A sociedade civil institucionalizada

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto*

presente artigo o primeiro resultado de um projeto de

pesquisa maior sobre a presena das organizaes da sociedade civil nas instituies polticas brasileiras que, a partir da
Constituio de 1988, mas, principalmente, a partir da chegada
do PT ao governo, comeam a ter uma atuao bastante relevante na poltica nacional. Meu objeto de exame, neste momento, so dois conselhos criados pelo governo Lula: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), este
ltimo, na verdade, uma recriao1. O objetivo do artigo no
fazer uma avaliao do desempenho nem discutir a validade ou
no dos Conselhos, mas estud-los a partir da perspectiva da
participao da sociedade civil. Como contraponto a estes dois
conselhos, usarei algumas vezes dados referentes ao Conselho
Nacional de Assistncia Social, conselho este mais antigo e institucionalizado. Em relao ao Consea, farei comparaes com
algumas de suas verses estaduais2.

Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio

Grande do Sul. Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Essex, Inglaterra. E-mail: celirjp@terra.com.br.
1 O Consea foi primeiramente criado durante a campanha da Ao da Cidadania
contra a Fome no governo de Itamar Franco, em 1993. Fernando Henrique
Cardoso o extinguiu quando chegou ao governo, tendo sido recriado por Lula
em janeiro de 2003.
2 A proposta do projeto de pesquisa examinar todos os Conseas estaduais e
chegar ao maior nmero possvel de Conseas municipais.

N 5 outubro de 2004

Em outras oportunidades3, examinei as ONGs com trabalhos nas reas dos direitos das mulheres, da democracia e da luta
contra a fome, no que concerne s suas relaes com o Estado e
com a sociedade desorganizada, ou seja, a parte excluda da sociedade civil, quando chamei a ateno para dois aspectos: o papel
de correia de transmisso que estas organizaes exercem entre
as parcelas excludas, social e economicamente, da sociedade, e o
espao pblico, mormente o governamental; o segundo aspecto
refere-se s ONGs que tm como misso combater a fome no que
diz respeito a possibilidades ou/e vontade poltica destas de
promoverem a incluso atravs de aes dirigidas para tal. Mas o
que gostaria de enfatizar aqui que a chamada sociedade civil
tem tido muito pouco xito em incluir populaes pobres e no
educadas, e que estas populaes tm ficado, na grande maioria
das vezes, fora dos processos participatrios institucionalizados4.
Ainda que brevemente, antes de entrar nos aspectos centrais deste artigo, vale uma pequena reflexo sobre o tema da
sociedade civil quanto sua prpria definio, e sua relao com
o Estado e o mercado. A preocupao em definir a sociedade civil
deriva-se da inteno de no cair em uma postura simplista que a
defina por excluso, ou seja, tudo que no Estado e mercado.
No obstante esta definio no estar errada, ela peca por ser
excessivamente inclusiva. A sociedade civil no s no inclui todos os cidados, como tambm tem uma existncia concreta, que
vai muito alm da presena de cidados e cidads. Sociedade civil tem a ver com organizaes, tem a ver com presena de cidados agindo de forma coletiva em diversas reas da vida cotidiana, cvica, religiosa, cultural, artstica, sindical, associativa, voluntria, que se formalizam em movimentos sociais, igrejas, clubes, associaes, ONGs etc. Em suma, a sociedade civil tem uma
3

ONGs, excluso e poltica no Brasil (no prelo) Hucitec. Espaos deliberativos e

a questo da representao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 19, n.
54 (fevereiro de 2004).
4 Evidentemente, isto no pode ser generalizado, exemplo deste tipo de trabalho
pode ser encontrado entre as ONGs de mulheres negras (entre outros) onde h
aes muito importantes de incluso, principalmente de mulheres e jovens da
periferia do Rio de Janeiro e de So Paulo. Veja para isto, entre outros, os sites das
ONGs Geleds e Fala Preta.

102

p. 101 117

A sociedade civil institucionalizada

forma concreta de existncia. Ao analisar os componentes dos

conselhos, estou querendo responder: quais so as organizaes
que esto presentes nestes conselhos? Enfim, quando a sociedade civil chamada a se apresentar, quem se apresenta?

