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Nmero 1 maro/abril/maio de 2005 Salvador Bahia Brasil

ASPECTOS CONTEMPORNEOS DO DEBATE SOBRE


REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL:
A AGENDA HERDADA E AS NOVAS PERSPECTIVAS

Prof. Caio Marini


Professor e Consultor do Ncleo de Administrao Pblica
da Fundao Dom Cabral, dos Programas de MBA da
FGV e de Administrao Pblica da Escola de
Administrao Fazendria ESAF, da Escola Nacional da
Administrao Pblica ENAP e da Fundao Lus
Eduardo Magalhes - FLEM.

1.

INTRODUO

As experincias recentes de reforma da administrao pblica no Brasil e no


mundo so, ainda, uma histria de final aberto.
Duas variveis so fundamentais quando se trata de implementar programas
de mudana na administrao pblica: a governabilidade e a governana.1 A
primeira diz respeito s condies de legitimidade de um determinado governo para
empreender as transformaes necessrias, enquanto que a segunda est
relacionada sua capacidade de implement-las. Tarschys2 (2002), ao buscar uma
compreenso sobre o significado de governana, recorda a obra de Ambrgio
Lorenzetti, que no sculo XIV imortalizou a essncia do (bom e mau) governo ao
ilustrar cenas do cotidiano tanto na cidade como no campo:
1

Para uma discusso mais aprofundada, ver: Marini Ferreira, Caio M.- Crise e Reforma do
Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor In Petrucci, Vera e Schwarz, Letcia Administrao Pblica Gerencial: a reforma gerencial de 1995 Ensaios sobre a reforma
administrativa brasileira no limiar do Sculo XXI , Editora UnB, Braslia, 1999.
2
Riqueza, valores, instituies: as tendncias dos governos e da governncia, In A
governncia no sculo XXI OECD 2001.

... na parede que representa o bom governo, uma combinao de alegorias


e cenas da tranqila vida diria, ilustram como a concrdia e o trabalho
diligente podem trazer riqueza... na parede oposta a misria do mau
governo, marcada por rixas, crimes, crueldades e violncia.
A presena ainda freqente destas cenas na realidade atual estimula a
produo de interessantes especulaes que animam o debate contemporneo.
Afinal, o que significa um bom governo? Ou, o que determina a qualidade da
gesto pblica?
Fazendo um paralelo com a gesto empresarial, durante muito tempo a
literatura especializada neste tema dedicou espao importante tentando motivar os
executivos sobre a importncia da formulao estratgica como forma objetiva de
lidar com as incertezas e complexidades do contexto de atuao das organizaes.
Embora possa existir, ainda, algum tipo de hesitao, certamente, esta no a
regra geral. As organizaes, as equipes, os lderes, de uma maneira geral, esto
convencidos de que o sucesso de qualquer tipo de empreendimento pressupe
alguma forma de construo estratgica (no mnimo seria ingenuidade imaginar
que objetivos se realizam espontaneamente). Entretanto, a formulao estratgica
no assegura o sucesso. Isto significa que uma nova questo vem sendo
destacada, tanto na pesquisa acadmica, como nas prticas empresariais: como
fazer acontecer a estratgia? O fato de se ter uma estratgia no significa que
esta se realize. Basta um rpido exame sobre a realidade cotidiana. Em muitas
situaes possvel encontrar estratgias bem definidas que apontam um certo
direcionamento a seguir. Mas, quando confrontadas com as aes do dia-a-dia,
cada uma (estratgia e ao) segue caminhos diferentes. Assim, a nova palavra de
ordem alinhamento estratgico, o que significa o exerccio de uma nova
competncia, que vai muito alm da simples elaborao de planos para o controle
da ambigidade externa. O desafio no mais o de adivinhar o futuro, o de
constru-lo! O novo contexto, caracterizado pela excessiva velocidade da mudana
e, tambm, pela imprevisibilidade (a nica certeza sobre o futuro que ele
incerto) introduz um novo paradigma, baseado no pressuposto que, alm de
deliberadas, as estratgias emergem do contexto situacional. Desta forma, mais do
que planos, as organizaes precisam desenvolver a sua capacidade de pensar
estrategicamente para aproveitar as oportunidades. Nesta perspectiva, a estratgia
deixa de ser uma restrio (seguir burocraticamente o rito determinado pelo plano,
visto como uma camisa de fora) e passa a funcionar como um instrumento do
alinhamento entre pessoas, processos, estruturas para a construo do futuro
desejado. importante tambm, aprender a desaprender, desapegando-se de
prticas usuais, arriscando e testando novos caminhos.
No campo da administrao pblica a situao no difere muito. Discutir
sobre a qualidade da gesto pblica (e o significado dos movimentos reformistas
decorrentes), discutir sobre o seu alinhamento com o contexto mais geral em que
se insere o pas e a sociedade em questo, com o tipo de desenvolvimento
pretendido, com o modelo de Estado que se quer (papis e funes a
desempenhar) e com as estratgias e planos a implementar.
Este artigo pretende contribuir ao debate instalado sobre a gesto pblica
contempornea, delimitando seu escopo realidade brasileira, a partir do exame

