior, na ao de terceiros ou na licitude
da atividade, ainda que esta esteja amparada por autorizao (lida em
sentido amplo) do Poder Pblico e em conformidade com as normas
pertinentes.
Ressalte-se tambm a tendente atenuao do relevo do nexo de
causalidade, sendo considerada apenas a potencialidade da atividade do
agente em gerar um dano ambiental para que se presuma a responsabilidade
deste. Assim, adotada e consolidada a teoria do risco integral, a postura
do Direito de colocar o poluidor sob assuno de todo o risco que sua
atividade produza. A mera existncia da atividade produz o dever de reparar,
uma vez determinado nexo causal entre dita atividade e o dano dela advindo.
De acordo com essa sistemtica, s haver exonerao de responsabilidade
nas hipteses em que o dano no existir ou tal dano no guardar relao de
causalidade com a atividade da qual emergiu o risco.
rEFERNCIAS
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AS FUNES DA RESPONSABILIDADE
CIVIL POR DANO MORAL NO DIREITO DO
CONSUMIDOR A PARTIR DA PERSPECTIVA
DA ANLISE ECONMICA DO DIREITO
The functions of pain-and-suffering damages in
consumer protection law from a Law and Economics
perspective
Rafael Figueiredo Fulgncio1*

Advogado da Unio
SUMRIO: Introduo; 1 A tutela constitucional da

dignidade humana e a consolidao do dano moral na
cultura jurdica nacional; 2 Conceito de dano moral;
3 A reparao integral do dano moral no direito do
consumidor brasileiro; 4 A perspectiva da AED sobre a
responsabilidade civil; 5 A funo punitivo-preventiva da
responsabilidade civil sob a tica da AED; 6 A funo
compensatria e distributiva da responsabilidade civil
1
Advogado da Unio lotado no Departamento de Coordenao e Orientao de rgos Jurdicos da

Consultoria-Geral da Unio. E-mail: rafael.fulgencio@agu.gov.br. Endereo: Ed. Sede I - Setor de
Autarquias Sul - Quadra 3 - Lote 5/6, Ed. Multi Brasil Corporate - Braslia-DF - CEP 70.070-030
Tel.: (61) 2026-8572. Mestre em Direito pelo UNICEUB/DF.
216
sob a tica AED; 7 A inconsistncia dos impactos do

dano moral nas necessidades financeiras da vtima com
a racionalidade da contratao de seguro; 8 Concluso;
Referncias.
RESUMO: O presente artigo trata das funes compensatria e

punitivo-preventiva da responsabilidade civil por dano moral, em
especial, no direito do consumidor, utilizando-se da aproximao,
realizada pela AED, do sistema de responsabilidade civil com a teoria
do seguro. Aponta-se a capacidade do sistema de responsabilidade civil
de incentivar o fornecedor a majorar seus investimentos em segurana,
resultando na reduo do impacto das leses aos direitos do consumidor.
Ressalta-se, ainda, com base na distino entre acidentes wealth impacting
e wealth neutral, a incompatibilidade da indenizao pecuniria com a
natureza dos interesses violados no dano moral. Conclui-se no sentido
da necessidade de pensar a responsabilidade civil por dano moral a
partir da lgica da preveno, privilegiando-se a regulao do mercado
como critrio para o clculo das indenizaes respectivas.
PALAVRAS-CHAVE: Anlise Econmica do Direito. Direito do
Consumidor. Responsabilidade civil. Dano Moral.
ABSTRACT: This paper discusses pain-and-suffering damages in
consumer protection law from a Law and Economics perspective,
giving special attention to the use of tort law for avoiding accidents
involving noneconomic harms.
KEYWORDS: Law and Economics. Consumer Protection Law. Tort
Law. Pain-and-Suffering Damages.
Rafael Figueiredo Fulgncio
217
INTRODUO
Superando a perspectiva estritamente liberal que marcou o direito

estruturado no Cdigo Civil de 1916, a CRFB/88 conferiu prioridade
aos valores no patrimoniais atinentes dignidade humana, elegendo
o livre desenvolvimento da personalidade um dos objetivos primordiais
de nossa ordem jurdica. A plena realizao do projeto constitucional
vigente est atrelada fruio in natura dos direitos da personalidade,
sendo incompatvel com a estrutura da CRFB/88 a lgica da substituio
do efetivo exerccio de tais direitos por um suposto equivalente em
dinheiro.
Apesar da explcita preocupao com a proteo do consumidor,
erigida como direito fundamental pelo legislador constituinte, o mercado
de consumo nacional tem se caracterizado pelo sistemtico desrespeito
aos direitos da populao. Diante dos abusos praticados em larga escala
pelos grandes fornecedores, o consumidor, muitas vezes, tem no recurso
ao Judicirio o nico caminho para obter algum tipo de reparao pelos
prejuzos sofridos.
Encarada do ponto de vista de sua tradicional funo compensatria,
a indenizao por dano moral no se afina com perfeio promoo
dos direitos da personalidade, sendo incapaz de conceder vtima algo
que se assemelhe fruio do direito violado. Nada obstante, desde que
enfatizada sua funo punitivo-preventiva, possvel que o sistema de
responsabilidade civil por dano moral contribua para a efetivao dos
referidos direitos na forma prevista na Constituio.
O presente artigo trata das funes compensatria e punitivopreventiva da responsabilidade civil por dano moral, em especial, no
direito do consumidor, utilizando-se da aproximao, realizada pela
Anlise Econmica do Direito (AED), do sistema de responsabilidade
civil com a teoria do seguro. A teoria econmica, no mesmo passo em que
aponta a capacidade do sistema de responsabilidade civil de incentivar
o fornecedor a majorar o nvel de cautela adotado em sua atuao no
mercado, reduzindo o nmero e o impacto das leses aos direitos do
consumidor, demonstra, atravs da distino entre acidentes wealth
impacting e wealth neutral, a incompatibilidade da indenizao pecuniria
com a natureza dos interesses violados no dano moral.
Prope-se, a ttulo de concluso, que a responsabilidade civil por
dano moral no direito do consumidor brasileiro seja pensada a partir da
218
perspectiva da preveno de acidentes, privilegiando-se como critrio

para o clculo das indenizaes da espcie a necessidade de regulao do
mercado.
1 A TUTELA CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE HUMANA E A CONSOLIDAO DO DANO MORAL NA CULTURA JURDICA NACIONAL
A prioridade conferida dignidade humana pelo projeto

constitucional brasileiro se v enunciada logo no dispositivo inicial da
CRFB/88, que a erige como um dos fundamentos da Repblica2. Gustavo
Tepedino alude a uma clusula geral de tutela e promoo da pessoa humana
como valor mximo de nosso ordenamento jurdico, que se baseia na
superao da lgica individualista e patrimonialista que orientou as
relaes privadas no regime civilista revogado em prol de um sistema
comprometido com o livre desenvolvimento da personalidade e o respeito
aos valores da existncia humana.3
O princpio da dignidade humana responsvel por conferir
ao sistema jurdico vigente a unidade perdida com o movimento de
descodificao e consolidao dos microssistemas normativos. O
direito privado, portanto, deve ser relido e repotencializado a partir
dos valores no patrimoniais inscritos na CRFB/88, privilegiando-se a
pessoa humana, os direitos sociais e a justia distributiva como norte da
atividade econmica.4
A defesa do consumidor, em ltima instncia, uma das
perspectivas da tutela mais ampla da dignidade humana. Conforme
caracterizado por Cludia Lima Marques, o CDC lei de funo social,
voltada para a realizao de direitos fundamentais econmicos e sociais,
declarada de ordem pblica e limitadora da autonomia privada5. Tem
como vocao a proteo da dignidade do consumidor, a includos os
aspectos no patrimoniais previstos em seu art. 4, atinentes sade,
2
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
[...]

III - a dignidade da pessoa humana;
3
TEPEDINO, Gustavo. Temas de Direito Civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 50-53.
Ibidem, p. 22.
MARQUES, Cludia Lima. A responsabilidade do transportador areo pelo fato do servio e o Cdigo
de Defesa do Consumidor - Antinomia entre norma do CDC e de leis especiais. Revista de Direito do
Consumidor, v.3, p.155, jul. 1992, s.p. Disponvel em: <revistadostribunais.com.br>. Acesso em: 10 jun. 2013.
219
segurana e melhoria da qualidade de vida da parte vulnervel no

mercado de consumo.
Como dimenso essencial da dignidade humana, os direitos da
personalidade encontram tutela privilegiada na CRFB/88, que, em seu
art. 5, incisos V e X6, prev a indenizao do dano moral. A jurisprudncia
ptria que, historicamente, repudiou o instituto7, encontra-se hoje
ultrapassada, estando definitivamente consolidada em nossos tribunais a
cultura da reparao integral dos danos extrapatrimoniais.
Hctor Valverde Santana ressalta que a ampla aceitao da
possibilidade de compensao do dano moral demonstra o atual estgio
de desenvolvimento do direito brasileiro, caracterizado pelo abandono
do antigo sistema de responsabilidade civil voltado para a proteo do
patrimnio em benefcio de um sistema mais preocupado com a tutela
dos valores fundamentais da dignidade, privilegiando as dimenses
social, fsica e psquica do ser humano.8
A plena realizao da CRFB/88 depende, porm, do efetivo
exerccio dos direitos da personalidade, tendo em vista, inclusive, a
essencialidade dos mesmos para a fruio de quaisquer outros direitos
pelo indivduo. 9 Cabe, portanto, ao poder pblico, prevenir, por todos os
meios adequados, a ocorrncia de leses aos direitos da personalidade,
sendo absolutamente insuficientes as polticas de realizao de tais
direitos baseadas exclusivamente na concesso de indenizaes
substitutivas.
6
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade, nos termos seguintes:
[...]

V - assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm da indenizao por dano material,
moral ou imagem;
[...]

X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a
indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao;
7
Exemplar, nesse sentido, a posio adotada pelo Supremo Tribunal Federal, at o final da dcada de 1980,
de que incabvel a cumulao da reparao do dano moral com a do dano material. Cf. NISHIYAMA,
Adolfo Mamoru. A proteo Constitucional do Consumidor. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 138.
SANTANA, Hctor Valverde. Dano Moral no Direito do Consumidor. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009. p. 135-136.
SANSEVERINO, Paulo de Tarso Vieira. Responsabilidade Civil no Cdigo do Consumidor e a Defesa do

Fornecedor. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 262.
220
2 CONCEITO DE DANO MORAL
O dano moral pode ser conceituado como a leso a interesse no

suscetvel de valorao econmica, no correspondente a uma reduo do
patrimnio da vtima. Trata-se de conceito negativo, que identifica o dano
moral por excluso. Srgio Severo afirma que tal definio est de acordo
com a tendncia contempornea da disciplina jurdica de utilizar conceitos
indeterminados e clusulas abertas, capazes de propiciar a busca da justia no
caso concreto, tendncia esta que se observa de maneira particular no que
diz respeito disciplina da responsabilidade civil, por meio da qual se tem
buscado a efetiva reparao dos danos sofridos pelas vtimas.10
O conceito positivo de dano moral, por sua vez, define-o atravs de
seus elementos essenciais, caracterizando-o como a leso aos vrios aspectos
da dignidade humana ou, ainda, como a privao do exerccio dos direitos da
personalidade. Apesar do mrito de estabelecer a natureza do dano moral, a
definio positiva tem como inconveniente restringir-lhe o alcance, gerando
dvidas sobre a reparabilidade de determinados danos extrapatrimoniais,
como, por exemplo, as leses sofridas por pessoas jurdicas ou, ainda, as
leses a direitos ou interesses difusos e coletivos. Sobre o tema, Sergio Severo
adverte que, por mais amplo que seja o sentido que se confira aos direitos
da personalidade, os danos extrapatrimoniais no se resumem s leses aos
mesmos.11
Para os fins do presente trabalho, interessa uma definio positiva de
dano moral, a exemplo da defendida por Hctor Valverde Santana, que afirma
que as modernas concepes doutrinrias definem o instituto atravs de
bens como vida, integridade fsica e intelectual, paz, tranquilidade espiritual,
liberdade individual, honra, reputao, pudor, segurana, amor prprio esttico,
afeies legtimas, decoro, crena, proteo contra atos que provoquem dor,
tristeza, humilhao, vexame.12 No mesmo sentido, tratando especificamente
do direito do consumidor, Paulo de Tarso Sanseverino delimita os danos
morais como os prejuzos extrapatrimoniais ensejados pelo fato do consumo,
em particular quando atingem bens jurdicos relacionados esfera ntima e aos
direitos de personalidade.13
10 SEVERO, Srgio. Os danos extrapatrimoniais. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 42.

11 Ibidem, p. 41.
12 SANTANA, op. cit., p. 149-150.
13 SANSEVERINO, op. cit., p. 235.
221
O dano moral se caracteriza, portanto, como modificao

negativa no estado psquico da vtima, sem conotao econmica
direta. Trata-se de prejuzo ao patrimnio abstrato do indivduo, cuja
indenizao respectiva, por definio, incapaz de restituir a vtima
ao estado anmico precedente, prestando-se apenas a proporcionar
uma compensao pelo direito da personalidade violado. Nessa linha
de pensamento, Hctor Valverde Santana assevera que verificada
qualquer violao dos direitos da personalidade do consumidor,
nenhuma ao humana poder ser realizada para o fim de restabelecer
a vtima situao anterior.14
Joseph King Jr., ressaltando a incomensurabilidade qualitativa
dos danos morais, afirma que, historicamente, o instituto foi utilizado
na Common Law como forma de eliminar o mpeto de vingana da
vtima, tendo como funo precpua a manuteno da paz social.15 Para
o autor, as indenizaes por dano extrapatrimonial no apresentam
qualquer finalidade econmica, sendo incapazes de mudar o passado
ou o futuro.16 Robert Abel, por sua vez, afirma que a indenizao
pecuniria por dano moral desumaniza a resposta para o infortnio,
substituindo a compaixo por dinheiro, despertando inveja ao invs de
simpatia, tratando vivncia e amor como commodities.17
A impossibilidade de reparao das leses aos direitos da
personalidade inviabiliza, portanto, a transposio da lgica da
reparao pelo equivalente para a seara dos danos imateriais. Se
a indenizao dos danos materiais, ao menos em tese, capaz de
conferir ao indivduo lesado a mesma utilidade que possua no estado
anterior leso, o mesmo no ocorre na hiptese de dano moral,
quando a compensao possvel guarda pouca ou nenhuma relao
com a realidade dos interesses violados.
14 SANTANA, op. cit, p. 201.

15 KING JR., Joseph H. Pain and Suffering, Noneconomic Damages, and the Goals of Tort Law. SMU Law
Review, v. 57, p.163-210, 2004. p. 181. Disponvel em: <http://heinonline.org/HOL/LandingPage?collec
tion=journals&handle=hein.journals/smulr57&div=14&id=&page=>. Acesso em: 26 jul. 2013.
16 O autor defende que o sistema de responsabilidade civil dos Estados Unidos deixe de contemplar os
danos extrapatrimoniais.
17 Traduo nossa. ABEL, Richard L. A critique of torts. UCLA Law Review, v.37, p. 785-831, 1990. p. 823.
Disponvel em: <https://litigation-essentials.lexisnexis.com/webcd/p?action=DocumentDisplay&crawl
id=1&doctype=cite&docid=37+UCLA+L.+Rev.+785&srctype=smi&srcid=3B15&key=67fedb627d06a33
32ac52baa5d6c4723>. Acesso em: 27 jul. 2013.
222
3 A REPARAO INTEGRAL DO DANO MORAL NO DIREITO DO CONSUMIDOR BRASILEIRO
A responsabilidade civil no direito do consumidor brasileiro

orientada pelo princpio da reparao integral, previsto no art. 6, inciso
VI, do CDC entre os direitos bsicos do consumidor18. Trata-se de norma
de ordem pblica, inderrogvel, portanto, pela vontade das partes.
Pelo princpio da reparao integral, a totalidade dos prejuzos
decorrentes dos acidentes de consumo passvel de ressarcimento,
devendo ser os consumidores vitimados restitudos situao anterior
leso. A reparao dos danos deve ser a mais abrangente possvel,
incluindo qualquer espcie de prejuzo sofrido pelo consumidor.
Paulo de Tarso Vieira Sanseverino inclui entre os prejuzos
passveis de indenizao, alm dos danos morais, os danos meramente
materiais (prejuzos de natureza econmica) e os danos pessoais
(atentados contra a vida e a integridade fsica).19 Quanto aos dois ltimos,
ressalta que a quantificao dos danos materiais relativamente mais
fcil, enquanto o exato dimensionamento da repercusso patrimonial dos
danos pessoais apresenta um grau maior de dificuldade.20
No que diz respeito ao dano moral, a ausncia de contedo
econmico da leso, que, como visto, consiste numa modificao negativa
no estado emocional da vtima, faz com que a quantificao da reparao
integral seja tarefa de especial complexidade, exigindo considervel
esforo argumentativo por parte do juiz ao fundamentar sua deciso.
Sendo impossvel restituir o consumidor vtima de dano moral ao estado
que precedia a leso, no se pode pensar na utilizao de um critrio de
equivalncia. Nesse quadro, o princpio da reparao integral objeto
de aplicao mitigada, exercendo o papel de regulador da razoabilidade
da compensao pelos danos morais, de forma a garantir que o valor da
indenizao seja compatvel com a gravidade da violao dos direitos da
personalidade no caso concreto21.
18 Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:

[...]

VI - a efetiva preveno e reparao de danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos e difusos;
20 Ibid., p. 233.
21 Ibid., p. 269.
223
A importncia da funo punitivo-preventiva da responsabilidade

civil por dano moral ressai com clareza da literatura sobre a quantificao
das indenizaes respectivas, tendendo a doutrina a recomendar a
utilizao de critrios prprios do clculo das penas, em especial, o
grau de culpa e a condio econmica do ofensor. Nesse sentido, Adolfo
Mamoru Nishiyama defende que a quantificao do dano moral deve
observar critrios como condies sociais e econmicas das partes,
grau de culpa do ru, gravidade da ofensa, sofrimento dos autores e
desestmulo reincidncia.22
Reconhecendo a tendncia doutrinria e jurisprudencial de
vislumbrar uma funo preponderantemente preventiva e, at mesmo,
sancionatria na indenizao pelo dano moral23, Paulo de Tarso
Sanseverino afirma que o arbitramento das indenizaes da espcie deve
levar em conta a natureza do bem jurdico lesado (vida, integridade fsica,
liberdade, honra, imagem) para, em segundo momento, considerar as
circunstncias do fato, como a sua gravidade, a intensidade da culpa, a
eventual participao culposa da vtima, a condio econmica das partes
envolvidas.24
Srgio Severo alude necessidade de incorporao indenizao
do dano moral do elemento penal, como forma de exercer a funo
preventiva, devendo ser este plus objeto de avaliao em concreto,
observando-se o grau de culpa do ofensor, o grau de culpa do ofendido e
as circunstncias pessoais e econmicas de ambos, alm da personalidade
do ofensor e a necessidade de coibir tal tipo de conduta.25
importante notar que a nfase no uso punitivo e preventivo da
responsabilidade civil em matria de dano moral vem sendo recomendada
pela doutrina consumerista ptria apesar do veto presidencial aos
dispositivos constantes do projeto de CDC aprovado no Congresso
Nacional que previam o instituto da multa civil.26
22 NISHIYAMA, Adolfo Mamoru. A proteo Constitucional do Consumidor. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 139.
23 SANSEVERINO, op. cit., p. 232-233.
25 SEVERO, op. cit., p. 213.
26 Assim dispunham os dispositivos vetados:

Art. 16 - Se comprovada a alta periculosidade do produto ou do servio que provocou o dano, ou grave
imprudncia, negligncia ou impercia do fornecedor, ser devida multa civil de at um milho de vezes
o Bnus do Tesouro Nacional - BTN, ou ndice equivalente que venha substitu-lo, na ao proposta por
qualquer dos legitimados defesa do consumidor em juzo, a critrio do juiz, de acordo com a gravidade e
proporo do dano, bem como a situao econmica do responsvel.
224
4 A PERSPECTIVA DA AED SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL
Toda e qualquer atividade humana envolve algum nvel de

risco, notadamente na atual sociedade de consumo, em que o crescente
desenvolvimento tecnolgico cria a cada dia novas situaes de
perigo para a vida humana. Em seu trabalho seminal sobre o tema da
responsabilidade civil, Calabresi sublinha a necessidade de se abandonar
o mito de que nossa sociedade est comprometida a preservar a vida
a qualquer custo27, relembrando-nos que os indivduos so expostos ao
risco no apenas em funo de grandes princpios morais, mas tambm
por razes de mera convenincia.28
A lgica econmica enxerga os acidentes em termos estatsticos,
determinando a incluso de seus custos nos preos dos produtos e
servios oferecidos ao consumidor. A precauo contra acidentes
tambm contabilizada como custo da atividade empresarial e, igualmente,
repassada ao consumidor por meio do preo.
Na perspectiva da AED, a responsabilidade civil tem como funo
reduzir os custos relacionados a acidentes.29 Objetiva-se a estruturao

Art. 45 - As infraes ao disposto neste Captulo, alm de perdas e danos, indenizao por danos
morais, perda dos juros e outras sanes cabveis, ficam sujeitas multa de natureza civil, proporcional
gravidade da infrao e condio econmica do infrator, cominada pelo juiz na ao proposta por
qualquer dos legitimados defesa do consumidor em juzo.
Art. 52 - [...]
3 - O fornecedor ficar sujeito a multa civil e perda dos juros, alm de outras sanes cabveis, se
descumprir o disposto neste artigo.
O veto baseou-se no fato de que a reparao do dano sofrido pelo consumidor j estava regulada de
modo cabal em outras normas do CDC, bem como que a destinao e finalidade da multa civil,
sempre de valor expressivo, no estavam definidas.
27 A ideia de que a vida deve ser preservada a qualquer custo est na base da jurisprudncia que reconhece ao
direito sade a extenso que hoje lhe dada pelos tribunais ptrios. Aplica-se algo como o que Dworkin
denomina de princpio do resgate, segundo o qual devemos gastar tudo o que pudermos at que no seja
mais possvel pagar nenhuma melhora de sade ou na expectativa de vida. Cf. DWORKIN, Ronald. A
virtude soberana: A teoria e prtica da igualdade. So Paulo, Martins Fontes, 2005. p. 434-435.
28 O autor relata que, antes mesmo da construo do tnel sob o Mont Blanc, j se sabia que a obra causaria
a morte, em mdia, de um operrio por quilmetro de tnel construdo. Nada obstante, a construo foi
realizada em razo da importncia do tnel para o comrcio da regio e da reduo do tempo de viagem
entre Roma e Paris. Calabresi se refere, ainda, s decises que tomamos diariamente de utilizar meios
de transportes mais rpidos e menos seguros ou, ainda, de utilizar equipamentos de segurana apenas
relativamente seguros, tendo em vista o preo muito elevado da adoo de nveis mximos de segurana.
Acrescento aos exemplos a atividade dos denominados motoboy, que causa a morte de milhares de pessoas
nas metrpoles brasileiras sem contrapartida de grande valor axiolgico. Cf. CALABRESI, Guido. The
Costs of Accidents: a legal and economic analysis. New Haven: Yale University Press, 1970, p. 17-18.
29 Ibid., p. 26.
225
de um sistema que minimize a soma dos prejuzos causados por acidentes

com os custos da preveno de acidentes. Tal objetivo alcanado
atravs da utilizao conjunta de duas estratgias distintas: a preveno
de acidentes e a distribuio dos prejuzos decorrentes de acidentes.
Cooter e Ulen delimitam a fronteira entre o direito contratual
e a responsabilidade civil a partir dos custos de transao30. A
responsabilidade civil substitui o contrato nas situaes em que os custos
de transao impedem que as partes regulem suas prprias relaes,
impossibilitando-as de alocar entre si os prejuzos decorrentes de suas
relaes econmicas e sociais.
Os acidentes de trnsito so bom exemplo de custos de transao
que inviabilizam a cooperao. Seria absurdo pensar na possibilidade de
que cada motorista e cada pedestre, ao sair de casa, a cada dia, contratasse
com todos os demais as clusulas de responsabilizao aplicveis a um
possvel acidente. necessrio, portanto, que a lei cuide da alocao
dos prejuzos entre as partes envolvidas nos referidos acidentes,
economizando os custos de transao que, do contrrio, decorreriam das
infinitas negociaes necessrias.
Nas relaes de consumo, a massificao da produo e da
contratao o principal fator impeditivo da cooperao entre as partes.
Em regra, somente os contratos de adeso podem conferir a dinmica
necessria ao fornecimento de bens e servios no mercado de consumo,
reduzindo os custos de negociao a um patamar razovel. A exigncia
de que, a cada fornecimento, sejam ajustadas as regras especficas
de responsabilidade civil aplicveis a eventuais acidentes causados
pelos produtos ou servios negociados poderia resultar, inclusive, na
inviabilizao da atividade econmica, onerando tanto o fornecedor
quanto o consumidor com custos de transao muitas vezes superiores
aos valores do prprio objeto contratado.
A assimetria de informaes tambm fator que dificulta a
negociao no mercado de consumo. Os fornecedores, na maior parte
dos casos, se recusam a tornar pblicos os dados que possuem sobre
a segurana dos produtos e servios que comercializam, impondo
aos consumidores esforo desproporcional para obter as informaes
necessrias contratao.
30 COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Direito & Economia. 5. ed. Porto Alegre:Bookman, 2010. p. 322.
226
A interveno promovida pelo direito do consumidor , de tal forma,

uma necessidade que decorre da prpria lgica de funcionamento das
relaes de consumo, prestando-se a, alm de garantir aos consumidores
um mnimo de autonomia diante das imposies do mercado, lubrificar
os contatos entre fornecedores e consumidores atravs da reduo dos
custos de transao.
5 A FUNO PUNITIVO-PREVENTIVA DA RESPONSABILIDADE CIVIL
SOB A TICA DA AED
A lgica da funo punitivo-preventiva da responsabilidade civil

baseia-se na internalizao dos custos dos acidentes pelos agentes capazes de
evit-los. No caso das relaes de consumo, a lei transfere para o fornecedor
os prejuzos sofridos pelo consumidor, transformando as leses causadas
pelos defeitos dos produtos e servios em custos da atividade econmica
subjacente, de forma a incentivar as empresas a investir em segurana.
Num sistema que no responsabiliza os fornecedores pelos danos
causados pelos acidentes de consumo, o comportamento que se espera dos
mesmos o de no adotar o nvel de precauo adequado, restando ao
consumidor optar pela contratao de seguro privado ou correr o risco de
incorrer nos prejuzos respectivos. De fato, na vigncia de uma regra de
ausncia de responsabilidade, os benefcios decorrentes do investimento
em segurana so integralmente absorvidos pelo consumidor, no havendo
incentivos para que os fornecedores se preocupem em realiz-los.
A regra da responsabilidade objetiva, por outro lado, faz com que o
fornecedor indenize o consumidor pelos prejuzos causados por seus produtos
ou servios defeituosos, internalizando os custos respectivos. Diante de tal
quadro, o fornecedor racional elevar seus investimentos em precauo,
beneficiando-se da economia decorrente da reduo do nmero e da gravidade
dos acidentes e, em consequncia, do menor valor gasto em indenizaes.
Em outras palavras, ao alocar nos fornecedores os custos dos
acidentes dos produtos e servios que oferecem ao mercado, o sistema de
responsabilidade civil faz com que modifiquem sua conduta, levando-os a
precificar o valor das futuras indenizaes e a optar por reduzir seus custos
atravs da adoo da precauo no nvel eficiente. Esse nvel de precauo
eficiente aquele em que so reduzidos ao mnimo os custos sociais, os quais
resultam da soma dos custos dos danos com o custo da precauo.31
31 COOTER; ULEN, op. cit., p. 332-333.
227
A atuao das empresas no mercado de consumo envolver,

portanto, em qualquer hiptese, certo nvel de risco, variando a precauo
adotada de acordo com o valor esperado das indenizaes32 e o custo da
preveno. Em outros termos, os fornecedores tornaro seus produtos e
servios seguros at o ponto em que o custo do investimento adicional
em segurana se iguale ao custo das indenizaes por acidente.33
Fica claro, portanto, que, assim como o direito penal e os
regulamentos administrativos, a responsabilidade civil pode ser utilizada
como instrumento de poltica pblica voltado para a proteo de bens
jurdicos de reconhecida relevncia. No que diz respeito s relaes de
consumo, a ameaa de condenao civil faz com que os fornecedores
procurem reduzir a ocorrncia e a gravidade das leses aos consumidores,
podendo apresentar, inclusive, efeito dissuasivo mais poderoso do que o
obtido atravs da legislao criminal34.
A elevao dos custos de uma atividade econmica pela
responsabilidade civil pode chegar ao ponto de inviabiliz-la do ponto
de vista econmico, funcionando, na prtica, como verdadeira proibio.
Nesse sentido, Edmund W. Kitch ressalta que o progressivo alargamento
da responsabilidade civil das indstrias farmacuticas nos Estados
Unidos fez com que as empresas optassem, at mesmo, pela retirada de
determinados produtos do mercado, como no caso das vacinas contra
sarampo, caxumba, raiva e poliomielite (Sabin e Salk), que, no ano de
1985, apenas uma empresa permanecia produzindo naquele pas.35
32 O valor esperado das indenizaes corresponde multiplicao da probabilidade de condenao por fato
do produto pelo valor mdio da indenizao correspondente.
33 Se o nvel de precauo adotado menor do que o eficiente, o custo social marginal da precauo
menor do que seu benefcio social marginal, sendo vantajoso o aumento do investimento em precauo.
Se o nvel de precauo adotado maior do que o eficiente, o custo social marginal da precauo excede
seu benefcio social marginal, sendo vantajosa a reduo do investimento em precauo. Cf. COOTER;
ULEN, op. cit., p. 322-333.
34 interessante observar que a responsabilidade civil tem ganhado importncia, tambm, como
mecanismo de proteo de interesses jurdicos anteriormente tutelados pelo Direito Penal, que, segundo
as atuais diretrizes fornecidas pelo princpio da interveno mnima, deixou de se preocupar com
condutas consideradas de menor potencial ofensivo. Determinadas violaes a direitos da personalidade,
como, por exemplo, nos crimes de calnia, injria e difamao ou, ainda, de leses corporais leves,
encontram, muitas vezes, sanes mais adequadas em aes civis de indenizao por dano moral do que
em aes de natureza criminal.
35 KITCH, Edmund W. Vaccines and Product Liability: A Case of Contagious Litigation. Regulation:AEI
Journal on Government and Society, maio/jun. 1985. p.17. Disponvel em: <http://object.cato.org/sites/
cato.org/files/serials/files/regulation/1985/5/v9n3-3.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2013.
228
No Brasil, as inmeras dificuldades enfrentadas pelos rgos de

defesa do consumidor, que, muitas vezes, no conseguem evitar os danos
em massa impostos pelos grandes fornecedores populao, faz com que
a funo punitivo-preventiva da responsabilidade civil tenha redobrada
importncia. Ante a ausncia de outros mecanismos eficazes no combate
s violaes perpetradas contra os consumidores, preciso que as aes
civis de indenizao sejam utilizadas como instrumento de correo
do mercado, assegurando a vigncia da legislao consumerista e a
superao definitiva da cultura do dano eficiente na economia nacional.
O sistema da CRFB/88, centrado na valorizao da dignidade
humana, no se compatibiliza com a substituio do efetivo exerccio
dos direitos da personalidade por um suposto equivalente em dinheiro,
razo pela qual a responsabilidade civil por dano moral deve visar,
primordialmente, a garantia do efetivo exerccio dos referidos direitos,
prevalecendo, no caso, sua funo punitivo-preventiva em detrimento da
possibilidade de compensao, a posteriori, da violao perpetrada.
O clculo da indenizao do dano moral, portanto, deve ter em
vista a necessidade de modificao da conduta do ofensor, especialmente
no que diz respeito s relaes de consumo, que se caracterizam pela
atuao padronizada e em larga escala dos fornecedores. Alm da
gravidade da leso e da natureza do bem atingido, o valor da indenizao
deve levar em conta fatores como a potncia econmica e o grau de culpa
do ofensor, de modo a neutralizar os benefcios econmicos advindos da
conduta lesiva e a desestimular a reincidncia.
6 A FUNO COMPENSATRIA E DISTRIBUTIVA DA RESPONSABILIDADE CIVIL SOB A TICA AED
Acidentes podem gerar situaes dramticas na vida das pessoas,

sendo as perdas deles decorrentes capazes de colocar famlias inteiras em
condies de vulnerabilidade. Nesse sentido, no difcil imaginar um
incndio que destri o negcio (ou a residncia) de uma famlia ou um
acidente de trabalho que retira a capacidade laborativa da vtima.
A responsabilidade civil, em sua funo compensatria, atua
de maneira anloga ao mecanismo do seguro. Tende, de tal forma, a
distribuir os prejuzos dos acidentes entre toda uma classe de pessoas,
alinhando-se, conforme aponta Cludia Lima Marques, aspirao,
prpria do Estado Providncia, de socializao das perdas, voltada a
evitar seja a vtima sobrecarregada com todas as consequncias de seu
229
infortnio.36 Vocaciona-se, ainda, a distribuir os prejuzos dos acidentes

no tempo, diluindo as perdas do indivduo vitimado em seus rendimentos
passados, presentes e futuros.
A distribuio dos prejuzos entre as pessoas baseia-se no
pressuposto de que um grupo maior de indivduos pode absorver as
consequncias de um acidente com muito mais facilidade do que uma
nica pessoa. Nesse caso, a transferncia das perdas da vtima para o
grupo se d atravs do pagamento do prmio do seguro, que incide sobre
todos os integrantes do grupo.
A distribuio dos prejuzos no tempo, por sua vez, encontra
fundamento no pressuposto de que uma pessoa pode, sem grande
impacto em seu oramento, pagar o prmio de um seguro durante toda a
sua vida, mas no capaz de dispor desta mesma quantidade de dinheiro
num nico momento, quando ocorre o acidente.
No direito do consumidor, a responsabilidade civil transfere
as perdas sofridas por um consumidor determinado para toda uma
coletividade de consumidores, que arca com o valor referente ao prmio
do seguro includo no preo dos produtos ou servios respectivos. Para
a correta compreenso da referida funo compensatria e distributiva
da responsabilidade civil, necessrio, inicialmente, desconstruir a ideia,
muito cara a uma atitude paternalista que com frequncia se faz presente
na hermenutica jurdica ptria, de que o direito do consumidor consegue
transferir para os fornecedores os custos referentes aos acidentes de
consumo.
Em um mercado baseado na livre concorrncia, o custo esperado
das indenizaes devidas pelos fornecedores transferido para os
consumidores atravs do preo do produto ou servio. A valia do
mecanismo da responsabilidade civil, com efeito, no se encontra na
redistribuio dos prejuzos do consumidor vitimado para a empresa,
mas na redistribuio dos prejuzos do consumidor vitimado para todo
o universo de consumidores. Nesse sentido, Joseph King Jr.37 argumenta
que:
36 MARQUES, Cludia Lima. A responsabilidade do transportador areo pelo fato do servio e o Cdigo
de Defesa do Consumidor - Antinomia entre norma do CDC e de leis especiais. Revista de Direito do
Consumidor, v.3, p.155, jul. 1992. Disponvel em: <revistadostribunais.com.br>. Acesso em: 10 jun. 2013. s.p.
37 Traduo nossa. KING JR., op. cit., p. 182.
230
Ao exigir que as empresas e os agentes segurados paguem pelas

perdas que suas atividades e produtos causam, e que reflitam tais
custos nos preos cobrados, as perdas so distribudas para uma
classe mais ampla de participantes do mercado alm das vtimas
imediatas. A distribuio das perdas pensada para reduzir o
impacto de leses em vtimas individuais evitando sua concentrao
em poucas vtimas, refletindo tambm noes da utilidade marginal
decrescente do dinheiro. Este objetivo alcanado pela distribuio
das perdas que, de outra forma, seriam suportadas pela vtima,
por meio dos custos dos bens e servios gerados pelas atividades
causadoras da leso.
Sobre o tema, Alan Schwartz afirma que um dos elementos do

preo dos produtos e servios oferecidos ao mercado o prmio pago
pelo fornecedor seguradora, sendo natural que o contrato timo
reflita a quantidade de cobertura oferecida aos consumidores.38 Richard
Crasweel, no mesmo sentido, apresenta modelo terico que demonstra
que os fornecedores conseguem repassar aos consumidores os custos
da preveno adicional que a legislao os obriga a fornecer na mesma
proporo do benefcio adicional que esta mesma preveno confere ao
consumidor.39 40
O mecanismo adotado pela responsabilidade civil no direito
do consumidor denominado por Calabresi de enterprise liability,
consistindo em alocar as perdas decorrentes dos acidentes de consumo
38 SCHWARTZ, Alan. Proposals for Products Liability Reform: A Theoretical Synthesis. The Yale Law
Journal. New Haven, v. 97, n. 3, p. 353-419, fev. 1988. p. 362. Disponvel em: <http://digitalcommons.
law.yale.edu/fss_papers/1124>. Acesso em: 13 jun. 2013.
39 CRASWELL, Richard. Passing on the Costs of Legal Rules: Efficiency and Distribution in Buyer
Seller Relationships. Stanford Law Review. Stanford, v. 43, n. 2, p. 361-398, jan. 1991. Disponvel em:
<http://www.jstor.org/stable/1228927>. Acesso em: 13 jun. 2013.
40 A desconsiderao da realidade econmica descrita, que se encontra no fundo da orientao paternalista
acima referida, acaba, no raro, prejudicando o prprio consumidor. De fato, uma vez que os custos
impostos aos fornecedores so repassados ao consumidor por meio do mecanismo de preo, as decises
ineficientes transferiro custos desnecessrios a este. Exemplo recente em nossa jurisprudncia
encontra-se na posio adotada pelo Superior Tribunal de Justia (REsp 1133410/RS, Rel. Ministro
MASSAMI UYEDA, TERCEIRA TURMA, julgado em 16/03/2010, DJe 07/04/2010) a favor da
proibio da prtica de preo diferenciado no caso de pagamento por meio de carto de crdito.

Tal posicionamento parece ignorar o fato de que, impedindo o comerciante de discriminar suas operaes
de acordo com os custos respectivos, acaba por obrig-lo a diluir os custos das operaes efetuadas via
carto de crdito no preo de todas as suas transaes, em prejuzo dos consumidores que no se utilizam
de tal meio de pagamento. Tem-se, portanto, que, na prtica, os custos decorrentes dos pagamentos
efetuados por carto de crdito no so suportados pelos consumidores que deles se utilizam, sendo
repartidos entre a totalidade dos consumidores.
231
nas empresas, aproveitando-se de sua capacidade de repassar os custos

respectivos por meio do mecanismo de preo.41 Joseph King Jr. afirma
que a responsabilidade civil busca alocar as perdas naqueles que
representam adequados pontos de distribuio das mesmas, sinalizando
aos fornecedores que a compensao dos danos um custo da atividade
que deve ser incorporado aos preos.42
Fica claro, portanto, que a legislao de defesa do consumidor
tem dois caminhos a seguir: pode alocar nos consumidores os custos dos
acidentes de consumo, facultando-lhes a contratao de seguro privado,
ou pode alocar nos fornecedores os custos dos referidos acidentes, fazendo
aumentar os preos dos produtos e servios em funo dos custos da
cobertura contra danos que os acompanha.
O CDC, ao adotar o princpio da reparao integral, opta por este
segundo caminho, incluindo em todo produto ou servio comercializado
no Brasil um seguro com cobertura integral contra danos de qualquer
natureza. Trata-se, como visto, de norma de ordem pblica, estando
vedada, portanto, mesmo com a anuncia do consumidor, a reduo da
cobertura prevista na legislao.
Significa dizer que qualquer transao realizada no mercado de
consumo brasileiro acompanhada de um seguro compulsrio, que
garante ao consumidor ampla e irrestrita indenizao dos danos que
venha a sofrer em razo de eventual acidente de consumo, mas que, ao
mesmo tempo, eleva o preo dos produtos e servios na mesma proporo
da cobertura oferecida.
Calabresi afirma que a imposio desse tipo de seguro forado
advm da crena de que as pessoas, decidindo por si prprias, tendem
a no contratar seguro no nvel ideal. Tal fato decorre de razes que
vo desde a deficincia informacional at as dificuldades psicolgicas de
avaliar corretamente o risco e pensar a longo prazo e, ainda, a propenso
a acreditar que a coletividade lhes socorrer em caso de necessidade.43 As
empresas, por outro lado, alm da capacidade de avaliar o risco com mais
41 CALABRESI, Guido. The Costs of Accidents: a legal and economic analysis. New Haven: Yale University
Press, 1970. p. 50-55.
42 KING JR., op. cit., p. 186.
43 CALABRESI, op. cit., p. 56-60.
232
preciso, teriam condies de contratar seguro a um custo mais baixo do

que os consumidores.44
7 A INCONSISTNCIA DOS IMPACTOS DO DANO MORAL NAS NECESSIDADES FINANCEIRAS DA VTIMA COM A RACIONALIDADE DA
CONTRATAO DE SEGURO
Cooter distingue os acidentes em wealth impacting e wealth neutral.45

Acidentes wealth impacting so aqueles que aumentam as necessidades
financeiras da vtima, fazendo com que a utilidade marginal do dinheiro
no estado ps-acidente seja mais elevada do que a utilidade marginal do
dinheiro no estado pr-acidente. Tal fenmeno pode resultar de duas
razes: ter o acidente o efeito de tornar mais caro para a vtima o acesso s
atividades e aos bens da vida, elevando suas necessidades de consumo, ou,
ainda, de reduzir seu patrimnio ou sua capacidade de ganhar dinheiro.46
A primeira hiptese pode ser exemplificada por um acidente que
reduz a capacidade fsica da vtima, obrigando-a a adquirir um veculo
adaptado ou a contratar os servios de um cuidador. Em tal caso, a vtima
no estado ps-acidente somente alcana o nvel de satisfao que alcanaria
no estado pr-acidente aps gastar o dinheiro necessrio compra do
veculo ou aps o pagamento do salrio do profissional contratado.
A segunda hiptese decorre do postulado de que, em regra, a
utilidade marginal do dinheiro decrescente, ou seja, quanto menos
dinheiro possui o indivduo, maior a utilidade que lhe traduz uma
unidade monetria adicional.47 A reduo do patrimnio decorrente de
um acidente, portanto, tem como efeito aumentar a utilidade do dinheiro
para a vtima. 48
44 CALABRESI, op. cit., p. 56-60.
45 COOTER, Robert. Towards a Market in Unmatured Tort Claims. Virginia Law Review. Charlottesville,
v. 75, n. 2, p. 383-411, abr. 1989. p. 389. Disponvel em: <http://works.bepress.com/robert_cooter/21>.
Acesso em: 13 jun. 2013.
46 Ibid., p. 388-389.
47 O acrscimo de R$ 1.000,00 (mil reais) adiciona mais utilidade a um indivduo que possui um patrimnio
de R$ 10.000,00 (dez mil reais) do que a outro que possui um patrimnio de R$ 50.000,00 (cinquenta mil
reais). Cf. COOTER; ULEN, op. cit., p.66-67.
48 Calabresi alerta para o fato de que a utilidade marginal decrescente da riqueza uma generalizao
emprica que no pode se provar universalmente verdadeira. O autor faz aluso a estudos que indicam
que a reduo do status social decorrente de uma reduo relativamente pequena do patrimnio pode ser
to significante como uma reduo muito maior que no cause mudana significativa de status social. Cf.
CALABRESI, op. cit., p. 39-40.
233
A utilidade marginal decrescente do dinheiro decorre do fato de

que os primeiros valores que recebemos so utilizados, normalmente, no
atendimento de nossas necessidades mais bsicas, possuindo, portanto,
elevada utilidade marginal. Atendidas essas necessidades bsicas, os
valores subsequentes possuem menor utilidade marginal, sendo utilizados
para o consumo de artigos menos vitais e at mesmo suprfluos49.
Vrios exemplos a respeito da utilidade marginal decrescente
do dinheiro podem ser retirados de nosso cotidiano. Um homem rico,
por exemplo, no comprometer seu tempo livre com um trabalho
extra, enquanto um assalariado provavelmente ver com bons olhos
a possibilidade de ter um segundo emprego. Na mesma linha, um pai
de famlia racional somente se preocupar com a aquisio de carros
esportivos ou obras de arte aps ter garantido o sustento de seus filhos.
Os acidentes wealth neutral, por sua vez, so aqueles que reduzem o
bem estar da vtima sem afetar suas necessidades financeiras. Reduzem,
portanto, a utilidade sem afetar a utilidade marginal do dinheiro.50
A ttulo de exemplo, pode-se imaginar um acidente que resulte na
destruio de um lbum de retratos de famlia, cuja perda gera inegvel
abalo emocional, mas no aumenta a necessidade de dinheiro da famlia.
A racionalidade da contratao de seguro repousa sobre a
caracterizao dos acidentes como wealth impacting ou wealth neutral.
Como visto, o seguro transfere dinheiro de uma vtima eventual antes
do acidente para uma vtima atual aps o acidente.51 No seguro ideal, a
utilidade marginal do dinheiro a mesma quando o indivduo escapa do
acidente ou quando sofre o acidente e recebe a compensao.52 Nessa linha
de pensamento, Alan Schwartz afirma que os consumidores equalizam
a utilidade marginal esperada adquirindo seguro, transferindo dinheiro
de um estado em que tenha menor utilidade marginal para um estado em
que tenha maior utilidade marginal.53
Faz todo sentido, portanto, que as pessoas contratem seguro contra
acidentes wealth impacting. Cooter ressalta que a realidade prtica encontrase plenamente de acordo com o modelo terico apresentado, tendo em
49 SCHMIDTZ, David. Os elementos da justia. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2009. p. 211.
50 COOTER, op. cit., p. 389.
51 Ibid., p. 391.
53 SCHWARTZ, op. cit., p. 362-363.
234
vista o desenvolvido alcanado pelo mercado de seguros contra perdas

patrimoniais e incndio em residncias, por exemplo.54 Alan Schwartz,
por sua vez, alude larga utilizao do seguro mdico e contra invalidez,
ambos voltados, tambm, para a cobertura de acidentes wealth impacting.55
ilustrativo, ainda, o fato de ser muito comum a contratao de seguro de
vida para as pessoas responsveis pelo sustento da famlia, tendo em vista o
considervel incremento na utilidade marginal do dinheiro que se observa
em relao aos familiares sobreviventes, para os quais a indenizao do
seguro necessria a sua prpria subsistncia na ausncia do provedor.
No que diz respeito aos acidentes wealth neutral, a teoria do seguro
no recomenda a contratao da cobertura. Tal concluso decorre do
postulado de que no se justifica o nus financeiro necessrio transferncia
de dinheiro entre dois momentos em que a sua utilidade marginal idntica.
O acidente que causa dano moral wealth neutral, uma vez que,
apesar do desconforto, muitas vezes gravssimo, que gera, no tem o
efeito de aumentar as necessidades de consumo da vtima, mantendo
inalterada, para esta, a utilidade marginal do dinheiro.56 Trata-se, aqui,
do dano moral puro, uma vez que as consequncias econmicas do dano
moral, como, por exemplo, a incapacidade laborativa temporria da
vtima, caracterizam-se como wealth impacting.
Socorrendo-se, novamente, do argumento emprico, Cooter57, na
mesma linha de George L. Priest58, afirma que a inexistncia da cultura
de contratao de seguro de vida para os filhos menores exemplar
da inutilidade da contratao de seguro contra danos morais. Por mais
dramtica que possa ser a morte de uma criana, este fato, por si s, no
aumenta a utilidade marginal do dinheiro para a famlia vitimada, no
se justificando, portanto, o comprometimento de parte da renda familiar
com a finalidade de garantir o recebimento de uma quantia em dinheiro
no caso de ocorrncia da fatalidade.
55 SCHWARTZ, op. cit., p. 353-419.
56 Ellen Smith Pryor afirma que a caracterizao do dano moral como wealth neutral uma generalizao
que nem sempre se mostra verdadeira. Cf. PRYOR, Ellen Smith. The Tort Law Debate, Efficiency, and the
Kingdom of the Ill: A Critique of the Insurance Theory of Compensation. Virginia Law Review, v. 79, n. 1,
p. 91-152, feb. 1993. Disponvel em: <http://www.jstor.org/stable/1073408>. Acesso em: 17 jul. 2013.
58 PRIEST, George L. The Current Insurance Crisis and Modern Tort Law. The Yale Law Journal. New
Haven, v. 96, p. 1521-1590, jan. 1987. p. 1546. Disponvel em: <http://digitalcommons.law.yale.edu/
fss_papers/578>. Acesso em: 13 jun. 2013.
235
Alan Schwartz, por sua vez, ressalta que o gasto de dinheiro no

uma resposta tpica das pessoas que sofrem danos morais59, de forma que se
pode afirmar que no porque so indiferentes perda do filho que os pais
deixam de comprar o seguro de vida respectivo, mas apenas porque o consumo
que a indenizao poder lhes proporcionar no um bom remdio para o
sofrimento. Em outras palavras, a complexidade da experincia humana no
pode ser reduzida a uma relao entre dor e prazer: nenhuma satisfao que o
dinheiro possa comprar substituir a ausncia de um filho.
Sobre o tema, Joseph King Jr. assevera que, por mais que possa ser
gratificante ou aprazvel para quem a recebe e, talvez, at confira uma sensao
de justia, a indenizao por dano moral nunca anular a dor.60 Ellen Smith
Pryor, a seu turno, sublinha a literatura que, indo ainda mais alm, aponta para
a possibilidade de reduo do prazer extrado do consumo pelo indivduo em
razo da dor moral: no caso, por exemplo, de um acidente que impe vtima
um quadro de depresso, a utilidade marginal do dinheiro aps a ocorrncia
do acidente no s no aumenta como diminui, sendo, portanto, absolutamente
indesejvel a transferncia de dinheiro para este estado ps-acidente.61
O consumidor racional, portanto, segundo o modelo terico apresentado,
deve optar pela contratao de seguro apenas contra danos pecunirios (wealth
impacting, em regra), o que, na prtica, parece j ocorrer quando lhe dada
a oportunidade de decidir. Diante de tal quadro, considerando-se apenas a
funo compensatria da responsabilidade civil, a regra padro do direito do
consumidor deve alocar no fornecedor os danos pecunirios decorrentes dos
acidentes de consumo, incentivando-os a incluir no preo de seus produtos e
servios os custos da cobertura de referidos danos, e alocar no consumidor
os danos morais, que, conforme a predio terica, preferiria, em regra, no
investir na contratao de seguro contra os danos da espcie.
Extrai-se, portanto, da aproximao do sistema de responsabilidade
civil com a teoria do seguro, bem como da caracterizao do dano moral como
dano wealth neutral, que a teoria econmica corrobora a incompatibilidade
da indenizao pecuniria com a natureza dos interesses violados nos danos
extrapatrimoniais, apontando, mais uma vez, no sentido de se privilegiar a
funo punitivo-preventiva da responsabilidade civil por dano moral.
59 SCHWARTZ, op.cit., p. 353-419.

