O Funcionamento Do Mercosul Como Coalizão Internacional

O funcionamento do
Mercosul como coalizo

internacional
Walter Antonio Desider Neto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria

de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
(Dinte) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
e-mail: walter.desidera@ipea.gov.br
129
130
Anuario de Integracin 10 | Ao 2014
Em outubro de 2003, os recm-empossados presidentes do Brasil e

da Argentina, Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner, em encontro
histrico, assinaram uma declarao que ficou conhecida como
Consenso de Buenos Aires. Afianando que o bem-estar dos povos
constituiria a partir de ento o objetivo prioritrio de seus governos,
em nome dos dois maiores pases sul-americanos foi reafirmada a
vontade de intensificar a cooperao bilateral e regional para garantir
a todos os cidados o pleno gozo de seus direitos e liberdades
fundamentais, incluindo o direito ao desenvolvimento, com base na
justia social.
O novo consenso emergiu aps o principal contexto de crise
econmica e turbulncia poltica na histria da integrao regional
do Cone Sul. Como conhecido, o Mercado Comum do Sul
(Mercosul) foi criado em 1991 entre os dois pases ora mencionados,
mais o Paraguai e o Uruguai, e apresentou resultados excelentes em
termos de fluxos de comrcio e de investimentos at 1997. Com o
estremecimento dos mercados internacionais em funo da crise
financeira asitica naquele ano, depois a crise russa no ano seguinte,
o bloco no mais conseguiu dar resultados econmicos positivos nos
anos posteriores.
Em 1999, o governo brasileiro perdeu a capacidade de sustentar
seu regime de bandas cambiais. A forte desvalorizao da moeda
do Brasil foi apenas mais um fator a atingir a economia da vizinha
Argentina, a qual, diante da escassez de liquidez no sistema
financeiro internacional, tambm encontrou dificuldades para
manter a paridade artificial do peso em relao ao dlar. Dessa forma,
acusaes de um lado a outro da fronteira fizeram com que analistas
chegassem a pensar que o bloco desapareceria naquele momento.
O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional
1. Introduo
Aps um interregno de crise, a ascenso dos novos governos em ambos

os pases em 2003, com orientaes polticas crticas s experincias
passadas, configurou um cenrio propcio ao relanamento do
projeto de integrao regional sobre novos smbolos. Apontando
possveis erros do passado, os novos presidentes insistiram na
ocasio do Consenso de Buenos Aires sobre a necessidade de trazer
para a agenda da integrao alguns novos temas, por exemplo:
combate pobreza; erradicao da fome; reduo do desemprego;
arrefecimento dos desequilbrios e desigualdades regionais; e a
concertao dos pases do Mercosul na poltica internacional, para
alm dos temas econmicos e comerciais.
131
Sobre este ltimo aspecto, a poltica externa do governo Lula (20032010), com o objetivo de somar recursos de poder para aumentar a
efetividade da defesa de interesses comuns no curto ou mdio prazos
na poltica internacional, caracterizou-se pela formao de grupos
com pases em desenvolvimento (Sul-Sul) para atuao conjunta
nos mecanismos multilaterais de negociao das diversas regras que
orientam a governana global. Entre essas coalizes internacionais,
alm daquelas com parceiros regionais, como o prprio Mercosul
e a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) criada em 2008,
destacaram-se em mbito global o Frum de Dilogo ndia, Brasil
e frica do Sul (IBAS), as Cpulas Amrica do Sul frica (ASA), as
Cpulas Amrica do Sul Pases rabes (ASPA) e as Cpulas Brasil,
Rssia, ndia e China (BRIC).
Neste artigo, o funcionamento do Mercosul como coalizo
internacional durante o governo Lula (2003-2010)ser contextualizado
com a criao dessas coalizes Sul-Sul globais. Dessa forma, aps esta
introduo, na segunda seo analisada a convergncia de votos
dos quatros pases do Mercosul na Assembleia Geral das Naes
Unidas(AGNU) em comparao com a convergncia dos votos do
Brasil com Rssia, ndia, China e frica do Sul no mesmo organismo
internacional, de forma a verificar em qual destes contextos o Brasil
apresentou maior afinidade de posicionamentos polticos.
Em seguida, na terceira seo comparado o contedo das
colocaes presentes nos comunicados conjuntos resultantes das
cpulas semestrais do Mercosul de 2003 a 2010 com aquele exibido
nas declaraes finais produzidas nos outros fruns Sul-Sul dos quais
participou o Brasil: ASPA (2005 e 2009), ASA (2006 e 2009), IBAS (2006,
2007, 2008 e 2010) e BRIC (2009 e 2010).
Por ltimo, a quarta seo busca trazer algumas consideraes finais
a ttulo de concluso.
2. Convergncia de Votos em Resolues da Agnu