da experincia de reforma recente (1995, governo Fernando Henrique Cardoso) e


das perspectivas que se apresentam em 2003, (governo do Presidente Luis Incio
Lula da Silva). O captulo 2 apresenta um breve relato da reforma de 1995,
enquanto que o captulo 3 faz uma descrio sucinta do Plano de Gesto Pblica
do governo Lula. O ltimo captulo pretende, numa perspectiva comparada (1995 X
2003) identificar semelhanas e diferenas em relao a:
O INCIO: O CONTEXTO EM QUE SE DEU A INTRODUO DA
REFORMA:

Em que contexto se deu a transformao pretendida (reforma


gerencial de 1995)?

Quais so as caractersticas do contexto atual onde se constri a


nova estratgia (plano de gesto pblica de 2003)?
O FIM: O OBJETIVO PRETENDIDO

Quais eram os objetivos da reforma de 95?

Quais so os objetivos do Plano de Gesto Pblica atual?

O MEIO: ESTRATGIA DE IMPLEMENTAO

Como foi pensada a implementao da reforma gerencial de 95?

Como est pensada a implementao do Plano atual?

2. A REFORMA DE 95
2.1. O CONTEXTO E OS PRIMEIROS PASSOS
A crise dos anos 70, que provocou iniciativas de reestruturao econmica e
a reconfigurao das estratgias empresariais (em resposta crescente
globalizao e revoluo tecnolgica), chega no incio dos anos 80, ao Estado a
partir, principalmente, de trs manifestaes bsicas: crise financeira (incapacidade
de gerao de poupana pblica para a realizao dos investimentos sociais), crise
de identidade (transio caracterizada pelo abandono de alguns papis tradicionais
e incorporao de novos) e crise do modo de administrar (explicada pelo
esgotamento do modelo burocrtico). Inicialmente na Gr-Bretanha e, depois
adotada, em maior ou menor grau, em diversos outros pases a estratgia de
enfrentamento ficou conhecida como a Nova Gesto Pblica (New Public
Management)3 ou reforma gerencial. As principais influncias foram extradas das
3

Segundo Barzelay (2001), a NGP , antes de tudo, um mbito de debate (dilogo)


profissional sobre a estrutura, gesto e controle da administrao pblica, envolvendo a
comunidade acadmica e funcionrios e como tal deve-se descartar a tentao de definies
formais concentrando o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstncias, para
as questes de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocrticos pblicos.