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

Quanto relao da sociedade civil com o Estado e o mercado, houve uma tendncia muito pouco analtica e muito mais estilo wishful thinking de atribuir sociedade civil quase um monoplio da virtude, principalmente na sua relao com o Estado. Tal
perspectiva tem tanto origem nos movimentos liderados pela sociedade civil no Leste Europeu contra Estados arbitrrios e totalitrios,
como na ideologia neoliberal que qualifica o Estado como dotado
de uma ineficincia constitutiva. A sociedade civil aparece como o
seu contraponto. E, neste tipo de discurso, a sociedade civil se confunde com o privado em contraposio ao estatal. Tal confuso
aparece tanto no discurso do mercado como no do prprio Estado.
A primeira questo que gostaria de levantar sobre a institucionalizao dos canais de representao da sociedade civil refere-se forma como o Estado entende a sociedade civil e como
esta sociedade chamada a atuar; em um segundo momento,
examinarei quais so os grupos que atuam nos conselhos. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social foi criado pelo
governo de Luis Incio Lula da Silva como um espao de discusso dos grandes projetos do governo com a sociedade civil. Foi a
grande novidade institucional do governo. Criado atravs de
Medida Provisria datada do primeiro dia do governo (1 de janeiro de 2003), o texto estabelece suas competncias
I - propor polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento; II - apreciar propostas
de polticas pblicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento
econmico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da Repblica, com vistas articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os
diversos setores da sociedade nele representados (Decreto de Regulamentao do art.1, 1, II da MP 10/3/2003).

Portanto, ficam claras no documento governamental a idia

de sociedade civil e, mais especificamente, a idia de representap. 101 117

103

N 5 outubro de 2004

o das organizaes da sociedade. Com um vocabulrio que se

poderia chamar de quase habermasiano, o decreto menciona o
princpio da concertao que est claramente definido no primeiro documento produzido pelo Conselho5:
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) a
materializao dessa aliana. A construo de um espao pblico no
estatal, a partir de uma representao plural da sociedade civil, inaugura um novo caminho em nosso pas: a civilizao do Estado brasileiro, ou seja, a subordinao do Estado sociedade civil. Como resultado do processo histrico e poltico, no temos uma cultura do dilogo, de interlocuo real e positiva com todos os setores.
Referenciados na tolerncia e na diversidade, na disposio de ouvir
as idias contrrias, o CDES busca a construo do consenso. Atravs
da explicitao das divergncias, das mltiplas e legtimas vises que
nos constituem, possvel construir as convergncias. O processo de
concertao, que ora iniciamos, pressupe a busca, atravs do dilogo e do debate, de diretrizes e propostas consensuais ou majoritrias
em questes estruturais para o desenvolvimento econmico e social do
Brasil. Um esforo que objetiva a celebrao de um novo Contrato
Social uma nova vontade poltica majoritria para recoesionar a
sociedade brasileira na construo consciente de uma nao moderna,
democrtica e socialmente solidria. (Primeira Carta de Concertao n.
1 13/2/2003) (www.presidencia.gov.br/cdes 15 de janeiro de 2004).

O Conselho, alm dos membros do governo representados principalmente por ministros, tem uma maioria de representantes da sociedade civil, assim definidos no decreto que o
regulamenta: oitenta e dois cidados brasileiros e respectivos
suplentes, maiores de idade, de ilibada conduta e reconhecida
liderana e representatividade, designados pelo Presidente da
Repblica para mandatos de dois anos, facultada a reconduo.
(Decreto de Regulamentao do art.1, 1, II da MP 103/2003)
(www.presidencia.gov.br/cdes 15/1/2004).
Duas questes so fundamentais neste inciso. A primeira
diz respeito individualizao da sociedade civil feita no documento. A sociedade no representada por suas organizaes,
mas por pessoas de ilibada conduta e conhecida liderana e
5

104

Os documentos produzidos pelo Conselho chamam-se Cartas de Concertao.