Diferentemente de algumas outras instituies do sistema da
Organizao das Naes Unidas (ONU), a AGNU um rgo plural,
constitudo por todos os pases membros da ONU. Desde 1945,
quando foi aberta sua primeira sesso, diferentes questes relativas
paz e segurana internacionais tm sido discutidas em seu mbito,
conforme est previsto no art. 11 da Carta das Naes Unidas. Alm
disso, a AGNU tambm tem promovido estudos e recomendaes
132
Neste frum, a cada pas cabe um voto com mesmo peso. Dessa
maneira, em toda sesso anual da AGNU so aprovadas algumas
centenas de resolues em mdia, dois teros delas sem votao,
as demais por maioria absoluta sobre os mais variados temas
da poltica internacional. Em funo dessa amplitude temtica,
geogrfica e temporal, a anlise do padro de votao dos pases em
resolues da AGNU se caracteriza como um bom indicador do perfil
de insero poltica internacional dos pases. Para o objetivo deste
artigo, serve ainda como indicador da convergncia ou da afinidade
de posies e preferncias polticas entre naes pertencentes a
coalizes no sistema internacional.
A tabela 1 abaixo apresenta os dados sobre o nmero de resolues,
apenas entre aquelas em que houve votao, no perodo entre
2003 e 2010, em que houve convergncia ou divergncia de votos
entre os pases do Mercosul. A tabela 2, por sua vez, apresenta os
mesmos dados para Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul (BRICS).
Considerou-se como convergente todos os votos iguais para uma
resoluo (sim, no ou absteno), enquanto divergente a existncia
de pelo menos o voto de um pas diferente dos demais para a
resoluo1.
com vistas a fomentar a cooperao internacional no plano poltico e

no domnio econmico, social, cultural, educacional e da sade, em
conformidade com o art. 13 da Carta.
Tabela 1
Comportamento dos votos dos pases do Mercosul na agnu
2003-2010
Ano
Convergente
Divergente
Total
% Divergente
2003
56
20
76
26%
2004
50
22
72
31%
2005
61
13
74
18%
2006
75
12
87
14%
2007
65
12
77
16%
2008
61
12
73
16%
2009
58
11
69
16%
2010
53
62
15%
2003-2010
479
111
590
19%
Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

133
Tabela 2
Comportamento dos votos dos brics na agnu
2003-2010
Ano
Convergente
Divergente
Total
% Divergente
2003
43
33
76
43%
2004
44
28
72
39%
2005
44
30
74
41%
2006
57
30
87
34%
2007
50
27
77
35%
2008
45
28
73
38%
2009
43
26
69
38%
2010
38
24
62
39%
2003-2010
364
226
590
38%
Verifica-se nestas duas tabelas que, para o perodo pesquisado, as

divergncias entre os pases do Mercosul em votaes da AGNU
a metade (19%) das divergncias entre os BRICS (38%). Alm disso,
observa-se uma acentuada reduo das divergncias no Mercosul a
partir de 2004, mantendo-se estvel em torno dos 16% a partir de
2006. Com os BRICS, por outro lado, as divergncias mantiveram uma
mdia bem mais alta, em torno de 38% das resolues em todo o
perodo (grfico 1). Desta maneira, os dados revelam maior afinidade
de posicionamentos polticos do Brasil com os parceiros do Mercosul
do que com os BRICS.
134
Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborado pelo autor.
A tabela 3 abaixo apresenta o nmero de casos para o perodo todo

(2003-2010) em que cada pas do Mercosul foi responsvel pela
divergncia em votaes de resolues da AGNU. Em outras palavras,
esses dados se referem quantidade de casos em que determinado
pas foi o nico a votar de maneira diferente dos demais naquele
perodo. Como se pode observar, a Argentina foi responsvel por um
tero das divergncias no bloco, enquanto o Brasil respondeu por um
quarto delas. Os casos em que os dois pases foram responsveis pela
divergncia como par (no discriminados na tabela), por seu turno,
representaram apenas 1,8% do total. Portanto, os dados demonstram
que, quando houve divergncias no Mercosul (19% das resolues
votadas no perodo), ela ocorreu na maior parte das vezes (60%) na
forma de polarizao entre, de um lado, um dos dois maiores scios,
em contraposio, de outro, aos trs demais parceiros.
Grfico 1
Percentual de divergncia em votaes
na agnu brics e Mercosul
2003-2010
135
Tabela 3
Nmero de casos em que cada pas do mercosul responsvel pela
divergncia no bloco em votaes na agnu
2003-2010
Pas
Casos
Argentina
38
34%
Brasil
29
26%
Uruguai
19
17%
Paraguai
6%
Pares de pases
18
17%
Total
111
100%
No grfico 2 so decompostos os dados presentes na tabela 3 entre

as reas temticas2 da poltica internacional a que pertencem as
resolues em que houve divergncia. Dos casos em que a Argentina
foi responsvel pela divergncia entre os pases do Mercosul, 50% se
referiram a resolues que versavam sobre a questo nuclear.No caso
brasileiro, 62% dos casos foram sobre direitos humanos. Os casos do
Uruguai foram em sua maioria sobre Palestina e Oriente Mdio e os
do Paraguai, por seu turno, acerca de direitos humanos. Nesta seo,
cumpre apenas identificar os temas para, na prxima seo, verificar
a maneira como eles foram tratados nos comunicados conjuntos das
cpulas semestrais do Mercosul.
136
A tabela 4 apresenta o nmero de casos em que cada pas dos BRICS