60 KING JR., op. cit., p. 174.
61 PRYOR, op. cit., p. 102.
236
A nfase de nossa legislao do consumidor, como visto, no princpio

da reparao integral, aplicvel tanto ao dano material, quanto ao dano moral.
Mais acertada, porm, teria sido a opo de privilegiar a responsabilidade civil
por dano moral como instrumento de correo do mercado, destacando-se
como critrio de fixao das indenizaes da espcie a necessidade de impedir
a repetio do comportamento lesivo por parte do fornecedor, conferindo
maior eficcia vontade constitucional no mercado de consumo.
8 CONCLUSO
Os valores no patrimoniais atinentes existncia humana digna

constituem o ncleo de irradiao axiolgica do sistema jurdico brasileiro.
A sistemtica substituio do exerccio dos direitos da personalidade pelo
seu (no) equivalente em dinheiro realidade que no encontra respaldo na
CRFB/88, cujo objetivo precpuo o de garantir a efetiva fruio dos referidos
direitos, tantas vezes negada no cotidiano do mercado de consumo nacional.
A indenizao do dano moral incapaz de restituir ao estado precedente
leso os consumidores vitimados em seus interesses extrapatrimoniais. A
compensao pecuniria uma resposta que, de certa forma, desumaniza o
dano moral, guardando pouca ou nenhuma correlao com os bens e interesses
lesados: o dinheiro no repara a perda sofrida nem anula a dor vivenciada.
A aproximao da responsabilidade civil com a teoria do seguro
e a caracterizao dos danos extrapatrimoniais como wealth neutral
corroboram a incompatibilidade da indenizao pecuniria com a natureza
do dano moral, sugerindo, inclusive, a teoria econmica, a modificao da
regra padro que determina a reparao dos danos da espcie.
A responsabilidade civil por dano moral no direito do consumidor
brasileiro deve ser pensada, portanto, como instrumento de poltica pblica
voltado para a preveno das leses aos direitos da personalidade, valendose o poder pblico da capacidade do instrumento de fazer com que os
agentes econmicos internalizem os custos dos acidentes que seus produtos
e servios impem ao consumidor e optem por elevar at o nvel eficiente os
investimentos realizados em precauo.
Em outras palavras, deve ser enfatizada a funo punitivo-preventiva
da responsabilidade civil por dano moral em detrimento de sua funo
compensatria, impondo-se a fixao das indenizaes da espcie em valor
que, alm de atentar para a gravidade da leso e a natureza do bem jurdico
atingido, leve em considerao a necessidade de evitar a repetio da conduta
237
gravosa, ponderando fatores como as condies econmicas do ofensor e seu

grau de culpa.
A no utilizao da responsabilidade civil como instrumento de
regulao do mercado circunstncia que interessa exclusivamente aos
grandes conglomerados econmicos, principais beneficirios de um
ambiente de tolerncia em relao s violaes ao direito do consumidor.
Outro caminho no h, portanto, alm da defesa peremptria da utilizao
da funo punitivo-preventiva do sistema de responsabilidade civil por dano
moral, fortalecendo, assim, a posio do consumidor e contribuindo para a
erradicao da cultura do dano eficiente no mercado de consumo nacional.
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CORRUPO, POLTICAS PBLICAS e

EFEITO SIMBLICO: uma anlise das
polticas pblicas anticorrupo
no Brasil
Corruption, Public Policy and Symbolic Efect: an
analysis of the anti-corruption policy in Brazil
Rafael Melo Carneiro

Advogado da Unio com atuao na Procuradoria-Regional da Unio da 1 Regio.
Ps-graduado em Direito Penal. Mestrando em Direito e Polticas Pblicas pelo
Centro Universitrio de Braslia UniCEUB
SUMRIO: Introduo: 1 Conceito de corrupo;

2 Polticas Pblicas; 3 Polticas Pblicas
Anticorrupo; 4 Indicadores e Dificuldades;
5 Poder Simblico das Polticas Pblicas
Anticorrupo no Brasil; 6 Concluso; Referncias
240
RESUMO: Este artigo destina-se a pesquisar as polticas pblicas

anticorrupo no Brasil. Para tanto, inicia-se pela tentativa de delinear
os contornos do que se entende por corrupo. Aborda-se a conceituao
cientfica de poltica pblica, bem como suas variantes. Aps, projeta-se
esse conceito para a seara da anticorrupo. Analisa-se os indicadores
indiretos de eficcia, mediante relatrios de rgos pblicos, rgos
privados e artigos acadmicos. Conclui-se que o modus operandi da
poltica pblica anticorrupo brasileira muito ineficiente, mas,
apesar disso, continua a ser reproduzida. Nesse contexto, interpreta-se
que o processo de produo das polticas pblicas anticorrupo exerce
uma funo simblica, ao invs de uma investida material contra a
corrupo.
PALAVRAS-CHAVE: Polticas Pblicas. Anticorrupo. Indicadores.
Ineficincia. Poder Simblico.
ABSTRACT: This paper search the anti-corruption policies in Brazil.
It begins by analysing the concept of corruption, and its difilculties. It
prospects de cientific conception of public policy, as well its variants.
After, protrudes this conception on anti-corruption studies. It analyses
indirect indicators of effectiveness, through reports of public offices,
private corporations and academic papers. This article concludes that
the brazilian anti-corruption policies modus operandi is very inefficient,
but, nevertheless, continues to be reproduced. In this context, the
production process of anti-corruption policy seems to exert a symbolic
function, rather than material attack against corruption.
KEYWORDS: Anti-corruption Policy. Indicators. Inefficiency.
Symbolic Power.
241
Introduo
A cifra negra da corrupo altssima. Por sua prpria natureza,

a corrupo velada, camuflada e cnica. Esconde-se em conchavos,
pareceres e at normas. Assim, no se sabe, empiricamente, se a
corrupo aumentou ou diminuiu nas ltimas dcadas. Porm, certo
que, pelo menos, a constatao da corrupo aumentou.
O Brasil, especificadamente, tem vrios rgos especializados
no combate corrupo, com servidores pblicos treinados, legislao
rgida, imprensa atuante, ONGs fiscalizadoras, etc. A inteno para
a diminuio da corrupo latente. Ento, por que existe um quase
consenso sobre a falta de avano significativo sobre o controle da
corrupo? Ser que a corrupo virou um lugar-comum no imaginrio
brasileiro ou realmente possvel averiguar a falta de progresso das
polticas pblicas anticorrupo? Busca-se, no presente artigo, uma
resposta, dentre tantas possveis, para essas perguntas.
No captulo 1, delineiam-se as dificuldades de se conceituar
corrupo. No captulo 2, ir se abordar os conceitos e processos de
polticas pblicas, utilizando-se as doutrinas de Maria Paula Dallari
Bucci, Enrique Saravia, Pierre Muller, Pierre Bourdieu. No captulo 3,
ir se indicar os atores e instrumentos anticorrupo, enquanto que no
captulo 4 analisa-se a estrutura anticorrupo do Estado brasileiro,
luz dos tericos de polticas pblicas estudados.
No captulo 5 faz-se um incurso sobre as principais polticas
anticorrupo. O captulo 6 uma consequncia do captulo anterior
e trata dos indicadores indiretos das polticas pblicas anticorrupo.
Apesar das dificuldades inerentes coleta de dados sobre corrupo,
procede-se uma interpretao sobre a efetividade das polticas
pblicas anticorrupo. Por fim, no captulo 7, procede-se uma anlise
das polticas pblicas anticorrupo sob o prisma da teoria do poder
simblico, de Pierre Bourdieu.
1 Conceito de corrupo
Existem estudos que tentam melhor definir e refinar o conceito

de corrupo. Entretanto, de antemo, de se repisar que se trata de um
conceito indeterminado, voltil de acordo com o tempo, lugar e o tipo de
sociedade. Esse artigo no visa esmiuar as dificuldades de se conceituar
a corrupo e nem estabelecer quais so os melhores parmetros. No
242
entanto, necessrio tangenciar esse caminho, uma vez que orienta a

formulao de polticas pblicas anticorrupo.
Segundo o dicionrio Aurlio, corrupo significa devassido,
depravao, perverso, suborno ou peita. A especificar esse genrico
conceito lingustico, o Cdigo Penal tipifica em seu Ttulo XI (arts. 312 a
359) os crimes cometidos contra a Administrao Pblica. Dentre estes,
os crimes mais comumente percebidos como corrupo so o peculato,
a corrupo, a concusso, a prevaricao, a corrupo ativa e passiva e o
trfico de influncia.
Por outro lado, existem condutas corruptas que no se encaixam
no espectro penal, mas que so reguladas no mbito cvel pela Lei n
8.429/92, denominada Lei de Improbidade Administrativa - LIA. Por
exemplo, deixar de prestar contas sobre o dinheiro pblico ato de
improbidade administrativa, segundo o art. 11, inc. VI da mencionada
lei, mas no necessariamente constitui crime.
Nada obstante os contornos legais da conduta corrupta,
permanecem dificuldades no estudo do conceito de corrupo. Conforme
bem lecionado por Enrique Saravia, uma anlise que s leve em
considerao a perspectiva jurdica seria limitada e insuficiente para
compreender a riqueza e diversidade das variveis que compem o
universo do fenmeno estatal1. Em outras palavras, o critrio legal
somente um ponto de partida para o estudo da corrupo e das polticas
pblicas anticorrupo.
Seria corrupo votar em determinado candidato eleitoral, sob a
promessa de se obter um cargo pblico? Independentemente do votante
ser filiado ao mesmo partido poltico do candidato? Vislumbra-se que o
Direito Penal teria dificuldade em responder essa pergunta, j que no
se trata de um caso evidente de corrupo, tal qual o suborno. Pelo lado
da Lei de Improbidade Administrativa - LIA, igualmente no seria de
fcil resposta, mesmo considerando que essa lei no restringida ao
especialmente rgido princpio da legalidade no Direito Penal. Isto ,
mesmo com as clusulas abertas dos artigos 9, 10 e 11 da LIA, ainda
assim o Direito tem dificuldade em estabelecer o que vem a ser corrupo
ou ato de improbidade administrativa.
SARAVIA, Enrique. Introduo teoria da poltica pblica. In: SARAVIA, Enrique. FERRAREZI, Elisabete
(Orgs.) Polticas Pblicas. Coletnea. v. 1. Braslia: Escola Nacional de Administrao Pblica, 2007. p. 27.
243
Sobre essa questo, a coletnea de artigos, organizada por Arnold

Heidenheimer e Michael Johnston, muito citada justamente por abordar
as peculiaridades e distines do(s) conceito(s) de corrupo. Nessa
literatura internacional, h destaque para alguns critrios de concepes
de corrupo, quais sejam: o interesse pblico, o servio pblico, o
econmico e a opinio pblica.
Segundo Jonh S. Nye, pelo critrio do servio pblico (public
office), a corrupo o desvio das obrigaes pblicas para atender
interesses particulares2. Para Carl Friedrich, corrupo, conforme o
critrio do interesse pblico, a conduta do servidor pblico que lesiona
o interesse pblico3. Como se percebe, esses dois primeiros critrios so
interdependentes e de difcil dissociao.
Em contraposio, Van Klaveren4 e Nathaniel H. Leff5 utilizam
o critrio econmico (ou mercadolgico), segundo o qual a corrupo
o resultado da presso de um grupo de pessoas que buscam obter
influncia na burocracia estatal para maximizar seus lucros com
eficincia (eficincia aqui utilizada no seu conceito econmico).
Por fim, cita-se o critrio da opinio pblica, desenvolvido
por Arnold Heidenheimer, segundo uma graduao de percepo. A
corrupo negra aquela percebida tanto pela elite quanto pela massa
popular e que ambas reclamam por punio. A corrupo cinza aquela
percebida por somente um grupo de pessoas, geralmente da elite, sendo
que a maioria da populao ficaria ambivalente. E a corrupo branca
significa o ato tolervel, pela qual a maioria da elite e da massa popular
no concordaria com punio6.
NYE, John S. apud PHILIP, Mark. Conceptualizing Political Corruption. In: HEIDENHEIMER,
Arnold J; JOHNSTON, Michael (Orgs). Political Corruption Concepts & Contexts. 3. ed. New Jersey:
Transaction Publishers, 2009. p.44-45.
FRIEDRICH, Carl J. Corruption Concepts in Historical Perspective. In: HEIDENHEIMER, Arnold

J; JOHNSTON, Michael (Orgs). Political Corruption Concepts & Contexts. 3. ed. New Jersey: Transaction
Publishers, 2009. p.15-16.
KLAVEREN, Jacob Van. Corruption as a Historical Phenomenon. In: HEIDENHEIMER, Arnold J;

JOHNSTON, Michael. (Orgs). Political Corruption Concepts & Contexts. 3. ed. New Jersey: Transaction
Publishers, 2009. p.83-90.
LEFF, Nathaniel H. Economic Development Through Bureaucratic Corruption. In: HEIDENHEIMER,

Arnold J; JOHNSTON, Michael (Orgs). Political Corruption Concepts & Contexts. 3. ed. New Jersey:
Transaction Publishers, 2009. p.307.
HEIDENHEIMER, apud GARDINER, Defining Corruption. Ibidem, p.33
244
2 Polticas Pblicas
A conceituao de polticas pblicas no unssona, pois essa

funo estatal agrega diversas vertentes pblicas, particulares e
sociais. Alis, Maria Paula Dallari Bucci chegou a dizer que plausvel
considerar que no haja um conceito jurdico de polticas pblicas7, dada
a abrangncia e a complexidade dos diversos fatores e atores que incidem
e atuam nas polticas pblicas.
Segundo a mencionada autora, h apenas um conceito de que
se servem os juristas8, segundo a qual poltica pblica a ao estatal
resultante de processos jurdicos (administrativos, legislativos e judiciais),
visando coordenar os instrumentos pblicos e privados para a consecuo
de objetivos socialmente importantes e politicamente determinados9. As
polticas pblicas podem estar plasmadas na Constituio Federal, leis,
normas infralegais e at contratos de concesso de servio pblico10.
Enrique Saravia conceitua poltica pblica como um processo que
se constri mediante um fluxo de decises pblicas, orientado a manter
o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar
essa realidade11 cuja finalidade atingir a consolidao da democracia,
justia social, manuteno do poder, felicidade das pessoas12.
Muito embora se possa identificar algumas caractersticas
gerais do processo de formao, uma poltica pblica no possui uma
racionalidade evidente. Vale dizer, no uma ordenao tranquila na
qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado13.
De todo modo, Saravia vislumbra alguns momentos de elaborao
das polticas pblicas, quais sejam: agenda (incluso de determinado
tema na lista de prioridades do poder pblico), elaborao (delimitao
BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica. In: Polticas Pblicas. Reflexes sobre o
conceito jurdico. BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.) So Paulo: Saraiva, 2006. p. 47
Ibidem, p. 47.
Ibidem, p. 39.
10 Ibidem, p. 11.
11 SARAVIA, op.cit., p. 28.
12 Ibidem, p. 29.
13 Ibidem, p. 29.
245
do problema), formulao (da soluo), implementao (ou planejamento

da execuo), execuo, acompanhamento e avaliao14.
Para Pierre Muller, poltica pblica um sistema organizado
de poder, que aplica estrategicamente os recursos pblicos15. O autor
utiliza-se do conceito de territorialidade, consistente em um sistema
social relativamente fechado, que se autoreproduz16. Nos sculos XVIII
e XIX, a revoluo industrial conduziu uma diviso social do trabalho,
com especificao de setores econmicos, de profisses e de necessidades
especficas, sobressaindo vrias setorizaes sociais. Entretanto, esses
setores sociais no podem se autoreproduzirem, como os territrios
sociais podem. Vale dizer, os setores sociais (p. ex.: a medicina) no
podem se destacar da sociedade sobre a qual se desenvolveram. Esses
setores sociais possuem uma estruturao vertical de papis sociais
prprios, com distintos conhecimentos, valores e normas, o que gera
um antagonismo, alm da disputa pelos escassos recursos econmicos.
Porm, concomitantemente, os setores sociais so interdependentes17.
Nesse compasso, a poltica pblica o processo de mediao social
que visa compor os desajustes entre os setores ou entre o(s) setor(es) e a
sociedade global, isto , a poltica pblica faz uma gesto do que Muller
chama de relao global-setorial - RGS18. Essa gesto feita pelos
mediadores, que interpretam (decodificam) o RGS, produzindo imagens
da realidade, que iro construir o referencial da poltica pblica, a qual
consiste na escolha das normas ou critrios de interveno do Estado no
setor(es) social(is) selecionado(s)19.
Yves Surel discorda parcialmente de Muller, ao defender a
possibilidade de haver poltica pblica mediante uma construo contnua
cognitiva, sem necessariamente precisar de um referencial20. Ele segue
o estudo de paradigma proposto pelo renomado Thomas Khun na obra
14 Ibidem, p. 32-35.
15 MULLER, Pierre. Las polticas pblicas. Traduzido por Jean-Franois Jolly e Carlos Salazar Vargas.
Colombia: Universidad Externado de Colombia, 2002. p. 34-35
16 Ibidem, p. 39.
17 Ibidem, p. 40-43.
18 Ibidem, p. 48
19 Ibidem, p. 48-51.
20 SUREL, Yves. Las polticas pblicas como paradigmas. Traduzido por Javier Snchez Segura. Estudos
Polticos, Medelln, n. 33, p.43, julio-deciembre, 2008.
246
A Estrutura das Revolues Cientficas21 e afirma que uma poltica

pblica contm quatro elementos, quais sejam: princpios metafsicos
gerais, hiptese, metodologia e instrumentos especficos22. Surel conclui
que um paradigma no somente a construo de imagens sociais, mas
sim a reunio de elementos cognitivos e prticos que orientam os atores,
a fim de produzir um sistema coerente e durvel23. Esse paradigma
pode evoluir com o tempo, mediante a incidncia de crises cognitivas
(contradio de interpretao das imagens sociais entre os atores) e/ou
avanos tecnolgicos24.
Em suma, pode-se conceituar uma poltica pblica como sendo uma
atuao orientada do Estado, baseada em interpretaes de fatos sociais,
visando modificar a realidade de um segmento social selecionado, a fim
de compor os conflitos sociais ou atingir um desenvolvimento social ou
econmico mais sofisticado.
3 Polticas Pblicas Anticorrupo
Projetando-se os conceitos supramencionados para as finalidades

deste artigo, pode-se conceber polticas pblicas anticorrupo como um
fluxo de decises e atuaes estatais tendentes a diminuir a corrupo,
visando-se a consolidar a democracia e a repblica.
Para tanto, muitos so os atores existentes na estrutura
anticorrupo brasileira. No mbito federal, que geralmente referncia
simtrica para os Estados e Municpios, conta-se, no exaustivamente,
com os seguintes rgos: Congresso Nacional, Poder Judicirio, Polcia,
Ministrio Pblico, Controladoria-Geral da Unio- CGU, Tribunal de
Contas da Unio - TCU, Advocacia-Geral da Unio - AGU, corregedorias
em cada rgo da Administrao Direita e Indireta, Conselho Nacional
de Justia, Conselho Nacional do Ministrio Pblico CNMP, Banco
Central, Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF,
Imprensa, organizaes sociais sem fins lucrativos (Amarribo25,
21 Cf. KHUN, Thomas S. A estrutura das revolues cientficas. 5. ed. So Paulo: Perspectiva S.A, 1998.
22 SUREL, op. cit., p. 51
23 SUREL, op. cit., p.51
24 Ibidem, p.53-59.
25 A Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico denominada Amarribo Brasil foi fundada em
1999, conforme se noticia no site: < http://www.amarribo.org.br/pt_BR/conheca/historico>, acesso em:
09 ago. 2013, e se destacou pela atuao anticorrupo na cidade de Ribeiro Bonito/SP, influenciando o
surgimento de outras associaes com o mesmo fim.
247
Transparncia Brasil, Movimento de Combate Corrupo Eleitoral

MCCE, Instituto Ethos, etc).
Os instrumentos so as normas, os processos legislativos, o
mandado de segurana (Lei n 12.016/2009), a ao civil pblica (Lei n
7.347/85), a ao popular (Lei n 4.717/65), o inqurito policial (cdigo
penal e de processo penal), a ao penal, a sindicncia e o processo
administrativo disciplinar (Lei n 8.112/91), as denncias populares, as
auditorias e as tomadas de contas realizadas pelos rgos de controle
(CGU, TCU), os sistemas informatizados de controle de gastos pblicos
(SIAFI, SIAPE, portal da transparncia, etc), o controle da imprensa, o
controle de organizaes no-governamentais, etc.
No entanto, repisando o ensinamento de Saravia26, no h uma
racionalidade evidente na construo das polticas pblicas. Nada
obstante, conforme Muller27, cada ator, ou grupo de atores, interpreta (ou
tenta decodificar) a realidade social da corrupo, constri uma imagem
e tenta produzir um referencial de polticas pblicas anticorrupo, isto
, escolhe os critrios de interveno na sociedade, buscando modificar
a realidade.
Construir tal referencial processo com especial dificuldade, j
que a corrupo velada, silenciosa e dissimulada e, bem por isso, h
uma consequente falta de dados consistentes sobre corrupo. Vale dizer,
no h dados especficos e precisos sobre a corrupo. Nada obstante, h
certo consenso entre os atores de que o recrudescimento de fiscalizao,
sanes mais severas, processos judiciais mais rpidos e aprimoramento
dos agentes pblicos que atuam no combate corrupo causam (ou
podem causar) uma diminuio sensvel da corrupo.
Porm, ainda que no exista um slido referencial anticorrupo,
isso no exclui a existncia de polticas pblicas contra a corrupo.
Como visto acima, Yves Surel defende a desnecessidade de referencial
para a existncia de uma poltica pblica. Nesse sentido, identifica-se
polticas pblicas anticorrupo no Brasil.
Por meio da conceituao jurdica, pode-se classificar polticas
pblicas anticorrupo em preventivas e repressivas. As preventivas
consistem na edio de normas e regras que se destinam a incentivar
26 SARAVIA, op. cit., p. 29
27 MULLER, op. cit., p. 48-51
248
uma pessoa a no cometer o ato de corrupo, sob pena de lhe ser

aplicada a devida sano correspondente. Nessa parte, o principal
ator o Congresso Nacional, que identifica e responde s influncias
e decises dos demais atores, utilizando como instrumentos as normas
e as audincias pblicas. As repressivas consistem no processo judicial
(criminal ou civil) ou administrativo (disciplinar) que visam a punir
aquele cometeu um ato corrupto. Os principais atores so a polcia, o
Ministrio Pblico e os rgos de controle (CGU, AGU), enquanto pelos
instrumentos se destacam os processos judiciais e administrativos.
Assim, o controle da corrupo deriva da eficcia desse sistema
recproco preventivo-repressivo. Recproco porque quanto mais eficaz a
represso, mais o agente ter receio em ser descoberto, retomando-se
caracterstica preventiva da poltica pblica.
Muito embora esse conceito essencialmente jurdico seja muito
importante, ele no suficiente para o entendimento do enredo dos atores
e dos motivos que levam edio das normas ou aplicao destas.
Dentre as diversas concepes de polticas pblicas, orientase pelo mtodo descrito por Saravia, segundo o qual a elaborao de
polticas pblicas possui alguns momentos, muito embora essa repartio
seja feita para meros efeitos didticos, quais sejam: agenda (incluso de
determinado tema na lista de prioridades do poder pblico), elaborao
(delimitao do problema), formulao (da soluo), implementao (ou
planejamento da execuo), execuo, acompanhamento e avaliao28. As
partes de acompanhamento de avaliao sero vistas do tpico a seguir,
dadas as respectivas peculiaridades.
A pauta anticorrupo pode entrar na agenda governamental de
forma reativa ou proativa. A forma reativa consiste no desdobramento
de escndalos e revelaes de fatos corruptos, que provocam inquietao
popular e miditica, forando o governo a tomar alguma providncia. Citase o recente exemplo da rejeio da Proposta de Emenda Constitucional
n 37 PEC37, que proibia o Ministrio Pblico de promover, por si
s, investigaes criminais29. Havia um vis de aprovao da PEC37,
28 SARAVIA, op. cit., p. 32-35

29 Aqui no se adentrar no mrito da PEC-37, mas to-somente busca-se demonstrar como um movimento
popular pode deflagar medidas (pelo menos pretensamente) anticorrupo.
249
inclusive com o apoio da Ordem dos Advogados do Brasil30. Porm, o

Ministrio Pblico conseguiu agregar aos movimentos sociais a luta
pela rejeio da PEC. Por conseguinte, no dia 25 de junho de 2013, a
Cmara dos Deputados rejeitou a mencionada proposta de emenda
constitucional. Na oportunidade, o Presidente da Cmara afirmou que
ns somos parlamentares que vm das ruas do Brasil. Ento, temos
que estar atentos ao que elas dizem para esta Casa fazer o que o povo
brasileiro quer 31.
A pauta proativa consiste na movimentao espontnea dos
atores, visando melhorar os processos preventivos e repressivos. Como
exemplo, cita-se que, no ano 2000, o Brasil ratificou a Conveno sobre
o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em
Transaes Comerciais Internacionais32, culminando com a edio da
Lei n 10.467/200233, que introduziu os crimes de corrupo ativa e
trfico de influncia em transao comercial internacional no Cdigo
Penal (arts. 337-B e 337-B, respectivamente).
Assim, ao que se nota, a elaborao, a formulao e a implementao
das polticas pblicas so feitas pelos atores anticorrupo, de forma
relativamente descentralizada. guisa de exemplo, o CNJ adotou a
meta 18, que pretendeu julgar, at o final de 2013, todos os processos
relacionados corrupo ajuizados at o ano de 2011. A CGU implementou
a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas
SPCI, visando centralizar as aes anticorrupo, que antes eram
adotadas de forma dispersa no mbito deste rgo34. A Advocacia-Geral
da Unio inaugurou o Departamento de Patrimnio e Probidade da
Procuradoria-Geral da Unio e a Diviso de Gerenciamento de Aes
Prioritrias da Procuradoria-Geral Federal.
A par da relativa descentralizao, possvel vislumbrar um rgo
que pode ser tido como mediador, para utilizar os conceitos de Pierre
Muller, das polticas pblicas anticorrupo. Trata-se da Estratgia
30 Disponvel em: < http://www.oab.org.br/noticia/25648/plenario-da-oab-e-favoravel-a-aprovacao-dapec-37>. Acesso em: 09 ago. 2013
31 Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/446071-CAMARAREJEITA-PEC-37-TEXTO-SERA-ARQUIVADO.html>. Acesso em: 09 ago. 2013.
32 Ratificado no Brasil, mediante o Decreto n 3.678/2000
33 Art. 1 Esta Lei visa dar efetividade ao Decreto no3.678, de 30 de novembro de 2000, que promulga
a Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes
Comerciais, concluda em Paris, em 17 de dezembro de 1997.
34 Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/>. Acesso em: 18 ago. 2013.
250
Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro ENCCLA35,

fundada em 2003 e que, atualmente, rene cerca de 60 (sessenta) rgos,
sobressaindo-se como um dos maiores feitos da poltica pblica proativa
anticorrupo. Dada a quantidade de rgos integrantes, cada um
contribuindo com sua interpretao, a decodificao do mundo velado da
corrupo tende a ser mais eficaz, contribuindo para o aprimoramento
do referencial anticorrupo.
Dentre os principais resultados da ENCCLA36, que tambm
correspondem s fases de elaborao de formulao e implementao
das polticas pblicas anticorrupo, destaca-se a implementao
do Cadastro Nacional de Clientes do Sistema Financeiro CCS,
padronizao no acesso s informaes bancrias (SIMBA37), viabilizao
da sindicncia patrimonial (Decreto n 5.483/2005), criao do Cadastro
Nacional de Entidades Inidneas (CEIS), treinamento de mais de 11 mil
agentes para o combate corrupo e lavagem de dinheiro, controle
contbil dos convnios firmados pela Administrao Pblica (Portaria
Interministerial n 127/2008), regulamentao da aquisio e utilizao
de cartes bancrios pr-pagos ou similares, auxlio no aprimoramento
das normas de organizao criminosa, improbidade administrativa,
lavagem de dinheiro, responsabilizao de pessoa jurdica, instalao da
Rede Nacional de Laboratrios Contra Lavagem de Dinheiro RedeLab,
que conta com 16 rgos, alm 12 outros em processo de instalao, etc.
Nesse contexto, possvel dizer que o referencial das polticas
pblicas anticorrupo consiste em um maior controle dos fluxos
de dinheiro e bens, fiscalizao mais ampla, sanes mais severas e
treinamento dos agentes pblicos.
Porm, possvel medir a eficcia dessas polticas pblicas? Os
momentos de acompanhamento e avaliao sero vistos no tpico a
seguir.
4 Indicadores e Dificuldades
35 Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={7AE041E8-8FD4-472C-9C0868DD0FB0A795}&BrowserType=IE &LangID=pt-br&params=itemID%3D%7B3239224CC51F-4A29-9E51-74AC98153FD1%7D%3B&UIPartUID=%7B2868BA3C-1C72-4347-BE11A26F70F4CB26%7D>. Acessa em: 26 jul. 2013.
36 Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?View=%7B7AE041E8-8FD4-472C-9C0868DD0FB0A795%7D&Team= &params=itemID=%7B141D313D-77AF-49A0-A69A-38F415062B64%7
D;&UIPartUID=%7B2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26%7D>. Acesso em: 26 jul. 2013
37 Sistema de Investigao de Movimentaes Bancrias
251
Primeiramente, preciso repisar no ser possvel medir a corrupo

de um pas, porquanto a corrupo, por excelncia, ocorre na obscuridade,
nos bastidores, ela velada, secreta, silenciosa e dissimulada. Alm disso,
o Brasil tem uma deficincia preocupante na coleta e sistematizao
de dados (no somente sobre indicadores de corrupo, mas de toda a
Administrao Pblica), o que prejudica um estudo cientfico profundo
sobre o assunto. De todo modo, existem alguns indicadores indiretos,
pelos quais possvel iniciar um acompanhamento e avaliao das
polticas pblicas anticorrupo.
Na linha do conceito de corrupo segundo a opinio pblica, visto
no captulo dois, um dos mais famosos indicadores o ranking elaborado
pela organizao no-governamental transparency international, que,
desde 1995, elabora uma classificao de percepo de corrupo, cuja
amplitude vai de zero (extremamente corrupto) a cem (pas quase sem
corrupo).
No ano de 2013, Brasil foi o 72 em 175 pases, onde os menos
corruptos (em primeiro lugar) so a Dinamarca e Nova Zelndia e os
mais corruptos (em ltimo lugar) so a Somlia, Coria do Norte e
Afeganisto. Convm destacar que dentre os pases da Amrica Latina, o
Uruguai ocupa o 19 lugar, o Chile est na 22, enquanto que a Argentina
e Bolvia esto empatados na 106 posio, o Paraguai est na 150
posio e a Venezuela ocupa o 160 lugar38.
Analisando-se os dados disponibilizados pela mencionada
organizao internacional, percebe-se o Brasil tem uma mdia de
37,15 pontos39. Isto , a percepo que o Brasil um pas com muita
corrupo, embora tenha tido um pequeno progresso na classificao nos
ltimos anos.
38 Disponvel em: <http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/>. Acesso em: 13 jan. 2014.

39 Informaes retiradas do site: <http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/>. Acesso em: 09 jan. 2014.
A tabela foi elaborada pelo autor do artigo.
252
Como se trata de uma pesquisa de percepo, a classificao

elaborada pela Transparency International sofre duras crticas acerca
de sua real correspondncia com a realidade. Todavia, mesmo os crticos
dessa pesquisa de percepo admitem a necessidade de se utilizar
parmetros indiretos de aferio da corrupo, j que esta secreta e
dissimulada40.
Acerca da credibilidade da classificao efetuada pela
Transparency International, Jos Boll fez um interessante estudo. Ele
formulou o que denominou de ndice de corrupo governamental a
partir da conjugao do cadastro Cadirreg41, de dados sobre a densidade
populacional, sobre o PIB e sobre a Lei Oramentria Anual LOA.
Nesse estudo, Boll confrontou os dados de sua pesquisa com a classificao
mencionada ONG e concluiu o seguinte:
Dos resultados, pode-se destacar que o ndice de Corrupo
Percebida da TI [transparency international], mesmo utilizando
na sua elaborao uma metodologia totalmente diferenciada ao ICB
[ndice de corrupo governamental do Brasil], teve comportamento
similar ao deste ltimo no perodo analisado [1998-2008], fato que
pode invalidar as crticas apresentadas quanto credibilidade, no
sentido de que o ndice pudesse estar viesado devido sua tendncia
de a corrupo percebida aumentar de acordo com a exposio do
assunto na mdia42
A despeito da [des]credibilidade da classificao da transparency

international, existem outros meios de se indiretamente aferir a
corrupo no Brasil.
40 Cf. ABRAMO, Claudio Weber. A dificuldade de medir a corrupo. Novos Estudos, So Paulo, n. 73, nov.
2005. p.33-37.
41 Cadastro de Irregularidades do Tribunal de Contas da Unio Cadirreg, que rene informaes de
prestaes de contas julgadas irregulares
42 BOLL, Jos Luis Serafini. A corrupo governamental no Brasil: construo de indicadores e anlise de sua
incidncia relativa nos estados brasileiros. Porto Alegre: PUC/RS, 2010. 75 p. Obtido no: <http://www.
dominiopublico.gov.br/pesquisa/ DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=188597>. Acesso em:
02 maio 2013.
253
Um dos melhores so os estudos sistematizados elaborados

pelo Conselho Nacional de Justia CNJ. A Meta 18 desse rgo foi
julgar, at o final de 2013, todos os processos ajuizados at 31/12/2011,
relacionados corrupo (aes de improbidade administrativa e crimes
contra a Administrao Pblica). Conforme esse rgo, existem mais
de 120 mil processos. Destes, na mdia, foram julgados 39%, restando,
portanto, pendente de julgamento 60,23% das aes43.
No se pode negar a importncia da meta 18, enquanto poltica
pblica anticorrupo. No entanto, a tabela disponibilizada pelo CNJ
informa somente a quantidade de processos, mas no a quantidade de
condenaes. Porm, nesse ltimo sentido, o CNJ noticiou que, no ano de
2012, o Poder Judicirio brasileiro julgou 1.637 processos relacionados
a corrupo e lavagem de dinheiro, com condenao definitiva de 205
rus44. Em outras palavras, admitindo-se apenas 1 ru por processo,
tem-se que, no melhor cenrio45, somente 12,5% dos julgamentos de
2012 resultaram em condenao definitiva.
Por outro lado, entre os anos de 2003 a 2013, segundo a
Controladoria-Geral da Unio CGU, 4.349 (quatro mil trezentos e
quarenta e nove) servidores pblicos federais estatutrios que receberam
pena expulsria do servio pblico, o que corresponde a 0,8% dos
servidores ativos46.
Alencar e Gico Jr. tambm chegaram a concluses desanimadoras.
Ao analisarem as punies impostas pelo Poder Judicirio em face
dos agentes pblicos penalizados disciplinarmente, deduziram que a
probabilidade de ser condenado pelo crime de corrupo de 3,17%,
enquanto a probabilidade ser punido civilmente de 1,59%47. Shikida
supe que a probabilidade de efetiva punio no Brasil seja menor que
43 Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/images/manuais/Meta_18_de_2013_detalhamento.pdf>. Acesso
em: 09 jan. 2014.
44 Disponvel em: <www.cnj.jus.br/noticias/cnj/24270-justica-condena-205-por-corrupcao-lavagem-eimprobidade-em-2012>. Acesso em: 09 jan. 2014.
45 A informao disponibilizada pelo CNJ no especifica a quantidade total de rus nos processos
mencionados. Entretanto, luz da experincia, sabe-se que geralmente os processos de corrupo e
lavagem de dinheiro tm mais de um ru, o que diminui ainda mais o percentual de condenaes definitivas.
46 Conforme relatrio de acompanhamento das punies expulsivas. http://www.cgu.gov.br/Correicao/
RelatoriosExpulsoes/index.asp, acessado em 26/07/2013
47 ALENCAR, Carlos Higino Ribeiro; GICO Jr, Ivo. Corrupo e Judicirio: a (in)eficcia do sistema
judicial no combate corrupo. Revista de Direito GV, So Paulo, n. 13, p. 075-098, jan./jun. 2011.
254
nos Estados Unidos da Amrica (o que condizente com o ranking da

Transparency International), que de 5%48.
As razes do infeliz cenrio exposto podem ser as mais diversas.
Prescrio processual, falta de provas, af na propositura de aes
infundadas, falta de estrutura dos rgos de controle, etc. De todo modo,
analisando-se esses dados, principalmente aqueles fornecidos pelo CNJ,
pode-se afirmar que o Brasil detm uma baixa resposta estatal aos atos
de corrupo.
Nesse sentido, Srgio Praa, Andra Freitas e Bruno Hoepers, ao
investigarem se a rotatividade de funcionrios pblicos federais, nos anos
de 2010 e 2011, ocorreu devido aos escndalos de corrupo ou mudana
de chefia, concluram que rgos afetados por escndalos de corrupo
tiveram uma taxa de permanncia de seus funcionrios de confiana
maior do que a dos demais rgos49 (grifos nossos). Eles vislumbraram
duas explicaes para tanto. A primeira que a rotatividade, em razo de
escndalos de corrupo, atinge mais funcionrios de alto escalo (que
numericamente so poucos) e que vrios ocupantes de cargos de confiana
so servidores de carreira, o que desafia um processo demissrio muito
mais difcil do que a mera exonerao dos cargos ocupados por aqueles
no integrantes da carreira pblica50.
O estudo foi feito cruzando-se dados de reportagens jornalsticas
denunciantes de corrupo, obtidos pelo projeto Deu no Jornal da ONG
Transparncia Brasil, com dados obtidos do Portal de Transparncia do
Governo Federal (www.transparencia.gov.br). Sabe-se que reportagens
jornalsticas conferem credibilidade a meros indcios de corrupo
e podem desaguar em denuncismos sem fundamentaes materiais.
Assim, a pesquisa deve ser vista com certo resguardo, mas, ainda assim,
vale a pena cit-la como um indicador indireto da pouca resposta estatal
ao quadro de corrupo brasileiro. Alis, esta pesquisa complementa os
dados da CGU, citados logo acima.
Nessa quadra, de fazer a seguinte pergunta: diante da mirade
de atores e de instrumentos anticorrupo, porque existe um consenso
48 SHIKIDA, Pery Francisco Assis. Consideraes sobre a Economia do Crime no Brasil: um sumrio de 10
anos de pesquisa. Economic Analysis of Law Review, v.1, n. 02, p. 324-344, jul./dez. 2010.
49 PRAA, Srgio; FREITAS, Andra; HOEPPER, Bruno. A rotatividade dos servidores de confiana no
Governo Federal Brasileiro 2010-2011. Novos Estudos, So Paulo, n. 94, p. 104, nov. 2012
50 PRAA; FREITAS; HOEPPER, op. cit., p. 104.
255
sobre a falta de avano significativo sobre o controle da corrupo?

Trata-se de pergunta de difcil resposta e para a qual, certamente, no
haver uma resposta nica e correta. Busca-se, no presente artigo, uma
resposta, dentre tantas possveis, para tal pergunta.
O antagonismo entre a atuao estatal e os indicadores indiretos
de eficcia conduzem um reconhecimento da existncia do que Pierre
Bordieu chama de poder simblico.
5 Poder Simblico das Polticas Pblicas Anticorrupo
no Brasil
Pierre Bourdieu, na obra O Poder Simblico, analisa os efeitos

dos sistemas sociais perante a prpria sociedade. Para ele, o sistema
simblico [mito, lngua, arte, cincia, etc] um sistema de construo da
realidade, que tende a estabelecer uma ordem gneseolgica, isto , tende
a conferir um sentido homogneo e lgico ao mundo social no tempo e no
espao. Dessa forma, os smbolos so instrumentos de integrao lgica
e moral, tendentes um consenso social, no qual se baseia a reproduo
da ordem social51.
A funo poltica do sistema simblico servir como um sistema
de dominao, por meio de ideologias que se apresentam como de
interesse comum e universal (falsa conscincia), mas, na verdade, serve
classe dominante. Esse processo legitima as distines estabelecidas pela
prpria classe dominante52.
Existe uma correspondncia (homologia) entre a produo
ideolgica e a luta de classes, que produz formas eufemizadas de lutas
econmicas e polticas entre as classes. essa homologia que legitima
a imposio de formataes filosficas, religiosas, jurdicas, etc, pela
classe dominante53. A crena na legitimao das ideologias tem o poder
de transformar o mundo social, sem a necessidade de fora fsica ou
econmica. Assim, o poder no est no sistema simblico, mas sim em
ser reconhecido como legtimo e ignorado como arbitrrio54.
51 BORDIEU, Pierre. O Poder Simblico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1989. p.8-10
52 Ibidem, p. 10.
53 Ibidem, p. 13-14.
54 Ibidem, p. 14-15.
256
Volvendo-se aos fins deste artigo, tem-se que a produo (ainda

estril) das polticas pblicas anticorrupo no Brasil cumpre sua funo
de falsa conscincia, ao propalar sua inteno ostensiva de diminuir a
corrupo, mas, na verdade, no ultrapassa os limites da produo
jurdico-formal das polticas pblicas, consistentes da edio de leis,
especializao de rgos sem o devido sustento oramentrio, etc.
Na Amrica Latina h uma cultural formal-legalista em
detrimento de uma anlise material das causas dos problemas. Nas
palavras de Enrique Saravia, o estudo circunscreve-se a questes de lege
data e de lege referenda e deixa de lado as realidades vitais que permeiam
as estruturas pblicas55. Aguilar Villanueva tambm discorre acerca do
formalismo em detrimento da eficincia material das polticas pblicas
latinas (em traduo livre):
Por outra parte, nossa teoria da administrao pblica ficou presa
entre as consideraes jurdicas institucionais (repertrios de leis
e regulamentos, mbitos de competncia e jurisdio, instncias e
procedimentos formais...) e as menores consideraes operativas
para cumprir ordens dadas e levas a cabo as decises prvias56.
Enquanto so legitimadas por esses processos formais (legislativos,

judiciais ou administrativos), as polticas pblicas anticorrupo tendem
a prevenir eventual inquietao social, contra a qual eventualmente se
precisaria utilizar fora fsica.
No jogo poltico, alm da luta pelo monoplio dos poderes pblicos
(direito, exrcito, polcia, finanas pblicas, etc), os partidos tambm
lutam pelo poder simblico de fazer ver, crer, predizer, prescrever e
reconhecer ideias, mobilizando, de maneira duradoura, o maior nmero
agentes concordantes com seus pensamentos57. Para tanto, os partidos
polticos elaboram representaes do mundo social capazes de angariar
um nmero possvel de cidados e, por outro lado, assegurar as posies
de poder conquistadas ou a serem conquistadas58. Dessa forma, a
55 SARAVIA, op. cit., p. 22
56 AGUILAR VILLANUEVA, Luiz F. La hecura de ls poltcas. 1. ed. Mxico: Miguel Angel Porrua, 1992.
p. 08. No original: Por otra parte, nuestra teora de la administracin pblica h quedado atrapada entre
ls consideraciones jurdicas institucionales (repertorio de leyes e y reglamentos, mbitos de competncia
y jurisdiccin, instancias y procedimientos formales...) y ls menores consideraciones operativas para
cumplir ordenes dadas y llevar a cabo decisiones previas.
57 BORDIEU, op. cit., p. 174
58 Ibidem, p. 174.
257
produo das ideias acerca do mundo social acha-se sempre subordinada

de fato lgica da conquista do poder, que a mobilizao do maior
nmero59. O poltico avisado aquele que avalia o sentido objetivo e
o efeito social de suas decises, escolhendo as posies convenientes,
evitando embates de posies comprometedoras60.
Essa funo simblica das polticas pblicas no passa
desapercebida por Saravia quando ele afirma que em outros pases,
com exceo de algum setor especfico, as polticas pblicas so mero
discurso poltico e tecnocrtico61 e que o poder poltico dos diferentes
setores da vida social e sua capacidade de articulao dentro do sistema
poltico so os que realmente determinam as prioridades62.
provvel que para outros setores sociais o desenvolvimento
de polticas pblicas no Brasil esteja baseado em critrios tcnicos e
sistemticos. No entanto, na seara de polticas pblicas anticorrupo,
ainda vige impercia e o improviso.
Tome-se como exemplo a reao do governo federal em face das
manifestaes de junho e julho de 2013, que bradavam pela diminuio
da corrupo. No dia 21.06.2013, o governo consignou-se que uma
iniciativa fundamental uma nova legislao que classifique a corrupo
dolosa como equivalente a crime hediondo, com penas severas, muito
mais severas63. Na sequncia, no dia 02/07/2013, a Cmara aprovou
regime de urgncia para um projeto de lei n 6616/09, que torna hediondo
o crime de corrupo64. A propsito, este foi o ltimo ato ocorrido no
mencionado projeto65.
A edio de leis uma etapa importante do processo de polticas
pblicas. Porm, em definitivo, de acordo com a experincia brasileira,
59 Ibidem, p. 175.
60 Ibidem, p. 172.
61 SARAVIA, op. cit., p. 28.
62 Ibidem, p. 35.
63 Disponvel em: <http://g1.globo.com/jornal-da-globo/noticia/2013/06/dilma-anuncia-cinco-pactosem-resposta-aos-protestos.html>. Acesso em: 10 ago. 2013.
64 Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/SEGURANCA/446676APROVADA-URGENCIA-PARA-PROJETOS-CONTRA-CORRUPCAO-E-SOBRE-SEGURANCAEM-CASA-NOTURNA.html>. Acesso em: 20 ago. 2013.
65 Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposic
ao=464192>. Acesso em: 14 jan. 2014.
258
e mormente em razo dos baixos nmeros de condenao apresentados

pelo CNJ, o mero enrijecimento jurdico-formal das polticas pblicas
dificilmente ir ter algum impacto efetivo na corrupo. Somente ir se
renovar o ciclo da homologia simblica, buscando-se uma posio poltica
conveniente, a fim de angariar o maior nmero de aderentes possvel.
Seja em razo das dificuldades de saber as causas da corrupo ou da falta
de interesse poltico, observa-se uma ausncia de pauta cientfica e referencial
slido para as polticas pblicas anticorrupo, o que refora o poder simblico
das polticas pblicas anticorrupo. Esse fato somente corrobora a observao
de Aguilar Villanueva, segundo o qual a maneira como os governos decidem
e desenvolvem suas polticas pblicas, seu processo, padro e estilo de deciso
e operao, foram sem investigao sistemtica66.
6 Concluso
A corrupo, em certo sentido, um paradoxo. Muito embora

seja secreta e dissimulada, a sua existncia evidente e comprovada.
impossvel medir a quantidade de corrupo de um pas. Porm,
referencialmente, pode-se deduzir que o Brasil um pas com alto grau
de corrupo, se comparado aos Estados Unidos, maioria dos pases da
Europa e at da Amrica Latina.
No estudo da corrupo e, logo, das polticas pblicas anticorrupo,
existem dificuldades imanentes coleta de dados, identificao de
um ato corrupto e perseguio estatal, mediante processo judicial ou
administrativo, seguido por um julgamento (da autoridade judiciria
ou administrativa) e imposio de uma penalidade. O percentual de
identificao da corrupo seguramente baixo, os processos prescrevem,
as provas so frgeis e as sanes so incipientes.
Cuida-se de um problema estrutural da mquina administrativa
e judicial do Brasil, penalizada por uma enorme burocracia, que afeta
todos os setores pblicos e os privados que dependem dos pblicos.
Nesse contexto, as polticas pblicas anticorrupo so
especialmente afetadas pelo gigantismo administrativo ineficiente,
levando-se a crer que elas representam mais uma resposta simblica do
que uma investida material contra a corrupo.
66 AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 15. No original: Sin embargo, la manera como ls gobiernos
deciden y desarrolan sus polticas pblicas, su processo, patrn y estilo de decisin y operacin, quederon
sin investigacin sistemtica.
259
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A SINDICABILIDADE DAS POLTICAS

PBLICAS PELO PODER JUDICIRIO OU A
POSSVEL BALBRDIA DOS VALORES NA
ATUAO ADMINISTRATIVA
THE CONTROL OF PUBLIC POLICIES FOR THE
JUDICIARY OR A POSSIBLE CONFUSION VALUES IN
ADMINISTRATIVE ACTION
Raimundo Mrcio Ribeiro Lima
Mestre em Direito Constitucional pela UFRN. Professor substituto da Universidade
do Estado do Rio Grande do Norte (UERN). Procurador Federal/AGU. Associado
do Instituto Brasileiro de Advocacia Pblica (IBAP).
Sumrio: Introduo. 1. Polticas Pblicas. 2.

Mrito Administrativo e Separao dos Poderes.
3. Mnimo Existencial e Reserva do Possvel. 4.
Limites Atuao Judicial. 5. Consideraes Finais.
Referncias.
262
A deciso judicial, especialmente em assuntos de grande

importncia constitucional, muitas vezes envolve uma escolha entre
valores morais e no a simples aplicao de um nico princpio moral
importante, pois loucura acreditar que, onde o significado da lei
duvidoso, a moral tenha sempre uma resposta clara a oferecer 1.
Resumo: O artigo discute a legitimidade da substituio da

discricionariedade administrativa pela discricionariedade judicial,
geralmente pautada em valores ou convices pessoais do magistrado,
o que representa uma clara afronta ao princpio democrtico. Por outro
lado, a ingerncia judicial no controle das polticas pblicas adequada
nos casos de agresso aos direitos fundamentais ou aos princpios
constitucionais da Administrao Pblica. Todavia, a atuao judicial
exige parcimnia e um mnimo de objetividade, porque a atuao
racional da Administrao Pblica, como expresso de sua autonomia
poltico-administrativa, exige o necessrio respeito aos limites
funcionais de cada poder. O compromisso com o Estado Democrtico
de Direito no nega a importncia do desenho institucional estampado
na Constituio e, claro, da reserva do exerccio do poder poltico
decorrente do princpio democrtico.
Palavras-chave: Direitos Fundamentais. Polticas Pblicas.
Princpio Democrtico. Discricionariedade. Sindicabilidade Judicial.
Separao dos Poderes.
Abstract: The article discusses the legitimacy of the replacement
of administrative discretion by judicial discretion generally guided by
personal values or
beliefs of the magistrate, which is a clear affront to
the democratic principle. Moreover, judicial interference in the control
of public policies is appropriate in cases of assault on fundamental rights
or the constitutional principles of public administration. Nevertheless,
judicial action requires parsimony and a minimum of objectivity, because
the rational operation of the Public Administration, as an expression of
their political-administrative autonomy, requires the necessary respect
to the functional limitations of each power. The commitment to the
democratic state does not deny the importance of institutional design
stamped in the Constitution and, of course, of the reserve the exercise of
political power resulting from the democratic principle.
Keywords: Fundamental Rights. Public Policy. Democratic Principle.
Discretion. Judicial Control. Separation of Powers.
1
HART, Herbert Lionel Adolphus. O Conceito de Direito. Trad. Antnio de Oliveira Sette-Cmera. So
Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 264.
263
INTRODUO
No Brasil, desde a ltima dcada do sculo passado, discute-se

muito sobre as polticas pblicas destinadas a atender aos objetivos
fundamentais da Repblica estampados no art. 3 da CF/88, justamente
porque a discusso encontra-se cercada de vrias problemticas, tais
como: (a) a observncia do princpio da eficincia na execuo das
polticas pblicas; (b) os limites oramentrios e a promoo das escolhas
administrativas acertadas na consolidao dos direitos fundamentais dos
cidados, at mesmo como expresso do dever de boa administrao do
gestor pblico; (c) a pertinncia do controle2 judicial das polticas pblicas
e os seus limites poltico-normativos na ordem constitucional vigente;
e (d) a responsabilidade do Estado em virtude da ausncia de polticas
pblicas concretas nos importantes segmentos ou setores da sociedade.
Neste breve trabalho, por uma conexo direta entre os pontos, e por
uma necessria delimitao nos estudos promovidos, so apresentadas as
devidas discusses sobre as temticas ventiladas nas alneas b e c, de
forma que as mencionadas nas alneas a e d sero cotejadas de modo
subliminar, isto , de modo a embasar certas posies assumidas no
curso da exposio argumentativa sobre a matria abordada e, mesmo
assim, sem maior demora.
Promove-se, ainda, uma exposio, mesmo que pontual e recorrente
ao longo da exposio, sobre o sentido e o alcance do princpio da separao
dos poderes, assim como uma necessria digresso sobre a dinmica
da legitimidade da atuao administrativa; alis, questo de particular
importncia na compreenso do regime jurdico-administrativo, haja
vista a perspectiva democrtica da atividade administrativa brasileira em
funo da frmula poltica: Estado Democrtico de Direito.
O termo controle no se alinha corretamente atividade exercida pelo Poder Judicirio quando da
anlise legalidade e legitimidade das diversas atividades administrativas referentes s polticas pblicas,
pois, a rigor, no se controla efetivamente tais polticas, mas, sim, e no menos importante, promovese a sindicabilidade dos atos ou medidas administrativas a elas relacionadas. Quer dizer, a ideia de
controle se revela numa atuao direta sobre a atuao administrativa desenvolvida, enquanto a noo
de sindicabilidade procura justamente corrigir os possveis desvios perpetrados pela autoridade pblica
na promoo das medidas administrativas exigidas pela gesto da coisa pblica. Deve-se advertir que
no se trata de uma sutileza bizantina, mas, sim, uma releitura ou perspectiva diversa ao prospectar a
funo do Poder Judicirio sobre a matria, tudo de modo a revelar o seu verdadeiro sentido no Estado
Democrtico de Direito brasileiro, em que prestigia uma diviso funcional dos poderes com necessrios e
marcantes traos de desejada harmonia.
264
Por fim, cumpre esboar uma diretriz sobre a sindicabilidade

possvel ou adequada das polticas pblicas pelo Poder Judicirio, isto ,
que contemple os seus limites em face da ordem constitucional vigente,
sem, contudo, apequenar a sua importncia na contextura evolutiva da
realizabilidade dos direitos fundamentais no Brasil.
1 POLTICAS PBLICAS
Inicialmente, cumpre traar um sentido expresso polticas

pblicas, at mesmo para direcionar o alcance dos seus esteios na senda
executiva do Estado, isto , a atividade material empreendida pela
Administrao Pblica.
O que seria uma poltica pblica? Seria toda e qualquer atuao do
Poder Pblico com vista a atender aos objetivos fundamentais da nossa
Repblica, ex vi art. 3 da CF/88? Ela corresponde atuao do Estado
voltada execuo das leis oramentrias?
Em primeiro lugar, o conceito deve compreender um universo bem
expressivo de possibilidades, pois no h como definir concretamente
a ambincia precisa do complexo operativo da atuao do Estado, pois
ela segue um usual caminho das demandas crescentes nas sociedades
hipermodernas e complexas.
Logo, no se prope uma conceituao indene de reparos, e
nem isso seria possvel, porm no se pode negar que a delimitao do
termo encontra amparo na necessria compreenso de quem sejam os
legitimados a promover tais polticas, assim como os destinatrios delas.
Prendendo-se a uma perspectiva poltica, os legitimados a
empreend-las, como diretrizes gerais no plano da determinabilidade
governamental, so os agentes polticos no sentido tcnico e preciso
do termo3, recaindo, portanto, primacialmente aos membros do Poder
Legislativo e do Poder Executivo, pois os demais agentes pblicos,
3
A saber, os detentores de cargo poltico, pois neles imperam, em tese, uma legitimao decorrente do
princpio democrtico. O mesmo no se pode dizer em relao aos magistrados, muito embora, como
arautos da legalidade, alis, tal dever estende-se a quaisquer servidores pblicos, podem, em funo
das especificidades ou poderes instrumentais do cargo, promover uma necessria sindicabilidade
da atuao administrativa, tudo de modo a evitar ofensa s regras e aos princpios constitucionais e
infraconstitucionais aplicveis Administrao Pblica, e, nessa qualidade, como atuao de uma parcela
do Poder do Estado, pode promover decises com indiscutvel repercusso poltica; contudo, no h
como afirm-los como agentes polticos. Logo, a denominao agente poltico, embora criticvel numa
democracia deliberativa, se afigura aceitvel apenas ao rgo de cpula do Poder Judicirio.
265
ainda que contribuam com tal objetivo, no desenvolve uma posio de

elaborao ou de execuo direta de tais polticas, mas, sim, de eventual/
possvel corrigenda delas no exerccio regular de suas funes. Pensar o
contrrio, por certo, seria afirmar que um magistrado, numa sentena
relativa a um dever de prestao estatal4, estaria promovendo uma
poltica pblica, o que no nada arrazoado, somente porque exerce
uma expresso de poder do Estado, j que isso extensvel a qualquer
servidor pblico, portanto, a diferena no qualitativa, mas quantitativa.
Em verdade, em tal caso, observa-se, no mximo, uma deciso
judicial: (a) com dilargada abrangncia que ser decodificada e
necessariamente empreendida pela via administrativa, e ainda com certa
margem de discricionariedade, pois no h como delimitar com exatido
todos os planos da atividade executiva, uma vez que a possibilidade
de escolha de determinados meios ou expedientes, na reconhecida
compreenso da discricionariedade de escolher meios5, sempre hde surgir, em maior ou menor escala, em cada caso concreto; (b) com
propsito concreto/individual, circunstanciando a dimenso semntica
e material da norma jurdica, cuja fundamentao deve demonstrar
a situao evidente que autorize um tratamento bem peculiar a ser
dispensado ao jurisdicionado ou a uma coletividade; quer dizer, que
justifique uma ingerncia positiva da autoridade judicial no plano da
atuao administrativa; ou (c) delimitadora ou supressiva de alcance de
determinado veculo normativo, com os demais consectrios fticos, por
afrontar, dentre outros, os caros princpios da proporcionalidade e da
razoabilidade6.
Nesse ponto, impende salientar uma didtica classificao das atividades-fim do Estado, quais
sejam, (a) as atividades em se cotejam o relacionamento de um Estado com os demais ou com as mais
diversas entidades internacionais; (b) as atividades de controle social, em que se prestigia a regulao
da vida em sociedade, nas quais evidentemente alcanariam, em grande medida, diversas atividades
administrativas que, eventualmente, seriam objeto da devida anlise dos rgos de controle interno ou
externo da Administrao Pblica, sem falar na atuao repressiva, via Poder Judicirio, de modo a coibir
possveis abusos do Poder Pblico; (c) as atividades da gesto administrativa (SUNDFELD, Carlos Ari.
Fundamentos de Direito Pblico. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 80). Naturalmente, os deveres de
prestao social se vinculariam s atividades de gesto administrativa e, por conseguinte, nos quais se
dariam a eventual sindicabilidade dos atos administrativos perpetrados pelo Poder Pblico.
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 586.
Essa ltima hiptese, por si s, demandaria um demorado artigo em separado para explicitar os seus
devidos esteios, haja vista a difcil tarefa de delimitar com preciso o campo de atuao dos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade em face da atividade legiferante e, claro, na contextura dos casos
concretos.
266
Assim sendo, a atuao judicial em momento algum realiza

qualquer poltica pblica, j que os atos materiais ou normativos recaem
sobre a atividade executiva ou legiferante, excetuando-se, no ltimo
caso, quando imperar os efeitos da teoria concretista em mandado de
injuno coletivo ou individual, donde desponta, desde j, um potencial
substrato normativo da deciso do Poder Judicirio7.
Em termos mais claros, magistrado no pode ser coautor de
polticas pblicas, porque ele processualmente irresponsvel 8 e, como se
7
A sentena normativa da Justia do Trabalho uma excrescncia do sistema, pois no passa de um

