e-cadernos ces

06 (2009)
Peacekeeping: actores, estratgias e dinmicas
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Antonio Jorge Ramalho da Rocha

Poltica externa e poltica de defesa no

Brasil: Civis e militares, prioridades e a
participao em misses de paz
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Referncia eletrnica
Antonio Jorge Ramalho da Rocha, Poltica externa e poltica de defesa no Brasil: Civis e militares, prioridades e a
participao em misses de paz, e-cadernos ces [Online], 06|2009, colocado online no dia 01 Dezembro 2009,
consultado a 16 Julho 2015. URL: http://eces.revues.org/359; DOI: 10.4000/eces.359
Editor: Centro de Estudos Sociais
http://eces.revues.org
http://www.revues.org
Documento acessvel online em: http://eces.revues.org/359
Este documento o fac-smile da edio em papel.
CES

POLTICA EXTERNA E POLTICA DE DEFESA NO BRASIL: CIVIS E MILITARES, PRIORIDADES

E A PARTICIPAO EM MISSES DE PAZ

ANTONIO JORGE RAMALHO DA ROCHA

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
Resumo: O artigo discute a participao dos militares na poltica brasileira, particularmente
em decises de poltica externa que lhes dizem respeito, como o caso da participao em
operaes de paz. O ordenamento constitucional brasileiro prov adequado arcabouo
institucional e normativo, mas os processos polticos ainda no produziram o tipo de relao
que se espera encontrar entre civis e militares em uma democracia contempornea. Este
artigo examina o assunto e aponta questes relevantes para se decidir sobre a insero
internacional do Brasil, especialmente quando se tenha que deliberar sobre o emprego de
tropas em misses de paz. Para este efeito analisa a poltica externa brasileira que
enquadrou a deciso de participar da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do
Haiti MINUSTAH.
Palavras-chave: operaes de paz, Brasil, poltica externa, relao civil-militar, MINUSTAH

Em que medida civis e militares coordenam suas decises sobre a insero internacional
do Brasil? Que viso de longo prazo tem o Ministrio da Defesa (MD) sobre a projeo de
influncia do Brasil no cenrio internacional? Que papel se reserva aos militares neste
esforo de projeo de influncia? Que tipo de atuao se espera dos militares e que
grau de autonomia se lhes deve assegurar para definir possveis misses? Qual o grau
de articulao entre o MD e o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) no que
concerne, por exemplo, deciso de participar de misses de paz?
Essas questes permeiam o argumento deste texto, que discute a participao dos
militares na poltica brasileira, particularmente em decises de poltica externa que lhes
dizem respeito, como o caso da participao em operaes de paz. A relevncia do
assunto evidente. Ainda h muito a fazer no que diz respeito afirmao da autoridade
civil no MD, que ainda no se estabeleceu como requerem as condies atuais de um
142

pas marcado por histrica instabilidade institucional e peculiar participao dos militares
na poltica.
O ordenamento constitucional brasileiro prov adequado arcabouo institucional e
normativo, mas os processos polticos ainda no produziram o tipo de relao que se
espera encontrar entre civis e militares em uma democracia contempornea. A sociedade
brasileira ainda precisa responder pergunta recentemente formulada pelo atual Ministro
da Defesa: o que quer o Brasil de suas Foras Armadas?1
Este artigo examina o assunto e aponta questes relevantes para se decidir sobre a
insero internacional do Brasil, especialmente quando se tenha que deliberar sobre o
emprego de tropas em misses de paz. O texto divide-se em trs partes. A primeira
analisa, em linhas gerais, o contexto em que se d a participao militar na poltica
contempornea, do ponto de vista das misses que lhe cabem. A segunda refere-se a
aspectos conceituais e histricos da participao dos militares na poltica nacional e
salienta a relevncia de os civis compreenderem valores tpicos da formao militar,
requisito para sua interao eficaz com os militares. Na terceira, expe-se o argumento
da poltica externa brasileira que enquadrou a deciso de participar da Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti MINUSTAH, de bvia importncia para a
atual insero internacional do Brasil. Objetiva-se, aqui, instar os militares a refletir sobre
os princpios que orientam essa ao poltica. Curiosamente, o discurso oficial, que a
justifica e busca dela extrair benefcios, no salienta o aspecto militar, embora do bom
desempenho das tropas dependa o sucesso da atuao brasileira no Haiti.

DE CIVIS E MILITARES NO CONTEXTO POLTICO CONTEMPORNEO

H vrias histrias de militares na poltica brasileira. Marcadas por elementos factuais
comuns, por assim dizer, pontos de interseco de relatos do que aconteceu, essas
interpretaes do fenmeno usualmente diferem entre si. As histrias que contamos, dizia
Coleridge, no se fazem propriamente de fatos reais, mas de eventos com respeito aos
quais se suspende a descrena. A histria a seguir argumenta convir sociedade
brasileira que seus civis e militares se conheam melhor. E, porque carecemos de
informaes sobre os militares, enfatiza trs valores fundamentais da corporao, a que
os civis devem prestar permanente ateno: hierarquia, disciplina e sentido de misso.
Porque alguns crem em distintas interpretaes da participao dos militares na
poltica nacional, especialmente no passado recente, elas permanecem, mesmo quando
amparadas em falhas evidncias, em ideologias, em sentimentos e ressentimentos dos
que viveram esta relao ou sofreram suas consequncias imediatas. Acaso por ser
recente, ou por ter a sociedade brasileira evitado avaliar desapaixonadamente o regime
1

Ver Jobim (2008).

143

de 1964, ainda no se produziu verso consensual dessa relao ao longo do perodo.