p. 101 117

A sociedade civil institucionalizada

representatividade. Na medida em que quem ser representado

no est sendo chamado a opinar (a sociedade civil aparece quase como uma metfora no documento), estas pessoas no esto
representando organizaes, mas a si prprias. A escolha destas
pessoas um ato de poder arbitrrio (no sentido de livre deciso
da autoridade) que est longe de qualquer forma de alargamento
do processo de participao. A segunda questo decorrente da
primeira a designao pelo presidente da Repblica. No h
no decreto de criao em nenhum momento referncia a indicaes por parte da sociedade civil, mesmo de carter informal,
ou seja, o presidente poderia escolher a partir de listas, ou de
sugestes enviadas ao governo por organizaes da sociedade.
Mas isto no aparece no documento. H no pargrafo dois algumas referncias de quem devem ser estas pessoas: Os membros de que trata o inciso IV e seus suplentes, de acordo com a
representatividade social, devero ter experincia nos temas
agendados para concertao, ter funo dirigente em organizaes sindicais, movimentos sociais ou organismos no-governamentais, de produtores, profissionais, trabalhadores, consumidores e outros setores da sociedade civil6. (Decreto de Regulamentao do art.1, 1, II da MP 103/2003). Se examinarmos a lista de membros, o que ser feito a seguir, a maioria tem
este tipo de ligao, mas o que se deve prestar ateno que
isto um atributo pessoal e no tem o sentido de representao de entidades. Em suma, a extenso da representao ou
presena da sociedade civil no pode ser medida pelas qualidades das pessoas escolhidas para fazerem parte dos conselhos.

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

Em que pese o fato de o decreto de criao falar em 82

cidados (sic), a lista publicada consta de 91 cidados e cidads. Para a anlise dos membros dos conselhos, criei sete categorias que pretendem ser suficientemente inclusivas para abarcar todas as pessoas presentes nos trs tipos de conselhos que
sero citados neste artigo.

A forma como est inserida no documento a noo de sociedade civil deixa clara
a falta de preciso no uso da noo.
p. 101 117

105

N 5 outubro de 2004

Tabela 1
Classificao dos membros dos
Conselhos Nacionais (primeiros mandatos)*
C D ES

CONSEA

Empresrios

35

Personalidades

20

ONGs

14

Igrejas

Sindicatos

15

Organiz aes prof.

Educao/artes

Outros

91

38

Total

CNAS

Fonte: Dados retirados da www.presidencia.gov.br/cdes, www.consea.gov.br,

www.assistenciasocial.gov.br
*

A classificao foi feita a partir do que consta entre parntese ao lado do nome de cada
membro do Conselho. Foram considerados empresrios aqueles que ao lado do nome
tinham o nome de uma indstria ou federao de indstria, comrcio, agricultura ou
pecuria. A classificao mais difcil a de personalidades, onde esto professores
universitrios, atores, empresrios. Neste particular, deve-se fazer uma distino muito
precisa. Quando um nome seguido do nome de uma empresa, foi classificado como
representante do empresariado, mas quando um nome tem ao lado apenas a designao empresrio, foi considerado como personalidade. O mesmo acontece com pessoas
do setor das artes e educao, se ao lado do nome est uma instituio como uma ONG
de cinema ou uma universidade, foi classificado como educao e artes, mas se aparecer algo como ator ou como professor universitrio, foi classificado como personalidade. Optei, por uma questo tica, por no citar nomes de conselheiros como exemplo.

Neste momento, trabalharei apenas com a primeira coluna

da Tabela 1. O primeiro dado desta coluna que chama a ateno
a forte presena do empresariado no Conselho mais de um tero.
Se estes forem somados s personalidades, que tambm pertencem a uma elite muito especial7, veremos que bem mais de 50%
desta instituio est dominada por setores que representam for7

106

As personalidades esto ligadas academia, ao mundo artstico e ao empresarial.

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A sociedade civil institucionalizada

temente o mercado e uma parcela muito diminuta da populao.

Ora, poder-se-ia argumentar, no sem razo, que, se o Conselho
de desenvolvimento econmico e social, deve ter entre os seus
membros a base dos formadores do PIB. Este apenas um forte
argumento, que pode ser contestado com argumentos exatamente
ao contrrio, pois, se a idia um desenvolvimento que leve
minimizao da desigualdade social, no so exatamente os que
concentram a renda as pessoas indicadas para propor polticas. Da
lista de 35 empresrios, 18 deles, isto , mais da metade so ligados a empresas; 11 so representantes de federaes e associaes
empresariais, e seis so ligados a bancos privados. Entre estes grupos, parece que o segundo o que detm caractersticas de
representatividade um pouco acima da simples importncia pessoal ou econmica de um indivduo ou de seu grupo empresarial.