grande acordo de regras tcnico-laborais ou econmicas firmadas entre os segmentos econmicos e
profissionais com o beneplcito do Poder Judicirio, simplesmente porque a sentena decantada pelos
segmentos econmicos e profissionais. Quer dizer, h apenas mudana de sede das discusses, porque o
tal dissdio sempre bem pontual e a atuao judicial, ainda que se diga plena e enormada, fastidiosa,
repetitiva e, ainda, limitada pelo ciclo das convergncias econmicas e pelas regras tcnicas advindas da
sociedade civil, seno imperaria o arbtrio.
O mesmo se diga com relao ao prprio Poder Judicirio. No se olvida os termos do art. 133, inciso I,
do CPC e nem mesmo o art. 2 da Lei n 1.079/1950; todavia, no se pode acreditar que esses dispositivos
possuam alguma inferncia concreta na responsabilizao de um membro do Poder Judicirio. Ora, que
dolo ou fraude, esta compreendida como um expediente doloso, corporificada em deciso judicial de
cunho [eminentemente] discricionrio, poderia ser aventado com xito para fins de responsabilizao
do seu prolator? Em outros termos, a discricionariedade judicial dificilmente seria interpretada como
manifestao dolosa ou fraudulenta por parte do prprio Poder Judicirio. Assim, o sistema apresenta
uma inconsistncia terrvel: como limitar ou punir a discricionariedade judicial manifestada com dolo ou
fraude, j que a ela, em si mesma, no pode ser de todo afastada? Seria o caso de responsabilizar o prprio
Poder Judicirio baseado na teoria do rgo de Otto von Gierke? Desconhece-se essa possibilidade por
uma razo bem simples e, claro, ideolgica: no se trata da famigerada questo sobre o corporativismo
que reina no Poder Judicirio ptrio, no mesmo, o problema mais consistente e menos imoral; a saber,
propugna-se que a ingerncia judicial em questes administrativas constitui uma verdadeira bandeira
do Poder Judicirio para efetivar os direitos e garantias fundamentais dos cidados, mormente os de
carter prestacional; assim sendo, a desatada discricionariedade judicial vista como elogiosa forma de
atuao funcional e, portanto, consentida pelos membros desse poder, de modo que eventuais desvios
sero sopesados ou relevados em face dos benefcios concretos decorrentes da operosa e habitual atuao
discricionria dos magistrados. Outro ponto relevante, no que confirma a questo acima, que no
h como evitar a discricionariedade judicial no plano da atividade interpretativa, porquanto isso
inerente prpria aplicao e consolidao dos direitos (KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad.
Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 391), haja vista que a moldura do texto
jurdico contempla a possibilidade de vrias normas aplicveis para o caso concreto; todavia, no se deve
admitir a substituio da discricionariedade administrativa, portanto, do gestor, pela discricionariedade
judicial, que no legitimada, em tese, pelo regime democrtico. Ademais, no faltar quem defenda
que um sistema de responsabilizao judicial imprimiria um claro expediente de limitao da atuao
judicial, criando, assim, um srio problema sobre o prprio exerccio do livre convencimento motivado
no rduo processo de resoluo de conflitos de interesses. Tal linha argumentativa no convence, pois
h necessidade de criar um parmetro de responsabilizao adequado aos magistrados, o mesmo se
diga quanto aos membros do Ministrio Pblico, seno pode imperar, como no raras vezes ocorrem,
situaes abusivas e claramente comprometedoras da estabilidade das relaes jurdicas, sem falar no
enorme custo que as decises judiciais absurdas ou despropositadas causam sociedade.
267
afigura patente, a noo de responsabilidade na gesto pblica se alinha

justamente posio ou atuao poltica dos mandatrios do povo, fato
que no se observa na regular atuao dos magistrados, uma vez que
no responsabilizado por eventual medida judicial de cunho polticonormativa determinada em eventual demanda, por maiores que sejam os
custos do entendimento judicial no caso concreto.
Por outro lado, no se pode dizer que o pblico em geral ser
sempre o destinatrio das polticas pblicas. No mesmo. Essas polticas
possuem nichos especficos e, por isso, diversificados, e, no raras vezes,
assumem uma ambincia bem particular para sua ocorrncia, o que pode
acontecer, por exemplo, no caso das polticas pblicas educacionais ou
econmicas e nestas a atuao , por assim dizer, voltada a determinados
grupos ou atividades que diferem, e muito, das prestaes positivas
fticas de carter social, como o direito sade (art. 6 da CF/88).
Portanto, afasta-se o entendimento de que polticas pblicas sejam
todas as medidas tomadas pelo Poder Pblico com vista a atender ao
disposto no art. 3 da CF/88, uma vez que a extenso dada ao termo
faria com que basicamente tudo tornasse uma poltica pblica, por mais
elementar, aleatria ou ordinria que fosse a atividade desenvolvida
pelo Poder Pblico, muito embora se reconhea que a envergadura de
muitas polticas pblicas se faa cumprir atravs de condutas simples dos
agentes pblicos e dos demais membros da sociedade.
Desse modo, poltica pblica representa um conjunto de
atividades planejadas pelo Estado e criteriosamente executadas, mediante
uma atuao efetiva e harmnica entre o Poder Legislativo e o Poder
Executivo, conforme as competncias constitucionalmente estabelecidas,
e com a participao da sociedade civil9, com vista a empreender os
objetivos fundamentais da nossa Repblica numa perspectiva contnua
e expansiva de consolidao dos direitos dos cidados, o que lhe reveste
de inegvel carter prospectivo, j que no possvel cumprir, pronta e
satisfatoriamente, todo o catlogo de direitos fundamentais em funo
9
Cumpre mencionar que a elaborao das polticas pblicas pelo Poder Legislativo (como potncia
transformadora) e pelo Poder Executivo (como ato transformador) no imune interveno da
sociedade civil, pois o engendro do envolvimento do poltico do cidado no Estado Democrtico de
Direito exige uma atuao uti cives, no qual contempla uma contribuio poltico-argumentativa sobre os
programas normativos elencados no texto constitucional. Portanto, exige-se participao administrativa
na preparao, formulao e execuo das polticas pblicas. Alis, com relao temtica, na qual
desponta a participao administrativa como mecanismo de reduo dos custos administrativos mediatos das
polticas pblicas, consultar: RIBEIRO LIMA, Raimundo Mrcio. Administrao Pblica Dialgica.
Curitiba: Juru Editora, 2013, p. 435-446.
268
das circunstncias ou limites inerentes a cada contextura ftica conflitiva

de interesses, assegurando-se sempre a eventual sindicabilidade da
atuao administrativa por parte do Poder Judicirio, mas sem descurar
a tnica de equilbrio e harmonia entre os Poderes.
Portanto, planejamento e execuo criteriosa definem o sentido de
polticas pblicas, pois o ordinariamente exigido e prestado se insere na
regular dinmica das prestaes pblicas que, apesar de relevantssimas,
no consagra a noo de direcionamento ou nova disciplina transformadora
da atuao estatal na efetivao dos direitos fundamentais dos cidados,
mas simplesmente a prestao normativa ou ftica propriamente dita
das polticas pblicas, isto , a sua inarredvel materialidade. Da, a
diferena essencial entre prestaes pblicas e polticas pblicas, pois estas
expressam um demorado planejamento governamental, no que exige uma
execuo criteriosa, voltado ao cumprimento de uma precisa disciplina
da atuao estatal, no que compreende todos os seus meios e recursos
disponveis, destinada a promover o necessrio atendimento dos direitos
fundamentais dos cidados, no que segue o parmetro da normatividade
constitucional, e nos limites das reais possibilidades fticas do Estado.
Que relao pode ser ventilada entre polticas pblicas e direitos
fundamentais? Existe um direito fundamental s polticas pblicas?
Sem qualquer demora, defende-se que no existe tal direito, at porque
a relao entre eles de meio e fim. As polticas pblicas se inserem na
instrumentalidade que carreia toda a razo de ser do Estado por meio
de seus rgos ou das suas entidades: servir a sociedade. Afinal, o Estado
existe para a sociedade que tambm lhe serve e nela ele adquire suas
virtudes ou seus defeitos, porquanto o Estado gestado por membros
dessa sociedade que lhe to cara. Assim, a perspectiva instrumental
das polticas pblicas, por se revelar um meio, no se confunde com os
fins ou objetivos a serem cumpridos durante a caminhada para a plena
realizabilidade dos direitos fundamentais.
Numa palavra: polticas pblicas no so apenas dimensionadas
pelos textos legais, muito embora a eles devam submeter-se, nem so meras
atividades materiais, pois apenas traduzem os seus desejados propsitos,
devidamente decantados em diretrizes conscientes da ao governamental,
desse modo, elas so um complexo de aes institucionais que definem sentido
e o vigor das prestaes pblicas nos mais diversos segmentos da sociedade.
A ideia de fundamentalidade de um direito poltica pblica
constitui um equvoco, pois, em verdade, h direitos fundamentais
269
a serem devidamente efetivados mediante uma poltica pblica

especfica; contudo, no h como arvorar o carter fundamental do
meio ou instrumento utilizado para consolidar tais direitos, j que
isso revelaria um panfundamentalismo notadamente prejudicial, pois
os meios seriam at mais importantes que os fins a serem alcanados.
Ou que a instrumentalidade seria mais fundamental que a prpria
cogncia dos direitos fundamentais, sem falar que banalizaria a ideia de
fundamentalidade na nossa Carta Poltica. A poltica pblica imperiosa
ou indispensvel; mas, por outro lado, apenas os direitos ou garantias
podem ser fundamentais10.
Cumpre mencionar que a problemtica das polticas pblicas
extrapola o universo da normatividade jurdica, justamente por exigir
a confluncia de fatores extrajurdicos, afinal [] como garantir a
efetividade do programa constitucional cujos pressupostos, especialmente
econmicos, escapam ao poder de determinao normativa 11. Disso
resulta a elementar concluso de que nenhuma poltica pblica se rende
aos ordinrios mecanismos de controle de legalidade e legitimidade da
atuao administrativa.
Ento, as polticas pblicas perseguem o atendimento dos
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil12, porm,
nesse contexto, no comporta qualquer atuao estatal, mas aquela que
se revele planejadora, criteriosamente executora e disciplinadora de uma
nova realidade no processo de consolidao dos direitos fundamentais;
portanto, dentro de quadrantes precisos da atuao estatal, seno pode
ocorrer uma generalizao disfuncional do termo, o que poderia acarretar
malefcios no cumprimento dos deveres prestacionais positivos do Estado.
Aqui, vale assinalar uma ligeira digresso. No atual estgio de
compreenso dos direitos fundamentais, por evidente, no h como
negar que mesmo um dever estatal de absteno impe, em alguns casos,
uma atuao prestacional do Estado, at mesmo para impor meios que
faam imprimir uma absteno desejada ou perseguida pelas liberdades
pblicas. Assim sendo, o termo prestacional positivo no se afigura de
10 Pode-se cogitar, em um s direito, a ambivalncia da instrumentalidade e da fundamentalidade, tal como
ocorrem com as garantias processuais constitucionais, porm tal linha de compreenso no se aplica s
polticas pblicas.
11 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. 2 tiragem. So Paulo: Saraiva,
2006, p. 247.
12 GRINOVER, Ada Pellegrini. O Controle de Polticas Pblicas pelo Poder Judicirio. Revista de Processo
(REPRO). v. 164, ano 33, p. 09-28, out. 2008, p. 10.
270
todo redundante, pois, a rigor, as prestaes negativas, que revelam

uma absteno, mesmo assim, e em casos especficos, impem um fazer
material, de carter nitidamente operacional, para que no se faa ou
ocorra algo. Logo, a ttulo de exemplificao, o devido controle para
que no seja frustrada a realizao de reunio j marcada, e mesmo
possibilitar os meios materiais para que ela ocorra (art. 5, inciso XVI,
da CF/88), por certo, constitui um dever prestacional negativo que impe
um atuar do poder pblico e, assim, tambm um prestar, de modo que
o negativo ou positivo no se refere necessariamente a um no fazer ou
fazer do Poder Pblico, mas, sim, a uma finalidade positiva ou negativa
a ser alcanada com a atuao do Estado.
3 MRITO ADMINISTRATIVO E SEPARAO DOS PODERES
O termo mrito administrativo sempre ostentou uma ligeira ideia

de atuao pretensamente no sindicvel do Poder Pblico, j que anlise
do mrito contida ou permitida numa norma de competncia exige, na
maior parte das vezes, um julgamento pessoal sobre determinados
fatos, que apesar de jurdica e socialmente relevantes, no se admitiria
a exigncia de limites nas proposies ou concepes meritocrticas
arvoradas pelo gestor pblico no caso concreto. Felizmente, esse
entendimento no mais se sustenta, pois o exerccio de uma competncia
discricionria sempre vinculado ao dever de juridicidade, que imposta
a toda autoridade pblica; logo, no se trata de mera faculdade de
escolher entre isto ou aquilo13, pois h efetivamente o exerccio de uma
competncia administrativa em que se admite, melhor dizer se impe,
promoo de avaliaes ou anlises que determinem escolhas com o
fundado propsito de encontrar a melhor soluo no caso concreto14.
S que a definio da melhor soluo no expressa existncia
de soluo nica, mas variedade de solues igualmente cabveis, desse
modo, a melhor soluo a que honra com o dever de juridicidade
13 Vale dizer: Discrio no significa, no Estado Constitucional, liberdade para o erro teratolgico ou para
vantagens indevidas e voluntarismos de matizes irracionais, ainda dissimuladas em ideologias (FREITAS,
Juarez. Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental Boa Administrao Pblica. 2
ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 10, itlico no original). As caractersticas do modus operandi da
discricionariedade, por sua vez, claramente delineadas nestes termos: [...] 1) supone la adopcin de
decisiones dentro de un margen de libre apreciacin dejado por el ordenamiento jurdico, 2) implica
un acto de eleccin sobre la base de argumentos valorativos acerca de los cuales personas razonables
pueden diferir, 3) la eleccin se adopta siempre conforme a criterios valorativos extrajurdicos
(DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad tcnica (Un
estudio crtico de la jurisprudencia). Madrid: Editorial Civitas, 1997, p. 22).
14 FREITAS, op. cit., 2009, p. 24.
271
administrativa. Todavia, e isso deve ficar claro, quanto mais densa for a
diretriz normativa, isto , quanto mais intensa e precisa for a disciplina
legal, menor a multiplicidade de solues aceitveis no sistema. Por
outro lado, quanto maior for a certeza/clareza da atuao decisria do
gestor pblico, maior a possibilidade de sindicabilidade judicial, pois
a compreenso comum sobre a racionalidade de uma deciso no pode
levar compatibilizao de posies absolutamente destoantes15.
O mrito das decises administrativas sempre vai demandar
relevantes discusses no seio da Administrao Pblica, pois o
sentido poltico do ato administrativo 16 comporta o exerccio de uma
competncia discricionria do gestor; logo, representa escolhas, que
devem ser devidamente justificadas, que podem fazer com que se discuta
a legalidade, a legitimidade ou a moralidade da medida eleita ou, e isso
no raro acontece, at mesmo a sua necessidade em face das exigncias
do caso concreto, conforme o parmetro de compatibilidade, dentre
outros, com os princpios da moralidade (art. 37, caput, da CF/88), da
proporcionalidade (art. 2, caput, da Lei n 9.87/99) e da razoabilidade
(art. 2, caput, da Lei n 9.87/99).
Portanto, a sindicabilidade do mrito administrativo, sem sombra
de dvida, tende a revelar uma clara resistncia por parte do Poder
Executivo, pois, por um lado, h a necessidade de estabelecer critrios,
no necessariamente rgidos, na diviso das funes do Estado, de modo
a cotejar uma providencial independncia no exerccio das funes
tpicas de cada Poder e, por outro, h a imperiosa necessidade de conter,
e mesmo evitar, o exerccio desmedido ou arbitrrio das competncias
administrativas.
E assim porque nenhum dos Poderes da Repblica deve interferir
prejudicialmente nas atividades do outro (art. 2 CF/88); por outro lado,
e em igual medida, nenhum deles encontra-se estanque ou infenso a
possveis crculos de atuao conjugada ou, o que se entende no caso da
sindicabilidade das polticas pblicas, de atuao limitante ou corretiva
15 Alm disso, cumpre lembrar que a deciso administrativa oscila entre plos da plena vinculao e
da plena discricionariedade. Esses extremos, no entanto, quase no existem na prtica; a intensidade
vinculatria depende da densidade mandamental dos diferentes tipos de termos lingusticos utilizados
pela respectiva lei (KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa, conceitos jurdicos
indeterminados e controle judicial. Revista da ESMAFE Escola de Magistratura Federal da 5 Regio,
Recife, n 08, p. 177-223, 2004, p. 185).
16 FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 5 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1979, p. 146.
272
de um Poder em face do outro, uma vez que a diviso funcional dos

poderes imprescinde de uma linha de equilbrio no exerccio das funes
constitucionalmente estabelecidas, at mesmo para afastar uma postura
absoluta ou desptica de quaisquer dos Poderes, em particular, na atual
quadra evolutiva da atuao judicial, uma ditadura, possivelmente velada
e no menos prejudicial, do Poder Judicirio em face do Poder Executivo
e do Poder Legislativo.
Dessa forma, a margem de atuao ou de liberdade das autoridades
pblicas, a despeito da sua capital importncia na prossecuo do
interesse pblico, e certamente por isso, sofrem limites justamente para
contemplar a elementar e histrica noo de controle e justo equilbrio
entre os Poderes17.
Ora, se a discricionariedade possui limites, at mesmo como
decorrncia do necessrio controle das funes do Estado; tambm
h limites atuao limitadora do exerccio de uma competncia
discricionria, pois o parmetro da normatividade, donde se funda a
limitao da discricionariedade, no pode inviabilizar o exerccio da
prpria discricionariedade ou simplesmente anul-la. Em outros termos,
se a discricionariedade sempre relativa18, e quanto a isso no se discute,
a discusso sobre os limites de sua ocorrncia no pode ser absoluta,
seno poderia gerar uma total usurpao da apreciao discricionria
da autoridade pblica, arrimada numa norma de competncia, pela
apreciao discricionria do magistrado assentada na mesma contextura
ftico-jurdica.
Acredita-se que essa malfadada substituio decisria no seja o
propsito da sindicabilidade judicial das polticas pblicas, mas, tosomente, aquilatar os desvios verificados na atuao administrativa e, por
conseguinte, corrigi-los em funo de precisos e robustos fundamentos
devidamente apresentados no caso concreto; porm, como o Poder
Judicirio no dispe de recursos oramentrios para a efetivao das
17 No de pode olvidar o carter instrumental da separao dos poderes, de modo que no constitui um fim
em sim mesmo (BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais. O princpio
da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 215), de modo que no se arvora o
entendimento que ela possa justificar um empeo de qualquer confluncia de interesses entre as funes
do Estado, j que se sustenta precisamente para limitar uma postura de superposio de quaisquer dos
poderes na integrao de interesses, que so geralmente conflitivas; logo, a separao dos poderes
representa um instrumento de cunho estrutural no nosso sistema jurdico (art. 2 da CF/88).
18 BANDEIRA DE MELLO. Celso Antonio. Relatividade da Competncia Discricionria. In: ______.
Grandes Temas de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 81-90, p. 83.
273
polticas pblicas, j que no o seu fim institucional19, e nem pode precisar

o devido aporte material para efetivar os comandos constitucionais ou
legais olvidados, deve circunstanciar o amparo normativo da rdua funo
alocativa dos recursos pblicos, incumbindo, assim, Administrao
Pblica uma forma correta (ou pretensamente adequada) de encampar
uma ao positiva ftica ou normativa20 inicialmente desprezada pelo
Poder Pblico ou, se j realizada parcialmente, retific-la ou aprimor-la
em face da exegese enunciativa dos comandos declinados da Constituio
total 21.
Em todo caso, o controle excessivo das polticas pblicas jamais
ser absoluto, pois a determinao judicial, por mais pormenorizada
que se revele, ainda enseja uma discricionariedade executiva22, uma vez
que uma sentena no vai precisar todos os moldes da consecuo da
medida materialmente determinada, salvo quando o cumprimento da
deciso judicial ocorresse sem a promoo de atos materiais por parte da
autoridade administrativa, algo que dificilmente se daria em matria de
polticas pblicas, o que dispensaria a promoo de possveis escolhas na
execuo do julgado.
Vale mencionar, ainda, que a ingerncia judicial nas polticas
pblicas difere da mera sindicabilidade dos atos administrativos que
antecedem s prestaes pblicas, porquanto exige observncia de uma
importante sutileza: a ao governamental consciente e preordenada
arrima-se numa larga margem de discrio em funo dos textos legais
que empreende os fins a serem alcanados pela gesto pblica, de forma
que a apenas a evidente e concreta inadequao da poltica pblica,
considerando-se os elsticos parmetros normativos da lei-quadro, que
19 Excetuam-se, evidentemente, as polticas pblicas relacionadas gesto administrativa do Poder
Judicirio.
20 Donde se evidenciam os direitos a prestaes em sentido amplo, nos quais compreendem (a) os direitos
de proteo; (b) direitos de organizao e procedimento; e (c) os direitos a prestaes em sentido estrito
(ALEXY, op. cit., 2008, p. 444).
21 A expresso Constituio total, o mesmo se diga quanto ao termo constituies parciais, so
precisamente decantados por Hans Kelsen para representar a dinmica da ordem constitutiva dos textos
constitucionais numa perspectiva federativa de Estado (KELSEN, Hans. Jurisdio Constitucional. Trad.
Alexandre Krug. 2 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 61).
22 Quanto ao modo ou meio de execuo na via administrativa e, em alguns casos, o tempo delas. Ento,
por essa mesma razo, no h como eliminar o decisionismo judicial, ainda que se considerem os amparos
tericos dworkiniano contra a liberdade decisria do juiz, nem mesmo em funo de uma herclea ascenso
justificadora, pois it is hard to imagine a decision which does not involve some discretion, and yet clearly
some instances of discretion are much wider than others (GALLIGAN, D. J. Discretionary Powers. A
Legal Study of Official Discretion. Oxford: Clarendon Press, 1990, p. 11).
274
permitiria uma oportuna sindicabilidade judicial. Por outro lado, o rol de

prestaes pblicas concretas, fundadas em atos administrativos tambm
concretos, encontra-se em outro plano de sindicabilidade judicial, pois
os vnculos normativos so mais precisos e, consequentemente, mais
sindicveis.
Dessa forma, compreende-se que: (a) a atividade judicial pode
empreender meios de controle sobre a apreciao discricionria do gestor
pblico, devidamente autorizada pela norma de competncia relativa
elaborao e execuo das polticas pblicas, mas, a priori, apenas no
que concerne aos requisitos vinculados23 do ato administrativo, o que no
revelaria qualquer novidade sobre a temtica; (b) logo em seguida, entraria
no mrito propriamente dito do ato administrativo, porm s quando a
poltica pblica definida representar uma evidente negativa de direitos
fundamentais em funo da equivocidade das pretenses encampadas
pelo Poder Pblico, isto , quando contrariar obrigaes especficas e
expressas no texto constitucional; e, por fim, (c) tratando-se da habitual
anlise do parmetro de legalidade ou legitimidade do ato administrativo
expedido para efetivar as polticas pblicas j consideradas constitucionais
ou legais24, o controle pode ser exercido sem maiores reservas, conquanto
que no implique a criao ou negao de disposio legal que represente
aumento de despesa25, uma vez que no haveria legitimidade para tanto,
23 preciso esclarecer: a noo de vinculao dos elementos do ato administrativo, ainda que seja de
fcil compreenso, no que atende didtica tentativa de percepo do fenmeno jurdico, guarda uma
clara impreciso, porque, em rigor, no h vinculao plena no caso concreto, porquanto h sempre uma
margem de discricionariedade da atuao administrativa, nem que seja para promover a escolha dos
meios, consistindo, portanto, uma discrio, ainda assim, de grande relevo, mesmo numa contextura
de minudente determinao judicial. De igual modo, a dinmica terminolgica do ato discricionrio faz
negar a clara compreenso de que os parmetros da normatividade vinculam todos os elementos do ato
administrativo, ainda que isso no seja, a priori, devidamente identificado na dimenso semntica do
enunciado do texto legal.
24 Deve-se sempre ter em mente que poltica pblica, lei e ato administrativo submetem-se a um
nicho operativo de sindicabilidade judicial prprio e, por conseguinte, possivelmente independentes
(COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista
de Informao Legislativa (RIL), Braslia, ano 35, n 138, p. 39-48, abr./jun. 1998, p. 45).
25 Ora, se o Poder Executivo deve observar os nortes do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
ento, com maior razo, esse dever institucional no pode ser olvidado pelo Poder Judicirio, seno a
sindicabilidade das polticas pblicas pode tornar-se um verdadeiro instrumento de runa da gesto fiscal
do Estado. Vale dizer, ainda, que o disposto no art. 9, 2, da LRF, no autoriza o entendimento de que
o vasto catlogo de direitos fundamentais, para fins de proibio de contingenciamento de despesas,
expressa uma obrigao constitucional especfica dos Poderes Pblicos, isto , dotada de precisa
densificao normativa, seno a medida de conteno de despesas perderia todo o rigor determinado na
LRF, pois, por mais onerosa e inoportuna que fosse uma prestao pblica, bastaria mencionar que se
trata de uma obrigao constitucional genericamente considerada.
275
e nem determine uma nova interpretao, por simplesmente consider-la

melhor, a texto normativo j devidamente considerado pela autoridade
administrativa, pois isso implicaria a substituio da discricionariedade
administrativa pela discricionariedade judicial26.
As concluses acima expressam uma releitura no princpio da
separao dos poderes, pois reconhece a possibilidade de imbricaes
recprocas dos poderes constitudos, inclusive at aconselhvel na
atual quadra evolutiva das funes pblicas, contanto que isso no
implique uma superposio de um Poder sobre o outro, mormente na
contextura de uma funo atpica, de modo restringi-la indevidamente
ou simplesmente anul-la.
Notadamente, a instrumentalidade estrutural da separao dos
poderes, que reafirma a ordinria compreenso da limitao do poder,
concebida para evitar o exerccio absoluto das funes pblicas, o que
poderia fazer com que imperasse um Estado totalitrio ou desptico.
Assim sendo, a delimitao de limites atuao judicial, ao contrrio do
que se possa imaginar, apenas prestigia ou refora a noo de equilbrio
entre os poderes, uma vez que cria mecanismos de correo material entre
as funes sem desnaturar a importncia de cada uma deles no sistema.
Em outras palavras, h inegavelmente a necessidade de criar meios
de controle da atuao administrativa ou, no que mais importante, de
estabelecer mecanismos para evitar a sua inrcia em face da necessria
tarefa de consolidao dos direitos fundamentais; todavia, a atividade
de controle no pode ser absoluta ou supressora da ao governamental,
pois pode ocorrer o grave risco de superposio da atuao judicial em
detrimento da atuao dos representantes do povo, pelo menos na sua
concepo ideal, que so os gestores pblicos eleitos democraticamente
para tal fim, de modo que os magistrados no so legitimados a promover
suas pretensas corretas escolhas em detrimento das opes alinhavadas
pelos agentes legitimados pela ordinria via democrtica27, que se
26 Em tpico vindouro e conclusivo far-se- uma exposio mais demorada sobre os limites da atuao
judicial no controle das polticas pblicas. De qualquer modo, o controle da discricionariedade no pode
inviabiliz-la, pois [...] renunciar ao poder discricionrio como alguns doutrinadores chegar a preconizar
seria ignorar um poderoso meio para que a Administrao Pblica possa agir com inovao e dinamismo
na resoluo dos casos concretos (FRANA, Vladimir da Rocha. Fundamentos da Discricionariedade
Administrativa. Revista dos Tribunais (RT). So Paulo, Vol. 768, p. 60-75, out. 1999, p. 73-74).
27 Ainda que se critique a democracia representativa, o que se afigura justificvel em determinados pontos,
que no cabe aqui mencion-los, no h como desprestigiar os seus fins ou propsitos num pas de
dimenses continentais como o nosso, assim sendo, a operacionalidade dos parmetros democrticos,
276
consubstancia praticamente na realizao de eleies peridicas para os

detentores dos cargos polticos28. Alis, na nossa atual ambincia jurdica,
a inexpressiva dinmica discursiva sobre os importantes parmetros
da democracia representativa, qui, a maior razo do fortalecimento
da ingerncia judicial na regulao do Estado, culminando numa clara
inverso do desenho institucional das estruturas de poder na Constituio
brasileira29.
3 MNIMO EXISTENCIAL E RESERVA DO POSSVEL
Uma frase fcil de ser defendida e mesmo constitucionalmente

irrepreensvel: a escusa da reserva do possvel no se aplica ao mnimo
existencial. Portanto, no plano da normatividade constitucional, firmado
no vasto catlogo de direitos fundamentais, no h como olvidar a
observncia do mnimo existencial. Porm, um necessrio questionamento
lancetado quanto definio do termo mnimo existencial, a saber, h
um mnimo existencial objetivo? O mnimo existencial pode identificar-se
ainda que de expressivo custo, sobrepe-se existncia de eventuais desvios, contudo, no faz demover a
necessidade de profunda reforma poltica no Brasil.
28 No h como considerar um magistrado como um agente poltico no sentido preciso do termo, por
duas razes bem elementares, e isso no representa nenhum desprestgio s relevantes atividades
desenvolvidas pela Magistratura, (a) as decises judiciais so, na quase totalidade das vezes, derivaes
de pretenses de terceiros; logo, o que elas determinam, em verdade, apenas uma posio sobre tais
pretenses e, mesmo quando cria, e isso autorizadamente raro, uma posio independente ao pedido
das partes, tende a esmerar-se no interesse delas e no numa escolha livre e caprichosa sobre os fatos,
afinal a instrumentalidade do processo se destina a viabilizar os direitos das partes e no a atender a uma
discricionariedade judicial que extrapole os fins da prpria necessidade de sua atuao; e (b) a poltica,
como expresso de um valor, nsita a toda atividade humana, j que o homem um animal poltico; agora,
como parmetro institucional, deve-se restringir aos quadrantes dos Poderes a ela relacionados, o que
exclui o Poder Judicirio no que se refere a sua atividade tpica, pois, do contrrio, isso acarretaria uma
vertente altamente perniciosa ao sistema, uma vez que eventual abrangncia de uma deciso, com suas
importantes e necessrias consequncias para a sociedade, no pode encontrar-se assentada em escolhas
eminentemente polticas, todavia, no h como aplicar esse rigor ao rgo de cpula do Poder Judicirio,
pois a definitividade de seus julgados sobre a normatividade constitucional, que sempre to polissmica e
de matizes extremamente diversificados, acaba por exigir uma necessria conformao poltica.
29 Nesse ponto, transcreve-se a seguinte advertncia: Ocorre, no Brasil ps-1988, algo paradoxal: os
cientistas polticos e socilogos buscam, cada vez mais, compreender o funcionamento das instituies
e seu regime jurdico-constitucional. J os constitucionalistas, por sua vez, refugiam-se nos debates
sobre a aplicao judicial das normas e da hermenutica e interpretao constitucionais, tornando
o judicirio praticamente o nico setor estatal estudado e analisado por um direito pblico que se
pretende democrtico, mas no fala de democracia (BERCOVICI, Gilberto. Estado Intervencionista e
Constituio Social no Brasil: O Silncio Ensurdecedor de um Dilogo de Ausentes. In: SOUZA NETO,
Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte Anos da Constituio
Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 725-738, p. 734-735).
277
com o mnimo vital 30? No seria tal expresso um apelo moral? Pouco
importa o termo utilizado ou defendido,31 em verdade, o relevante mesmo
determinar o seu sentido em qualquer ordem jurdica. No se trata de
tarefa fcil, porque a expresso remete inarredvel questo dos valores de
determinada sociedade, devidamente condensada no texto constitucional.
E, aqui, reside o problema: a tirania dos valores. Ora, se a validade do
universo compreensivo dos preceitos legais demandasse sempre um
juzo de valor, a sociedade encontrar-se-ia fadada ao dissenso e, mais
que isso, os rgos autorizados a resolv-los acabariam por potencializlos por meio das tcnicas ou mtodos interpretativos, fazendo, assim,
ruir o princpio democrtico em funo dos valores decantados em cada
expresso cognitivo-volitiva exercida sobre os textos legais. Adverte-se:
se o mtodo admite qualquer caminho (volio), ento, no se trata de
mtodo que defina a melhor norma, a soluo correta, mas apenas o que
pretende elegantemente legitim-la. No por outra razo que os limites
efetivos do poder interpretativo do juiz ainda seja um problema insolvel
na cincia jurdica.
Afirma-se, sem medo de errar, que no h um mnimo existencial
objetivo, nem mesmo uma disposio textual objetiva com os parmetros
normativos identificadores do mnimo existencial, de maneira que
a noo de mnimo existencial, por mais que se negue isso, cai na
preocupante concluso de que ela aquilo que a autoridade judicial
ou administrativa disser no caso concreto. No por outra razo que
inexiste um consenso sobre o contedo do mnimo existencial. Assim,
caso a caso, resta consagrado que o mnimo existencial revela-se: ou
mximo; ou, simplesmente, mnimo demais.
30 O direito fundamental ao mnimo vital encontra-se reconhecido pelo Corte Constitucional da Colmbia,
alis, em importante julgado no ano de 1992, como se pode observar da leitura da Sentena T-426,
no qual se extrai a seguinte passagem (Disponvel em: <http://www.corteconstitucional.gov.co/
relatoria/1992/t-426-92.htm>. Acesso em 27 mar. 2011):

Toda persona tiene derecho a un mnimo de condiciones para su seguridad material. El derecho a un
mnimo vital - derecho a la subsistencia como lo denomina el peticionario-, es consecuencia directa de
los principios de dignidad humana y de Estado Social de Derecho que definen la organizacin poltica,
social y econmica justa acogida como meta por el pueblo de Colombia en su Constitucin. Este derecho
constituye el fundamento constitucional del futuro desarrollo legislativo del llamado subsidio de
desempleo, en favor de aquellas personas en capacidad de trabajar pero que por la estrechez del aparato
econmico del pas se ven excluidos de los beneficios de una vinculacin laboral que les garantice un
mnimo de condiciones materiales para una existencia digna.
31 Defende-se que a expresso mnimo existencial se afigura mais consentnea com a ideia de dignidade da
pessoa humana (art. 1, inciso III, da CF/88), pois mais dilargado e, assim, deve cotejar muito mais que
o dessumido sopro vital do outro termo.
278
Nesse contexto, compreensvel que o universo das possibilidades

materiais do Estado determine o verdadeiro sentido do mnimo
existencial; quer dizer, a evoluo de um povo ou civilizao, jungida a uma
satisfatria capacidade prestacional do Estado, faz recrudescer a noo de
mnimo existencial, pois as necessidades bsicas so consideravelmente
aumentadas em face dos confortos e riscos da hipermodernidade32.
Assim sendo, no se acredita que um pianista teria direito a
um piano com a simples alegao de tal objeto atende ao seu mnimo
existencial; contudo, ele pode reputar tal instrumento como o mnimo
necessrio sua existncia digna. O mesmo se diga, exemplificativamente,
s demais profisses em que ocorra uma relao intensa ou afetiva entre
o profissional e a sua parafernlia de trabalho.
Da resulta claro o entendimento de que o mnimo existencial,
a depender do caso e de sua necessria confluncia com o princpio da
dignidade humana, no passa de cogitaes meramente subjetivas, a despeito
de consideraes, por assim dizer, destitudas de conjunturas declaradamente
pessoais, tais como: o direito vida, sade, educao etc.
Em face disso, exsurge uma problemtica digna de maiores
tergiversaes: as polticas pblicas deve promover o atendimento
apenas do mnimo existencial ou de todos os esteios de qualquer norma
programtica33 ?
Primeiramente, deve-se salientar que uma norma programtica, e
apesar de toda carga de discusses que a expresso ostenta, possui uma
necessria eficcia jurdica34 e, claro, vincula os poderes constitudos;
32 Vale lembrar, contudo, que milhes de brasileiros, de certa forma, ainda vivem na pr-modernidade.
33 Aqui, a compreenso de norma programtica no guarda qualquer relao com norma destituda de
obrigatoriedade jurdica, mas, sim, que estabelece uma meta de concreo de seu domnio normativo em
funo de uma impositiva, constante, gradativa e expansiva atuao do Estado.
34 Podem-se mencionar as seguintes decorrncias de quaisquer normas constitucionais independentemente
da necessidade de atuao legislativa: (a) faz com que normas anteriores incompatveis com a nova ordem
constitucional sejam revogadas; (b) exsurge uma vinculao do legislador ao programa ou diretrizes
traadas pelas normas constitucionais; (c) todas as normas posteriormente editadas que afrontem
diretamente Constituio devem ser declaradas inconstitucionais; (d) os direitos fundamentais que
possuem natureza programtica revelam-se como paradigma para a interpretao, integrao e, claro,
aplicao das normas jurdicas; (e) os direitos fundamentais que estabeleam o dever de prestao do
Poder Pblico, mesmo que depende da atividade legiferante, sempre cria alguma posio jurdica aos
titulares de tais direitos, ainda que se discuta eventualmente a viabilidade de um direito subjetivo
individual; (f) a imposio de proibio do retrocesso, o que no quer dizer que se proba a remoo de
privilgios odiosos (SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. Uma Teoria Geral
279
contudo, a sua elasticidade semntica e o seu propsito, devidamente

ligado s conquistas sociais, econmicas e culturais de um povo, faz com
que o seu cumprimento se revele discutvel em face circunstncias do
caso concreto: (a) seja pelo enorme dispndio de recursos; (b) seja, ainda,
pela inviabilidade de sua promoo de forma individualizada35. No se
quer dizer com isso que no se possam arvorar polticas pblicas com
vista a atender uma demanda individual, mas apenas salientar que a
programaticidade de certas normas constitucionais no possibilita um
atendimento particularizado, ex vi art. 3, inciso I, da CF/88.
Tem-se, ainda, o fato de que uma norma programtica no se
assenta, a priori, numa perspectiva de um direito subjetivo individual e,
mesmo que seja, deve-se observar que isso traria enormes transtornos
realizao das polticas pblicas, pois faria surgir uma srie de demandas
em descompasso com linhas possivelmente traadas pelo Poder Pblico,
o que no impede uma ateno particular do Poder Judicirio quanto s
demandas particulares.
As polticas pblicas, porm, no podem distanciar-se dos nortes
das normas programticas36, que se assenta no programa da progressiva
consolidao dos direitos sociais, econmicos e culturais, todavia, no se
pode defender, galhardamente, que tais normas devam amparar o cotejo
da concreo material das polticas pblicas em qualquer caso, hajam
vista os limites fticos existentes, em especial os de ordem oramentria.
Defende-se que, a despeito das polticas pblicas no se destinarem
circunstancialmente ao cumprimento de todos os esteios de uma norma
programtica, dada a elasticidade dos seus termos e os enormes custos
que uma atuao dessa envergadura prestacional acarretaria, tais normas
dos Direitos Fundamentais na Perspectiva Constitucional. 10 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2009, p. 295-298).
35 Como contraponto, destaca-se uma precisa advertncia doutrinria: A constituio tem importncia.
As suas limitaes ao poder no so meras promessas. Os polticos iro sempre achar que a aplicao das
normas constitucionais onerosa ou injustificada nos casos individuais. Mas o que, em curto prazo, pode
parecer um obstculo se transforma, a longo prazo, na estabilizao da aceitao de decises polticas
(GRIMM, Dieter. Jurisdio Constitucional e Democracia. Trad. Bianca Stamato Fernandes. Revista de
Direito do Estado (RDE), Rio de Janeiro, ano 01, n 04, p. 2-22, out./dez. 2006, p. 13).
36 Repita-se, dizer que existem normas programticas no implica qualquer esvaziamento do contedo ou
da cogncia dos direitos fundamentais a elas relacionados, quer-se, to-somente, salientar o carter de
normas-programas que impem um processo gradativo de sua consolidao no plano da materialidade.
Afinal, eficcia jurdica elas possuem, todavia, transformar o mundo do ser atravs delas no uma
questo apenas de palavras ou discursos prticos e enrgicos sobre a exigncia delas a qualquer custo,
exige-se tempo e recursos e, acima de tudo, compromisso das autoridades pblicas.
280
representam uma clara e impositiva diretriz para a atuao do Poder

Pblico e que no pode ser olvidada pelos gestores da Administrao
Pblica. dizer, no h como consentir como o imobilismo no
cumprimento de uma norma constitucional, ainda que ela no possua
uma precisa disciplina jurdica ou densificao normativa.
Ademais, apesar de revelar uma carga semntica muito expressiva,
o atendimento do mnimo existencial pelas polticas pblicas se coaduna
com os eventuais (no to eventuais assim) empeos decorrentes
da reserva do possvel, pois se insere no mundo do praticvel ou do
materialmente possvel, pois os esforos da gesto pblica deve buscar
o atendimento do princpio da dignidade humana ou, e isso no pode
ser olvidado, justificar demoradamente a impossibilidade ftica de tal
atendimento37, no que revela transparncia da atuao administrativa.
Impe-se, agora, uma devida exposio sobre o sentido e o alcance da
reserva do possvel na nossa ordem jurdica e quais as suas implicaes para
o atendimento do mnimo existencial. Porm, antes, pertinente assentar
a origem jurisprudencial do termo. Em 1971, o Tribunal Constitucional
Federal Alemo (TCFA) 38 discutia a viabilidade de algumas restries de
ingresso no Curso de Medicina impostas pelas universidades de Hamburg
e da Baviera. A questo girava em torno do seguinte dilema: os limites
estruturais e operacionais dessas universidades em atender demanda
sempre crescente de estudantes, por si s, justificaria a constituio de
restries de ingresso no Curso de Medicina? A resposta dada pelo TCFA
foi criteriosa, admitindo-se tais restries quando: (a) forem determinadas
nos limites estritamente necessrios; (b) observando-se a exaustiva
capacidade operacional de formao das universidades com os recursos
pblicos j existentes; (c) a escolha e distribuio dos candidatos deve
seguir critrios racionas; (d) admitindo-se uma chance para todo candidato
qualificado para o ensino superior e, dentro das possibilidades possveis, o
37 Nesse sentido, tem-se o posicionamento de Ana Paula de Barcellos, nestes termos: o mnimo existencial
[...] associado ao estabelecimento de prioridades oramentrias, capaz de conviver produtivamente com
a reserva do possvel (BARCELLOS, op. cit., 2002, p. 246), como se pode observar a autora balizou,
inclusive textualmente, os cnones estabelecidos na ADPF n 45-9 (RTJ n 200, p. 194-195). Porm,
e isso deve ficar claro, as prioridades oramentrias voltadas ao atendimento do mnimo existencial
no implica dizer que elas devam suplantar, em quaisquer casos, as mazelas sociais vivenciadas pelos
concidados, uma vez que se pode impor ao Estado o dever de observar uma relao tima entre
prioridades oramentrias e demandas existentes, porm no uma cobertura total quanto aos eventos
atentatrios ao mnimo existencial, por mais difcil que seja reconhecer esse entendimento.
38 BVERFGE 33, 303 (Numerus Clausus).
281
respeito da escolha do candidato sobre o lugar de ensino39. No que importa

temtica, extrai-se:
Mesmo na medida em que os direitos sociais de participao em
benefcios estatais no so desde o incio restringidos quilo existente
em cada caso, eles se encontram sob a reserva do possvel, no sentido
de estabelecer o que pode o indivduo, racionalmente falando, exigir
da coletividade40.
V-se que, na Alemanha, o universo dos direitos oponveis

reserva do possvel bem diverso do largamente empregado no Brasil.
dizer, a reserva do possvel possui um espao bem diminuto em face
dos avanos econmicos, polticos e sociais da Alemanha, porm isso no
quer dizer que a teoria da reserva do possvel seja insustentvel no Brasil,
pois uma ambincia econmica, poltica e social diversa faz recrudescer
parmetro diverso de realizao material da atuao do Poder Pblico.
Aqui, dentre tantas decises judiciais, inclusive mais atuais, essa
temtica teve destacada importncia na MC/ADPF n 45-DF41 - 42, cujo
relator Ministro Celso de Mello destacou, dentre outros pormenores, o
seguinte:
(a) que as normas programticas definidas no texto constitucional
no devem ser encaradas como meras promessas destitudas
do fundado propsito de observ-las ou efetiv-las, o
que configuraria uma verdadeira afronta aos comandos
constitucionais, sem falar que representaria uma clara
expresso de infidelidade dos agentes pblicos com a Carta
Fundamental;
39 SCHWABE, Jrgen; e MARTINS, Leonardo (Org.). Cinquenta Anos de Jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal Alemo. Introduo de Leonardo Martins. Trad. Beatriz Henning, Leonardo
Martins, Mariana Bigelli de Carvalho, Tereza Maria de Castro e Viviane Geraldes Ferreira. Montevidu:
Fundao Konrad Adenauer Stiftung, 2005, p. 667.
40 SCHWABE e MARTINS, op. cit., 2005, p. 663.
41 BRASIL. Medida Cautelar na Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental n 45-DF.
Ministro Relator Celso de Mello. Revista Trimestral de Jurisprudncia (RTJ), Braslia, vol. 200, p. 191-197,
abr./jun. 2007, p. 193-196.
42 Tratando-se especificamente sobre o mnimo existencial, tem-se tambm a Suspenso de Tutela
Antecipada (STA) n 238/TO, e com relao reserva do possvel, observa-se a STA n 278/AL. No
se vai, aqui, traar quaisquer pormenores sobre essas decises, hajam vista os limites do trabalho, at
porque, em linhas gerais, externam os mesmos posicionamentos consagrados no julgamento mencionado
acima.
282
(b) que a efetivao dos direitos sociais, econmicos e culturais43

demanda custos do Poder Pblico e que a comprovao efetiva
e precisa da incapacidade econmico-financeira do Poder
Pblico faz com que no se exija, dentro de uma perspectiva
razovel, a prestao pretendida, haja vista o limite material
devidamente estampado;
(c) que no se admite manipulao da atividade financeira
do Estado ou poltico-administrativa com o escopo de
criar mecanismos artificiais de impossibilidade ftica de
cumprimento do mnimo existencial;
(d) que a reserva do possvel deve assentar-se em justo e efetivo
motivo, de modo a no servir de pretexto, em qualquer caso,
para descumprimento dos direitos fundamentais, o que
constitui uma grave posio assumida pelo Poder Pblico,
principalmente quando se desconhece a importncia de
respeitar o mnimo existencial dos cidados, contanto que a
prestao arqueada deva ser razovel em face das exigncias
do caso concreto44.
Portanto, deve existir uma relao tima entre a disponibilidade
financeira do Estado e a priorizao do atendimento do mnimo
existencial, sem que isso implique extremos na atuao do Poder
Pblico; quer dizer, de tudo dela exigir ou de nada (ou quase nada) fazer
em matria de direitos fundamentais.
Encontrar uma linha segura de atuao nessa matria no
constitui uma tarefa fcil, porque o Poder Executivo brasileiro ainda
no atua de modo transparente na consecuo da atividade financeira
e nem democraticamente na execuo oramentria e, muito menos,
na definio dos parmetros de tal execuo. Esse conjunto de
indesejveis qualificaes faz com que ocorra uma linear compreenso, e
43 E no somente tais direitos, pois tambm os direitos negativos carecem, a seu modo, de recursos do Poder
Pblico, uma vez que uma absteno impe uma regulamentao e, mais adiante, a realizao de atos
materiais/concretos para fiel observncia de tais direitos pelo Estado.
44 Os pontos acima, analiticamente apresentados, podem ser condensados na seguinte passagem (MC/
ADPF n 45-DF, p. 195, itlico no original): V-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela
clusula da reserva do possvel, ao processo de concretizao dos direitos de segunda gerao de
implantao sempre onerosa , traduzem-se em um binmio que compreende, de um lado, (1) a
razoabilidade da pretenso individual/social deduzida em face do Poder Pblico e, de outro, (2) a
existncia de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestaes positivas dele
reclamadas.
283
necessariamente apressada, de que a atuao administrativa, mormente

a que no resulte os resultados esperados pelos cidados, merea uma
ingerncia judicial, alis, na v tentativa de encontrar soluo na
senda meramente deontolgica, portanto, por meio de sentenas, para
problemas estruturais do Estado. Por outro lado, o Poder Judicirio,
numa perspectiva meramente casustica, no tem encontrado, como
decorrncia da sindicabilidade dos atos do Poder Pblico, uma linha
precisa nos fundamentos de sua interveno na atuao administrativa,
o que se observa na diversidade de medidas adotadas, algumas vezes
conflitantes, em face de situaes fticas assemelhadas.
4 LIMITES ATUAO JUDICIAL
Neste tpico, discute-se como o Poder Judicirio pode acarretar

uma verdadeira confuso na atuao administrativa com a adoo
desregrada dos valores na resoluo dos conflitos de interesses na
sociedade hipermoderna. Em outras palavras, a atuao judicial
inebriada pelo panprincipiologismo reluzido pelo neoconstitucionalismo45
ou expresses assemelhadas, infelizmente, possibilitou em matria de
polticas pblicas uma substituio da discricionariedade administrativa,
portanto, da autoridade pblica competente e legitimada, pela
discricionariedade judicial e, ainda, com o srio agravante da quase
absoluta irresponsabilidade processual da autoridade judiciria nas
decises exaradas com vista ao atendimento do mnimo existencial.
A razo simples desse entendimento: a noo de valor pessoal46
e, dessa forma, cada magistrado possui a sua, conforme o critrio de
prioridade, tambm subjetivo, assentado na fundamentalidade de certos
direitos, da o porqu de, em face do mesmo caso concreto, um magistrado
priorizar a liberdade de expresso e outro, igualmente capacitado,
priorizar a vida privada ou a intimidade das pessoas. dizer, Quien dice
45 Neste pas, a mais mordaz crtica ao movimento foi promovida por Humberto vila, nestes termos:
Se existe um modo peculiar de teorizao e aplicao do Direito Constitucional, pouco importa a sua
denominao, baseado num modelo normativo (da regra ao princpio), metodolgico (da subsuno
ponderao), axiolgico (da justia geral justia particular) e organizacional (do Poder Legislativo
ao Poder Judicirio), mas esse modelo no foi adotado, no deve ser adotado, nem necessariamente
bom que o seja, preciso repens-lo, com urgncia. Nada, absolutamente nada mais premente do que
rever a aplicao desse movimento que se convencionou chamar de neoconstitucionalismo no Brasil
(VILA, Humberto. Neoconstitucionalismo: entre a Cincia do Direito e o Direito da Cincia. In:
SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Coord.). Vinte Anos
da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 187-202, p. 202).
46 Claro que a afirmao acima se liga ideia de valores ou convices pessoais do magistrado e no
noo de dimenso objetiva dos direitos fundamentais (ordem objetiva de valores).
284
valor quiere hacer valer e imponer. Las virtudes se ejercen, las normas
se aplican, las rdenes se cumplen; pero los valores se establecen y se
imponen. Quien afirma su validez tiene que hacerlos valer 47-48. Portanto,
a cadncia impositiva dos valores faz imperar uma verdadeira balbrdia
no plano da atuao administrativa, pois a diversidade decisria, baseada
numa ponderao ad hoc49, faz com que as polticas pblicas percam a sua
necessria racionalidade e sistematicidade.
Numa palavra: a resoluo de boa parte dos grandes conflitos
de interesses no se decide baseada na problemtica apresentada e seus
necessrios vnculos normativos, mas, sim, na retrica decisria ventilada
pelas autoridades judicirias, o que tem revelado uma metodologia
vazia50, confusa e despropositada em matria de consolidao dos direitos
de prestao social. Nesse ponto, transcreve-se a demorada advertncia
de Ingeborg Maus:
A introduo de pontos de vista morais e de valores na
jurisprudncia no s lhe confere maior grau de legitimao,
imunizando suas decises contra qualquer crtica, como tambm
conduz a uma liberao da Justia de qualquer vinculao legal que
47 SCHMITT, Carl. La Tirana de los Valores. Trad. Anima Schmitt de Otero. Revista de Estudios Polticos
(REP), Madrid, n 115, p. 65-82, enero/febrero 1961, p. 71, itlico no original.
48 Essa perspectiva impositiva dos valores claramente observada no Direito, alis, h um claro
entrelaamento normativo-valorativo, nestes termos: pura racionalidade ope-se a axiologia e
eficincia a validade. E o direito, nem to-s objeto normativo ou meio de um heternomo finalismo
funcionalmente eficiente, mas um axiolgico-normativo fim em si ele prprio um valor na validade que
exprime (CASTANHEIRA NEVES, A. Entre o legislador, a sociedade e o juiz ou entre sistema, funo
e problema os modelos actualmente alternativos da realizao jurisdicional do Direito. Boletim da
Faculdade de Direito. Universidade de Coimbra, Coimbra, vol. 74, p. 01-44, 1998, p. 35).
49 NEVES, Marcelo. Entre Hidra e Hrcules. Princpio e regras constitucionais. So Paulo: Martins
Fontes, 2013, p. 200, portanto, ponderaes sustentveis apenas para os casos julgados, mas sem
qualquer importncia ou vinculao para os casos vindouros, logo, puro casusmo, no qual inexiste uma
ponderao definitria, que de capital importncia para uma defesa consistente do ncleo dos direitos
fundamentais.
50 Sobre o assunto, impende destacar a famigerada metodologia fuzzy, se que se pode chamar de
parmetro metodolgico, seno uma crtica cida contra a postura tomada por muitos magistrados
no enfrentamento dos problemas relacionados aos direitos sociais, econmicos e culturais, pois
impera uma vagueza ou indeterminao com relao aos conceitos (CANOTILHO, Jos Joaquim
Gomes. Metodologa Fuzzy y Camaleones Normativos en la Problemtica Actual de los Derechos
Econmicos, Sociales e Culturales. Derecho y libertades. Revista del Instituto Bartolom de las Casas.
Madrid, Vol. 06, p. 35-49, 1998, p. 37) e, por conseguinte, eventual (no to eventual assim) balbrdia
na aplicao do direito, justamente por no divisar as graves consequncias do uso inadequado de certos
conceitos ou a sua extenso no mundo dos fatos, mormente no que concerne ao custo da atividade judicial
para a atividade administrativa.
285
pudesse garantir sua sintonizao com a vontade popular. Toda

meno a um dos princpios superiores ao direito escrito leva
quando a Justia os invoca suspenso das disposies normativas
individuais e a se decidir o caso concreto de forma inusitada51.
Por outro lado, no se pode negar que as disposies normativas

relacionadas a tais direitos so extremamente imprecisas na terra
tupiniquim, chegando at mesmo no limiar da instabilidade normativa,
decorrente de uma incompreensvel teia de disposies normativas52,
potencializada pela inrcia administrativa ou pela indevida ingerncia
judicial, especialmente quando h notrios conflitos entre a perspectiva
normativa apresentada e a perspectiva oramentria existente; quer dizer,
de um lado, tem-se uma lei que impe a observncia de determinado
direito e, de outro, uma disposio legal que impe uma restrio nos
gastos pblicos em respeito ao limite prudencial (art. 5, inciso III, alnea
b, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Tais ingredientes, naturalmente, fazem com que a atuao
judicial seja repensada, e ela deve ser sim divisada sobre outros nortes;
todavia, isso no legitima uma posio de ingerncia direta na atividade
administrativa, seno pode criar uma nvoa de instabilidade na conduo
da mquina administrativa, haja vista a possibilidade de alterao
inusitada do programa de governo ou, o que no se afigura menos grave,
de acarretar a ausncia de recursos em determinado segmento social em
face de determinao judicial para atender a uma demanda individual
excessivamente onerosa53.
51 MAUS, Ingeborg. Judicirio como superego da sociedade. O papel da atividade jurisprudencial na
sociedade rf. Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n 58, p. 183-202, nov. 2000, p. 189.
52 Aqui, bem se alinha expresso camaleo normativo, pois a obscuridade das normas faz gerar uma
ambincia de instabilidade mimtica no sistema jurdico aberto, como o caso dos direitos sociais, econmicos
e culturais, porquanto as disposies normativas possuem relaes de imanncia e transcendncia com o
sistema jurdico, fazendo com que o contedo ou sentido das normas estejam sujeitas a interferncias de cunho
poltico travestidas de emanaes jurdicas (CANOTILHO, op. cit., 1998, p. 38-39).
53 Tem-se, nesse ponto, uma perspectiva individual indireta que inviabiliza a perspectiva coletiva direta de
atendimento dos direitos sociais, econmicos e culturais. Para tanto, basta imaginar que um pequeno
Municpio X tenha destinado no oramento anual um valor Y para cobrir os gastos na rea de sade,
inclusive os recursos destinados so superiores aos percentuais definidos na Constituio. Todavia,
tendo em vista uma demanda judicial, a municipalidade foi condenada a promover um tratamento,
que corresponde a 20% do oramento mencionado, para determinado paciente/cidado com base na
inviolabilidade do princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, inciso III, da CF/88), alis, na
deciso judicial, o magistrado faz reiteradas referncias ao artigo 1 da Constituio alem, que a
doutrina tedesca trata com singular maestria a matria etc., s que tal deciso gerou uma srie de
problemas na conduo das polticas pblicas de sade do Municpio. Nesses casos, ainda que de sofrvel
concluso, a medida tomada apenas transferiu o problema de uma pessoa para milhares de pessoas, de
286
Por outro lado, no se admite artificialismo oramentrio do

Poder Pblico. Nesse sentido, a atuao do Poder Judicirio no consiste
em demonstrar a existncia de recursos, j que isso cabe ao Poder
Executivo54, at porque o legtimo gestor da atividade financeira
do Estado, mas, sim, admitir a inexistncia circunstancial deles, haja
vista a apresentao de dados objetivos e efetivamente comprovadores
da escassez de recursos. De par com isso, no se admite que o Poder
Judicirio determine a apropriao de recursos, cuja aplicao encontra-se
devidamente vinculada no oramento pblico, inclusive em atendimento
a um mandamento constitucional, por entender que tais polticas
pblicas no so prioritrias, pois passaria anlise do prprio mrito
administrativo, ressalvadas as hipteses de evidente afronta aos caros
princpios da Administrao Pblica55 durante a execuo oramentria.
Nesse ponto, abre-se uma particular discusso, a saber, se
possvel sequestrar valores para atender ao contedo de determinada
deciso judicial, mormente no que se referem aos recursos destinados
publicidade do Poder Pblico, lembrando-se que a contratao de
tais servios tambm encontra amparo legal, da que a questo mais
se assenta na legitimidade dos valores dispendidos e no na legalidade
deles. Ora, tal medida, ainda que cercada de bons propsitos, o que
no se nega, gera uma situao de total insegurana na execuo do
oramento, como, por exemplo, no cumprimento dos contratos firmados
com as empresas de publicidade56. Nessas circunstncias, demonstrando
modo que o mrito da atuao administrativa foi substitudo pelos valores da autoridade judiciria, j
que princpio pode ser um valor positivado ou no. Algum indagaria: qual a possibilidade de o gestor do
Municpio sofrer sanes polticas ou administrativas pela sua desastrosa gesto na sade e, ainda, qual
a possibilidade de o Magistrado ser penalizado por tal conduta. Em tese, o primeiro seria um alvo mais
fcil; quanto ao segundo, reconhea-se, seria ovacionado pelo discurso vazio do ativismo judicial.
54 Como reconhece Ana Paula de Barcellos: No h dvida de que definir quanto se deve gastar de
recursos pblicos, com que finalidade, em que e como so decises prprias da esfera de deliberao
democrtica, e no do magistrado (BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalizao das polticas
pblicas em matria de direitos fundamentais: o controle poltico-social e o controle jurdico no espao
democrtico. Revista de Direito do Estado RDE, Rio de Janeiro, ano 01, n 03, p. 17-54, jul./set. 2006,
p. 25, itlico no original), muito embora a autora, no mesmo artigo, parece desconhecer essa importante
premissa ao assinalar que o magistrado poderia exigir diretamente a prestao de determinado servio
populao, para tanto, baseando-se no controle da fixao de metas e prioridades e do resultado final
esperado das polticas pblicas (BARCELLOS, op. cit., 2006, p. 36-37).
55 Os estampados nos seguintes artigos: (a) art. 37, caput, da CF/88; (b) art. 2 da Lei n 9.784/99; e (c) art.
11 da Lei n 8.249/92.
56 Da a importncia de controlar a discricionariedade instrutria do Poder Pblico durante a elaborao
do oramento pblico, isto , na fase anterior atividade legiferante, portanto, na fase propositiva, pois,
somente assim, possvel divisar, numa contextura democrtica, a impertinncia de tantos recursos
destinados publicidade da atuao estatal.
287
o Poder Pblico a inexistncia de recursos e, mesmo assim, o magistrado

se convena fundamentadamente da viabilidade oramentria da deciso
judicial, resta possibilitada a imposio da medida judicial sem, contudo,
vincular a retirada de recursos em especfica rubrica, pois s o Poder
Executivo possui meios de sopesar qual a rubrica oramentria que
melhor suportar os encargos decorrentes da deciso judicial.
Inobstante os posicionamentos apresentados, cumpre ventilar a
existncia de bons argumentos57 que respaldam, em consonncia com
o princpio democrtico, uma sindicabilidade judicial mais intensa das
polticas pblicas, nos quais so seguidos de ligeira crtica, nestes termos:
(a) o Poder Judicirio compe o Poder Poltico nacional juntamente com
o Poder Executivo e o Poder Legislativo, conforme determinado pela
Constituio Federal, assim sendo, da derivaria a sua autoridade
para promover tal controle das polticas pblicas. A noo clssica de
Poder Poltico no se insere na atuao do Poder Judicirio, porm
no se pode negar que o controle judicial de constitucionalidade
constitui uma mistura de elementos cognitivos e voluntaristas. As
normas que vinculam o governo so criadas, em larga medida,
pelas cortes no processo de interpretao 58. Todavia, essa criao
judicial no pode apequenar a importncia do Poder Legislativo,
isto , no pode invadir a seara prpria da interposio legislativa
decorrente do princpio democrtico e do desenho institucional
da Carta Fundamental, especialmente numa ordem constitucional
que menciona que nada poder exigido seno em virtude de lei, sem
falar que todo poder emana do povo, com ou sem representao
poltica, isto , por meio de representantes ou diretamente59.
Logo, o que pode existir, e isso no se nega, a possibilidade de
tratamento particularizado ou generalizado de certas matrias
com repercusso expressiva na sociedade; contudo, eventual
deciso nesse sentido deve partir de argumentos de princpios e no
argumentos de poltica 60 e, mesmo que parta destes, o seu sentido
no idntico ao empregado pelos demais Poderes, uma vez que
sua atividade no se alinha ao parmetro da mera convenincia ou
oportunidade, no mesmo, j que o parmetro jurdico no pode
57
BARCELLOS, op. cit., 2002, p. 231-232.
58 GRIMM, op. cit., 2006, p. 15.