Necessitamos de uma histria que permita sociedade deixar no passado os erros e
acertos do regime militar, registrando-se mritos e demritos pertinentes, e comear a
definir, responsavelmente, o que queremos de nossas Foras Armadas no porvir.
Interessam-nos definies claras a esse respeito. Afinal, o mundo transforma-se em
ritmo acelerado, produz ameaas e revela vulnerabilidades cujo enfrentamento requer
mais que sentido de direo; requer viso de futuro. Quando se trata de Defesa Nacional,
essa viso de futuro se torna ainda mais relevante: fenmenos que, no passado, no
constituam ameaas segurana do Estado, de suas instituies ou de sua populao
passaram a ser vistos como tal. A securitizao2 desses fenmenos e a expanso do
conceito de segurana evidenciam esse processo,3 bem como a dificuldade de se
atriburem responsabilidades a agncias governamentais quando coincidem os objetos
aos quais se referem suas polticas.
No faz muito tempo, era fcil delegar aos militares a defesa nacional (contra
ameaas vindas de foras armadas de outros pases, em um mundo concebido em
termos westfalianos) e s polcias a promoo da ordem pblica, isto , o rechao a
atividades criminosas de cidados no interior de um Estado nacional. Uns faziam a
guerra ou dissuadiam potenciais inimigos de faz-la; outros proviam a justia. Hoje, isso
mais difcil. Em meio a fronteiras porosas e redes virtuais, em que agentes dispersos
geograficamente

estabelecem

contato

direto,

eventualmente

ocorrem

crimes

transfronteirios: nesses casos, a que rgo da burocracia atribuir cada funo?

A dificuldade no apenas nossa. Aps 11 de setembro de 2001, o governo dos
Estados Unidos criou um rgo federal para cuidar da segurana interna. Suas polticas
orientam-se por conceito de fronteira que a define como o espao em que ocorre a
interao entre um agente ou interesse americano e um estrangeiro. Quando se presta
um servio na internet, onde se materializa esta interao? Este departamento se
sobrepe aos estados e possui responsabilidades que se confundem com as dos
departamentos de Defesa e de Estado, e ocasionalmente com o United States Trade
Representative (USTR). Sua atuao ilustra a dificuldade atual de se distinguir entre
ameaas internas e externas.4 No admira que lderes militares defendam nova doutrina
de preparo para as guerras modernas:

Ver Buzan & Weaver (2003).

Ver Estratgias de Segurana Nacional dos EUA (a cada 2 anos, desde 2002, disponveis em
www.dod.gov); Conferncias Hemisfricas de Ministros de Estado da Defesa (tambm a cada 2 anos,
disponveis em www.oas.org), e numerosos artigos acadmicos que discutem o tema da ampliao dos
conceitos de defesa e de novas ameaas. (O USTR o rgo do Estado americano responsvel por negociar
as regras que servem de base para seu comrcio exterior.)
4
Ver Walker (1993).
3

144

[we must] employ some of our most effective nongovernmental elements of national
power, such as the universities, businesses, and industries at the heart of our global
economic influence. [...] We must also be able to offer the populations of countries
affected by war the hope that life will be better for them and their children because
of our presence, not in spite of it. In other words, in contrast to the idea that force
always wins out in the end, we must understand that not all problems in modern
conflict can be solved with the barrel of a rifle.5
Trata-se, pois, de nova viso do papel dos militares no exerccio de projeo do
poder nacional. Cogitar atuar em misses de paz implica lidar com o tema dos Estados
frgeis, em cujo territrio atuam grupos de poder autnomos, contestadores dos Estados
nacionais, mas interessados em sua permanncia, pelo menos simblica. Isso lhes
permite conduzir atividades ilegais sob a fachada de um Estado soberano, o qual limita
possveis intervenes estrangeiras, mesmo auspiciadas pela ONU.
Despreparada para atuar nesse domnio em sua fundao, a ONU cedo interveio em
situaes de conflito com vistas a promover a paz ou, pelo menos, a impedir genocdios
ou violncia generalizada que ameaasse a segurana internacional.6 A Organizao
aparelhou-se para melhor atuar nesse domnio, como ilustram as operaes de paz em
curso e a criao dos departamentos de Operaes de Manuteno da Paz e de Apoio
ao Terreno. Promover a paz em pases onde imperam situaes de conflito no fcil. A
ONU resumiu sua experincia no documento United Nations Peacekeeping Operations:
Principles and Guidelines, texto que amplia a doutrina exposta no Relatrio Brahimi7 e
registra seu entendimento das competncias e limites operacionais no terreno. A
chamada Doutrina Capstone tambm um documento poltico, complementar Agenda
do Milnio: a ONU utiliza-o em sua busca por prestgio, por voltar ao centro de processos
decisrios relevantes, em resposta s polticas dos EUA nos ltimos anos.8
5

Chiarelli: Learning from our Modern Wars: The Imperatives of Preparing for a Dangerous Future.
In Military Review, September-October 2007.
6

Sua primeira atuao nessa seara foi em 1948, pela United Nations Truce Supervision Organization,
destinada a supervisionar o cessar-fogo entre os pases rabes e Israel por ocasio da invaso do territrio
da Palestina. Em 1956, atuou com estrutura mais eficaz durante a crise de Suez.
7
Em 1993, o Secretrio Geral Boutros-Boutros Ghali constituiu comisso presidida pelo embaixador Lakdar
Brahimi com vistas a estabelecer um conjunto de normas que servissem a balizar as condies e os limites
da atuao da Organizao das Naces Unidas em operaes de paz. O relatrio da comisso constituiu o
primeiro documento oficial a conceituar operaes de paz (manuteno, imposio, feitura da paz) e serviu a
consolidar a doutrina empregada neste tipo de interveno internacional. Desde ento, essa doutrina evoluiu,
consolidando-se na chamada Capstone Doctrine, de 2008, que constitui sua verso mais atualizada. Esta
doutrina, que dever ser revisada no incio de 2010, apresenta, ademais, reflexes sobre as lies
aprendidas na conduo de operaes de paz nas ltimas seis dcadas. O documento que enquadra sua
reviso, intitulado New Horizon, est j disposio dos interessados na pgina da ONU na Internet. A
nfase de sua discusso recai nas condies ideais para se transferir s autoridades locais a
responsabilidade por prover bens pblicos fundamentais.
8
Bons artigos examinam o problema da reconstruo de Estados e as melhores prticas institucionais para
reduzir os nveis de violncia nessas comunidades. Ver, por exemplo, Collier, Chauvet e Hegre (2008),

