Ponto 4 - Domínio Público

DIREITO ADMINISTRATIVO
Prof. Durval Carneiro Neto
DOMNIO PBLICO
Sumrio: 1) Noo de domnio eminente. As trs ordens de domnio: domnio privado, domnio
pblico e coisas de ningum. 2) Domnio pblico e bens pblicos. Afetao e desafetao. 3)
Classificao dos bens pblicos. 3.1) Quanto titularidade: bens federais, estaduais, distritais e
municipais. 3.2) Quanto ao grau de afetao: bens de uso comum, bens de uso especial e bens
dominicais. 3.3) Quanto disponibilidade: bens absolutamente indisponveis e relativamente
indisponveis. 4) Regime jurdico dos bens pblicos: inalienabilidade, impenhorabilidade,
imprescritibilidade, no-onerao e intangibilidade. 5) Bens pblicos em espcie. 5.1) Terras
pblicas: terras devolutas, terrenos de marinha, terrenos acrescidos, terrenos reservados,
plataforma continental, terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, ilhas, lveos abandonados,
faixa de fronteira, vias e logradouros pblicos. 5.2) guas pblicas: domnio hdrico da Unio, dos
Estados e dos Municpios; domnio martimo, lacustre e fluvial; guas externas e guas internas;
guas pblicas, guas comuns e guas particulares; rios, lagos e lagoas pblicas; guas
subterrneas, guas minerais e quedas dgua. 5.3) Riqueza mineral: regime jurdico das jazidas,
pesquisa mineral e regime de explorao mineral. 6) Formas de utilizao dos bens pblicos. Uso
normal e uso anormal. Uso comum e uso privativo. 7) Instrumentos de outorga de uso privativo.
Outorga sob regime de direito pblico: autorizao de uso, permisso de uso, concesso de uso,
concesso de direito real de uso, concesso e autorizao de uso especial para fins de moradia.
Outorga sob regime de direito privado: locao, arrendamento, aforamento ou enfiteuse, cesso
de uso. 8) Uso compartilhado de bens pblicos.
1) NOO DE DOMNIO EMINENTE E AS TRS ORDENS DE DOMNIO

Ao estudarmos a Teoria Geral do Estado e o atual modelo de constitucionalismo, aprendemos
que a idia de Poder Pblico est intimamente relacionada ao elemento de soberania,
traduzida no poder poltico que emana do povo e foi entregue aos seus representantes,
enquanto membros do Estado, de modo a legitimamente submeter ao imprio estatal todas as
pessoas e bens existente no territrio.
Um dos aspectos da soberania, portanto, revela-se sobre os bens existentes no territrio do
Estado, decorrendo da a clssica noo de domnio eminente.
Em suma, o domnio eminente consiste na disposio estatal sobre todos os bens em seu
territrio ou que, de alguma forma, estejam institucionalmente sujeitos sua ordem jurdica.1
O domnio eminente algo que se coloca num momento pr-jurdico para encarnar aquela soma de
potestade cujo exerccio se denomina Poder Constituinte. Em outras palavras, o domnio eminente
traduz a supremacia do Estado sobre todas as coisas que se encontram no seu territrio.2
O domnio eminente o poder poltico pelo qual o Estado submete sua vontade todas as coisas de seu
territrio. uma das manifestaes da Soberania interna; no direito de propriedade. Como expresso
da Soberania Nacional, no encontra limites seno no ordenamento jurdico-constitucional estabelecido
pelo prprio Estado. Esse domnio alcana no s os bens pertencentes s entidades pblicas como a
propriedade privada e as coisas inapropriveis, de interesse pblico.3
1
2
3
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Curso de direito administrativo, 12. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2002, p .330.
Celso Ribeiro Bastos. Curso de direito administrativo, So Paulo: Saraiva, 1996, p. 303-304.
Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro, 23 ed., So Paulo: Malheiros, 1998, p. 411.
No Brasil, o domnio eminente de que disps o povo, por meio do legislador constituinte, foi
partilhado entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios (CF, art.18), dele resultando trs
ordens de domnio reconhecidas pelo ordenamento jurdico do Estado brasileiro: 1) o
domnio privado; 2) o domnio pblico; 3) as coisas de ningum (res nullius).
Sobre cada uma dessas ordens, o Estado exerce o seu poder de forma diferenciada, ou seja,
mediante distintos regimes jurdicos.
Em relao ao domnio privado, por exemplo, o poder estatal se revela atravs de
mecanismos de interveno que estudaremos em ponto posterior desta disciplina, tais com o
as limitaes e servides administrativas, os tombamentos, as ocupaes temporrias, as
desapropriaes etc.).
Vejamos a lio de Edimur Ferreira de Faria sobre o domnio eminente e os trs regimes
jurdicos (ordens de domnio) que dele decorrem:
Na doutrina moderna, domnio eminente considerado como parcela da soberania estatal incidente
sobre a totalidade de bens existentes sobre o territrio do Estado. Sobre tais bens, o domnio eminente se
exerce ou se manifesta de maneiras diferentes, de acordo com critrios relativos titularidade dos bens
privados, bens pblicos e bens res nullius.
Bens Privados Sendo de propriedade privada, garantida pela Constituio, o Estado no pode exercer
sobre esses bens o mesmo domnio a que se submetem os bens pblicos. Mas deve estabelecer regras
para o exerccio do direito sobre eles, impondo limitaes ao respectivo titular, em decorrncia da
funo social que deve atender propriedade privada. A interferncia do Estado sobre os bens privados
vai desde o ordenamento do solo desapropriao, passando pelas limitaes administrativas, ocupao
temporria, requisio, servido administrativa e tombamento. Alm dessas modalidades de interveno
na propriedade, o Estado interfere no domnio econmico atravs do controle de preo, do
estabelecimento de estoques reguladores, de restrio ao monoplio, ao cartel e a outros meios de
manifestao do abuso econmico.
Bens Pblicos Sobre os bens pblicos, o domnio eminente do Poder Pblico diferente e mais
acentuado, em relao ao exercido sobre os bens privados. Os bens pblicos so assim chamados pelo
fato de pertencerem a entidades pblicas, polticas ou no. Embora tais bens sejam de propriedade
estatal, o uso e a manuteno deles so voltados para o interesse pblico.
Bens sem titularidade definida, ou res nullius So os inapropriveis, em virtude de sua natureza.
Exemplos: gua, espao areo, meio ambiente, flora e fauna. Para a fruio, apropriao e uso desses
bens, o Estado exerce o seu poder eminente editando leis dispondo sobre a utilizao e conservao dos
mesmos, visando ao interesse social, sade e boa qualidade de vida.4
Ressalte-se, contudo, haver autores que repudiam a noo de domnio eminente aqui
esboada, considerando-a ultrapassada, conforme salienta Maral Justen Filho:
"Rejeita-se a clssica concepo de domnio eminente, que vigorou no passado. Essa teoria afirmava que
o Estado deteria uma propriedade latente sobre todos os bens existentes em seu territrio. Portanto, os
particulares seriam titulares de um domnio ilimitado (resolvel), que poderia ser extinto a qualquer
momento, se assim o desejasse o Estado. Segundo essa concepo, o patrimnio do Estado seria
integrado por bens de seu domnio efetivo, mas tambm indiretamente por todos os bens existentes na
4
Curso de direito administrativo positivo, 3. ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 401-402.
posse de particulares. A teoria do domnio eminente tem suas origens no perodo anterior afirmao do
Estado de Direito. No traduz corretamente a relao poltica e jurdica entre o Estado e a sociedade.
No se pode admitir, perante o vigente regime constitucional, o domnio eminente do Estado sobre os
bens privados. No entanto, alguns continuam a utilizar a terminologia para indicar outro aspecto da
ordem jurdica. Fala-se em domnio eminente para indicar a competncia estatal para promover
desapropriao ou valer-se da propriedade privada em situaes excepcionais. A eventual adoo das
expresses no significa, como evidente, a efetiva existncia de uma relao de domnio potencial
sobre bens privados, titularizada pelo Estado".5
Mas em que pese essas crticas, entendemos que, por razes didticas, nada obsta que se
continue adotando a referida noo, desde que, claro, entenda-se o domnio eminente
simplesmente como uma decorrncia da soberania estatal sobre bens e que se revela de
acordo com os parmetros do Estado de Direito contemporneo, cujos fundamentos para o
efetivo exerccio de poderes estatais, por sua vez, havero de obedecer ao que for previsto na
Constituio. claro que a essncia do domnio eminente, enquanto vontade potencial do
legislador constituinte, no dar ao Estado o poder ilimitado sobre a propriedade privada, pois
a soberania estatal haver de ser exercida com respeito s disposies constitucionais que
balizam todos os poderes estatais constitudos. Justamente com base no domnio eminente
que a Constituio consagra o direito propriedade privada, assegurando garantias ao
proprietrio particular no apenas frente a outros particulares, mas tambm, frente ao prprio
Estado.
2) DOMNIO PBLICO E BENS PBLICOS
A expresso domnio pblico tem sido empregada em sentidos diversos pela doutrina, ora
levando em conta apenas o conjunto de bens pblicos, ora abarcando, alm disso, tambm
os bens difusos sem titularidade definida que estejam disposio da coletividade e caiba ao
Estado proteger (por exemplo, bens relacionados ao meio ambiente ou ao patrimnio histrico
e artstico nacional).
Preferimos empregar o termo no primeiro sentido, mais estrito, como sendo o conjunto de
bens pblicos, isto , que pertencem ao Estado, sejam mveis ou imveis, corpreos ou
incorpreos.
nessa linha o conceito de bem pblico apontado por Hely Lopes Meirelles, abarcando
todas as coisas, corpreas ou incorpreas, imveis, mveis e semoventes, crditos, direitos e aes, que
pertenam, a qualquer ttulo, s entidades estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais. 6 Mas esse
conceito merece algum reparo no que tange incluso genrica de todos os bens das
empresas estatais (que Hely Lopes chamava de paraestatais) - quais sejam as empresas
pblicas, sociedades de economia mista e suas subsidirias - eis que tais empresas, por
terem personalidade jurdica de direito privado, possuem diversos bens regidos pelo direito
civil de propriedade e que, portanto, no se submetem ao regime jurdico prprio dos bens
pblicos.
Como salienta Lcia Valle Figueiredo:
discordamos de Hely Lopes Meirelles quanto incluso dos bens das empresas estatais dentro da
categoria de bens pblicos. Na verdade, qualquer classificao somente til na medida em que
5
6
Curso de direito administrativo, 7. ed., Belo Horizonte: Forum, 2011, p. 1030-1031.

Idem, p.412.
pudermos imputar aos componentes da mesma espcie igual regime jurdico, pelo menos em suas linhas
mestras. E, como veremos, s empresas estatais no se poder imputar a essencialidade do regime
jurdico consubstanciada pela inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, como
verificaremos mais adiante, no segmento referente ao regime jurdico dos bens pblicos. Destarte, a
conceituao de Hely Lopes Meirelles de bens pblicos por ns aceita excluindo-se da categoria os
bens das paraestatais.7
Em suma, sob aspecto patrimonial, filiamo-nos doutrina que considera os bens pblicos
como sendo apenas aqueles que pertencem s pessoas jurdicas de direito pblico (entes
polticos e suas autarquias) e que consubstanciam os chamados bens da Fazenda Pblica.
Saliente-se que o Cdigo Civil brasileiro (Lei 10.406/2002) assim dispe sobre os bens
pblicos em seu art.98: So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas
jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a
que pertencerem.
Ao falar em domnio nacional, o legislador est se referindo ao domnio pblico da nao
brasileira, que como se sabe integrada pelos entes federados (Unio, estados, Distrito
Federal e municpios), os quais, por sua vez, juntamente com as suas respectivas autarquias
(federais, estaduais, distritais e municipais), so as pessoas jurdicas de direito pblico interno
cujo elemento patrimonial identificado pelo termo Fazenda Pblica.
Todavia, preciso um esclarecimento adicional.
Para alguns autores, ainda que num sentido estrito o foco esteja na natureza pblica do
patrimnio do qual os bens faam parte (bens da Fazenda Pblica federal, estadual, distrital e
municipal), a noo de domnio pblico no se configura apenas sob o prisma do direito de
propriedade tal qual classicamente tratado pelo Direito Civil. Vale dizer, entende-se por bem
pblico algo mais amplo do que simplesmente bem de propriedade do Estado (bens da
Fazenda Pblica). Para estes doutrinadores, existem tambm bens que, apesar de
pertencerem ao patrimnio privado (seja de particulares, seja de entidades estatais de direito
privado), passam a integrar o domnio pblico em razo de o seu uso estar sendo destinado a
uma atividade pblica.
Mas uma melhor compreenso disso demanda que antes se conhea o conceito de
"afetao" (e de "desafetao").
Afetao a atribuio, a um bem pblico, de sua destinao especfica, 8 ou seja, a destinao
ftica ou jurdica de um bem a uma utilizao de interesse pblico.9 Ao revs, desafetao a
reduo ou extino, ftica ou jurdica, da utilizao de interesse pblico de um determinado bem.10
O estudante deve estar atento a esta peculiaridade do domnio pblico regido pelo Direito
Administrativo, percebendo que a expresso bem pblico no necessariamente sinnimo
de propriedade pblica.
7
8
9
Curso de direito administrativo, 5 ed., So Paulo: Malheiros, 2001, p.519.