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

Em termos de representatividade, temos 54 votos de empresrios e pessoas de destaque social, cultural e econmico contra 14 votos do setor do trabalho, isto , de sindicatos e associaes de trabalhadores. Destes empresrios, apenas 11 detm algum tipo de representao8. As questes referentes s ONGs e s
igrejas sero discutidas mais adiante neste artigo9.
Comparando-se o Conselho de Desenvolvimento Social e
Econmico com o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (Consea), no que concerne aos seus membros e s suas
formas de escolha, encontram-se algumas distines importantes.
8

Dentro da teoria da democracia, h uma grande e bem fundamentada discusso

sobre as questes de representao e participao. Eu mesma, em trabalhos
anteriores sobre a participao da mulher na vida poltica, enfatizei a distino
entre estas duas noes. Entretanto, mesmo mantendo a distino, gostaria aqui
de introduzir uma outra noo, que a de representatividade. Quando se pensa
em fruns pblicos de deciso e existe um processo de escolha dos membros da
sociedade civil que vo participar, o processo de escolha no pode ser levado a
efeito com base na escolha dos melhores ou dos mais preparados para discutir
este ou aquele assunto, pois este tipo de situao pode cair facilmente em
escolhas subjetivas e pessoais. Se, de um lado, aparecem espaos institucionais
de participao, de outro, devem aparecer as organizaes da sociedade civil
como capazes de deter um princpio de representatividade.
9 Faz-se necessrio chamar a ateno para o seguinte dado: dos 91 conselheiros,
apenas sete so mulheres, e apenas uma ligada ao movimento de mulheres, que
a representante do movimento de mulheres negras.
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N 5 outubro de 2004

O Consea foi recriado atravs do Decreto n. 4.582 de janeiro de 2003

com o objetivo de: propor as diretrizes gerais da Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional do Poder Executivo10. O Conselho composto por 38 membros designados pelo Presidente da
Repblica, que representaro a sociedade civil11. O Consea divide
com o CDES a mesma caracterstica de ser um conselho com membros designados pelo presidente da Repblica sem prever nenhuma
consulta prvia. bastante interessante a forma como est redigido
o decreto, pois a sociedade civil ser representada por pessoas no
por ela designadas. Aqui, novamente, mister tomar em considerao que o documento oficial no est nem mesmo usando a noo
de representatividade, que poderia justificar a presena de certas
pessoas ou entidades, por seu destaque no espao pblico.
Esta repetitiva situao nos dois conselhos revela a pouca
clareza que existe em relao a espaos participativos por parte
dos agentes estatais. Esta sociedade civil escolhida pelo governo, na qual atribudo a personalidades (sic) o poder de represent-la, pouco ou nada tem a ver com princpios de democracia
participativa onde a sociedade tem parte do poder de deciso e
na qual os documentos, claramente, inspiram-se, inclusive em
termos tericos. Estes conselhos esto muito mais prximos de
um conselho de notveis, j anteriormente usado na poltica bra-

10 Art. 2. Compete ao Consea propor e pronunciar-se sobre:

I - as diretrizes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, a

serem implementadas pelo Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de
Segurana Alimentar e Combate Fome e pelos demais rgos e entidades
executores daquela Poltica;
II - os projetos e aes prioritrias da Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional, a serem includos no Plano Plurianual de Governo;
III - as formas de articular e mobilizar a sociedade civil organizada, no mbito da
Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, estabelecendo indicaes de prioridade; e
IV - a realizao de estudos que fundamentem as propostas ligadas segurana
alimentar e nutricional.
Pargrafo nico. O Consea estimular a criao de conselhos estaduais e municipais de segurana alimentar e nutricional, com os quais manter estreitas relaes de cooperao, especialmente em relao s aes definidas como prioritrias
no mbito da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
11 Tambm fazem parte do Consea autoridades do governo federal.

108

p. 101 117

A sociedade civil institucionalizada

sileira para propor um projeto de constituio que veio a gerar

posteriormente a Constituio de 1988. Poder-se-ia argumentar
que mesmo com os problemas que apresentam, estes conselhos
so canais de participao e de abertura do governo para a sociedade civil. Este argumento, todavia, tem trs problemas: o primeiro relaciona-se ao que j me referi anteriormente, que atribuir sociedade civil uma representao; o segundo, dependendo de quem escolhido, no s no representa a sociedade civil,
como pode agir contra seus interesses (ou pelo menos de grupos
organizados dela); em terceiro lugar, este tipo de conselho pode
agir como legitimador das polticas de governo em vez de representante dos interesses de fora do governo12.