145

O contexto em que hoje se desenvolvem as misses de paz complexo. Com

frequncia, h, no terreno, grupos de poder que exercem atividades ilegais, no raro
apoiados por integrantes dos governos,9 e consideram til manter estrutura estatal dbil,
incapaz de reprimir com eficcia, mas suficiente para escudar tais atividades nos
conceitos de soberania e no-interveno.
No caso do Haiti, no h dois grupos a separar ou um mandato tampo a cumprir.
Alm disso, observam-se tenses entre as expectativas da populao e as possibilidades
do Estado, carente de meios e pessoal para atuar. No complexo sistema poltico haitiano,
prevalecem grupos interessados no em tomar o governo e falar em nome do Estado,
mas em mant-lo pouco operacional, incapaz de coibir atividades ilegais. Lidar com isso
requer preparar civis e militares capazes de compreender e enfrentar, de forma
concertada, temas variados: o papel da ONU e suas limitaes; a reorganizao das
relaes internacionais contemporneas; a emergncia de grupos de poder no-estatais;
tenses entre objetivos de segurana nacional e segurana humana; a administrao
de territrios governados por Estados frgeis; instabilidades regionais; a alocao de
recursos para as Foras Armadas... Os temas abundam. O leitor criativo ampliar a lista.
Estabelecer polticas externa e de defesa que articulem a participao regular do Brasil
nessa misso (e nas que viro) implica ir muito alm do que prev a Diretriz XXIII da
Poltica de Defesa Nacional (PDN).
Por isso mesmo, e porque no se controla o meio internacional, preciso ter clara
viso de futuro. S assim se podem atribuir responsabilidades precisas a diferentes
rgos da burocracia para assegurar a integridade de indivduos, fronteiras, valores,
instituies, enfim, do Estado nacional. A tarefa estende-se ao Legislativo, obviamente.
O processo poltico: obscuro, volvel, tecido em redes de interesses e ideias
cambiantes, marcado por expectativas contraditrias, por diversas percepes sobre
como as coisas so e sobre como devem ser. Poltica, afinal, isso mesmo: o ambiente
em que interagem os agentes que dizem como as coisas so e os que dizem como elas
devem ser. Uns querem mant-las e reagem; outros querem transform-las, e ousam.
Disso decorre a relevncia de instituies e regras duradouras: ao longo da Histria,
no se encontrou melhor maneira de coibir arbitrariedades e de produzir, na formulao
utilitarista, virtudes pblicas com vcios privados. A transitoriedade, inerente vida e aos
homens, tambm ser o destino das sociedades em que no vinguem slidas
instituies. Delas dependem as regras de jogo para os agentes polticos, a convergncia
Pureza et al. (2006) e Lund e Cohen (2006). A Prpria Doutrina Capstone ser revista em 2010. Que opinio
ter, ento, o MD sobre mandatos, responsabilidades e atribuies cabveis no texto? Que orientao ele
passar ao Itamaraty a esse respeito?
9
O caso mais conhecido no Hemisfrio Sul o das FARC, na Colmbia, por suas propores e impactos na
poltica regional. A frica tambm prdiga em exemplos, como testemunharam a situao de Angola at
morte de Savimbi, do General Morgan na Somlia ou de Charles Taylor na Libria.

146

de suas expectativas, a concentrao de suas energias. Nelas residem os valores de

uma sociedade, que engendram um entre muitos futuros possveis. A sabedoria poltica
est em utilizar os ensinamentos da lida cotidiana com assuntos de Estado e com o
interesse alheio para construir instituies que perpetuem modos de vida, populaes e
valores.10
Mas instituies no se constroem no vcuo. Memrias do passado, identidades
corporativas, percepes, processos em curso, tudo condiciona o modo como se
constituem e evoluem as instituies polticas. Decidir no presente requer ter em conta o
que se espera do futuro. Requer tambm processar as influncias do passado e entender
o modo como elas so percebidas pelos agentes polticos. Vejamos aspetos desse
fenmeno e sua influncia sobre a participao dos militares na poltica brasileira.

ASPETOS CONCEITUAIS E HISTRICOS DA PARTICIPAO DE MILITARES NA POLTICA

NACIONAL

Instituies embutem ideias sobre sociedades mais livres, mais justas ou mais seguras
para mencionarmos apenas valores bsicos em qualquer comunidade poltica. Por
diferentes razes, cada sociedade favorece um desses valores em detrimento dos outros
e constri instituies tendentes a concentrar suas energias e riqueza na produo de
ambientes mais seguros, mais livres ou mais justos.11 Em cada caso, cabe esclarecer o
que se espera dos que ficaro responsveis pela proteo da sociedade. E os meios de
que disporo.
A maior parte dos civis no se d conta de que essa uma questo de vida e morte.
A menos que se tenha combatido, no se tem noo dos sentimentos envolvidos nesse
processo: fomenta-se, de um lado, a convico de se pertencer a algo grandioso,
transcendente, convico que d sentido vida pessoal, reduz sofrimentos ordinrios e
predispe o indivduo a aceitar a perspetiva da morte. De outro lado, pode ser necessrio
aniquilar o inimigo, por ser essa a condio de sobrevivncia, a misso dada e, tambm,
o caminho da glria.12
A maioria dos civis no precisa trazer isso linha de conta, a menos que conviva de
perto com militares. Neste caso, eles integram a comunidade estendida, a famlia militar.
10

Veja-se, a propsito, a excelente coletnea organizada pelo Senado Federal (1998). Maquiavel inaugura a
reflexo moderna sobre o fenmeno em seus Discursos sobre a Primeira Dcada de Tito Lvio.
11
Textos de Economia Poltica em geral examinam porque as sociedades optam por privilegiar um ou outro
valor. Olson (1982) e North (1981) so referncias importantes. O manual de Strange (1988) expe o tema
com raro didatismo. O belo livro de Baumol (2002) aponta as instituies que permitem ao capitalismo inovar,
gerar riqueza e, inevitavelmente, desigualdades. No cabe aqui discutir conceitos de justia. Rawls (1971,
2005) produziu a melhor reflexo sobre o assunto no Ocidente contemporneo. Quanto segurana, nada
mais eloquente do que o fracasso da Unio Sovitica: instituies aptas a fomentar o progresso cientfico e
tecnolgico em reas sofisticadas no produziram nveis de bem-estar suficientes para manter legtimo o
regime.
12
Sobre o primeiro aspecto, ver Lawrence (2005); acerca do segundo, nenhum estudo acadmico expressa
melhor os sentimentos envolvidos do que Tolstoi, em Guerra e Paz.