Odete Medauar. Direito administrativo moderno, 5 ed., So Paulo: RT, 2001, p.288.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, cit., p.336.
10
Idem.
Dita doutrina enfatiza que pertencem ao domnio pblico no somente os bens de

propriedade dos entes de Direito Pblico (bens da Fazenda Pblica), mas tambm
todos os demais que estejam destinados a uma finalidade pblica.
Nessa linha de pensamento, eis o conceito de bem pblico oferecido por Celso Antnio
Bandeira de Mello:
so todos os bens que pertencem s pessoas jurdicas de Direito Pblico, isto , Unio Estados, Distrito
Federal, Municpios, respectivas autarquias e fundaes de Direito Pblico (estas ltimas, alis, no
passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem), bem como os que, embora no
pertencentes a tais pessoas, estejam afetados prestao de um servio pblico. O conjunto de bens
pblicos forma o domnio pblico, que inclui tanto bens imveis como mveis.11
Da se conclui que a existncia de domnio pblico pode levar em conta dois aspectos
distintos: propriedade e afetao. Basta a presena de qualquer um deles para que haja
domnio pblico.
H, portanto, bens pblicos em razo de haver propriedade pblica (bens pblicos
propriamente ditos) e outros em razo de afetao a servios pblicos (bens pblicos por
afetao).
V-se, pois, que a noo de domnio pblico mais extensa que a de propriedade, pois nele se
incluem bens que no pertencem ao Poder Pblico; a marca especfica dos que compem tal domnio a
de participarem da atividade administrativa pblica.12
A noo de bem pblico, tal como qualquer outra noo em Direito, s interessa se for correlata a um
dado regime jurdico. Assim, todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime pblico devero ser
havidos como bens pblicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pblica (enquanto
o estiverem) ficam submissos ao mesmo regime jurdico dos bens de propriedade pblica. Logo, tm
que estar includos no conceito de bem pblico.13
Nas palavras de Rui Cirne Lima, a relao de administrao domina e paralisa a propriedade
privada, mas no a exclui. 14 Significa dizer que um bem pertencente a um particular poder
ser tambm de domnio pblico enquanto afetado a uma finalidade administrativa.
No que concerne ao regime jurdico de domnio pblico, cabe ento distinguir as duas
situaes, conforme o bem integre o patrimnio da entidade pblica (Fazenda Pblica) ou se
trate apenas de um bem do patrimnio privado afetado a uma utilizao pblica.
Um bem de propriedade pblica (pertencente Fazenda Pblica), ainda que eventualmente
no esteja sendo empregado em alguma finalidade pblica (estando, sob este aspecto,
desafetado), ser sempre um bem pblico enquanto integrar o patrimnio da entidade estatal
de direito pblico, haja vista a relao de propriedade pblica subjacente. Ou seja, mesmo
desafetado continua sendo bem pblico ( o que se chama de bem pblico dominial). J se
for um bem de propriedade privada afetado a uma utilizao de interesse pblico , a sua
posterior desafetao automaticamente lhe retira do regime jurdico de bem pblico.
11
12
13
14
Curso de direito administrativo, 14 ed., So Paulo: Malheiros, 2002, p.768.

Celso Antnio, cit., p.886.
Idem.
Princpios de direito administrativo. 3. ed. Sulina, 1954, p.76.
Por outro lado, bom advertir que nem todos os autores incluem os bens privados
afetados no regime jurdico de bens pblicos. Para boa parte da doutrina, o conceito de
bem pblico (e, por conseguinte, de domnio pblico) abarca apenas bens pertencentes a
entidades estatais de direito pblico. Nesse enfoque mais restrito, conforme veremos a seguir,
o tema da afetao somente estudado na seara dos bens do patrimnio pblico, servindo
apenas para destacar a existncia de certos bens pblicos desafetados de uma utilidade
pblica (bens pblicos dominiais).
3) CLASSIFICAO DOS BENS PBLICOS
3.1) QUANTO TITULARIDADE, os bens pblicos so classificados em federais, estaduais,
distritais e municipais, conforme as regras dispostas na Lei Maior.
Acerca dos bens federais, dispe a nossa Constituio Federal:
Art.20. So bens da Unio:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares,
das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de
um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas
ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as reas referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidrulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
1 - assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a
rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs
natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no
respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou
compensao financeira por essa explorao.
2 - A faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres,
designada como faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional, e sua
ocupao e utilizao sero reguladas em lei.
Alm disso, os bens dos Territrios federais integram o domnio da Unio, inserindo-se dentre
os seus bens (CF/88, art.18, 2).
Acerca dos bens estaduais, diz a Constituio Federal:
Art.26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso,

na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob
domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;
IV - as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio.
No tocante aos bens distritais, o Distrito Federal, por extenso implcita no princpio de
competncia legislativa, dispor sobre o mesmo rol de bens atribudos aos Estados (art.32, 1, CF).15
Quanto aos bens municipais, os Municpios no foram contemplados explicitamente na partilha
dominial constitucional, tendo ficado excludos, assim, do exerccio do domnio sobre terras devolutas,
sobre rios e lagos. Assegura-se-lhes, todavia, o domnio patrimonial sobre os bens pblicos de uso
comum situados no permetro urbano (art.30, VIII, CF) e, quanto s guas, sobre aquelas fluentes ou
em depsito, artificialmente captadas ou estancadas por obras municipais.16
Aspecto importante diz respeito competncia legislativa em matria desses bens pblicos,
conforme sejam federais, estaduais, distritais ou municipais. Digenes Gasparini ressalta que
cabe a cada uma das pessoas polticas (Unio, Estado-Membro, Distrito Federal e Municpio) regular
alguns aspectos da aquisio, do uso, da administrao e da alienao dos bens que integram seus
respectivos patrimnios, visto que essa atribuio da essncia da autonomia dos entes federados. 17
Da porque o art.48, V, da Carta Magna de 1988 prev expressamente ser da competncia do
Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre limites do
territrio nacional, espao areo e martimo e bens do domnio da Unio.
3.2) QUANTO AO GRAU DE AFETAO que define a sua destinao, os bens pblicos
podem ser classificados em trs espcies: bens de uso comum, bens de uso especial e bens
dominicais.
Bens de uso comum so os destinados ao uso indistinto de todos, como os mares, ruas, estradas,
praas etc.18
So as coisas mveis ou imveis pertencentes ao Poder Pblico (Unio, Estado-Membro, Municpio,
Distrito Federal), usveis, sem formalidade, por qualquer do povo. So exemplos dessa espcie de bem
os mares, as praias, os rios, as estradas, as ruas, as praas, as reas verdes e de lazer. O uso e gozo desses
bens permitido a qualquer ser humano, sem distino entre nacionais e estrangeiros, entre pessoas
fsicas ou jurdicas, ou entre pessoas pblicas ou privadas. Para esse uso e gozo nada se exige em termos
de autorizao ou permisso, nem, pelo menos em princpio, se cobra pela utilizao. A cobrana pela
utilizao dos bens de uso comum, embora no seja costumeira, permitida pelo art.68 do Cdigo Civil
de 1916, conforme as leis da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios a que
pertencem dispuserem a respeito. Com a privatizao de algumas rodovias, bens pblicos de uso comum
do povo, est-se generalizando a cobrana de pedgio pela sua utilizao.
O uso e gozo, por certo, h de ser conforme a destinao do bem. Assim, uma praa no pode ser
utilizada para se estender um varal e secar roupa, nem uma rua utilizada como campo de bochas ou
malhas. Mas no tudo. O uso deve, ainda, ser normal. Destarte, qualquer utilizao, como o uso de
15
16
17
18
Diogo de Figueiredo, cit., p.334.

Idem.
Cit., p.678.
Idem.
uma praa para a realizao de comcio ou de uma rua para a promoo de passeata estudantil ou
comemorao da vitria de certo time de futebol deve ser previamente informada autoridade
competente (art.5o, XVI, da CF). J o trnsito de uma grande carreta e o uso privativo para a instalao,
por exemplo, de uma banca de jornal devem ser previamente solicitados e deferidos pelo poder
competente. Essas prvias medidas por parte dos usurios so necessrias para que algumas
providncias quanto ao uso de certos equipamentos comunitrios (hospital, funerria) e segurana dos
prprios usurios sejam tomadas. A falta delas torna ilegal a utilizao, podendo, portanto, ser obstada a
qualquer custo.19
Bens de uso especial so afetados a um servio ou estabelecimento pblico, como as reparties
pblicas, isto , locais onde se realiza atividade pblica ou onde est disposio dos administrados um
servio pblico, como teatros, universidades, museus e outros abertos visitao pblica.20
So as coisas mveis e imveis utilizveis na prestao dos servios pblicos. So os bens destinados
execuo dos servios pblicos e usveis somente pelo Poder Pblico, seu proprietrio. Pertencem
Unio, aos Estados Federados, ao Distrito Federal, aos Municpios, s autarquias e s fundaes
pblicas. Exemplos desses bens: os edifcios onde esto instalados os vrios servios pblicos (cadeia,
museu, mercado, escola, hospital, reparties pblicas) e os terrenos tambm consagrados prestao
dos servios pblicos. O uso e gozo desses bens so, em tese, das pessoas que detm a sua propriedade
(Unio, Estado-Membro e Municpio). Para esse uso e gozo no se exige qualquer formalidade. direto
e imediato. Quando passveis de utilizao por terceiros, h de se observar certa formalidade
(autorizao, horrio, preo, regulamento), como se d com o uso das escolas pelos alunos, e dos
museus pelos visitantes. Em qualquer hiptese seu uso deve atender legislao dos demais entes
federados, como o caso da lei municipal de uso e ocupao do solo urbano e da lei estadual de
proteo de mananciais.21
Bens dominicais tambm chamados de dominiais so os prprios do Estado como objeto de
direito real, no aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral,
sobre os quais tem senhoria, moda de qualquer proprietrio, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em
conta de direito pessoal.22
Os bens dominicais so os destitudos de qualquer destinao, prontos para ser utilizados ou alienados
ou, ainda, ter seu uso trespassado a quem por eles se interesse. Pertencem Unio, aos EstadosMembros, ao Distrito Federal, s autarquias e fundaes pblicas. Tais entidades exercem sobre esses
bens poderes de dono, de proprietrio. Apesar disso, a alienao e o trespasse do uso podem exigir o
cumprimento, previamente, de certos requisitos, como avaliao, concorrncia e licitao. Desses bens
so exemplos os terrenos sem qualquer afetao de propriedade das citadas pessoas pblicas. Podem ser
utilizados pelos seus proprietrios para todos os fins de direito, observadas, evidentemente, as
legislaes dos demais entes federados. Assim, a Unio no pode dar a bem dominial de sua propriedade
qualquer utilizao que contrarie a lei municipal de uso e ocupao do solo.23
Em suma, nos bens de uso comum existe uma afetao ao uso comum; nos bens de uso
especial existe uma afetao ao uso especial; nos bens dominicais no existe afetao
alguma. Assim, o grau de desafetao pode variar em cada caso. Um bem de uso comum
19
20
21
22
23
Diogenes Gasparini. Direito administrativo, 7 ed., So Paulo: Saraiva, 2002, p.673/674.

Bandeira de Mello, cit., p.769.
Diogenes Gasparini, cit., p.674.
pode eventualmente ser desafetado deste uso, porm afetado a um uso especial (tornando-se
bem de uso especial) ou no afetado a qualquer destino pblico (tornando-se bem dominical).
Esta classificao, tradicionalmente consagrada pela doutrina, est positivada na legislao
brasileira, conforme se infere do texto do nosso Cdigo Civil (Lei 10.406/2002):
Art. 99. So bens pblicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da
administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de
direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s
pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto
conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei.
3.3) QUANTO DISPONIBILIDADE, os bens pblicos se classificam em absolutamente
indisponveis e relativamente indisponveis.
So absolutamente indisponveis, como regra, os bens pblicos de uso comum e os bens pblicos de
uso especial, vinculados que se encontram, por definio, a interesse pblico caracterizado e atual. So
relativamente indisponveis, todavia, os bens pblicos dominicais que, no se encontrando afetados
satisfao de nenhum interesse pblico caracterizado e atual, estaro aptos a receberem, por parte do
Estado, uma destinao que atenda a um interesse pblico genrico, sempre nas condies estabelecidas
em lei.24
Alguns autores especificam ainda mais as categorias desta classificao, falando em bens
indisponveis, bens patrimoniais indisponveis e bens patrimoniais disponveis:
Bens indisponveis: "so aqueles que no ostentam carter tipicamente patrimonial e que, por isso
mesmo, as pessoas a que pertencem no podem deles dispor. No poder dispor, no caso, significa que
no podem ser alienados ou onerados nem desvirtuados das finalidades a que esto voltados. Significa,
ainda, que o Poder Pblico tem o dever de conserv-los, melhor-los e mant-los ajustados a seus fins,
sempre em benefcio da coletividade. So bens indisponveis os bens de uso comum do povo, porquanto
se revestem de caracterstica no patrimonial. Incluem-se, ento, os mares, os rios, as estradas, as praas
e logradouros pblicos, o espao areo etc., alguns deles, bvio, enquanto mantiverem essa
destinao".25
Bens patrimoniais indisponveis: "tais bens possuem carter patrimonial, porque, mesmo sendo
indisponveis, admitem em tese uma correlao de valor, sendo, por isso, suscetveis de avaliao
pecuniria. So indisponveis, entretanto, porque utilizados efetivamente pelo Estado para alcanar os
seus fins. Ainda que terceiros possam us-los, tais bens so indisponveis enquanto servirem aos fins
estatais. Enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, sejam mveis ou imveis, porque, como
24
25

Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, 27 ed. , 2014, p. 1166.
visto, so eles sempre os instrumentos de ao da Administrao Pblica. Enquanto o forem, sero bens
patrimoniais indisponveis".26
Bens patrimoniais disponveis: "embora tambm tenham carter patrimonial como os da categoria
anterior, podem ser alienados, obviamente nas condies que a lei estabelecer. No , portanto, a
possibilidade de livre alienao, que coisa diversa; , isto sim, a disponibilidade dentro das condies
legalmente fixadas. Os bens patrimoniais disponveis so os bens dominicais em geral, porque nem se
destinam ao pblico em geral, nem so utilizados para o desempenho normal das atividades
administrativas".27
As classificaes quanto ao grau de afetao e quanto disponibilidade so importantes
porque definiro o regime jurdico aplicvel a cada espcie de bem, especificamente no que
concerne s caractersticas de inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade, como
veremos agora em seguida.
4) REGIME JURDICO DOS BENS PBLICOS
O regime jurdico dos bens pblicos delimitado pelas seguintes caractersticas:
inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade. Alguns autores acrescentam ainda a
no-onerao e a intangibilidade.
A inalienabilidade poder ser absoluta ou relativa, por isso h quem prefira falar em
"alienabilidade condicionada"28. Seja como for, a inalienabilidade ser absoluta quanto aos
bens de uso comum do povo. Bom exemplo o art.225 da Constituio da Repblica, o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, que inadmitir qualquer forma de onerao. Ser relativa se o bem for
afetado a qualquer uso especial. A possibilidade de alienao somente surgir quando o bem for
desafetado.29
Por estarem desafetados, os bens dominicais podem ser alienados, desde que observados os
requisitos legais, sobretudo o que dispe o art.17 da Lei 8666/93 acerca da existncia de
interesse pblico devidamente justificado (motivao) e ocorrncia de avaliao, alm de
outras normas.
No tocante s formas de aquisio e alienao de bens pblicos, Celso Antnio Bandeira de
Mello ensina que os bens pblicos adquirem-se pelas mesmas formas previstas no Direito Privado
(compra e venda, doao, permuta etc.) e mais por formas especficas de Direito Pblico, como a
desapropriao ou a determinao legal, ao passo que a alienao de bens pblicos s pode ter lugar
nos termos e forma legalmente previstos.30
Lcia Valle Figueiredo exemplifica como formas de aquisio de bens pblicos a compra, a
doao, a permuta, a desapropriao, o usucapio, a aquisio por determinao legal
(aquisio ministerio legis), como ocorre, v.g., nos espaos livres de loteamento e no
perdimento de bens.31
26
27
28
29
30
31
Idem.
Ib idem.
Jos dos Santos Carvalho Filho, cit., p. 1169.
Lcia Valle Figueiredo, cit., p.530.
Cit., p.779-780.
Cit., p. 534-536.
Como formas de alienao de bens pblicos, a citada autora menciona a venda precedida de
licitao, a doao e a investidura:
As formas de alienao so, normalmente, a venda precedida de licitao por concorrncia, salvo
excees bem delimitadas pela lei, como j acentuado, ou leilo, quando se tratar de bens mveis. (...)
Doao, tambm a ttulo excepcional, depende de lei e somente autorizada em circunstncias
especiais. (...)
Investidura outra forma de extino da propriedade. Consoante Hely Lopes Meirelles, investidura
a incorporao de uma rea pblica, isoladamente inconstruvel, ao terreno particular confinante que
ficou afastado do novo alinhamento em razo de alterao no traado urbano. Esse clssico conceito
doutrinrio merece, atualmente, ampliao, no sentido de abranger qualquer rea inaproveitvel
isoladamente, remanescente ou resultante de obra pblica (art.17, 3, da Lei 8666/93), uma vez que
esta pode afetar tambm os terrenos rurais.32
Importante frisar que a alienao de bens pblicos demanda avaliao e licitao, sendo que,
em regra, somente os bens desafetados podero ser alienados. A desafetao se d por
autorizao legislativa, dispensvel apenas no caso dos bens dominicais, pois estes j so
desafetados.
No obstante, possvel que o bem afetado seja alienado sob regime pblico, ou seja,
visando outro interesse coletivo, conforme explica Diogo de Figueiredo:
Outra distino a ser feita a que diz respeito ao regime jurdico aplicvel alienao. Enquanto
afetado a um interesse pblico especfico, o bem inalienvel sob o regime privado, embora possa vir a
s-lo sob o regime pblico, desde que ocorra mutao de um interesse pblico especfico por outro,
inclusive admitindo a imposio de nus reais administrativos, que resultem no atendimento
concomitante de outro interesse pblico especfico.33
Em se tratando de alienao de bens imveis da Unio, dos Estados e Municpios, de se
observar a disciplina da Lei 9253/95. Outrossim, a alienao de bens imveis da Unio
depender de autorizao, mediante ato do Presidente da Repblica, e ser sempre
precedida de parecer da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) quanto sua oportunidade
e convenincia (art.23 da Lei 9636/98).
Em tema de alienao de bens pblicos, discorre Srgio Ferraz:
O que a lei tornou inalienvel, s a lei pode tornar alienvel. Enquanto um determinado bem, que
compe o patrimnio pblico, responder a um interesse coletivo, ele impassvel de ser tornado
alienvel. Ser necessria uma operao lgico-jurdica precedente, no sentido de desafetar aquele bem
daquela utilizao pblica, comum ou especial, que lhe est agregada, que lhe est adstrita, para que seja
possvel a alienao. As operaes, portanto, se fazem no sentido de referncia e reverncia ao princpio
da finalidade: enquanto o bem atende a uma finalidade coletiva, e no h maneira melhor de atend-la
seno atravs daquele bem, trata-se de um bem extra commercium, e nem mesmo a lei poder torn-lo
alienvel, porque princpio constitucional superior impede que assim acontea. Enquanto aquele bem
pblico for imprescindvel para o atendimento ao interesse coletivo impedir, inibir a lei ordinria de
torn-lo alienvel.
32
33
Idem, p.537-538.
Cit., p.337.
(...)
Essa operao de desafetao no puramente discricionria, pois no pode ser imotivada, e nem est
indene de controle, inclusive jurisdicional. Entramos aqui no campo apaixonante do mbito do controle
de atividade administrativa, sobretudo atravs do Poder Judicirio...
(...)
Ento, se justificando o ato de desafetao, a, sim, este bem passa a integrar uma categoria em que a
disposio do patrimnio pblico pode significar, inclusive, um instrumento de realizao do interesse
coletivo.34
A imprescritibilidade a impossibilidade de ser adquirido o domnio de bens pblicos por
usucapio, mesmo que excepcionalmente.35
uma regra absoluta, isto , no admite exceo, nem mesmo em relao aos bens
dominiais. Logo, os bens pblicos, qualquer que seja a espcie ou natureza, no podem ser
usucapidos.36 Alis, o carter de imprescritibilidade absoluta dos bens pblicos encontra
expressa previso constitucional, especificamente nos artigos 183, 3 e 191, pargrafo
nico, da Carta Magna de 1988, ao disporem que os imveis pblicos no sero
adquiridos por usucapio.
Registre-se que o art.200 do Decreto-Lei 9760/46 j estabelecia que os bens pblicos de
qualquer natureza no eram passveis de usucapio. Posteriormente, o ordenamento jurdico
passou a admitir excepcionalmente o chamado usucapio pro labore inclusive de terras
pblicas (Cartas de 34, 37 e 46), bem como o usucapio especial rural de terras pblicas
devolutas (Lei 6.969/81). Todavia, com o advento da Constituio da Repblica de 1988,
restabeleceu-se a tradio brasileira quanto imprescritibilidade dos bens pblicos. 37
O art.102 do Cdigo Civil em vigor (Lei 10.406/2002) expressamente dispe que os bens
pblicos no esto sujeitos a usucapio.
E mesmo ao tempo do Cdigo Civil de 1916, a matria j era objeto da Smula 340 do STF,
vazada nos seguintes termos: "Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como
os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio".
A impenhorabilidade resguarda os bens pblicos, no permitindo que sobre eles recaia
penhora. tambm uma regra absoluta, que envolve inclusive os bens dominiais.
A esse respeito prescreve o Cdigo de Processo Civil que os bens inalienveis so absolutamente
impenhorveis (art.649, I). Por essa razo que se tem um processo de execuo contra a Administrao
Pblica (pessoa jurdica de Direito Pblico) diferente do processo para a execuo contra as pessoas de
Direito Privado. Substancialmente, essa diferena reside na inexistncia da penhora. O processo, no
caso, observa o que estabelece o art.100 da Constituio da Repblica, de onde decorre tal
diferenciao.38
34
35
36
37
38
Texto publicado na Revista da PGERJ 18/9-21.

Lcia Valle Figueiredo, cit., p.531.
Digenes Gasparini, cit., p.678.
Edimur Ferreira, cit., p.407.
Idem, p.679.
A no-onerao atributo segundo o qual o administrador pblico (Prefeito, Governador,

Presidente) no pode gravar livremente os bens que esto sob sua guarda, conservao e aprimoramento.
Ou seja, esses agentes, porque no so donos desses bens, no podem oner-los.39
Impede-se, com isso, que bens pblicos sejam gravados com penhor, hipoteca ou anticrese,
at porque, como se sabe, s as coisas que se podem alienar podem sofrer tal onerao.
Alm disso, a no-onerao decorre tambm do carter de impenhorabilidade dos bens
pblicos.
A impossibilidade de onerao de bens pblicos (das entidades estatais, autrquicas e fundacionais)
parece-nos questo indiscutvel, diante da sua inalienabilidade e impenhorabilidade.
(...) ficam afastados, desde logo, os bens de uso comum do povo e os de uso especial, que so, por
natureza, inalienveis.
Restam, portanto, os dominiais e as rendas pblicas. Mas quanto a estes h o obstculo constitucional da
impenhorabilidade em execuo judicial. Se tais bens, embora alienveis, so impenhorveis por lei, no
se prestam a execuo direta, que consectrio lgico do vnculo real, que se estabelece entre a coisa e a
ao do credor hipotecrio, pignoratcio ou anticrtico.40
A intangibilidade se caracteriza pela impossibilidade de destruio do bem pblico.
Nesse sentido, a construo de prdio pblico (bem pblico) em terreno particular, luz do princpio
da intangibilidade, equvoco sanvel para o Estado. A intangibilidade de obra pblica (e, por efeito, do
bem pblico) impede a simples demolio do prdio (diferente da construo privada em terreno
pblico, ou mesmo em terreno particular sem autorizao do Estado, que sofreria destruio
desfazimento de obra em face da prevalncia do interesse pblico sobre o privado. A soluo para o
particular, proprietrio do terreno, estaria apenas na possibilidade de pleitear atravs de ao de
desapropriao indireta indenizao para ressarcir o prejuzo causado pelo esbulho possessrio do
Estado).41
5) BENS PBLICOS EM ESPCIE
Quanto natureza fsica, os bens se classificam em bens de domnio terrestre (terras
pblicas), bens de domnio hdrico (guas pblicas), alm das riquezas minerais (recursos
fsseis e substncias minerais), os quais, juntamente com o espao areo, formam o domnio
pblico. Alm disso, conforme veremos quando se tratar de limitaes administrativas, o
Poder Pblico estabelece uma srie de condicionamentos ao uso de bens privados
localizados em reas de proteo ambiental ou florestas, assim como normas de proteo da
fauna.
5.1) TERRAS PBLICAS
Tratando-se de terras pblicas, a doutrina aponta as seguintes espcies: terras devolutas,
plataforma continental, terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, terrenos de marinha,
terrenos acrescidos, terrenos reservados, ilhas, lveos abandonados, faixa de fronteira, vias e
logradouros pblicos.
39
40
41

Hely Lopes Meirelles, cit., p.434.
R. Friede. Lies Objetivas de Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 1999, p.263.
As terras devolutas, so todas aquelas que, pertencentes ao domnio pblico de qualquer das
entidades estatais, no se acham utilizadas pelo Poder Pblico, nem destinadas a fins administrativos
especficos. So bens pblicos patrimoniais ainda no utilizados pelos respectivos proprietrios.42
So, no dizer de Diogo de Figueiredo, bens pblicos fundirios dominicais inafetados.43
Dispe o art.5 do Decreto-lei 9760/46:
So devolutas, na faixa de fronteira, nos Territrios Federais e no Distrito Federal, as terras
que, no sendo prprias nem aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal,
no se incorporaram ao domnio privado: a) por fora da Lei n. 601, de 18-9-1850, Decreto
n.1318, de 30-1-1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais; b) em virtude de
alienao, concesso ou reconhecimento por parte da Unio ou dos Estados; c) em virtude
de lei ou concesso emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa
ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou conveno de limites; d) em virtude de sentena
judicial com fora de coisa julgada; e) por se acharem em posse contnua e incontestada com
justo ttulo e boa-f, por termo superior a 20 anos; f) por se acharem em posse pacfica e
ininterrupta, por 30 anos, independentemente de justo ttulo e boa-f; g) por fora de sentena
declaratria nos termos do artigo 148 da Constituio Federal, de 10-11-1937.
A origem do nome decorre do fato de que tais terras eram concedidas em sesmarias, sendo
devolvidas ao Poder Pblico pelos sesmeiros que no satisfizessem os requisitos exigidos para a sua
concesso.44
Em sntese, so devolutas as terras que no foram registradas em nome de particulares e as
terras pblicas sem destinao especfica.
H que se ter em vista que as terras devolutas sempre foram definidas de forma residual, ou seja, por
excluso: so devolutas porque no entraram legitimamente no domnio particular ou porque no tm
qualquer destinao pblica. E existe, indubitavelmente, uma presuno em favor da propriedade
pblica, graas origem das terras no Brasil: todas elas eram do patrimnio pblico; de modo que, ou os
particulares as adquiriram mediante concesso, doao, venda, legitimao de posse ou usucapio (no
perodo permitido), ou elas realmente tm que ser consideradas pblicas e insuscetveis de usucapio.
Trata-se de presuno juris tantum, cabendo ao interessado em adquiri-la por usucapio provar que a
terra no devoluta, porque adquirida por particular por meio de ttulo legtimo. O Estado nada tem que
provar, mesmo porque no h meios de prova hbeis para demonstrar que a terra no de particular, a
no ser por meio de ao discriminatria.45
O processo discriminatrio serve para separar as terras devolutas das propriedades
particulares, sendo regulamentado pela Lei 6383/76.
A identificao de terras devolutas faz-se mediante processo prprio denominado processo de
discriminao. Inicialmente, esse processo foi disciplinado pelo Decreto-lei n. 9760, de 5/9/46, que
previa uma fase administrativa e outra judicial. Posteriormente, editou-se a Lei n. 3081, de 22/12/56,
42
43
44
45
Hely Lopes, cit., p.440.