teorias da Escolha Pblica (Public Choice4) e, principalmente, da Agente-Principal,


que pressupe a existncia de relaes contratuais entre atores. A crise do Estado
e o dficit de desempenho decorrente foram o ponto de partida, e este movimento
visava melhorar a eficincia da ao estatal (influenciada por mtodos empresariais
ou empreendedores de gesto) e/ou fortalecer a transparncia e o controle social
(pressionada pelos avanos da democracia e movimentos de afirmao da
cidadania). A realidade de cada pas, certamente, determinou o impacto e a
intensidade da implementao.
Somente na segunda metade dos anos 90 este movimento chega Amrica
Latina e ao Brasil, em particular, ainda no inicio do primeiro governo FHC, em um
contexto semelhante ao de outros pases da regio, caracterizado pelo
aprofundamento da crise financeira do Estado e pela emergncia de reformas
estruturais prometidas durante a campanha presidencial e iniciadas alguns meses
antes da posse com o plano de estabilizao econmica (Plano Real). Do conjunto
de reformas apresentadas como prioritrias (flexibilizao de monoplios,
previdncia social, tributria, poltica, etc.) destacava-se a necessidade de repensar
a administrao pblica a partir de sinais de evidente esgotamento do modelo
burocrtico vigente. Embora houvesse certo grau de conscientizao instalada
sobre o baixo padro na prestao dos servios pblicos e da necessidade de
mudanas, o assunto (reforma administrativa) estava fora da agenda desde o final
dos anos 60 e a motivao junto aos servidores pblicos era bastante desfavorvel
em decorrncia da herana deixada por tentativas desastrosas recentes (desmonte
da era Collor). Finalmente, vale destacar que esta seria a primeira tentativa de
reforma num contexto democrtico (governo eleito no primeiro turno, sustentado
por uma ampla aliana poltica que assegurava folgada maioria no Congresso
Nacional).
5

Uma das primeiras demonstraes da prioridade conferida s reformas da


administrao pblica foi dada em 1995, quando da transformao da ento
Secretaria da Administrao Federal (SAF) em um novo ministrio, que, alm das
funes tradicionais de gesto da funo pblica, assumiu o papel de coordenador
do processo de reforma do aparelho do Estado. Alm deste novo ministrio, o
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), foram
instalados: a Cmara da Reforma do Estado, instncia interministerial deliberativa
sobre planos e projetos de implementao da reforma; e um Conselho da Reforma
do Estado, integrado por representantes da sociedade civil, com atribuies de
assessorar a Cmara nesta matria.
4

Ver, a este respeito, Buchanan e Tullock (1965).

O Conselho Diretor do CLAD Centro Latino-americano de Administrao para o


Desenvolvimento, aprovou documento (1998) que estabeleceu as bases da reforma gerencial na
regio. Nele so destacadas as especificidades prprias da Amrica Latina, basicamente as
relativas gravidade da crise do Estado muito maior que a existente no mundo desenvolvido. O
documento aponta a necessidade de direcionar a estratgia da reforma na regio considerando trs
questes essenciais: a consolidao da democracia, a retomada do crescimento econmico e a
reduo da desigualdade social. Tambm, enuncia o objetivo central da reforma gerencial que o
de assegurar os mecanismos necessrios para o aumento da eficcia, da eficincia e da
efetividade da administrao pblica, alm de criar novas condies que possibilitem uma relao
mais democrtica entre Estado e sociedade.

2.2.

OBJETIVOS,
INICIATIVAS

ESTRATGIA

DE

IMPLEMENTAO

PRINCIPAIS

Ainda em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do


Estado, documento de expresso da viso estratgica e orientador dos projetos de
reforma, que teve como ponto de partida uma reflexo conceitual sobre as trs
formas de administrao pblica: patrimonialista (ainda presente em algumas
prticas); burocrtica (dominante, como cultura; e gerencial (emergente e
pretendida).
O pressuposto assumido era o de que, um movimento desta envergadura,
implicava em promover mudanas em trs dimenses:
Institucional-legal: remoo dos obstculos de natureza constitucional e de
outros ordenamentos:
Cultural: substituir a cultura burocrtica dominante pela nova cultura
gerencial;
Gesto: implementao da reforma por meio da adoo de novos arranjos
institucionais, novas competncias e instrumentos gerenciais mais adequados.
Foram, em seguida, definidos objetivos globais6 aderentes a um conjunto de
problemas tecnicamente identificados (custeio da mquina: gastos com pessoal e
com bens e servios, ineficincia dos servios pblicos etc) e proposto um novo
arranjo institucional, distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos
da ao do Estado:
Ncleo estratgico: definio de leis e de polticas pblicas, e cobrana de
seu cumprimento; Atividades exclusivas: aquelas que so indelegveis e que, para
o seu exerccio, necessrio o poder de Estado;
Atividades no-exclusivas: aquelas de alta relevncia, em que o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes privadas e do terceiro setor na
prestao de servios sociais;

Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995):


Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar
com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos
cidados;
Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio,
os servios no exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios
para o mercado para a iniciativa privada;
Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos
de emergncia cabe a ao direta da Unio;
Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma a
permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.

Produo de bens e servios ao mercado: que corresponde ao setor de


infra-estrutura, onde atuam as empresas, pblicas ou privadas, reguladas pelo
governo, portanto com tendncias privatizao.
A estratgia de implementao mesclava aes de natureza estrutural
(mudana do ordenamento jurdico vigente e introduo da nova cultura gerencial
via programas de sensibilizao e educao continuada) e aes pontuais de
transformao (quase sempre fragmentadas) junto aos diversos rgos da
estrutura administrativa (fomento gerencial financiado por programas de
cooperao internacional em unidades-piloto que, por adeso, celebravam um
protocolo de intenes visando transformao).
As principais iniciativas, no primeiro perodo (1998 1999), foram orientadas
para: (i) a reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente);
(ii) a proposio de uma nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras,
executivas e organizaes sociais), (iii) a adoo de instrumentos gerenciais
inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de qualidade na
administrao pblica); e (iv) a valorizao do servidor (nova poltica de recursos
humanos, fortalecimento de carreiras estratgicas, reviso da poltica de
remunerao e intensificao da capacitao de funcionrios, visando a promover
a mudana cultural).
Em 1999, perodo correspondente ao segundo mandato do Presidente FHC,
foi extinto o MARE, sendo suas funes absorvidas pelo Ministrio do
Planejamento (que passou a ser denominado Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto), num esforo de integrao dos principias instrumentos de
gerenciamento governamental: planejamento, oramento e gesto. A esse respeito,
o ex-ministro Bresser Pereira (2002) comentou que o desafio seguinte o de
implementao no deveria ser empreendida por um pequeno ministrio como o
MARE, desprovido de poder executivo, da a recomendao, inspirada na
experincia chilena, de passar a responsabilidade ao novo ministrio.
Neste novo contexto, o planejamento governamental, a partir do lanamento
do PPA Plano Plurianual 2000/2003, mais conhecido como Avana Brasil,
assumiu papel protagonista. O plano foi elaborado com base em diretrizes
estratgicas do presidente da Repblica, destinadas a consolidar a estabilidade
econmica com crescimento sustentado, a partir de uma nova viso estratgica
espacial baseada no estudo dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento,
tendo como referncia todo o territrio nacional e o fluxo real de bens e servios.
Esta nova viso traduzida em um leque de oportunidades de investimento, tanto
para o setor pblico como para o setor privado, nacional e estrangeiro. Alm disso,
foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as aes e os recursos
do governo so organizados de acordo com os objetivos a serem atingidos, e foi
instituda a figura do gerente de programa como elemento central no processo. Na
prtica, a estratgia contida no Plano Diretor, sofre alteraes (ou, em alguns
aspectos descontinuada, ainda que no oficialmente) reduzindo o mpeto inicial
de implementao dos novos modelos institucionais (Agncias Executivas e
Organizaes Sociais) e dos novos instrumentos (contratos de gesto), dando
lugar a uma abordagem alternativa que visava o fortalecimento do esprito
empreendedor orientado para a implementao dos programas do PPA. A ENAP -

Escola Nacional de Administrao Pblica - que na primeira etapa teve papel


preponderante na introduo da cultura gerencial encarregada da misso de
preparao dos gerentes de programa recm empossados. Finalmente, merecem
ser destacadas as iniciativas de intensificao do uso da tecnologia da informao
orientadas para a melhoria do atendimento ao cidado, no relacionamento com o
setor privado, a transparncia e modernizao da gesto interna (governo
eletrnico, comprasnet, receitanet, quiosques, rede governo, sistemas corporativos
de gesto).