147

Instituies totais, as Foras Armadas, em certo sentido, absorvem seus integrantes, que,
ao definirem suas identidades, adotam o papel que a corporao lhes atribui.13
Civis com responsabilidades polticas devem conhecer as implicaes disso para o
contexto social em que se inserem essas corporaes e para a vida de seus integrantes.
Afinal, proteger a comunidade pode custar-lhes esta vida. Do ponto de vista profissional,
espera-se que o cadete de hoje a dedique corporao, em troca de entrar para essa
famlia e de uma profisso digna, estvel e permanente. Mas de quantos cadetes um pas
como o Brasil necessita hoje? De quantos oficiais generais necessitar em 30 anos? Qual
o seu projeto de fora neste horizonte?
No se conhecem as ameaas e vulnerabilidades de amanh, mas hoje que se
decide sobre o preparo dos lderes que as enfrentaro. Ignora-se o futuro; o presente
no. E o presente contm em si as ideias de futuro, bem como as memrias do passado.
Ao cabo, essa viso de futuro, e a capacidade de utiliz-la para moldar o presente,
conduzindo-lhe o curso na direo desejada, o que distingue estadistas de indivduos
que ocupam cargos nos governos.
No campo da Defesa, essa viso de futuro ainda mais relevante: o sentido de
misso e valores tais como hierarquia e disciplina estruturam a formao militar. As
sociedades mantm Foras Armadas porque presumem que, se no houver indivduos
capazes de proteger sua integridade e suas riquezas, a necessidade e a cobia alheia
colocaro em risco seu bem-estar ou sua sobrevivncia. Nisso, no h novidade alguma,
dir o leitor, coberto de razo. Mas ter isso presente reduz o risco de gerir
incrementalmente a coisa pblica e facilita ter conscincia da condio a que se almeja.
O alerta relevante porque, no Brasil, mais de uma vez, indefinies com respeito ao
que se espera das Foras Armadas abriram espao a que elas interpretassem como
parte de sua misso atuar politicamente, visando, entre outros objetivos, a definir sua
misso. Ao assumirem funes que no lhes competiam, interferiram em assuntos de
responsabilidade de outros segmentos da sociedade e trouxeram para dentro das
corporaes disputas corrosivas de princpios que, paradoxalmente, queriam preservar.
Nesses casos, ideia equivocada sobre o sentido de sua misso prevaleceu sobre os
princpios de hierarquia e disciplina. Imersas em processos polticos, as Foras levaram
caserna processos e contradies da sociedade, outrora negociados no espao pblico.

13

Sobre o conceito de instituies totais, ver Goffman (1967, 1971). O processo traz vantagens,
mas implica sacrifcios pessoais, estendidos s famlias. O exemplo mais bvio: difcil para
esposas de militares ter profisses regulares, por causa das constantes mudanas de cidade. No
passado, isso no era problema, j que as mulheres eram donas de casa. Mas os tempos so
outros. E ainda no se sabe ao certo como lidar com isso. preciso saber, pois, o desenho de
fora afeta aos militares que dela participam.

148

E, como se sabe, hierarquia e disciplina no presidem, habitualmente, essas

negociaes.
Por isso mesmo, os lderes primeiros do regime de 1964 queriam-no curto, transitrio,
de exceo. A regra seria deixar a poltica aos polticos e aprofundar a
profissionalizao dos militares.14 O excesso de autoconfiana e o temor de que o
comunismo ganhasse espao em uma sociedade desarticulada pelo desastroso governo
Goulart, bem como a reao ao que lhes pareceu uma afronta aos princpios de
hierarquia e disciplina, fizeram Castello Branco e seu grupo crer que teriam condies de
agir apenas pontualmente, colocando a casa em ordem, recuperando o papel de Poder
Moderador a que, no passado, o Exrcito aspirara.15
No se compreendeu, ento, que intervenes dessa natureza geram fluxos nos dois
sentidos, sendo mais fcil observar-se a politizao castrense do que a militarizao da
sociedade. Distanciaram-se civis e militares. Feita de preconceitos, a ignorncia mtua
serviu a ampliar essa distncia e dificulta exame sbrio da histria recente do Brasil. O
alerta importa, ainda, porque definir o que a sociedade brasileira espera de suas Foras
Armadas requer exame profundo e desapaixonado do passado recente. Sem isso, a
relao entre civis e militares evoluir constantemente ameaada pelas sombras de
1964.16
como vem, de resto, evoluindo a relao entre civis e militares desde a
redemocratizao. Sucessivos governos tentaram, mas decorreu mais de uma dcada
entre a promulgao da Constituio de 1988 e a criao do Ministrio da Defesa. O
esboo de poltica de defesa escrito em 1996 s foi atualizado em 2005. No se criou
uma carreira de especialistas em defesa que possam conduzir esta poltica nem se
reestruturou o Ministrio de modo a permitir-lhe exercer efetiva ascendncia sobre as
Foras. Os passos so lentos, as resistncias importantes.
Mas o processo evolui na direo correta. Aprovou-se, em dezembro de 2008, a
Estratgia Nacional de Defesa. O documento avana significativamente na organizao
14