foi responsvel pela divergncia em votaes de resolues da AGNU.
Entre 2003 e 2010, os principais pases a se encontrarem nessa posio
foram a Rssia, com quase um tero dos casos, e a ndia, com quase
um quarto deles. Vale notar que, diferena do caso do Mercosul,
aqui no houve polarizao entre os dois principais responsveis,
mas alguma afinidade entre eles. Como dupla (no discriminado na
tabela), Rssia e ndia responderam por ainda mais 10% dos casos de
divergncia, totalizando juntos por volta de 65% dos casos. Nota-se,
portanto, que dobraria a convergncia entre frica do Sul, Brasil e
China na coalizo na ausncia dos outros dois pases.
Grfico 2
Nmero de casos por tema em que cada pas do mercosul
responsvel pela divergncia no bloco em votaes na agnu
2003-2010
Tabela 4
Nmero de casos em que cada pas dos brics responsvel pela
2003-2010
Pas
Casos
Rssia
70
31%
ndia
52
23%
Brasil
27
12%
137
China
3%
frica do Sul
1%
Pares de pases
67
30%
Total
226
100%
No grfico 3 abaixo, os dados da tabela 4 so decompostos por rea

temtica. Para a Rssia, a questo nuclear e Palestina e Oriente Mdio
corresponderam a 39% e 37%, respectivamente, dos casos em que o
pas foi responsvel pela divergncia na coalizo. No caso indiano,
62% dos casos corresponderam a resolues relacionadas questo
nuclear. O Brasil respondeu pela divergncia com os BRICS em 90%
dos casos em resolues sobre direitos humanos. Esta foi a mesma
situao chinesa, porm com um percentual bem menor, 57%. Por
fim, a frica do Sul, que quase no foi responsvel pela divergncia na
coalizo, quando esteve nesta posio foi em funo de resolues
que versavam sobre comrcio e desenvolvimento.
Grfico 3
Nmero de casos por tema em que cada pas dos brics piv da
2003-2010
138
Tabela 5
Nmero de casos por tema em que h divergncia entre os pases
do Mercosul em votaes na agnu
2003-2010
Tema
Casos
Importncia no perodo
Direitos humanos
38
34%
Questo nuclear
31
28%
Palestina / Oriente Mdio
22
20%
Sistema ONU
13
12%
Controle de armamentos
6%
A tabela 5 abaixo apresenta a quantidade de casos por tema em que

houve divergncia entre os pases do Mercosul no perodo analisado
(2003-2010) em votaes na AGNU. Observa-se um equilbrio na
distribuio de nmero de casos de divergncia entre os temas
direitos humanos e questo nuclear, uma vez que ambos so os
temas de maior incidncia de responsabilidade da divergncia de
Brasil e Argentina, respectivamente. Portanto, no caso do Mercosul, a
distribuio por temas reflete a polarizao anterior dos pases, pois
h uma concentrao nesses temas por parte de cada um dos dois
maiores scios.
Por fim, a tabela 6 abaixo apresenta o nmero de casos por tema em

que houve divergncias entre os BRICS entre 2003 e 2010 na AGNU.
A soma dos casos em que a Rssia e a ndia foram responsveis pela
divergncia no tema da questo nuclear fizeram com que este tema
concentrasse 41% da distribuio do nmero de casos de divergncia
na coalizo. A China, portanto, apesar de tambm ser detentora de
armas nucleares, coloca-se ao lado do Brasil e da frica do Sul nesses
temas.
Tabela 6
Nmero de casos por tema em que h
divergncia entre os brics em votaes na agnu
2003-2010
Tema
Casos
Importncia no perodo
Questo nuclear
93
41%
Direitos humanos
53
23%
Controle de armamentos
32
14%
139
Palestina / Oriente Mdio
27
12%
Sistema ONU
13
6%
Desenvolvimento
2%
Os dados analisados nesta seo levam a trs principais concluses.

Em primeiro lugar, eles demonstram haver em ambos os blocos
mais convergncias do que divergncias em votaes da AGNU.
Em segundo lugar, no caso das divergncias, em ambos os blocos
os temas em que elas ocorrem so comuns, confirmando serem
essas questes muito sensveis de uma maneira geral na poltica
internacional. Em terceiro e ltimo lugar, os dados revelam a
existncia de maior afinidade de preferncias do Brasil com os scios
do Mercosul do que com os BRICS para o perodo pesquisado.
3. Contedo dos comunicados conjuntos e das

declaraes conjuntas resultantes das reunies
de cpula sul-sul regionais e globais
Esta seo tem como objetivo comparar as abordagens de temas
da poltica internacional presentes em comunicados conjuntos do
Mercosul e em declaraes conjuntas de cpulas IBAS, ASPA, ASA e
BRIC. A ideia demonstrar em quais dessas coalizes Sul-Sul de
mbito regional e global o Brasil, no governo Lula (2003-2010),
apresentou maior afinidade de posies polticas, com base no
contedo das declaraes resultantes desses encontros.
Desde sua criao pelo Tratado de Assuno em 1991, no Mercosul
foi adotada a rotina de se realizar encontros semestrais do Conselho
do Mercado Comum (CMC) com a finalidade de discutir os avanos e
as dificuldades do processo de integrao no perodo compreendido
pela presidncia pro tempore em vigncia. Desde o princpio das
atividades do bloco, esses encontros se tornaram reunies de
cpula, pois, como argumenta Malamud (2010), em funo da
institucionalidade intergovernamental do Mercosul, a interveno
presidencial se caracterizou como importante fator estimulador do
processo de integrao e tambm como catalizador de toda sorte de
controvrsias.
No perodo analisado (2003-2010), de cada cpula realizada pelo
Mercosul ao final dos semestres (em geral, uma em junho e outra
140
A anlise dos comunicados conjuntos semestrais exclusivos dos