59 VILA, op. cit., 2009, p. 201.
60 DWORKIN, Ronald. Hard Cases. Harvard Law Review (HLR). Massachusetts, Volume 88, Number 06,
p. 1.057-1.109, April 1975, p. 1.059 e 1.067.
288
ser olvidado em qualquer caso, ainda que no seja o predominante

em alguns deles;
(b) os membros dos rgos de cpula do Poder Judicirio so devidamente
nomeados pela vontade poltica do Poder Executivo e do Poder
Legislativo. Aqui, salvo exposio mais convincente, no h como
ligar uma coisa a outra. No se olvida que os procedimentos de
indicao dos membros de cpula do Poder Judicirio at a sua
efetiva nomeao so eminentemente polticos. Agora, fazer
imperar o entendimento de que tais membros possuem uma
necessria representatividade poltica por conta disso, a toda
evidncia, ir longe demais com as inferncias possveis. As
garantias funcionais e institucionais espancam essa possibilidade,
alis, at quando o nomeado no fazia parte do Poder Judicirio,
geralmente por conta dos dcimos constitucionais, o que, por
certo, faz incidir uma maior carga poltica, no possui qualquer
representatividade em face dos nomeantes e, muito menos, da
sociedade, e melhor que seja assim ou h como discordar disso;
(c) as prerrogativas dos membros do Poder Judicirio lhes concedem uma
necessria independncia na sua atuao. Esse argumento pode ser
visto sobre outro aspecto, justamente por serem independentes, e
no se firmarem em outros propsitos que no sejam os delimitados
pela tcnica jurdica, sua atuao deve ficar a largo das questes
eminentemente polticas, uma vez que a simbiose do jurdico
com o poltico, excetuando-se o partejar da Carta Fundamental,
representa uma ambincia de incertezas e vicissitudes que no
prestigia a devida evoluo das instituies;
(d) o Poder Judicirio decide com parmetro na Constituio e na lei, que so
frutos de uma manifestao majoritria, sem falar que suas decises so
explcitas, racionais e lgicas, sem falar na sua necessria publicidade, o
que no ocorre no plano poltico. Melhor pensar assim. Contudo, isso
no deixa indene a sociedade de uma atuao judicial perniciosa,
quando se alinha aos parmetros constitucionais, como ordem
objetiva de valores, pois, no raras vezes, se vincula a concepes
pessoais, a pretexto de seguir os parmetros principiolgicos61,
61 Robert Alexy ensaia, sem sucesso, a seguinte distino entre valores e princpios: Aquilo que, no
modelo dos valores, prima facie o melhor , no modelo de princpios, prima facie devido; e aquilo
que , no modelo dos valores, definitivamente o melhor , no modelo de princpios, definitivamente
devido. Princpios e valores diferenciam-se, portanto, somente em virtude de seu carter deontolgico,
no primeiro caso, e axiolgico, no segundo (op. cit., 2008, p. 153). Em verdade, no h diferena,
289
sobre questes notadamente pblicas e de expressivo reflexo na

vida em sociedade;
(e) a deciso judicial no nica e imutvel, o que possibilita as devidas
correes em outros julgados. A noo de mutabilidade gera
incertezas e justamente por conta disso que a deciso judicial
to intranquila nos nossos tempos, de maneira que isso tem
contribudo para uma enorme insegurana jurdica, alis,
decorrente de uma ciranda de decises cambiveis e instveis no
ciclo da sua demorada ultimao pelas instncias superiores; logo,
nesse esse aspecto, no h como afirmar que as decises judiciais
so sempre melhores que as escolhas pautadas no plano da atuao
administrativa por simplesmente permitirem mudanas que, na
maioria das vezes, apenas revelam o verdadeiro nonsense judicial
sobre determinadas temticas;
(f) o processo judicial mais participativo do que qualquer outro processo
pblico, haja vista que permite o contraditrio e a ampla defesa. No
h como concordar com isso, mesmo nos planos de decises
colegiadas. A senda do processo participativo consiste na colheita
de argumentos racionais e consistentes para formar a tomada
de deciso do Poder Pblico e isso tranquilamente pode e deve
acontecer, e de fato ocorre, na via administrativa, inclusive com
maior proximidade dos prprios interessados na discusso da
matria. Particularmente, no se acredita que a posio encastelada
dos magistrados seja uma fonte de inspirao para a promoo
de um processo participativo, muito embora seja, e certamente ,
para a promoo do processo acusatrio. No se olvida o carter
participativo dos processos judiciais, mas o ciclo de participaes
se restringe geralmente s partes, excetuadas as demandas em que
ocorra o instituto do amicus curiae62. Nesse ponto, vale destacar
que as reunies conjuntas ou audincias pblicas (art. 32 e art. 35,
uma vez que no se pode pensar um valor numa contextura jurdica sem impregn-lo de necessrio
aspecto deontolgico, assim, na singeleza do termo, princpio apenas um valor positivado ou
jurisprudencialmente aceito e exigvel.
62 Sobre o assunto, vide o interessante artigo: SILVA, Paulo Maycon Costa da. Do Amicus Curiae ao
Mtodo da Sociedade Aberta dos Intrpretes. Revista CEJ. Braslia, Ano 12, n 43, p. 22-30, out./
dez. 2008, p. 22-30, no qual destaca, com propriedade, o iderio do cidado participante da jurisdio
constitucional, o que acentua o pluralismo hermenutico nos processos que envolvem questes de alta
indagao jurdica, econmica ou social.
290
todos da Lei n 9.784/99) so imensamente mais democrticas que

as ordinrias decises judiciais63;
(g) os grupos minoritrios que no participam do processo poltico, por
certo, tero acesso ao Poder Judicirio. Trata-se do argumento
mais consistente, pois a posio contramajoritria deve ser
salvaguardada no nosso sistema jurdico pelo Poder Judicirio,
muito embora, e isso j corrente, existem centros ou organizaes
de excelncia na defesa dos grupos minoritrios, inclusive dentro
da estrutura da Administrao Direta federal64.
Notadamente, vrias so as questes relacionadas limitao
do sindicabilidade judicial das polticas pblicas, em especial as que se
referem diretamente ofensa ao princpio democrtico. Ademais, outros
importantes argumentos podem ser aventados em contraposio
excessiva judicializao das polticas pblicas, tais como:
(a) o controle no pode partir da necessria, cogente e imediata
consolidao das normas programticas65 (art. 5, 1, da CF/88),
especialmente porque as polticas pblicas trabalham numa
perspectiva prospectiva de consolidao gradativa dos direitos
fundamentais, no providencial atendimento das demandas sociais
e nos limites dos recursos financeiros at ento existentes,
conforme as precisas diretrizes normativas consagradas pelo
legtimo processo democrtico de criao de leis66. No possvel
63 Sobre participao administrativa na Lei n 9.784/99, observar: RIBEIRO LIMA, Raimundo Mrcio.
Administrao Pblica Dialgica. Curitiba: Editora Juru, 2013, p. 365-434.
64 V. g., Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
65 Nesse ponto, oportuna a seguinte transcrio: Mesmo se reconhecendo o carter normativo a toda a
Constituio, no se pode ter como consequncia a de que seja sempre exequvel por si mesma, uma vez
que o surgimento de problemas quanto a direitos cujo exerccio est necessariamente condicionado
edio de legislao integrativa (NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. O controle de polticas pblicas:
um desafio jurisdio constitucional. In: ______. Jurisdio Constitucional. Aspectos Controvertidos.
Curitiba: Editora Juru, 2013, p. 201-237, p. 219).
66 Com relao eficcia imediata dos direitos fundamentais, transcreve-se o seguinte esclarecimento:
O problema est no na contestao da bondade poltica e dogmtica da vinculatividade imediata mas
sim no alargamento no sustentvel da fora normativa directa das normas constitucionais a situaes
necessariamente carecedoras da interpositio legislativa. o que acontecem a nosso ver, com a acrtica
transferncia do princpio da aplicabilidade imediata consagrado no art. 5, 1, da CF/1988 a todos
os direitos e garantias fundamentais de forma a abranger indiscriminadamente os direitos sociais
consagrados no Captulo II no caso de existncia de omisses inconstitucionais (CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes. Rever ou romper com a Constituio dirigente? Defesa de um constitucionalismo
moralmente reflexivo. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica. So Paulo, vol. 15, p. 07-17,
abr./jun. 1996, p. 12, itlico no original).
291
mudar uma realidade social por meio de decises judiciais, ainda

que elas possam ter, na melhor hiptese, algum efeito catalisador,
o avano social de um pas demanda diversos fatores, inclusive at
mesmo externos sua realidade socioeconmica. Nesse sentido,
algum acredita que a Alemanha, arrasada pela Segunda Guerra
Mundial, tenha alcanado, no perodo do ps-guerra, destacado
avano econmico e social por conta das decises do Tribunal
Constitucional Federal? No h como acreditar nisso;
(b) o controle de tais polticas no se resume a mera interpretao
de preceitos constitucionais, mas, sim, da observncia do desenho
institucional67, quer dizer, a delimitao precisa das funes do
Estado, de modo a legitimar a atuao de determinado Poder em
segmentos especficos das atividades estatais em sentido amplo;
(c) o Poder Judicirio no possui notria qualificao para decidir
sobre dinmica relacionada atuao administrativa de alta
indagao tcnica, mormente em matria de gerenciamento
dos oramentos pblicos e sua execuo no plano da atividade
administrativa, pois o controle judicial estaria confinado s
hipteses de desvio de finalidade, violao dos princpios gerais do
direito, mais precisamente da razoabilidade ou proporcionalidade,
e da inexistncia dos motivos que ensejaram a escolha do agente
pblico 68; e
(d) o Poder Judicirio no possui condies de mensurar o impacto
de suas decises no plano da atuao administrativa, j que sua
atividade decisria meramente casustica e no se encontra
centrada em parmetros globais de resoluo dos problemas sobre
os direitos sociais, econmicos e culturais.
Tais consideraes, por certo, demandariam outras tergiversaes
sobre os assuntos abordados, o que no seria possvel nos limites deste
artigo, porm elas j revelam uma clara expresso de que a atuao
judicial possui claros limites, no apenas de ordem democrtica, mas
tambm tcnica e institucional.
67 BARROSO, Lus Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento
gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. In: MOREIRA, Eduardo Ribeiro; e
PUGLIESI, Mrcio. 20 Anos da Constituio Brasileira. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 163-193, p. 181.
68 NOBRE JNIOR, op. cit., 2013, p. 226.
292
5 CONSIDERAES FINAIS
Considerando a exposio acima, conclumos que:

(a) a observncia do mnimo existencial deve ser uma prioridade dos
gestores pblicos, de modo que os oramentos devem contemplar
recursos para o seu atendimento, observados os limites financeiros
do Poder Pblico, o que no possibilita, em qualquer hiptese, a
ausncia de aplicao das receitas vinculadas (vide art. 212, caput,
da CF/88), assim como no deve esquecer a premente necessidade
de empreender uma execuo oramentria transparente (art. 48,
nico, da LRF), que, gradativamente, promova a consolidao
das normas constitucionais programticas, mormente os direitos
prestao social;
(b) o Poder Judicirio deve exercer a sindicabilidade das polticas
pblicas quando existir uma clara ofensa aos princpios da
moralidade, da legalidade e da legitimidade ou, ainda, quando se
tratar de situao extrema, na qual reste configurada uma ofensa
direta ao princpio da dignidade da pessoa humana, sem olvidar
tambm a possibilidade de correo material sobre os dispositivos
legais que afrontem o princpio da proporcionalidade ou da
razoabilidade;
(c) o Poder Pblico no deve promover expedientes artificiais
ou engenhosos para eximir-se do cumprimento da pauta
constitucional de carter prestacional, de modo que a escusa da
reserva do possvel deve ser acompanhada de demorada e cabal
fundamentao quanto aos limites financeiros do Estado; e
(d) a observncia do princpio democrtico, assim como a devida
fidelidade ao desenho institucional das funes pblicas insculpidas
na Constituio Federal de 1988, no legitima a substituio da
discricionariedade administrativa, devidamente exercida pela
autoridade pblica e nos limites da ordem constitucional vigente,
pela discricionariedade do magistrado no caso concreto.
293
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DEFESA E ESTRATGIA DE DEFESA EM

AES REVISIONAIS PREVIDENCIRIAS
COM BASE NO ART. 29, 5, DA LEI 8.213/91
DEFENCE AND DEFENCE STRATEGY AGAINST SOCIAL SECURITY
LAWSUITS BASED ON ARTICLE 29, PARAGRAPH 5 OF FEDERAL
LAW 8,213/91
Sadi Medeiros Jnior

Procurador Federal
Chefe do Servio de Matria de Benefcios da PFE/INSS/Florianpolis
SUMRIO: Introduo; 1 Perspectiva Histrica. Art.

29, caput, da lei 8.213, antes e depois da alterao
procedida pela lei 9.876/1999; 2 Interpretao
sistemtica (incluindo a perspectiva constitucional)
e integrao do ordenamento jurdico; I2.1 No
h contribuio previdenciria durante o auxliodoena que antecede a aposentadoria por invalidez.
Inconstitucionalidade do entendimento diverso; I2.2 Da
impossibilidade de o magistrado atuar como legislador
positivo; 2.3 Ofensa ao poder de edio de decretos para
298
a fiel execuo das leis; 2.4 Respeito a ato jurdico

perfeito e necessidade de prvia fonte de custeio; 2.5
Ofensa isonomia; 2.6 Preservao do valor real
dos benefcios; 3 Perspectiva poltico-sociolgica;
4 Perspectiva jurisprudencial; 4.1 Alterao da
jurisprudncia na primeira instncia catarinense.
Reconhecimento de equvoco no entendimento que
levou edio da smula de n. 09; 4.2 Jurisprudncia
dos tribunais superiores; 5 Cmputo de benefcio por
incapacidade para carncia - a smula 73 da TNU;
6 concluso: Referncias.
RESUMO: Na converso do auxlio-doena em aposentadoria por
invalidez, a renda da aposentadoria corresponder a 100% do mesmo
salrio-de-benefcio do auxlio-doena devidamente atualizado. Esse
o entendimento do Poder Executivo consubstanciado no art. 36,
7, do Decreto 3.048/99, disposio regulamentar combatida em
inmeras aes judiciais que sustentam sua ilegalidade diante do art.
29, 5, da Lei 8.213/91 e que vieram a ser acolhidas pela Turma
Recursal de Juizados Especiais Federais de Santa Catarina/TRSC,
que a seu respeito editou a Smula de n 9. A tese e a estratgia
expostas no presente trabalho buscaram ajudar a reverter o quadro
jurisprudencial inaugurado pela referida Sm. 9 e, aps combate
sistemtico, as pretenses de reviso com base no art. 29, 5, da Lei
8.213/91 foram consideradas improcedentes pelo Superior Tribunal
de Justia (PET 7.108 e 7.109/RJ) e pelo Supremo Tribunal Federal
(RE 583834/SC). A orientao jurisprudencial firmada quanto ao art.
29, 5 relevante tambm para o julgamento do mrito de outras
aes revisionais, como a que pretende a contagem de tempo de
benefcio por incapacidade para fins de carncia (Smula 73 da TNU).
PALAVRAS-CHAVE: Direito Previdencirio. Aes Revisionais.
Aposentadoria Por Invalidez Precedida de Auxlio-doena. Clculo
da Renda Mensal Inicial. Smula 9 da TRSC. Smula 73 da TNU.
ABSTRACT: The aposentadoria por invalidez (disability pension) will
have its preceding auxilio-doenas (statutory sick pay) same salriode-benefcio (the citizens average of security contributions). Thats
what says Article 36, Paragraph 7 of Federal Decree 3,048/99 edited
by the President of Brazil. Thousands of applicants sue the Brazillian
governments Security agency (Instituto Nacional do Seguro Social/
INSS) claiming that the said decree breaks Article 29, Paragraph
Sadi Medeiros Jnior
299
5, of Federal Law 8,213/91. The competent law court in Santa Catarina

State (Turma Recursal de Juizados Especiais Federais de Santa Catarina/
TRSC) has repeatedly ruled in favour of the plaintiffs case according
to its Precedent 9 (Smula 9). This study shows the Governments
thesis and strategy up to final victory in Brazillian courts, especially
in Superior Tribunal de Justia (PET 7.108 and 7.109/RJ) and Supremo
Tribunal Federal (RE 583834/SC). It also analyses the Precedent 73 of
Turma Nacional de Uniformizao de Juizados Especiais Federais.
KEYWORDS: Social Security Law. Precedent 9 of TRSC and Precedent
73 of TNU. Legal Interpretation.
Introduo
Em meados da dcada de 2000, comearam a ser ajuizadas na

Seo Judiciria de Santa Catarina aes revisionais previdencirias nas
quais os autores alegavam que o valor do salrio-de-benefcio do auxliodoena convertido em aposentadoria por invalidez deveria integrar o
perodo bsico de clculo (PBC) desse ltimo benefcio, afastando-se a
aplicao do disposto no art. 36, pargrafo 7, do Decreto 3.048/991.
A referida pretenso foi rapidamente acolhida pela antiga nica
Turma Recursal de Juizados Especiais Federais da Seo Judiciria de
Santa Catarina (TRSC), que, a seu respeito, na sesso de julgamento
de 11/04/2005, editou a Smula de n. 09: Na fixao da renda mensal
inicial da aposentadoria por invalidez precedida de auxlio-doena devese apurar o salrio-de-benefcio na forma do artigo 29, 5, da Lei n
8.213/91. A partir do momento em que aprovada a referida smula,
passaram a surgir, em todo o territrio nacional, demandas veiculando o
entendimento nela estampado.
A Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS elaborou, em
um primeiro momento, tese de defesa mnima sobre o assunto, para uso
nacional. Porm, diante do peso da existncia de uma smula de Turma
Recursal contrria ao entendimento da Autarquia e diante do avanado
debate sobre o assunto em Santa Catarina2, fez-se necessrio desenvolver
1
Decreto 3.048/99, art. 36, 7: A renda mensal inicial da aposentadoria por invalidez concedida por
transformao de auxlio-doena ser de cem por cento do salrio-de-benefcio que serviu de base para o clculo
da renda mensal inicial do auxlio doena, reajustado pelos mesmos ndices de correo dos benefcios em geral.
Debate que j contava inclusive com uma dissidncia muito significativa: um dos juzes que editaram a
Smula 9 passou a reconhecer, em suas sentenas, que a confeco da referida smula tratou-se de bvio
equvoco (v. infra, IV.1).
300
trabalho diferenciado naquela seo judiciria, o qual se materializou na

adoo das seguintes diretrizes e medidas:
1) Busca de racionalizao da atuao do Estado quanto ao litgio
em massa existente, objetivo que se concretizou com a anlise
da matria para fins de montar-se estratgia recursal ou, se
invivel3, sugerir adequao do Executivo ao entendimento
consubstanciado na Smula 9, estudo que aportou concluso
de que deveria ser deflagrado sistemtico combate ao referido
entendimento;
2) Confeco de nova tese que procurasse abordar em totalidade
o fenmeno jurdico sob anlise, o que se pretendeu realizar
utilizando-se o maior nmero de perspectivas possvel,
levando-se a efeito a chamada interpretao tpica;
3) Apresentao da nova tese e solicitao de revogao ou no
aplicao da Smula 9 s 1 e 2 Turmas de Recursos de JEFs
de Santa Catarina, com entrega de memoriais e sustentaes
orais nesse sentido;
4) No acolhida a nova tese por ambas as turmas recursais,
elaboraram-se em Santa Catarina minutas de contestao,
recursos contra sentena, embargos de declarao, pedido de
uniformizao nacional, recurso extraordinrio (RE) e agravo
em RE4, com base na mesma tese de defesa, a qual foi sugerida
a partir de SC para utilizao uniforme na defesa do INSS em
todo o territrio nacional.
3
Naquele momento, sequer havia notcia de ajuizamento de tais demandas na maioria das demais sees judicirias
e, consequentemente, havia dificuldade em obter precedentes para viabilizar a interposio de incidentes de
uniformizao contra as decises da TRSC. A propsito, os nicos precedentes ento encontrados para embasar
os pedidos de uniformizao que passaram a ser interpostos simultaneamente aos recursos extraordinrios
abordavam a questo incidentalmente em demandas em que se pedia reviso de benefcio por aplicao do IRSM
em fevereiro de 1994 (decises proferidas pela TRBA e TRDF respectivamente nos autos 2005.33.00.768372-1 e
2005.34.00.756276-9). Felizmente (e corretamente), os pedidos de uniformizao nacional vieram a ser admitidos
pela TRSC (diferentemente dos recursos extraordinrios).
Os recursos extraordinrios expuseram, para fins de atendimento ao ento novel requisito da

repercusso geral (Lei 11.418, de 19/12/2006), demonstrao de repercusso econmica na ordem de
6 bilhes de reais (Para a redao dessa preliminar, foram importantes os conhecimentos obtidos em
evento realizado pela Escola da AGU em Porto Alegre, em 2007, sobre a repercusso geral em recursos
extraordinrios). Os agravos de instrumento foram instrudos com certido expedida pelo rgo judicial
competente afirmando a existncia, em 07/11/2007, de 2.364 recursos extraordinrios j interpostos
sobre a matria apenas perante as Turmas Recursais de SC.
Sadi Medeiros Jnior
301
O presente estudo aborda a temtica das revisionais do art. 29, 5

a partir dos argumentos expostos na referida tese de defesa elaborada em
Santa Catarina. Expe tambm sobre a estratgia que a veiculou e sobre
seus desdobramentos prticos.
Ao lado do objetivo de tentar prestar singela contribuio
ao conhecimento doutrinrio dos temas versados (inclusive sobre a
Hermenutica Jurdica, a que se d especial nfase), busca-se aqui,
a exemplo da referida estratgia, contribuir a que o Estado brasileiro
uniformize sua atuao tanto quanto s revisionais do art. 29, pargrafo
5 pendentes de julgamento e s que ainda esto sendo propostas, como
quanto a outras demandas judiciais cujos principais aspectos j tenham
sido apreciados no debate sobre as revisionais objeto da presente anlise,
tais como as aes que veiculam a pretenso de que os perodos de
recebimento de benefcio por incapacidade contem para efeito de carncia
- Smula 73 da TNU, tema do item V deste estudo.
1 PERSPECTIVA HISTRICA. ART. 29, CAPUT, DA LEI 8.213, ANTES E
DEPOIS DA ALTERAO PROCEDIDA PELA LEI 9.876/1999
Os precedentes que levaram edio da Smula 9 da Eg. TRSC

foram os acrdos proferidos nos autos de n 2004.72.95.003073-9
e 2004.72.50.003033-9. O seguinte excerto da deciso proferida nos
autos 2004.72.95.003073-9 expe os fundamentos da Smula em
comento:
O Autor titular de aposentadoria por invalidez DIB 18-012000, precedida de auxlio-doena DIB 04-07-1998. Consoante
procedimento usualmente adotado em casos tais, para converso
do auxlio-doena em aposentadoria por invalidez o INSS no
efetuou novo clculo de salrio-de-benefcio, limitando-se a alterar
o coeficiente da RMI (de 91% para 100% do salrio-de-benefcio), na
forma do que estabelece o artigo 36, 7, do Decreto n 3.048/99,
verbis: [...]
A parte Autora, todavia, invoca em seu favor a regra do artigo 29,
5, da Lei n 8.213/91, que estabelece: [...]
Analisando o dispositivo legal acima transcrito (Lei n 8.213/91),
infiro que o procedimento adotado pelo INSS no se mostra
legtimo, tendo o Decreto n 3.048/99 extrapolado os limites de
regulamentao da LBPS.
302
De fato, ausente exceo traada pela prpria Lei, improcede o

argumento de que a regra do artigo 29, 5, da Lei n 8.213/91, tem
aplicao somente para o clculo das demais espcies de benefcios
(exceto aposentadoria por invalidez).
Destaco, a propsito, que um ou outro procedimentos no gerariam
resultados diversos tivesse a Lei n 8.213/91 sido mantida na sua
redao original, onde o mesmo ndice que atualizava salrios-decontribuio para fins de clculo de salrio-de-benefcio tambm
servia para a majorao dos benefcios em manuteno. Na poca, a
sistemtica traada pelo Decreto regulamentador da LBPS era mais
prtica e nenhum prejuzo causava ao segurado.
Todavia, a partir do momento em que os ndices passaram a ser
diferenciados, mostra-se necessrio o clculo do salrio-de-benefcio,
tal como estabelece o artigo 29, 5, da Lei n 8.213/91, sob pena
de perpetuar-se no novo benefcio (aposentadoria por invalidez)
defasagem presente naquele extinto (auxlio-doena).
Concluo, pois, que a sistemtica de clculo da RMI da aposentadoria
por invalidez utilizada pelo INSS e disciplinada no artigo 36, 7,
do Decreto n 3.048/99 (mera majorao do coeficiente), contraria o
disposto no artigo 29, 5, da Lei n 8.213/91. [...]
Assim, faz jus a parte Autora reviso de sua aposentadoria por
invalidez, a fim de que seja calculado um novo salrio-de-benefcio
(salrios-de-contribuio imediatamente anteriores DIB/DER,
considerando-se, se for o caso, como tal o salrio-de-benefcio do
auxlio-doena, devidamente reajustado).
V-se que o fundamento da Smula 9 , em sntese, o entendimento

de que, inexistindo exceo expressa na lei no sentido de no se aplicar o
disposto no art. 29, pargrafo 5, da Lei 8.213 ao perodo de recebimento
de auxlio-doena imediatamente anterior concesso de aposentadoria
por invalidez, no poderia o Poder Executivo criar essa exceo, pelo que
o disposto no art. 36, pargrafo 7, do Decreto 3048/99 extrapolaria o
mbito da competncia regulamentar5.
5
O precedente citado tambm comenta que a alterao da redao original da Lei 8.213/91 no sentido de
estabelecer-se distino entre os ndices de correo dos salrios-de-contribuio e os ndices de correo
dos valores dos benefcios fonte de prejuzo aos segurados quando se aplica o disposto no pargrafo 7
do art. 36 do Decreto 3.048. Sobre esse ponto, ressalta-se que o questionamento acerca da distino de
correes em tela j foi dirimido pelo Col. Supremo Tribunal Federal ao pacificar a jurisprudncia no
Sadi Medeiros Jnior
303
Portanto, observa-se que o entendimento que embasou a smula

em comento pautou-se no chamado mtodo gramatical, literal ou filolgico6
de interpretao.
No obstante, para alm do momento gramatical, h outras
perspectivas de interpretao (topoi) indispensveis pesquisa do direito
e consequente justa composio da controvrsia jurdica de que se cuida.
Iniciando a anlise da problemtica sob a perspectiva histrica7
(perspectiva essa que se faz mais premente em controvrsias sobre Direito
Previdencirio, ante natural durao por longos perodos das relaes
tocante s aes revisionais do IGP-DI (RE 376852/SC), oportunidade em que aquela Corte decidiu que
os ndices de correo dos benefcios utilizados pelo INSS so constitucionais, merecendo improcedncia a
aplicao do mesmo ndice que corrigia os salrios-de-contribuio (o IGP-DI).
A controvrsia em torno da distino entre os ndices de correo do valor dos benefcios e dos salrios de
contribuio j foi decidida pelo Eg. TRF da 4 Regio, que sobre ela editou a smula de n. 40: Smula
40: Por falta de previso legal, incabvel a equivalncia entre o salrio-de-contribuio e o salrio-debenefcio para o clculo da renda mensal dos benefcios previdencirios.
DJ (Seo 2) de 28-10-96, p.81959.
A utilizao do IGP-DI como ndice de correo dos salrios-de-contribuio s existiu no perodo de
maio de 1996 (Lei 9.711/98, art. 10) a fevereiro de 2004 (MP 167/2004, convertida na Lei 10.887/2004).
Ressalta-se, portanto, que a distino de correes em tela, quando existiu, de 1997 (em 1996, tambm o
IGP-DI foi utilizado para a correo do valor dos benefcios, por fora do art. 2 da MP 1.415, de 29/04/96)
a fevereiro de 2004, foi considerada constitucional pelo C. STF, que reconheceu tratar-se o INPC do ndice
mais adequado para o reajuste dos benefcios, j que o IGP-DI melhor serve para preos no atacado, porque
retrata, basicamente, a variao de preos no setor empresarial brasileiro (RE 376.846/SC).
Importa registrar que essa distino de ndices deixou de existir desde a entrada em vigor da MP 167/2004
(convertida na Lei 10.887/2004, de 18/06/2004), ficando vedada pelo art. 29-B acrescentado Lei 8.213/91,
o qual especifica o INPC como ndice de correo dos salrios de contribuio considerados no clculo do
valor do benefcio.
Consoante Herkenhoff: Os processos de interpretao so tambm chamados elementos de interpretao,

mtodos ou modos de interpretao, fases ou momentos da interpretao ou critrios hermenuticos. Os
processos de interpretao no ocorrem ao intrprete numa ordem sistemtica, mas numa sntese imediata.
Esse carter unitrio da atividade hermenutica aconselha que se encarem os processos de interpretao
como momentos do processo global interpretativo, de preferncia a conceitu-los como mtodos. [...]
O momento (ou processo) filolgico estabelece o sentido objetivo da lei com base em sua letra, no valor
das palavras, no exame da linguagem dos textos, na considerao do significado tcnico dos termos.
(HERKENHOFF, Joo Batista. Como aplicar o Direito. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 13-15).
A perspectiva histrica utilizada limita-se descrio da evoluo da legislao no tempo. uma

investigao do devir da dogmtica jurdica em si, no se tratando, portanto, da outra tarefa que tambm
pode compor a investigao histrica do Direito: situar no contexto social as alteraes normativas, com
nfase ao estudo daquele contexto. Este outro sentido da perspectiva histrica, entretanto, no olvidado
pelo presente estudo, uma vez que este considera as expectativas de justia da sociedade brasileira e busca
aproximar-se do princpio de que os benefcios previdencirios sejam diretamente relacionados existncia
de contribuies, sob pena de quebra do sistema pblico de seguridade social e perecimento do direito social
previdncia pblica, o que, como sabido, aspirao de fortes grupos econmicos e polticos.
304
por ele disciplinadas), atenta-se, por primeiro, para um fato expressamente

mencionado no precedente supracitado da Eg. TRSC e que levou edio
da Smula n. 09: O benefcio da parte autora daquela demanda iniciou-se
em 18/01/2000. Qual a importncia desse fato para a matria em estudo?
que ele torna manifesto ter-se baseado, a referida smula, em
precedente que julgou demanda relativa a benefcio concedido na vigncia
da nova redao conferida ao art. 29 da Lei 8.213 pela Lei 9.876/998. Assim,
importa frisar, desde logo como primeira aquisio relevante do emprego
da perspectiva histrica sobre a matria em comento que o entendimento
expresso na Smula n. 09 no poderia ser aplicado a benefcios anteriores
data de entrada em vigncia da Lei 9.876/99, ou seja, 29/11/1999. Contudo,
a Eg. TRSC sempre aplicou sua Smula 9 indistintamente, fossem os
benefcios anteriores ou posteriores Lei 9.876/99.
J vimos, portanto, que poca da concesso do benefcio a que se
reporta o precedente da Eg. TRSC referido, j era vigente a redao dada
pela Lei 9.876/99 ao art. 29 da Lei 8.213/91, que a redao vigente at a
presente data. Mas comparem-se a redao anterior e a redao vigente
a partir da Lei 9.876/99:
Redao original do art. 29, caput e pargrafo 5, da Lei 8.213/91:
Art. 29 O salrio-de-benefcio consiste na mdia aritmtica simples
de todos os ltimos salrios-de-contribuio dos meses imediatamente
anteriores ao do afastamento da atividade ou da data da entrada do
requerimento, at o mximo de 36 (trinta e seis), apurados em perodo
no superior a 48(quarenta e oito) meses.
[...]
5 Se, no perodo bsico de clculo, o segurado tiver recebido benefcios
por incapacidade, sua durao ser contada, considerando-se como
salrio-de-contribuio, no perodo, o salrio-de-benefcio que serviu
de base para o clculo da renda mensal, reajustado nas mesmas pocas e
bases dos benefcios em geral, no podendo ser inferior ao valor de 1(um)
salrio-mnimo. (Grifo acrescentado)
8
Redao esta que somente poderia ter aplicao a benefcios concedidos a partir da entrada em vigor
desse diploma legal Conforme jurisprudncia do STF, sumulada no verbete de n. 359: Ressalvada a
reviso prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o
militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessrios.
Sadi Medeiros Jnior
305
Redao a partir da Lei 9.876/99:

Art. 29. O salrio-de-benefcio consiste:
I - para os benefcios de que tratam as alneas b e c do inciso I do art.
18, na mdia aritmtica simples dos maiores salrios-de-contribuio
correspondentes a oitenta por cento de todo o perodo contributivo,
multiplicada pelo fator previdencirio;
II - para os benefcios de que tratam as alneas a, d, e e h do inciso I do art.
18, na mdia aritmtica simples dos maiores salrios-de-contribuio
correspondentes a oitenta por cento de todo o perodo contributivo. [...]
5 Se, no perodo bsico de clculo, o segurado tiver recebido benefcios
por incapacidade, sua durao ser contada, considerando-se como
salrio-de-contribuio, no perodo, o salrio-de-benefcio que serviu
de base para o clculo da renda mensal, reajustado nas mesmas pocas
e bases dos benefcios em geral, no podendo ser inferior ao valor de 1
(um) salrio mnimo.
Como se pode observar, at a entrada em vigor da Lei 9.876/99

o caput do art. 29 da Lei 8.213 era expresso em fixar como data final do
perodo bsico de clculo (PBC) dos benefcios a data de afastamento da
atividade e a data do requerimento9. Logo, no que tange a benefcios por
incapacidade, o perodo bsico de clculo previsto no pargrafo 5 estenderse-ia at o ms anterior ao do afastamento da atividade, conjugando-se o
pargrafo 5 com o caput do art. 29.
Aprofundando a pesquisa histrica10, v-se que, antes da Lei
8.213/91, o perodo de clculo da aposentadoria por invalidez j era
9
No tocante aposentadoria por invalidez precedida por auxlio-doena, no tem pertinncia a data de
requerimento, vez que a converso do benefcio d-se de ofcio na data em que realizada a percia mdica
que conclua pela existncia de incapacidade permanente para toda e qualquer atividade laboral. Nesse
sentido, bem expe a sentena proferida nos autos de n. 2006.70.51.003668-9, em trmite perante a 2
Vara do Juizado Especial Federal Cvel de Londrina/PR: Como se sabe, a aposentadoria por invalidez,
quando decorrente de converso de auxlio-doena, no fruto de um requerimento especfico do
segurado, mas de uma avaliao mdica (que se d ex officio), como prevem os arts. 42 e 43 da LBPS.
claro que o segurado em gozo de auxlio-doena poder requerer ao INSS a converso de seu benefcio
em aposentadoria por invalidez; ocorre, porm que a lei no atribui relevncia a esse pedido, j que a
converso e o termo inicial (DIB) no dependem disso, mas da percia mdica que considerar o segurado
total e permanentemente incapaz, percia esta que se realiza de ofcio.
10 Segundo Maximiliano, em sua obra ao mesmo tempo clssica e atual: Mais importante do que a histria
geral do Direito , para o hermeneuta, a especial de um instituto e, em proporo maior, a do dispositivo
306
contado at o ms anterior ao do afastamento da atividade. Essa

assertiva decorre da anlise da evoluo das disposies normativas
sobre o clculo do salrio-de-benefcio da aposentadoria por invalidez,
a qual denota que o perodo bsico de clculo desse benefcio tem
tradicionalmente como marco final o afastamento da atividade (Lei
5.890/73, art. 3, I; Decreto 72.771/73, art. 46, I; Decreto 83.080/79,
art. 37, I), o que, conjugado com a disposio sobre o cmputo do
perodo em gozo de auxlio-doena (Lei 5.890/73, art. 3, pargrafo
3; Decreto 72.771/73, art. 46, pargrafo 4; Decreto 83.080/79, art.
37, pargrafo 4), leva concluso de que somente os perodos de gozo
de auxlio-doena intercalados com o exerccio de atividade podem
ser computados como salrio-de-contribuio, uma vez que o perodo
bsico de clculo da aposentadoria por invalidez estende-se at o ms
anterior ao do afastamento da atividade.
Ressalte-se que em todos os atos normativos mencionados
conviveram harmonicamente por assim dizer a disposio no
sentido de que o PBC (perodo bsico de clculo) da aposentadoria
por invalidez estendia-se at o ms anterior ao do afastamento e o
dispositivo no sentido de que o salrio-de-benefcio do auxlio-doena
considera-se salrio de contribuio, o que levou concluso jurdica
tradicional no Direito Previdencirio que se consubstancia no preceito
do Decreto 3.048/99 (art. 37 pargrafo 6) cuja aplicao considerada
indevida na Smula 09 da Eg. TRSC.
Essa concluso de mais evidente clareza diante da j citada
redao do art. 29 da Lei 8.213/91 antes de sua alterao pela Lei
9.876/99. Observe-se que, tal qual nos atos normativos anteriores, o
preceito que manda computar o salrio de benefcio com base nos salrios
de contribuio imediatamente anteriores ao do ms de afastamento da
atividade (caput) tinha expressa previso literal concomitantemente ao
dispositivo que previa a contagem do salrio-de-benefcio do auxliodoena como salrio-de-contribuio (pargrafo 5). Diante dessas
disposies e considerando ainda que o pargrafo de um mesmo artigo
de lei no deve ser interpretado sem correlao coerente com o caput,
aporta o intrprete - ainda que se limite ao mtodo gramatical -
necessria ilao de que se a aposentadoria por invalidez foi precedida
ou norma submetida a exegese. A lei aparece com ltimo elo de uma cadeia, como um fato intelectual
e moral, cuja origem nos far conhecer melhor o esprito e alcance do mesmo. Com esse intuito, o juiz
lana uma ponte entre as obscuras disposies o presente e os preceitos correspondentes e talvez claros
do Direito anterior. (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. 18. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1999. p. 138).
Sadi Medeiros Jnior
307
por auxlio-doena, o perodo bsico de clculo (PBC) deste ser o

mesmo da aposentadoria por invalidez, vez que o afastamento da
atividade deu-se antes da concesso do auxlio-doena, nos termos
expressos do caput do art. 29.
Alguma dificuldade interpretativa surgiu com a alterao da Lei
8.213/91 pela Lei 9.876/99, tendo sido alterado o caput do art. 29 e no
alterado o disposto no seu pargrafo 5.
Ocorre que a alterao procedida referiu-se apenas ao
comando no sentido de que o perodo contributivo no seria mais
de 36 contribuies apuradas em perodo no superior a 48 meses,
substituindo-o pelo aumento do perodo de apurao (e multiplicao
pelo fator previdencirio, com excees dos benefcios previstos no
inciso II, dentre estes a aposentadoria por invalidez). Logo, ainda que
analisada apenas pelo aspecto semntico (portanto dentro ainda da seara
da interpretao meramente gramatical), no h na nova redao do
art. 29 nada que contradiga a tradicional concluso jurdica no sentido
de que o perodo bsico de clculo dos benefcios por incapacidade
estende-se a at a data do afastamento da atividade.
Ressalta-se que no ocorreu at agora alterao do sistema
previdencirio que legitime a interpretao conferida pela Sum. 9 da
Eg. TRSC ao disposto no art. 29, pargrafo 5, da Lei 8.213/91, que
continua tendo o mesmo significado que sempre possuiu, inclusive no
tocante sua aplicao somente aos perodos de recebimento de benefcio
intercalados com o desempenho de atividade laboral11. Alis, o no
cmputo do tempo de gozo de auxlio-doena imediatamente anterior
aposentadoria por invalidez no foi criao da Lei 8.213/91, existindo
muito antes da entrada em vigor dessa lei, como j demonstrado.
As consideraes expostas so reforadas pelas demais
perspectivas interpretativas que se passa a abordar.
11 O que se disse est em conformidade com o ensinamento de Maximiliano (idem, 1999, p. 139):
Sempre se presume que se no quis substituir, de todo, a norma em vigor; a revogao da lei deve
ficar bem clara. Verifica-se atentamente se o parlamento pretendeu reformar o Direito vigente, que
circunstncias o levaram a isto; at onde foi o propsito inovador; quais os termos e a extenso em que se
afastou das fontes, nacionais ou estrangeiras, do dispositivo atual. Pelo que eliminou e pelo que deixou
subsistir, conclui-se o seu propsito, orienta-se o hermeneuta. Por sua vez, no seguiu essa diretriz o
entendimento consubstanciado na Sm. 9 da Eg. TRSC, que deu alterao do caput da Lei 8.213/91 pela
Lei 9.876/99 significado que no se pode concluir, de maneira alguma, desejado pela nova lei (9.876).
308
2 INTERPRETAO SISTEMTICA (INCLUINDO A PERSPECTIVA

CONSTITUCIONAL) E INTEGRAO DO ORDENAMENTO JURDICO
Como introduo anlise do tema sob a perspectiva

sistemtica, convm trazer colao o seguinte ensinamento de
Maximiliano (o qual d ao leitor a impresso de que o texto foi
escrito especialmente para a soluo da controvrsia interpretativa
de que ora se cuida):
J se no admitia em Roma que o juiz decidisse tendo em mira apenas
uma parte da lei; cumpria examinar a norma em conjunto: Incivile est,
nisi tota lege perspecta, uma aliqua particula ejus proposita, judicare, vel
respondere contra Direito julgar ou emitir parecer, tendo diante dos
olhos, ao invs da lei em conjunto, s uma parte da mesma.
[...]
Aplica-se modernamente o processo tradicional, porm com amplitude maior
do que a de outrora: atende conexidade entre as partes do dispositivo, e
entre este e outras prescries da mesma lei, ou de outras leis; bem como
relao entre uma, ou vrias normas, e o complexo das idias dominantes na
poca. A verdade inteira resulta do contexto, e no de uma parte truncada,
qui defeituosa, mal redigida; examine-se a norma na ntegra, e mais ainda:
o Direito todo, referente ao assunto. Alm de comparar o dispositivo
com outros afins, que formam o mesmo instituto jurdico, e com os
referentes a institutos anlogos; fora tambm, afinal pr tudo em
relao com os princpios gerais, o conjunto do sistema em vigor.12
So exatamente essas diretrizes que sero evidenciadas a seguir. Em

especial: Manifestar-se- que o equvoco fundamental do entendimento que
embasou a Smula 9 foi ater-se literalidade de um nico dispositivo de
lei (o pargrafo 5 do art. 29 da Lei 8.213/91 na redao conferida pela Lei
9.876/99), no examinando em conjunto o inteiro teor da Lei 8.213 (v.g., art.
55, II), de outras leis (v. g., art. 476 da CLT) e os princpios gerais do sistema,
dentre eles o princpio contributivo (art. 201, caput, da Constituio), a
isonomia (art. 5 e 201, pargrafo 1) e a proteo a ato jurdico perfeito
(art. 5, XXXVI). Mostrar-se-, tambm, que a lacuna deixada na legislao
pela alterao (qui defeituosa) do caput do art. 29 da Lei 8.213 pela Lei
9.876/99 no deve ser interpretada de maneira a aportar a concluso forada
que no se harmoniza com o conjunto do sistema em vigor.
12 MAXIMILIANO, op. cit., p. 129.
Sadi Medeiros Jnior
309
Pois bem. Diante do j exposto, lcito desde logo afirmar que a alterao
do caput do art. 29 da Lei 8.213 pela Lei 9.876/99 a fonte da controvrsia
interpretativa de que se cuida. A rigor, ao alterar o mencionado dispositivo,
a Lei 9.876 criou uma lacuna na legislao, a saber: retirou do caput do art.
29 a expressa meno a que os perodos bsicos de clculo dos benefcios por
incapacidade encerram-se no ms anterior ao do afastamento da atividade.
Para solucionar a controvrsia jurdica assim surgida, asseverase inicialmente que os processos de interpretao e de integrao se
comunicam, de modo a descortinar-se a norma jurdica a ser aplicvel
para a soluo de um litgio13. J se demonstrou acima como a perspectiva
histrica denota que a interpretao da legislao mais consentnea com a
tradio do ordenamento jurdico brasileiro aquela que se plasma no art.
36, pargrafo 7, do Decreto 3.048/99, o qual expressa norma que integra
o ordenamento jurdico, eliminando a lacuna existente na legislao. Passase a aduzir os demais recursos de interpretao inclusive de integrao
- relevantes demonstrao do acerto da interpretao do ordenamento
jurdico que veio a se consubstanciar no referido preceito do decreto
regulamentar da Lei de Benefcios.
Importa, primeiramente, na interpretao sistemtica da legislao
que se leva a efeito, a considerao de que o segurado em gozo de auxliodoena considera-se na forma da lei licenciado do emprego com prejuzo
13 Nesse sentido, lecionam Cintra et al:

Considerado como ordenamento jurdico, o direito no apresenta lacunas [...]. O mesmo no acontece
com a lei; por mais imaginativo e previdente que fosse o legislador, jamais conseguiria cobrir atravs dela
todas as situaes que a multifria riqueza da vida social, nas suas constantes mutaes, poder provocar.
[...] Mas, evidentemente, no se pode tolerar a permanncia de situaes no definidas perante o direito,
tornando-se ento necessrio preencher a lacuna da lei.

atividade atravs da qual se preenchem as lacunas verificadas na lei, mediante a pesquisa e formulao
da regra jurdica pertinente situao concreta no prevista pelo legislador, d-se o nome de
integrao. O juiz no se exime de sentenciar ou despachar alegando lacuna ou obscuridade da lei diz
enfaticamente o Cdigo de Processo Civil (art. 126).

O preenchimento das lacunas da lei faz-se atravs da analogia e dos princpios gerais do direito.

Consiste a analogia em resolver um caso no previsto em lei, mediante a utilizao de regra jurdica
relativa hiptese semelhante. Fundamenta-se o mtodo analgico na idia de que, num ordenamento
jurdico, a coerncia leva formulao de regras idnticas, onde se verifica a identidade da razo jurdica;
ubi eadem ratio, ibi eadem jris dispositio. [...]