Talvez o exemplo mais relevante seja a pouco estudada Lei 4.902, de 16/12/1965, que dispe sobre a
inatividade dos militares da Marinha, da Aeronutica e do Exrcito. Esta lei estabeleceu limites para a
permanncia dos oficiais nos postos de general, visando coibir intenes caudilhistas e forar a renovao
das elites militares, alm de indicar parmetros utilizados para promoes. Hoje, esses perodos so
respeitados naturalmente e a substituio das elites militares d-se de modo tranquilo e previsvel.
15
Isso foi tambm o que pensou ento parcela considervel da elite civil brasileira. Mas, assim como as
lideranas civis, tambm os militares estavam divididos, e houve quem percebesse o golpe como uma
oportunidade de livrar para sempre o pas do comunismo, o que implicaria permanecer no poder
indefinidamente. Houve tambm, como si acontecer nessas ocasies, quem buscasse apenas se beneficiar
pessoalmente das mudanas em curso.
16
A nota do Comando do Exrcito que ajuntou a gota d'gua faltante para a queda do Ministro Jos Viegas,
as celeumas envolvendo indenizaes milionrias, as declaraes sobre tortura de familiares de oficiais
supostamente envolvidos nesses processos, as ambguas posies de lideranas polticas sobre a anistia, a
delicada questo da abertura dos arquivos militares sobre a represso, eis alguns dos assuntos dessa poca
ainda pendentes, que, vez em quando, afetam a agenda poltica do presente, condicionando, em geral
negativamente, definies sobre o futuro.

149

das Foras Armadas e na sua articulao. No obstante as claras concesses feitas aos
projetos tradicionais de cada Fora, em vez de estabelecer prioridades mais
propriamente de defesa, essas prioridades se combinam de modo relativamente coerente
do ponto de vista da insero internacional do Pas. O texto trata de assuntos que vo
muito alm da defesa nacional, em flagrante contradio com seu ttulo: melhor seria
intitul-lo, com efeito, Estratgia de Segurana Nacional, no fossem as fortes
resistncias inspiradas, ainda, por convices geradas em um tempo que a sociedade
no logrou deixar no passado.
As diretrizes do documento visam a organizar processos relevantes para o campo da
defesa nacional. Ao avanarem no tratamento de aspectos atinentes segurana
nacional, envolvem outros segmentos da sociedade e propem associar diretamente
segurana e desenvolvimento econmico e social. A nfase nos setores ciberntico,
nuclear e espacial orienta no apenas os esforos das agncias diretamente
relacionadas com a rea de defesa, mas tambm polticas educacionais, cientficotecnolgicas e industriais. Trata-se de proposta ambiciosa, que resulta de consenso entre
vrias agncias burocrticas e corporaes, o que explica algumas de suas contradies.
certo que no se materializar integralmente, face carncia de recursos
oramentrios. Mas constitui passo importante na direo certa. E sua implementao
contribuir para aproximar civis e militares, no bojo de processos polticos coerentes com
o enquadramento democrtico vigente no pas.
Embora avance no sentido de fortalecer o MD, especialmente ao transformar o
Estado-Maior de Defesa em Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas, a END no
prev reformas institucionais necessrias a concretizar este processo, tais como a
subordinao dos Chefes de Estado-Maior das Foras ao Chefe de Estado-Maior
Conjunto,17 sequer em tempo de guerra. Tampouco reconhece a necessidade de se
estabelecer interlocuo de alto nvel entre o MD e o MRE.

17

Isso implicaria torn-lo, por assim dizer, a contraparte militar do papel poltico do Ministro de Estado da
Defesa. de se esperar que esses indivduos trabalhem juntos, como se fossem as duas faces de uma
moeda. Um na interlocuo poltica com o Presidente e outras autoridades; o outro com ascendncia efetiva
sobre a tropa. A frmula sensata e adotada mundo afora, pois os dois contextos so distintos e as duas
realidades so complexas demais para que um indivduo as conhea a fundo e comande autoridade
suficiente para bem se desincumbir de suas responsabilidades. Somente indivduos extraordinrios teriam
condies de comandar tamanho respeito. S que as instituies devem ter em vista indivduos comuns: os
melhores entre eles, se a seleo for boa, mas, ainda, indivduos comuns. O tema delicado porque
semelhante mudana estabeleceria, no caso brasileiro, outro nvel hierrquico entre o Ministro e os
Comandantes das Foras, que no querem se ver rebaixados. H soluo politicamente vivel: efetivar-se a
mudana em um momento no futuro, preferencialmente no no prximo mandato presidencial. Isso
favoreceria avaliao dos ganhos em termos de interoperabilidade e sinergia para o conjunto das Foras, sob
o comando de um poltico capacitado e do militar mais antigo, no cargo de Chefe do Estado-Maior Conjunto,
a quem responderiam os Chefes de Estado-Maior das Foras. Com nuanas, essa estrutura adotada nos
pases que passaram por recentes experincias de guerra. eficaz por alinhar o comando poltico ao militar,
colocando-os a servio do emprego efetivo da fora no cumprimento de suas misses precpuas. Reduzemse, ainda, enormemente, os custos operacionais.