Estados partes mostra que eles versam essencialmente sobre
assuntos relacionados aos avanos realizados no processo de
integrao propriamente dito. Em raras excees so mencionados
posicionamentos sobre temas de poltica internacional. Porm,
nos comunicados em que assinam tambm os pases associados, a
apario de questes globais frequente e preferncias polticas so
destacadas. Portanto, foram estes comunicados os mais utilizados
nesta anlise.
No caso das reunies de cpula dos fruns IBAS, ASA e ASPA, h uma
semelhana entre as declaraes conjuntas no que diz respeito ao
seu formato: quantidade equilibrada de posicionamentos polticos
e de declaraes sobre reas para avano da cooperao para o
desenvolvimento entre as partes. J as declaraes das cpulas BRIC
se concentram no estabelecimento de posies polticas para um
conjunto menor de temas. Como o impacto poltico para a ordem
internacional das declaraes emitidas por esse frum maior, isso
se deve provavelmente a um maior cuidado das partes envolvidas.
Alm disso, reflete maiores divergncias, conforme demonstrado na
seo anterior.
em dezembro), resultaram como documentos dois comunicados

conjuntos: um emitido pelos presidentes dos Estados partes do
Mercosul e outro pelos Estados partes do Mercosul e Estados
associados3.
A tabela 7 abaixo contm a lista dos temas que aparecem tratados

de maneira muito semelhante em uma ou mais cpulas semestrais
do Mercosul e em alguma dessas cpulas Sul-Sul globais das quais
o Brasil participou no governo Lula (2003-2010), exceo das
cpulas BRIC. Deve-se ressaltar, portanto, que nem todos os temas
da tabela 7 aparecem em todas as cpulas, mas em nenhuma delas
alguma dessas questes apareceu com tratamento divergente do
que este apresentado abaixo. Para o caso das cpulas BRIC, dessas
oito matrias, foram mencionadas apenas mudanas climticas,
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, Rodada Doha e crise
financeira de 2008.
141
Tabela 7
Temas com abordagem muito semelhante em cpulas do
Mercosul e em cpulas IBAS, ASA E ASPA
2003-2010
Tema
Abordagem
Trfico de drogas
Enfoque integral e dentro do princpio da

responsabilidade comum e compartilhada
(regional e global), com respeito ao direito
internacional
Migrantes
Viso no-discriminatria, independente da

condio do migrante e de sua famlia, na
busca da garantia, do respeito e da promoo
de seus direitos humanos
Mudanas climticas
Abordagem inserida no contexto da

Conveno Marco das Naes Unidas
sobre Mudana Climtica (CMNUMC) e do
Protocolo de Quioto, com respeito ao princpio
das responsabilidades comuns, porm
diferenciadas e respectivas capacidades
Objetivos de
Desenvolvimento do
Milnio
Para que sejam alcanados, enfoque na

necessidade de contar com projetos e recursos
regulares e previsveis de cooperao por parte
dos pases desenvolvidos, de maior acesso de
seus produtos de exportao aos mercados
internacionais, bem como da criao de
mecanismos inovadores de financiamento
Propriedade intelectual Viso incorporada ao desenvolvimento e s

polticas pblicas, tendo preocupao com
relao a direitos sobre recursos biolgicos
e/ou conhecimentos tradicionais a eles
vinculados
Rodada Doha
142
Enfoque vinculado ao desenvolvimento.

Condenao de barreiras tarifrias, de apoio
domstico e de subsdios exportao por
parte dos pases desenvolvidos a produtos
agrcolas, os quais distorcem o comrcio
internacional e impedem o avano do sistema
multilateral
Responsabilizao dos pases desenvolvidos

pelo estopim da crise, com enfoque na
necessidade de reforma, de fortalecimento da
legitimidade, de capitalizao e de aumento
de recursos das instituies financeiras
internacionais
Palestina
Apoio ao direito do povo palestino de constituir

um Estado, com base nas linhas de 1967,
vivendo lado a lado com o Estado de Israel
Fonte: Comunicados conjuntos de cpulas semestrais do Mercosul e declaraes

conjuntas de cpulas IBAS, ASA e ASPA. Elaborao do autor.
Resgatando os dados da seo anterior, importante salientar

que nenhuma dessas questes globais se caracterizou como tema
frequente de divergncia entre os pases do Mercosul ou entre os
BRICS na votao de resolues da AGNU durante o mesmo perodo.
Isso revela que os dados apresentados na seo anterior deste
captulo so, do ponto de vista metodolgico, bons indicadores para
afinidade de preferncias polticas.
A esse respeito, vale adicionar ainda que os temas questo nuclear,
direitos humanos e controle de armamentos, os principais em que
houve divergncia entre os BRICS na AGNU conforme os dados da
seo anterior, tambm no tiveram meno alguma no texto das
declaraes conjuntas das duas cpulas BRIC (2009 e 2010).
Crise financeira de
2008
Retornando s questes da tabela 7 e a suas abordagens, uma viso