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

Mas evidente que estes conselhos podem e, muitas vezes,

fazem o papel de oxignio para os membros do governo e para a
burocracia estatal esta ltima muito pouco permevel presena de outsiders. No caso do Consea, h uma clara inteno de
constituir um conselho de especialistas (o que no o caso do
CDES), o que de certa forma diminui o carter personalista encontrado no primeiro. No exame de seus membros, comparados ao
CDES, v-se uma diferena clara. H apenas um empresrio, que
o presidente da Associao Brasileira da Indstria Alimentcia. Apesar de ainda aparecerem personalidades, a maioria do Conselho
formada de ONGs, associaes, representantes de igrejas, onde
h uma presena significativa de organizaes ligadas questo
da fome no Brasil, como so bons exemplos as quatro organizaes profissionais e assemelhadas presentes: Articulao Nacional
de Agroecologia; Instituto Materno Infantil de PE; Organizao das
Cooperativas do Brasil OCB; Associao Brasileira de Nutrio
Asbran. Este grupo de quatro entidades tambm serve de exemplo
do que venho argumentando sobre a aleatoriedade da escolha.
12 Recentemente, na Frana, o governo conservador de Chirac formou uma comis-

so de notveis para analisar o uso de smbolos religiosos por parte dos alunos
em escolas pblicas. Como esta comisso chegou concluso de que os smbolos
no deveriam ser usados, o governo legitimou-se para promover uma espcie de
caas s bruxas s jovens mulumanas a partir de um argumento paternalista de
estar protegendo estas jovens da dominao masculina presente em sua religio.
A Frana um pas de pouca tradio de organizaes da sociedade civil e parece
que tem servido de modelo para os conselhos e comisses de notveis no Brasil.
p. 101 117

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N 5 outubro de 2004

Estas quatro organizaes so exemplares do problema de

representao que foi levantado anteriormente, quando a presena efeito de uma escolha do Estado e no de uma deciso
consensual de organizaes da sociedade civil: trs destas organizaes so de carter nacional, mas uma estadual. Qual o
critrio para escolher uma organizao estadual para estar presente em um conselho deste tipo? Poder-se-ia argumentar que
uma instituio de referncia, mas, mesmo aceitando este argumento, ele s transformaria o status da organizao estadual se
houvesse existido um acordo entre as instituies de sade materno-infantil de que este instituto seria seu representante, e a
concertao poltica seria de outra natureza.
O Consea nacional publicou documento com o ttulo de
Como criar o Conselho Estadual ou Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional, no qual apresenta diretrizes para a criao.
Em primeiro lugar, deve-se enfatizar que, como nos documentos
que criaram o CDES e o Consea nacional, no h nenhuma referncia de como devem ser escolhidos os conselheiros, mas delimita a
proporo entre governo e sociedade civil: 1/3 de representantes
governamentais (das reas ligadas diretamente ao tema da segurana alimentar); 2/3 da sociedade civil (que tradicionalmente atue
ou preste relevantes servios no mbito estadual ou municipal em
questes relacionadas segurana alimentar). Este conselho dever ser presidido por um dos membros representantes da sociedade
civil e secretariado por um dos membros representantes do governo municipal. (www.consea.gov.br 10 de janeiro de 2004).
Referindo-se especialmente aos conselhos municipais, o
documento aconselha:
As prefeituras devero apoiar a criao dos conselhos municipais. O
Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional do Municpio deve
congregar trs setores da sociedade: representantes do poder pblico; representantes de entidades ou de instituies que j atuam em
segurana alimentar (igrejas, sindicatos, cooperativas, ONGs, etc.); e
representantes da sociedade civil. (www.consea.gov.br 10/1/2004).

Aqui fica subentendido que, quando o documento aponta

para representantes da sociedade civil, depois de ter citado os
110

p. 101 117

A sociedade civil institucionalizada

seus mais clssicos representantes, est se referindo queles que

no esto ligados questo de segurana alimentar. Na tabela
abaixo, temos alguns exemplos de como esto constitudos os
Conseas estaduais quanto aos representantes da sociedade civil.