150

No cabe, aqui, esmiuar a END, examinando-lhe virtudes e deficincias. Cabe

retomar o exame das peculiaridades da profisso militar. Quando uma sociedade confia
armas a alguns de seus integrantes, corre o risco de eles as utilizarem no para proteger
a coletividade de ameaas (externas ou no), mas para submeter outros cidados. Isso
ocorreu no Brasil, e a experincia traumatizou civis e militares. Leituras autorizadas do
regime de 1964 sublinham as dificuldades de se disciplinar o uso da fora e a
complexidade da relao entre este fenmeno e os processos polticos, que so mais
instveis

difceis

de

serem

controlados

quando

prevalecem

preconceitos,

18

desconfianas e dios.

preciso entender o contexto em que se desenvolve essa relao. No Ocidente, a

profisso das armas institucionalizou-se em consonncia com a concentrao, no Estado,
do monoplio do emprego legtimo da violncia. Distinguiu-se conceitualmente o
ambiente interno, hierrquico, do internacional, anrquico. s polcias, confiou-se manter
a lei e a ordem interna; s Foras Armadas, rechaar ameaas externas.19
Profissionalizaram-se

policiais

militares

em

corporaes

distintas,

embora

assemelhadas. Uns so treinados para prender cidados, outros para matar inimigos. Por
isso mesmo, de resto, no convm empregar Foras Armadas na promoo da
segurana pblica, exceto em situaes extremas.
Para a maioria dos seres humanos, no fcil tirar a vida de outros. Isso deixa
traumas, como testemunham tantos massacres perpetrados por veteranos de guerra, em
18

Entre os estudos mais respeitados figuram Soares e D'Arajo (orgs.) (1994); a trilogia de Soares, D'Arajo
e Castro (Vises do Golpe, Os Anos de Chumbo e A Volta aos Quartis); Oliveira (1994), Reis e O'Donnell
(orgs.), 1988; os 4 volumes de Gaspari e sintticas interpretaes como a de Fausto (1996). O bom livro de
Couto (1998) destaca, ainda, a ciznia nas corporaes, particularmente no Exrcito, resultante da
condenao por muitos de seus integrantes de atos de tortura. A contradio entre a tica prevalecente na
corporao e o destoante, mas no infrequente, comportamento de alguns de seus oficiais, ilustra a
dificuldade de se enquadrar a parcela armada da sociedade. Duas expresses realaram esse fenmeno: a
caracterizao da monstruosidade dos servios de informao, cujo controle a linha dura tomara da
autoridade constituda, pelo prprio General Golbery, e a conhecida oposio do Vice-Presidente Pedro
Aleixo ao AI-5, com o argumento de que no se podia confiar no guarda da esquina. O tema gerou conflitos
nas Foras, particularmente no Exrcito, e determinou a demisso do general Frota pelo presidente Geisel,
fato marcante no caminho em direo abertura democrtica. Talvez seja, ainda hoje, o assunto que mais
divide civis e militares no Brasil, como sugerem os debates, sempre emocionais e incompletos, acerca da lei
de anistia, de compensaes milionrias a vtimas do Regime e da abertura dos arquivos. Defende-se at
mesmo o recurso a uma espcie de Comisso de Justia e Conciliao para tratar do assunto. Qualquer
soluo de enfrentamento do assunto voltada para a busca da verdade ser melhor do que a omisso
corrente.
19
Hoje essas responsabilidades se confundem, dada a maior interdependncia e a impreciso dos conceitos
de segurana, como ilustra o ambguo conceito usado na PDN. Misses de paz tornam mais complexa a
interao entre civis e militares, alm de poderem servir a legitimar intervenes em favor da segurana
humana. Some-se a isso o fato de que, no Brasil, a participao militar em operaes de garantia da lei e da
ordem, prevista na Constituio (Art. 142), carece de regulamentao. Assim, o Governo enfrenta o paradoxo
de poder empregar os militares em aes de polcia nas misses de paz, respeitando-se as regras de
engajamento, mesmo na ausncia de legislao pertinente, pois prevalece a ideia de que esse emprego est
amparado no mandato da misso. O tema presta-se a controvrsia jurdica, razo pela qual pases como
Frana e Canad produziram leis especficas que expressamente caracterizam essa condio iniciativa que
conviria ao Brasil emular, adaptando-a ao seu ordenamento jurdico. Semelhante emprego no territrio
nacional encerra riscos ainda maiores, por falta de marco legal. A criao da Fora Nacional de Segurana
Pblica poder reduzir a presso em favor do emprego das Foras Armadas em aes de polcia, caso seu
estatuto seja aperfeioado.

151

momentos de descontrole. A profisso militar encerra uma contradio de fundo: quer-se

a maior eficcia possvel na destruio do inimigo, ao tempo em que se quer evitar o uso
dessas mesmas tcnicas de administrao da violncia contra os demais cidados.
Resolve-se essa contradio identificando-se a corporao coletividade. justo e digno
matar, ento, apenas em nome da ptria e em sua defesa.
Ao se desumanizar o outro, tornado em objeto perigoso, reduz-se o drama inerente
ao confronto com a necessidade de tirar a vida de outro ser humano. Assim, legitima-se a
violncia perante a comunidade donde a noo de Guerra Justa e o corpus jurdico
aplicvel nos conflitos entre comunidades e no plano psicolgico dos indivduos que
do vida s guerras. Prepar-los para matar requer, assim, institurem-se coletividades,
cujos mitos fundadores e histrias unem os guerreiros de hoje aos de ontem e aos de
amanh, em geral por meio de suas armas. H tradies a honrar, heris a imitar,
prticas a manter, valores a perpetuar. H espaos prprios, templos em que se
transmitem ensinamentos, lugares e ritos que guardam memrias.
Esses smbolos contribuem para vincular cada indivduo coletividade. Cada um
deixa sua pequena marca no todo; as efmeras contribuies individuais somam-se, e
diluem-se, na essncia do conjunto. Por isso as movimentaes constantes, os sacrifcios
pela corporao, a solidariedade aos camaradas, o sentido de responsabilidade mesmo
em funes modestas: somadas, elas constituem o compromisso de cada um com a
instituio militar que integra. E o desta com a coletividade maior, a sociedade a que
serve. Desde a primeira formao, no lar e nas escolas corporativas, sua doutrina ensina
uma peculiar maneira de pensar, um modo de agir, um jeito de ser.20
A formao militar desenvolve nos indivduos uma ideia de si atrelada coletividade,
em termos abstratos. A profisso coletiva; e sua existncia se justifica na defesa de
outra coletividade, mais ampla: a ptria. Os juzos de valor acerca desse comportamento
podem variar, mas cabe compreend-lo, pois ele til sociedade no processo de
disciplinar seus cidados armados.
Esses valores condicionam a formao dos militares brasileiros e s vicejam em
ambiente de disciplina, hierarquia e camaradagem. Sem esta, no se administram as
tenses inerentes ao relacionamento hierrquico, no se azeitam as engrenagens da
disciplina. Tudo se organiza em funo da misso a cumprir. Por isso, governos no
podem omitir-se de atribuir esta misso. Pelo menos desde Clausewitz, pouca gente
duvida da natureza poltica da guerra. Na falta de orientao sobre a misso a cumprir, as
corporaes chamam a si a responsabilidade de nortear seus esforos e sua preparao,
j que exrcitos no se improvisam.