No desempenho de sua funo interpretativa, o intrprete freqentemente desliza de maneira quase
imperceptvel para a atividade prpria da integrao. Interpretao e integrao comunicam-se
funcionalmente e se completam mutuamente para os fins de revelao do direito. Ambas tm carter
criador, no campo jurdico, pondo em contato direto as regras de direito e a vida social e assim extraindo
das fontes a norma com que regem os casos submetidos a exame. (CINTRA, Antnio Carlos de Arajo et
al.Teoria Geral do Processo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p. 113/114).
310
da sua remunerao, nos exatos termos do disposto no art. 63, da LBPS

e 476, da CLT. A propsito, confira-se:
Art. 63.O segurado empregado em gozo de auxlio-doena ser
considerado pela empresa como licenciado.
Art. 476 - Em caso de seguro-doena ou auxlio-enfermidade, o
empregado considerado em licena no remunerada, durante o
prazo desse benefcio.
Veja-se, portanto, que o sentido da legislao brasileira, analisada

sistematicamente, no tocante ao salrio-de-contribuio, que ele surge
do efetivo exerccio de atividade remunerada. E essa no existe (de fato e
juridicamente) se o cidado encontra-se em auxlio-doena, como denota,
dentre outros preceitos, o citado dispositivo da CLT.
Outro ponto que importa mencionar que o disposto no art. 55,
II, da LBPS, ao dispor sobre a compreenso do conceito de tempo de
servio (atualmente tempo de contribuio), reza:
Art. 55. O tempo de servio ser comprovado na forma estabelecida
no Regulamento, compreendendo, alm do correspondente s
atividades de qualquer das categorias de segurados de que trata o art.
11 desta Lei, mesmo que anterior perda da qualidade de segurado:
[...]
II - o tempo intercalado em que esteve em gozo de auxlio-doena ou
aposentadoria por invalidez; [...] (Grifo nosso)
Esse dispositivo demonstra que o esprito da Lei 8.213/91

no tocante ao cmputo de tempos de recebimento de benefcios por
incapacidade que sejam contados apenas os perodos em que houve
recebimento intercalado com o desempenho de atividade.
Nesse ponto da argumentao, exsurge a viabilidade de aplicao
do recurso da aplicao analgica do referido dispositivo (inciso II do art.
55) para integrar (com a necessria coerncia) o ordenamento jurdico no
sentido de que somente so considerados como salrios-de-contribuio
os ganhos do segurado titular de auxlio-doena no tempo intercalado
em que esteve em gozo de auxlio-doena ou aposentadoria por invalidez.
Sadi Medeiros Jnior
311
Ressalta-se, portanto, que o tempo de recebimento de auxlio-doena

somente poder ser contado para efeito de aposentadoria como tempo de
contribuio fictcio ou virtual, conforme disposto, por se tratar de hipteses
em que, rigorosamente, o segurado no possui salrio-de-contribuio no
perodo, j que se encontra, na forma da lei, licenciado do seu trabalho com
prejuzo da remunerao. Todavia, a disposio legal em apreo no pode
ser estendida para os benefcios decorrentes de transformao, j que a Lei
denota que apenas quando intercalado o perodo de recebimento de auxliodoena ou aposentadoria por invalidez que poder vir a ser contado14.
2.1 NO H CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA DURANTE O AUXLIO-DOENA QUE ANTECEDE A APOSENTADORIA POR INVALIDEZ.
INCONSTITUCIONALIDADE DO ENTENDIMENTO DIVERSO
Tendo em vista o princpio contributivo encartado na Constituio

Federal, para que fosse possvel interpretar-se como existente o direito
a computar como contribuio o perodo de gozo de auxlio-doena que
antecede a aposentadoria por invalidez, necessrio seria pelo menos
expresso dispositivo legal nesse sentido15. No serve a essa finalidade o
pargrafo 5 do art. 29 da Lei 8.213, vez que esse dispositivo sempre foi
corretamente interpretado como aplicvel apenas aos perodos intercalados
de auxlio-doena e, ademais, a contagem de tempo de contribuio fictcio
que ele possibilita exceo regra da necessidade de efetiva contribuio
e como exceo deve ser entendido, pelo que se faz imprescindvel atribuir
a esse dispositivo interpretao restritiva. Esta, a nica possvel aos olhos
do princpio contributivo encartado no caput do art. 201 da CF/88 e expresso
tambm nos dispositivos do art. 195 que disciplinam o financiamento da
Seguridade Social, dentre os quais o pargrafo 8o, que prev mesmo para os
segurados especiais a necessidade de contribuio16.
14 A legislao permitiu o cmputo dos perodos intercalados porque nesses h o retorno do segurado atividade
e consequente continuao da prestao de contribuies. Nesse sentido, a redao original do caput do
art. 29 da Lei 8.213/91 e a ainda vigente redao do art. 55, II, da mesma lei. Ou seja: a legislao busca,
toda evidncia, respeitar o princpio contributivo e, por isso, dispe no sentido de que os perodos de efetiva
atividade so considerados de contribuio, excetuando-se apenas os perodos de auxlios-doena intercalados
com a atividade, mas apenas em carter excepcionalssimo e tendo em vista que o cidado voltar a contribuir.
15 CF, art. 201, 3: Todos os salrios de contribuio considerados para o clculo de benefcio sero devidamente
atualizados, na forma da lei. (Grifou-se o trecho que abre a possibilidade interpretativa deduzida acima)
16 Art. 195. 5 - Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido
sem a correspondente fonte de custeio total.

8 O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os
respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados
permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado
da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei.
312
Lembre-se que os princpios gerais, bem como a analogia, so

recursos ao preenchimento das lacunas da legislao (inclusive por fora
de preceito legal art. 4o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil17).
Logo, a lacuna na Lei 8.213 em referncia (inexistncia, desde a
Lei 9.876/99, de expresso preceito no sentido de que o perodo bsico
de clculo dos benefcios por incapacidade tem como termo final o ms
anterior ao do afastamento da atividade), no pode ser interpretada contra
o princpio contributivo no sentido de que tanto o perodo de recebimento
de auxlio-doena intercalado com o efetivo exerccio de atividade, como
o perodo de auxlio-doena posterior ao afastamento da atividade (quando a
aposentadoria por invalidez precedida por auxlio-doena) consistem em
perodos em que existe salrio-de-contribuio.
Frisa-se que as excees (mormente as que dizem respeito a princpios)
devem interpretar-se estritamente. Assim, o disposto no pargrafo 5 do art.
29 da Lei 8.213, por ser exceo ao princpio contributivo constitucional, h
de ser interpretado estritamente. Nesse sentido, expe Maximiliano:
Em regra, estrita a interpretao das leis excepcionais, das fiscais
e das punitivas (p. 225). As leis especiais limitadoras da liberdade, e
do domnio sobre as coisas, isto , as de impostos, higiene, polcia e
segurana, e as punitivas bom como as disposies de Direito Privado,
porm de ordem pblica e imperativas ou proibitivas, interpretam-se
estritamente (Idem, p. 224).
O Cdigo Civil explicitamente consolidou o preceito clssico
Exceptiones sunt strictissimae interpretationis (interpretam-se as excees
estritissimamente).
O princpio entronca nos institutos jurdicos de Roma, que proibiam
estender disposies excepcionais, e assim denominavam as do Direito
exorbitante, anormal ou anmalo, isto , os preceitos estabelecidos
contra a razo de Direito; limitava-lhe o alcance, por serem um mal,
embora mal necessrio.
Eis os mais prestigiosos brocardos relativos ao assunto:

Art. 201. A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de
filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender, nos
termos da lei, a: [...]
17 LICC, Art. 4 Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os
princpios gerais de direito.
Sadi Medeiros Jnior
313
Quod vero contra rationem jris receptu est, non est producendum ad
consequentias (Paulo, no Digesto, liv. 1, tt. 3, frag. 14) o que, em
verdade, admitido contra as regras gerais de Direito, no se estende
a espcies congneres.
In his quae contra rationem jris constituta sunt, non possumus sequi regulam
juris (Juliano, em o Digesto, liv. 1, tt. 3, frag. 15) no tocante ao
que estabelecido contra as normas comuns de Direito, aplicar no
podemos regra geral.
Quae propter necessitatem recepta sunt, non debent in argumentu trahi
(Paulo, no Digesto, liv. 50, tt. 17, frag. 162) o que admitido sob o
imprio da necessidade, no deve estender-se aos casos semelhantes.18
Impressiona como essas aquisies da Hermenutica Jurdica

aplicam-se como uma luva controvrsia jurdica em torno do pargrafo
5 do art. 29 da Lei 8.213. Em verdade, o ltimo brocardo citado, por si s,
fundamento para considerar-se equivocada a interpretao que estende
o mencionado dispositivo aos perodos de recebimento de auxlio-doena
que imediatamente antecedem a aposentadoria por invalidez.
Importa mencionar, tambm, que em sendo as contribuies
previdencirias tributos, a existncia destes tambm h de ser expressa e
inequvoca, pelo que no assiste razo data venia tese que imagina
existente contribuio previdenciria oculta no valor do auxlio-doena,
apesar de no haver previso legal da incidncia desse tributo. A tese de que
se cuida poderia sustentar o seguinte raciocnio: um cidado aposenta-se com
30 anos de tempo de contribuio, pelo que se lhe confere renda equivalente
a 70% do salrio-de-benefcio; esse cidado, ento, pode supor que deveria
receber 70% mais uma quantia X (digamos 9% do SB ou outro percentual),
que no recebe porque o Estado desconta furtivamente, por meio de tributo
virtual, esse valor de seu benefcio. Essa tese do tributo imaginado/
presumido/virtual por assim dizer poderia sustentar a elevao de
todos os benefcios previdencirios e todas as quantias pagas pelo Estado.
No entanto, a Hermenutica jurdica felizmente a repele energicamente ao
vedar que a interpretao conduza a resultados absurdos.19 20
18 Id., 1999, p. 225-226.
19 Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: no de modo que a ordem legal envolva um absurdo,
prescreva inconvenincias, v ter a concluses inconsistentes ou impossveis (MAXIMILIANO, op. cit., p. 166).
20 Nesse sentido, os argumentos esclarecedores expressos pelo JEF Previdencirio de Florianpolis nos
autos 2006.72.50.013185-2, os quais evidenciam inclusive a existncia de teratolgica dupla correo no
clculo do salrio-de-benefcio da aposentadoria por invalidez precedida de auxlio-doena se seguido o
314
2.2 DA IMPOSSIBILIDADE DE O MAGISTRADO ATUAR COMO LEGISLADOR POSITIVO
O entendimento expresso na Smula de n. 09 da Turma Recursal de

Santa Catarina tambm implica inovao na ordem jurdica, com a criao
(ou majorao) de um direito previdencirio sem a necessria previso
em lei (como demonstrado, a lei lacunosa e sua integrao correta no
sentido expresso no art. 36, pargrafo 7o do Decreto 3.048/99). Com isso,
a pretendida concesso judicial de direito ao clculo da aposentadoria por
invalidez precedida por auxlio-doena nos moldes do art. 29, pargrafo
5o, da Lei 8.213/91 consiste em pretenso de violao Diviso de Poderes
prevista no art. 2o da Constituio, vez que compete ao Poder Legislativo a
criao (ou majorao) de direitos previdencirios, no podendo o EstadoJuiz arvorar-se em legislador positivo.
2.3 OFENSA AO PODER DE EDIO DE DECRETOS PARA A FIEL EXECUO DAS LEIS
Nesse ponto da argumentao, vem a propsito asseverar que alm da

afronta competncia legislativa do Congresso Nacional, a tese da nulidade
do disposto no art. 36, pargrafo 7, do Decreto 3.048/99 viola o preceito
constitucional que prev a competncia exclusiva do Presidente da Repblica
de editar decretos para a fiel execuo das leis art. 84, IV, da CF.
que, ainda que se considerasse razovel a interpretao acolhida
na Smula 9 da TRSC, seria de rigor reconhecer-se razovel tambm a
interpretao do Poder Executivo que ora est consubstanciada no art. 36,
pargrafo 7 do Decreto 3.048/99. No parece apropriado substituir todo
um procedimento administrativo que vem sendo praticado h dcadas
sob o plio da jurisprudncia em decorrncia de uma outra possibilidade
interpretativa que sequer se evidencia mais correta. Vale lembrar que,
conforme observado por Joseph Kller, na lio de Herkenhoff, o
pensamento da lei todo e qualquer pensamento que possa estar nas suas
palavras, sendo possvel retirar delas dois ou dez pensamentos21. Tendo
o Poder Executivo editado um ato normativo administrativo da mais
elevada estatura dentre os atos da administrao, baseado em interpretao
correta ou no mnimo razovel, violaria o disposto no art. 84, IV, da CF,
deciso judicial que substitusse o critrio do Poder Executivo por outro de
critrio da Sm. 9: reajuste do salrio-de-benefcio do auxlio-doena pelo ndice de reajuste anual dos
benefcios mais a correo do mesmo valor pelo ndice de correo dos salrios-de-contribuio.
21 Idem, 1997, p. 43.
Sadi Medeiros Jnior
315
duvidosa razoabilidade (a mesma concluso se imporia se o entendimento

do Poder Executivo e o dos demandantes fossem igualmente razoveis).
Nesse diapaso, tambm deve ser sopesado o princpio da legitimidade
dos atos administrativos e a orientao exegtica no sentido de que:
Todas as presunes militam a favor da validade de um ato, legislativo
ou executivo; portanto, se a incompetncia, a falta de jurisdico ou
a inconstitucionalidade em geral, no esto acima de toda dvida
razovel, interpreta-se e resolve-se pela manuteno do deliberado
por qualquer dos trs ramos em que se divide o Poder Pblico.
Entre duas exegeses possveis, prefere-se a que no infirma o ato de
autoridade. Oportet ut res plus valeat quam pereat.22
2.4 RESPEITO A ATO JURDICO PERFEITO E NECESSIDADE DE PRVIA FONTE DE CUSTEIO
Tem especial relevncia - haja vista a importncia impar do

julgamento histrico proferido pelo C. STF em 08/02/2007 nos autos
dos Recursos Extraordinrios de n. RE-416827/SC e RE 415454/SC
- duas ordens de ofensa Constituio claramente levadas a efeito pela
Sm. 9 da Eg. TRSC e acerca das quais se passa a expor.
A tese veiculada nas aes revisionais de que se cuida implica que
tambm os benefcios concedidos antes da entrada em vigor da Lei 9.876/99
devam ser revistos de acordo com o critrio da Smula 9. Esse entendimento,
por implicar revogao retroativa (pela Lei 9.876/99) do caput do art. 29 da
Lei 8.213 em sua redao original redao literalmente expressa no sentido
de que o perodo bsico de clculo (PBC) da aposentadoria por invalidez
encerrava-se no ms anterior ao do afastamento da atividade -, configura
evidentemente violao ao princpio tempus regit actum e ao preceito
constitucional que protege o ato jurdico perfeito (CF, art. 5, XXXVI).
J quando aplicada aos benefcios posteriores Lei 9.876/99, a
tese das revisionais em comento afronta diretamente o disposto no art.
195, pargrafo 5o, da Constituio, haja vista que no pode o Estado
criar, majorar ou estender direito previdencirio sem a correspondente
previso legal expressa de sua fonte de custeio total. Ressalte-se que a Lei
9.876/99 no previu recursos para o pagamento da obrigao que, segundo os
autores de tais aes, caberia ao INSS/Poder Executivo adimplir.
22 MAXIMILIANO, op. cit., p. 307.
316
Logo, a pretenso em anlise, por fundar-se na tese da aplicao da

lei nova mais benfica e contrariar tambm a necessidade de prvia fonte
de custeio total, contraria jurisprudncia pacfica do C. STF, assentada
definitivamente no julgamento dos Recursos Extraordinrios n. 416827/
SC e RE 415454/SC (DJU, n. 33, p. 18-19, DE 15/02/2007)23.
2.5 OFENSA ISONOMIA
O princpio da isonomia (art. 5, caput, e art. 201, pargrafo 1o, da

Constituio) aparece ao lado do princpio da previso da fonte de custeio
total secundando o entendimento do Executivo expresso no art. 36, 7,
do Decreto 3048/99. Nesse sentido, exps a sentena proferida nos autos
de n. 2006.70.51.003668-9, em trmite perante a 2a Vara do Juizado
Especial Federal Cvel de Londrina:
Se for consagrada a tese da parte autora, ento o segurado que for
aposentado por invalidez decorrente de converso de auxlio-doena
anteriormente concedido far jus a um benefcio de maior valor do
que aquele que foi, de imediato, aposentado por invalidez. No caso
concreto, penso que no existe fundamento jurdico ou moral para
tratamento desigual entre iguais (art. 5o da Constituio Federal).
Um e outro segurado, se tiveram salrios-de-contribuio idnticos,
bem como idnticas as demais variveis de clculo, devem ter
resultado de igual valor de benefcio de aposentadoria por invalidez.
23 Destaca-se da ementa do RE 416827/SC:

EMENTA: [...]

8. Na espcie, ao reconhecer a configurao de direito adquirido, o acrdo recorrido violou frontalmente a
Constituio, fazendo m aplicao dessa garantia (CF, art. 5o, XXXVI), conforme consolidado por esta Corte
em diversos julgados (...).

9. De igual modo, ao estender a aplicao dos novos critrios de clculo a todos os beneficirios sob o regime
das leis anteriores, o acrdo recorrido negligenciou a imposio constitucional de que lei que majora benefcio
previdencirio deve, necessariamente e de modo expresso, indicar a fonte de custeio total (CF, art. 195, 5o).
Precedente citado: RE no 92.312/SP, 2 Turma, unnime, Rel. Min. Moreira Alves, julgado em 11.4.1980.
[...]

12. O cumprimento das polticas pblicas previdencirias, exatamente por estar calcado no princpio da
solidariedade (CF, art. 3o, I), deve ter como fundamento o fato de que no possvel dissociar as bases
contributivas de arrecadao da prvia indicao legislativa da dotao oramentria exigida (CF, art. 195,
5). [...]

13. Considerada a atuao da autarquia recorrente, aplica-se tambm o princpio da preservao do equilbrio
financeiro e atuarial (CF, art. 201, caput), o qual se demonstra em consonncia com os princpios norteadores
da Administrao Pblica (CF, art. 37).

14. Salvo disposio legislativa expressa e que atenda prvia indicao da fonte de custeio total, o benefcio
previdencirio deve ser calculado na forma prevista na legislao vigente data da sua concesso. A Lei no
9.032/1995 somente pode ser aplicada s concesses ocorridas a partir de sua entrada em vigor. [...]
Sadi Medeiros Jnior
317
2.6 PRESERVAO DO VALOR REAL DOS BENEFCIOS
A preservao do valor real dos benefcios prevista nos seguintes

termos no pargrafo 4o do art. 201 da Constituio: 4 assegurado o
reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter permanente,
o valor real, conforme critrios definidos em lei.
De acordo com o mencionado preceito constitucional, no se
pode pretender estar incorreto o procedimento de clculo do salriode-benefcio da aposentadoria por invalidez por entender, o aplicador
do direito, que critrios diversos do legal preservariam o valor real do
benefcio, tais como a vinculao a determinado ndice inflacionrio
escolhido pelo intrprete ou a suposta necessidade de vinculao aos
eventuais aumentos concedidos categoria profissional do segurado24.
Ademais, o critrio utilizado pela Previdncia Social no causa
prejuzo algum ao segurado, no importando em concesso de benefcio
com o valor defasado, uma vez que ao converter o auxlio-doena em
aposentadoria por invalidez, o INSS toma como parmetro para o
reajuste a data de incio do benefcio (DIB) anterior, como o demonstra
o teor do disposto no art. 97, parag. 1, da Instruo Normativa INSS/
PRES n. 11/2006, que diz: No caso de benefcio precedido, para fins de
reajuste, dever ser considerada a DIB anterior25.
Tambm no correto supor que o disposto no art. 201, pargrafo 3,
da Constituio, d amparo pretenso de que sejam considerados salriosde-contribuio os valores recebidos a ttulo de auxlio-doena anterior
aposentadoria. Isso porque, de acordo com o mencionado preceito constitucional,
o novo benefcio de aposentadoria por invalidez ser concedido computandose os valores dos salrios-de-contribuio que antecedem o benefcio,
corrigidos. Ocorre que os valores do auxlio-doena que antecede a aposentadoria
no so salrios de contribuio. Assim, por fora do art. 201, pargrafo 3, da
24 PREVIDENCIRIO. REVISO DE BENEFCIO. RENDA MENSAL INICIAL DE
APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. INCLUSO DE REAJUSTES SALARIAIS. No clculo de
aposentadoria por invalidez decorrente de transformao de auxlio-doena, no so computveis os
reajustes salariais porventura concedidos categoria profissional do segurado no perodo em que este
esteve em gozo de auxlio-doena, visto que o empregado em gozo de auxlio-doena considerado
licenciado da empresa (CLPS/84, art. 28). O salrio-de-benefcio da aposentadoria o mesmo calculado
para o auxlio-doena, tomando-se por base os salrios de contribuiao anteriores ao afastamento da
atividade. Remessa oficial provida para julgar improcedente a ao. (REO AC 1999.04.01.089588-3/RS
- 6 Turma do TRF-4 Regio, Relator Juiz Joo Surreaux Chagas, data do julg. 14/12/1999).
25 Disposio reiterada nos mesmos termos no art. 200, 1, da Instruo Normativa INSS/PRES n 45, de
06/08/2010.
318
Constituio, tais valores no devem ser computados no clculo do salriode-benefcio da aposentadoria por invalidez. O entendimento diverso, por
consistir em interpretao equivocada do art. 201, 3, resta por afrontar esse
dispositivo, que preceitua: Todos os salrios de contribuio considerados para o
clculo de benefcio sero devidamente atualizados, na forma da lei. (Redao dada
ao artigo pela Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98).
Estando o entendimento administrativo em conformidade com
o art. 201, pargrafo 3 e 4, da Constituio, resulta que alegao da
preservao do valor real como fundamento para a manuteno do
entendimento consubstanciado na Smula 9 da Eg. TRSC viola os
mencionados dispositivos, uma vez que determina a aplicao, para a
preservao do valor real do benefcio, de critrio diverso do definido em lei.
3 PERSPECTIVA POLTICO-SOCIOLGICA
A previdncia social foi uma das mais importantes bandeiras

de luta dos trabalhadores durante todo o Sculo XX26. O direito
previdncia, como os demais direitos e instituies, est constantemente
sujeito a diversas foras polticas, existindo grupos polticos contrrios
existncia da Previdncia Pblica, seja porque seus interesses com
ela colidem diretamente ou por no verem nela importncia alguma,
considerando-a unicamente uma fonte de despesas que deve ser eliminada.
Compete ao Poder Judicirio brasileiro salvaguardar o direito
social previdncia, dando s leis a interpretao que mais se coaduna com
a sobrevivncia e melhora do sistema de seguridade27. Esse mister passa
tambm por serem julgadas improcedentes pretenses de concesso de
benefcios ou aumentos em seu valor em descompasso com a legislao
previdenciria interpretada da maneira mais completa possvel, com
a utilizao das aquisies tericas da Cincia Hermenutica. Essas
aquisies, alis, tambm precisam ser criticadas e utilizadas com cautela,
sob pena de incorrer-se em resultados jurdico-polticos no desejveis.
Nesse diapaso, basta mencionar um fato histrico.
26 Cf. HOBSBAWN, Eric J. Era dos Extremos: O Breve Sculo XX. So Paulo: CIA das Letras, 2000. p. 97/100.
27 Nas palavras do Ministro Joaquim Barbosa, ao deferir liminar em Reclamao Constitucional proposta
pelo INSS: de se ressaltar, outrossim, que no se est aqui simplesmente a defender o patrimnio
da autarquia r. Isso porque, antes de pertencer pessoa jurdica da administrao descentralizada do
Estado, trata-se de patrimnio pertencente a todos os que contribuem para o Sistema de Seguridade e
que se encontram por ele protegidos.(Reclamao n. 3237, DJ Nr. 73 - 18/04/2005)
Sadi Medeiros Jnior
319
Em passado no muito longnquo, a escola hermenutica do

Direito Livre (Freie Rechtschule), preconizando que a interpretao jurdica
deveria seguir as aspiraes populares, no obstante contra legem, veio
a ser acolhida nos piores totalitarismos de direita e esquerda no
Sculo XX28. O desprezo desses regimes lei foi tamanho que o regime
nacional-socialista na Alemanha sequer se deu ao trabalho de revogar a
Constituio de Weimar e o Cdigo Penal ento vigente29, no obstante
o prprio Estado, no apenas em atos isolados, mas sistematicamente,
tenha se tornado um Estado criminoso30.
4 PERSPECTIVA JURISPRUDENCIAL
4.1ALTERAO DA JURISPRUDNCIA NA PRIMEIRA INSTNCIA CATARINENSE. RECONHECIMENTO DE EQUVOCO NO ENTENDIMENTO
QUE LEVOU EDIO DA SMULA DE N. 09
No tocante jurisprudncia, relevante mencionar que na

Primeira Instncia da Justia Federal catarinense passaram a surgir
julgados em aberta divergncia ao entendimento exposto na Smula de
28 Sobre o Direito Livre, conclui HESPANHA:

Mas este decisionismo, que identifica os valores juridicos como produtos de uma afirmao (proposio)
poltica deu tambm cobertura teoria jurdica do nazismo e do fascismo, bem como do estalinismo, para
os quais o direito, mais do que uma ordem racional, uma manifestao de vontade e um instrumento de
poder (HESPANHA, Antnio Manuel. Cultura Juridica Europia: Sntese de um milnio. Florianpolis:
Fundao Boiteux, 2005. p. 408).

Tambm, no por acaso, o maior representante do normativismo jurdico, o jusfilsofo Hans Kelsen, foi
perseguido no s pelo Estado alemo como por um dos maiores corifeus da Escola do Direito Livre:
Carl Schmitt [...] organizou, em 1936, uma conferncia sobre A judiaria e o direito alemo, onde, para
alm de enaltecer o magnfico combate de Julius Streicher, delegado de Hitler para a questo judaica e
condenado forca por crimes de guerra no Tribunal de Nuremberg, fez aprovar uma moo no sentido de
omitir qualquer referncia a acadmicos judeus. Numa srie de seis volumes destinmados a identificar as
nefastas influncias da judiaria sobre o direito alemo, era expressamente assinalada a origem judaica
de Hans Kelsen, o que explicaria o carter abstruso da sua teoria pura. Quando a Faculdade de Direito
de Colnia pediu, em 1933, que Kelsen fosse poupado poltica de arianizao do direito, Schmitt agiu
em conformidade com seu anti-semitismo, tendo sido o nico professor a recusar-se a assinar a petio.
(HESPANHA, Id., 2005. p. 470)
Para no ser assassinado, Kelsen refugiou-se na Tchecoslovquia e, depois, nos EUA.
29 Eis por que no se deve imaginar ser o mtodo gramatical de interpretao o preferido pelos regimes
totalitrios. Esses, por incrvel que possa parecer (apesar de no parecer), preferiram, historicamente,
associar-se s tendncias sociolgicas e contra legem (v. Carl Schmitt e a Escola do Direito Livre).
30 Conforme ARENDT: [...] os nazistas nunca tinham se dado ao trabalho de reescrever o cdigo penal,
assim como nunca tinham se dado ao trabalho de abolir a Constituio de Weimar. Mas o descuido era
apenas aparente; pois o governante totalitrio percebe cedo que todas as leis, inclusive aquelas que ele
prprio decreta, vo impor certas limitaes ao seu poder, do contrrio ilimitado. (ARENDT, Hannah.
Responsabilidade e julgamento. So Paulo: Companhia das Letras, 2003, p. 313.).
320
n. 09 da Eg. TRSC. Dentre estes, cita-se a ntegra da seguinte deciso

proferida nos autos de n. 2006.72.58.000080-9 em 18/10/2006 por nobre
Juiz Federal que, tendo atuado na feitura da Smula referida, reconheceu
expressamente que sua confeco deveu-se a bvio equvoco:
A redao original do caput do artigo 29 da Lei n. 8.213/1991 dispunha
que [o] salrio-de-benefcio consiste na mdia aritmtica simples de todos os
ltimos salrios-de-contribuio dos meses imediatamente anteriores ao do
afastamento da atividade ou da data da entrada do requerimento, at o
mximo de 36 (trinta e seis), apurados em perodo no-superior a 48 (quarenta
e oito) meses (grifei).
Esta regra se aplica, sem dvida, aposentadoria por invalidez derivada de
auxlio-doena. Nestes casos, como regra geral, no h novo requerimento
[trata-se de procedimento de ofcio] e tambm no h outra data de
afastamento da atividade. Por causa disso, os salrios-de-contribuio
utilizados para o clculo do salrio-de-benefcio da aposentadoria tm que
ser os mesmos j utilizados para o clculo do auxlio-doena.
A nica diferena, portanto, consiste no valor mximo da renda mensal
inicial: 92% contra 100% do salrio-de-benefcio.
Nestas condies, no ilegal o 7 do artigo 36 do Decreto n. 3.048/1999,
cujo texto o seguinte: [a] renda mensal inicial da aposentadoria por
invalidez concedida por transformao de auxlio-doena ser de cem por cento
do salrio-de-benefcio que serviu de base para o clculo da renda mensal inicial
do auxlio doena, reajustado pelos mesmos ndices de correo dos benefcios em
geral.
A situao permanece inalterada, mesmo aps a edio da Lei n. 9.876/1999.
Aqui, portanto, devo fazer mea-culpa, pois aprovei o texto da Smula n. 9 da
Turma Recursal [Na fixao da renda mensal inicial da aposentadoria por
invalidez precedida de auxlio-doena deve-se apurar o salrio-de-benefcio na
forma do artigo 29, 5, da Lei n 8.213/91] que, obviamente, representa um
equvoco.
Rejeito a pretenso. Defiro a gratuidade. Aps o trnsito em julgado,
arquivem-se. (Grifos nossos)
Repita-se, portanto: O precedente acima foi proferido por preclaro

magistrado que integrava a TRSC e que participou da Edio da Smula
Sadi Medeiros Jnior
321
de n 09, reconhecendo o nobre julgador que a aprovao da referida

Smula obviamente, representa um equvoco31.
4.2 JURISPRUDNCIA DOS TRIBUNAIS SUPERIORES
Nos tribunais superiores, a jurisprudncia veio a firmar-se, em

decises proferidas por unanimidade de votos tanto pelo Superior Tribunal
de Justia como pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido da legalidade e
constitucionalidade do disposto no art. 36, 7, do Decreto 3048/99.
O Superior Tribunal de Justia pacificou sua jurisprudncia ao
julgar por unanimidade os incidentes de uniformizao contra decises
da Turma Nacional de Uniformizao dos JEFs veiculados por meio da
Petio (PET) 7108 e PET 7109/RJ32.
O Supremo Tribunal Federal deu provimento a Agravo de
Instrumento (AI 703258) interposto contra deciso de inadmisso de
Recurso Extraordinrio pela TRSC, converteu-o no RE 583834 e, em
21/09/2011, por unanimidade, deu provimento ao recurso extraordinrio
com repercusso geral, que veiculara a tese de defesa aqui exposta. 33
31 Esse fato do reconhecimento de bvio equvoco na confeco da Sm. 9, por um dos juzes que a
editaram, no poderia deixar de ser realado na estratgia de defesa da AGU nessas demandas e, com
efeito, recebeu amplo destaque nas peas que veicularam a tese abordada neste estudo.
32 PETIO n 7108 - RJ (2009/0041519-6), Rel. Min. Flix Fischer, j. 07/04/2009, DJE, 16/04/2009;
PETIO n 7109 - RJ (2009/0041522-4), Rel. Min. Flix Fischer, j. 06/04/2009, DJE, 16/04/2009.
33 RE 583834, Rel. Min. Ayres Britto, julgado em 21/09/2011; DJE n 32, publicado em 14/02/2012; trnsito
em julgado em 24/02/2012. Devido grande riqueza do acrdo em comento, tanto em forma como em
contedo, citam-se os seguintes trechos de votos proferidos:

Ministro Ayres Britto (Relator):

Prossigo para dizer que a Lei n 9.876/1999 no inovou a ponto de autorizar a aplicao do 5 do art.
29 da Lei n 8.213/1991 ao caso.[...] Ora, a lei no poderia ser mais enftica e rimada com o princpio
contributivo inscrito no art. 201 da Magna Carta. At porque, somente diante de uma situao razovel
poderia ela, a lei, instituir tempo de contribuio ficto. Mesmo assim, por meio de norma expressa, como
o caso da aposentaria por invalidez precedida de atividade entremeada com perodos de enfermidade,
conforme o inciso II do art. 55 da Lei de Benefcios;

Ministro Luiz Fux: Fazer contagem de tempo ficto totalmente incompatvel com o equilbrio financeiro
e atuarial.;

Ministro Ricardo Lewandowski: Senhor Presidente, considerando o regime contributivo da previdncia
Social no Brasil, a impossibilidade de contar-se, na espcie, qualquer tipo de contribuio ficta e tambm
considerando a inviabilidade da retroao da lei para atingir fatos pretritos, inclusive sob pena de quebra
do princpio da isonomia entre os segurados, acompanho integralmente o Relator;

Ministro Marco Aurlio:

Presidente, a premissa bsica surge nica: o sistema contributivo.
322
As atuais 1 e 2 Turmas Recursais de JEFs de Santa Catarina

curvaram-se ao entendimento do c. STF. Porm, em 22/08/2012, a Presidncia
da 2 Turma Recursal decidiu admitir recursos extraordinrios interpostos
pelos autores nos processos 5006946-72.2011.404.7208/SC e 500695364.2011.404.7208/SC, ao argumento de que A questo merece ser resolvida
categoricamente pela Suprema Corte, a fim de por fim a controvrsia acerca da
aplicao, ou no, do entendimento firmado no julgamento do supracitado RE
aos benefcios concedidos quando da vigncia da Lei n. 9.876/99.
Em conformidade com o julgamento proferido no RE 583834
(cuja prpria ementa fora expressa em afirmar: Entendimento, esse, que
no foi modificado pela Lei n 9.876/99), o Colendo Supremo Tribunal
Federal negou seguimento a ambos os recursos extraordinrios, que
foram processados naquela corte sob os nmeros 717.776 (julgado
em 31/05/2013, Relatora Ministra Rosa Weber) e 717.777 (julgado
em 31/10/2012, Relator Ministro Luiz Fux), os quais transitaram em
julgado, respectivamente, em 27/06/2013 e 22/11/2012.
Est a adequar-se o posicionamento dos demais rgos judiciais
jurisprudncia pacificada nos tribunais superiores, como o demonstra o decidido
pelo Tribunal Regional da 4 Regio ao julgar as apelaes interpostas nas aes
civis pblicas 5007270762820114047000/PR e 50012083320114047102/RS,
movidas pela Defensoria Pblica da Unio contra o INSS. 34
Mais recentemente, em 11/12/2013, o Superior Tribunal de Justia
ratificou sua jurisprudncia sobre a matria, confirmando acrdo
proferido pelo TRF da 1 Regio, ao julgar, tambm por unanimidade,
Em que pese redao um tanto quanto confusa, sob o ngulo vernacular, do 5 do artigo 29 em jogo,
divido-o em duas partes: a primeira relativamente considerao do tempo, no que se mencionou no
preceito: sua durao ser contada; a segunda alusiva ao salrio de contribuio.
Apesar da redao, o que se tem? Um preceito que somente pode ser interpretado luz da Constituio,
no cabendo a inverso de valores. E constatamos que h referncia considerao, como salrio de
contribuio, no perodo do benefcio, do auxlio, portanto, doena , ao de benefcio que serviu de base
para o clculo da renda mensal. Por que se remete quele salrio de contribuio? Porque, durante o auxlio,
no h contribuio. Qual seria o milagre para encontrar-se valor diverso a nortear aquele que prprio
aposentadoria? Dificilmente conseguiria defini-lo. No h fico jurdica criando e teria srias dvidas
quanto constitucionalidade dessa fico jurdica, se existisse um hipottico salrio de contribuio.
O Decreto no extravasou o que contido na Lei. [grifos do autor]
34 Apelao/Reexame necessrio n 5007270762820114047000/PR, 5 T., Relator Des. Federal

Rogrio Favreto, unnime, j. 5.12.2012. No mesmo sentido: Apelao/Reexame necessrio n
50012083320114047102/RS, j. 5.12.2012.
Sadi Medeiros Jnior
323
em sede de recurso representativo de controvrsia (sistemtica do art.

543-C, do CPC), o REsp 1410433. 35
5 CMPUTO DE BENEFCIO POR INCAPACIDADE PARA CARNCIA - A
SMULA 73 DA TNU
Outra relevante demanda revisional previdenciria veio a sofrer

o influxo da torrente jurisprudencial formada nos tribunais superiores
acerca das revisionais do art. 29, 5, da Lei 8.213/91: Trata-se das
demandas em que se pretende o cmputo do perodo de recebimento de
benefcios por incapacidade para fins de carncia.
Tal influxo deve levar improcedncia tambm dessas revisionais.
Por ora, contudo, contra ele formou-se corrente jurisprudencial que lhe d
aplicao mnima apenas para reconhecer o requisito de ser intercalado
com efetivas contribuies o tempo de recebimento de benefcio por
incapacidade. Tal aplicao mnima consiste, em verdade, em contrariar
a jurisprudncia sobre o art. 29, 5. o que se passa a demonstrar.
Decidiu o Eg. TRF da 4 Regio ao julgar, em 18/08/2010, a ao
civil pblica 2009.71.00.004103-4:
Segundo a interpretao dada pelo e. STJ, o art. 29, 5., da Lei de Benefcios
[...] s tem aplicao no caso do art. 55, II, da mesma Lei, ou seja, quando
aquele benefcio por incapacidade (auxlio-doena ou aposentadoria por
invalidez) for sucedido por algum perodo de contribuio, de forma a se
tornar intercalado entre dois perodos contributivos. [...]
35 STJ, RESp 1.410.433, Primeira Seo, unnime, julgado em 11/12/2013, DJE: 18/12/2013. Colhe-se da
ementa do acrdo:

1.A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal Federal so unnimes em
reconhecer a legalidade da apurao da renda mensal inicial RMI dos benefcios de aposentadoria por
invalidez oriundos de auxlio-doena.

2. Nos termos do disposto nos arts. 29, II e 5, e 55, II, da Lei 8.213/91, o cmputo dos salrios-de-benefcio
como salrios-de-contribuio somente ser admissvel se, no perodo bsico de clculo PBC, houver
afastamento intercalado com atividade laborativa, em que h recolhimento da contribuio previdenciria.

3. A aposentadoria por invalidez decorrente da converso de auxlio-doena, sem retorno do segurado ao
trabalho, ser apurada na forma estabelecida no art. 36, 7, do Decreto 3.048/99, segundo o qual a renda
mensal inicial - RMI da aposentadoria por invalidez oriunda de transformao de auxlio-doena ser de cem
por cento do salrio-de-benefcio que serviu de base para o clculo da renda mensal inicial do auxlio-doena,
reajustado pelos mesmos ndices de correo dos benefcios em geral.

4. Recurso especial desprovido. Acrdo sujeito ao regime do art. 543-C do CPC.
324
Assim, entendo possvel a considerao dos perodos em que o segurado

esteve em gozo de auxlio-doena ou de aposentadoria por invalidez,
para fins de carncia, desde que intercalados com perodos de trabalho
efetivo, ou de efetiva contribuio. [...] deve a ao ser julgada parcialmente
procedente para o fim de afastar as disposies contidas no inciso II do
artigo 64 da Instruo Normativa INSS/PRES n. 20/2007, devendo
prevalecer o disposto nos artigos 55, II, c/c com 29, 5, da Lei 8.213/91,
bem como o artigo 60, III, do Decreto 3.048/99, possibilitando-se,
conforme j salientado, o cmputo, para fins de carncia, dos perodos
de aposentadoria por invalidez e auxlio-doena, desde que intercalados
com perodos de efetivo trabalho ou contribuio, nos termos do atual
entendimento do STJ acima referido. [6 Turma, publicado no D.E de
30/08/2010].
Em cumprimento deciso proferida na mencionada ACP, o INSS

editou o Memorando-Circular Conjunto n 34 DIRBEN/DIRAT/
PFEINSS, de 24/07/2012, e, mais recentemente, o Memorando-Circular
Conjunto n 11 DIRBEN/DIRAT/PFEINSS, de 27/03/2014, os quais
estabelecem orientaes administrativas para que, nacionalmente, a
Autarquia considere os benefcios por incapacidade, entre perodos de
atividade, para fins de carncia36.
Em 13/03/2013, editou a TNU sua smula de jurisprudncia de n
73, com o seguinte teor:
O tempo de gozo de auxlio-doena ou de aposentadoria por invalidez no
decorrentes de acidente de trabalho s pode ser computado como tempo
de contribuio ou para fins de carncia quando intercalado entre perodos
nos quais houve recolhimento de contribuies para a previdncia social.
A aludida smula refere que somente o tempo intercalado com

perodos nos quais houve recolhimento de contribuies contaria como
carncia. Assim entendendo, a smula aparenta estar em conformidade
com a jurisprudncia sobre o art. 29, 5 da Lei 8.213. Contudo, a
conformidade, como dito, meramente aparente.
36 No que tange a providncias recursais, o INSS, por meio da Procuradoria Regional Federal da 4 Regio,
interps embargos de declarao contra o acrdo proferido na ACP 2009.71.00.004103-4 (suscitando a
necessidade de distinguirem-se tempo de servio e carncia), seguidos por Recurso Especial e Recurso
Extraordinrio, os quais tiveram seu processamento admitido pelo Vice-Presidente do TRF da 4 Regio
em 23/03/2011. Em consequncia, os autos foram digitalizados e encaminhados ao Superior Tribunal de
Justia em 09/08/2011, tramitando em sua 6 Turma sob o nmero 2011/0191760-1 (REsp n 1271928 /
RS), conclusos para julgamento em 09/04/2014.
Sadi Medeiros Jnior
325
Com efeito, o art. 29, 5 autoriza seja computado como salrio-decontribuio o salrio-de-benefcio do auxlio-doena quando o perodo de
recebimento de tal benefcio possa ser contado como tempo de servio, nos
termos do art. 55, II, da Lei 8.213/91. Mas essas disposies no autorizam
que o mesmo perodo seja computado como perodo de carncia, o qual
definido nos seguintes termos pela mesma lei:
Art. 24. Perodo de carncia o nmero mnimo de contribuies
mensais indispensveis para que o beneficirio faa jus ao benefcio,
consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses de
suas competncias.
V-se, portanto, que a Smula 73 d exceo prevista no art.

29, 5 da Lei 8.213/91 (considerar-se salrio-de-contribuio o salriode-benefcio do auxlio-doena quando intercalado com atividade)
interpretao ampliativa, mas to ampla (com o perdo da redundncia)
que chega a afrontar o instituto previdencirio da carncia a ponto de
negar-lhe existncia. E como visto aqui, a tese acolhida pelos tribunais
superiores pugnara expressamente no sentido de no se poder atribuir
interpretao ampliativa a tal exceo.
Por outro lado, a Smula 73 da TNU, ao permitir o cmputo
de benefcios por incapacidade para fins de carncia cria contribuies
fictas37. E o faz confundindo os conceitos de tempo de servio (ou tempo
de contribuio) e perodo de carncia do benefcio38.
37 O que contraria a jurisprudncia sobre o art. 29, 5, como o demonstra lapidarmente a citao das
palavras do Ministro Marco Aurlio ao proferir voto no RE 583834: durante o auxlio, no h
contribuio. Qual seria o milagre para encontrar-se valor diverso a nortear aquele que prprio
aposentadoria? Dificilmente conseguiria defini-lo. No h fico jurdica criando e teria srias dvidas
quanto constitucionalidade dessa fico jurdica, se existisse um hipottico salrio de contribuio.
38 Tambm se fundam na identificao entre tempo de contribuio e carncia a j citada deciso na ACP
2009.71.00.004103-4, bem como o decisum adiante, cuja ementa cita o art. 60, III, do Decreto 3048, o
qual, contudo, dispe sobre contagem de tempo de contribuio, e no sobre carncia:

PREVIDENCIRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. PERODO DE GOZO DE AUXLIODOENA. CMPUTO PARA FINS DE CARNCIA. CABIMENTO.

1. possvel a contagem, para fins de carncia, do perodo no qual o segurado esteve em gozo de
benefcio por incapacidade, desde que intercalado com perodos contributivos (art. 55, II, da Lei
8.213/91). Precedentes do STJ e da TNU.

2. Se o tempo em que o segurado recebe auxlio-doena contado como tempo de contribuio (art. 29,
5, da Lei 8.213/91), consequentemente, deve ser computado para fins de carncia. a prpria norma
regulamentadora que permite esse cmputo, como se v do disposto no art. 60, III, do Decreto 3.048/99.

3. Recurso especial no provido. [STJ, REsp 1334467/RS, Segunda Turma, julgado em 28/05/2013,
DJE 05/06/2013].
326
6 CONCLUSO
O Regulamento da Previdncia Social, aprovado pelo Decreto n

3.048/99, buscando expressar o real sentido da legislao, disps no
7 do seu art. 36 sobre o mtodo de clculo do benefcio decorrente de
transformao, sem afrontar o 5 do art. 29 da LBPS.
As vitrias da AGU na defesa dessa concluso denotam a
relevncia da adoo de estratgia nacional uniforme, contando com a
confeco de tese de defesa unificada e sua adaptao para utilizao
desde a contestao at recursos perante os tribunais superiores.
As decises judiciais que determinam o cmputo de perodos de
benefcios por incapacidade para fins de carncia afrontam nitidamente
a jurisprudncia sobre o art. 29, 5 da Lei 8.213/91, uma vez que
interpretam ampliativamente disposies excepcionais, para criar perodo
de contribuies ficto, atentando contra o princpio contributivo, a
preservao do equilbrio financeiro e atuarial do sistema previdencirio.
REFERNCIAS
ARENDT, Hannah. Responsabilidade e julgamento. So Paulo: Companhia das
Letras, 2003.
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo et al.Teoria Geral do Processo. 29. ed. So
Paulo: Malheiros, 2013.
HERKENHOFF, Joo Batista. Como aplicar o Direito. 4. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1997.
HESPANHA, Antnio Manuel. Cultura Juridica Europia: Sntese de um
milnio. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2005.
HOBSBAWN, Eric J. Era dos Extremos: O Breve Sculo XX. So Paulo: CIA
das Letras, 2000.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. 18. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1999.
LEGITIMIDADE DO IBAMA PARA

AJUIZAMENTO DE AO CIVIL PBLICA
EM CASO de DESMATAMENTO NA
AMAZNIA LEGAL
LEGITIMACY OF IBAMA TO FILING PUBLIC CIVIL ACTION IN
CASE OF DEFORESTATION ON AMAZONIA LEGAL
Samuel Mota de Aquino Paz

Procurador Federal, com atuao na Procuradoria Federal no Estado do Par,
ncleo Ambiental/Agrrio/Indgena
Ps-graduado em Direito Pblico pela Anhanguera/ UNIDERP.
SUMRIO: Introduo; 1 A legitimidade genrica

do IBAMA para propositura de ao civil pblica
ambiental; 2 Desmatamento da Amaznia: a questo
da configurao do interesse federal; a) Amaznia
Legal: breve conceito; b) Competncia licenciatria x
fiscalizatria na Amaznia Legal; c) Inexistncia de
ofensa a bem da unio; 3 Flexibilizao da legitimidade
na ao coletiva; 4 Concluso; Referncias.
328
RESUMO: O presente artigo visa a demonstrar a viabilidade do

ajuizamento de ao civil pblica em busca da responsabilizao civil
em caso de desmatamento da Amaznia Legal, sobretudo em razo da
explorao pecuria predatria. A questo de elevada importncia
para a integridade do patrimnio ambiental amaznico. Neste trabalho,
buscou-se demonstrar que, a par da atribuio legal, detm a autarquia
federal legitimidade de agir no caso especfico. Para tanto, analisase algumas questes jurdicas mais controvertidas. A metodologia
de trabalho baseou-se em pesquisa jurisprudencial e legal, alm de
bibliografia jurdica.
PALAVRAS-CHAVE: Amaznia. IBAMA. Ao Civil Pblica.
Desmatamento.
ABSTRACT: This article intends to demonstrate the viability
of filing public civil lawsuits in pursuit of civil liability in cases of
deforestation of the Legal Amazon Region, specially due to predatory
livestock farming. This issue is of high importance for the integrity of
Amazonian heritage. In this study, we attempted to demonstrate that,
in addition to the legal general possibility, the federal agency also has
legitimacy to act in the particular case. To doing it, we analyze some
controversial law issues. The methodology was based on case law,
legal research and legal literature.
KEYWORDS: Amaznia. IBAMA. Public Civil Action. Deforestation.
329
INTRODUO
Nos ltimos anos, tem-se assistido a um grande avano do desmatamento

na Amaznia Legal, sobretudo em razo da pecuria no sustentvel.
Dados do Tribunal de Contas da Unio demonstram que a
criao extensiva de gado, especialmente em grandes propriedades,
fator responsvel por cerca de 80% do desmatamento da Floresta
Amaznica1. Esse processo de explorao pecuria, fomentado pela
intensa comercializao e exportao de carne bovina2, gerou uma
rede de exploraes industriais e de frigorficos que retroalimentam a
explorao pecuria no sustentvel.
Por outro lado, as inmeras dificuldades estruturais, de
aparelhamento e de pessoal resultam na inviabilidade de monitoramento
e controle dessa explorao por parte dos rgos e entidades pblicas
responsveis, tornando desmensurada e por vezes impune a degradao
ambiental provocada pelo negcio agropecurio.
Nesse contexto que se insere a premncia de uma incisiva
fiscalizao ambiental, seguida da persecuo de responsabilidade
nas trs esferas punitivas (administrativa, penal e civil), nos moldes
apregoados pelo Art. 225, pargrafo 3 da Constituio da Repblica,
no fito de coibir o avano dessa explorao no sustentvel, punindo os
infratores e, sobretudo, obrigando-os a recompor as reas degradadas.
Sabendo-se que o IBAMA e autarquia ambiental cuja precpua
finalidade reside no exerccio do poder de policia ambiental3, e certo ainda
que a Lei n 11.448/07 incluiu as entidades da Administrao indireta no
rol de legitimados propositura da Ao Civil Pblica, instrumento de
singular relevncia na proteo ao meio ambiente, tem-se por relevante
o estudo da legitimidade do IBAMA para o ajuizamento de ACP em
1
Dados obtidos junto ao TCU na TC 019.720/2007-3.
Estudos colhidos pelo Ministrio Pblico Federal apontam que entre dezembro de 2003 e dezembro de
2006, 96% de todo o crescimento do rebanho bovino nacional se deu na Amaznia, o que equivale a 10
milhes de cabeas, totalizando 74 milhes, tornando o Brasil, desde 2004, o segundo produtor mundial
de carne bovina. Nesse sentido, conferir a inicial de ao civil pblica ambiental ajuizada pelo MPF no
Par, disponvel em: <http://www.greenpeace.org.br/gado/acao_mpf.pdf>. Acesso em: 29 dez 2013.
Conforme dispe a Lei 7.735/89: Art. 2 criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurdica de direito pblico, autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de: (Redao dada pela
Lei n 11.516, 2007) I - exercer o poder de polcia ambiental; (Includo pela Lei n 11.516, 2007)
330
caso de desmatamento na Amaznia Legal, em busca da integridade do

patrimnio ambiental amaznico.
1 A LEGITIMIDADE GENRICA DO IBAMA PARA PROPOSITURA DE
AAO CIVIL PBLICA AMBIENTAL
Como se sabe, a Ao Civil Pblica constitui primoroso instrumento
de persecuo de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados ao meio-ambiente, sendo certo que o art. 5, IV da Lei 7.347, de
28 de agosto de 2007 prev a legitimidade da Unio e das autarquias para
propositura dessa modalidade de demanda judicial, verbis:
Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao
popular, as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados: (Redao dada pela Lei n 8.884, de 11.6.1994) (Vide Lei n
12.529, de 2011)
l - ao meio-ambiente;
[...]
Art. 5o Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar:
(Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).
I - o Ministrio Pblico; (Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pblica; (Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).
III - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;(Includo
pela Lei n 11.448, de 2007).
IV - a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia
mista; (Includo pela Lei n 11.448, de 2007).
V - a associao que, concomitantemente: (Includo pela Lei n
11.448, de 2007).
a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
(Includo pela Lei n 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio
ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou
331
ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.