de conjunto permite afirmar que, nesses casos, o Brasil conseguiu
alcanar um consenso mnimo com os parceiros do continente sulamericano e com africanos, rabes e emergentes, sob uma perspectiva
que se pode denominar terceiro-mundista e desenvolvimentista,
com vis demandante perante os pases desenvolvidos quanto a
vrias questes da poltica internacional. Nesses temas, o exame dos
comunicados e das declaraes revela existir uma viso comum do
Sul, vinculada ao desenvolvimento.
Entretanto, existem outros temas nos quais h diferenas de
abordagem quando se compara o texto de comunicados conjuntos
do Mercosul e de declaraes conjuntas IBAS, ASA, ASPA e BRIC.
Quando se trata de armas de destruio em massa, terrorismo,
direitos humanos e reforma da ONU, o tratamento dessas matrias
de um a outro frum apresentou importantes nuances de tratamento
que no permitem agrup-los numa abordagem nica.
143
Em primeiro lugar, com relao s armas de destruio em massa,

nos comunicados conjuntos do Mercosul, o tema apareceu apenas
desde o segundo semestre de 2007 e tratado sob a discusso da
Resoluo 1540/2004 do CSNU4. Depois, a partir de 2010, passou a
ser assinalada a importncia da Conferncia de Exame do Tratado
de No-Proliferao (TNP) como oportunidade para avanar nos
compromissos previamente estabelecidos na matria.
J no contexto das cpulas IBAS, o texto reflete o posicionamento
indiano a respeito dessa temtica. Como a ndia detentora de
armas nucleares e no signatria do TNP, este regime internacional
do qual fazem parte a frica do Sul e o Brasil no recebe meno nas
declaraes conjuntas. O posicionamento demandante com relao
ao desarmamento perante as potncias tradicionais, visto como uma
condio para a no-proliferao, colocado de maneira explcita.
Os lderes reiteraram seu compromisso com o objetivo da completa
eliminao das armas nucleares e expressaram preocupao com a
falta de progresso na realizao desse objetivo. Enfatizaram que o
desarmamento nuclear e a no-proliferao so processos que se
reforam mutuamente e exigem progresso contnuo e irreversvel
em ambas as frentes, e reafirmaram a esse respeito que o objetivo da
no-proliferao seria melhor servido pela eliminao sistemtica e
progressiva das armas nucleares de maneira abrangente, universal,
no-discriminatria e verificvel (I Cpula do Frum de Dilogo IBAS,
2006).
No caso das cpulas ASPA e ASA, o discurso semelhante ao do
Mercosul, pois h inclusive um chamado para aqueles que ainda no
assinaram o TNP acederem ao regime. Isso no quer dizer que o perfil
demandante no esteja presente, mas apenas que este no o foco
do discurso. Nas cpulas BRIC, por sua vez, o tema no aparece.
Em segundo lugar, em se tratando do terrorismo, a questo
abordada nos comunicados conjuntos do Mercosul em uma
perspectiva vinculada ao mbito do direito internacional e ao
respeito aos direitos humanos. Nesse sentido, deve-se salientar que
as naes da regio apontam que o fenmeno condenado sob
todas suas formas e manifestaes, mas defendem que o combate
deve ser realizado em respeito ao direito interno, soberania e
integridade dos pases seguindo, portanto, uma posio de cautela
diante de potenciais investidas americanas, seja contra guerrilheiros
associados ao narcotrfico identificados como terroristas na regio
andina, seja contra atividades acusadas de terrorismo na trplice
fronteira entre Argentina, Brasil e Paraguai.
144
Contudo, h uma nuance importante quando se trata das cpulas

IBAS e BRIC. Nesses contextos, alm de se considerar o terrorismo
uma das mais srias ameaas paz e segurana internacionais,
expressa-se apoio concluso de uma Conveno Abrangente sobre
Terrorismo Internacional. necessrio levar em conta que, de acordo
com dados do portal Global Terrorism Database5, a ndia foi o terceiro
pas do mundo que mais recebeu ataques terroristas em 2010 (Mello
e Souza; Moraes; 2013).
A partir da III Cpula IBAS, realizada em outubro de 2008, em funo
da ocorrncia de ataques contra a embaixada indiana em Cabul em
julho daquele ano, consta na declarao conjunta a condenao das
atividades do Talib e da Al Qaeda no Afeganisto uma acusao
nominal contra esses grupos que no tpica da poltica externa
brasileira. Observa-se, neste caso, que o Brasil se afastou de suas
posies tradicionais em solidariedade ndia.
Essa posio cautelosa similar no caso das cpulas ASPA. Nesse

frum, chama-se ateno inclusive para o fato de que necessrio
estudar o fenmeno para chegar a uma definio do crime de
terrorismo. Como elemento adicional, porm no contraditrio
posio do Mercosul, rejeitam a conexo entre o terrorismo e
qualquer povo ou religio especficos. Este tratamento tambm
se faz presente nas cpulas ASA. Em ambos os casos, reflete uma
posio defensiva em relao islmofobia, a qual coaduna com os
princpios da poltica externa brasileira de autodeterminao dos
povos e de no-interveno nos assuntos internos, no complacente
com a poltica americana da Guerra Contra o Terror.
Em terceiro lugar, quando o tema direitos humanos, o tratamento

