REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 191-194 NOV.

2003
AVRITZER, Leonardo & NAVARRO, Zander. (orgs.). 2003. A inovao democrtica no Brasil : o
oramento participativo. So Paulo: Cortez.

O ORAMENTO PARTICIPATIVO REVISITADO

Jussara Reis Pr
O livro A inovao democrtica no Brasil: o oramento participativo, organizado por Leonardo Avritzer e
Zander Navarro, fruto de um esforo coletivo voltado a examinar, comparativamente, as experincias de
funcionamento do oramento participativo (OP) em diversos municpios brasileiros e no estado do Rio Grande
do Sul. O pano de fundo das anlises desenvolvidas nos nove artigos que integram o livro em tela a cidade
de Porto Alegre, local em que o OP foi implantado pela primeira vez, como experincia de participao popular,
em 1989, durante administrao do Partido dos Trabalhadores (PT). Concomitantemente, o OP de Porto Alegre
apontado como fonte de inspirao para outros municpios brasileiros e mesmo para cidades da Europa e da
Amrica Latina, que adotam modelos semelhantes ao porto-alegrense. O fio condutor que perpassa os
argumentos desenvolvidos nos textos apresentados sintetizado no prefcio de Boaventura de Souza Santos,
quando confere ao oramento participativo o carter de inovao institucional, inspirada na idia de democracia
participativa e que busca vrias formas de articulao entre as democracias participativa e representativa.
A obra engloba reflexes tericas e estudos de caso e estrutura-se em trs partes. Em todas as apreciaes,
autores e autoras buscam analisar um conjunto de novas e variadas modalidades do oramento participativo,
com o intuito de ir alm do debate acadmico contemporneo em que, conforme Avritzer, essa experincia
aparece como fruto da conexo entre os seguintes elementos: um aumento da participao na deciso sobre
a distribuio de recursos oramentrios; um aumento do acesso a recursos pblicos e direitos; um aumento
da capacidade de decidir e uma certa capacidade de determinar a regra do processo deliberativo (p.19).
O exame da relao entre teoria democrtica e oramento participativo, assim como das variaes nos
modelos de OP e dos resultados gerados pela adoo desse tipo de modalidade de participao popular, so o
mvel da reflexo que tem lugar na primeira parte do livro. A experincia do OP em Porto Alegre e em seu
entorno (regio metropolitana) alvo de trs artigos que integram a segunda parte do livro. Finalmente, a
extenso do oramento participativo, considerado seu funcionamento em pequenos municpios rurais, no
mbito do estado do Rio Grande do Sul, na cidade de Chapec (interior de Santa Catarina) e na cidade do Recife
(Pernambuco), objeto de estudo dos quatro artigos que compreendem a terceira parte da obra.
Os dois artigos da primeira parte elaboram uma reflexo terica sobre o OP e examinam aspectos relativos
ao seu funcionamento, visando a estabelecer algumas das linhas gerais que norteiam os estudos subseqentes.
O primeiro deles, intitulado O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano crtico, de Leonardo
Avritzer, parte de uma breve descrio sobre o alcance do OP em termos geogrficos, registrando a sua
expanso para uma centena de cidades brasileiras e, em menor quantidade, para localidades europias e latinoamericanas. Ao lado disso, o autor adverte que embora muitas delas reivindiquem para si a similaridade com o
experimento porto-alegrense, no caso gacho, no decorrer de mais de uma dcada de experincia, seu
desenvolvimento demandou vrias adaptaes que resultaram em uma complexa engenharia de participao.
Sendo assim, mesmo realando a sua importncia para fortalecer a democracia local, frisa que promover a sua
expanso ou repeti-lo em outros ambientes no tarefa simples de realizar. Para efeitos dos estudos constantes
no livro, prope a definio do OP como uma forma de rebalancear a articulao entre a democracia
representativa e a democracia participativa (p.14), com base em quatro elementos: 1) cesso de soberania por
quem detm o poder representativo local; 2) reintroduo de elementos de participao local (assemblias
regionais, conselhos etc.), combinando-se a mtodos de democracia participativa; 3) auto-regulao soberana,
a partir da definio de regras e procedimentos pelos participantes do OP e 4) reverso das prioridades de
recursos pblicos locais em prol das populaes mais carentes.
Antes de passar anlise dos outros estudos reunidos no livro, pertinente fazer mais uma meno ao
texto de Avritzer, j que ele inscreve-se como introdutrio aos trabalhos subseqentes. A referncia diz respeito

Recebido em 26 de julho de 2003.