Cit., p.346.
Uadi Lammgo Bulos. Constituio Federal Anotada, 4. ed., So Paulo: Saraiva, p.470.
Di Pietro, cit., p.576.
que suprimiu a fase administrativa, prevalecendo apenas a judiciria (processo judicial de

discriminao). A Lei n. 4504, de 30/11/64, restabeleceu a fase administrativa do procedimento
discriminatrio. Atualmente, a matria est regulada pela Lei 6383, de 7/12/76. Esta lei prev o processo
administrativo e o processo judicial.46
Justamente porque no so afetadas a qualquer destinao, as terras devolutas pertencem
categoria de bens dominicais, compondo, portanto, a patrimnio pblico disponvel, podendo
ser alienadas de acordo com o interesse pblico. Excetuam-se dessa regra as terras
devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo
de ecossistemas naturais (CF/88, art.225, 5). Outrossim, so indisponveis as terras
devolutas tratadas no art.20, II, da Lei Maior.
A princpio, as terras devolutas pertencem aos Estados-membros, ressalvadas as terras
devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares,
das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei, as quais
pertencem Unio (CF/88, art.20, II c/c 26, IV). Estas incluem-se nas zonas indispensveis
defesa do pas, de que tratam as Leis 5130/66 e 5946/73, razo pela qual so de propriedade
da Unio independentemente de desapropriao ou indenizao a eventual ocupante.
Quanto aos Municpios, a Constituio vigente no lhes contemplou com terras devolutas,
mas no h impedimento de os Estados transferirem parte das que lhes pertencem aos Municpios,
principalmente aquelas situadas nos permetros urbanos respectivos.47
Com exceo das terras devolutas sitas na faixa de fronteira que a faixa de 150 Km de largura, ao
longo das fronteiras terrestres, considerada fundamental para a defesa do territrio nacional (2 do
art.20 da Constituio) e que pertencem Unio, por fora do art.20, II, da Lei Magna, as demais, que
no hajam sido trespassadas aos Municpios, so de propriedade dos Estados.48
Os terrenos de marinha so as faixas de terra fronteiras ao mar numa largura de 33m contados da
linha do preamar mdio de 1831 para o interior do continente, bem como as que se encontram margem
dos rios e lagoas que sofram influncia das mars, at onde esta se faa sentir, e mais as que contornam
ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma influncia. Considera-se influncia das mars a oscilao
peridica do nvel mdio das guas igual ou superior a 5cm (art.2 o e pargrafo nico do Decreto-lei
9760, de 5.9.46).49
Os terrenos de marinha e seus acrescidos so bens da Unio (CF/88, art.20, VII, e art.1 o, a,
do Decreto-lei 9760/46) e integram a categoria dos bens dominicais (art.11 do Decreto
24643/34), conforme assinala Diogenes Gasparini:
Os terrenos de marinha so bens dominicais ou disponveis que integram o patrimnio da Unio.(...)
No so bens de uso comum do povo porque no podem ser usados indistintamente por qualquer
administrado. Quando consentido, seu uso, sobre ser exclusivo, remunerado. Essas caractersticas no
se coadunam com aquelas dos bens de uso comum do povo. Tambm no so bens de uso especial, pois
no esto afetados, em tese, ao servio pblico. Nem mesmo sua destinao primeira (defesa da cidade)
os coloca entre os bens de uso especial. Ademais, a segurana do territrio no est diretamente ligada a
46
47
48
49

Idem.
Bandeira de Mello, cit., p.777. Ressalte-se que a referncia ao "preamar mdio de 1831" deve-se ao fato de que os terrenos de marinha pela primeira vez
definidos no Aviso Imperial de 1833, sendo que a legislao posterior manteve a definio.
esses bens. A simples existncia deles, mesmo que considerada a localizao para a defesa de nosso
territrio, no autoriza afirmar pertenam espcie dos bens de uso especial. Certamente outros, que
no de marinha, em razo da localizao, so importantes para a defesa e segurana do nosso pas, mas
nem por isso so considerados de uso especial. Por fim, diga-se que o art.11 do Decreto n. 24643, de 10
de julho de 1934 (Cdigo de guas), expressamente lhes outorga a natureza de bens dominicais.50
A fiscalizao e a demarcao dos terrenos de marinha so da competncia da Unio, por
meio da Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), nos termos do art.9 o do Decreto-lei
9760/46. Todavia, alguns poucos terrenos de marinha existentes no Brasil ainda no foram
demarcados pela SPU, razo pela qual a identificao das reas de marinha tem sido feita
pelo mtodo conhecido como linha de jundu, caracterizado pelo incio de vegetao natural
nas praias.
Sobre o tema, escreve Diogenes Gasparini:
Em razo da falta de demarcao, o Judicirio, os particulares e os rgos pblicos, inclusive a SPU,
tm aceito outro critrio, diferente do previsto no Decreto-Lei n.9760/46, para determinar a linha que
separa as marinhas das terras particulares. Substituem os peritos a linha da preamar mdia de 1831 pela
linha do jundu, caracterizada pelo incio de uma vegetao (jundu), sempre existente alm das praias e
para o interior das terras que com elas confinam. O critrio, a nosso ver, embora resolva na prtica os
problemas decorrentes da falta da demarcao oficial da faixa dos trinta e trs metros, ressente-se de
legalidade. Por ele, no se atende ao prescrito no art.2o do Decreto-Lei n.9760/46, que exige sejam os
trinta e trs metros contados da linha da preamar mdia de 1831, e desconhece-se, por conseguinte, que
os requisitos legais para a sua determinao so os registrados no art.10. Estes so os nicos vlidos.51
A Unio, por intermdio da SPU, pode consentir a utilizao de terrenos de marinha, seja
atravs de enfiteuse ou aforamento na forma do art.49, 3, do ADCT (com prvia autorizao
do Presidente da Repblica art.99 do Decreto-lei 9760/46), seja a ttulo precrio
(genericamente denominada ocupao), mediante instrumentos tais como a autorizao e a
permisso de uso.
Sobre o tema escreve Jos dos Santos Carvalho Filho:
"O Decreto-lei n. 9.760/1946, alm da enfiteuse, prev ainda a figura da ocupao para legitimar o uso
de terras pblicas federais, inclusive a dos terrenos de marinha, em favor daqueles que j as venham
ocupando h determinado tempo. Para tanto, a lei prev o cadastramento de tais ocupantes pelo SPU
(Servio de Patrimnio da Unio) e o pagamento de taxa de ocupao. O ato administrativo de
ocupao, porm, discricionrio e precrio, de modo que a Unio, se precisar do imvel, pode
promover a sua desocupao sumria, sem que o ocupante tenha direito permanncia. (...) Uma vez
discriminados os terrenos de marinha no SPU, com base na legislao especfica, somente por ao
judicial podem ser descaracterizados. Por isso, o STJ considerou exigvel a taxa de ocupao (e, por via
de consequncia, legtima a caracterizao de rea como terreno de marinha) mesmo diante de negcio
jurdico de doao em que figurava como doador o Estado do Rio Grande do Sul e donatrio o
interessado que se julgava proprietrio do imvel. (...) No caso de transferncia ou cesso de direito de
uso, que depende da deciso discricionria da Administrao federal, no pode haver cobrana de
laudmio. Essa figura prpria da enfiteuse, e somente nesta h opo de preferncia do proprietrio
enfiteuta para a retomada do domnio til do imvel. Qualquer cobrana desse tipo suscita correo
judicial em favor do ocupante. A matria, todavia, desperta grande controvrsia, havendo julgados que
50
51
Cit., p.724-725.
Cit., p.726.
entendem legtimo o laudmio - posio que no nos parece a melhor, levando em conta a natureza do
instituto".52
Tema importante diz respeito incidncia das normas municipais sobre os terrenos de
marinha situados no respectivo municpio.
Hely Lopes Meirelles ensina que a utilizao de terrenos de marinha, inclusive para edificaes,
depende de autorizao federal, mas, tratando-se de reas urbanas ou urbanizveis, as construes e
atividades civis nelas realizadas ficam sujeitas a regulamentao e a tributao municipais, como as
demais realizaes particulares. A reserva dominial da Unio visa, unicamente, a fins de defesa nacional,
sem restringir a competncia estadual e municipal no ordenamento territorial e urbanstico dos terrenos
de marinha, quando utilizado por particulares para fins civis.53
No mesmo diapaso, consoante tambm aponta Digenes Gasparini, situados os terrenos de
marinha em territrio municipal, curial que sobre eles incida a legislao local. A ao poltica do
Municpio alcana qualquer pessoa ou coisa que esteja no interior de sua rea de competncia,
ressalvadas as vedaes constitucionais. A proteo que os bens pblicos recebem do ordenamento
jurdico no pode entravar a realizao dos interesses a cargo do Estado e, no caso, especialmente, do
Municpio. Donde a sujeio das marinhas legislao edilcia, tributria, urbanstica e de uso do solo
vigorante no Municpio em que esto localizadas.54
A edificao nos terrenos de marinha h de obedecer legislao municipal, quer seja promovida por
foreiros da Unio, quer por ela prpria. O interessado em edificar nas marinhas ou em outros bens da
Unio ou do Estado-Membro h de seguir integralmente a legislao local. Nenhum privilgio tem o
foreiro por ocupar as marinhas, e, se sobre elas pretender edificar, h de submeter-se s regras
municipais.(...)
Nem a Unio se pretender edificar nas marinhas ou em outro de seus bens escapa s imposies
municipais, j que, em tese, a seu favor no militam excludentes. Por fim, diga-se que a Unio teria,
nesse aspecto, autolimitado seus privilgios, se existissem em relao competncia municipal. De fato,
pela Lei federal n.125, de 3 de dezembro de 1935, ainda em vigor, apesar da inconstitucionalidade de
algumas de suas regras, a Unio est obrigada a projetar seus edifcios com observncia das normas
estaduais e municipais. Se no h por que excluir a Unio da incidncia das regras municipais de
edificao, com redobrada razo no h por que delas se retirar o foreiro quando nas marinhas pretender
edificar. A irregularidade da construo implicar embargos e outras sanes.
Certamente no se submetem legislao edilcia municipal os edifcios especiais, a exemplo dos fortes,
quartis, portos e aeroportos, necessrios aos servios de segurana nacional e a cargo da Unio. Sobre
essas construes no atua o poder de polcia municipal ou estadual. Embora seja assim, cremos que os
rgos responsveis por construes dessa natureza devem comunicar a inteno de construir e a data
provvel do incio da obra e outros dados gerais, a fim de que possa o Municpio conhec-la, sob pena
de embarg-la.55
52
53
54
55
Manual de direito administrativo, 27. ed., p. 1226-1227.