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

Tabela 2
Composio de Conseas quanto aos membros
da sociedade civil*
Empresas ONGs
C o n seas

Igrejas Sindicato Org. prof. Edu/Cult Persona- Outros

lidades

N ac
(38)

1
(2,62%)

14
6
5
4
(36,84%) (15,78%) (13,15%) (10,52%)

RS
(33)

4
(12,5%)

12
2
(37,5%) (6,25%)

PR
(22)

6
(15,78%)

2
(5,2%)

2
(9,09%)

3
(12,50%)

5
5
5
(15,62%) (15,62%) (15,62%)

10
6
3
(45,45%) (27,27%) (13,66%)

1
(4,54%)

DF
(24)

5
3
3
4
6
(25,00%) (20,83%) (12,50%) (12,50%) (16,66%)

RJ
(16)

3
5
2
2
(18,75%) (31,25%) (12,50%) (12,50%)

1
(6,25%)

3
(18,75%)

5
4
(50,00%) (40,00%)

1
(10,00%)

1
(8,89%)

3
(10,34%)

6
5
3
(42,85%) (35,71%) (21,42%)

MT
(10)
PB
(28)
PE
(14)

4
13
7
(13,79%) (44,82%) (24,13%)
-

Fonte: Dados fornecidos pelos Conseas**

Os dados presentes nesta Tabela so apenas ilustrativos e no podem ser tomados como tendncia. Fazem parte de uma pesquisa que estamos comeando
sobre a presena da sociedade civil e principalmente de ONGs nos Conseas
estaduais e municipais. No presente momento, estamos recolhendo dados sobre
os Conseas estaduais e municipais.
** O Consea do Paran recentemente elegeu seus membros para o binio 20042006; os dados que estamos usando so do binio anterior. Mas o que no pode
deixar de ser destacando que os membros foram eleitos pelas organizaes da
sociedade civil, no Primeiro Frum Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional.

Na Tabela acima, o primeiro dado que chama a ateno a

presena de no mnimo um tero de ONG, nos conselhos, com exceo do DF. Em segundo lugar, a presena, em todos os conselhos, das igrejas. Em outra oportunidade13, examinei ONGs que
durante a dcada de 1990 estiveram relacionadas com campanhas
13 A sociedade civil e a luta contra a fome no Brasil (1993-2000) (mimeo).
p. 101 117

111

N 5 outubro de 2004

contra a fome ou foram constitudas com o objetivo de lutar contra a

fome, e o que pude observar foi a forte tendncia em associar a
questo da fome responsabilidade da sociedade civil, o que se
avizinha muito facilmente com caridade e filantropia da que muitas das ONGs analisadas tinham uma forte ligao com as instituies religiosas. Se somarmos as ONGs com as igrejas presentes, observaremos que existe um grupo muito forte dentro destes conselhos14. Ainda interessante apontar a presena bastante significativa de instituies de ensino em trs Conseas, todas elas instituies
de ensino superior. mister chamar a ateno, todavia, para o fato
de que, no Consea nacional, a exemplo do CDES, no h nenhuma
presena de universidades, escolas ou entidades representativas.
A tendncia do Consea de ser um conselho com intenes
claras de eficincia na implementao de polticas aparece na sua
composio: em todos eles esto presentes associaes e conselhos de nutrio (Associao Mdica de Braslia, Conselho Regional dos Nutricionistas 1 Regio DF, Frum Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional Fesan PR, 7 - Conselho Regional
de Nutricionistas RJ). Quanto s ONGs, tambm bastante presente a especializao na questo da segurana alimentar.
Tabela 3
Natureza das ONGs nos Conseas nacional e regionais
ONG
(segurana alimentar)

ONG
(agricultura)

ONG
(questes variadas)

NAC (14)
RS (12)
PR (10)

4
3
3

1
2
4

9
7
3

DF (6)
RJ (5)
MT (5)

2
1
2

4
2
3

PB (13)
PE (6)

3
2

1
2

9
2

Fonte: Dados fornecidos pelos Conseas

14 Dentro do projeto, est previsto relacionar as diferentes formaes dos Conseas

com regies, tradio e participao da sociedade civil, lideranas polticas e

partidos no governo. Neste momento, ainda no temos dados suficientes para
fazer afirmaes mais generalizantes.

112

p. 101 117

A sociedade civil institucionalizada

Das ONGs envolvidas com controle alimentar, quase a totalidade delas so organizaes que se constituram a partir da campanha criada por Herbert de Souza em 1993 com o nome de Ao
da cidadania contra a fome, como so exemplos: Comit de Entidades no Combate Fome e Pela Vida (NAC); Comit de Entidades no Combate Fome e Pela Vida (MT); Comit Gacho e Ao
da Cidadania (RS); UFRJ/Frum Brasileiro de Segurana Alimentar
e Nutricional (NAC); Frum Estadual de Segurana Alimentar e
Nutricional (PR); Banco de Alimentos da Cidade de Ponta Grossa
(PR); CACPS (PE); Comit de Entidades de Combate Fome e pela
Vida COEP (PB); Ao da Cidadania Contra a Fome (DF)15.