20

Sobre a formao no mbito do Exrcito brasileiro, ver Castro (1990, 2002).

152

A sociedade brasileira hoje parece disposta a aperfeioar as condies da Defesa

nacional no quadro democrtico. O MD promove o intercmbio entre civis e militares, que
d ao Estado melhores condies de deciso e sociedade maior controle.21
O assunto merece aprofundamento, mas no aqui. Visto o papel dos militares na
poltica nacional, mesmo superficialmente, convm conhecer a poltica externa que
orienta a participao brasileira na MINUSTAH. Isso oferecer ao leitor elementos para
refletir sobre o papel dos militares no atual esforo de insero internacional do Brasil.

DA ATUAL POLTICA EXTERNA BRASILEIRA, DA DECISO DE PARTICIPAR DA MINUSTAH... E

DA PARTICIPAO DOS MILITARES

Como entender a deciso brasileira de participar da MINUSTAH? Sabe-se que ela veio
do Palcio do Planalto. Da posse s vsperas do anncio da participao brasileira na
Misso, nem o Presidente, nem o Chanceler, nem o Secretrio-Geral, nem mesmo o
assessor presidencial para assuntos internacionais, ningum fez qualquer meno
especial ao Haiti. Nada alm do tradicional protocolo, raro no caso do Haiti. Entretanto,
esta participao tornou-se smbolo da atual poltica externa e, historicamente, poucos
esforos de insero internacional demandaram cooperao to intensa entre militares e
diplomatas no Brasil. Como a atual poltica externa brasileira (PEB) enquadrou essa
deciso?
Parte da resposta comeou a ser formulada em meados do sculo passado, com
estudos como o de Roger Bastide, Brasil, terra de contrastes. Desde ento, examinam-se
as contradies econmicas, polticas e sociais da sociedade brasileira no tempo e no
espao. O pas ainda enfrenta os problemas que apartam parcelas de sua sociedade: uns
dominam as fronteiras mais avanadas da tecnologia e controlam cadeias produtivas
globais; outros vivem como seus antepassados remotos. Houve progresso, decerto, mas
os contrastes permanecem.
Nesse fundamento repousa a inovao da atual PEB: assertivamente, busca-se
aproximar pases em desenvolvimento dos avanados. Argumenta-se que os contrastes
brasileiros capacitam o pas a compreender esses dois mundos, harmonizando a relao
entre ricos e pobres. Estabilizao econmica e crescente incluso social teriam
ampliado nossa capacidade de harmonizar contrastes, agora colocada a servio de um
ambiente internacional mais estvel e mais justo.
Capacitam-no, ademais, suas tradies de poltica externa: amizade com os vizinhos,
respeito ao Direito internacional, soluo pacfica de controvrsias, no-interveno
em assuntos internos e auto-determinao dos povos. Satisfeito com suas fronteiras,
competente e confivel, o pas quer um mundo governado por normas, distanciando-se
21

Ver Jobim (2008).

153

da alternativa, donde a importncia conferida aos principais foros multilaterais,

especialmente ONU e OMC.22 Por isso, acredita que pode fazer a diferena, junto com
outros pases latinoamericanos, por exemplo, no caso da MINUSTAH.23
Ao justificar a ao em termos axiomticos, o discurso pretende-se coerente, mesmo
face a paradoxos tais como o respeito simultneo aos princpios de no-interveno e de
no-indiferena. De fato, a aproximao aos pases em desenvolvimento prescinde do
pragmatismo econmico utilizado nos anos 70, em favor do compromisso de transformar
uma ordem injusta. Denunciar injustias , pois, ao poltica. tambm condenar uma
ordem predominantemente liberal, que teria ido longe demais. A sociedade internacional
teria optado por instituies que privilegiam as liberdades, em detrimento de noes de
justia ou de segurana, e caberia rever esta opo, at por razes de segurana.
Para alm de questes ticas, desigualdades no plano internacional ensejariam
riscos ordem, por fomentarem sentimentos de revolta. O raciocnio simples; no
necessariamente correto: os fluxos da globalizao favorecem o acesso a informaes
sobre o que ocorre no mundo desenvolvido e sobre as polticas de restrio imigrao.
Esses mesmos fluxos provem instrumentos internet, conhecimentos sobre armas de
destruio em massa, etc. que podem ser utilizados em ataques terroristas com vistas a
reduzir essas desigualdades.
Mudar esse estado de coisas implica, ento, aprofundar a agenda poltica
internacional, por exemplo, ao se avanar nas metas do milnio. No basta rever as
bases econmicas de uma ordem que, inegavelmente, muito ampliou a riqueza mundial,
mesmo nas regies mais pobres. Trata-se, isto sim, de se questionar os critrios de
distribuio dessa riqueza, de se produzir condies de maior equidade.
A agenda normativa e as exitosas mudanas nesta direo credenciariam o Brasil a
projetar-se no contexto internacional como uma espcie de ponte entre ricos e pobres.
Isso legitimaria o protagonismo de um pas carente de poder militar e econmico, tanto
em contextos formais (CSNU), quanto em foros menos institucionalizados, como o G-8 e
o G-20. Trata-se de fomentar um multilateralismo robusto, que assegure (...) que os
benefcios gerados pelo progresso sejam mais amplamente disseminados e que os
valores da democracia e da justia social sejam parte da realidade cotidiana da maioria
da populao mundial.24

22

Para no nos estendermos em citaes, veja-se Amorim (1993), em que o ento Chanceler recupera a
trade de Arajo Castro, substituindo descolonizao por democracia, em ateno aos tempos e para
enfatizar a histrica vocao da PEB para o desenvolvimento e para o universalismo (nos dois casos
ilustrado pelo desarmamento) e Silva (2006, 2008), para verses oficiais. Neste, em particular, o Presidente
renova seu chamamento solidariedade dos pases desenvolvidos com o Haiti com o argumento de que A
fora dos valores deve prevalecer sobre o valor da fora. Para exame da deciso, ver Diniz (2005).
23
Ver Amorim (2007:107).
24
Ver Amorim (2005:14).