(Includo pela Lei n 11.448, de 2007). (destaque do expositor)
Ao contrrio do que se passava em um tempo j um tanto quanto

remoto, o interesse do IBAMA atualmente no se cinge persecuo
da responsabilidade administrativa, que encontra assento no Art. 70 da
lei 9.605/98 c/c as disposies do Decreto 6.514/08, os quais instituem
regras para o processo administrativo, capitulam infraes a serem
apuradas e penalidades a serem infligidas ao infrator ambiental.
O Poder Pblico no mais mero perseguidor de interesses
patrimoniais secundrios, mas tambm e sobretudo do interesse
pblico primrio. Essa leitura vetusta do seu papel constitui, na atual
fase do direito administrativo, notrio retrocesso.
Sem embargo da notvel relevncia da esfera administrativa,
de ver-se que o Art. 225, 3 da Constituio Federal impe ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente
para as presentes e futuras geraes, consignando, ainda, que as
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
Por sua vez, o Art. 14 da Lei 6.938/89, que dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, regulamenta o dispositivo constitucional
reforando a cumulatividade de instancias punitivas em relao ao
infrator ambiental, verbis:
Art 14 - Sem prejuzo das penalidades definidas pela legislao federal,
estadual e municipal, o no cumprimento das medidas necessrias
preservao ou correo dos inconvenientes e danos causados pela
degradao da qualidade ambiental sujeitar os transgressores:
I - multa simples ou diria, nos valores correspondentes, no mnimo,
a 10 (dez) e, no mximo, a 1.000 (mil) Obrigaes Reajustveis do
Tesouro Nacional - ORTNs, agravada em casos de reincidncia
especfica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrana
pela Unio se j tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal,
Territrios ou pelos Municpios.
II - perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais concedidos
pelo Poder Pblico;
332
III - perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento

em estabelecimentos oficiais de crdito;
IV - suspenso de sua atividade.
1 - Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo,
o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos
Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e
criminal, por danos causados ao meio ambiente.
Dessa forma, verifica-se que ao perpetrar um dano ambiental o

infrator dever ser responsabilizado, simultaneamente, nas esferas civil,
penal e administrativa, com a viabilidade de incidncia cumulativa desses
sistemas de responsabilidade em relao a um mesmo fato danoso.
Registre-se que, de fato, uma anlise atenta da responsabilidade
ambiental leva concluso de que a reparao civil pelo dano tem carter
diverso da responsabilidade administrativa e penal. Com efeito, enquanto
administrativamente e criminalmente o foco a sano pelo cometimento
do ilcito, no mbito civil, muito alm disso, o foco a reparao do
dano ambiental. Nesse sentido, Paulo Bessa Antunes afirma que as
sanes penais e administrativas, parece-me, tem as caractersticas de
um castigo que imposto ao poluidor. J a reparao do dano revestese de um carter diverso, pois atravs dela busca-se uma recomposio
daquilo que foi destrudo, quando possvel4.
2 DESMATAMENTO DA AMAZNIA: A QUESTO DA CONFIGURAO DO INTERESSE FEDERAL
a Amaznia Legal: Breve conceito
A Floresta Amaznica uma das maiores florestas tropicais do

mundo. Est localizada na regio norte da Amrica do Sul e ocupa mais
de 61% do territrio brasileiro. Rica em biodiversidade, possui uma fauna
que corresponde a 80% das espcies no Brasil e uma flora que contem de
10 a 20% das espcies vegetais do planeta terra. Ainda, sem contar com
o fato de que os rios da Amaznia representam a maior reserva de gua
4
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, 8. ed. Rio de Janeiro: 2005. p. 207
333
doce no mundo5. Pode-se afirmar que a Amaznia consiste no maior

patrimnio ambiental do nosso pas.
Em 1953, atravs da Lei 1.806, de 06.01.1953,(criao da SPVEA),
foram incorporados Amaznia Brasileira, o Estado do Maranho (oeste
do meridiano 44), o Estado de Gois (norte do paralelo 13 de latitude sul
atualmente Estado de Tocantins) e Mato Grosso ( norte do paralelo 16
latitude Sul). Com esse dispositivo legal (Lei 1.806 de 06.01.1953) a Amaznia
Brasileira passou a ser chamada de Amaznia Legal, em virtude da necessidade
do governo de planejar e promover o desenvolvimento da regio.
Em 1966, pela Lei 5.173 de 27.10.1966 (extino da SPVEA
e criao da SUDAM) o conceito de Amaznia Legal reinventado
novamente para fins de planejamento. Posteriormente, o artigo 45 da
Lei complementar n 31, de 11.10.1977, estendeu os seus limites, fazendo
incluir o estado do Mato Grosso6. J segundo o Art. 3, I do Novo
Cdigo Florestal (Lei 12.651, de 25 de maio de 2012), para os efeitos
desta Lei, entende-se por: I - Amaznia Legal: os Estados do Acre, Par,
Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e as regies
situadas ao norte do paralelo 13 S, dos Estados de Tocantins e Gois, e
ao oeste do meridiano de 44 W, do Estado do Maranho.
Com a Constituio de 1988, a Amaznia foi erigida ao status
de patrimnio nacional, nos moldes do Art. 225, 4 da Carta o que
torna absolutamente claro a relevncia desse ecossistema e a prioridade
de sua proteo.
b - Competncia licenciatria x fiscalizatria na Amaznia Legal
Uma primeira questo que se pe em foco na discusso quanto

legitimidade ativa do IBAMA para o ajuizamento de aes civis pblicas
ambientais por desmatamento na Amaznia diz respeito ao paralelismo
entre o poder licenciatrio e o fiscalizatrio.
Antes do surgimento da novel Lei Complementar n. 140, de 08
de dezembro de 2011, as regras que definiam o exerccio da competncia
licenciatria em mbito federal eram definidas predominantemente
pelo critrio do impacto do empreendimento, obra ou servio conforme
5
Informaes extradas do site: <http://floresta-amazonica.info/>. Acesso em: 29 nov. 2013.
Informaes disponveis em: <http://www.sudam.gov.br/amazonia-legal>. Acesso em: 29 nov. 2013.
334
interpretao conjugada do Art. 10, pargrafo 4 da Lei 6.938/81 c/c

Art. 4 da Resoluo o n. 237/97, verbis:
Lei 6.938/81
Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento
de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente
- SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo,
sem prejuzo de outras licenas exigveis. (Redao dada pela
Lei n 7.804, de 1989)
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput
deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de mbito nacional ou regional. (destaque do expositor)
Resoluao CONAMA n. 237/97
Art. 4 - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do
SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo
10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos
e atividades com significativo impacto ambiental de mbito
nacional ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em
pas limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na
zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de
conservao do domnio da Unio.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretosultrapassem os limites
territoriaisdo Pas oude um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que
335
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes,

mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN;
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a
legislao especfica.
1 - O IBAMA far o licenciamento de que trata este artigo aps
considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais
dos Estados e Municpios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de
licenciamento.
2 - O IBAMA, ressalvada sua competncia supletiva, poder
delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo
impacto ambiental de mbito regional, uniformizando, quando
possvel, as exigncias. (destaque do expositor)
Como se observa, no que tange competncia do IBAMA

para o licenciamento ambiental, a par do critrio da localizao
do empreendimento a ser licenciado, havia tambm os critrios
da atividade a ser licenciada, supletivo e da dimenso do impacto
ambiental, estando este ultimo, como se pode intuir, sujeito a uma
avaliao casustica.
Entretanto, com o advento da LC n. 140/2011, que finalmente
veio atender ao reclamo constitucional do Art. 23 pargrafo nico
da Carta da Republica pela organizao das competncias ambientais
concorrentes entre os entes federados, restaram expressa e
taxativamente definidas as atribuies da Unio Federal, verbis:
Art. 7 So aes administrativas da Unio:
[...]
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe;
336
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma

continental ou na zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas
pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental,
nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no
preparo e emprego das Foras Armadas, conforme disposto na Lei
Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio,
ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia
Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder
Executivo, a partir de proposio da Comisso Tripartite
Nacional, assegurada a participao de um membro do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os
critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou
empreendimento;
Afora essa legitimao ordinria, manteve a Lei Complementar a

possibilidade de atuao supletiva, conforme prevista no seu Art. 14, e
ainda uma inovadora ao administrativa cooperativa subsidiria a ser
solicitada pelo ente competente, vejamos:
Art. 14. Os rgos licenciadores devem observar os prazos
estabelecidos para tramitao dos processos de licenciamento.
[...]
3 O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emisso da licena
ambiental, no implica emisso tcita nem autoriza a prtica de ato
que dela dependa ou decorra, mas instaura a competncia supletiva
referida no art. 15.
337
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em carter supletivo nas

aes administrativas de licenciamento e na autorizao ambiental,
nas seguintes hipteses:
I - inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a Unio deve desempenhar
as aes administrativas estaduais ou distritais at a sua criao;
Art. 16. A ao administrativa subsidiria dos entes federativos
dar-se- por meio de apoio tcnico, cientfico, administrativo ou
financeiro, sem prejuzo de outras formas de cooperao.
Pargrafo nico. A ao subsidiria deve ser solicitada pelo ente
originariamente detentor da atribuio nos termos desta Lei
Complementar.
Como se observa, a nova lei alterou o rol de competncias

licenciatrias da Unio Federal (leia-se IBAMA), suprimindo a atuao
da autarquia nos empreendimentos cujo impacto ultrapasse as fronteiras
dos estados e incluindo a possibilidade de uma cooperao subsidiria.
Diante disso, surge a duvida a respeito da prpria legitimidade
do IBAMA para autuao ambiental no caso presente, mormente
considerando que, em princpio, no ser mais a autarquia detentora
da competncia licenciatoria, por ausncia de enquadramento em
alguma das cerradas hipteses legais. Sobreleva lembrar que no
mais existe competncia em caso de impacto ambiental de elevada
magnitude tal qual a pecuria no sustentvel, que aflige o bioma
amaznico como um todo. Porm, a duvida parte de um equivoco um
tanto quanto comum: a confuso que e feita entre as competncias
licenciatoria e fiscalizatria.
No entanto, embora ambas tenham fundamento de validade nos
Art. 23 da Constituio Federal, as duas modalidades de poder de policia
definitivamente no se confundem. Com efeito, enquanto o licenciamento
ambiental tem um carter de policiamento prvio, associado aos princpios
da precauo/preveno, e consistente em procedimento administrativo
pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao,
ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental,
considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas
338
aplicveis ao caso7, a fiscalizao representa policiamento de carter

ostensivo e repressivo, albergado pelo princpio da reparao integral
estampado no Art. 225, 3 da Constituio Federal.
No mesmo sentido, adverte Curt TRENNEPOHL:
O fato de um empreendimento ou atividade estar em processo de
licenciamento num determinado rgo ambiental no afasta o
poder de polcia dos demais. Assim, caso se configure que um rgo
licenciador inepto ou permanece inerte ou omisso, a qualquer
tempo, outro pode exercer a fiscalizao sobre a atividade ou obra
(no sobre o rgo em questo), autuando e promovendo a apurao
da infrao atravs do processo administrativo prprio8.
Esse tambm sempre foi o entendimento majoritrio na

jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, como se extrai do
seguinte ementrio ilustrativo:
[...] 3. O pacto federativo atribuiu competncia aos quatro entes da
federao para proteger o meio ambiente atravs da fiscalizao. 4.
A competncia constitucional para fiscalizar comum aos rgos do
meio ambiente das diversas esferas da federao, inclusive o art. 76 da
Lei Federal n. 9.605/98 prev a possibilidade de atuao concomitante
dos integrantes do SISNAMA. 5. Atividade desenvolvida com risco
de dano ambiental a bem da Unio pode ser fiscalizada pelo IBAMA,
ainda que a competncia para licenciar seja de outro ente federado9.
De modo semelhante, ja se posicionou o prprio Supremo Tribunal

Federal:
Em primeiro lugar, ressalto que a questo do licenciamento ambiental
no Brasil est a merecer maior ateno de todos os entes federativos
e de seus respectivos poderes, no sentido de uma melhor definio do
quadro de suas atribuies na realizao de um efetivo federalismo
cooperativo e para que se produzam ganhos objetivos na concretizao
do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
7
Art. 1, I da Resoluo CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997.
TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento Ambiental. 2. ed. revista atualizada.

Rio de Janeiro: Impetus, 2008. p. 21.
AgRg no REsp 711.405/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDATURMA, julgado em

28/04/2009.
339
[...]
preciso destacar que no h dvida de que existe uma fiscalizao inerente
ao exerccio de licenciamento ambiental por parte do rgo competente
para tanto. O que se espera, nesse sentido, que o rgo competente para
licenciar exera amplo controle e fiscalizao nos limites do processo
administrativo de licenciamento ambiental, sem interferncias de outros
rgos integrantes do SISNAMA, ressalvadas eventuais excees
previstas em lei. Entretanto, o artigo 23 da Constituio e a legislao
federal como um todo apontam como dever de todos os entes integrantes
do SISNAMA a fiscalizao de descumprimento das normas ambientais
e o impedimento de degradaes ambientais indevidas, fornecendo-lhes
instrumentos adequados para a preveno e a represso de eventuais
infraes contra a ordem ambiental10.
Analisando a soluo da questo alvitrada pela citada LC n

140/2011, observa-se que, embora numa primeira leitura parea tenha
o Art. 17 insinuado que a competncia fiscalizatria dos entes federados
dependeriam da licenciatria, vem lume o 3 do mesmo dispositivo
desfazer o mal entendido, valendo conferir o seu teor:
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao,
conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de
infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao
de infraes legislao ambiental cometidas pelo empreendimento ou
atividade licenciada ou autorizada.
1 Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infrao
ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir
representao ao rgo a que se refere ocaput, para efeito do exerccio de
seu poder de polcia.
2 Nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da qualidade
ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato dever
determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la,
comunicando imediatamente ao rgo competente para as providncias
cabveis.
10 Supremo Tribunal Federal. STA 286. Despacho. Rel. Min Gilmar Mendes. Braslia: DJ 27/04/2010. p. 10.
340
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entes federativos

da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de empreendimentos
e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos
naturais com a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao
ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou
autorizao a que se refere o caput. (destaques do expositor)
Como se observa, malgrado tenha o caput pretendido

cerrar a atribuio dos entes aos federados fiscalizao dos
empreendimentos por ele prprios licenciados, vem o seu pargrafo
terceiro temperar a rigidez da clusula autorizando a atribuio
comum de fiscalizao.
E nem poderia ser diferente visto que o Art. 70, 3 da lei 9.605/98
claro ao estipular que a autoridade ambiental que tiver conhecimento
de infrao ambiental obrigada a promover a sua apurao imediata,
mediante processo administrativo prprio, sob pena de co-responsabilidade,
instituindo a um dever genrico destinado a todos os rgos ambientais,
independente de qualquer questo licenciatria.
Sendo assim, parece possvel se concluir que o IBAMA detentor
do poder de policia fiscalizatrio na Amaznia Legal, independente de
ter ou no a autarquia licenciado o empreendimento poluidor. Uma vez
detentor do poder fiscalizatrio, constitui seu poder-dever agir no
apenas na esfera administrativa, mas tambm na civil, por intermdio
da ao civil pblica, no fito de coibir o desmatamento danoso na
Amaznia mxime em caso de efetiva autuao pela autarquia
ambiental.
c - Inexistncia de ofensa a bem da Unio
Outra questo que gera alguma polemica consiste na (aparente)

inexistncia de ofensa aos bens da Unio, o que (supostamente) afastaria
a legitimao da autarquia federal, nos moldes do Art. 109, I da
Constituio Federal.
A concluso parece lastrear-se no disposto no Art. 109, IV da
Carta, ao prescrever que aos juzes federais compete processar e julgar
os crimes polticos e as infraes penais praticadas em detrimento de
bens, servios ou interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou
empresas pblicas, excludas as contravenes e ressalvada a competncia
da Justia Militar e da Justia Eleitoral.
341
No entanto, duas observaes j se apresentam de plano: 1) no

trata o dispositivo constitucional de matria civil, mas penal; 2) tambm
no trata o preceptivo de legitimidade processual, mas de competncia,
que com aquela no se confunde.
Quanto ao primeiro ponto, insta ponderar que o dispositivo
constitucional que alberga a competncia da Justia federal, no caso,
o artigo 109, I, pois aqui, sim, a Carta tratou de competncia civil, ao
preceituar que aos juzes federais compete processar e julgar as causas
em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem
interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto
as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral
e Justia do Trabalho. Ao que parece, h um erro de capitulao
normativa.
Por outro lado, como se extrai do dispositivo colacionado,
no a competncia que orienta a legitimidade processual, mas, ao
reverso, a legitimidade que orienta a competncia, pois uma vez
provado o interesse jurdico da Unio ou das entidades federais, haver
competncia federal. E, no caso ora tratado, como analisado no tpico
anterior, a legitimao se extrai de uma competncia administrativa,
qual seja a fiscalizatria, concorrentemente deferida a ambos os entes
federados, incluindo a Unio.
Mas no s. Aprofundando um pouco a questo, ainda que
no seja o foco desta exposio o estudo da seara criminal, tem-se
que, muito embora a explorao pecuria devastadora dos recursos
ambientais na Amaznia deveras ocorra comumente no interior das
grandes propriedades privadas, chama a ateno o fato de que a Floresta
Amaznica, bioma onde localizados os latifndios, considerada pela
Constituio Federal como patrimnio nacional, na conformidade do
Art. 225, 4 da Constituio da Repblica, verbis:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
[...]
4 - A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio
342
nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies

que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao
uso dos recursos naturais. (destaque do expositor)
Como se sabe, objetivando assegurar a efetividade do princpiomatriz de proteo ao meio ambiente, consagrado no art. 225 da
Constituio Federal, o legislador prev a instituio de espaos territoriais
especialmente protegidos, denominados unidades de conservao ou reas
de preservao ambiental (APAs), nos moldes do art. 225, 1, III da
CF11 e da Lei n 9.985/2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao da Natureza, a cargo do Poder Executivo da Unio, dos
Estados e dos Municpios, mediante lei ou decreto.
Contudo nessa passagem do seu texto a prpria Lei Fundamental
assinala um regime jurdico especial de proteo ambiental a determinadas
reas dotadas de expressiva diversidade biolgica, dentre eles a Floresta
Amaznica, caracterizando-as como patrimnio nacional, evidenciando
a prevalncia dos interesses nacionais frente aos regionais/locais.
Mesmo diante dessa colocao, a jurisprudncia do colendo STJ
se divide, havendo registro de julgamento no sentido de que no haveria
que se confundir patrimnio nacional com bem da Unio, dado que a
locuo indicaria apenas a proclamao da defesa dos interesses nacionais
diante de eventuais ingerncias estrangerias12, como tambm no sentido
diverso, segundo o qual o fato de o crime ter sido perpetrado no interior
de rea considerada patrimnio nacional atrairia a competncia da
Justia Federal13. J no mbito da Suprema Corte, o julgado mais recente
sobre o tema que se identificou em pesquisa jurisprudencial data de 2001,
afirmando-se que o Art. 225, 4 da Constituio no torna a Mata
Atlntica um bem da Unio, sendo que o interesse da Unio para que
ocorra a competncia da Justia Federal prevista no artigo 109, IV, da
Carta Magna tem de ser direto e especfico14.
11 Art. 225, 1, III: definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei,
vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
12 STJ CC 99.294, DJ de 12.08.2009
13 CC 80905 / RJ. Realator: Ministro OG FERNANDES, TERCEIRA SEO, DJe 24/06/2009.
14 STF - RE 300244 / SC - SANTA CATARINA, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Primeira Turma,
Julgamento: 20/11/2001
343
Por sua vez, no mbito das cortes regionais federais, tem

prevalecido a segunda corrente, como se observa dos seguintes julgados
ilustrativos:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA.
LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO FEDERAL
PARA A DEFESA DO MEIO AMBIENTE. FLORESTA
AMAZNICA. PATRIMNIO NACIONAL. INTERESSE DA
UNIO. 1. O art. 225 da Constituio de 1988 erigiu o meio ambiente
ecologicamente equilibrado a bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida - expresso que abrange a sade, o bem
estar e a segurana da populao -, reconhecendo, desse modo, a sua
natureza de bem difuso, de direito pblico subjetivo e, pois, exigvel e
exercitvel em face do prprio Estado, a quem incumbe, assim como
coletividade, o dever de proteg-lo. 2. Disps o art. 23 da Constituio
Federal de 1988 que competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios a proteo das paisagens naturais
notveis, do meio ambiente e a preservao das florestas, da fauna
e da flora. 3. A competncia material comum disposta no art. 23 da
Constituio Federal de 1988 permanece passvel de ser exercida por
todos os entes da federao, sem que isso signifique, no caso dos autos,
a usurpao da atribuio residual do Ministrio Pblico Estadual. 4.
Segundo o disposto no inciso III do art. 129 da Constituio Federal
de 1988, so funes institucionais do Ministrio Pblico, entre outras,
a promoo da ao civil pblica para a proteo do meio ambiente. 5.
Considerando, ento, que a Constituio Federal, no 4 do art. 225 elevou
a Floresta Amaznica ao status de patrimnio nacional, fica claro o interesse
especial da Unio na sua proteo, o que implica dizer que o Ministrio
Pblico Federal, assim como os demais, possui interesse e legitimidade para
o ajuizamento de ao civil pblica que vise a defender o meio ambiente.
6. Apelao provida. (TRF 1- AC 129820094013600. Relator: JUIZ
FEDERAL ALEXANDRE JORGE FONTES LARANJEIRA
(CONV.), SEXTA TURMA, e-DJF1 DATA:18/04/2011 PAGINA:54)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL E
ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. REPARAO DE
DANOAMBIENTAL. ZONA COSTEIRA. MAR TERRITORIAL.
INTERESSE JURDICO DO IBAMA. COMPETNCIA DA
JUSTIA FEDERAL. 1. A discusso travada na Ao Civil Pblica
epigrafada refere-se reparao de dano ambiental ocasionado
pelo Demandado em virtude de construo de muro de conteno e
edificao sobre costo rochoso situado no litoral sul fluminense, no
344
Municpio de Angra dos Reis (Zona Costeira), e aterro sobre espelho

dgua, sem os correspondentes licenciamentos ambientais, em local
integrante da rea de ProteoAmbientalde Tamoios - unidade de
conservao instituda pelo Estado do Rio de Janeiro. 2. O art. 225,
4, da Constituio Federal assinala um regime jurdico especial de proteo
ambiental a determinadas reas dotadas de expressiva diversidade biolgica,
a saber: a Floresta Amaznica Brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar,
o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, caracterizando-as como
patrimnio nacional. A exegese desse preceito constitucional indica que os
regionalismos no devem se sobrepor aos interesses ambientais nacionais. 3.
Os incisos VI e VII do art. 23 da CF estabelecem a competncia
comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
para articularem polticas pblicas ambientais e exercerem suas
competncias administrativas objetivando a proteo do meio
ambiente, o combate poluio e a preservao das florestas, da fauna
e da flora. A respeito, vale mencionar a recepo pela nova ordem
constitucional da Lei n 6.938/81, que criou o SistemaNacionaldo
Meio Ambiente, marcado pela articulao e cooperao entre os rgos
ambientais atuantes em todas as esferas da Administrao Pblica,
denotando a competncia comum de todos os rgos ambientais
para o exerccio do poder de polcia. 4. Na qualidade de rgo
responsvel pelo controle e fiscalizao de atividades lesivas ao meio
ambiente, detm o IBAMA competncia para fiscalizar, restringir
e condicionar atividades de particulares, visando preveno de
danos ambientais e conservao dos recursos naturais, bem como
impor sanes administrativas (art.2 da Lei n 7.735/89). 5. A Lei n
7.661/88, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro,
com a finalidade de orientar a utilizao racional dos recursos
naturais da Zona Costeira do Brasil e a proteo do seu patrimnio
natural, histrico, tnico e cultural, define a competncia do poder
federal (atravs do CONAMA) para intervir em assuntos ligados a
Zona Costeira (art.5). Esse diploma legal foi regulamentado pelo
Decreto n 5.300/2004, cujo art. 12 atribui ao IBAMA a competncia
para: (i) executar e acompanhar os programas de monitoramento,
controle e ordenamento; (ii) conceder o licenciamento ambiental dos
empreendimentos ou atividades de impacto ambiental de mbito
regional ou nacional incidentes na Zona Costeira, em observncia
s normas vigentes. 6. Afigura-se pertinente e legtimo o interesse
do IBAMA em acompanhar o deslinde da ao coletiva atinente
recuperao ambiental da rea em referncia e, consequentemente,
em integrar o feito, na qualidade de assistente litisconsorcial do
Demandante Ministrio Pblico Federal, a teor da legislao
345
supracitada e das disposies contidas no art. 5, IV, 2, da Lei n

7.347/85. 7. Ademais, alm da referida construo, houve a realizao
de aterro sobre espelho dgua adentrando sobre o mar territorial,
ou seja, em rea que integra o patrimnio da Unio por fora do
comando do art.20, inciso VI, da CF. 8. Sobressai o interesse jurdico
da Autarquia Federal na presente demanda, atraindo a competncia
da Justia Federal para processar e julgar o feito, a teor do art.
109, I da Constituio Federal. 9. Agravo de Instrumento provido.
(TRF2 - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO 212148, QUINTA
TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R - Data:: 10/06/2013)
CRIMES CONTRA A FLORA. MATA ATLNTICA. REA
DE PRESERVAO PERMANENTE. INTERESSE. UNIO.
IBAMA. COMPETNCIA. JUSTIA FEDERAL. - Atribuda
Mata Atlntica, por norma constitucional, a condio de patrimnio
nacional, torna-se prevalente o interesse nacional ou da Unio, que
ultrapassa os limites estaduais e as dimenses regionais. (Art. 225 e 4
, CRFB). - Decorrente da falta de permisso e/ou licena do IBAMA, a
possvel ofensa aos interesses dessa autarquia, na forma de delito contra
rea de preservao permanente, atrai a competncia da Justia Federal
para processar e julgar o feito. (Art. 39 e 51, Lei 9.605/98). (TRF 4
- RSE 200204010212306. Relator: AMIR JOS FINOCCHIARO
SARTI, TURMA ESPECIAL, DJ 06/11/2002 PGINA: 725)
Pode-se concluir que o entendimento jurisprudencial majoritrio

no sentido da caracterizao do interesse federal, em virtude da clusula
constitucional inserta no Art. 225, 4 da Constituio da Repblica.
Ainda sobre a expresso, curioso observar que segundo o
disposto no inciso III do art. 129 da Constituio Federal, so funes
institucionais do Ministrio Pblico, entre outras, a promoo da ao
civil pblica para a proteo do meio ambiente sendo que o Art. 5,
III, a bem como Art. 37, II da LC n 75/2003, que dispem sobre o
Ministrio Pblico da Unio, aduzem ser funo institucional do MPU
a defesa do patrimnio nacional. Seria mera coincidncia a utilizao da
mesma expresso? possvel (leia-se provvel) que no; e se h interesse
do Ministrio Pblico da Unio, um rgo federal, no haveria razo
para no se reconhecer o mesmo interesse ao IBAMA, autarquia federal.
Sob outra perspectiva, ao que parece, a dominialidade no decisiva
na apurao da legitimidade processual. Com efeito, a questo deveria
ser analisada pelo ngulo da competncia fiscalizatria administrativa,
346
independente da aferio do domnio. A esse respeito, inclusive, j se

pronunciou o Superior Tribunal de Justia no sentido de que em matria
de Ao Civil Pblica Ambiental, a dominialidade da rea em que o dano
ou o risco de dano se manifesta (mar, terreno da marinha ou unidade de
conservao de propriedade da Unio, por ex.) apenas um dos critrios
definidores da legitimidade para agir do Parquet federal. No porque
a degradao ambiental se deu em imvel privado ou afeta res communis
omnium que se afasta, ipso facto, o interesse do MPF.15
De fato, mesmo no Art. 109, IV da Carta da Repblica que, como
dito, no se aplica persecuo de responsabilidade civil por tratar de
matria criminal associa-se o interesse no apenas caso reste afetado
bens da Unio, mas tambm os seus servios e interesses.
Por fim, impende ainda pontuar que a proteo da Amaznia legal
contra os efeitos adversos causados pelo desmatamento decorrncia lgica
dos compromissos assumidos pelo Brasil em vrios tratados internacionais
assinados pela Repblica federativa brasileira, tais como a Conferncia de
Estocolmo, a Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento CNUMAD (Rio/1992 ou Eco/1992), a Conveno
das Naes Unidas Sobre Mudana do Clima, dentre outros, o que torna
evidente o interesse federal, a chamar inclusive a competncia da Justia
Federal, nos moldes do Art. 109, II da Carta da Repblica.
3 FLEXIBILIZACAO DA LEGITIMIDADE NA AO COLETIVA
Como dito linhas acima, a Ao Civil Pblica, constitui importante

instrumento de tutela do meio ambiente, conforme prev o Art. 129, III
da Constituio Federal, assim como o Art. 1 da Lei 7.347/85, que a
regulamenta.
Ao analisar o dispositivo legal suprareferido, que institui o rol
de legitimados para propositura da ACP, incluindo as entidades da
Administrao Indireta, Paulo Bessa Antunes afirma que o art. 5 ,
provavelmente, aquele que representa a mais importante inovao contida
na lei da ao civil pblica. aquele que rompe mais fortemente com a
tradio individualista que informa o sistema processual brasileiro.16
15 STJ, REsp 1057878/RS, Rel. Min Herman Benjamim, DJe 21/08/2009.

16 ANTUNES, op cit., p. 736.
347
De fato, acertado a concluso a que chegou ao autor. Porm, o

vanguardismo da ao civil pblica vai alm: concebe-se a ACP hoje
como instrumento inserido no microssistema processual coletivo, no qual
tambm se inclui o Cdigo de Defesa do Consumidor, a Lei de Ao Popular,
dentre outros diplomas que se integram a apresentam principiologia
comum, da qual se pode extrair, dentre outros, os princpios do interesse
no conhecimento do mrito do processo coletivo, da presuno de
legitimidade ad causam ativa pela afirmao do direito coletivo.
Segundo esclarece Fredie Didier17:
O princpio do interesse no conhecimento do mrito do processo
coletivo orienta a que se assegure que questes meramente formais
no embacem a finalidade do processo, flexibilizando os requisitos
de admissibilidade processual, para enfrentar o mrito do processo
coletivo e legitimar sua funo social.
Ou seja, o microssistema do processo coletivo no comporta

formalismos ou questinculas que obstem o desenvolvimento da demanda
coletiva, alcanando-se o mrito e, assim, pacificando com justia e
transmitindo efetividade aos direitos fundamentais na perspectiva
coletiva. Alis, a atual fase instrumentalista do direito processual com
um todo demanda que se tenha o processo como um meio a se alcanar
a efetividade do direito material, no se admitindo que se o utilize como
estorvo concretizao dos direitos constitucionais.
Por outro lado, conforme adverte Hermes Zaneti, em razo do
princpio da presuno de legitimidade ad causam ativa nas demandas
coletivas, basta a afirmao do direito coletivo para que se presuma a
legitimidade:
Basta a afirmao do direito coletivo para que se presuma a
legitimidade ad causam. O poder Judicirio, ao aferir a legitimidade
ativa do legitimado coletivo, no deve analisar a titularidade do
direito ou interesse coletivo. [...] o interesse processual que importa
conferir para assegurar as condies da ao no a do co-legitimado
(substituto processual), mas a do grupo de substitudos (pessoas
indeterminadas, grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre
17 DIDIER Jr., Fredie. Curso de Direito Processual Civil processo coletivo , v. 4, Salvador: jus podvm, 2007. p. 122.
348
si ou com a parte contrria por uma relao jurdica-base, titulares

de direitos individuais abstrata e genericamente considerados)18.
No caso de ACP visando a expungir a explorao agropecuria

no sustentvel na Amaznia Legal, urge priorizar a funo social da
demanda coletiva, em busca da efetividade do direito fundamental a
um ambiente equilibrado e sadio para a presente e as futuras geraes,
flexibilizando-se questes de admissibilidade processual de somenos
relevncia com a finalidade de mxima proteo do direito em comento.
Outrossim, h que se entender que o relevante nas demandas coletivas
no o interesse processual do substituto processual, mas sim o da
coletividade substituda.
Relevante constatar que mesmo que se adote a teoria da
representatividade adequada, a partir da qual a questo da
legitimidade deve ser filtrada pelo Judicirio, tambm se concluir
pela potencialidade do IBAMA, sobretudo no que toca expertise, em
garantir a adequada tutela do direito em exame. Sobre o tema, adverte
Fredie Didier que a exigncia de representatividade adequada no
pode tornar-se uma alternativa para sentenas processuais, vedando
enfretamento da matria de fundo.19
4 CONCLUSO
Em face da exposio supra, pode-se concluir que o IBAMA

detentor de legitimidade processual para buscar a reparao de danos
ao meio ambiente por intermdio do relevantssimo instrumento da ao
civil pblica.
Sem embargo de, na grande maioria dos casos, no apresentar
a autarquia competncia para o licenciamento ambiental de
empreendimentos localizados no bioma amaznico, mormente em face
das inovaes da LC n 140/2011, tem-se que o poder licenciatrio
no se confunde com o fiscalizatrio, sendo que esse ltimo continua
amplamente deferido autarquia ambiental federal.
Outrossim, o fato de o ilcito ambiental ter sido perpetrado
em propriedade particular no afasta, de per se, o interesse federal
18 ZANETI JR, Hermes; GARCIA, Leonardo Medeiros. Direitos Difusos e Coletivos. 3. ed. Salvador: Jus
Podvm, 2012. p. 21-22.
19 DIDIER Jr., op. cit., p. 209.
349
na sua reparao civil, pois a persecuo da responsabilidade civil

encontra espeque no Art. 109, I da Constituio da Repblica,
segundo o qual basta a caracterizao do interesse do ente federal em
ocupar o plo ativo da ao para que a competncia seja da alada da
Justia Federal. Por outro lado, malgrado no se deva tomar como
fundamento em virtude de estar afeto competncia em matria
criminal, o prprio Art. 109, IV da Carta institui outras formas de
caracterizao do interesse federal, para alm da questo do ilcito
perpetrado contra bem de propriedade da Unio.
Por ultimo, tem-se que a legitimidade ativa nas aes coletivas
apresenta peculiaridades, orientando a moderna doutrina no sentido se
evitar ao mximo as chamadas sentenas processuais, adentrando-se
matria de fundo versada na ao coletiva.
Conclusivamente, a efetividade da clausula constitucional
disposta no Art. 225 e 4 da Constituio da Repblica, que orienta
incisivamente para proteo da Floresta Amaznica, depende muito da
soma de esforos de toda a Administrao Pblica, no que se inclui
o poder judicirio e os aplicadores do direito em geral, no desiderato
de coibir e reprimir a explorao devastadora dos recursos ambientais
desse bioma. Nesse sentido, urge que, munidos de uma interpretao
abrangente e constitucionalmente adequada do ordenamento trio, se
amplie ao mximo o leque de legitimados propositura da ao civil
publica ambiental.
REFERNCIAS
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8. ed. Rio de Janeiro: 2005.
DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil processo coletivo. v. 4.
Salvador: Jus Podvm, 2007.
TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento Ambiental.
2. ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.
ZANETI JR, Hermes; GARCIA, Leonardo Medeiros. Direitos Difusos e
Coletivos. 3. ed. Salvador: Jus Podvm, 2012.
SUSTENTABILIDADE SOCIAL E
TRABALHO RURAL NO BRASIL
SOCIAL ASPECTS OF SUSTAINABILITY
AND RURAL WORK IN BRAZIL
Teresa Villac
Advogada da Unio. Filsofa (USP). Mestranda no Programa de Cincia
Ambiental da Universidade de So Paulo (PROCAM USP). Integrante do Ncleo
Especializado em Sustentabilidade, Licitaes e Contratos da Consultoria-Geral da
Unio (NESLIC).
SUMRIO: Introduo; 1 Sustentabilidade social e

trabalho rural: retrospecto protetivo internacional;
2 A sustentabilidade social no trabalho rural
brasileiro por legislao e aes governamentais;
3 Consideraes finais; Referncias.
352
RESUMO: Trata-se de estudo exploratrio sobre as relaes entre

sustentabilidade social e trabalho rural no Brasil, sob a perspectiva
jurdica. O objetivo fomentar no Brasil o debate sobre certificao
social em aquisies pblicas, proposta do jurista argentino Hugo I.
Torres, condizente com o uso do poder de compra do Estado para
maior dignificao humana dos trabalhadores.
PALAVRAS-CHAVE: Sustentabilidade Social. Trabalho Rural.
Licitaes Sustentveis.
ABSTRACT: This is an exploratory research about the relation
between social aspects of sustainability and rural work in Brazil, under
the Law perspective. The aim is to foster in Brazil the debate about a
social certification in public procurement, proposed by the Argentine
jurist Hugo I. Torres, which is consistent with the use of the States
power of procurement to promote workers human dignity.
KEYWORDS: Social Aspects of Sustainability Rural Work.
Sustainable Public Procurement.
Teresa Villac
353
Introduo
O exame da sustentabilidade social no trabalho rural brasileiro,

em retrospecto legislativo a proposta do presente artigo. A pesquisa
empreendeu-se a partir da leitura da percuciente proposta de uma
certificao social para a Federao Argentina com o estabelecimento
normativo de margem de preferncia para aquisies pblicas,
desenvolvida com maestria pelo jurista argentino Hugo I. Torres1.
Hugo Torres prope a implementao de certificao social
argentina para alimentos e insumos agrcolas comprovando a excluso
do trabalho infantil e do trabalho sem registro, com preferncia em
aquisies governamentais.
O tema das certificaes em contrataes governamentais como
instrumento de aferio objetiva de sustentabilidade atual no cenrio
brasileiro, em face da insero legal da diretriz do desenvolvimento
nacional sustentvel nas licitaes e h potencial de ampliao do debate,
pela recente pauta do Congresso Nacional versando sobre substituio
da atual Lei de Licitaes e Contratos (Lei 8.666, de 1993).
Instigar debate jurdico no Brasil sobre uma certificao social
que contemple aspectos sociais de sustentabilidade do trabalhador e o
estabelecimento legal de uma preferncia em compras pblicas pressupe
previamente que se proceda a um estudo exploratrio sobre como se
configuram as relaes jurdicas entre sustentabilidade social e trabalho
rural brasileiro.
O objetivo do presente artigo efetuar um levantamento histrico
da legislao sobre a sustentabilidade social no trabalho rural brasileiro.
Trata-se de uma pesquisa exploratria2, necessria para que, a partir da
compreenso de como se configura juridicamente essa relao, possam
ento ser formuladas questes e desenvolvidas novas pesquisas tendentes
ao aprofundamento do debate da certificao social proposta por Torres.
Almeja-se futuramente prosseguir com estudos que estabeleam
paralelos entre as realidades jurdicas argentina e brasileira, envidando
esforos comuns para o fortalecimento de temtica social to relevante
1
Sustentabilidad social del trabajo agrario a travs de la contratacin pblica. Artigo aprovado para
publicao na Revista da AGU.
SEVERINO, Antnio Joaquim. Metodologia do trabalho cientfico. So Paulo: Cortez, 2008.
354
como a defendida pelo i. Autor, conjugando o uso do poder de compra do

Estado para fomentar a dignidade laboral.
1 ustentabilidade social e trabalho rural: retrospecto
protetivo internacional
Economia de monocultura, mo de obra escrava e carncia de

tcnicas de plantio mais avanadas: Na economia agrria, pode dizerse que os mtodos maus, isto , rudimentares, danosos e orientados
apenas para o imoderado e imediato proveito de quem os aplica, tendem
constantemente a expulsar os bons mtodos. Palavras de Srgio Buarque
de Holanda3, a iniciar o retrospecto legislativo da proteo social do
trabalho rural no Brasil.
A mesma mentalidade do colonizador tendente extrao de
riquezas aplicava-se ao cultivo da terra e, como veremos adiante,
imprimiu-se tambm nas relaes que se iniciaram com a mo de obra
rural.
O princpio que, desde os tempos mais remotos da colonizao,
norteara a criao da riqueza no pas no cessou de valer um s
momento para a produo agrria. Todos queriam extrair do solo
excessivos benefcios sem grandes sacrifcios. Ou, como j dizia o
mais antigo dos nossos historiadores, queriam servir-se da terra,
no como senhores, mas como usufruturios, s para a desfrutarem
e a deixarem destruda45
A mo de obra indgena, utilizada primeiramente, foi substituda

pelo trabalho de escravos africanos, tornando economicamente vivel
o desenvolvimento agrcola colonial6 sem consideraes humansticas.
Lamentavelmente, preocupaes com a dignidade da pessoa humana no
estiveram presentes nesse perodo e o marco de dignificao mnima
sobreveio somente em 1888, com a abolio da escravido (Lei 3.353, de
13 de maio).
No mbito internacional, em 1926, destacamos a Conveno das
Naes Unidas sobre Escravatura (1926), emendada pelo Protocolo de
3
HOLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. 26. ed.
FREI VICENTE DO SALVADOR, Histria do Brasil. 3. ed (So Paulo, s.d.), p. 16.
HOLANDA, op. cit.
FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 2011.
Teresa Villac
355
1953. O Brasil signatrio da Declarao da Conferncia das Naes

Unidas sobre o Ambiente Humano (Declarao de Estocolmo, 1972),
assentado que:
O desenvolvimento econmico e social indispensvel para assegurar
ao homem um ambiente de vida e trabalho favorvel e para criar
na terra as condies necessrias de melhoria da qualidade de vida.
(Princpio 8).
A Conveno Suplementar sobre Abolio da Escravatura (1956)

foi ratificada pelo Brasil em 1966, dispondo seu art. 1o:
Cada um dos Estados-membros presente Conveno tomar todas
as medidas, legislativas e de outra natureza, que sejam viveis e
necessrias, para obter progressivamente e logo que possvel a
abolio completa ou o abandono das instituies e prticas seguintes,
onde quer ainda subsistam, enquadrem-se ou no na definio de
escravido assinada em Genebra, em 25 de setembro de 1926:
1. A servido por dvidas, isto , o estado ou a condio resultante do
fato de que um devedor se haja comprometido a fornecer, em garantia
de uma dvida, seus servios pessoais ou os de algum sobre o qual
tenha autoridade, se o valor desses servios no for eqitativamente
avaliado no ato da liquidao da dvida ou se a durao desses servios
no for limitada nem sua natureza definida.
2. A servido, isto , a condio de qualquer um que seja obrigado
pela lei, pelo costume ou por um acordo, a viver e trabalhar numa
terra pertencente a outra pessoa e a fornecer a essa outra pessoa,
contra remunerao ou gratuitamente, determinados servios, sem
poder mudar sua condio.
De relevncia, a Declarao Universal dos Direitos do Homem

(1948), segundo a qual Todas as pessoas nascem livres e iguais em
dignidade e em direitos. So dotadas de razo e conscincia e devem agir
umas em relao s outras com esprito de fraternidade (art. I), bem
como Ningum ser mantido em escravido ou servido, a escravido e
o trfico de escravos sero proibidos em todas as suas formas (art. IV).
A Organizao Internacional do Trabalho referncia no tema
estudado, com disposies sobre a sustentabilidade social no trabalho em
geral e especificamente ao trabalho rural.
356
Neste sentido, a Conveno OIT n. 29 disps sobre a violao

humana do trabalho forado ou obrigatrio (1930), tendo sido ratificada
pelo Brasil em 1957. Conceitualmente, Para fins desta Conveno, a
expresso trabalho forado ou obrigatrio compreender todo trabalho
ou servio exigido de uma pessoa sob a ameaa de sano e para o qual
no se tenha oferecido espontaneamente (art. 2o, item I).
A Conveno OIT n. 105 refere-se abolio do trabalho forado
(1957) e foi ratificada pelo Brasil em 1965:
Art. 1o. Todo pas-membro da Organizao Internacional do
Trabalho que ratificar esta Conveno compromete-se a abolir toda
forma de trabalho forado ou obrigatrio e dele no fazer uso:
a) como medida de coero ou de educao poltica ou como
punio por ter ou expressar opinies polticas ou pontos de vista
ideologicamente opostos ao sistema poltico, social e econmico
vigente;
b) como mtodo de mobilizao e de utilizao da mo-de-obra para
fins de desenvolvimento econmico;
c) como meio de disciplinar a mo-de-obra;
d) como punio por participao em greves;
e) como medida de discriminao racial, social, nacional ou religiosa.
Prossegue-se com a ratificao pelo Brasil, em 1992, do Pacto

Internacional de Direitos Civis e Polticos das Naes Unidas (1966),
prevendo que ningum poder ser submetido escravido; a escravido e
o trfico de escravos, em todas as suas formas, ficam proibidos; ningum
poder ser submetido servido; e ningum poder ser obrigado a
executar trabalhos forados ou obrigatrios [...] (art. 8o, itens 1 a 3).
Tambm em 1992 foram ratificados o Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas (1966), e
a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da
Costa Rica, 1969), dispondo esta:
Ningum poder ser submetido a escravido ou servido e tanto estas
como o trfico de escravos e o trfico de mulheres so proibidos em
Teresa Villac
357
todas as suas formas e ningum deve ser constrangido a executar

trabalho forado ou obrigatrio [...] (itens 1 e 2 do art. 6o).
O longo tempo decorrido para a ratificao desses trs

importantes compromissos internacionais anos indicativo dos reflexos
da redemocratizao no pas, com a Carta Cidad de 1988.
A preveno, represso e punio do trfico de pessoas consubstanciouse no Protoloco de Palermo (2000), ratificado em 2004 (Decreto 5.017).
Especificamente em relao ao trabalho rural, a Conveno n.
11 da Organizao Internacional do Trabalho assegurou a todas as
pessoas ocupadas na agricultura os mesmos direitos de associao e
unio dos trabalhadores na indstria, comprometendo-se os membros
da OIT a revogar qualquer disposio legislativa ou outra que tenha por
efeito restringir esses direitos em relao aos trabalhadores agrcolas
(aprovada na OIT em 1921, ratificada pelo Brasil em 1957 e promulgada
pelo Decreto 41.721, do mesmo ano).
A Conveno n. 101 OIT (1952) garantiu frias anuais
remuneradas aos trabalhadores empregados nas empresas de agricultura
e ocupaes conexas. Internalizada no ordenamento nacional em 1957
(Decreto 4.721), foi denunciada como resultado da ratificao, em 1998,
da Conveno n. 132 (1970), que versou sobre frias remuneradas.
No tocante idade mnima para admisso em emprego, a
Conveno n. 138 - OIT (1973) estabeleceu:
Art. 3 1. No ser inferior a dezoito anos a idade mnima para a
admisso a qualquer tipo de emprego ou trabalho que, por sua natureza
ou circunstncias em que for executado, possa prejudicar a sade, a
segurana e a moral do jovem.
2. Sero definidos por lei ou regulamentos nacionais ou pela
autoridade competente, aps consulta com as organizaes de
empregadores e de trabalhadores concernentes, se as houver, as
categorias de emprego ou trabalho s quais se aplica o pargrafo 1
deste Artigo.3. No obstante o disposto no pargrafo 1 deste Artigo,
a lei ou regulamentos nacionais ou a autoridade competente poder,
aps consultar as organizaes de empregadores e de trabalhadores
concernentes, se as houver, autorizar emprego ou trabalho a partir
da idade de dezesseis anos, desde que estejam plenamente protegidas
358
a sade, a segurana e a moral dos jovens envolvidos e lhes seja

proporcionada instruo ou formao adequada e especfica no setor
da atividade pertinente.
Ratificada pelo Brasil somente em 2001, referida Conveno foi

promulgada pelo Decreto 4.134, do ano seguinte.
O conceito de trabalhadores rurais constou da Conveno n. 141
OIT (1975, ratificada em 1994 e promulgada pelo Decreto 1.703/95):
Art. 2 1. Para efeito da presente Conveno, a expresso
trabalhadores rurais abrange todas as pessoas dedicadas, nas
regies rurais, a tarefas agrcolas ou artesanais ou a ocupaes
similares ou conexas, tanto se trata de assalariados como,
ressalvadas as disposies do pargrafo 2 deste artigo, de pessoas
que trabalhem por conta prpria, como arrendatrios, parceiros e
pequenos proprietrios.
2. A presente Conveno aplica-se apenas queles arrendatrios,
parceiros ou pequenos proprietrios cuja principal fonte de renda
seja a agricultura e que trabalhem a terra por conta prpria ou
exclusivamente com a ajuda de seus familiares, ou recorrendo
eventualmente a trabalhadores suplentes e que:
a) no empreguem mo-de-obra permanente; ou
b) no empreguem mo-de-obra numerosa, com carter estacionrio;
ou
c) no cultivem suas terras por meio de parceiros ou arrendatrios.
A Conveno n. 141 assegurou o direito de todas as categorias de

trabalhadores rurais constiturem, sem prvia autorizao, organizaes
que estimem convenientes, assim como o direito de afiliao. Assegurou
o princpio de liberdade sindical, independncia e vedao ingerncia,
coero ou represso (artigo 3, itens 1 e 2).
Art. 3 1. Todas as categorias de trabalhadores rurais querem se
trate de assalariados ou de pessoas que trabalhem por conta prpria,
tm direito de constituir, sem prvia autorizao, as organizaes que
estimem convenientes, assim como o direito de a elas se afiliarem,
com a nica condio de observar os estatutos das mesmas.
Teresa Villac
359
2. Os princpios da liberdade sindical devero ser plenamente

respeitados; as organizaes de trabalhadores rurais devero ter
um carter independente e voluntrio, e permanecer livres de toda
ingerncia, coero ou represso.
A proteo segurana e garantia de servios de sade no trabalho

est disposta na Conveno n. 161 (1985) e aplica-se a todos os ramos
da atividade econmica e em todas as empresas (artigo 3, 1) e no nos
parece haver distino para atividades rurais. Vigente no pas pelo
Decreto 127, de 1991, tendo sido ratificada no ano anterior.
No que concerne proibio do trabalho infantil, paradigmtica a
Conveno n 182 OIT (1991), ratificada em 2000 e promulgada pelo
Decreto 3.597, do mesmo ano.
No foram ratificadas pelo Brasil: a Conveno n. 63 OIT
(1938), que disps sobre estatsticas dos salrios e horas de trabalho
na agricultura (dentre outras atividades elencadas), assim como a
Conveno n. 129 OIT, de 1969, que versou sobre inspeo do trabalho
na agricultura. Nela, constou o conceito de empresa agrcola e foram
estabelecidas as diretrizes para o sistema de inspeo nesse mbito.
Do total de 189 Convenes da OIT, o Brasil ratificou 82 (OIT,
sem data).
2 A sustentabilidade social no trabalho rural brasileiro por legislao e aes governamentais
Consoante Garcia7, h de se distinguir o trabalhador rural do

empregado rural e o segundo uma espcie da primeira categoria, que
abrange o universo de pessoas que prestam servios a um empregador
rural (pessoa fsica ou jurdica). O empregado rural tem sempre uma
dependncia econmica e jurdica com o seu empregador, que caracteriza
o vnculo trabalhista.
O Estatuto do Trabalhador Rural, Lei 4.214/63, empregava
genericamente a palavra que compunha o seu ttulo e a distino efetivouse somente em 1973, com a Lei 5.8898.
7
GARCIA, Augusto Ribeiro. O trabalho rural perante a legislao. In: Trabalhador Rural: Uma anlise
no contexto sociopoltico, jurdico e econmico brasileiro. ZIBETTI, Darcy Walmor; LIMBERGER,
Emiliano Jos Klaske; BARROSO, Lucas Abreu (Coord). Curitiba: Juru, 2012.
8 Ibidem.
360
Historicamente, a Constituio Poltica do Imprio do Brasil de

1824, em Ttulo referente s Disposies Geraes, e Garantias dos Direitos
Civis, e Politicos dos Cidados Brazileiros, garantiu a inviolabilidade
dos direitos civis (artigo 179), aboliu aoites, a tortura, a marca de ferro
quente, e todas as penas cruis (artigo 179, XIX) e vedou trabalhos que se
opusessem segurana, e sade dos Cidados. (artigo 197, XXIV).
A Lei 581, de 1850, estabeleceu medidas para a represso do
trfico de africano e a Lei 2040, de 1871, declarou livres filhos de
escravas, libertos os escravos da nao, dados em usufruto, de heranas
vagas e abandonados. Em 1886, a Lei 3.310 revogou o artigo 60 do
Cdigo Criminal, na parte em que impunha a pena de aoutes aos
escravos.
Em 1888, pela Lei 3.353, a escravido no Brasil foi extinta.
A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil
(1891) possui Captulo prprio de Declarao de Direitos, com foco
nos individuais. O Cdigo Civil de 1916 disciplinou genericamente
a parceria agrcola (artigo 1410 e seguintes), sem referncias ao
tema estudado.
Na Constituio de 1934, em Captulo referente aos Direitos
e Garantias Individuais, constou a garantia de liberdade de reunio
(artigo 13, 113) e de associao (mesmo artigo, item 12), bem como
que A todos cabe o direito de prover prpria subsistncia e de sua
famlia, mediante trabalho honesto. O Poder Pblico deve amparar, na
forma da lei, os que estejam em indigncia. (idem, item 34).
O Ttulo IV, Da ordem Econmica e Social(CF 1934) avanou
significativamente em termos de proteo social aos trabalhadores, tanto
urbanos como rurais, com vedao usura (artigo 117), reconhecimento
sindical e associativo (artigo 120) e diversas garantias no artigo 121,
instituindo a Justia do Trabalho (artigo 122).
Especificamente, em relao aos rurais, a Constituio de 1934
consignou a necessidade de regulamentao prpria, bem como os
objetivos de fixao do homem no campo e a educao.
Art 121 - A lei promover o amparo da produo e estabelecer as
condies do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteo
social do trabalhador e os interesses econmicos do Pas.
Teresa Villac
361
1 - A legislao do trabalho observar os seguintes preceitos, alm

de outros que colimem melhorar as condies do trabalhador:
a) proibio de diferena de salrio para um mesmo trabalho, por
motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil;
b) salrio mnimo, capaz de satisfazer, conforme as condies de cada
regio, s necessidades normais do trabalhador;
c) trabalho dirio no excedente de oito horas, reduzveis, mas s
prorrogveis nos casos previstos em lei;
d) proibio de trabalho a menores de 14 anos; de trabalho noturno a
menores de 16 e em indstrias insalubres, a menores de 18 anos e a
mulheres;
e) repouso hebdomadrio, de preferncia aos domingos;
f) frias anuais remuneradas;
g) indenizao ao trabalhador dispensado sem justa causa;
h) assistncia mdica e sanitria ao trabalhador e gestante, assegurando
a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuzo do salrio e do
emprego, e instituio de previdncia, mediante contribuio igual da
Unio, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez,
da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte;
i) regulamentao do exerccio de todas as profisses;
j) reconhecimento das convenes coletivas, de trabalho.
[...]
4 - O trabalho agrcola ser objeto de regulamentao especial, em
que se atender, quanto possvel, ao disposto neste artigo. Procurarse- fixar o homem no campo, cuidar da sua educao rural, e assegurar
ao trabalhador nacional a preferncia na colonizao e aproveitamento
das terras pblicas.
5 - A Unio promover, em cooperao com os Estados, a
organizao de colnias agrcolas, para onde sero encaminhados
362
os habitantes de zonas empobrecidas, que o desejarem, e os sem

trabalho.
Art 122 - Para dirimir questes entre empregadores e empregados,
regidas pela legislao social, fica instituda a Justia do Trabalho,
qual no se aplica o disposto no Captulo IV do Ttulo I.
Art 139 - Toda empresa industrial ou agrcola, fora dos centros escolares,
e onde trabalharem mais de cinqenta pessoas, perfazendo estas
e os seus filhos, pelo menos, dez analfabetos, ser obrigada a lhes
proporcionar ensino primrio gratuito.
Por sua vez, a Consolidao das Leis do Trabalho de 1943

(Decreto-lei 5.452) e, expressamente, no se aplicou aos trabalhadores
rurais (artigo 7o), alado proteo infraconstitucional especfica
somente em 1963.
Os princpios da justia social, conciliando liberdade de iniciativa
e valorizao do trabalho humano, foram considerados balizadores da
Ordem Econmica e Social na Constituio Federal de 1946 (artigo
145), estando o uso da propriedade condicionado ao bem-estar social
(artigo 147).
Na Constituio de 1946, a fixao do homem no campo tambm
foi prevista como diretriz de planos de colonizao e aproveitamento
de terras pblicas (artigo 156). No tocante s garantias laborais, os
preceitos da legislao trabalhista constaram no artigo 157 e houve o
reconhecimento do direito de greve (artigo 158).
O grande marco legal protetivo do trabalhador rural foi a Lei 4.214,
de 1963, em muito semelhante Consolidao das Leis do Trabalho9. No
ano subsequente, o Estatuto da Terra (Lei 4.504, 1964), ainda que objetivando
regular os imveis rurais, seus direitos e obrigaes (artigo 1o), apresentou
protees sociais aos trabalhadores rurais:
a) ao vincular o bem-estar destes ao exerccio da funo social da
propriedade da terra (artigo 2o, pargrafo 1o, a),
b) estabelecendo como dever do Poder Pblico promover o acesso
do trabalhador rural propriedade da terra economicamente
9
GARCIA, op. cit.
Teresa Villac
363
til, de preferncia nas regies onde habita (artigo 2o, pargrafo

2o, a) ,
c) estabelecendo como dever do Poder Pblico zelar pela justa
remunerao e o acesso do trabalhador rural aos benefcios do
aumento da produtividade e ao bem estar coletivo (artigo 2o,
pargrafo 2o, b),
d) ao dispor sobre consrcios e condomnios de agricultores e
trabalhadores rurais (artigo 14, pargrafo 1o),
e) com promoo da justia social, progresso e bem estar do
trabalhador rural e desenvolvimento econmico do pais pela
reforma agrria (artigo 16),
f) abordando juridicamente o conceito de trabalhadores sem
terra para fins de reforma agrria (artigo 25, pargrafo 2o),
g) admitindo a participao de representantes de trabalhadores
rurais em Comisso Agrria no Instituto Brasileiro de
Reforma Agrria (artigo 42), dentre outras previses.
A Constituio de 1967 foi alterada em 1969 e nela a
obrigatoriedade para empresas agrcolas manterem ensino primrio
gratuito para empregados e filhos destes passou a independer do nmero
de empregados, institudo o salrio-educao (artigo 178). Os direitos
dos trabalhadores constaram do artigo 165.
Em 1973, a Lei 4.214/63 foi revogada pela Lei 5.889, ainda
vigente e que passou a regular as relaes de trabalho rural, no que
no colidentes com a Consolidao das Leis do Trabalho (artigo
1o). Conceitualmente empregado rural toda pessoa fsica que, em
propriedade rural ou prdio rstico, presta servios de natureza no
eventual a empregador rural, sob a dependncia deste e mediante
salrio. (artigo 2).
Chegando-se redemocratizao, a Constituio Federal de 1988
avanou consideravelmente na igualizao do trabalhador rural ao
urbano, dispondo, em Captulo especfico aos Direitos Sociais:
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
364
proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados,

na forma desta Constituio. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 64, de 2010)
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros
que visem melhoria de sua condio social:
I - relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou sem
justa causa, nos termos de lei complementar, que prever indenizao
compensatria, dentre outros direitos;
II - seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio;
III - fundo de garantia do tempo de servio;
IV - salrio mnimo , fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz
de atender a suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com
moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene,
transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para
qualquer fim;
V - piso salarial proporcional extenso e complexidade do
trabalho;
VI - irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou
acordo coletivo;
VII - garantia de salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que
percebem remunerao varivel;
VIII - dcimo terceiro salrio com base na remunerao integral ou
no valor da aposentadoria;
IX remunerao do trabalho noturno superior do diurno;
X - proteo do salrio na forma da lei, constituindo crime sua
reteno dolosa;
XI participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da
remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da
empresa, conforme definido em lei;
XII - salrio-famlia pago em razo do dependente do trabalhador de
baixa renda nos termos da lei;
Teresa Villac
365
XIII - durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e

quarenta e quatro semanais, facultada a compensao de horrios e a
reduo da jornada, mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho;
XIV - jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos
ininterruptos de revezamento, salvo negociao coletiva;
XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XVI - remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo,
em cinqenta por cento do normal;
XVII - gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero
a mais do que o salrio normal;
XVIII - licena gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio,
com a durao de cento e vinte dias;
XIX - licena-paternidade, nos termos fixados em lei;
XX - proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante
incentivos especficos, nos termos da lei;
XXI - aviso prvio proporcional ao tempo de servio, sendo no
mnimo de trinta dias, nos termos da lei;
XXII - reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas
de sade, higiene e segurana;
XXIII - adicional de remunerao para as atividades penosas,
insalubres ou perigosas, na forma da lei;
XXIV - aposentadoria;
XXV - assistncia gratuita aos filhos e dependentes desde o
nascimento at 5 (cinco) anos de idade em creches e pr-escolas;
XXVI - reconhecimento das convenes e acordos coletivos de
trabalho;
XXVII - proteo em face da automao, na forma da lei;
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador,
sem excluir a indenizao a que este est obrigado, quando incorrer
em dolo ou culpa;
366
XXIX - ao, quanto aos crditos resultantes das relaes de trabalho,

com prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos
e rurais, at o limite de dois anos aps a extino do contrato de
trabalho;
a) (Revogada).
b) (Revogada)
XXX - proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e
de critrio de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
XXXI - proibio de qualquer discriminao no tocante a salrio e
critrios de admisso do trabalhador portador de deficincia;
XXXII - proibio de distino entre trabalho manual, tcnico e
intelectual ou entre os profissionais respectivos;
XXXIII - proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a
menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis
anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos;
XXXIV - igualdade de direitos entre o trabalhador com vnculo
empregatcio permanente e o trabalhador avulso.
Na perspectiva criminal de proteo estatal,

no exame do
Cdigo Penal de 1940, encontram-se disposies que, em tese, so
passveis de aplicao para situaes de ofensa dignidade humana
do trabalhador rural:
a) ofender a integridade corporal ou a sade de outrem (artigo 129),
b) expor a vida ou a sade de outrem a perigo direto e iminente (artigo
132), com aumento de pena se decorrer de transporte de pessoas para
prestao de servios em estabelecimento de qualquer natureza,
c) deixar de prestar assistncia, quando possvel faz-lo sem
risco pessoal, criana abandonada ou extraviada, ou pessoa
invlida ou ferida, ao desamparo ou em grave e iminente
perigo; ou no pedir, nesses casos, o socorro da autoridade
pblica (artigo 135),
d) constranger algum, mediante violncia ou grave ameaa,
a trabalhar ou no trabalhar durante certo perodo ou em
determinados dias (artigo 195),
Teresa Villac
367
e) frustrar, mediante fraude ou violncia, direito assegurado pela

legislao do trabalho (artigo 203),
f) obrigar ou coagir a usar mercadorias de determinado
estabelecimento, para impossibilitar o desligamento do servio
em virtude de dvida (artigo 203, I),
g) impedir algum de se desligar de servios de qualquer
natureza, mediante coao ou por meio da reteno de seus
documentos pessoais ou contratuais (artigo 203, II),
h) aliciar trabalhadores, com o fim de lev-los de uma para outra
localidade do territrio nacional (artigo 207) e
i) recrutar trabalhadores fora da localidade de execuo do trabalho,
dentro do territrio nacional, mediante fraude ou cobrana
de qualquer quantia do trabalhador, ou, ainda, no assegurar
condies do seu retorno ao local de origem (artigo 207).
Somente em 2003, foi inserido no ordenamento penal ptrio
disposio expressa de salvaguarda da dignidade do trabalhador, tanto
urbano como rural, no que concerne ao crime de reduo condio anloga
de escravo (Lei 10.803, 2003):
Art. 149. Reduzir algum a condio anloga de escravo, quer
submetendo-o a trabalhos forados ou a jornada exaustiva, quer
sujeitando-o a condies degradantes de trabalho, quer restringindo,
por qualquer meio, sua locomoo em razo de dvida contrada com o
empregador ou preposto:
Pena - recluso, de dois a oito anos, e multa, alm da pena
correspondente violncia.
1o Nas mesmas penas incorre quem:
I - cerceia o uso de qualquer meio de transporte por parte do trabalhador,
com o fim de ret-lo no local de trabalho;
II - mantm vigilncia ostensiva no local de trabalho ou se apodera de
documentos ou objetos pessoais do trabalhador, com o fim de ret-lo
no local de trabalho.
2o A pena aumentada de metade, se o crime cometido:
I - contra criana ou adolescente;
II - por motivo de preconceito de raa, cor, etnia, religio ou origem.
368
No tocante s iniciativas governamentais, em 2003 foi lanado o

Plano Nacional para Erradicao do Trabalho Escravo e, no ano subsequente,
institudo pelo Ministrio do Trabalho e Emprego o Cadastro de
empregadores infratores flagrados explorando trabalhadores na
condio anloga de escravos (Portaria n. 540, MTE).
Em 2011, a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica e o MTE foram responsveis pela Portaria Interministerial n.
2, fortalecendo o combate ao trabalho escravo. Aes so empreendidas
pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio Pblico do Trabalho
e a OIT Brasil constituiu a Agenda Nacional do Trabalho Decente10.
O Cadastro de Empregadores (pessoas fsicas ou jurdicas) que tenham
submetido trabalhadores condies anlogas de escravo est disciplinado
na Portaria Interministerial 02/11 MTE/SDH e a incluso ocorre
aps deciso administrativa final referente a auto de infrao. A excluso
ocorre aps monitoramento, pelo perodo de dois anos. Semestralmente,
o Cadastro atualizado, estando disponibilizado para consulta no site do
Ministrio do Trabalho e Emprego.
A ltima atualizao do Cadastro de Empregadores que
submeteram trabalhadores condies anlogas de escravo data
de 15/01/2014 e perfaz 576 nomes nessa condio. Segundo dados do
Ministrio do Trabalho11, o maior nmero de empregadores encontrase no Par (26,08%), Estado seguido por Mato Grosso (11,23%), Gois
(8,46%) e Minas Gerais (8,12%).
Em levantamento efetuado pela autora, do total de 576
empregadores, 422 nomes de estabelecimentos que constam do Cadastro
detm a palavra Fazenda na identificao do empregador e 347 contm
a expresso zona rural na localizao, o que indicativo de que
provavelmente a grande maioria de trabalhadores vtimas deste crime
so trabalhadores rurais.
Outro aspecto da maior relevncia para a sustentabilidade social dos
trabalhadores rurais o benefcio da Previdncia Social rural que, segundo
10 OIT. Organizao Internacional do Trabalho. A OIT no Brasil - trabalho decente para uma vida digna.
Braslia: OIT, sem data. Disponvel em: <http://www.oitbrasil.org.br/sites/default/files/topic/gender/
pub/oit%20no%20brasil_folder_809.pdf>. Acesso em: 03 fev. 2014.
11 MTE. Ministrio do Trabalho e Emprego. 2012. [link: Inspeo do Trabalho>Combate ao Trabalho
Escravo]. Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/trab_escravo/portaria-do-mte-cria-cadastro-deempresas-e-pessoas-autuadas-por-exploracao-do-trabalho-escravo.htm>. Acesso em: 03 fev. 2014.
Teresa Villac
369
parceria do Brasil com a Organizao Internacional do Trabalho12, reduz

a migrao rural-urbano e possibilita o desenvolvimento da agricultura
familiar, com mais de 8,5 milhes de beneficirios diretos.
Os trabalhadores rurais esto includos na Previdncia Social
na categoria de segurados especiais, com idade reduzida para acesso
aposentadoria (60 anos para homens e 55 anos para mulheres).
Figura 1: Quantidade de Benefcios Rurais Pagos pela Previdncia

Social (2000-2011) em milhes
Fonte: OIT13
O Plano Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil
e Proteo ao Adolescente Trabalhador uma parceria da Organizao
Internacional do Trabalho com o Governo Brasileiro, tendo como lastro
as Convenes OIT 138 (idade mnima) e 182 (proibio e eliminao
do trabalho infantil), bem como os artigos 7o, XXXIII, e 227, da
Constituio Federal de 1988, e o Estatuto da Criana e do Adolescente
(Lei 8069, 1990). Atualmente, o Plano est na sua segunda edio, com
aes de 2011 a 2015.