Aprovado em 6 de agosto de 2003.

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 21, p. 191-194, nov. 2003

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A INOVAO DEMOCRTICA NO BRASIL

ao que o autor destaca como as quatro categorias que se mostram necessrias existncia do OP: 1) a vontade
poltica do partido que detm o poder; 2) a densidade associativa que corresponde ao grau de coeso e de
organizao da sociedade ou comunidade; 3) os elementos do desenho institucional e 4) a capacidade
administrativa e financeira para implantar a proposta. Com base nessas categorias, assim como nas principais
anlises tericas feitas acerca do OP na experincia de Porto Alegre e seu papel para a mudana dos elementos
estruturais da poltica brasileira, so propostas para a anlise questes como: ser que o conjunto de situaes
favorveis (sociais, histricas e polticas) que contribuem para o bom funcionamento do OP em Porto Alegre
condio necessria para sua adoo em cidades com outras caractersticas? Ou, como observa Boaventura de
Souza Santos (p. 9): Qual a influncia da escala (cidade grande, mdia, pequena; cidade/estado) para que o OP
torne-se experincia exitosa? [...] Como se determina e avalia a qualidade, a quantidade e a autonomia dos
processos de participao e de deliberao? Em que condies deve ocorrer a interveno partidria para que
no haja perda de autonomia do movimento comunitrio nem clientelismo?
Ainda no primeiro segmento, o artigo de Brian Wampler sobre Oramento participativo: uma explicao
para as amplas variaes nos resultados prope-se a buscar resposta e explicao para as diferenas nos
resultados do OP. Com essa inteno, parte dos seguintes questionamentos tericos: como se deve conceituar
esse mecanismo? Que critrios utilizar para avaliar os resultados obtidos pelo OP? Como explicar as variaes
nos seus resultados? Aps um breve exame do que denomina base analtica para o entendimento das
principais variveis que levam ao sucesso ou fracasso dessas experincias, o autor conclui que os oramentos
participativos podem ser conceituados como um processo que produz transformao social, como uma instituio
democrtica e como uma instituio inovadora de elaborao de polticas pblicas (p. 66). Acrescenta a isso
que, dadas as mltiplas facetas apresentadas por instituies dessa natureza, as agendas de pesquisa devem
incluir outros indicadores, alm dos tradicionais, para que se possa identificar o impacto causado pelo OP. A
partir do exame de temas relacionados racionalizao administrativa, justia redistributiva, capacidade de
investimento, ao papel da sociedade civil no processo participativo e resgatando experincias empricas de
funcionamento do OP, o autor assevera que, se determinado programa apresentar fraco desempenho, sem
contar com o apoio da administrao local e de organizaes da sociedade civil, no de estranhar se ele no
conseguir recuperar-se.
Na segunda parte do livro, em O oramento participativo de Porto Alegre (1989-2002): um conciso
comentrio crtico, Zander Navarro tece algumas crticas a estudos que analisam esse mecanismo participativo,
ao elencar elementos que norteiam os debates sobre esfera pblica e democracia deliberativa e ao questionar
os limites da experincia do OP na capital do estado gacho. Como atestado por Avritzer, referindo-se obra em
tela, a avaliao de Navarro est em tenso com as anlises de Marquetti e Marcelo Silva, ainda que trate de
uma questo semelhante, qual seja, a da qualidade dos processos de participao e de deliberao analisados
sob o ponto de vista dos atores que compem o processo participativo (p.27). A preocupao manifesta por
Navarro de que um considervel conjunto de pesquisas, em perodo prximo passado, tendendo mais
idealizao e ao otimismo sobre o OP, no permitiu revelar as contradies e impasses possveis do processo
em desenvolvimento. Todavia, o funcionamento cada vez mais automatizado desse mecanismo e o maior
conhecimento a seu respeito propiciaram, na opinio do autor, que se comeasse a apontar as falhas e os
limites de seu funcionamento. Tendo em vista esse impasse, sugere que os diferentes estudos contidos nesta
coleo oferecem abundantes elementos analticos de correo de rota (bem como, por certo, de afirmao de
muitos dos componentes do processo, cuja implementao vem sendo bem sucedida) (p.123). Ressalva, no
entanto, que h um requisito crucial e decisivo para comear a romper com os limites mais gerais que prendem
o OP a uma dimenso bem menor do que sua imagem pblica (idem).
Na seqncia da exposio, o texto sobre Participao e redistribuio: o oramento participativo em
Porto Alegre, de Adalmir Marquetti, busca identificar, pela evidncia emprica, o sucesso obtido pelo experimento
em Porto Alegre, destacando o fato de seu funcionamento ter-se orientado a partir do desenvolvimento das
capacidades distributiva e administrativa na implantao das deliberaes do OP. Para tal, avalia a correlao
existente entre o efeito distributivo do OP e a capacidade do Municpio em aumentar seu investimento em
servios pblicos, utilizando como exemplo o aumento na oferta de servios como os de coleta de lixo, nmero
de pontos de iluminao pblica e a quantidade, em metros, de asfalto empregado para manuteno ou
construo de novas vias. A partir da anlise realizada o autor corrobora os resultados obtidos em outros
estudos que chamam a ateno para o carter redistributivo do OP em Porto Alegre, por beneficiar regies mais
pobres da cidade com maiores de investimentos (per capita entre 1992 e 2000) e com um nmero maior de obras
por milhares de habitantes (1989 e 2000).