2.3.

BREVE BALANO

A gerao de reformas que foi batizada como NPM New Public


Management teve como um dos seus princpios centrais o foco em resultados (o
que pressupe a avaliao do alcance dos mesmos), produziu uma verdadeira
onda a partir das diferentes iniciativas de implementao em diversos pases,
deixando, no entanto uma lacuna com relao mensurao dos resultados
efetivamente alcanados tanto na perspectiva nacional, como na internacional (o
que no deixa de ser um belo paradoxo!). A propsito, Pollitt e Boucckaert, (2002),
argumentam que avaliar reformas de gesto em todo mundo , por vrias razes,
uma tarefa quase impossvel. Dentre outras razes devido aos diferentes pontos
de partida, histrias diversas e trajetrias particulares (na linguagem do autor seria
como comparar pras e mas) e, fundamentalmente, pela impossibilidade do uso
do rigor acadmico semelhante aos utilizados nos testes clnicos (onde h um
grupo de controle, placebos) e comparar quem foi afetado e quem no foi, para
aferir a efetividade do tratamento. Alm disto, no h, insistem os autores, como
manter o tratamento em segredo, nem como adotar procedimentos do tipo:
identificar a situao antes da reforma, a situao depois de implementada, projetar
(imaginariamente) a situao se a reforma no acontecesse e, finalmente,
comparar.
Entretanto, diversas tentativas de registros das iniciativas e de balanos tm
sido realizadas a partir tanto de perspectivas nacionais como internacionais.
Em 2002, o Ministrio do Planejamento publicou um Balano da Reforma do
Estado no Brasil e realizou um importante seminrio visando publicidade das
concluses. Sucintamente, o Balano destaca como principais resultados o
fortalecimento da capacidade de formulao e monitoramento de polticas pblicas
(reativando e fortalecendo a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental, realizando concursos pblicos seriados e incrementando a
capacitao profissional). Promoveu-se, ainda, a criao de novas entidades
(Agncias Reguladoras, Agncias Executivas e Organizaes Sociais), a
descentralizao dos Ministrios (principalmente os da rea social), a melhoria da
capacidade de gerenciamento nos Ministrios que firmaram contratos de gesto
com suas unidades vinculadas (Cincia e Tecnologia, Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio e a Secretaria de Comunicao da
Presidncia da Repblica). Seguiu-se, a reduo de custos nos Ministrios que
procederam reviso de estrutura (especial destaque ao Ministrio da Defesa, que
alcanou a reduo em, aproximadamente R$ 2,4 milhes/ano em logstica e R$

411 mil/ano em pessoal). O Balano destacou ainda importantes avanos no


fortalecimento dos vnculos do terceiro setor com o Estado (legislao das
Organizaes Sociais e OSCIP Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico), no uso das tecnologias de informao e comunicao (em especial o
governo eletrnico), na rea de recursos humanos (construo de um novo perfil
do servidor pblico, realizao de concursos, poltica de remunerao, funo
comissionada tcnica, informatizao da gesto, reduo da fora de trabalho no
nvel central e aumento nos nveis locais, na rea da regulao (a criao das
Agncias e modelos de gesto prprios), os decorrentes das reformas fiscais, da
gesto dos programas do PPA e, a experincia dos estados (em especial a
melhoria da qualidade na prestao dos servios atravs da integrao do
atendimento ao cidado).

3.

GESTO PBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS: EMERGNCIA DE


UMA NOVA GERAO DE REFORMA?

3.1.