154

Eis, pois, resumidamente, o argumento que atribui relevo ao emprego de tropas em

misses de paz. Trata-se de projetar poder, de ampliar a capacidade de influncia do pas
no cenrio internacional. Esse esforo se estrutura por meios que se reforam
mutuamente: a demonstrao de coragem, iniciativa e capacidade material e tcnica para
solucionar crises reais e a deciso de s atuar em misses auspiciadas pela ONU,
anudas pelos governos receptores e amparadas em valores a que dificilmente algum se
oporia: justia, equidade e no-indiferena a situaes extremas negativas.
J vimos algo sobre o ambiente internacional em que se implementa esta poltica
externa, especialmente ao se discutir a questo dos Estados frgeis e as implicaes da
participao em misses de paz para a atual formao militar. No h espao, aqui, para
se aprofundar a discusso sobre o caso da MINUSTAH e as contingncias que levaram
deciso brasileira de assumir o comando militar da misso: caberia examinar temas to
diversos quanto a objeo americana a uma liderana chilena, a boa vontade haitiana
com relao ao Brasil, as presses presidenciais, a cobrana ao Brasil pelo persistente
hiato entre discurso e ao em sua poltica externa. assunto para outro texto.
Basta que o leitor conhea o fato de que o argumento em favor da participao na
MINUSTAH foi por o Haiti ser o nico pas miservel no hemisfrio,25 fazendo dele um
exemplo marcante, e no havendo qualquer referncia participao dos militares no
processo de deciso. Sabe-se que tem servido a mostrar a bandeira, a testar os
sistemas e a expor a tropa a situaes reais, a aumentar o oramento do MD... Mas quais
sero as implicaes disso para a formao dos militares no porvir? Em quantas outras
misses de paz se quer envolver o pas? Que tipo de esforo se espera dos militares
brasileiros para este fim? Qual o grau de articulao entre o MD e o MRE no que
concerne deciso de participar dessas misses?
O leitor atento ter se dado conta de que voltamos a algumas das questes expostas
no incio do texto. Isso proposital. Elas esto em aberto. Convido-o a refletir sobre o
assunto e a contribuir com suas opinies para prover ao Estado brasileiro, qualquer que
seja o governo de planto, de ideias e informaes sem as quais no se poder
responder de forma responsvel e consequente a essas perguntas. Disso depende
criarmos um ambiente saudvel e adequado participao militar, devidamente
enquadrada no marco democrtico vigente, na poltica nacional.

CONCLUSES E COMENTRIOS FINAIS

No faltam no Brasil interpretaes da participao dos militares na poltica nacional. Pelo
menos desde a Proclamao da Repblica, esse segmento da sociedade desempenhou
25

(Mesmo sem resolver a contradio entre a indicao do entorno estratgico constante na PDN, a saber, a
Amrica do Sul e o Atlntico Sul, e a atuao no Caribe.)

155

papel relevante em diversas ocasies, fosse para auxiliar a promover mudanas, fosse
para tentar prevenir sua ocorrncia. Entretanto, ainda no se assentou um discurso
consensual acerca dessa relao.
Mais do que pontificar sobre o que foi ou o que deve ser a participao dos militares
na poltica nacional, este texto oferece ao leitor elementos para refletir sobre esta
importante dimenso da sociedade brasileira. As dificuldades para se engendrar
processos polticos que aproveitem as instituies e normas que hoje enquadram em
moldura democrtica as Foras Armadas brasileiras devem servir de estmulo
participao cidad dos interessados. Embora no exista propriamente uma viso de
longo prazo da sociedade brasileira com respeito ao que quer de suas Foras Armadas, a
END avanou no assunto e promete envolver, de forma crescente, a sociedade na
definio dos assuntos atinentes defesa nacional. Mas, sem a permanente interao de
civis e militares e sua honesta disposio a concertar esforos, no se poder bem
conduzir esta participao.
Ilustrou-se, neste texto, a complexidade de um tema especfico a reclamar esta
atuao concertada: a participao em misses de paz. Viu-se que os militares pouco
participaram dessa deciso, embora deles dependa, em parte, o sucesso dessa
empreitada. No defendo que eles devam participar de decises desse tipo isso est
em aberto , mas no se lhes pode reclamar eficcia sem dar-lhes condies adequadas
de preparo. E essa uma deciso sobre o futuro. Discutamos, ento, os caminhos que a
sociedade brasileira pretende percorrer no que diz respeito relao entre civis e
militares. E o que ela quer de suas Foras Armadas.

ANTONIO JORGE RAMALHO DA ROCHA

Graduado em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (1989), mestre em
Cincia Poltica pelo IUPERJ (1992) e em Relaes Internacionais pela Maxwell School
of Citizenship and Public Affairs - Syracuse University (1999) e doutor em Sociologia pela
Universidade de So Paulo (2002). Dirigiu o Departamento de Cooperao/SEC do
Ministrio da Defesa e a implantao do Centro de Estudos Brasileiros em Porto Prncipe,
Haiti. Actualmente, integra a Assessoria de Defesa da Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica. A sua pesquisa e produo cientfica
concentram-se

nas

reas

de Teoria

das

Relaes

Internacionais,

Internacional, Defesa Nacional e Poltica Externa dos Estados Unidos.

Contacto: antonio.ramalho@gmail.com

156

Segurana

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