conferido pelos comunicados conjuntos do Mercosul geralmente
aprece na forma de valores, logo na introduo, de maneira genrica,
sem muito detalhamento conceitual e sem maiores vinculaes no
que tange a obrigaes.
Em trs ocasies (segundo semestre de 2005, segundo semestre de
2007 e segundo semestre de 2010), a questo apareceu relacionada
s ditaduras militares que vigoraram na regio no passado recente,
voltada aos direitos memria e verdade. Dessa maneira, o
compromisso com a democracia, como um importante pilar da
dimenso poltica da integrao, vem associado ao compromisso
com os direitos humanos. Esta a nfase dada pela regio ao tratar
do tema, evitando outros aprofundamentos.
Nas cpulas ASA, ASPA e IBAS, por seu turno, o tema dos direitos
humanos abordado com maior detalhamento conceitual,
145
reafirmando a universalidade, a indivisibilidade, a interdependncia

e o inter-relacionamento de todos os direitos humanos e liberdades
fundamentais. Ademais, a matria tratada em vinculao com o
desenvolvimento. No contexto das cpulas IBAS, especificamente, a
criao do Conselho de Direitos Humanos na ONU, em substituio
Comisso de Direitos Humanos, saudada.
Embora paream diferenas sutis de abordagem, foroso
colocar que o passado comum no caso regional faz com que o
posicionamento para esse tema em comunicados conjuntos do
Mercosul tenha mais afinidades com posies tradicionais da poltica
externa brasileira corroborando os dados da seo anterior deste
captulo, os quais mostravam ser este o tema em que o Brasil foi
responsvel pela divergncia tanto no bloco regional como com
os BRICS. Historicamente, opas evitou se vincular a regimes de
direitos humanos, mas desde a redemocratizao acabou assinando
e ratificando os principais mecanismos internacionais vigentes na
matria, cabendo destaque recente aceitao da competncia
obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos. De toda
forma, a diplomacia brasileira evita assinar resolues nas quais
pases sejam acusados de desrespeit-los, apontando que os pases
desenvolvidos tm duplo comportamento nesta matria acusam
os demais, mas tm problemas domsticos. Nas palavras do ministro
das relaes exteriores durante todo o governo Lula (2003-2010),
Celso Amorim (2009, p. 67), defendemos uma abordagem para
o tema que privilegie a cooperao e a fora do exemplo como
mtodos mais eficazes que a simples condenao.
Por fim, o nico caso em que houve maior afinidade do Brasil com os
parceiros do IBAS do que com os do bloco regional se refere reforma
da ONU. De um lado, nos comunicados conjuntos do Mercosul, nas
cpulas BRIC e nas cpulas ASA e ASPA se estabelece apenas que,
para cumprir seu papel, a ONU precisa de uma reforma ampla,
integral e urgente, especialmente na Assembleia Geral, no Conselho
de Segurana e no Conselho Econmico e Social, que os tornem mais
eficientes, democrticos, representativos e transparentes. De outro
lado, apenas no caso das cpulas IBAS, h um detalhamento com
relao ao CSNU, como se segue:
Os lderes enfatizaram que a reforma do Conselho de Segurana
fundamental para esse processo, para assegurar que o sistema das
Naes Unidas reflita a realidade contempornea. Expressaram
seu apoio total a uma autntica reforma e expanso do Conselho
de Segurana, nas categorias de membros permanentes e
no-permanentes, com maior representao para pases em
desenvolvimento em ambas as categorias. Reiteraram que
146
Neste tema, os pleitos indiano e sul-africano por vagas permanentes

no CSNU em eventual expanso deste rgo conferem maior
afinidade com o discurso brasileiro neste frum em relao ao
contexto regional. Ressalte-se que, uma vez que os argentinos no
apoiam a candidatura brasileira de representar permanentemente
o continente sul-americano no conselho, o discurso no Mercosul
se torna mais superficial. No caso das cpulas BRIC, em funo
das posies russa e chinesa, ambos j membros permanentes do
CSNU, afirma-se nas declaraes apenas compreender e apoiar as
aspiraes de Brasil e ndia no sentido de desempenharem um papel
mais importante na ONU (I Cpula BRIC, 2009).
Uma ltima ressalva deve ser feita com relao a esta anlise dos
comunicados conjuntos e das declaraes conjuntas das reunies
de cpula dessas coalizes Sul-Sul. Cabe salientar que existem temas
que somente foram abordados em um ou outro encontro, uma vez
que cabiam ao escopo geogrfico daquele frum. So exemplos rea
de Livre Comrcio das Amricas (Alca) no Mercosul, Nova Parceria
para o Desenvolvimento Africano (Nepad) na ASA, a operao de paz
da ONU no Lbano na ASPA, entre outros. Certamente, estas matrias,
por no apresentarem comparabilidade, no foram o foco desta
anlise.
negociaes intergovernamentais sobre a questo da reforma