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A investigao de Marcelo Kunrath Silva, sobre A expanso do oramento participativo na Regio
Metropolitana de Porto Alegre: condicionantes e resultados, tem por objetivo analisar os fatores que
condicionam a implantao de processos de participao direta da populao na discusso do oramento
pblico. Partindo da experincia do OP de Porto Alegre, que considera exitosa, discute a disseminao desse
modelo para outros governos municipais e estaduais. Fundamenta a anlise empiricamente, propondo um
estudo comparativo entre o caso de Porto Alegre e o dos municpios de Alvorada, Gravata e Viamo (regio da
grande Porto Alegre). Toma por base o ano de 1989, para a capital gacha, e para as outras localidades o ano
de 1997, momento de implantao do OP nesses municpios. Comparando a realidade do mecanismo participativo
em cada um dos locais em tela, o autor conclui que a diversidade dessas experincias varia em decorrncia de
configuraes prprias, como fruto de articulaes sociais, econmicas, polticas e culturais. Isso implica dizer,
segundo o autor, que a simples transposio de um formato de oramento como o de Porto Alegre para outros
municpios no garante o xito do empreendimento. Na verdade, diz ele, como demonstra a anlise aqui
desenvolvida, as receitas s se mostraram viveis na medida em que adaptaram aos materiais, ferramentas e
mo-de-obra localmente disponveis, os quais imprimiram determinadas caractersticas prprias aos processos
de OP que, em determinados aspectos, os diferenciam significativamente daquilo que era estabelecido no
modelo inicial (p. 184).
O terceiro conjunto de textos quatro no total principia com o artigo O OP em pequenos municpios
rurais: contextos, condies de implementao e formatos de experincias, de Ana Cludia Chaves Teixeira.
Nesse estudo a autora examina como a experincia do OP tem-se disseminado em todo o pas, em especial nas
regies Sul e Sudeste, e enumera algumas das dificuldades enfrentadas para o funcionamento em municpios
com menores ndices populacionais. Para tanto, avalia dados de pesquisa nacional sobre oramentos
participativos, comparando-os com os dos municpios de Icapu (CE), Medianeira e Serranpolis do Iguau
(PR). Nas palavras da autora, por meio da anlise foi possvel perceber o quanto a organizao da sociedade,
a vontade poltica dos governantes e os recursos disponveis de forma articulada tm impactos sobre as
dinmicas do OP (p. 214). Em vista disso, uma das concluses a que chega a de que dentre as caractersticas
mais marcantes a diferenciar pequenos municpios dos grandes, onde o OP foi constitudo pela primeira vez,
parece ser a menor distncia entre governantes e governados (idem). Ressalta, porm, que, se em municpios
menores h mais facilidade de estabelecer a relao entre sociedade e Estado, tambm a preciso observar
como o clientelismo e especialmente o personalismo so repostos quando da implementao do OP (idem).
Cludia Feres Farias avalia, no segundo texto da ltima parte do livro, o curto perodo de funcionamento do
OP no estado do Rio Grande do Sul, em artigo intitulado: Do conflito jurdico ao consenso: uma verso da
implementao do OP-RS. Conforme a autora, a implantao do OP no estado foi marcada por uma srie de
conflitos entre o governo estadual, de um lado, e parlamentares, prefeitos e setores organizados da sociedade,
de outro, o que acabaria pondo em xeque a prpria legitimidade dessa modalidade de participao. A falta de
preocupao em alterar o desenho institucional do OP e de contar, no mbito estadual, apenas com o apoio de
atores associados de organizaes comunitrias, sindicatos, clubes de mes e alguns movimentos sociais, so
apontados no estudo dentre os motivos que contriburam para impedir o pleno desenvolvimento da experincia
do OP estadual. Mesmo assim, observa ela, o esforo de reproduzir no contexto da poltica estadual um
arranjo participativo bem-sucedido no nvel municipal desencadeou um processo de aperfeioamento do jogo
democrtico com possveis efeitos de justia distributiva que devem ser avaliados em trabalhos futuros
(p. 245).
A terceira investigao, de Oscar Jos Rover, sobre O oramento participativo de Chapec e sua dimenso
rural, apresenta um conjunto de elementos para demonstrar a dinmica de funcionamento do OP de Chapec
(SC), visando a aprofundar o debate acerca da dimenso rural dessa dinmica. O autor comea o estudo
tecendo alguns comentrios a respeito da histria da regio de modo a qualificar o contexto scio-econmico
em que se insere a pesquisa, destacando a luta dos trabalhadores do Municpio. A partir da examina a forma
como se estrutura o OP em Chapec, desde a primeira fase de sua implantao, em 1997, com vistas a identificar
as possibilidades, as inovaes e os limites que podem resultar da implantao dessa experincia de participao
popular na construo oramentria. Adverte que, quando se trata de considerar a participao como pea
fundamental para ampliar os processos democrticos, especialmente em espaos locais, so muitas as
respostas que se tem de encontrar no que compete factibilidade dos processos participativos. Ao mesmo
tempo, considera que se ainda se verificam inadequaes no desenho institucional do OP na regio, incluindo
dificuldades na articulao das dinmicas de representao ou, ainda, enfrentamentos com prticas polticas
tradicionais, tambm digno de nota que a implantao do OP, em Chapec, foi capaz de dinamizar a troca de