Apesar de a doutrina da proteo integral de crianas
e adolescentes ter sido albergada pela Constituio Federal de 198814,
12 OIT. Organizao Internacional do Trabalho. As boas prticas brasileiras em seguridade social, volume
1. Braslia: OIT, 2012.
13 Idem.
14 OLIVEIRA, Oris de. Dimenso do Trabalho Infantil no Brasil. In Direito do Trabalho Rural
Homenagem a Irany Ferrari. GIORDANI, Francisco A. da Motta Peixoto; MARTINS, Melchades
Rodrigues; VIDOTTI, Tarcio Jos (Coord.) So Paulo: LTR Editora, 2005. E-book.
370
dados estatsticos ainda apontam para a necessidade de erradicao do

trabalho infantil no Brasil que, em 2009, equivalia a 4,25 milhes de
pessoas entre 5 a 7 anos.
Figura 2: Nmero de Crianas e Adolescentes de 5 a 17 anos Ocupados (em milhes)
Fonte: MTE15
A figura subsequente apresenta a distribuio de pessoas de 5 a 17
anos ocupadas por grupos de idade, segundo a atividade (agrcola ou no
agrcola) e a condio (remunerada ou no).
Figura 3: Distribuio de pessoas de 5 a 17 anos em atividades agrcolas

Fonte: MTE16
15 MTE. Ministrio do Trabalho e Emprego. 2011. Plano Nacional de Preveno e Erradicao do
Trabalho Infantil e Proteo do Adolescente Trabalhador. Comisso Nacional de Erradicao do
Trabalho Infantil. Braslia, 2. ed.
16 Idem.
Teresa Villac
371
3 Consideraes finais
O quadro de juridicidade brasileiro contempla mecanismos

mnimos para a sustentabilidade social do trabalhador rural. A
relao entre proteo social e trabalho rural , contudo, complexa
e o exame da sua efetividade pressupe a considerao de como se
constitui a economia agrria brasileira, com grandes, pequenos
e mdios produtores rurais e, como ponderado por Arajo17, dos
conf litos sociais no campo brasileiro.
A extenso territorial e a diversidade de biomas do pas,
suas peculiaridades culturais regionais tambm merecem sem
sopesados, considerando que a realidade dos trabalhadores rurais
no uniforme no territrio brasileiro e h estudos recentes sobre a
situao do trabalhador rural nas diversas regies: Norte, Nordeste,
Centro-Oeste, Sudeste e Sul18 .
Pensar-se no desenvolvimento rural brasileiro com foco na
sustentabilidade social do trabalhador premente e a proposta de
uma certificao social por Hugo I. Torres tem o potencial de, como
poltica pblica, utilizar-se do uso do poder de compra do Estado
para a maior dignificao humana dos trabalhadores.
Ao desenvolvimento social conjuga-se importncia da
proteo ambiental e h muitas possibilidades a serem estudadas,
como a agricultura orgnica, manejo agrcola com menores impactos
ambientais, ref letindo-se sobre o desenvolvimento rural que se
almeja constituir. Para tanto, fundamentais o envolvimento de
especialistas de diversos setores, em think tanks e fruns democrticos
que envolvam os atores sociais envolvidos no tema, identificando
barreiras e desenvolvendo estratgias para a formulao dessa mais
do que necessria poltica pblica em sede licitatria.
17 ARAJO, Jos Carlos Evangelista. Modernizao e conflito: os dilemas colocados pela questo agrria
no Brasil. In Direito do Trabalho Rural Homenagem a Irany Ferrari. So Paulo: LTR, 2005. E-book.
18 ZIBETTI, Darcy Walmor; LIMBERGER, Emiliano Jos Klaske; BARROSO, Lucas Abreu (Coord).
Trabalhador Rural: Uma anlise no contexto sociopoltico, jurdico e econmico brasileiro. Curitiba: Juru, 2012.
372
Referncias
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pela questo agrria no Brasil. In: Direito do Trabalho Rural Homenagem a Irany
Ferrari. So Paulo: LTR, 2005. E-book.
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Letras, 2011. 7 reimpresso.
GARCIA, Augusto Ribeiro. O trabalho rural perante a legislao. In: Trabalhador
Rural: Uma anlise no contexto sociopoltico, jurdico e econmico brasileiro.
ZIBETTI, Darcy Walmor; LIMBERGER, Emiliano Jos Klaske; BARROSO,
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HOLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das
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MTE. Ministrio do Trabalho e Emprego. 2011. Plano Nacional de Preveno e
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MTE. Ministrio do Trabalho e Emprego. 2012. [link: Inspeo do
Trabalho>Combate ao Trabalho Escravo]. Disponvel em:< http://portal.mte.
gov.br/trab_escravo/portaria-do-mte-cria-cadastro-de-empresas-e-pessoasautuadas-por-exploracao-do-trabalho-escravo.htm>. Acesso em: 03 fev. 2014.
OIT. Organizao Internacional do Trabalho. A OIT no Brasil - trabalho
decente para uma vida digna. Braslia: OIT, sem data. Disponvel em: <http://
www.oitbrasil.org.br/sites/default/files/topic/gender/pub/oit%20no%20brasil_
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OIT. Organizao Internacional do Trabalho. As boas prticas brasileiras em
seguridade social, v. 1. Braslia: OIT, 2012.
OLIVEIRA, Oris de. Dimenso do Trabalho Infantil no Brasil. In: Direito do
Trabalho Rural Homenagem a Irany Ferrari. GIORDANI, Francisco A. da Motta
Peixoto; MARTINS, Melchades Rodrigues; VIDOTTI, Tarcio Jos (Coord.) So
Paulo: LTR, 2005. E-book.
SEVERINO, Antnio Joaquim. Metodologia do trabalho cientfico. So Paulo:
Cortez, 2008.
ZIBETTI, Darcy Walmor; LIMBERGER, Emiliano Jos Klaske; BARROSO,
Lucas Abreu (Coord). Trabalhador Rural: Uma anlise no contexto sociopoltico,
jurdico e econmico brasileiro. Curitiba: Juru, 2012.
UMA ANLISE DAS IDEIAS DE

IGUALDADE E LIBERDADE LUZ DAS
OBRAS UTOPIA E A CIDADE DO SOL
An analysis of the ideas of equality and liberty in
Utopia and The City of the Sun
Vanessa Maria Trevisan

Juza de Direito do Tribunal de Justia do Distrito Federal e dos Territrios.1
SUMRIO: Introduo; 1 Utopia; 1.1 Primeira

parte; 1.2 Segunda parte; 2 A Cidade do Sol; 2.1
Primeira parte; 2.2 Segunda parte; 3 Aproximao
e distino entre as obras; 4 Totalitarismo,
igualitarismo e liberdade; 5 Concluso; Referncias.
Mestranda do Centro Universitrio de Braslia CEUB. Graduada em Direito pela Faculdade de

Direito de Curitiba, com ps-graduao latu sensu em Direito Notarial e Registral pela Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais. E-mail: vanessatrvsn@gmail.com.
374
RESUMO: Este artigo realizou um estudo acerca do confronto

entre liberdade e igualdade nas obras Utopia, de Thomas More, e A
Cidade do Sol, de Tommaso Campanella. Iniciou-se pela narrativa
das principais ideias contidas em cada um dos livros, em especial
aquelas relacionadas vida social e poltica dos seus cidados.
Abordaram-se, na sequncia, os pontos de aproximao e distino
entre as obras, para, em seguida, analisar as crticas que lhes so
apresentadas, em face da excessiva interveno do Estado na vida
privada. Prosseguiu-se com a anlise dos conceitos de totalitarismo,
igualitarismo e liberdade, a fim de investigar os espaos de conflitos
e divergncias, em especial quanto delimitao das esferas pblicas
e privadas. Assim, em face do atual estgio da cincia e, ainda, da
grande relevncia das obras na seara da filosofia poltica, concluiuse que h a necessidade de se promover a constante salvaguarda dos
aspectos relativos vida e liberdade individual, em homenagem
promoo do ser humano.
PALAVRAS-CHAVE: Utopia. Cidade do Sol. Totalitarismo. Igualitarismo. Liberdade.
ABSTRACT: This present article carried out a study about the
confrontation between freedom and equality in the works Utopia, by
Thomas More, and The City of the Sun, by Thomas Campanella.
It began with the narrative of the main ideas comprised on each
book, especially those concerned to political and social life of its
citizens. The approaching points were mentioned in the sequence
and also the distinction among the works to examine the complaints
given to them due to the excessive State intervention in private life.
They kept going with the analysis of the totalitarianism concepts,
egalitarianism and freedom, in order to investigate the areas of
conflict and disagreement, especially regarding to the delimitation of
public and private spheres. Thus, close to the actual stage of science
and, even more, the great relevance of the works on the philosophical
political field, it was concluded that there is the need to promote the
constant protection of the aspects of life and individual freedom, in
honour of human promotion.
KEYWORDS: Utopia. The City of the Sun. Totalitarism. Egalitarianism. Freedom.
375
INTRODUO
Este trabalho tem a finalidade de analisar o igualitarismo e

a liberdade luz de Utopia e A Cidade do Sol, obras produzidas por
Thomas More e Tommaso Campanella, respectivamente, contrastandoas com o atual estgio de desenvolvimento de nossas sociedades e,
tambm, da cincia poltica.
Com efeito, o grau da interveno do Estado na vida cotidiana
de seus cidados e a maior ou menor amplitude que se empregue ao
princpio da igualdade so fatores que refletem, diretamente, na
construo dos espaos individuais e coletivos das diversas sociedades.
E cada um destes espaos lana luz sobre o outro, pois aumentando a
esfera do pblico, diminui a do privado, e aumentando a esfera do privado
diminui a do pblico.2
Assim, se o homem aquilo que exclusivamente seu3, a excessiva
interveno do Estatal, com a regulamentao de mbitos que antes
eram de domnio privado, em prol de uma pretendida igualdade,
poder acabar por dissolver o indivduo, subtraindo sua identidade
prpria perante os demais membros do corpo social. Desta forma, a
exata delimitao do espao de atuao estatal um dos aspectos mais
significativos do exerccio do direito de liberdade e da autonomia dos
cidados.
Faz-se necessrio, assim, o estudo das obras anteriormente
mencionadas, no que se refere aos seus aspectos polticos e sociais. Isto
porque, conforme asseverado por Carlos Alberto Bittar:4
Quando a filosofia se projeta para o campo da poltica, para pensar
os desafios do convvio sociopoltico humano, discutir os limites
do contato entre liberdade, igualdade e poder [...] est a buscar a
um s tempo na realidade dada o combustvel para o refazimento
da tecitura do que , em direo ao que deve ser. A histria da
filosofia poltica ocidental releva o quanto a dimenso da reflexo
acaba por se estreitar na fixao de um verdadeiro ethos de avaliao
2
BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da poltica. So Paulo: Paz e Terra,
2012. p. 14
WARREN, Samuel D.; BRANDEIS, Louis D. The right to privacy. Harvard Law Review, n 5, dez. p.
123-220, 1890, p. 06.
BITTAR, Eduardo C. B. Curso de Filosofia Poltica. So Paulo: Atlas, 2011. p. 07.
376
de um cenrio, a partir de premissas, com a indicao de caminhos

definidores dos rumos e perspectivas da ao humana.
Desta forma, embora os conceitos de liberdade e igualdade

venham sendo analisados desde a antiguidade, de tempos em tempos
necessrio percorrer, novamente, antigos caminhos que originaram
nossa atual compreenso de mundo em prol de sua afirmao, o que
ser buscado no decorrer deste artigo.
1 UTOPIA
Utopia5 a obra mais famosa de Thomas More 6 , escrita em

1516. Ela composta de duas partes bem distintas: a) a primeira
parte contm a crtica poltica, social e econmica da sociedade
inglesa do sculo XVI, apresentada sob a forma de um dilogo entre
o autor e um navegador portugus chamado Rafael Hitlodeu; b)
a segunda parte contm o relato feito por Rafael Hitlodeu sobre
a vida na ilha imaginria, chamada Utopia, fundada na igualdade
e no coletivismo, a fim de levar o leitor a ref letir se ela poderia
representar a repblica ideal.
Essas partes sero analisadas separadamente, para melhor
compreenso dos diversos aspectos da obras de Thomas More.
5
A palavra utopia, cunhada por Thomas More, deriva do grego ou topos, que significa em lugar
nenhum. Cumpre consignar, contudo, que, em outro trabalho, Thomas More sugere que a palavra
Eutopia, ou lugar bom, uma melhor descrio da sociedade retratada. (SARGENT, Lyman Tower.
Utopianism. A very short introduction. Oxford: Oxford University Press, 2010. p. 02).
Thomas More nasceu em Londres, em 07 de fevereiro de 1478 e, durante sua vida exerceu as funes
de professor, advogado e diplomata. A partir do ano de 1504, ocupou vrios cargos pblicos, dentre
eles presidente da Cmara dos Comuns, subxerife de Londres e juiz membro da Commission of Peace.
Posteriormente, no ano de 1520, entrou para a corte de Henrique, tornou-se cavaleiro, exerceu as funes de
Vice-Tesoureiro e depois Chanceler do Ducado de Lancaster e, finalmente, entre os anos de 1529 a 1532, foi
Chanceler do Reino de Henrique VIII. Thomas More era um homem muito religioso. Apoiava as decises
do papado, contrrio dissoluo do casamento. Assim, em virtude das intenes de Henrique VIII de
obter a anulao do casamento com Catarina de Arago para casar-se com Ana Bolena e atento, ainda, s
reformas religiosas que declararam o rei o chefe supremo da Igreja na Inglaterra, deixou seu cargo, causando
desconfianas na Corte. Posteriormente, em 17 de abril de 1534, foi convocado para fazer juramento relativo
ao Decreto da Sucesso, por intermdio do qual reconheceria a legitimidade dos filhos de Henrique VIII e
Ana Bolena, bem como repudiaria qualquer autoridade estrangeira. Todavia, diante de sua recusa, foi preso na
Torre de Londres e decapitado em 06 de julho de 1534, aos 57 anos de idade. (LOGAN; ADAMS. Introduo.
In: MORE, Sir Thomas, Santo. Utopia. Organizao George M. Logan e Robert M. Adams; traduo
Jefferson Luiz Camargo, Marcelo Brando Cipolla. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2009. p. XIX-XXIII;
Thomas More. Disponvel em <http://en.wikipedia.org/wiki/Thomas_More> Acesso em: 23 jul. 2014).
377
1.1 Primeira parte
A primeira parte, conforme exposto anteriormente, adota a forma um

dilogo entre o prprio Thomas More e o personagem Rafael Hitlodeu,
um navegador portugus.7
O personagem Rafael Hitlodeu descreve a existncia da figura do
prncipe absoluto, proprietrio universal dos bens e de todos os sditos,
movidos pela ganncia de conquistar novos reinos a todo e qualquer custo e
esquecido de bem governar aqueles que j possui.8
O personagem expe, ainda, os argumentos utilizados pelo
governante absoluto para a acumulao de novos tesouros, bem como
sobre o interesse do prncipe em que seus sditos possuam o mnimo
possvel, pois a indigncia e a misria debilitam as coragens, tornando o
povo passivo e retirando aos oprimidos a audcia necessria para se revoltar.9
Em relao aos aspectos sociais, o interlocutor afirma que a
Inglaterra est fracionada em estratos compostos por nobres - zanges
nutridos do trabalho alheio, por religiosos os piores vagabundos deste
mundo, soldados perturbadores da paz, que vivem na ociosidade e
miserveis cujo destino era o de ser enforcados.10
Em relao ao aspecto econmico, assevera que a propriedade e
a explorao destas pelos nobres, custa do trabalho dos rendeiros, a
fonte de todos os males pelos quais os ingleses estavam passando e que
os oligoplios e monoplios acabavam por induzir pobreza geral.11
7
Thomas Morus criou, como meio de proteo, um personagem com nome significativo, Hitlodeu,
composto por palavra de origem grega que significa mercador de disparates (LOGAN; ADAMS,
op. cit., p. XIV) ou sem razo (GERARD, W. B; STERLING, Eric. Sir Thomas Mores Utopia and
the Transformation of England from Absolute Monarchy to Egalitarian Society. Contemporary Justice
Review, v. 8, no. 1, March 2005. p. 13). Isto porque os princpios expostos na obra no podiam ser
expressos abertamente numa poca em que um monarca violento exigia lealdade absoluta e estripava
vivos aqueles que o irritavam (PARKER, Martin; FORNEY, Valrie; REEDY, Patrick. Dicionrio de
alternativas: utopismo e organizao. So Paulo: Octavo, 2012. p. 318). Assim, Hitlodeu o narrador
da histria, cabendo ao personagem More ouvir e ocasionalmente objetar as crticas feitas por aquele
Inglaterra. Por intermdio deste subterfgio, Thomas More mantm uma distncia entre ele e sua crtica
da estrutura social e poltica da Inglaterra (GERARD; STERLING, op. cit., p. 13).
MORE, op. cit., 25-26.
MORUS, Sir Thoms, Santo. Utopia. Traduo de Paulo Neves. Porto Alegre: L&PM, 2011. p. 52.
10 MORE, op. cit., p. 30-50.

11 MORUS, op. cit., p. 34-35.
378
Cumpre consignar que o dilogo contido na primeira parte deste livro

j introduz o que vem ser a segunda parte a descrio da ilha de Utopia.
Contraps, assim, o igualitarismo poltico existente na ilha de Utopia com
a desigualdade e a explorao do trabalho alheio, existentes na Inglaterra.12
1.2 Segunda parte
A ilha de Utopia13, cuja localizao desconhecida14, tem como capital

Amaurota, cidade localizada s margens do rio Anidro15. Ela formada
por 54 cidades, cada cidade contm 6 mil famlias, cada uma com 10 a 16
membros adultos, distribudos em 04 bairros iguais. Para manter um nvel
ideal de pessoas em cada famlia e em cada cidade, as autoridades podem
transferir as pessoas de um local para outro, independentemente de sua
vontade, mantendo, assim, a densidade demogrfica em patamar adequado.16
Em relao organizao social e atividade poltica, o narrador conta
que, a cada ano, 30 famlias elegem um magistrado, chamado sifogrante ou
filarco. Por sua vez, cada 10 sifograntes e as famlias que deles dependem
obedecem a um magistrado chamado tranibore ou protofilarco.17
Para a escolha do prncipe, cada bairro da cidade prope um nome,
sendo que os duzentos sifrogantes escolhem, mediante voto secreto, um
12 GERARD; STERLING, op. cit. p. 09.
13 Originalmente, a terra no era uma ilha. Foi o rei Utopos quem ordenou que o istmo que a ligava ao
continente fosse cortado, o que, nas palavras de Baczko duplamente simblico: no s por ter isolado a
cidade do resto do mundo, mas tambm porque assim a Utopia se oferece ao olhar como obra puramente
humana e racionalmente construda, isto , como uma transformao da natureza pela cultura
(BACZKO, Bronislaw. Utopia. In: Enciclopdia Einaudi, v. 5, Anthropos Homem, Lisboa: Einaudi,
1989. p. 13). Ademais, a ruptura topogrfica serve, tambm, para sublinhar que o pas imaginrio
desconhece a histria vivida pelos leitores (BACZKO, op. cit., p. 28).
14 Sobre a localizao da Ilha, o autor e seu editor, em cartas remetidas um ao outro, divertem-se com a questo.
Enquanto Thomas More penitencia-se por no ter perguntado por sua localizao e pede para que o editor
questione Rafael Hitlodeu a respeito, o editor responde afirmando que eles fizeram tal pergunta, mas naquela
ocasio algum tossiu ruidosamente e, por isso, no ouviram a resposta (BACZKO, op. cit., p. 12).
15 Alias, cumpre consignar que ao longo de toda a obra, Thomas More ir utilizar um jogo de palavras
para descrever cargos ou locais, como apontado por Marilena Chau: (...) notria a presena de palavras
negativas nessa obra de More, isto , de palavras que se iniciam o prefixo grego a: a capital da ilha de Utopia
Amaurote, a no-visvel, situada s margens do rio Anhydra, sem gua, seus habitantes so os Alaopolitas,
sem cidade, governados por Ademos, prncipe sem povo, e seus vizinhos so os Achorianos, homens sem
terra. (CHAU, Marilena. Breve considerao sobre a utopia e a distopia. In: SILVA JUNIOR, Ivo da (org).
Filosofia e cultura: festschrift em homenagem a Scarlett Marton. So Paulo: Barcarolla, 2011. p. 361-362).
16 MORUS, op. cit., p. 68, 71, 82-83.
17 MORUS, op. cit., p. 69, 74.
379
dentre os quatro nomes apresentados. O prncipe, chamado de Barzans

ou Ademus, tem mandato vitalcio, salvo se aspirar a tirania.18
Em Utopia no h propriedade privada e o modo de vida
comunitrio. As casas, todas espaosas e de igual aspecto, so munidas
de portas que, no entanto, se mantm sempre abertas, ressaltando que
ali no h nada que no constitua domnio privado. Curiosamente, embora
todas as casas sejam essencialmente iguais, os habitantes so obrigados
a mudar de residncia de dez em dez anos.19
Ademais, todos dedicam-se a agricultura, em terras cultivveis
localizadas ao redor das cidades, sendo estabelecido um sistema de
rodzio entre agricultores e citadinos, a fim de que todos os utopianos
contribuam com a subsistncia da cidade.20
Todos os utopianos trabalham seis horas por dia, a exceo dos
estudiosos21, sendo que cada um aprende um segundo ofcio que lhe
agrada e que ser o seu aps ter contribudo na atividade agrcola. O
restante do tempo deixado liberdade da alma e cultura do esprito,
sendo que a maioria dos utopianos dedica suas horas livres ao estudo.22
Em Utopia no h cabars, tavernas ou locais para encontros amorosos.
Os utopianos praticam apenas dois tipos de jogos, semelhantes ao xadrez, o
primeiro envolvendo nmeros e o segundo envolvendo vcios e virtudes.23
Ademais, os utopianos vestem roupas iguais em toda a ilha, a partir
de um modelo que no muda h sculos, havendo, to somente, distines
em relao ao sexo e ao estado civil. No necessitam, portanto, de vrias
roupas, razo pela qual a produo atende limitada demanda.24
Os utopianos afirmam que a vida virtuosa a mais agradvel e
aquela que conduz felicidade. A virtude uma vida de acordo com
a natureza e, para viver de acordo com ela, preciso obedecer a razo.
18 MORUS, op. cit., p. 74.
19 Ibid, p. 73.
20 Ibid., p. 69-70.
21 Curioso notar, contudo, que embora pregue a igualdade, Thomas Morus estabelece uma nova classe, a
dos intelectuais, que esto dispensados dos trabalhos e a quem so destinados os cargos pblicos.
22 Ibid, p. 75-77, 89.
23 Ibid., p. 78, 89.
24 Ibid., p. 76, 81.
380
Ademais, a felicidade no est em qualquer prazer, mas no prazer correto,

em especial os prazeres da alma.25
Em relao religio, Hitlodeu narra que h uma multiplicidade
de crenas, pois uns adoram o sol, outros a lua ou algum outro planeta.
Todavia, os mais sbios reconhecem um deus nico, ao qual atribuem a
origem, o crescimento o progresso e o declnio de todas as coisas.26
Ressalta, ainda, que os utopianos foram esclarecidos, por intermdio de
Hitlodeu e seus companheiros, sobre a vida e os ensinamentos de Jesus Cristo,
voltando-se com entusiasmo a esta crena, mas que aqueles no aderiram
religio crist no desviam ningum dela e no perturbam os que a professam.27
Os utopianos no utilizam dinheiro entre eles, mas o mantm somente
para eventuais contingncias. Ademais, utilizam ouro e prata para fazer penicos
e correntes para os escravos, e as pedras preciosas so utilizadas somente pelas
crianas, depreciando-os e, consequentemente, inibindo a obsesso por tais
bens, razo pela qual no so cometidos crimes para obt-los.28
Ademais, em Utopia h hospitais muito bem instalados e equipados,
com mdicos que dispensam ateno e cuidados aos doentes, razo pela
qual no h por assim dizer ningum na cidade inteira que no prefira,
quando adoece, ser tratando antes no hospital que em sua casa.29
Todavia, se algum acometido de uma doena incurvel, que lhe
causa torturas perptuas, recebe a visita de sacerdotes e magistrados
que lhe expem que ele no pode mais realizar nenhuma das tarefas da vida,
que ele se torna um peso para si mesmo e para os outros, que ele sobrevive
prpria morte, sendo que, ao final do discurso, muitos so persuadidos a
deixarem-se morrer de fome, ou ento so adormecidos e libertados da vida
sem sequer perceber que morrem.30
25 MORUS, op. cit., p. 99. A respeito da vida virtuosa, interessante anotar que, nas palavras de LOGAN e
ADAMS, Os utopianos (que tem como coisa certa ser o interesse pessoal do fato essencial da natureza
humana) afirmam que o prazer o objetivo da vida, mas constatam que a vida mais agradvel a vida
virtuosa. essa tambm a concluso de Plato e Aristteles, mas, para eles, a vida virtuosa a vida do cio
contemplativo, tornado possvel pelo trabalho de escravos e artesos cuja felicidade no constitui um dos
objetivos da repblica. (LOGAN; ADAMS, op. cit., p. XLII).
27 Ibid., p. 136-137.
28 Ibid., p. 92-93.
29 Ibid., p. 85.
30 Ibid., p. 115.
381
O rgido controle sobre o indivduo exercido at mesmo sobre

os mortos e, conforme ressaltado por Hanan Yoran, Even the dead are
punished in the ideal state (2005, p. 07). Isto porque aquele que encontra
seu fim com alegria e esperana tem um cortejo fnebre alegre, aps o
qual seu corpo cremado. Todavia, aquele que exibe medo ou relutncia
em relao sua morte triste e silenciosamente enterrado.
Alm disso, quem se mata por alguma razo que no foi aprovada
pelos sacerdotes e o senado no julgado digno nem de uma sepultura nem de
uma fogueira; seu corpo lanado vergonhosamente em um pntano qualquer.31
Utopia hierrquica e patriarcal e as famlias so constitudas em
virtude do parentesco em linhagem paterna. Com efeito, as mulheres, aps
o casamento, vo viver na famlia do seu marido, enquanto os homens
permanecem na famlia de origem e obedecem ao mais velho (MORUS, 2011,
p. 82). Por ocasio do noivado, os noivos observam um ao outro, inteiramente
nus, a fim de evitar que um defeito oculto venha a comprometer um casamento,
sendo certo, ainda, que as relaes sexuais fora do casamento e o adultrio so
severamente punidos. Isto porque os utopianos julgam que o pacto do amor
conjugal, que exige passar a vida toda com um nico cnjuge [...], dificilmente ligar
dois seres que no tiverem sido atentamente desviados de toda unio inconstante.32
A instruo das crianas abrange tanto as letras, a aritmtica etc.,
como o carter e a moral, a fim de atingir sua finalidade maior, que a
formao de cidados responsveis.33
H poucas leis para reger a vida, pois os utopianos consideram uma
iniquidade submeter os homens a um volume de normas de difcil leitura
e compreenso, sendo certo, ainda, que o respeito entre o governo e seus
cidados suficiente para manter a paz. Ademais, recusam a interveno
dos advogados, pois entendem que a verdade se deixa resgatar mais
facilmente sem o auxlio de espertalho que lhe sopre artifcios.34
A punio por crimes deixada para a autoridade mais prxima
possvel: os homens castigam as mulheres e os pais castigam os filhos, a
no ser que a ofensa seja sria, com interesse pblico.35 Esta aproximao
32 Ibid., p. 115-116.
33 Ibid., p. 96-97.
34 Ibid., p. 120.
382
entre o ofensor e o seu julgador enfatiza a descentralizao da autoridade

governamental e reconhece a habilidade dos cidados utopianos em resolver
seus problemas, adequadamente, por seus prprios meios, em virtude da
educao recebida36, embora, contraditoriamente, estejam sujeitos a uma
contnua superviso.
H limitao do direito de ir e vir, pois aquele que se retira de sua
cidade sem prvia autorizao, tratado como criminoso e severamente
punido e, se reincidir, perde a liberdade e condenado a trabalhos forados.37
Em relao guerra, a narrativa expe um lado no-utopiano de
Utopia.38 Isto porque, embora considerem que nada menos glorioso do
que a glria dada pela guerra39, caso optem por ela, iro adotar prticas
brutais ou dissimuladas, o que fez alguns se perguntarem se os utopianos
ao procurarem vencer as guerras pela manha, a corrupo e a intriga, no
seriam uma espcie de maquiavlicos ante litteram.40
Exibem pouca gentileza com os vencidos, condenando morte os
que se opuseram rendio e condenando servido os demais defensores
inimigos.41 Ademais, tambm em relao aos seus prprios cidados vo
exibir um tratamento rude, condenando-os, da mesma forma, servido
ou morte aqueles que transgredirem suas regras rgidas, em especial,
aqueles que discutirem assuntos pblicos fora do senado, praticarem
adultrio ou sarem da cidade sem permisso.42
2 A CIDADE DO SOL
A Cidade do Sol foi escrita por Tommaso Campanella43, no

ano de 1602, enquanto estava no crcere, acusado de heresia e
36 GERARD; STERLING, op. cit., p. 08.
38 YORAN, Hanan. Mores Utopia and Erasmus No-place. English Literary Renaissance; Winter 2005, v.
35, issue 1, p. 07.
40 BACZKO, op. cit., p. 14.
42 YORAN, op. cit., p. 07.
43 Tommaso Campanella nasceu em 05 de setembro de 1589, no vilarejo de Stilo, na Calbria, Itlia. Seu
verdadeiro nome Giovan Domenico Martello, mas adotou o nome de Tommaso ao entrar para os
dominicanos, em virtude de sua admirao por So Toms de Aquino, bem como retornou o uso do apelido
dado a um de seus bisavs: Campanella, o Sino. Por meio dessa escolha ele acreditar que define sua
misso: ser aquele que chama para a viglia em razo dos desfechos escatolgicos. Tommaso Campanella
383
conspirao. A obra, contudo, foi publicada, em latim, somente em

1623.44
Da mesma forma que Utopia, a histria tambm apresentada
em duas partes distintas: a) a primeira adota a forma de um dilogo
entre dois personagens: Gro-Mestre dos Hospitalrios e um
almirante genovs, que conta ter descoberto uma cidade com leis e
costumes perfeitos perto da ilha de Taprobana45; b) a segunda parte
apresenta questes sobre a tima repblica, bem como sobre as
respostas eventuais objees, consistindo, assim, em um exerccio de
convencimento quanto conformao da tima repblica.
2.1 Primeira parte
Conforme exposto anteriormente, na primeira parte da obra o

autor descreve a Cidade do Sol. De acordo com a narrativa, os habitantes
escolheram o momento mais favorvel, conforme a posio dos planetas46,
para iniciar a construo da cidade e a edificaram em uma alta colina, em
forma circular, com sete muralhas, ricamente pintadas47, que receberam
era extremamente inteligente, leitor voraz e provocador. A inteligncia privilegiada ocasionou um dos
primeiros encarceramentos, sob a acusao de que escondia sob a unha do dedo mnimo um demnio
que lhe soprava seu prodigioso saber. Na ocasio de seu interrogatrio, os juzes lhe perguntaram como
fazia para saber tantas coisas, ao que ele respondeu: Eu consumi mais azeite [para minhas lamparinas]
do que vocs vinho. (DELUMEAU, Jean. O mistrio Campanella. So Paulo: Madras, 2011. p. 30; 38).
Posteriormente, enfrentou outros processos, sendo acusado de heresia e preso em Pdua (1592), e em Roma,
em duas oportunidades (1594-1595 e 1597). A principal acusao, contudo, foi a acusao de conspirao
contra o governo da Espanha, em razo da qual ficou preso por 27 anos (1599-1626). Embora tenha sido
condenado morte, simulou sua loucura. Em conseqncia, sua pena foi convertida em priso perptua
e, posteriormente, Campanella acabou sendo libertado (RUIZ, Castro M. M. Bartolom. Tommaso
Campanella. In: BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.); CULLETON, Alfredo (coord. adjunto). Dicionrio
de filosofia poltica. So Leopoldo: UNISINOS, 2010. p. 82). Deveu grande parte de sua reputao sua
competncia como astrlogo, sendo que, mesmo durante parte do seu perodo de encarceramento, foi o
astrlogo do Papa Urbano VIII (DELUMEAU, Jean. op. cit., p. 221). Em 1634, temendo novas acusaes,
seguiu o conselho do Papa Urbano VIII e fugiu para a Frana, onde foi recebido por Luiz XIII e pelo
Cardeal Richelieu. Faleceu em 21 de maio de 1639, em Paris, Frana (RUIZ, op. cit., p. 82).
44 DELUMEAU, op. cit., p. 163.
45 Taprobana o nome antigo, dado pelos gregos e romanos, ilha de Ceilo, atual Sri Lanka.
46 Em diversos aspectos da cidade e da vida poltica e social h meno astrologia, pois o autor era um estudioso
do assunto. Alm disso, os estudiosos da poca, inclusive a prpria Igreja, conferiam grande relevo astrologia
que era, muitas vezes, confundida com matemtica (DELUMEAU, op. cit., p. 122). Todavia, cumpre consignar
que a doutrina oficial da Igreja acreditava que os astros influenciavam nosso destino, mas no o determinavam,
pois, caso contrrio, isto arruinaria o livre arbtrio e o mrito pessoal (DELUMEAU, op. cit., p. 213).
47 Conforme asseverado por Germana Ernst: Um dos aspectos mais espectacular e imaginativo de A Cidade
do Sol, que imediatamente atingiu seus leitores, so as paredes pintadas da cidade. Alm de envolvente
384
o nome dos cinco planetas conhecidos poca e de dois astros, o sol e a

lua. Cada uma das muralhas possui quatro portes, situados conforme os
quatro pontos cardeais, tornando a cidade praticamente inexpugnvel.48
As sete muralhas dividem a cidade em seis crculos, os quais
representam, cada um, uma espcie de saber. No alto da colina est
localizado o templo do sol, tambm de forma circular, no qual esto
representadas todas as estrelas celestes, da primeira sexta grandeza, todas
assinaladas com seus nomes, seguidos de trs versculos que revelam a influncia
que cada estrela exerce sobre as vicissitudes terrenas.49
A cidade ideal governada por Hoh, o Metafsico, um rei-sacerdote, a
quem esto submetidos o temporal e o espiritual, sendo que depois do seu juzo,
deve cessar qualquer controvrsia.50 Este rei-sacerdote s pode ocupar eminente
dignidade depois de completar o stimo lustro, e seu cargo perptuo, enquanto
no se descobre outro mais sbio e melhor indicado para governar a repblica.51
Na conduo da cidade, este rei auxiliado por trs outros
prncipes: Sin, Sapincia, que se ocupa das artes liberais, mecnicas e da
cincia; Pon, Potncia, que se ocupa da paz e da guerra e da arte militar;
Mor, Amor, que se ocupa da procriao, da educao das crianas, do
trabalho, da alimentao e vesturio dos habitantes. Este trinvero no
reconhece superiores na administrao militar, exceto Hoh.52
Afirmam os solarianos que toda espcie de propriedade tem sua
origem e fora na posse separada e individual das casas, dos filhos e das
mulheres, o que produz amor-prprio e cada um trata de enriquecer e
aumentar os herdeiros, o que acaba defraudando o interesse pblico.
Assim, a vida comum na Cidade do Sol est fundada na negao da
propriedade privada, em proveito da utilidade e felicidade geral.53
e proteger a cidade, as paredes tambm so as cortinas de um teatro extraordinrio e as pginas de uma

enciclopdia ilustrada do conhecimento. (ERNST, Germana. Tommaso Campanella. The Stanford
Encyclopedia of Philosophy (Fall 2010 Edition), Edward N. Zalta(ed.), Disponvel em <http://plato.
stanford.edu/archives/fall2010/entries/campanella/>. Acesso em: 10 fev. 2013, traduo livre).
48 CAMPANELLA, Tommaso. A cidade do sol. So Paulo: Martins Claret, 2005. p. 16.
49 Ibid., p. 18.
50 Ibid., p. 19.
51 Ibid., p. 28.
52 Ibid., p. 19.
53 CAMPANELLA, op. cit., p. 24.
385
Desta forma, eles tm em comum as casas, os dormitrios, os leitos, todas

as coisas necessrias. E depois de seis meses, os mestres escolhem os que devem
dormir neste ou naquele lugar: quem no primeiro quarto, quem no segundo, etc..54
Ademais, dividem a mesma mesa, sendo que as mulheres preparam
os alimentos e estendem as tolhas, enquanto os jovens que ainda no
completaram 21 anos ficam responsveis pelo servio. No momento
da refeio, conforme o uso dos monges, no permitido nenhum rumor,
autorizado, contudo, que um jovem faa a leitura, com voz alta e distinta,
de algum livro, sendo a leitura frequentemente interrompida pelos
magistrados, que fazem obervaes sobre as passagens mais importantes.55
Alm disso, os solarianos vestem as mesmas roupas com pequenas
diferenas entre homens e mulheres - trocadas a cada estao -, recebem
a mesma educao e possuem as mesmas coisas e oportunidades.56
As mulheres tambm so comuns57, ressaltando que eles adotaram
tal comunidade unicamente pelo princpio de que tudo devia ser comum e
que s a deciso do magistrado devia regular a igual distribuio.58 Desta
forma, as mulheres so consideradas somente um instrumento gerador de
vida59, ou seja, no h casamento ou a constituio de famlia como a
conhecemos, composta por pais, filhos, netos etc.
A gerao no deve ser deixada ao acaso ou aos sentimentos
individuais, sendo reservada aos homens com mais de 21 anos e s
mulheres com mais de 19 anos, em boa sade, corajosos e valorosos.
Os parceiros sexuais e a hora exata da gerao so determinados pelo
astrlogo e pelo mdico, com a adoo de procedimentos de eugenia.
Desta forma, uma mulher grande e bela se une a um homem robusto e
54 Ibid., p. 30.
55 Ibid, p. 31.
56 Ibid., p. 26, 30, 32.
57 Campanella posteriormente reviu algumas de suas posies, em especial sobre a poligamia, asseverando,
e sua obra Theologia, que a poligamia no contra o natural em um primeiro plano, mas a monogamia
melhor e conforme ao Evangelho, atribuindo, assim, um significado espiritual ao casamento
(DELUMEAU, op. cit., p. 299).
59 RUIZ, op. cit., p. 85.
386
apaixonado, uma gorda a um magro, uma magra a um gordo, e assim, com

sbio e vantajoso cruzamento, moderam-se todos os excessos.60
Desta forma, no h uma relao pessoal, afetiva, entre o casal,
mas sim uma unio determinada por critrios morais e fsicos, em face
da responsabilidade social de gerao em favor da comunidade e no para
atender a um interesse prprio. Trata-se, portanto, de um direito pblico e
no privado, do qual os particulares s participam como membros da repblica.61
As crianas so separadas da famlia aos trs anos de idade e
entregues aos mestres, ocasio em que comeam a estudar e a exercitarse, seguindo-se tal rotina at a fase adulta.62 Prev-se, assim, de um lado,
o no desenvolvimento de laos familiares, por outro, a gratuidade e a
generalizao do ensino, sem distino entre homens e mulheres.
Todos os habitantes aprendem diversos ofcios e cada um pratica
aquele pelo qual demonstra maior aptido, mas nenhum trabalho
considerado indigno, ao contrrio, as artes mais fatigantes obtm
maior estima. Todavia, todos tem o dever de conhecer a arte militar, a
agricultura e a pecuria, ofcios reputados nobilssimos.63
Os habitantes trabalham quatro horas por dia e o tempo restante
empregado em atividade recreativa e ldica, sempre com a finalidade
de aprendizado, a fim de que o saber substitua a ignorncia. No se
permitem jogos que obriguem a ficar sentado, como dados, xadrez e outros,
divertindo-se todos com a pela, o balo, o pio, a corrida etc.64
Em relao religio, ela parcialmente semelhante crist,
porque a populao cr em um Deus e em parte dos dogmas do
catolicismo. Assim, acreditam na existncia e imortalidade da alma e
60 CAMPANELLA, op. cit., p. 33-34. De acordo com Jean Delameau, isto se deve ao fato de Campanella
ter observado as prticas eugnicas praticadas por seu protetor napolistano Mario Del Tufo em sua
propriedade, a respeito das quais teria anotado: comum entre os grandes senhores fazer representar
belos cavalos e belos ces para que sejam vistos pelos cavalos e pelos ces durante o coito, para que
engendrem animais semelhantes. Eu me surpreendo que sejamos to estpidos para negligenciar a
gerao humana, ao passo que somos atentos s raas de animais. (DELUMEAU, op. cit., p. 201).
62 Ibid., p. 35.
63 Ibid, p. 39, 48.
64 Ibid, p. 39.
387
que, aps sua sada do corpo, ela ir se associar com anjos bons ou mal,
conforme as aes da vida presente.65
Contudo, no creem no inferno, tampouco em punio divina.
Para os solarianos, a religiao muito mais naturalista e racionalista,
razo pela qual no exige uma revelao divina. Assim, apresentam
Jesus como um homem excepcional, mas no como a segunda pessoa da
Trindade Divina66, sendo representado nas muralhas ao lado de outras
figuras ilustres, como Moiss, Jpiter e Osris.67
Cumpre consignar, ainda, que, embora para ns A Cidade do Sol
seja uma obra carregada de esoterismo, para Campanella ela representa
o ideal da integrao da ordem social com a csmica e de ambas com o
divino. Os elementos esotricos da filosofia poltica de Campanella devem ser
interpretados como princpios de coerncia do poltico com o csmico.68
2.2 Segunda parte
Terminado o dilogo entre o Gro Mestre dos Hospitalrios e o

Almirante Genovs, o autor prossegue com um questionamento sobre a
pertinncia de sua obra, afirmando que no se escreveu inutilmente, porque
o que se prope um exemplo que deve ser imitado tanto quanto possvel.69
Sobre a comunidade de bens, assevera que com a nossa repblica
so tranquilizadas as conscincias, eliminada a avareza, raiz de todo mal, bem
como as fraudes cometidas nos contratos, os frutos, as rapinas, a indolncia e a
opresso dos pobres.70
No que se refere objeo em relao comunidade das mulheres
assevera que ela no destri as pessoas, nem impede a gerao; e no contra a
ordem, mas, ao contrrio, auxilia grandemente o indivduo, a gerao e a repblica.71

66 DELUMEAU, op. cit., p. 45.
70 Ibid., p. 101.
71 Ibid., p. 112.
388
Em relao comunidade das crianas, assevera que, desta forma,

todos so pai de todos, o que evita que o homem ame os filhos mais do
que convm e dezpreze os alheios alm da medida.72
Por fim, cumpre anotar que, para Campanella, a felicidade reside
na capacidade de integrar-se no corpo da repblica, ideia de corpo que
reaparecer na obra de Thomas Hobbes. Ademais, esta sociedade
preconiza uma uniformidade [uma abolio?] de todas as diversidades para
conseguir harmonia plena e eficincia organizativa. 73
Assim, brevemente apresentados os autores e suas obras, cumpre
analisar em quais aspectos elas se aproximam e em quais aspectos elas
se distanciam.
3 APROXIMAO E DISTINO ENTRE AS OBRAS
Em primeiro lugar, cumpre ressaltar que as sociedades descritas

em Utopia e A Cidade do Sol no so obra de uma autoridade superior, que
deu aos homens o paraso celeste para a eterna e integral satisfao dos
seus diversos desejos. Ao contrrio, as sociedades so fruto do intelecto
humano que, com a moderao e a renncia aos desejos individuais,
produziu a harmonia entre os homens.
Convm consignar, ainda, que Utopia est localizada em uma ilha,
enquanto A Cidade do Sol est localizada no alto de uma colina fortificada,
sendo ambas, portanto, relativamente isoladas do mundo exterior por
um ato humano a remoo de um istmo ou a construo de muralhas
-, o que teria a finalidade de evitar que elas fossem contaminadas pelas
demais sociedades e o condo de ressaltar a racionalidade humana como
meio para a construo de uma nova sociedade.
Conforme exposto anteriormente, Thomas More cria, em Utopia,
uma sociedade baseada na igualdade, ordem e justia, com a supresso da
propriedade privada e da intolerncia religiosa, o que entende ser a causa
das desigualdades sociais. Enaltece, ainda, a dignidade do trabalho, faz
a crtica da ociosidade e prope que at mesmo os momentos de lazer
sejam dedicados ao engrandecimento do homem.74
72 CAMPANELLA, op. cit., p. 116-117.
74 CHAU, op. cit., p. 367.
389
Por sua vez, Tommaso Campanella, em A Cidade do Sol, tambm

expe o resultado de uma sociedade fundada na ausncia de propriedade
privada, no trabalho coletivo, na distribuio igualitria dos bens e no
conhecimento e engrandecimento do homem, aproximando-se, neste
aspecto, da obra de Thomas Morus.
Alm disso, as duas obras narram que as refeies de seus habitantes
so feitas em refeitrios comunitrios, na mesma hora do dia para todos os
seus habitantes. Tambm descrevem que as vestes so idnticas para todos,
com pequenas variaes conforme o sexo, a estao do ano, o estado civil
ou a ocasio, e, ainda, que no h distino entre homens e mulheres em
grande parte das atividades desenvolvidas, a exceo daquelas que, a seu
ver, exijam esta ou aquela compleio fsica. Este tratamento igualitrio
entre homens e mulheres estava em flagrante contradio com a situao
social existente poca em que as obras foram escritas, sendo, portanto,
uma inovadora proposta dos autores.
Finalmente, tanto em Utopia quanto em A Cidade do Sol, a jornada
de trabalho limitada: seis horas dirias para os utopianos e quatro horas
dirias para os solarianos, externando-se, aqui, a preocupao com as
difceis condies de trabalho s quais os operrios estavam submetidos
ao tempo em que os livros foram escritos.
Cumpre consignar, contudo, que as obras utpicas ora analisadas
no se inserem na tradio socialista. Isto porque, conforme asseverado
por Marilena Chau, a utopia insular a cidade ideal uma ilha isolada
e ilocalizvel -, nela h o sacrifcio do individual pelo coletivo como forma
de suprir as carncias sociais, e o ncleo utpico a figura do bom Estado.
Na tradio socialista, por sua vez, no h o aludido isolamento, pois
pretendem a universalidade, e seus defensores recusam o sacrifcio do
individual por supostos interesses universais superiores e sua referncia no
o Estado e sim a sociedade, com a quebra de todas as formas de dominao.75
Alm disso, Utopia trata mais de um desejo do que proposies, de
uma crtica do presente por intermdio de uma fico. O prprio nome
atribudo cidade, Utopia, em lugar nenhum, e a proposio feita pelo
autor ao final do livro, no sentido de que desejo-o mais do que espero,
bem demonstram que se tratava, muito mais, de uma aspirao que no
esperava ver realizada.
75 Ibid., p. 375-376.
390
A Cidade do Sol, ao contrrio, fruto de uma convico do autor, de uma

proposio, a fim de alcanar um perodo de felicidade de toda a humanidade.
Isto porque Campanella era um milenarista e sua obra uma antecipao
daquilo que ele acredita que acontecer durante o sculo de ouro.76
Necessrio salientar que, embora fugidia, h uma fronteira entre
utopia e milenarismo. Isto porque a utopia um fenmeno moderno no
sentido cronolgico da palavra, enquanto o milenarismo est presente em
todas as pocas e povos. Ademais, enquanto a Utopia est diretamente
relacionada com a narrativa fantasiosa de uma sociedade ideal, construda
pela ao humana, o mito milenarista exige a observao dos signos, a fim
de que o homem passe a viver livre de qualquer misria, doena ou guerra.77
Desta forma, enquanto Thomas More, em sua Utopia, aproximase de um legislador, Tommaso Campanella aproxima-se de um profeta.78
Todavia, evidente que as representaes utpicas e milenaristas
so permeveis umas as outras, como a prpria leitura das obras
anteriormente narradas permite verificar, pois evidenciam a problemtica
da vida social e poltica, apontando, ambas, ao final, para o conhecimento,
trabalho e moderao do homem, o que, aliado vida em comunho,
indica o caminho para a paz e felicidade.79
Por outro vrtice, outra distino entre Utopia e A Cidade do
Sol que, em Utopia, h meno ao pacto do amor conjugal, com a
constituio de casamentos e famlias, sendo o adultrio severamente
punido, enquanto em A Cidade do Sol, tais relaes familiares inexistem,
pois as mulheres so comuns e as unies so momentneas, em dias e
horrios pr-determinados pelos mdicos e astrlogos.
Assim, em Utopia, salvo a disposio de que os noivos e noivas
deveriam observar-se, um ao outro, nus antes do casamento, no h
uma seleo ou intromisso, por parte do Estado, nas referidas unies,
enquanto em A Cidade do Sol, o Estado que determina quem vai manter
relaes sexuais com outrem, a fim de gerar bons filhos e, portanto,
valorosos cidados.
76 DELUMEAU, op. cit., 251.
78 CHAU, op. cit., p. 40.
79 Ibid., p. 40.
391
H, portanto, em A Cidade do Sol, uma drstica eliminao

dos grupos particulares e, consequentemente, a reduo dos papis
individuais desempenhados pelo ser humano ao longo de sua vida (pai,
filho, marido etc.), para um nico papel: o de cidado.
Em Utopia h tolerncia religiosa e o governante no o chefe
da igreja. Ao contrrio, em A Cidade do Sol, h uma nica religio e o
governante o chefe supremo da Igreja, concentrando-se, assim, os
poderes temporais e seculares.
Em Utopia, h trabalhos indignos, pois so os escravos os responsveis
por limpar os animais mortos, pois os utopianos no admitem que seus cidados
se habituem a esquartejar animais, temendo que nessa tarefa percam aos poucos as
qualidades do corao prprias da humanidade.80 Em A Cidade do Sol no h
distino entre as diversas atividades, sendo todas igualmente valorizadas.
De toda forma, nas duas sociedades todos trabalham, no havendo lugar
para a ociosidade de algumas classes em detrimento de outras.
A par de suas semelhanas e distines, certo que os dois autores
identificavam na filosofia poltica a tarefa de busca de um estado perfeito,
e se a poltica est atrelada ao que comum, a partir do que comum
que eles buscaram e delimitaram um espao pblico e reduziram o
homem ao cidado que visa o bem da comunidade.
Assim, os indivduos so descritos como criaturas do Estado e
facilmente substituveis e, em ltima estncia, objeto de trocas, meros dentes
da engrenagem coletivista81, o que fez com que estas obras fossem, tambm,
duramente contestadas, sob o argumento de que os direitos do homem
so inalienveis e a constante vigilncia, controle e repdio s diferenas
individuais acabam por eliminar o indivduo isoladamente considerado e
sua liberdade, o que leva ao prximo tpico deste artigo.
4 TOTALITARISMO, IGUALITARISMO E LIBERDADE
Inicialmente os textos utpicos, do qual Utopia seu maior exemplo,

estiveram na moda. Porm, como afirmado por Stanislaw Baczko, o
80 MORUS, op. cit., p. 84-85