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

As ONGs ligadas agricultura tm uma caracterstica muito

importante e distinta de todas as demais: so as organizaes que
congregam pequenos agricultores ou os sem-terra, o que traz para
dentro dos conselhos os sujeitos que so objeto da excluso, de
forma muito diversa, se comparada com as ONGs envolvidas com a
questo da segurana alimentar, que so compostas por profissionais e voluntrios. Exemplos de ONGs relacionadas com a agricultura so: Associao dos Produtores Familiares Dr. Ulysses APFDRUL
(PR); Associao dos Grupos de Agricultura Ecolgica So Francisco
de Assis (PR); Associao dos Produtores e Usurios da Ceasa do
Grande Rio (RJ); MST (RJ); Movimento dos Pequenos Agricultores
(PR); Terra, Trabalho e Cidadania (PR); Via Campesina (RS); MST (PB)16.
Em relao s ONGs que no esto ligadas aos dois temas
principais, encontra-se uma gama muito variada de organizaes,
que vai desde ONGs de importncia nacional e com grande trabalho na rea da luta por democracia e justia social, como so os
casos de Ibase, Fase, Polis, Abong, at organizaes derivadas de
movimentos de mulheres e movimentos de afro-brasileiros.
15 Com exceo do Rio Grande do Sul, todos os demais Estados examinados e o

Consea nacional contam com a presena da Pastoral da Criana. No obstante o

fato de a Pastoral se apresentar como uma organizao da sociedade civil autnoma, esto muito claras suas profundas ligaes com a Igreja Catlica, usando
inclusive a estrutura de arquidioceses e parquias. Devido a isto, optei por
classific-la como entidade religiosa.
16 Apesar de o MST no ser uma ONG no sentido tcnico do termo, mas sim um
movimento social, optei por classific-lo como ONG, no sentido de ser uma
organizao no-governamental formadora da sociedade civil.
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No que concerne presena das igrejas, deve-se, em primeiro lugar, enfatizar a misso de caridade que acompanha todas estas instituies. A idia de piedade, de doao ao prximo, de boas obras sempre aproximou as igrejas dos pobres em
misses de caridade, como dar sopa aos pobres, construir
abrigos para os moradores de rua, etc. No caso do Brasil, a importncia da Igreja Catlica, como a religio da maioria da populao, soma-se ao programa da Igreja atravs da Pastoral da
Criana, que alcanou grande repercusso pelos bons resultados que trouxe no combate desnutrio infantil. Portanto, no
h nada a estranhar sobre a presena maior da Igreja Catlica
nos Conseas e da Pastoral da Criana que est representada em
todos os Conseas que estamos trabalhando ( exceo do Rio
Grande do Sul). As demais representaes religiosas so esparsas
e no tm um peso maior nos conselhos.
Comparando o Consea com o CDES, observa-se que o
primeiro tem um carter muito mais operativo que o Conselho de Desenvolvimento e uma formao muito mais focada
em setores que esto relacionados com a questo de segurana alimentar e da luta contra a fome. O Consea tem uma
penetrao maior na sociedade civil e trouxe para dentro da
discusso pblica no s grupos de especialistas, mas tambm sujeitos diretamente envolvidos na questo, como o
caso das associaes de pequenos agricultores e de agricultura familiar. Permanece, todavia, a pouca ou nenhuma ingerncia da sociedade civil na escolha dos membros deste conselho, pelo menos no nvel nacional.
Uma experincia muito distinta a do Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS), fundado em 1993, com uma histria j de dez anos. O Conselho tem atribuies e natureza muito
distintas dos dois que foram examinados at aqui. No meu
objetivo avaliar ou mesmo analisar o CNAS h excelentes trabalhos sobre ele. O que me interessa apenas apontar para
uma combinao de poder do Estado com participao da sociedade civil que parece ser um modelo no a seguir, mas a ser
considerado quando se pensa em aumentar a participao da
sociedade civil nas decises pblicas.