Cit., p.442.
Cit., p.735.
Idem, p.735-736.
Saliente-se que no se deve confundir os terrenos de marinha com as praias, estas sim bens
de uso comum do povo (art.10 da Lei 7661/88) e inalienveis, consoante j decidiu o colendo
STF56 e conforme leciona Celso Antnio Bandeira de Mello:
Tais terrenos (de marinha) pertencem Unio, conforme art.20, VII, da Constituio Federal, e se
constituem em bens pblicos dominicais. No devem ser confundidos com praias, que so bens pblicos
federais (art.20, IV, da Constituio) de uso comum.57
Nos termos do art.10, 3, da Lei 7661/88, entende-se por praias a rea coberta e descoberta
periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subseqente de material detrtico, tal como
areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural
(chamada linha de jundu), ou, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema.
A princpio, as praias so de uso comum, salvo quanto direcionadas pelo Poder Pblico para
alguma finalidade especial, tornando-se, com isso, bem de uso especial. o caso das praias
localizadas dentro de bases navais, por exemplo.
A rigor no existem praias particulares, pois todas as praias, por serem adjacentes a terrenos
de marinha, so bens pblicos federais. O que pode ocorrer a sua desafetao ao uso
comum e posterior outorga de uso privativo a um particular. Nesse caso, a praia seguir o
mesmo regime jurdico do respectivo terreno de marinha adjacente, inclusive quanto ao
pagamento de taxa de ocupao.
Os terrenos reservados ou terrenos marginais, nos termos do art.4o do Decreto-lei
9760/46, so os que banhados pelas correntes navegveis, fora do alcance das mars, vo
at a distncia de 15 (quinze) metros medidos horizontalmente para a parte da terra, contados
desde a linha mdia das enchentes ordinrias.
Como enfatizado por Maria Sylvia Di Pietro, a expresso fora do alcance das mars importante
para distinguir os terrenos reservados dos terrenos de marinha; se o terreno marginal ao rio estiver sob
influncia das mars, ele entra no conceito de terreno de marinha.58
Os terrenos reservados pertencero Unio se forem marginais a guas pertencentes ao
domnio federal (CF/88, art.20, III). Caso contrrio, sero de propriedade dos Estados.
Nos termos do art.11 do Decreto 24643/34 (Cdigo de guas), so bens pblicos dominicais,
salvo se estiverem destinados ao uso comum ou pertencerem ao domnio particular.
Celso Antnio Bandeira de Mello ressalta que em tempos houve quem, erroneamente, sustentasse
que sobre eles no havia propriedade pblica, mas apenas servido pblica. Hoje a matria pacfica,
havendo smula do STF (n.479) reconhecendo o carter pblico de tais bens.59
Enuncia a Smula 479 do STF: as margens dos rios navegveis so de domnio pblico,
insuscetveis de expropriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao.
56
57
58
59
RDA, 156:229.
Cit., p.777.
Cit., p. 568.
Cit., p.778.
Maria Sylvia Di Pietro salienta, porm, que tal smula no se aplicaria nos casos em que tiver
ocorrido transferncia de propriedade ao particular, por concesso do Poder Pblico,
hipteses em que estaria configurada a servido pblica:
A Smula n. 479 refere-se a julgados em que os pretensos proprietrios dos imveis apresentavam
ttulos de aquisio no emanados do Poder Pblico e, por isso mesmo, considerados bens pblicos
insuscetveis de desapropriao. No entanto, nos casos em que os ttulos so legtimos, porque
representados por concesso feita pelo Poder Pblico, a referida smula no tem aplicao, de modo
que, se o bem for desapropriado, a indenizao dever abranger a faixa correspondente aos chamados
terrenos reservados, que estavam no domnio til do particular.
No assiste razo a Hely Lopes Meirelles (1995:466) quando diz que os terrenos reservados so terras
particulares, apenas oneradas com servido pblica ou administrativa.
Os terrenos reservados podem ser bens pblicos ou bens particulares.60
Registre-se que no tocante s margens dos rios no navegveis, no h de se falar em
terreno reservado. Nesses casos, haver apenas uma servido de trnsito numa faixa de dez
metros (art.12 do Decreto 24643/34 - Cdigo de guas).
Os terrenos acrescidos de marinha, na forma do art.3o do Decreto-Lei 9760/46, so os que
se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha.
Naturalmente, os terrenos acrescidos podem se formar tanto por acrscimo de terra (aluvio
prprio) como por afastamento das guas (aluvio imprprio). Nesse ltimo caso, tem-se o
lveo abandonado.
Ao lado dos terrenos acrescidos de marinha, existem tambm os terrenos acrescidos aos
terrenos reservados ou marginais. Confira-se o que dizem os doutrinadores:
So os que, por aluvio ou por avulso, se incorporam aos terrenos de marinha ou aos terrenos
marginais, aqum do ponto a que chega a preamar mdio ou do ponto mdio das enchentes ordinrias,
respectivamente, bem como a parte do lveo que se descobrir por afastamento das guas (art.16 do
Cdigo de guas). So bens dominicais se no estiverem destinados ao uso comum e sua propriedade
assiste entidade pblica titular do terreno a que aderiram, salvo se, por algum ttulo legtimo, estiverem
em propriedade privada (1 do art.16).61
Esses terrenos formados em seguimento aos terrenos de marinha so de propriedade da Unio,
conforme estabelece o art.20, VII, da Constituio Federal. Se formados em continuidade aos terrenos
reservados ou marginais, so do domnio federal se situados nos lagos, rios e quaisquer correntes de
gua em terreno de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
pases, ou estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, visto que os terrenos reservados
pertencem Unio. Os demais so de propriedade dos Estados-Membros se, a justo ttulo, no forem do
domnio federal, municipal ou particular os terrenos reservados a que se formarem.
Os terrenos acrescidos seguem a natureza dos terrenos de marinha ou dos terrenos reservados. Destarte,
so dominicais se formados em seguida aos de marinha. Assim tambm sero os acrescidos aos terrenos
60
61
Cit., p.569.
reservados se estes no forem destinados ao uso comum ou se no forem de particulares a justo ttulo,
como se depreende do art.11 do Cdigo de guas.62
Nos termos do art.11 da Lei 8617/93, a plataforma continental compreende o leito e o
subsolo das reas submarinas que se estendem alm de seu mar territorial, em toda a
extenso do prolongamento natural de seu territrio terrestre, at o bordo exterior da margem
continental, ou at uma distncia de duzentas milhas martimas das linhas base, a partir das
quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem
continental no atinja essa distncia.
Em suma, a plataforma continental a poro de terras imersas, com maior ou menor largura, que
circunda os continentes, estendendo-se, convencionalmente, at cerca da profundidade de 200 metros.63
A Carta Magna de 1988 dispe que so bens da Unio os recursos naturais da plataforma
continental e da zona econmica exclusiva (art.20, V), os quais so disciplinados pela citada
Lei 8617/93.
A importncia da plataforma continental encontra-se no fato de que contm as mesmas riquezas
minerais existentes no territrio adjacente. , assim, fonte de riqueza natural, viveiro da fauna e da flora
marinha.64
As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, previstas nos artigos 20, XI, e 231 da
Carta Poltica de 1988, so as por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para
suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais
necessrios a sue bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo
seus usos, costumes e tradies (CF/88, art.231, 1).
As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse permanente,
cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes
(CF/88, art.231, 2). So inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis
(CF/88, art.231, 4).
Conforme entende Maria Sylvia Di Pietro, as terras indgenas so bens pblicos de uso especial;
embora no se enquadrem no conceito do art.66, II, do Cdigo Civil, a sua afetao e a sua
inalienabilidade e indisponibilidade, bem como a imprescritibilidade dos direitos a elas relativos,
conforme previsto no 4 do art.231, permite inclu-las nessa categoria de bens.65
O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a
lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do
Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao
nos resultados da lavra, na forma da lei (CF/88, art.231, 3). Contudo, proibida, nessas
terras, a atividade de garimpagem por meio de cooperativas (CF/88, art.231, 7).
vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, "ad referendum" do
Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua populao,
62
63
64
65

Cit., p.572.
ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido,

em qualquer hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco (CF/88, art.231, 5).
So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a
ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das
riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante
interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade
e a extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s
benfeitorias derivadas da ocupao de boa f (CF/88, art.231, 6).
Cabe Unio a demarcao de terras indgenas, conforme dispe o art.67 do ADCT e o
Decreto 1775/96.
Registre-se que a ocupao tradicional a que alude a Carta Magna no se refere ao fator
temporal de ocupao, mas, sim, como assinala Jos Afonso da Silva, aos usos, costumes e
tradies dos povos indgenas:
O tradicionalmente refere-se, no a uma circunstncia temporal, mas ao modo tradicional de os ndios
ocuparem e utilizarem as terras e ao modo tradicional de produo, enfim, ao modo tradicional de como
eles se relacionam com a terra, j que h comunidades mais estveis, outras menos estveis, e as que
tm espaos mais amplos pelo qual se deslocam etc. Da dizer-se que tudo se realize segundo seus usos,
costumes e tradies.
(...) a relao entre o indgena e suas terras no se rege pelas normas do Direito Civil. Sua posse
extrapola da rbita puramente privada, porque no e nunca foi uma simples ocupao de terra para
explor-la, mas base de seu habitat, no sentido ecolgico de interao do conjunto de elementos naturais
e culturais que propiciam o desenvolvimento equilibrado da vida humana. Esse tipo de relao no pode
encontrar agasalho nas limitaes individualistas do direito privado, da a importncia do texto
constitucional em exame, porque nele se consagra a idia de permanncia, essencial relao do ndio
com as terras que habita.66
Conforme salienta Hely Lopes, em face desta e de outras inovaes da Constituio relacionadas
com as terras indgenas, torna-se imprescindvel a reviso do Estatuto do ndio (Lei 6001, de 19.12.73),
tendo o Executivo apresentado projeto de lei com essa finalidade.67
Sobre a natureza jurdica das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, convm
transcrever trechos de ementa de acrdo proferido pelo STF no famoso caso da demarcao
da terra indgena "Raposa Serra do Sol":
"(...) 4. O SIGNIFICADO DO SUBSTANTIVO "NDIOS" NA CONSTITUIO FEDERAL. O substantivo
"ndios" usado pela Constituio Federal de 1988 por um modo invariavelmente plural, para exprimir a
diferenciao dos aborgenes por numerosas etnias. Propsito constitucional de retratar uma diversidade indgena
tanto intertnica quanto intra-tnica. ndios em processo de aculturao permanecem ndios para o fim de
proteo constitucional. Proteo constitucional que no se limita aos silvcolas, estes, sim, ndios ainda em
primitivo estdio de habitantes da selva. 5. AS TERRAS INDGENAS COMO PARTE ESSENCIAL DO
TERRITRIO BRASILEIRO. 5.1. As "terras indgenas" versadas pela Constituio Federal de 1988 fazem parte
de um territrio estatal-brasileiro sobre o qual incide, com exclusividade, o Direito nacional. E como tudo o mais
que faz parte do domnio de qualquer das pessoas federadas brasileiras, so terras que se submetem unicamente
ao primeiro dos princpios regentes das relaes internacionais da Repblica Federativa do Brasil: a soberania ou
66
67
Curso de direito constitucional positivo, 18 ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 831-833.

Cit., p.442.
"independncia nacional" (inciso I do art. 1 da CF). 5.2. Todas as "terras indgenas" so um bem pblico federal
(inciso XI do art. 20 da CF), o que no significa dizer que o ato em si da demarcao extinga ou amesquinhe
qualquer unidade federada. Primeiro, porque as unidades federadas ps-Constituio de 1988 j nascem com seu
territrio jungido ao regime constitucional de preexistncia dos direitos originrios dos ndios sobre as terras por
eles "tradicionalmente ocupadas". Segundo, porque a titularidade de bens no se confunde com o senhorio de um
territrio poltico. Nenhuma terra indgena se eleva ao patamar de territrio poltico, assim como nenhuma etnia
ou comunidade indgena se constitui em unidade federada. Cuida-se, cada etnia indgena, de realidade sciocultural, e no de natureza poltico-territorial. 6. NECESSRIA LIDERANA INSTITUCIONAL DA UNIO,
SEMPRE QUE OS ESTADOS E MUNICPIOS ATUAREM NO PRPRIO INTERIOR DAS TERRAS J
DEMARCADAS COMO DE AFETAO INDGENA. A vontade objetiva da Constituio obriga a efetiva
presena de todas as pessoas federadas em terras indgenas, desde que em sintonia com o modelo de ocupao por
ela concebido, que de centralidade da Unio. Modelo de ocupao que tanto preserva a identidade de cada etnia
quanto sua abertura para um relacionamento de mtuo proveito com outras etnias indgenas e grupamentos de
no-ndios. A atuao complementar de Estados e Municpios em terras j demarcadas como indgenas h de se
fazer, contudo, em regime de concerto com a Unio e sob a liderana desta. Papel de centralidade institucional
desempenhado pela Unio, que no pode deixar de ser imediatamente coadjuvado pelos prprios ndios, suas
comunidades e organizaes, alm da protagonizao de tutela e fiscalizao do Ministrio Pblico (inciso V do
art. 129 e art. 232, ambos da CF). 7. AS TERRAS INDGENAS COMO CATEGORIA JURDICA DISTINTA
DE TERRITRIOS INDGENAS. O DESABONO CONSTITUCIONAL AOS VOCBULOS "POVO", "PAS",
"TERRITRIO", "PTRIA" OU "NAO" INDGENA. Somente o "territrio" enquanto categoria jurdicopoltica que se pe como o preciso mbito espacial de incidncia de uma dada Ordem Jurdica soberana, ou
autnoma. O substantivo "terras" termo que assume compostura nitidamente scio-cultural, e no poltica. A
Constituio teve o cuidado de no falar em territrios indgenas, mas, to-s, em "terras indgenas". A traduzir
que os "grupos", "organizaes", "populaes" ou "comunidades" indgenas no constituem pessoa federada. No
formam circunscrio ou instncia espacial que se orne de dimenso poltica. Da no se reconhecer a qualquer
das organizaes sociais indgenas, ao conjunto delas, ou sua base peculiarmente antropolgica a dimenso de
instncia transnacional. Pelo que nenhuma das comunidades indgenas brasileiras detm estatura normativa para
comparecer perante a Ordem Jurdica Internacional como "Nao", "Pas", "Ptria", "territrio nacional" ou
"povo" independente. Sendo de fcil percepo que todas as vezes em que a Constituio de 1988 tratou de
"nacionalidade" e dos demais vocbulos aspeados (Pas, Ptria, territrio nacional e povo) foi para se referir ao
Brasil por inteiro. (...)".68
No que concerne s ilhas, tem-se que as ilhas martimas (ocenicas e costeiras), excludas
as reas pertencentes aos Estados, Municpios ou terceiros, sero bens da Unio. As ilhas
fluviais e lacustres em regra pertencero aos Estados, salvo se estiverem em zonas limtrofes
com outros pases, quando ento sero de domnio da Unio (CF/88, art.20, IV, c/c art.26, II).
Pela interpretao literal do dispositivo constitucional, na sua redao original de 1988, alguns
doutrinadores entendiam que as ilhas martimas, fossem elas costeiras (no relevo da
plataforma continental) ou ocenicas (fora do relevo da plataforma continental), sempre
pertenceriam Unio, podendo ocorrer to-somente a existncia, em seu interior, de reas
pertencentes aos Estados, Municpios ou terceiros. 69
Esta leitura, todavia, desconsiderava situaes peculiares em que a sede de certos
municpios estava inteiramente situada no interior de ilhas costeiras, da porque a Emenda
68
STF, Pet 3388 / RR, Rel. Min. Carlos Britto, julg.19/03/2009. A ementa do acrdo extensa aborda didaticamente diversos temas, dentre eles: a
demarcao como competncia do Poder Executivo da Unio e como captulo avanado do constitucionalismo fraternal; o falso antagonismo entre a questo
indgena e o desenvolvimento; o contedo positivo do ato de demarcao das terras indgenas; os artigos 231 e 232 da CF/88 como um completo estatuto
jurdico da causa indgena; o modelo peculiarmente contnuo de demarcao das terras indgenas; a conciliao entre terras indgenas e a visita de nondios, tanto quanto com a abertura de vias de comunicao e a montagem de bases fsicas para a prestao de servios pblicos ou de relevncia pblica ; a
relao de pertinncia entre terras indgenas e meio ambiente; a demarcao necessariamente endgena ou intratnica; a compatibilidade entre faixa de
fronteira e terras indgenas; os fundamentos jurdicos e salvaguardas institucionais que se complementam.
69
Digenes Gasparini assim se posicionava: As ocenicas e costeiras pertencem Unio, ex vi do art.20, IV, da Constituio Federal, excludas as reas
que nessas ilhas podem pertencer aos Estados, Municpios ou terceiros. Os Estados-Membros, portanto, no tm o domnio dessas ilhas martimas, embora
possam possuir terras em seu interior. Cit., p.746.
Constitucional 46/2005 cuidou de alterar o texto do inciso IV do art.20, ressalvando que no