CONTEXTO DE INSTAURAO DO NOVO GOVERNO

Em junho de 2002, o ento candidato Luiz Incio Lula da Silva lana Carta
ao povo brasileiro, contendo anlise da conjuntura econmica nacional sinalizando
dois aspectos importantes que marcariam a sua futura administrao. Por um lado,
Lula expressa o seu desejo, alinhado com o anseio popular de encerrar o atual
ciclo econmico e poltico (buscando marcar uma posio, junto sua base
original, de rompimento com a lgica vigente), e, por outro, assume publicamente
compromissos com as reformas estruturais, de combate inflao, com o equilbrio
fiscal como um meio, de respeito aos contratos e obrigaes do pas (buscando
ampliar seu eleitorado, acalmar o mercado e afastar os temores de radicalizao).
Aponta que o caminho o do crescimento econmico com estabilidade e
responsabilidade social. As mudanas que forem necessrias sero feitas
democraticamente, dentro dos marcos institucionais e tambm destaca que ser
necessria uma lcida e criteriosa transio entre o que temos hoje e aquilo que a
sociedade reivindica. O final da histria todos conhecem: Lula eleito Presidente
da Repblica, com uma votao expressiva quase conseguida em primeiro turno,
construda com base numa aliana histrica (inimaginvel para alguns analistas,
dada a pluralidade existente dentro do partido). A transio marcada pelo elevado
padro democrtico e institucional, caracterizado pelo comportamento exemplar
das equipes (que deixavam e assumiam o poder). Prtica significativamente
elogivel e imprescindvel em um Estado democrtico.
O primeiro movimento do novo governo foi o estabelecimento de um novo
marco, simbolizado pelo compromisso de enfrentar prioritariamente o problema da
fome (base para a construo posterior de um novo modelo de desenvolvimento).
Em paralelo, foram preenchidos os cargos de alta liderana poltica (Ministrios,
Secretarias Nacionais) por parte de integrantes da coligao vencedora, mesclando
atributos de natureza poltica e tcnica para este fim. A expectativa inicial, como
sempre, era quanto composio da equipe econmica (especialmente Fazenda e
Banco Central) e foi mantida a conduo da rea de gesto pblica no Ministrio
do Planejamento (depois de muitas especulaes sobre a volta do MARE).

Na construo da agenda ministerial (em geral e nas reas de economia e


de administrao pblica em particular) percebeu-se uma inteligente combinao
de elementos herdados da agenda anterior e a emergncia de novos temas (ou de
novas abordagens a antigos temas) que passaram a dar a marca do novo perodo.
No sem a natural dificuldade de justificar a manuteno de determinados temas
(poltica de juros, metas inflacionrias, alquotas do imposto de renda, CPMF,
reajuste salarial dos servidores) o que provocou (e continua provocando) reaes
de descontentamento de parte do Partido dos Trabalhadores (argindo velhos
compromissos, amplamente flexibilizados ao longo da ltima campanha eleitoral) e
de manifestaes de perplexidade vindas da nova oposio (que, com ironia,
insinuava a continuidade programtica). O certo que at o momento, o governo
vem conseguindo demonstrar ponderao e equilbrio no enfrentamento das crises,
contando com a compreenso de parte expressiva da opinio pblica. A
capacidade de liderana e de negociao do Presidente tem sido um atributo
fundamental para a manuteno da governabilidade, mas esta posio (ainda
favorvel) depende da produo sustentada de resultados, notadamente nos
programas da rea social.

3.2

A GESTO PBLICA REVISITADA

exatamente dentro deste contexto que emerge a questo da gesto


pblica. Num primeiro momento, a nfase foi dada adoo de um Programa de
Otimizao: o contigenciamento fez com que governo decidisse pela seleo de
programas e reviso de seus processos visando reduzir custos, melhorar a
qualidade e reduzir tempo de execuo.
Em paralelo, sustentadas por uma viso mais duradoura e estrutural, duas
iniciativas esto sendo desenvolvidas. A primeira diz respeito elaborao do novo
PPA 2004 2007, denominado Plano Brasil de Todos, que estabeleceu o
direcionamento estratgico a partir dos seguintes (mega) objetivos: (i) Incluso
social e reduo das desigualdades sociais; (ii) Crescimento com gerao de
trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das
desigualdades; e (iii) Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da
democracia.
A segunda, a construo de um Plano de Gesto Pblica (SEGES, 2003)
orientado para o fortalecimento da capacidade de governo e que d
sustentabilidade realizao dos programas previstos no PPA.
A adoo deste novo Plano de Gesto significa introduzir transformaes
orientadas para:
Reduo do dficit institucional, que a ausncia do Estado e a sua
incapacidade de assegurar direitos civis e sociais (fazer o que deve ser feito);
Fortalecimento da governana, que significa promover a capacidade de
formulao e implementao de polticas pblicas;

Aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor com


menos).
Transparncia
e
participao,
assegurando,
desta
comprometimento da sociedade e a legitimao do processo.

forma,

A estratgia de ao (participativa e transparente) prev a identificao


prvia dos problemas da Administrao Pblica Federal, mediante a realizao de
um diagnstico institucional (denominado Livro Azul). Visando assegurar a
participao de diversos atores neste processo, sero construdas trs redes de
implementao (Deliberativa, de Ao e Consultiva). Em seguida, ser formulado
(com o envolvimento das redes) um plano contendo diretrizes e estratgias de
enfrentamento dos problemas apontados no diagnstico (Livro Verde). Finalmente,
sero desenvolvidas atividades de validao/legitimao (junto aos rgos de
governo e sociedade) das propostas, culminando com a publicao do Plano de
Gesto Pblica (Livro Branco) a ser implementado no perodo 2004 2007 e que
ser o instrumento do alinhamento estratgico dos programas do PPA e das
transformaes das organizaes visando a concretizao das polticas pblicas.

4.

O INCIO, O FIM E O MEIO: SEMELHANAS E DIFERENAS, A MODO


DE CONCLUSO

A tarefa de efetuar estudos comparados, da realidade nacional em relao a


experincias internacionais (o que no propsito deste artigo) ou da realidade
nacional numa perspectiva temporal no trivial. Algumas das razes j foram
reproduzidas anteriormente. Vale aqui a mesma ressalva feita em outro estudo: os
relatos de experincias apresentados a seguir no conformam o que formalmente
se conhece por estudo de casos, nem tem a pretenso de realizar uma anlise
comparativa. Isto, certamente, exigiria maior aprofundamento investigativo apoiado
na utilizao de metodologias cientficas (Marini, 2002). Entretanto, possvel
especular sobre algumas semelhanas e diferenas entre os movimentos de
Reformas (1995 X 2003), tomando como referncia as perguntas propostas na
introduo sobre o contexto que caracterizou cada uma das reformas (o incio), o
objetivo pretendido (o fim) e a estratgia de implementao (o meio).
Considerando o contexto (o inicio) h mais semelhanas que diferenas. A
reforma de 1995 foi instaurada num perodo de afirmao da democracia brasileira
(pela primeira vez na histria das reformas administrativas do pas), foi concebida
(e justificada) a partir da emergncia da crise do Estado, notadamente nas
dimenses financeira e administrativa e foi influenciada pelo movimento da NPM. A
reforma de 2003, certamente, herda alguns destes elementos ao constituir sua
agenda. A jovem democracia brasileira avana na direo de sua consolidao,
(semelhana), a crise (nas dimenses fiscal e administrativa) continua presente
(semelhana), mas a estratgia atualmente definida, nega de forma explicita a crise
do Estado como mote e recoloca a questo - afirmando o dficit institucional
existente - mas, enfatizando um novo mote: o Estado como soluo (diferena). A
influncia da NPM ainda est presente em alguns de seus princpios bsicos eficincia, principalmente mas como doutrina desgastou-se devido a uma forte
crtica (muitas vezes injusta, mas efetiva, pois alcanou o resultado) que associou-