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experincias, de desenvolver a criatividade local e de permitir o debate de idias enfim, de abrir novos
espaos de participao e de ao cidad.
Finalmente, o texto de Tarcsio da Silva, sob o ttulo Da participao que temos que queremos: o
processo do oramento participativo na cidade do Recife, traz ao debate um experimento especfico de
participao popular, que difere dos demais estudos de caso apresentados, por vrias razes: de uma parte, por
situar-se em uma das regies do pas (Nordeste) que registra a menor a presena de mecanismos dessa
natureza; de outra parte, por situar-se em um local com forte tradio de associativismo comunitrio, sem que
isso se tenha revertido em um tipo de organizao social capaz de garantir a presena efetiva de setores mais
amplos da populao na gesto da coisa pblica. O caso do Recife, como mostra Tarcsio da Silva, tambm
expressa outras especificidades, dentre elas a predominncia do poder pblico no processo de deliberao e
tomada de decises e a falta de autonomia poltica dos segmentos sociais marca da administrao municipal
que propiciou a implantao do OP (1993-1996) e da que a sucedeu (1997-2000). Para o autor, as mudanas
introduzidas pela atual administrao na metodologia e no modelo do OP do Recife, baseadas no programa de
Porto Alegre, so promissoras, em particular porque buscam ampliar o espao de participao da populao na
poltica local. Nesse sentido, o autor mostra-se otimista em relao ao andamento desse processo, no obstante
considere prematura qualquer anlise que pretenda, hoje, dimensionar os resultados da implantao do novo
modelo de OP no Recife.
Como pode ser visto, o livro A inovao democrtica no Brasil apresenta uma variedade de estudos e
constitui-se em esforo singular no tratamento de um tema ao mesmo tempo inovador e polmico. Por esse
prisma, as distintas investigaes desenvolvidas ao longo deste livro, ao problematizarem o fenmeno do
oramento participativo, so um convite para o(a) leitor(a) que se interessa pelo debate sobre formas alternativas
de participao poltica e de democracia.

Jussara Reis Pr (jpra@orion.ufrgs.br) Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e
Professora do Programa de Ps-graduao em Cincia Polcia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS).

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