pertencem Unio as ilhas costeiras que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas
reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal.
Jos dos Santos Carvalho Filho assim escreve acerca da alterao promovida por dita
Emenda:
"O art. 20, IV, da CF, sofreu alterao pela EC n. 46/2005, passando a dispor que pertencem Unio, 'as
ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto
aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal', mantida a ressalva do art. 26,
II. Conquanto o texto no seja um primor de clareza, parece-nos que a expresso 'excluda destas'
refere-se apenas s ilhas costeiras, porque, situando-se prximas costa, permitem a existncia de
integrao com o continente e, consequentemente, a instalao de cidades com a configurao de
Municpios, em relao aos quais deve ser observado normalmente o processo de urbanizao
contemplado na Constituio (art.182, CF). Semelhante integrao, obviamente, no pode suceder em
ilhas ocenicas. Destarte, no ser da Unio, mas sim do Municpio, a rea em que estiver localizada a
sua sede, situando-se fora do seu domnio, no entanto, as reas que constiturem unidade ambiental de
proteo da Unio e aquelas nas quais estiver sendo executado servio pblico federal. Resulta, ento,
do novo mandamento que milhares de imveis em semelhante situao passaro a ficar desobrigados do
pagamento de aforamento Unio, evitando-se com isso a dupla tributao desses imveis; assim, o
proprietrio pagar apenas o IPTU ao respectivo Municpio".70
As ilhas so bens dominicais, salvo se tiverem afetadas ao uso comum ou especial (art.25 do
Decreto 24643/34 - Cdigo de guas). A Lei 7661/88 instituiu o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro, fixando prioridade na conservao e manuteno de ilhas costeiras
e ocenicas, alm de sistemas fluviais e lagunares, entre outros bens.
A faixa de fronteira, ainda que no seja propriamente um bem pblico, deve assim ser
considerado, haja vista a sua importncia para a defesa do territrio nacional.
Como bem assinala Maria Sylvia Di Pietro, no quer dizer que todas as terras situadas na faixa de
fronteira sejam pblicas e de propriedade da Unio; a Constituio faz referncia s terras devolutas.
Existem terras particulares nessa faixa, que ficam sujeitas a uma srie de restries estabelecidas em lei,
em benefcio da segurana nacional.71
A Constituio Federal de 1988, em seu art.20, 2, considera faixa de fronteira a faixa de at
cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, considerando-a
como fundamental para a defesa do territrio nacional e que, por isso, tero a sua ocupao e
utilizao reguladas em lei.
A Lei 6634/79, regulamentada pelo Decreto 85064/80, dispe sobre a faixa de fronteira,
fixando as mencionadas restries o uso e alienao de suas reas.
As vias e logradouros pblicos pertencem s respectivos entes poltico-administrativos que
os construram, consoante explana Hely Lopes Meirelles:
As terras ocupadas com as vias e logradouros pblicos pertencem s Administraes que os
construram. Tais reas podem constituir bens de uso comum do povo ou bens de uso especial.
70
71
Cit., p. 1231.
Cit., p.579.
Presentemente, as ruas e estradas admitem discriminao de uso, contrariando a regra expressa no inc. I
do art.66 do CC, que, ao seu tempo, desconhecia as limitaes de trnsito e trfego. Estradas h que,
embora de domnio pblico, so reservadas a determinadas utilizaes ou a certos tipos de veculos,
tendo em vista sua destinao ou seu revestimento; noutras o uso pago, mediante tarifa de pedgio ou
rodgio; noutras o trnsito condicionado a horrio ou a tonelagem mxima, o que as torna verdadeiros
instrumentos administrativos, de uso especial, sem a generalidade das utilizaes do passado, que as
caracterizam como bens de uso comum de todos res communes omnium. As mesmas observaes
valem para as reas de terrenos ocupadas por estradas de ferro.
As estradas de rodagem compreendem, alm da faixa de terra ocupada com o revestimento da pista, os
acostamentos e as faixas de arborizao, reas essas, pertencentes ao domnio pblico da entidade que
as constri, como elementos integrantes da via pblica.(...)
A legislao rodoviria geralmente impe uma limitao administrativa aos terrenos marginais das
estradas de rodagem, consistente na proibio de construes a menos de quinze metros da rodovia,
contado o recuo da divisa do domnio pblico com o particular.(...)
As estradas de ferro, no regime administrativo brasileiro, tanto podem pertencer ao domnio pblico de
qualquer das entidades estatais (bens de uso especial) como podem ser de propriedade particular,
exploradas mediante concesso federal ou estadual. As terras ocupadas pelas vias frreas seguem,
conseqentemente, a natureza da estrada a que se destinam. (...)
As vias frreas de metr tambm so bens de domnio pblico, de uso especial, pertencentes entidade
titular do servio metrovirio e sujeitas ao regime administrativo estabelecido pela Lei 6149, de 2.12.74,
inclusive quanto sua segurana.72
5.2) GUAS PBLICAS
As guas pblicas compe o chamado domnio hdrico.
So bens do domnio hdrico da Unio: a) o mar territorial (art.20, VI, CF); b) os lagos, rios e
quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado,
constituam limites com outros pases, se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham (art.20, III,
CF) e c) as guas pblicas nos Territrios (art.18, 2, CF).73
So bens do domnio hdrico dos Estados: as guas superficiais ou subterrneas, fluentes,
emergentes ou em depsito (art.26, I, CF), salvo quando resultem de obras da Unio, na forma da lei.74
J quanto aos Municpios, esto excludos da partilha hdrica constitucional, podendo, no
obstante, ter em seu domnio as guas que canalizar ou represar para uso comum ou especial. 75 De fato,
s se caracterizaro como guas pblicas municipais as que forem captadas, canalisadas e depositadas
para atender a um interesse pblico local, mais precisamente, a fins urbansticos, e a servios pblicos
de interesse local (art.30, V, da Constituio).76
O domnio hdrico se classifica em domnio martimo, domnio lacustre e domnio fluvial.
72
73
74
75
76
Cit., pp.446-448.
Idem.
Idem.
Idem, p.354.
No tocante situao das guas, h de se distinguir as guas externas e as guas internas.

As guas externas se dividem em alto-mar e mar territorial.
O alto-mar considerado res nullius, patrimnio equreo da humanidade e sujeito a regime
internacional, definido em atos multilaterais, notadamente a Conveno de Genebra, de 1960, da qual o
Brasil co-signatrio. O mar territorial a poro de guas externas sujeita plena soberania do pas
ribeirinho e, portanto, parte integrante de seu territrio, como domnio hdrico nacional.77
O mar territorial brasileiro bem da Unio e est delimitado por uma faixa de 12 milhas
martimas de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular
brasileiro (art.1o da Lei 9617/93).
A soberania do Brasil estende-se ao mar territorial, ao espao areo sobrejacente, bem como
ao seu leito e subsolo (art.2o da Lei 8617/93).
Alm do conceito de mar territorial, a Lei 8617/93 fornece os conceitos de zona contgua
(art.4o) e zona econmica exclusiva (art.6o).
As guas internas abrangem os mares interiores, os golfos, as baas, as abras, os esturios, as
lagunas, os lagos, as lagoas, as represas, os audes, os rios, os canais, os portos e os ancoradouros,
internados na massa territorial ou a ela contguos, neste ltimo caso, desde que suas aberturas sobre as
guas externas no excedam as dimenses adotadas pelas convenes internacionais que as limitam78
O regime jurdico de guas internas est previsto na Lei 9433, de 08.01.97 (instituiu a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos), no Decreto n. 24643, de 10/07/34, conhecido como Cdigo
de guas, alm de outros diplomas esparsos, naquilo em que no colidirem com os ditames
da Carta Magna de 1988.
As guas internas se classificam ainda em guas pblicas, guas comuns e guas
particulares.
As guas pblicas integram o domnio hdrico dos entes polticos de direito pblico e se classificam
em guas pblicas de uso comum e guas pblicas dominicais, conforme sirvam ou no, diretamente, a
um uso pblico genrico ou especfico.
So guas pblicas de uso comum: a) os mares territoriais, nos mesmos includos os golfos, baas,
enseadas e portos; b) as correntes, canais, lagos e lagoas navegveis ou flutuveis; c) as correntes de que
se faam estas guas; d) as fontes e reservatrios pblicos; e) as nascentes quando forem de tal modo
considerveis que os mesmo influam na navegabilidade ou flutuabilidade (art.2 o do Cdigo de guas).
Tambm so consideradas guas de uso comum as situadas em zonas periodicamente assoladas pelas
secas, na forma da lei especial (art.5o do Cdigo de guas).
guas pblicas dominicais so todas as guas situadas em terrenos que tambm o sejam, quando as
mesmas no forem do domnio pblico de uso comum, ou no forem comuns (art.6 o do Cdigo de
guas).
77
78
Idem, p.352.
Idem, p.353.
As guas comuns so, na linguagem do Cdigo de guas, as correntes no-navegveis ou

flutuveis e de que essas no se faam (art.7 o) e que, atravessando mais de uma propriedade, podem ser
utilizadas, quantum satis, por seus donos e possuidores.79
As guas particulares so as nascentes e todas as demais situadas em propriedades privadas, desde
que no classificadas entre as pblicas ou as comuns (Cdigo de guas, art.8 o).80 V-se, portanto,
que as guas particulares so definidas por excluso.
Rios pblicos, diz Celso Antnio Bandeira de Mello, so, alm dos situados em terrenos pblicos,
os navegveis ou flutuveis, os de que estes se faam e os que lhes determinem a navegabilidade ou
flutuabilidade.81
Lagos e lagoas pblicos so os situados em terras pblicas ou os que sejam navegveis ou
flutuveis, ressalvados, neste caso, os situados e cercados por um s prdio particular que no sejam
alimentados por correntes pblicas.82
Apesar da classificao acima estar prevista no Cdigo de guas, Hely Lopes Meirelles
entende que, na distribuio das guas internas foi abandonado o critrio tradicional de
navegabilidade ou flutuabilidade, s se levando em conta a condio territorial das correntes ou lagos.
No atual sistema constitucional os rios e lagos pblicos ou pertencem Unio ou ao Estado-membro,
conforme o territrio que cubram.83
Com o advento da citada Lei 9433/97, passou-se a considerar a gua como um bem de
domnio pblico, recurso natural limitado e dotado de valor econmico:
At agora, a gua era considerada uma ddiva da natureza, disponvel a qualquer um. As tarifas pagas
pelos usurios (indstria, comrcio, servios e residncias) cobriam apenas os custos de captao,
tratamento, distribuio e disposio da gua, que, a rigor, era gratuita. A partir da nova lei, o uso da
gua para qualquer fim salvo para os aproveitamentos considerados insignificantes fica sujeito
outorga onerosa pelo Poder Pblico84
O Decreto-Lei n. 7841/45 dispe sobre o regime jurdico das guas minerais.
As guas pluviais pertencem ao dono do prdio onde correm diretamente (Cdigo de guas,
arts.103 e 104).
As guas subterrneas podem ser apropriadas pelo dono do prdio sobrejacente, utilizando
poos, galerias, bombas, cisternas e outras obras de captao, desde que no prejudique o
aproveitamento preexistente nem derive cursos d'gua com suas prprias obras (Cdigo de
guas, art.96).
As quedas dgua que se configurem como potenciais de energia hidrulica so propriedade
distinta do solo, para efeito de explorao e aproveitamento, pertencem Unio, mas podem
79
80
81
82
83
84
Idem, p.354.
Idem.
Cit., p.774.
Idem.
Cit., p.451.
Idem., p.449.
ser objeto de autorizao ou concesso, garantida ao concessionrio a propriedade do

produto da lavra (CF/88, art.176, caput).
Ressalte-se que quando localizadas em guas pblicas, essas quedas pertencem Unio, como
propriedade inalienvel e imprescritvel, ainda que o rio seja estadual (Cdigo de guas, art.147, e Dec.lei 9760, de 5.9.46, art.1o, l); quando situados em caudais comuns ou particulares, pertencem aos
respectivos proprietrios. Em qualquer hiptese, desde que seu potencial no seja reduzido, o
aproveitamento ou explorao das quedas dgua depende de autorizao ou concesso federal (CF,
art.176, 1 e 4).85
Da se infere que, separando a propriedade do potencial de energia hidrulica, como o so as quedas
dgua, da do solo, a Constituio no a retira do domnio particular, possibilita apenas sua alienao e
aquisio independentemente da dos terrenos marginais e sujeita seu aproveitamento a um regime
administrativo especial.86
O gerenciamento de guas pblicas e a implementao das polticas hdricas cabe
atualmente Agncia Nacional de guas ANA (Lei 9984/2000), que regula o chamado
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, no qual atuam o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos, os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito
Federal e os Comits de Bacias Hidrogrficas (Lei 9433/97).
5.3) RIQUEZAS MINERAIS
A jazida toda massa individualizada de substncia mineral ou fssil, aflorando superfcie
ou existente no interior da terra e que tenha valor econmico (art.6 o do Decreto 62934/68).
Quando a jazida explorada, mediante uma atividade econmica produtiva, tem-se uma mina
(jazida em lavra, ainda que suspensa).
Pesquisa mineral o conjunto dos processos tcnicos necessrios definio da jazida, sua
avaliao e determinao da exeqibilidade do seu aproveitamento econmico.87
O regime administrativo de minerao de competncia legislativa privativa da Unio (CF/88,
art.22, XII), ainda vigorando o Cdigo de Minerao (Decreto-Lei 227/67, regulamentado pelo
Decreto 62934/68).
Historicamente so trs os sistemas de riquezas minerais: o fundirio (a riqueza mineral
pertence ao proprietrio do solo); o regaliano (a riqueza mineral pertence ao Estado) e o de
res nullius (a riqueza mineral coisa de ningum).
No Brasil foi inicialmente adotado o sistema regaliano da Coroa Portugues; depois, o Cdigo
Civil de 1916 adotou o sistema fundirio (art.526). Posteriormente, com o Decreto 24642/34
(Cdigo Juarez Tvora), passou-se ao sistema de res nullius, acolhido pela Constituio de
1946 (que dava ao proprietrio direito de preferncia na explorao) e pela Constituio de
1967 (que dava ao proprietrio direito de participao na explorao).
85
86
87
Idem, p.451.
Idem.
Com o advento da Constituio Federal de 1988, adotou-se o sistema regaliano de domnio