a ao neolibreralismo (o exame da experincia internacional mostra que a aplicao


da NPM se deu, em alguns casos, sob a gesto de governos de esquerda). Assim,
a atual abordagem parte do esgotamento desta gerao de reforma e apresenta o
Plano de Gesto Pblica como instrumento da consolidao do Estado (e no da
reforma, outra diferena).
Quanto aos objetivos (o fim), a reforma de 1995 passou por dois diferentes
estgios. No primeiro momento sua formulao foi tipicamente auto-orientada.
Estava na agenda, mas no ocupava a primeira fila. A sensao inicial era a de
manuteno da antiga SAF (aparentemente o Ministro Bresser Pereira teria outra
funo no governo) o que, provavelmente, significaria pouca ateno ao assunto.
Mas quando da criao do MARE (e a incorporao da nova Secretaria da Reforma
do Estado), foi necessrio construir um projeto (e com urgncia urgentssima).
Assim, o Plano Diretor foi elaborado na perspectiva de ocupar um espao na
agenda de reformas. E neste aspecto que est o seu papel protagonista (e sua
eventual limitao, paradoxalmente). O debate provocado, a qualidade propositiva
do documento e o apoio (incondicional) dos governadores poca foram decisivos
para reincorporar, depois de algumas dcadas, a temtica da gesto pblica na
agenda nacional (fator determinante para que ainda seja um tema atual!). Mas era
um plano caracterizado por uma qualidade propositiva superior qualidade
explicativa dos problemas a enfrentar. E, no primeiro estgio, correspondente ao
primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, no estava alinhado
aos outros instrumentos de gesto (planejamento e oramento). O PPA 1996
1997 e o Plano Diretor custaram a ser apresentados um ao outro. No segundo
mandato houve uma iniciativa deliberada de integrao dos instrumentos de
gesto, a partir da iniciativa de absoro do MARE pelo Ministrio do Planejamento
(soluo mantida pelo governo atual semelhana). J o Plano de Gesto Pblica
tem como princpio fundamental ser um instrumento da realizao do novo modelo
de desenvolvimento (PPA 2000 2004).
Mas, na estratgia de implementao (o meio) que esto as principais
diferenas. A primeira delas j mencionada anteriormente, se refere ao processo
de elaborao do Plano Diretor (1995), concebido a partir de um conjunto de
solues sem maior aprofundamento sobre a natureza dos problemas (continha
certo, um diagnstico, mas definido a partir de uma viso endgena do prprio
MARE). A estratgia atual, ao contrrio parte do diagnstico para depois definir o
plano. Outra importante diferena est no processo de definio do contedo do
plano. Embora uma primeira verso do Plano Diretor tenha sido submetida
apreciao da Cmara e Comit da Reforma, no houve uma estratgia deliberada
de comunicao e menos ainda de busca de legitimao de seu contedo. Desde o
princpio, a reforma de 1995 teve que lidar com a dicotomia: concordncia por parte
da sociedade (nem sempre declarado) que tende a ganhar com a reforma e
resistncia por parte de importantes segmentos do funcionalismo pblico (sempre
declarado) que tende a perder alguns benefcios conquistados. A dicotomia
permanece: a sociedade s tem a ganhar com a reforma e os servidores insistem
em perceber somente as perdas (semelhana). A diferena fundamental que a
reforma de 1995 subestimou os riscos decorrentes desta dicotomia, enquanto que
o Plano de Gesto Pblica - PGP coloca no centro a questo da legitimao (junto
aos rgos do governo e sociedade) para a efetivao do projeto.

Finalmente, valem algumas ressalvas. O artigo reflete a opinio do autor


sobre o assunto e no teve a pretenso de esgot-lo. mais uma contribuio ao
debate, num contexto caracterizado (felizmente) pelo contraditrio. Por ltimo, vale
relembrar que o objetivo deste trabalho foi o de identificar algumas semelhanas e
diferenas e no o de apontar o certo e o errado em cada uma das abordagens. O
autor tem plena conscincia desta impossibilidade. Alis, este um dos predicados
deste campo de estudo. Normalmente a melhor resposta a uma boa questo em
gesto ... Depende. (Braslia, Julho de 2003).

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Obs. Substituir x por dados da data de acesso ao site direitodoestado.com.br

Publicao Impressa:
Trabalho apresentado durante o VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003