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A sociedade civil institucionalizada

O CNAS17 formado por 18 membros, sendo nove representantes governamentais e nove representantes da sociedade
civil. Distingue-se dos outros conselhos aqui examinados por duas
caractersticas fundamentais, sua funo e a forma como a sociedade civil representada. Quanto funo, o que mais interessa
neste momento no o contedo com o qual se ocupa, mas o
poder decisrio que possui:

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

So funes do CNAS, entre outras: aprovar a Poltica Nacional de

Assistncia Social; normatizar aes e regular a prestao de servios
de natureza pblica e privada no campo da Assistncia Social; fixar
normas para concesso de Registro e Certificados de Entidades Beneficentes de Assistncia Social s entidades privadas prestadoras de
servios e assessoramento de assistncia social; conceder atestado de
Registro e Certificados de Entidades Beneficentes de Assistncia Social na forma do regulamento a ser fixado. Apreciar e aprovar a proposta oramentria da Assistncia Social; aprovar critrios de transferncia de recursos para os Estados, Municpios e Distrito Federal.
(www.assistenciasocial.gov.br 8/4/2004).

Examinando esta listagem de funes, v-se que o CNAS

tem papel central na poltica de assistncia social no Pas, inclusive com a delicada tarefa de conceder certificados para entidades beneficentes, que sero parte do colgio eleitoral do CNAS e
possveis membros deste. Tambm fundamental a funo de
examinar e aprovar a proposta oramentria da assistncia social no Pas. Aqui, realmente, existe uma transferncia de poder
do Estado para um rgo colegiado, que, se no tem a maioria
dos membros da sociedade civil, tem uma representao muito
mais robusta do que os dois conselhos anteriores, formadas,
majoritariamente, pela sociedade civil.
A forma como os representantes da sociedade civil chegam ao Conselho bastante diferenciada: nove representantes
da sociedade civil, entre representantes dos usurios ou de or17 O Conselho Nacional de Assistncia Social um rgo superior de deliberao

colegiada, de composio paritria (sociedade civil e governo), vinculado ao Ministrio da Assistncia e Promoo Social MAPS, institudo pela Lei Orgnica da
Assistncia Social LOAS (Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993).
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ganizaes de usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, eleitos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal, com a seguinte composio: trs representantes dos usurios ou de organizaes de usurios; trs representantes das entidades e organizaes de assistncia social; trs representantes dos trabalhadores do setor de assistncia social.
Dois aspectos aqui so importantes. O primeiro diz respeito eleio e formalizao desta eleio, que fiscalizada pelo
Ministrio Pblico. Portanto, trata-se no de uma indicao informal da sociedade civil, mas de uma representao oficial desta
sociedade. Um segundo aspecto reporta-se composio tripartite
do CNAS, composta de usurios, organizaes e profissionais.
A composio atual do CNAS (binio 2002-2004) permite
observar uma srie de importantes questes sobre a presena da
sociedade civil neste conselho, em particular, e nos conselhos em
geral que foram apontados anteriormente.
Quanto aos representantes das entidades e organizaes,
so membros titulares: Confederao das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas CMB; Associao
de Apoio Criana e ao Adolescente Amencar; Conferncia
Nacional dos Bispos do Brasil CNBB. Aqui cabe chamar a ateno mais uma vez para a importncia da Igreja Catlica atravs
da Confederao Nacional do Bispos, que aparece como entidade de assitncia social18. Os representantes dos usurios so os
seguintes: Federao Brasileira das Associaes Crists de Moos ACM, Federao Brasileira de Entidades de Cegos Febec;
Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua MNMMR.
Esta representao bastante ilustrativa da gama diversificada
de entidades que podem compor um conselho. Todavia, se atentarmos para os membros suplentes, encontramos novamente
duas entidades ligadas Igreja Catlica: a Misso Salesiana do
Mato Grosso e a Pastoral da Criana.

18 Como um dos membros suplentes, aparece a Igreja Presbiteriana do Brasil, refor-

ando a importncia das entidades religiosas nas questes sociais no Pas.

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A sociedade civil institucionalizada

Finalmente, em relao aos representantes dos trabalhadores na rea da assistncia social, aparece uma composio
bastante surpreendente pela presenca da Fora Sindical e da
CUT, alm do Conselho Federal de Servio Social CFESS. As
duas centrais esto presentes nos dois outros conselhos, mas
no CNAS, que um entidade muito focada, parece estranho que
outros conselhos e sindicatos mais prximos da assitncia social no apaream representados.

Artigo

Cli Regina Jardim Pinto

No parece ser o caso de apostar no formato do CNAS como

modelo para os demais conselhos, mas para concluir o que gostaria de deixar como questo para discusso, que pensar em
formas de institucionalizao da participao da sociedade civil
que possam combinar a presena do Estado com garantia de liberdade para a sociedade civil se fazer representar de fato, e no
por retrica de documentos oficiais.

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