federal, passando todos os recursos minerais para o domnio da Unio (art.20, IX), com
explorao mediante autorizao ou concesso.
Deveras, o art.176 da atual Carta Magna dispe que as jazidas, em lavra ou no, e demais
recursos minerais e potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta do solo,
para efeitos de explorao e aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao
concessionrio a propriedade do produto da lavra.
Tal como ocorre com o aproveitamento de potenciais de energia hidrulica, a pesquisa e lavra
de recursos minerais somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da
Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e
que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies
especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras
indgenas (CF/88, art.176, 1).
O proprietrio do solo tambm ter participao nos resultados da lavra (CF/88, art.176, 2,
regulamentado pela Lei 8901/94).
O regime de explorao mineral, previsto no Decreto 62934/68, compreende a autorizao, a
concesso, o licenciamento, a matrcula e o monoplio, sobre o que expe Maria Sylvia Di
Pietro:
A autorizao dada mediante alvar do Ministro das Minas e Energia, no caso de pesquisa, a qual
tem por objetivo a execuo de trabalhos necessrios definio da jazida, sua avaliao e determinao
sobre exeqibilidade de seu aproveitamento econmico. No final dos trabalhos, o titular deve apresentar
relatrio das atividades, concluindo sobre a qualidade do minrio. Aprovado o relatrio, ele ter prazo
de um ano para requerer a concesso da lavra; findo esse prazo, caduca o seu direito.
A concesso dada por decreto do Presidente da Repblica, para a execuo dos trabalhos de lavra, ou
seja, de aproveitamento industrial das jazidas, a comear pela extrao de substncias minerais teis at
o seu beneficiamento. S pode ser dada para rea j pesquisada; pode ser objeto de alienao e onerao
mediante autorizao do poder concedente.
O licenciamento utilizado pelo proprietrio do solo ou quem seja por ele autorizado, para o
aproveitamento das jazidas de substncias minerais de emprego imediato na construo civil (preparo de
argamassas, de agregados, pedras de talhe); somente possvel, portanto, quando no se destine
indstria de transformao. Se, no curso dos trabalhos, for descoberta substncia enquadrvel nessa
hiptese, o interessado ter que passar para os regimes de autorizao e de concesso.
A matrcula utilizada para o aproveitamento definido como garimpagem, faiscao ou cata.
O regime de monoplio disciplinado por leis especiais e compreende, nos termos do artigo 177 da
Constituio, a pesquisa e lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos
fluidos, bem como a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o
comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados.
A partir da Emenda Constitucional n.9, de 9-11-95, que alterou o 1 do artigo 177 da Constituio, a
Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao de atividades previstas nos
incisos I a IV, observadas as condies estabelecidas em lei. Disciplinando o assunto, foi promulgada a
Lei 9478, de 6-8-97.88
Atualmente, a Lei 9478, de 06/08/97, dispe sobre a poltica energtica nacional, as
atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica
Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo.
6) FORMAS DE UTILIZAO DE BENS PBLICOS
A classificao dos bens pblicos em bens de uso comum, de bens de uso especial ou de
bens dominicais no suficiente para o exame das diversas hipteses possveis de acontecer
na dinmica da administrao pblica. Para se saber ao certo qual o regime jurdico incidente
em cada caso, torna-se necessrio verificar a forma de utilizao do bem, pois a sua
destinao pode variar em determinadas circunstncias.
Uso normal e uso anormal
Existe o uso normal, que o que se exerce de conformidade com a destinao principal do bem. J
o uso anormal o que atende a finalidades diversas ou acessrias, s vezes em contradio com
aquela destinao.89
Uso comum e uso privativo
Uso comum o que se exerce, em igualdade de condies, por todos os membros da sociedade,
enquanto o uso privativo ou singular, o que a Administrao Pblica confere, mediante ttulo
jurdico individual, a pessoa ou grupo de pessoas determinadas, para que o exeram, com exclusividade,
sobre parcela de bem pblico.90
O uso comum poder ser ordinrio, quando aberto a todos indistintamente, sem exigncia de
instrumento administrativo de outorga e sem retribuio de natureza pecuniria ou extraordinrio,
quando est sujeito a maiores restries impostas pelo poder de polcia do Estado, ou porque limitado a
determinada categoria de usurios, ou porque sujeito a remunerao, ou porque dependente de outorga
administrativa.91
Conforme disposto no nosso atual Cdigo Civil (Lei 10.406/2002):
Art. 103. O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme for estabelecido
legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem.
Para uma melhor compreenso das situaes passveis de enquadramento nessas
categorias, confira-se as seguintes lies doutrinrias:
Se um a rua est aberta circulao, tem uso comum normal; supondo-se que essa mesma rua seja
utilizada, em perodo determinado, para realizao de festejos, comemoraes, desfiles, tem-se uso
comum anormal, pois esses no so os fins a que normalmente se destinam tais bens.92
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90
91
92
Cit., p.584-585.
Maria Sylvia Di Pietro. Direito Administrativo, 13 ed., So Paulo: Atlas, 2001, p.546.
Idem, p.547-549.
Idem, p.549.
Idem.
O uso anormal de bens de uso comum consiste no uso temporrio que se d ao bem, diferente do
ordinrio ou normal. Por exemplo a realizao de comcio ou desfile em praa pblica, a disputa de
campeonato de vlei, futebol ou natao de praia. Esses usos so diferentes dos comuns. As praas
pblicas no se destinam aos jogos esportivos e nem natao em piscinas ali construdas para a
realizao de competies de vero.93
quando uma pessoa obtm permisso para ocupar determinado box em mercado municipal, tem-se o
uso privativo normal, j que essa a finalidade precpua do bem; no entanto, se a permisso visa
instalao de terrao de caf sobre a calada, o uso privativo passa a ser anormal.
As utilizaes anormais s devem ser consentidas na medida em que sejam compatveis com o fim
principal a que o bem est afetado, ou seja, desde que no impeam nem prejudiquem o uso normal do
bem. Seu exerccio depende, em geral, de manifestao discricionria do poder pblico, podendo o ato
de outorga ser a qualquer momento revogado, uma vez verificada a sua incompatibilidade com a
utilizao normal. O ttulo jurdico mais adequado para esse tipo de uso privativo a permisso de uso,
em virtude da discricionariedade e precariedade que a caracterizam.
O uso privativo normal, que incide, em geral, sobre bens afetados a essa forma de uso, como mercados e
cemitrios, tem disciplina legal uniforme para todos os usurios, de modo que sua outorga se faz queles
que preencham os requisitos legais, sendo a concesso de uso o ttulo mais adequado.94
Sobre bens de uso comum pode-se consentir uso individual com vistas ao interesse coletivo. Ocorre
essa hiptese quando julgado conveniente e oportuno pela Administrao Pblica a instalao, por
exemplo, de bancas de jornais e de trailers para vender sanduches em praas e ruas. Nesses casos, os
particulares interessados em explorar as atividades devem obter autorizao ou permisso da
Administrao Pblica.95
Do que foi exposto, infere-se que os bens de uso comum (praias, ruas, parques, praas
etc) sero utilizados pelos particulares, em regra, sob o regime de uso comum, normal
e ordinrio. A princpio so de livre utilizao de todos, em concorrncia igualitria e
harmonia96, sem necessidade de prvia autorizao da Administrao.
Por exceo, o uso poder ser particular, anormal ou extraordinrio. Em todos esses casos,
Celso Antnio Bandeira de Mello, utilizando uma nomenclatura nica, menciona haver uso
especial:
Alm do uso comum dos bens de uso comum, isto , deste uso livre, podem ocorrer hipteses em que
algum necessite ou pretenda deles fazer usos especiais, ou seja, que se afastem das caractersticas
dantes apontadas, por implicarem sobrecarga do bem, transtorno ou impedimento para a concorrente e
igualitria utilizao de terceiros ou ainda por demandarem at mesmo o desfrute de uma exclusividade
no uso sobre parte do bem.
Em tais situaes, ora ser indispensvel (a) a prvia manifestao administrativa concordante
(autorizao de uso ou permisso de uso), ora ser necessrio (b) dar prvia cincia Administrao de
que se pretende fazer determinada utilizao de um certo bem pblico de uso comum, para que o Poder
93
94
95
96
Edimur Ferreira de Faria, cit., p.416.

Di Pietro, cit., p.546-547.
Edimur Ferreira, cit., p. 416-417.
Pblico possa vet-la, se for o caso. Com efeito, nestes casos no mais se estar ante o uso comum, mas
ante usos especiais.97
H autores que, ao invs de qualificar o uso comum como anormal ou extraordinrio,
preferem falar simplesmente em uso especial, qualquer quer seja a situao na qual o uso
deixe de ser comum e ordinrio.
Para Hely Lopes Meirelles, qualquer restrio individual ao uso comum faz configurar um uso
especial:
Uso comum do povo todo aquele que se reconhece coletividade em geral sobre os bens pblicos,
sem discriminao de usurios ou ordem especial para sua fruio. o uso que o povo faz das ruas e
logradouros pblicos, dos rios navegveis, do mar das praias naturais. Esse uso comum no exige
qualquer qualificao ou consentimento especial, nem admite freqncia limitada ou remunerada, pois
isto importaria atentado ao direito subjetivo pblico do indivduo de fruir os bens de uso comum do
povo sem qualquer limitao individual. Para esse uso s se admitem regulamentaes gerais de ordem
pblica, preservadoras da segurana, da higiene, da sade, da moral e dos bons costumes, sem
particularizaes de pessoas ou categorias sociais. Qualquer restrio ao direito subjetivo de livre
fruio, como a cobrana de pedgio nas rodovias, acarreta a especializao do uso e, quando se tratar
de bem realmente necessrio coletividade, s pode ser feita em carter excepcional.98
Utilizando essa mesma classificao, Jos dos Santos Carvalho Filho leciona que h duas
formas de uso dos bens pblicos: a) o uso comum; e b) o uso especial. Explica que o uso
comum d-se de modo compatvel os fins a que se destina o bem, sem que haja qualquer tipo
de discriminao entre os usurios (toda a coletividade tem acesso), nem consentimento
estatal especfico (aberto ao pblico em geral). Alm disso, o uso comum pressupe a
inexistncia de qualquer gravame para permitir a utilizao (gratuidade). Se um desses
elementos no estiver presente, o uso qualificado como especial.
Quanto aos bens de uso especial, como visto, so aqueles afetados realizao de servios
pblicos, integrando o aparelhamento administrativo, a exemplo dos edifcios onde funcionam
as reparties pblicas, veculos utilizados pela Administrao etc. Logo, em regra, o uso
comum desses bens deve corresponder s exigncias dos respectivos servios
pblicos. Excepcionalmente poder haver uso privativo ou uso especial de bem de uso
especial.
Como os bens de uso especial so aqueles onde esto instaladas as reparties pblicas, compreende-se
que, como regra, o uso que as pessoas podem deles fazer o que corresponda s condies de prestao
do servio ali sediado. Assim, exempli gratia, o acesso a um museu, a um teatro, a um campo de futebol
ou ginsio esportivo pblicos dar-se- nos termos regentes da utilizao dos servios.
Sem embargo, casos h em que os administrados podem obter um uso exclusivo sobre partes das reas
de bens de uso especial, por ser esta justamente a destinao das sobreditas reas. o que se passa nos
mercados pblicos e centros de abastecimento. O Poder Pblico, ento, defere, mediante licitao,
permisso de uso ou concesso de uso destes boxes onde se instalaro os comerciantes interessados.99
97
98
99
Cit., p.782.
Cit., p.417.
"Podemos concluir, portanto, que os bens de uso comum do povo e os de uso especial podem estar
sujeitos a uso comum ou a uso especial. No caso da rodovia, por exemplo, que um bem de uso comum
do povo, se no h pedgio, o uso comum; se h, uso especial. O mesmo em relao ao museu: se o
ingresso gratuito e aberto ao pblico, trata-se de uso comum de bem de uso especial; se h pagamento,
tratar-sede uso especial de bem de uso especial".100
Enfatize-se que existe certa desconformidade nas nomenclaturas utilizadas pelos autores
administrativistas no tocante aos bens de uso comum, pois o que uns denominam uso
"comum anormal" ou "comum extraordinrio", outros consideram simplesmente uso
"especial". Tem-se dado preferncia primeira opo, considerando a redao do art. 103 do
Cdigo Civil brasileiro: O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo,
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem. Mas
deixando de lado as divergncias na designao, o importante que o estudante saiba
visualizar qual o regime jurdico de uso aplicado a cada caso especfico.
Os bens dominicais, j estudados, compe o patrimnio disponvel do Estado, semelhante ao
patrimnio privado e que, por no estarem comprometidos com o interesse social, so dispensveis e,
por isso, alienveis. A Administrao, alm de poder alien-los, conforme preceitua o art.17 da Lei
8.666/93, pode tambm, segundo a convenincia e o interesse pblico, ceder-lhes o uso a particular,
pessoa fsica ou jurdica, atravs de instrumento adequado. 101 Nesse caso, aplicam-se os mesmos
critrios referentes aos de bens de uso especial.
Na lio de Odete Medauar, o regime jurdico de utilizao privativa dos bens pblicos por
particulares comporta os seguintes parmetros:
a) Compatibilidade com o interesse pblico o uso privativo pelo particular no pode contrariar o
interesse pblico (...);
b) Consentimento da Administrao o uso privativo do bem por particular depende de consentimento
da Administrao, que o ttulo legal para esse uso (...);
c) Observncia de condies fixadas pela Administrao a Administrao pode fixar preceitos
relativos ao uso pelo particular e este dever observar tais regras, sob pena de cessao do uso;
d) Pagamento de preo o uso privativo de bem pblico admite cobrana de preo por parte da
Administrao a que se vincula o bem, havendo tambm usos gratuitos;
e) Precariedade a regra para o uso privativo; por motivo de atendimento ao interesse pblico, a
Administrao pode cessar unilateralmente o uso privativo, mesmo dotado de prazo determinado,
mesmo formalizado mediante contrato; havendo prazo, a cessao do uso privativo, somente por motivo
de interesse pblico, enseja indenizao a favor do particular.102
7) INSTRUMENTOS DE OUTORGA DE USO PRIVATIVO DE BENS PBLICOS.
A doutrina aponta os seguintes instrumentos regidos pelo Direito Pblico: autorizao de uso,
permisso de uso, concesso de uso, concesso de direito real de uso, concesso e
autorizao de uso especial para fins de moradia. Alm desses, so tambm utilizados
100
101
102
Jos dos Santos Carvalho Filho, cit., nota de rodap, p. 1184.