do Conselho de Segurana devem ser iniciadas imediatamente.
Concordaram, igualmente, em fortalecer a cooperao entre os seus
pases e com outros Estados membros interessados numa autntica
reforma do Conselho de Segurana (II Cpula do Frum de Dilogo
IBAS, 2007).
4. Consideraes finais
A combinao da anlise da convergncia de votos na AGNU com a do
contedo dos comunicados conjuntos do Mercosul e das declaraes
conjuntas dos fruns Sul-Sul globais dos quais participou o Brasil no
governo Lula (2003-2010) leva a trs principais concluses. Em primeiro
lugar, conforme apontado anteriormente, h uma consistncia
de posies para uma srie de temas tanto no contexto regional
como no contexto global Sul-Sul, de acordo com a lista da tabela 7.
Nestes temas, h uma viso vinculada ao desenvolvimento e um
perfil demandante perante os pases desenvolvidos caracterstica
histrica de coalizes terceiro-mundistas, a exemplo do Movimento
dos No-Alinhados e do G-77.
147
Em segundo lugar, em funo principalmente do passado e da

cultura comuns, da maior proximidade das relaes e do processo
de integrao regional, a afinidade de preferncias polticas com
os vizinhos, de uma maneira geral, maior se comparado com os
parceiros extrarregionais. Portanto, de acordo com o que mostram
os dados, o Mercosul funcionou como coalizo internacional durante
o governo Lula (2003-2010) para temas que vo alm do espectro
econmico-comercial.
Em terceiro lugar, deve-se esclarecer que o retorno em impacto
poltico da soma de recursos de poder menor no contexto da
coalizo regional se comparado s coalizes Sul-Sul em mbito global,
principalmente IBAS e BRIC. Observou-se nestes dois casos, contudo,
que quanto maior o ganho em recursos de poder da coalizo, maior
a quantidade de arestas a serem aparadas com os parceiros no que
tange a alguns discursos tradicionais da diplomacia brasileira.
Feitas essas consideraes, cabe por fim uma breve reflexo sobre
o comportamento brasileiro vis--vis esses agrupamentos nos
primeiros anos da dcada seguinte ao perodo analisado. Como se
sabe, terminados os dois mandatos do governo Lula, com a chegada
de Dilma Rousseff presidncia em 2011, a transio no foi
acompanhada da expectativa de que grandes mudanas ocorressem
na poltica externa do pas. Como Dilma era pertencente ao mesmo
partido do presidente antecessor e fora ministra-chefe da Casa Civil
no seu governo de 2005 a 2010, sua eleio apontava para um quadro
de continuidade das investidas brasileiras em poltica externa.
De toda forma, poucos dias aps o anncio oficial de sua vitria no
segundo turno das eleies de 2010 e o seu primeiro pronunciamento
(no qual Dilma afirmou que seu primeiro compromisso seria honrar as
mulheres brasileiras), a presidenta eleita fez uma declarao a respeito
do caso da iraniana Sakineh Mohammadi Ashtiani condenada
morte primeiramente por apedrejamento, em funo de adultrios,
depois por enforcamento, em razo do homicdio de seu marido na
qual considerava as penas impostas quela mulher uma barbaridade.
Em janeiro de 2011, j empossada, aps receber uma carta da
deputada iraniana Zohreh Elahian na qual era informado que a pena
de Sakineh havia sido suspensa, Dilma reiterou que o caso deveria
ser tratado como questo de preservao dos direitos humanos.
Em funo da atuao da presidenta naquele caso, criou-se ento
a expectativa de que ocorreriam alguns ajustes na poltica externa
brasileira no tocante aos temas relacionados aos direitos humanos
(incluindo e enfatizando questes de gnero). Corroboravam essa
expectativa o passado da presidenta marcado pela tortura nos
148
Uma primeira anlise geral do comportamento das votaes em

resolues da AGNU em 2011 e 2012 revela que as divergncias entre
os pases do Mercosul seguiram caindo, chegando a 13%, enquanto
que entre os BRICS subiram para 40%.Para o objetivo destas reflexes
finais, vale ressaltar que a responsabilidade do Brasil pela divergncia
entre os BRICS caiu de 20% para apenas 2% dos casos nesses dois
anos. Especificamente, reduziu-se consideravelmente o nmero de
resolues sobre direitos humanos em que a nao divergiu dos
BRICS de um perodo a outro, indicando uma provvel mudana de
comportamento nesse tema, conforme apontavam as expectativas.
Uma investigao mais aprofundada dever ser objeto de trabalho
futuro.
No que concerne s cpulas das coalizes Sul-Sul globais de
que participa o Brasil, notria a expanso da quantidade de
posicionamentos polticos estabelecidos nas declaraes conjuntas
de todas elas, revelando um processo de amadurecimento da
coordenao de vises. A esse respeito, vale destacar especificamente
que, a partir da entrada da frica do Sul para o agrupamento BRICS
em 2011, neste ano e nos dois seguintes as declaraes das cpulas
foram gradativamente se assemelhando em teor poltico e amplitude
temtica s do Frum IBAS6.Entre outras razes, isso explicaria o
fato de no terem ocorrido mais reunies de cpula do Frum IBAS
depois de 2011.
tempos da ditadura militar e o fato de ser a primeira mulher a