81 BARROS, Roque Spencer Maciel de. Introduo filosofia liberal. So Paulo: Universidade de So Paulo,
1971. p. 358.
392
vento da utopia deixou de soprar onde florescem as modas intelectuais e a

sua condenao foi feito de modo to simples como expedito.82
Stanislaw Baczko chega a ironizar a rpida condenao da
utopia com interessante passagem que sintetiza de forma admirvel os
argumentos de tal condenao:83
Sistema fechado e autrcico, a utopia uma mquina delirante que
serve para fabricar a simetria, para produzir e reproduzir o mesmo. O
Estado utpico funciona como uma gigantesca caserna e exige, ainda
por cima, que tal modo de vida seja aceite com o maior entusiasmo.
O indivduo, se no subordinado ao Estado, subordinado
colectividade; a igualdade mata a liberdade; a felicidade individual
sacrificada felicidade colectiva planificada por racionalistas
aberrantes, demonacos e loucos da perfeio. Como no reconhecer
aqui o universo totalitrio? O que de estranhar que tal encanto
possa ter durado tanto tempo! Tudo , pois, simples, claro e ntido.
Com efeito, alguns autores questionaram sobre o perigo que elas

representavam para a sociedade contempornea. Afinal foi vislumbrada,
nestes mesmos textos, a completa negao do indivduo, em prol de um
sistema opressivo, dentro do qual o cidado representa o nico papel que
a sociedade lhe diz ser possvel representar. H o triunfo da organizao
sobre a espontaneidade, do coletivo sobre o individual, razo pela qual
a utopia converte-se num caminho da servido.84 Desta forma, a utopia
seria, ento, a antecipao do universo totalitrio e at mesmo do universo
concentracionrio.85
Da mesma forma, ao discorrer sobre Utopia, Hanan Yoran
aponta a natureza quase-totalitria da sociedade utopiana, com sua
rgida e coercitiva estrutura social, dirigida construo de um estado
ideal. Ressalta que o controle e superviso dirios exercidos sobre os
habitantes da ilha revelam uma natureza que dificilmente poderia ser
chamada de humanista, pois implica na abolio de qualquer espao
livre, no vinculado ao Estado.86
83 Ibid., p. 53.
84 BARROS, op. cit., p. 355, 357.
86 YORAN, op. cit., p. 08-09.
393
Referido autor aponta, ainda, que a leitura atenta da obra mostra

que o sujeito utpico constitudo por esta ordem social diferente do
indivduo invocado pela retrica do texto, pois embora aponte que a ilha
como uma grande famlia, esta famlia parecer no ser muito mais do
que uma agncia de controle.87
O mesmo autor arremata citando Shlomo Avineri, que tambm
define Utopia como uma sociedade totalitria, na qual, de acordo com
o pensamento utopiano human nature is intrinsically evil and must be
purified. But evil as such can never be completely destroyed; it can only be
exorcised and exiled from the utopian realm.88
Da mesma forma, George M. Logan e Robert M. Adams afirmam
que embora Utopia antecipe, em alguns aspectos, as atuais democracias,
nas quais o bem-estar das populaes uma das atribuies do Estado, as
minuciosas coeres impostas a seus cidados tambm nos fazem lembrar,
amide, dos modernos regimes totalitrios.89
Analisando sob esta perspectiva, o mesmo poderia ser dito em relao
Cidade do Sol, ou seja, que esta, tambm representa, aos nossos olhos,
uma espcie de totalitarismo, pois regula nos mnimos detalhes a vida de
seus cidados, nada deixando no mbito do privado. Uma sociedade focada
na organizao social e intolerante com as diferenas e a marginalidade.
Todavia, conforme asseverado por Lyman Tower Sargent, essa
no era a perspectiva dos contemporneos da obra. Assim,
In modern eyes, the society described in Utopia is not very attractive;
it is authoritarian, hierarchical, patriarchal, and practices slavery
for relatively minor offences. But through the eyes of an early 16thcentury reader, these things were norm, and slavery in Utopia
was a more humane punishment than many that would have been
imposed at the time, when some minor offences were punished by
death. And, most importantly, no one in Utopia was poor or rich,
achieved by reduncing demand, everyone working, sharing equally,
and living simply. Thus, to many in the 16th century, Utopia would
have seemed like paradise. 90
87 YORAN, op. cit., p. 08-09.
88 AVINERI apud YORAN, op. cit., p. 12.
89 LOGAN; ADAMS, op. cit., p. XVIII.
90 SARGENT, op. cit., p. 23.
394
Com efeito, cada poca cria suas prprias utopias e elas refletem as
injustias e preocupaes que lhe so contemporneas, assim como os interesses
especficos de seus autores em edificaes, comida ou sexo.91 Desta forma,
aos olhos da poca, a Utopia representava o fim de outras formas de
opresso, bem como a soluo das diferenas sociais existentes, fundadas
da riqueza e nos ttulos nobilirios e na explorao do trabalho alheio,
colocando as camadas mais desfavorecidas em situao de igualdade com
as demais, o que tambm observado em A Cidade do Sol.
Por outro vrtice, misturar de maneira simplista e anacrnica
Utopia e A Cidade do Sol - ao totalitarismo corresponde, simultaneamente,
a exorcizar e a banalizar o fenmeno totalitrio, a fim de nos desembaraar
de uma responsabilidade que s nossa, do nosso sculo, a saber, o termos
inventado e posto em funcionamento os sistemas totalitrios.92
Isto porque o totalitarismo fenmeno muito posterior ao momento
em que as obras Utopia e A Cidade do Sol foram escritas, fenmeno este
que se valeu de mecanismos de dominao no existentes poca.
Ora, o totalitarismo tem suas prprias e distintas ideologias e
instrumentos e, a seu respeito, Hannah Arendt, que produziu obra de
grande relevncia em relao a este assunto, identificou o totalitarismo
com a organizao burocrtica de massas e no das classes -, fundada
no somente na ideologia, mas, tambm, no terror e na violncia, cuja
perversidade amplamente conhecida93 e cujo estgio final parece ter
sido os campos de concentrao da Segunda Guerra Mundial.
Assim, conforme Bethnia Assy e Antonio Leal de Oliveira, ao
fazer uso do termo mal radical, Arendt assinalara o surgimento de um mal
na poltica at ento ignorado, que jamais deveria pertencer poltica, fora de
quaisquer modelos histricos e ideolgicos.94
Da mesma forma, Carlos Alberto Bittar afirma que somente
com a aplicao da tecnologia ps-Revoluo Industrial que se tornou
91 PARKER, op. cit., p. 319.

93 ARENDT, HANNAH. Origens do totalitarismo. So Paulo: Companhia das Letras, 1989. p. 358 - 375.
94 ASSY, Bethnia; OLIVEIRA, Antonio Leal. Hannah Arendt. In BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.);
CULLETON, Alfredo (coord. adjunto). Dicionrio de filosofia poltica. So Leopoldo: UNISINOS, 2010. p. 41.
395
possvel a difuso de uma filosofia de extermnio, fundada no terror,

como meio de opresso social e de controle das condutas individuais.95
Por intermdio do totalitarismo pretendeu-se a eliminao de todos os
laos sociais que significassem estmulo espontaneidade e formao de grupos
relativamente autnomos, criando, com o terror e a polcia secreta, uma
atmosfera de suspeita generalizada96, destruindo no somente as capacidades
polticas, mas, tambm, o tecido das relaes privadas do homem, tornando-o
estranho assim ao mundo e privando-o at de seu prprio eu.97
Este no o caso das sociedades descritas em Utopia e A Cidade do
Sol, pois o governante no incute terror, tampouco usa de violncia como
meio para controle social. So os princpios adotados por estas sociedades
que acabaram por fazer a felicidade individual identificar-se com a
felicidade coletiva, em virtude do autocontrole desenvolvido pelo prprio
homem e de sua vida em comunho com os outros e no em virtude de um
fator externo, como a violncia e o terror anteriormente assinalados.
Assim, nestas sociedades todos os habitantes mantm estreita
identificao com a lei e com o Estado, pretendendo, em suma, serem
valorosos cidados. H um consenso completo, sendo que todos possuem
os mesmos valores e cada pessoa est submetida a um controle social de
tal modo interiorizado que acaba por regular o inconsciente e impedir
que pretenda obter algo mais ou, ainda, que pretenda obter algo diferente
daquilo que lhe apresentado. So, antes de tudo, sociedades onde as pessoas
vivem a nica vida possvel, a vida coletiva, sem quaisquer propriedades,
interesses ou ligaes, salvo aquelas j existentes, uma sociedade onde
tudo compartilhado entre todos e tudo observado por todos.
As obras ora analisadas pretenderam, em um nico projeto,
abranger toda a diversidade social. Construram um projeto de
autoedificao do homem, destacando-se, portanto, a organizao
e a pronunciada inclinao das utopias para a pedagogia social, com a
diminuio dos limites entre pblico e privado at estes se confundirem
num projecto de transformao dos homens oriundos do passado em outros
tantos homens novos, povos regenerados, etc..98
95 BITTAR, op. cit., p. 279.
96 SILVA FILHO, Jos Carlos Moreira da. Totalitarismo. In: BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.);
CULLETON, Alfredo (coord. adjunto). Dicionrio de filosofia poltica. So Leopoldo: UNISINOS, 2010. p. 517.
97 BOBBIO; MANTTEUCCI apud BITTAR, op. cit., p. 276.
396
Ora, com o desenvolvimento do Estado, o foco da soberania e do poder

foi gradativamente passando da mera gesto de territrios para a gesto da
vida das pessoas que o integram. No somente a vida biolgica, mas a vida
especificamente humana, em sua dimenso moral e social, razo pela qual
este novo enfoque ensejou, tambm, todo um novo mbito de discusso na
filosofia poltica, em especial em relao ideal conformao do Estado e do
grau de autoridade poltica que se pode defender em seu favor.
Surgiram, a partir da, diversas concepes relativas ao delineamento
da sociedade e extenso do poder do Estado, bem como em relao s
suas reais funes, algumas com uma tica individualista e liberal, outras
com uma tica coletivista e igualitria, como as obras ora analisadas.
A tica individualista adota uma concepo segundo o qual
indivduos isolados e suas preferncias, desejos e necessidades constituem o valor
supremo de qualquer modo racional de explicar o mundo e justificar decises99,
havendo, portanto, a hegemonia da parte (indivduo) sobre o todo (Estado/
sociedade).100 Defende-se, aqui, a reduo da possibilidade de ingerncia
na vida dos cidados a um grau mnimo, razo pela qual o Estado fica
reduzido ao papel de guarda-noturno, para garantir, to somente, que os
cidados no exeram coero uns sobre os outros.101
Esta concepo individualista e liberal contrape-se, contudo,
outra viso de mundo, baseada no igualitarismo e no coletivismo, pois
nelas se adota a perspectiva de que o fim da poltica a preservao do
bem comum e que o todo (o Estado ou a cidade) precede as partes (o
indivduo). Assim, O valor mais relevante est no grupo, na sociedade como
um todo e, no plano institucional, no Estado.102
Desta forma, a caracterstica bsica do igualitarismo, observado
nas obras utpicas analisadas neste artigo, considerar o homem no
como indivduo, mas como gnero. O igualitarismo aqui presente
o recurso utilizado para a integrao de todos na sociedade estatal,
formando um corpo nico, para atingir uma finalidade comum.
99 SANTOS, Andr Leonardo Coppetti. Coletivismo. In: BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.); CULLETON,
Alfredo (coord. adjunto). Dicionrio de filosofia poltica. So Leopoldo: UNISINOS, 2010. p. 101.
100 BAHIA, Luiz Henrique. Individualismo. In: BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.); CULLETON,
Alfredo (coord. adjunto). Dicionrio de filosofia poltica. So Leopoldo: UNISINOS, 2010. p. 274.
102 SANTOS, op. cit., p. 101.
397
Em consequncia, grande parte das propostas apresentadas so

inspiradas na ideia de que os componentes de uma nao constituem uma
totalidade orgnica e que as instituies mais aptas a reg-la para fazla progredir so aquelas que obrigam os indivduos a viver e trabalhar em
comum103, razo pela qual o Estado possui grau de autoridade poltica
elevado para ditar o modo de vida dos seus cidados.
Em resumo, enquanto o liberal tem como finalidade o desenvolvimento
da personalidade individual, o igualitrio tem como finalidade o
desenvolvimento harmonioso da comunidade e, em consequncia, diversos so
tambm os modos de conceber a natureza e as tarefas do Estado: limitado e garantista,
o Estado liberal; intervencionista e dirigista, o Estado dos igualitrios.104
Contudo, se o igualitarismo existente nestas sociedades o
principal ponto de ateno daqueles que estudam as referidas obras,
certo que compete, neste momento, examinar a extenso possvel de ser
empregada a esta igualdade, para contrastar com as ideias ali lanadas
e verificar sua compatibilidade no mundo moderno, no qual se atribui
enorme peso escolha pessoal e liberdade.
Ora, a igualdade de todos um valor relativo que se define secundum
quid, ou seja, com base no que se define ser relevante entender como passvel de
ser igual.105 Assim, nas palavras de Norberto Bobbio:
As perguntas s quais preciso oferecer uma resposta exata, se no
quisermos que a invocao da igualdade seja um flatus vocis, so as
duas seguintes: a) a igualdade entre quem? b) igualdade com relao
a que coisas? Uma vez feitas essas duas perguntas, e limitando-se
a especificaes por razes de economia de discurso, ao par todoparte, so possveis quatro respostas: 1) Igualdade de alguns em
alguma coisa. 2) Igualdade de alguns em tudo. 3) Igualdade de
todos em alguma coisa. 4) Igualdade de todos em tudo. Dessas
quatro respostas, a que caracteriza uma doutrina igualitria a
quarta. Considero portanto que, em uma primeira aproximao seja
possvel considerar igualitria aquela concepo global da sociedade
(da sociedade humana em geral ou de uma sociedade determinada)
103 BOBBIO, op. cit., 2000, p. 306.

104 BOBBIO apud BITTAR, op. cit., p. 288.
398
segundo a qual desejvel que todos (todos os homens ou todos os

membros dessa determinada sociedade) sejam iguais em tudo.106
Desta forma, possvel ver, nos diversos graus de importncia

ou de peso que se atribui igualdade o delineamento das principais
diferenas entre as doutrinas polticas. E, em linhas gerais possvel
afirmar que, enquanto o anti-igualitarismo caracterstico das doutrinas
estamentais ou de castas, a igualdade formal tpica do liberalismo, a
igualdade material tpica dos socialistas e a igualdade de oportunidade
defendida pelo socialismo reformista ou social democrtico.107
Ademais, conforme enfatizado por Carlos Alberto Bittar, algumas
doutrinas aceitam como ponto em comum a ideia de que a igualdade um valor
social a ser buscado. Todavia, divergem quanto extenso desta igualdade,
pois, enquanto para algumas basta a igualdade perante a lei, outras vo
alm, ao exigirem, tambm, a igualdade material ou outras formas de
igualdade.108 Algumas preveem a igualdade dos pontos de partida, como,
por exemplo, a igualdade jurdica ou a igualdade de oportunidades,
enquanto outras requerem, tambm, a igualdade dos pontos de chegada,
como, por exemplo, a igualdade material.
A este respeito, a lio de Norberto Bobbio:
A oposio que apresentei aqui, como oposio entre igualdade de
pontos de partida e igualdade de pontos de chegada, foi tambm
apresentada como oposio entre igualdade de oportunidade e
igualdade de resultados, e considerada como representativa da
oposio entre uma concepo individualista e pluralista e uma
concepo solidria e comunitria da sociedade. De acordo com a
primeira, basta que sejam comuns as regras do jogo e que qualquer
um seja colocado em condies de poder participar do jogo: mais
do que natural que um jogo termine com um vencedor e um vencido.
De acordo com a segunda, que haja um vencedor e um vencido
exatamente o que deve ser evitado, mas para evitar que isto acontea
preciso fazer no que todos possam participar do jogo, mas que
todos, na mesma medida, possam sair vencedores. 109
106 BOBBIO, op. cit., 2000, p. 298-299.
107 TOSI, Giuseppe. Igualdade. In: BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.); CULLETON, Alfredo (coord.
adjunto). Dicionrio de filosofia poltica. So Leopoldo: UNISINOS, 2010. p. 267-268.
109 BOBBIO, op. cit., 2000. p. 302.
399
Desta forma, mesmo para aquelas sociedades que defendem a

igualdade, a extenso que atribuda a esta igualdade acabar por
construir sociedades bem distintas uma das outras, algumas propiciando
maior individualidade, outras no, aproximando-se ou afastando-se de
uma daquelas concepes de Estado anteriormente expostas, o que,
consequentemente, restar refletido em sua estrutura poltica e social.
A igualdade exerce atrao, como ideologia, porque para muitos
parece mais justo que o destino das pessoas no seja determinado
pelas suas oportunidades e circunstncias, se tais oportunidades e
circunstncias no esto disponveis para todos os homens. Assim,
nesta tica, ao promoverem a completa igualdade entre seus cidados, as
sociedades igualitrias promovem, tambm, a felicidade coletiva.
Observe-se, ainda, que a igualdade, por no ser matemtica, no se
altera por pequenas diferenas, razo pela qual as diferenas entre os homens
no que se refere s suas necessidades entre um adulto e uma criana, por
exemplo no afastam o princpio, antes o confirmam, pois a natureza fez
os homens mais iguais em suas necessidades do que em suas capacidades.110
Ora, nas sociedades descritas nas obras anteriormente analisadas,
as pessoas tinham tudo em comum, faziam refeies em conjunto, recebiam
a mesma instruo, trabalhavam por igual perodo, desfrutavam da
mesma espcie de lazer, no tinham privilgios significativos tampouco
sofriam discriminaes em virtude de sua ocupao.
Assim, a igualdade era quase que absoluta, pois havia a igualdade dos
pontos de sada e a igualdade dos pontos de chegada. No havia, portanto,
somente a igualdade formal ou jurdica, mas, tambm, a igualdade
material ou econmica, a igualdade de oportunidades, a igualdade social
etc., o que nos leva a concluir que a igualdade descrita nestas sociedades
o elemento essencial, utilizado pelos autores para agregar o homem
nesta unidade estatal o que, consequentemente, redundava em outorgar
ao Estado extensa autoridade poltica para moldar a sociedade, a fim de
coordenar os esforos para atingir o objetivo almejado.
Contudo, na percuriente crtica de Hanan Yoran, ao se referir a
Utopia, How can it be that the most excellent people in the world, the product
of an excellent social order and an excellent educational system, cannot so much
110 BOBBIO, op. cit., 2000. p. 300-301.
400
as choose the color of their garments or where they sit at meals?.111 Ou, ainda,
porque no podiam viajar sem prvia autorizao do governo? Da mesma
forma, porque os cidados de A Cidade do Sol, to elevados e cheios de
conhecimento, no podiam escolher o lugar em que iriam dormir, a cor
de suas vestes e, tambm, porque no podiam criar seus prprios filhos?
Porque precisavam de autorizao do governo para gerar filhos? Porque
a liberdade individual era flagrantemente anulada?
Aparentemente, eles acreditavam que a liberdade ameaaria a
estabilidade e a unidade de suas sociedades, objetivo poltico da mais
alta prioridade. Desta forma, ao impedir quaisquer mudanas ao status
quo das coisas, estas sociedades promoviam a estagnao e bloqueavam
o exerccio da imaginao social e, consequentemente, da reivindicao,
ficando livres, assim, das tenses advindas da necessidade de renovar
incessantemente os compromissos polticos e sociais que mantm as
sociedades unidas, tenso esta sempre presente naquelas sociedades que
esto em constante transformao112.
Nas palavras de Roque Spencer Maciel de Barros:113
[...] a prevalncia do individual, da personalidade e da espontaneidade
poriam em risco; a todo instante, a ordem sonhada; envolveriam
sempre a possibilidade de uma mudana que nenhuma sociedade
utpica, constitucionalmente conservadora, pode admitir. (BARROS,
1971, p. 355) [...] Neste sentido, mutatis mutandis, o que Pierre Mesnard
escreve em uma obra clssica, (Lessor de la philosophie politique au XVI
sicle, Paris, Brin, 1951, p. 175) a respeito da utopia de Thomas Morus,
vale para todas as Utopias: a Utopia segue um regime resolutamente
conservador. A idia de progresso consistiria em generalizar seu
mtodo e estend-lo a todos os estrangeiros. Morus aparece aqui como
o prisioneiro de sua obra. Tudo to bem pesado, medido, balanceado,
que melhora alguma possvel. A constituio da famlia, da cidade, do
Estado, fixada de uma vez por todas, ne varietur.
Assim, nestas obras, o futuro consiste na infinita reproduo

do presente, o que levou alguns a identificar a utopia com o perfeito.
112 Curioso notar que a sociedade utpica, tanto em Utopia quanto em A Cidade do Sol, no permite a
mudana e crtica. Todavia, foi esta mesma necessidade de mudana e crtica que deu origem ao gnero
utpico, a fim de discutir a realidade social vivenciada poca em que foram escritas, bem como propor
outras formas de pensar o poder e o Estado.
113 BARROS, op. cit., p. 355.
401
Contudo, conforme ressalta Lyman Tower Sargent perfect suggests

finished, completed, unchangeable and nothing human is finished, complete,
or unchangeable.114 Desta forma, a fim de assegurar a completa igualdade
entre os cidados, de forma perene, impunha-se o completo domnio dos
desejos, das necessidades, das rotinas dos seus cidados, sufocando-se a
variedade dos carteres individuais e, consequentemente, garantindo-se
a ausncia de qualquer questionamento ou mudana.
Em outras palavras, as utopias, ao elegerem a igualdade como
princpio, combatiam, por conseguinte, a ideia de liberdade individual.
Isto porque as ideias de liberdade e igualdade guardam entre si um
antagonismo, pois, conforme ressaltado por Norberto Bobbio:
Libertarismo e igualitarismo fundam suas razes em concepes
do homem e da sociedade profundamente diversas: individualista,
conflitualista e pluralista a liberal; totalizante, harmnica e monista a
igualitria. Para o liberal, o fim principal a expanso da personalidade
individual, mesmo se o desenvolvimento da personalidade mais rica
e dotada puder se afirmar em detrimento do desenvolvimento da
personalidade mais pobre e menos dotada; para o igualitrio, o fim
principal o desenvolvimento da comunidade em seu conjunto, mesmo
que ao custo de diminuir a esfera de liberdade dos singulares.115
Pode-se dizer, portanto, que o argumento central da igualdade

est em sua crena no proveito oriundo da homogeneidade, enquanto
o argumento central da liberdade est em sua crena no benefcio
advindo da diversidade. Em consequncia, o resultado da imposio da
igualdade pode acarretar, por vezes, a limitao da liberdade individual
e, contrariamente, o resultado da liberdade pode ser, por vezes, a
desigualdade entre seus cidados.
Cumpre ressaltar, ainda, que a concepo individualista adota a
perspectiva de que o conflito e o antagonismo, prprios das sociedades
fundadas no individualismo e na liberdade embora contrastem com
a ideia de igualdade entre todos - representam papel importante no
desenvolvimento destas mesmas sociedades e, portando, na melhoria das
suas condies gerais.
114 SARGENT, op. cit., p. 103.

115 BOBBIO, op. cit., 2005, p. 39.
402
Norberto Bobbio, ao salientar a fecundidade do antagonismo,

assevera:
A tradicional concepo orgnica da sociedade estima a harmonia, a
concrdia mesmo que forada, a subordinao regulada e controlada
das partes ao todo, condenando o conflito como elemento de desordem
e de desagregao social. Ao contrrio disso, em todas as correntes
de pensamento que se contrapem ao organicismo afirma-se a idia
de que o contraste entre indivduos e grupos em concorrncia entre
si (...) benfico e uma condio necessria do progresso tcnico e
moral da humanidade, o qual apenas se explicita na contraposio
de opinies e de interesses diversos, desde que desenvolvida essa
contraposio no debate das idias para busca da verdade, na
competio econmica para o alcance do maior bem-estar social, na
luta poltica para a seleo dos melhores governantes.116
Para esta concepo, cada ser humano nico e desenvolve um papel

nico na sociedade, no podendo, portanto, ter sua personalidade dissolvida no
contexto social. Nesta perspectiva, o cidado no um espectador, tampouco
um coadjuvante, mas, sim, um protagonista do contexto social e poltico da
sociedade onde est inserido, ainda que, para exercer este protagonismo, tenha
que divergir daquele contexto, a fim de buscar sua alterao.
Todavia, em face da ausncia deste antagonismo e da inexistncia de
liberdade individual, as sociedades descritas em Utopia e A Cidade do Sol no
produzem nenhuma revoluo, nem sequer mesmo algum acontecimento,
so absolutamente estveis ou, ainda, estagnadas na forma como foram
elaboradas o que tambm impede qualquer progresso ou melhoria social.
certo, ainda, que a liberdade, s vezes, cede frente a outros
princpios. Mas tambm certo que na sociedade moderna prevalece a
ideia de que cada indivduo nico e somente poder encontrar felicidade
se tiver permisso para escolher como quer viver e, por isso, deve ser
garantido a ele o espao necessrio para descobrir seu prprio caminho.
Isto leva, em consequencia, ideia de que h esferas da liberdade
individual que no podem ser invadidas pelo Estado.
Ora, a ideia de um governo com poderes limitados comeou a
tomar forma h muitos sculos, podendo ser apontado, em um primeiro
momento, a crise entre Estado e Igreja, que acabou por ensejar a separao
116 BOBBIO, op. cit., 2005. p. 27-28
403
das instncias secular e temporal e, consequentemente, propiciou a

liberdade religiosa. Todavia, posteriormente houve a evoluo desta
ideia de governo limitado, a fim de tambm impor limites em relao
liberdade pessoal117, ou seja, garantir uma liberdade em relao ao Estado.
Assim, o liberalismo est associado crena fundamental da proteo
dos direitos individuais, em relao aos quais vedada a incurso do poder
poltico, em prol da afirmao da individualidade de cada ser humano, que
no pode ser reduzido condio de mero componente de uma comunidade.
Necessrio anotar que um dos dilemas do liberalismo diz respeito
estrutura poltica e base moral para a coordenao das liberdades individuais. Isto
porque, se a sociedade liberal compe-se de indivduos que tem as suas prprias
concepes, possivelmente incompatveis, de vida boa, como possvel fornecer
uma estrutura poltica na qual os cidados discordantes podem coexistir?118
Uma primeira resposta a esta questo deixar as questes de
vida boa para o campo privado e fomentar o governo neutro. Assim,
considerando que a sociedade composta de pessoas com diferentes
objetivos, a melhor maneira de govern-la pelos princpios burocrticos,
que no pressupem nenhuma concepo especfica do que bom.119
Na lio de Norberto Bobbio, trata-se de delimitar a esfera privada
e a esfera pblica a fim de que o indivduo possa gozar de uma liberdade
protegida contra a invaso por parte do poder do Estado, liberdade essa
que dever ser a mais ampla possvel no necessrio ajustamento do interesse
individual ao interesse coletivo.120
Resta evidente, mais uma vez, dois aspectos diversos no problema da
concepo do Estado, um relativo aos limites dos seus poderes, outro relativo
aos limites de suas funes.121 Conforme asseverado por Norberto Bobbio:
Sobre o ponto de vista do indivduo em sua inefvel singularidade e
variedade, o pensamento de Humboldt seco e conciso. O verdadeiro
objetivo do homem, afirma, o mximo desenvolvimento de suas
faculdades. Em vista do alcance deste fim, a mxima fundamental que
117 MILLER, David. Political Philosophy. A very short introduction. Oxford: Oxford University Press, 2003. p. 56.
120 BOBBIO, op. cit., 2005. p. 65.
121 Ibid., p. 17.
404
deve guiar o Estado ideal a seguinte: O homem verdadeiramente

razovel no pode desejar outro Estado que no aquele no qual cada
indivduo possa gozar da mais ilimitada liberdade de desenvolver a si
mesmo, em sua singularidade inconfundvel, e a natureza fsica no
receba das mos do homem outra forma que no a que cada indivduo,
na medida de duas carncias e inclinaes, a ela pode dar por seu
livre-arbtrio, com as nicas restries que derivam dos limites de
suas formas e de seu direito!122
O homem procura, questiona, diverge. Busca seus pares e, tambm,

busca a solido. Nesta sua natureza esto os germens da individualidade,
razo pela qual a igualdade e a coletividade imposta aos seus cidados
no meio adequado para alcanar o bem estar de seus cidados.
Isto porque enquanto o Estado procura bem-estar e calma, os
indivduos perseguem variedade e atividade.123 Desta forma, quanto
mais igualdade for imposta, mais difcil se torna explicar as diferenas
existente entre elas e, ainda, mais difcil garantir-lhes um espao
prprio, longe da sombra do Estado, o que pode ser facilmente verificado
nas obras ora analisadas.
Ao discorrer sobre a liberdade, John Stuart Mill deixou clara a
existncia de uma esfera de ao pessoal, livre de interferncias por parte
de outrem. Afirma o autor:
[A liberdade] compreende, inicialmente, o domnio interno da
conscincia: exigir liberdade de conscincia no sentido mais
abrangente, liberdade de pensamento e sentimento, absoluta
liberdade de opinio e sentimento sobre todos os assuntos, prticos ou
especulativos, cientficos, morais ou teolgicos. [...] Em segundo lugar,
o princpio exige liberdade de gostos e ocupaes, de construir o plano
de nossa vida que se adqe a nosso prprio carter de fazer como
preferirmos, sujeitos s conseqncias possveis, tais como possam
advir, sem impedimentos de nossos semelhantes, na medida em que o
que fizermos no os prejudique, mesmo se eles acharem nossa conduta
tola, perversa ou errada. Em terceiro lugar, a partir desta liberdade
de cada indivduo, segue-se a liberdade, dentro dos mesmos limites,
de associao entre os indivduos, liberdade para se unir, por qualquer
122 Ibid., p. 24.

123 Ibid., p. 26.
405
propsito que no envolva prejuzo aos demais, desde que as pessoas

associadas sejam adultas e no constrangidas ou enganadas.124
Prossegue o referido autor:

A nica liberdade que merece este nome a de perseguir nosso
prprio bem nossa prpria maneira, at o ponto em que no
tentemos privar os demais das suas, ou impedir seus esforos em
obt-las. Cada um o guardio adequado de sua prpria sade, seja
corporal, ou mental e espiritual. Os homens so mais beneficiados
por se permitirem, reciprocamente viver como lhes parece bom do
que obrigarem cada um a viver como parece bom aos restantes.125
A defesa da liberdade, de John Stuart Mill, envolve a demarcao

de uma esfera privada de atividade na qual as pessoas devem ter completa
liberdade para agir como quiserem (MILLER, 2003, p. 68). Assim, existe
um limite para a interferncia legtima sobre a independncia individual e
encontrar este limite e proteg-lo contra a invaso to indispensvel a uma boa
conduo das atividades humanas quanto a proteo contra o despotismo poltico.126
Ademais, a persons freedom dependes on the number of options
open to her, on her capacity to make a choice between them.127 E no basta
ter opes de escolha, necessrio ter capacidade para escolher, pois
someone might be presented with options but for one reason or another not be
able to exercise a genuine choice between them.128 Desta forma, a liberdade
tem um aspecto externo, relativo existncia de opes, mas, tambm,
um aspecto interno, relativo possibilidade de livremente escolher entre
estas opes, sem constrangimentos ou influncias de terceiros.129
Assim, s possvel promover a liberdade permitindo a existncia
de alternativas, a realizao de escolhas e, mais ainda, a realizao de
escolhas genunas. Neste sentido, a lio de David Miller:
124 MILL, John Stuart. Sobre a liberdade. In: WEFFORT, Francisco C. (Org.). Os clssicos da poltica. 2. v.
So Paulo: tica, 2004. p. 208.
125 Ibid., p. 208-209.
126 Ibid., p. 201.
127 MILLER, op. cit., p. 57.
128 Ibid., p. 57.
129 MILLER, David. Political Philosophy. A very short introduction. Oxford: Oxford University Press, 2003. p. 57-58.
406
Genuine choice requires a certain kind of independence; a free person

must ask herself what do I really want or really believe and be able to
reject second-hand answers. People lose their freedom, in this sense,
when the social pressure on them to conform to prevailing conventions
or prevailing beliefs becomes so intense that they are unable to resist.
Religion and political ideology can both have this effect.130
Ora, em Utopia e A Cidade do Sol no h a exposio dos cidados

a outras formas de vida ou de cultura. Ao contrrio, so sociedades
isoladas, justamente para evitar a diversidade social e a contaminao
por outras culturas. Ademais, no h uma pluralidade de escolhas
a serem feitas e, mesmo nas questes que, em tese, h uma escolha a
ser feita, a opresso exercida pelos cidados, no sentido de que faam
a escolha certa, acaba por lev-los a fazer a nica escolha possvel.
Assim, a lgica do Estado planificado impe a absoro do homem concreto
pelo plano abstrato e elimina, ao lado da aventura, do risco e da criatividade,
a substncia verdadeiramente tica da vida.131
Desta forma, foroso reconhecer, portanto, que no h que se falar em
liberdade individual em Utopia ou A Cidade do Sol, pois onde as liberdades
de conscincia, de pensamento, de sentimento, de opinio, de gosto e de
ocupao no so respeitadas e onde no h pluralidade de alternativas e
oportunidades no h que se falar em escolhas genunas ou em liberdade,
mas, to somente, na autoridade poltica exacerbada do Estado.
A par disso, a igualdade apregoada em Utopia e A Cidade do Sol,
acompanhada da excessiva superviso e limites s vontades individuais,
implica na produo de indivduos desprovidos de individualidade e
de capacidade reflexiva, indivduos que no so indivduos, mas meras
engrenagens da esfera pblica. Em outras palavras, de forma a produzir
o Estado ideal, estas sociedades precisam tentar produzir indivduos
desprovidos de interioridade132 ou de individualidade, reduzindo, assim,
sua liberdade para a ao poltica, social ou pessoal.
As obras utpicas, ao pregarem a igualdade e a vida comum, colocam
tudo e todos vista de todos. E, nas palavras de Roque Spencer Maciel de
130 Ibid., p. 62.

131 BARROS, Roque Spencer Maciel de. Introduo filosofia liberal. So Paulo: Universidade de So Paulo,
1971. p. 363.
407
Barros, retiram do indivduo espiritual, na acepo moderna, a dimenso

solitria da vida privada em que ele pode encontrar-se consigo mesmo.133
Convm esclarecer, ainda, que liberdade e igualdade so conceitos
distintos. Liberdade a qualidade de um ente, enquanto a igualdade
a relao deste ente com os outros.134 Ademais, certo que a igualdade
dos homens uma abstrao, mas foi justamente esta abstrao que
permitiu que nela se reconhecessem indivduos, grupos, classes sociais e,
tendencialmente, a humanidade inteira.135 Todavia, na liberdade que
se define o modo como se tratam as questes plurais de uma certa
sociedade, na liberdade que se exerce a tolerncia, na liberdade que
se constri a individualidade.
H, contudo, um ponto de encontro entre liberdade e igualdade. E
este ponto , justamente, o ponto onde se assegura a todos os cidados,
de forma igual, o exerccio de sua liberdade. Nas palavras de Carlos
Alberto Bittar:
O que aproxima e identifica igualdade e liberdade, em certo momento,
o fato de haver um ponto em comum entre ambos os conceitos. Ser igual
da na liberdade, isto o que h de comum entre liberdade e igualdade,
pois este o espao social. Numa sociedade em que se igualmente
livre, se est a construir um espao comum onde o indivduo tambm se
mostra atendido em sua necessidade singular de liberdade.136
Desta forma, garantir a todos os cidados a igualdade na liberdade

garantir a definio dos espaos pblicos e dos privados, das coisas
comuns e das coisas privadas, pois ao, liberdade e poltica so coisas
entremeadas num nico n de sentido que faz com que quando se v um desses
elementos afetados, os demais passem a sofrer por sua restrio.137
este o panorama das obras ora analisadas. O excessivo enfoque
na igualdade acabou por exigir a minorao da importncia conferida
liberdade e ao individual, contaminando, assim, toda a vida poltica
destas sociedades.
133 BARROS, op. cit., p. 359.
134 BITTAR, Eduardo C. B. Curso de Filosofia Poltica. So Paulo: Atlas, 2011. p. 289.
135 TOSI, Giuseppe. Igualdade. In: BARRETTO, Vicente de Paulo (coord.); CULLETON, Alfredo (coord.
adjunto). Dicionrio de filosofia poltica. So Leopoldo: UNISINOS, 2010. p. 269.
137 Ibid., p. 274.
408
5 CONCLUSO
Conforme exposto anteriormente, as obras analisadas no decorrer

deste artigo insistem na completa igualdade entre seus cidados, com a
publicidade e planificao total da vida em comum. Contudo, a igualdade
uma das mais incertas especulaes da humanidade, pois quanto
mais tendem as condies para a igualdade, mais difcil se torna explicar as
diferenas que realmente existem entre as pessoas.138
Ademais, a escolha da ampla igualdade em detrimento da liberdade
acarreta na ausncia de delimitao entre as esferas pblicas e privadas
e tambm impede a realizao de escolhas genunas, sufocando, assim, a
liberdade individual, social e poltica.
Ora, conforme Carlos Fernandez Sessarego El ser libre hace la
persona, a cada uma de ellas, um ser nico, idntico a si mesmo, no intercambiable.
[...] responsable de su destino, de su prprio y exclusivo quehacer vital, de su
irrepetible devenir histrico-temporal.139
Desta forma, no h projeto humano pronto e acabado, em face da
eterna mudana do homem e, consequentemente, s h poltica verdadeira
onde o cidado tem a liberdade e a possibilidade de exercer sua faculdade
de ser agente de mudanas.140
Com efeito, o que faz do homem um ser poltico e humano , justamente,
seu constante questionamento, sua inventividade, razo pela qual a liberdade
como possibilidade de autodeterminao, para fazer alguma coisa sem
impedimentos, ou deixar de fazer alguma coisa, sem constrangimentos,
requisito essencial para a vida poltica e para a vida individual.
Assim, em face do carter cambiante e em constante evoluo da
personalidade humana, j definida como uma multiplicidade que se pretendeu
unidade e, tambm, da constante evoluo da sociedade, necessrio, de
tempos em tempos, definir novamente quais os interesses gerais e quais os
interesses particulares, porque, conforme asseverado por Santos Cifuentes:
138 ARENDT, Hannah. Origens do totalitarismo. So Paulo: Companhia das Letras, 1989. p. 76.
139 SESSAREGO, Carlos Fernndez. Proteccin a la persona humana. In: ADORNO, Luis et al. Dao y
proteccin a la persona humana. Buenos Aires: La Rocca, 1993. p. 25.
409
[...] El totalitarismo es producto de una violacin: la del hombre

individual; el individualismo de otra: la de la sociedad en su
presupuesto, el hombre social. Al donde el individuo desaparece de
la escena, como si no existiera, no hay ms que amorfa masificacin.
[...]. Al donde el hombre acrecienta los poderes hasta someter
a su egosmo el mundo circundante y la debilidad deI prjimo no
defendido, pierde a su vez fuerza la unin, se pulveriza. EI hombre se
hace egocntrico y decae el verdadero sentido de la justicia.141
Assim, a adequada ponderao entre liberdade e igualdade foi e

ainda o um dos principais aspectos da vida poltica e social e, como
afirmado por Will Kymlicka, justamente quando os princpios entram
em conflito que recorremos teoria poltica em busca de uma soluo.142
A questo justamente essa: como propiciar a igualdade sem
destruir a liberdade? Ora, se considerarmos que a vinculao do
particular comunidade ocorre com a finalidade de fornecer elementos
para o desenvolvimento de uma vida harmoniosa e feliz, certo que
igualdade e liberdade devem estar exercendo o papel de proposies
fundamentais de forma concomitante. Assim, ante a inevitabilidade e
necessidade de convvio, a atuao poltica faz-se imprescindvel para a
adequada concepo dos espaos pblicos e privados.
Desta forma, recusa-se o estado igualitrio que anula a liberdade
individual, mas, tambm, recusa-se um estado totalmente liberal sem limites
liberdade individual, pois permite o abuso de um para com o outro. preciso
repensar, portanto, os arranjos que fazemos para viver em comunidade.
Trata-se, assim, de obter uma relao de valor compensada, a fim
de alcanar a dignidade humana, a qual realizada quando assegura
pessoa uma esfera onde ela pode atuar como ser independente e
moralmente autorresponsvel, na qual ela nem submetida a pretenso
de poder de uma outra pessoa, nem transformada em mero meio de uma
finalidade comunitria, mas pessoa autorresponsvel livre.143
Desta forma, a liberdade e igualdade devem andar juntas com a
diversidade e tolerncia, pois a extenso dos poderes do Estado e dos
141 CIFUENTES, Santos. Derechos personalssimos. 2. ed. Buenos Aires: Astrea, 1995. p. 113.
142 KYMLICKA, Will. Filosofia poltica contempornea: uma introduo. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 65.
143 NIPPERDEY, Hans Carl. Direitos fundamentais e direito privado. In: Direitos Fundamentais e direito
privado: textos clssicos. Org. Luis Afonso Heck, Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 2011. p. 52.
410
direitos do indivduo no algo definitivo, razo pela qual preciso

pensar um modo de fazer poltica que se baseie na aceitao da pluralidade,
atendendo, assim, os anseios desta poca.
Resta, assim, a advertncia de Noberto Bobbio, citado por Carlos
Alberto Bittar, para quem no h liberdade perdida para sempre, nem
liberdade conquistada para sempre: a histria uma trama dramtica de
liberdade e de opresso e toda poca se caracteriza por suas formas de
opresso e por suas lutas pela liberdade. como resultado dessa dialtica
que surgem os direitos e os pleitos de justia.144
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Law Review, n. 5, dez. 1890.
YORAN, Hanan. Mores Utopia and Erasmus No-place. English Literary
Renaissance; Winter 2005, v. 35, issue 1.
Normas Editoriais
413
Normas editoriais para a Revista da AGU
Os artigos encaminhados para publicao nesta revista devem
ser inditos.
Deve constar no Artigo:

TTULO DO ARTIGO - Descritivo porm conciso (em portugus e Ingls).
AUTOR(ES) - O(s) nome(s) do(s) autor(es) deve(m) estar acompanhado(s) de
breve currculo com no mximo trs qualificaes na rea de atuao.
Sumrio - No numerar a introduo e separar tens por ponto e vrgula.
Exemplo.
SUMRIO: Introduo; 1 tema1; 2 tema2; tema3.....,
Referncias.
RESUMO - De cunho informativo, conter de 100 a 250 palavras. (em
portugus e Ingls).
PALAVRAS-CHAVE - De cinco a oito palavras-chaves separadas entre
si por ponto e finalizadas tambm por ponto. (em portugus e Ingls).
Corpo do texto
PARGRAFOS: Fonte verdana tamanho 11, espao entre linhas de 1,5,

sem espaos entre pargrafos. Recuo de 1,5 cm para primeira linha do
pargrafo. O nmero mximo de pginas 35 e mnimo de 5 pginas
CITAES: com mais de trs linhas (blocos) devem ter fonte menor
tamanho 10 e espao entrelinhas simples, destacadas com recuo de 1,5
cm da margem esquerda, letra menor que a do texto (verdana tamanho
10) sem aspas e sem italico. No caso de acrescentar grifo deve ser em
itlico e especificar como: (grifo nosso) ou (grifo do autor)
exemplo:
Presidente - Ministra Ellen Gracie para o exame de emprstimo
de preferncia ao prego, ante a necessidade de o Tribunal Superior
Eleitoral baixar ato fixando os parmetros para a distribuio do fundo
414
partidrio, tudo a partir dos preceitos da lei 9096/95 questionados.

imprimam urgncia, remetendo cpia a s. Exa. (grifo nosso).
Para citaes que ocupam at trs linhas, so inseridas dentro do

prprio pargrafo entre aspas duplas. As aspas simples indicam citao
no interior da citao.
Para supresses utilizar: []
Nos grifos utilizar itlico
NOTAS DE REFERNCIAS/RODAP - Para todos os tipos de notas
a Escola da AGU adotou o sistema numerico. As referncias devem seguir
o modelo abaixo para as notas de rodap e Referncias bibliogrficas
obedecendo inclusive a pontuao e o grifo.
Exemplos:
a) Livros: SOBRENOME, Nome. Ttulo da obra. Local de publicao:
Editora, data. p. xx Ex.: CORRA, Roberto. A rede urbana. So Paulo:
tica, 1989. p. xx
b) Captulo de livro: SOBRENOME, Nome. Ttulo do captulo. In:
SOBRENOME, Nome (Org). Ttulo do livro. Local de publicao: nome
da editora, data. Pgina inicial-final. Ex.: IANNI, Octavio. Dilemas
da integrao regional. In: SOUZA, lvaro (Org). Paisagem territrio
regio: em busca da identidade. Cascavel: Edunioeste, 2000. p.133-136.
c) Artigo em peridico: SOBRENOME, Nome. Ttulo do artigo.
Ttulo do peridico, local de publicao, volume, nmero, pgina inicialfinal, ms(es). ano. Ex.: MACHADO, Lucy. Cognio ambiental,
processo educativo e sociedades sustentveis. Faz Cincia, Francisco
Beltro, v. 5, n. 1, p. 131-146, dez. 2003.
d) Dissertaes e teses: SOBRENOME, Nome. Ttulo da tese
(dissertao). edio. Local: Instituio em que foi defendida, data.
Nmero de pginas. (Categoria, grau e rea de concentrao). Ex.:
RIBAS, Alexandre. Gesto poltico-territorial dos assentamentos, no
Pontal do Paranapanema. So Paulo: uma leitura a partir da COCAMP.
Presidente Prudente: FCT/UNESP, 2002. 224 p.
Normas Editoriais
415
Observao: As referncias so alinhadas somente margem esquerda,

com espaamento entrelinhas simples, separando as obras por espaamento
duplo. O recurso tipogrfico o itlico para destacar o elemento ttulo.
Quando se tratar da primeira citao de uma obra, deve ser sua
referncia completa.
Exemplo:
Para Moraes1 a supremacia das normas constitucionais no

ordenamento [...].
_______
1
SOBRENOME, Nome. Obra. 13. ed. Local: Editora, p. 20-23, ano.
As subsequentes citaes dessa mesma obra podem aparecer

de forma abreviada, utilizando-se das expresses: Idem, Ibidem, opus
citatum, Confira e Confronte.
EXPRESSES UTILIZADAS NAS NOTAS DE RODAP
Idem ou id. (mesmo autor)

Utilizada para substituir nome na mesma pgina, quando se tratar
de diferentes obras do mesmo autor.
Exemplo:
__________________
1
2
ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS, 1989, p.9.

Id., 2000, p. 19.
Ibidem ou ibid. (mesmo autor e mesma obra)

Usada quando o autor e a obra so os mesmos e aparecem na
mesma pgina sucessivas vezes. Para evitar a repetio, substitui-se o
nome do autor e da obra por ibidem ou ibid.
Exemplo:
_________________
3
4
LAMPRECHT, 1962, p. 20.

Ibid., p. 36.
Opus citatum, opere citato ou op. cit.

Colocada aps o nome do autor, referindo-se obra j citada anteriormente.
416
Exemplo:
________________
5
GONALVES, op. cit., p. 216.
Passim ( por aqui e ali, em diversas passagens)

Faz referncias a vrios trechos da obra.
Exemplo:
______________________
6
GONALVES, 2000, passim.
Cf. ( confira, confronte)

Usada para fazer referncia a outros autores ou a notas do mesmo
autor. Exemplo:
_________________
7
Cf. MORAES, 2003.
Obs: As pontuaes utilizadas nos exemplos abaixo obedecem as

normas da ABNT
referncias bibliogrficas do artigo
Quando ocorrer de ter o nome do autor referenciado vrias vezes,

substitui-se por trao e ponto (equivale a seis espaos).
Ex: ______. Gabriela cravo e canela. So Paulo: Martins, 1958.
Esta obra foi impressa pela Imprensa Nacional

SIG, Quadra 6, Lote 800 - 70610-460, Braslia DF
Tiragem: 4.000 exemplares

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AGU

ANO XIII n 40 - Braslia-DF, abr./jun. 2014

Ministro Lus Incio Lucena Adams

DIREO GERAL DA AGU

Fernando Luiz Albuquerque Faria

Juliana Sahione Mayrink Neiva

Substituto do Advogado-Geral da Unio

Juliana Sahione Mayrink Neiva

Andr Luiz de Almeida Mendona

Fabiano Andr de Souza Mendona

Sustentabilidad Social del Trabajo Agrario a travs de la Contratacin Pblica

Social Sustentability of Farm Labour Troug Public Contracs

Acoplamento entre Internet e Sociedade

Coupling Between Internet and Society

Intergovernmental Tax Immunity

Judicirio que Aprende: um modelo para a gesto eficiente do processo

Judiciary Learning: a model for efficient management of the process

A Evoluo da Conciliao na Procuradoria-Geral da Unio

The Evolution of Reconciliation in the Attorney General of the Union

A Condenao em Sede de Ao Regressiva Previdenciria ao

The Condemnation in Social Security Regressive Action to Remedy the Future

A Justia Administrativa em Perspectiva Comparada

The Administrative Justice in Comparative Perspective

A Aplicao da Responsabilidade Civil Ambiental Objetiva: limitaes

The Application of the Objective Environmental Civil Liability: limitations and

As Funes da Responsabilidade Civil por Dano Moral no Direito do

The Functions of Pain-and-Suffering Damages in Consumer Protection Law from

Corrupo, Polticas Pblicas e Efeito Simblico: uma anlise das

Corruption, Public Policy and Symbolic Efect: an analysis of the anti-corruption

A Sindicabilidade das Polticas Pblicas pelo Poder Judicirio ou a

Defesa e Estratgia de Defesa em Aes Revisionais Previdencirias

Legitimidade do Ibama para Ajuizamento de Ao Civil Pblica em

Legitimacy of Ibama to Filing Public Civil Action in Case of Deforestation on

Sustentabilidade Social e Trabalho Rural no Brasil

Social Aspects of Sustainability and Rural Work in Brazil

Uma Anlise das Ideias de Igualdade e Liberdade Luz das Obras

Normas Editoriais ..........................................................................................413

Esta Revista ainda est regalada com 13 brilhantes artigos jurdicos

Pblicas pelo Poder Judicirio ou a Possvel Balbrdia dos Valores na Atuao

Juliana Sahione Mayrink Neiva

Sustentabilidad social del

Una iniciativa para la implementacin de la certificacin social de

Revista da AGU, Braslia-DF, ano XIII, n. 40, p. 9-, abr./jun.

SUMRIO: 1 Fundamentacin; 1.1 Sinopsis

Desde hace tiempo constituye una nocin generalmente aceptada

Revista da AGU, Braslia-DF, ano XIII, n. 40, p. 9-, abr./jun.

medraban con la acumulacin de grandes latifundios, y la renta de su

Este investigador itinerante, mdico especializado en materia

Sosteniendo tambin que:

Las situaciones descriptas, mal de arrastre de vieja data, no obstante

BIALET MASS, op, cit., p. 469-476.

Revista da AGU, Braslia-DF, ano XIII, n. 40, p. 9-, abr./jun.

En efecto, incluso la filosofa contempornea se detiene en esta

Y en nuestros campos, cabe agregar, respecto de la realidad que

En efecto, los precitados hallazgos demostraron entre otras

ESPSITO, Roberto. El dispositivo de la persona, Biopoltica y filosofa de lo impersonal. Buenos Aires:

27 subsiguiente; que entre otras medidas regula el contrato de trabajo

En cuanto a la niez, prescribe en su artculo 24 inciso b) el deber de proveer al trabajador rural de

Revista da AGU, Braslia-DF, ano XIII, n. 40, p. 9-, abr./jun.

Un nuevo paso en esta progresin lo constituye el ms reciente

14 Artculo 41 del Decreto N 300/2013.

[] la registracin de oficio automtica de aquellos trabajadores

Estableciendo a rengln seguido los supuestos de aplicacin de

Revista da AGU, Braslia-DF, ano XIII, n. 40, p. 9-, abr./jun.

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