alcanar o mais alto posto poltico do Brasil.
Em comparao com os posicionamentos presentes nos comunicados

conjuntos semestrais do Mercosul (2011-2013), uma primeira anlise
geral aponta para a tendncia de manuteno dos temas em que h
convergncia completa de posies com os fruns Sul-Sul globais
(ver tabela 7). As nuances, por sua vez, permaneceram ocorrendo em
relao aos BRICS, com destaque para o tema do terrorismo.
Notas
1. Existem casos em que, por alguma razo, os diplomatas que
representam o pas se ausentam no momento da votao e o
pas no vota para a resoluo (voto ausente). Estas ausncias no
foram consideradas como divergncias.
2. O tema Sistema ONU se refere a questes ou assuntos que se
relacionam com a criao ou modificaodos poderes e funes
de qualquer um dos rgos da ONU. A AGNU tem prerrogativa
149
para faz-lo, segundo o art. 10 da Carta das Naes Unidas. O

tema Questo nuclear, por sua vez, envolve desarmamento, noproliferao e uso pacfico da tecnologia nuclear.
3. Ressalte-se que at 2003 no havia essa denominao, portanto
se dizia Estados partes do Mercosul, Bolvia e Chile. No primeiro
semestre de 2004, inclui-se esta nomenclatura, compreendendo
a partir de ento o Peru. No semestre seguinte, associaram-se
tambm Colmbia, Equador e Venezuela, permanecendo estes os
Estados associados at o final do perodo (2010).
4. Probe, entre outras medidas, pases de apoiarem atores noestatais que busquem desenvolver, adquirir, industrializar, possuir,
transportar, transferir ou usar armas nucleares, qumicas ou
biolgicas e seus meios de entrega, em particular para objetivos
terroristas.
5.
Disponvel em: <http://www.start.umd.edu/gtd/>.
6. Por exemplo, entraram na agenda colocaes sobre questes

regionais de segurana.
Referncias
Amorim, C. (2009). O Brasil e os direitos humanos: em busca de uma
agenda positiva. Poltica externa, v. 18, n. 2, p. 67-75, set./nov. 2009.
Malamud, A. (2010). La diplomacia presidencial y los pilares tradicionales
de Mercosur: un examen emprico. Relaciones internacionales,
Madrid, n. 15, out. 2010.
Mello E Souza, A.; Moraes, R. F. (2013). A relevncia do terrorismo
na poltica internacional contempornea. In: Mello E Souza, A.;
Moraes, R. F. (Orgs.). Do 11 de setembro de 2001 Guerra Contra o
Terror: reflexes sobre o terrorismo no sculo XXI. Braslia: IPEA, 2013.
No prelo.
Strezhnev, A.; Voeten, A. (2013). United Nations General Assembly voting
data. 2013. Disponvel em: <http://thedata.harvard.edu/dvn/dv/
Voeten/faces/study/StudyPage.xhtml?studyId=38311&versionNu
mber=7>. Aceso em: 15 out. 2013.
150

O Funcionamento Do Mercosul Como Coalizão Internacional

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

O Funcionamento Do Mercosul Como Coalizão Internacional

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

O funcionamento do

Mercosul como coalizo

Walter Antonio Desider Neto

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria

Walter Antonio Desider Neto

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Em outubro de 2003, os recm-empossados presidentes do Brasil e

O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional

Aps um interregno de crise, a ascenso dos novos governos em ambos

Walter Antonio Desider Neto

2. Convergncia de Votos em Resolues da Agnu

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional

com vistas a fomentar a cooperao internacional no plano poltico e

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

Walter Antonio Desider Neto

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

Verifica-se nestas duas tabelas que, para o perodo pesquisado, as

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborado pelo autor.

A tabela 3 abaixo apresenta o nmero de casos para o perodo todo

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional

Walter Antonio Desider Neto

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

No grfico 2 so decompostos os dados presentes na tabela 3 entre

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborado pelo autor.

A tabela 4 apresenta o nmero de casos em que cada pas dos BRICS

O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Walter Antonio Desider Neto

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

No grfico 3 abaixo, os dados da tabela 4 so decompostos por rea

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborado pelo autor.

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Palestina / Oriente Mdio

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional

A tabela 5 abaixo apresenta a quantidade de casos por tema em que

Por fim, a tabela 6 abaixo apresenta o nmero de casos por tema em

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Walter Antonio Desider Neto

Palestina / Oriente Mdio

Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

Os dados analisados nesta seo levam a trs principais concluses.

3. Contedo dos comunicados conjuntos e das

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

A anlise dos comunicados conjuntos semestrais exclusivos dos

O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional

em dezembro), resultaram como documentos dois comunicados

A tabela 7 abaixo contm a lista dos temas que aparecem tratados

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Walter Antonio Desider Neto

Enfoque integral e dentro do princpio da

Viso no-discriminatria, independente da

Abordagem inserida no contexto da

Para que sejam alcanados, enfoque na

Propriedade intelectual Viso incorporada ao desenvolvimento e s

Enfoque vinculado ao desenvolvimento.

Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Responsabilizao dos pases desenvolvidos

Apoio ao direito do povo palestino de constituir