Cit., p.292-293.
instrumentos regidos pelo Direito Privado, a exemplo da locao, do arrendamento, do

aforamento ou enfiteuse e da cesso de uso.
A autorizao de uso o ato administrativo discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao
consente que um particular utilize privativamente um bem pblico. Pode incidir sobre qualquer tipo de
bem. De regra, o prazo de uso curto; poucas e simples so suas normas disciplinadoras; independe de
autorizao legislativa e licitao; pode ser revogada a qualquer tempo. Ex.: uso de rea municipal para
instalao de circo, para forma canteiro de obra pblica.103
Enquanto a permisso e a concesso so, em regra, conferidas segundo fins de interesse
pblico, a autorizao conferida segundo o interesse privado do seu beneficirio, desde
que, claro, este no contrarie o interesse coletivo.
Do fato de tratar-se de utilizao exercida no interesse particular do beneficirio decorrem importantes
efeitos:
1. a autorizao reveste-se de maior precariedade do que a permisso e a concesso;
2. outorgada, em geral, em carter transitrio;
3. confere menores poderes e garantias ao usurio;
4. no cria para o usurio um dever de utilizao, mas simples faculdade104.
A permisso de uso o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual se atribui ao
particular o uso privativo de bem pblico. Em geral, a permisso se aplica a usos privativos no
conformes real destinao do bem, mas compatveis, por exemplo: bancas de jornais em ruas, mesas e
cadeiras em frente a restaurantes e bares. Qualquer tipo de bem pblico poder ser objeto de permisso
de uso; independe de autorizao legislativa; quanto licitao, embora de regra no se exija, melhor
parece efetuar-se o certame se o caso comportar disputa entre interessados, propiciando-se, desse modo,
igualdade de oportunidade e evitando-se favoritismos.105
Maria Sylvia Di Pietro assinala trs diferenas entre a autorizao e a permisso de uso:
1. Enquanto a autorizao confere a faculdade de uso privativo no interesse privado do beneficirio, a
permisso implica a utilizao privativa para fins de interesse coletivo;
2. dessa primeira diferena decorre outra, relativa precariedade. Esse trao existe em ambas as
modalidades, contudo mais acentuado na autorizao, justamente pelas finalidades de interesse
individual; no caso da permisso, que dada por razes de predominante interesse pblico, menor o
contraste entre o interesse do permissionrio e o do usurio do bem pblico;
3. a autorizao, sendo dada no interesse do usurio, cria para este uma faculdade de uso, ao passo que a
permisso, sendo conferida no interesse predominantemente pblico, obriga o usurio, sob pena de
caducidade do uso consentido.106
103
104
105
106
Odete Medauar, cit., p.293.

Di Pietro, cit., p.552.
Cit., p.553.
A permisso de uso de reas de domnio da Unio vem tratada no art.22 da Lei 9636/98,
podendo ser autorizada, na forma do regulamento, em ato do Secretrio do Patrimnio da
Unio.
A concesso de uso o contrato administrativo pelo qual a Administrao consente que particular
utilize privativamente bem pblico. Qualquer tipo de bem pblico pode ser objeto de concesso de uso.
Em geral, a concesso se efetua para uso conforme prpria destinao do bem, ou seja, inerente a
esse tipo de bem o uso privativo, no todo ou em parte, de particular, como o caso dos boxes em
mercados municipais, dependncias de aeroportos, de portos, de estaes rodovirias, cantinas de
escolas. Depende de autorizao legislativa (...) Sendo contrato, deve ser precedido de licitao, na
modalidade de concorrncia, salvo excees legais.107
Ainda segundo Maria Sylvia Di Pietro, a concesso de uso o instituto empregado,
preferentemente permisso, nos casos em que a utilizao do bem pblico objetiva o exerccio de
atividades de utilidade pblica de maior vulto e, por isso mesmo, mais onerosas para o concessionrio.
Este assume obrigaes perante terceiros e encargos financeiros elevados, que somente se justificam se
ele for beneficiado com a fixao de prazos mais prolongados, que assegurem um mnimo de
estabilidade no exerccio de suas atividades.108
A concesso de direito real de uso o contrato pelo qual a Administrao transfere o uso
remunerado ou gratuito de terreno pblico a particular, como direito real resolvel, para que dele se
utilize em fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra
explorao de interesse social. o conceito que se extrai do art.7o do Dec.-lei federal 271, de 28.2.67,
que criou o instituto, entre ns.109
Consoante dispe o 4 do preceptivo citado, salvo reserva contratual, o direito por ela instaurado
transmissvel por ato inter vivos ou mortis causa, como os demais direitos reais sobre coisas alheias.
Desde logo diverge da simples concesso de uso pelo fato de que, ao contrrio daquela na qual apenas
se compe um direito de natureza obrigacional (isto , pessoal) , instaura um direito real.
Possui, ento, como caractersticas inerentes sua imediata adeso coisa e o chamado direito de seqela,
que enseja a persecuo do bem. exclusivo, vale dizer, sobre o bem em que recai no incidir outro
direito da mesma espcie, e protegido por ao real, graas ao qu prevalece contra qualquer que
detenha a coisa. oponvel erga omnes, ou seja, contra todos, pois confere ao titular a prerrogativa de
v-lo respeitado por quaisquer sujeitos, os quais ficam impedidos de opor-lhe qualquer embarao. Seu
exerccio independe da colaborao de terceiro; faz-se de per si, diretamente na relao entre o sujeito e
a coisa, ao contrrio dos direitos pessoais.
A concesso do direito real de uso um instituto aparentado com o velho direito de superfcie. Sem
embargo da parentela com o direito de superfcie, o certo que com as caractersticas atribudas pelo
Decreto-lei 271 ganhou fisionomia especfica, em que sobressai seu carter conaturalmente resolvel,
conforme consta do prprio art.7o, precitado, se (a) o concessionrio distrair o bem da destinao
contratualmente estabelecida ou (b) descumprir clusula resolutria do ajuste, consoante dispe o 3 do
mesmo preceptivo.110
107
108
109
110

Cit., p.555.
Hely Lopes Meirelles, cit., p.423.
Bandeira de Mello, cit., p.786-787.
A concesso de uso especial para fins de moradia um instrumento recente de outorga de

uso de bens a particulares, previsto na Lei 10257/2001 (Estatuto da Cidade) e medidas
provisrias posteriores, que assegura a utilizao de imvel pblico urbano at 250 m 2 quele
que, at 30/06/2001, o haja possudo como seu por cinco anos ininterruptos e sem oposio,
desde que no seja proprietrio de outro imvel. Ao lado dela, existe tambm a autorizao
de uso especial para fins de moradia, nos mesmos moldes, todavia destinada aos imveis
utilizados com fins comerciais.
A locao, apesar de divergncia doutrinrias acerca da sua aplicao no tocante aos bens
pblicos, est expressamente prevista em relao aos bens imveis da Unio, na forma do
art.86 do Decreto-lei 9760/46, que prev tal modalidade: I para residncia de autoridades
federais ou de outros servidores da Unio, no interesse do servio; II para residncia de
servidor da Unio, em carter voluntrio; III a quaisquer interessados.
Diogo de Figueiredo critica tal dispositivo legal por entender que se trata, na verdade, de
hiptese de permisso de uso, aludindo possibilidade de resciso unilateral por interesse do
servio pblico (art.89, III e 2, do Decreto-lei 9760/46):
Outro exemplo corriqueiro de permisso de uso a ocupao de imveis residenciais do domnio
pblico patrimonial por servidores pblicos. Nesta hiptese, convm lembrar a semelhana que existe
entre essa modalidade com a locao do direito privado, mormente se for fixada uma indenizao pelo
uso ou contraprestao para a manuteno do bem, vulgar e erroneamente denominada taxa de
ocupao.
Esta similitude tem induzido equvocos, at mesmo ao legislador federal, como se pode constatar na
imprpria referncia feita pelo Decreto-lei n. 9760, de 5 de setembro de 1946, locao de imveis da
Unio, sendo suficiente atentar-se para o art.88, III, do mesmo Diploma, para se verificar claramente
que no de locao que se trata, uma vez que fica a juzo da Administrao desfazer o vnculo por
consideraes de necessidade do servio pblico, uma evidente considerao de mrito administrativo e,
portanto, uma caracterstica do ato administrativo discricionrio, na verdade, uma permisso de uso.111
O arrendamento uma forma de locao com fim especfico de explorao de frutos ou
prestao de servios, conforme prev o art.96 do Decreto-lei 9760/46. O prazo mximo para
arrendamento 10 (dez) anos, salvo em casos especiais, expressamente determinados por
lei.
A enfiteuse, tambm chamada de aforamento, instituto pelo qual o proprietrio atribui a
outrem (enfiteuta ou foreiro) o uso completo do imvel, inclusive transmisso a terceiro, recebendo, em
troca, um foro anual, certo e invarivel; nas transmisses onerosas, o proprietrio tem direito de opo
para retomar o bem e se no o exercer cobrar laudmio, em percentual incidente, em geral, sobre o
valor do domnio pleno do bem. O aforamento muito utilizado quanto aos edifcios de apartamentos
situados em terrenos de marinha.112
Este instituto de antiga origem privatista, o aforamento ou enfiteuse pblica, tem seus contornos
bsicos definidos no Cdigo Civil e algumas de suas peculiaridades pblicas prescritas no Decreto-Lei
n.9760/46, de 5 de setembro de 1946, e em outros diplomas administrativos.
111
112
Cit., p.341.
Aplicvel somente a imveis, esta modalidade em desaparecimento de uso privativo de bem pblico
consiste na instituio de um direito real administrativo de posse, uso, gozo e relativa disposio sobre
prdios pblicos em favor de um particular, na qual o Estado, denominado senhorio direto ou
enfiteuticador, mantm o domnio direto, enquanto o particular, denominado foreiro ou enfiteuta, tem o
domnio til.
Resultam desta relao direitos e obrigaes para ambas as partes, nas quais o interesse privado avulta e
o interesse pblico quase vestigial, j que as razes que justificaram historicamente o instituto, sob o
ponto de vista pblico, como a colonizao e a melhoria das rendas locais, h muito deixaram de
existir.113
O Decreto-lei 9760/46, em seus artigos 99 a 124, assim como a Lei 9636/98, em seus artigos
12 a 17, regulamentam o aforamento recado sobre bens imveis da Unio. A utilizao de
terreno sob regime de aforamento depender de prvia autorizao do Presidente da
Repblica, salvo se j permitida em expressa disposio legal.
Saliente-se que o art.49 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) terminou
por ensejar a extino da enfiteuse sobre imveis urbanos, ressalvando apenas os situados
em terrenos de marinha e seus acrescidos, na faixa de segurana, a partir da orla martima
(3).
Sobre o tema escreve Maria Sylvia Di Pietro:
A Constituio de 1988 revela a inteno de extinguir a enfiteuse, no art.49 das Disposies
Transitrias; o dispositivo faculta aos foreiros, no caso de sua extino, a remio dos aforamentos
mediante aquisio do domnio direto; porm, determina que o mesmo instituto continuar a ser adotado
nos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurana, a partir da orla martima.114
Portanto, atualmente a enfiteuse subsiste apenas para imveis rurais, dependendo da delimitao
de zoneamento municipal, e para os terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de
segurana, a partir da orla martima, esses, por expressa ressalva constitucional.115
A cesso de uso, prevista no art.64 do Decreto-lei 9760/46, no Decreto-lei 178/67, no art.18
da Lei 9636/98, pode ocorrer quando interessar Unio prestar colaborao ou auxlio mediante o
uso gratuito de imvel seu.116
A cesso de imveis da Unio poder ocorrer a: I - Estados, Municpios e entidades sem fins
lucrativos, de carter educacional, cultural ou de assistncia social; II - pessoas fsicas ou
jurdicas, em se tratando de interesse pblico ou social ou de aproveitamento econmico de
interesse nacional, que merea tal favor.
A cesso poder ser realizada, ainda, sob o regime de concesso de direito real de uso
resolvel j anteriormente estudada (art.18, 1 da Lei 9636/98 c/c art.7 o do DL 271/67).
Alm de imveis, podero ser objeto de cesso o espao areo sobre bens pblicos, o
espao fsico em guas pblicas, as reas de lveo de lagos, rios e quaisquer correntes
113
114
115
116
Diogo de Figueiredo, cit., p. 343-344.

Cit., p.570-571.
Idem.
dgua, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domnio da Unio,

insuscetveis de transferncia de direitos reais a terceiros (art.18, 2 da Lei 9636/98).
A cesso ser autorizada em ato do Presidente da Repblica e se formalizar mediante termo
ou contrato, do qual constaro expressamente as condies estabelecidas, entre as quais a
finalidade da sua realizao e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se- nula,
independentemente de ato especial, se ao imvel, no todo ou em parte, vier a ser dada
aplicao diversa da prevista no ato autorizativo e conseqente termo ou contrato (art.18,
3, da Lei 9636/98).
A cesso pode ser assim caracterizada: ato de outorga de uso privativo de imvel do patrimnio da
Unio; essa outorga, depois de autorizada por decreto do Presidente da Repblica, se faz mediante termo
contrato, no qual se especificam as condies em que o uso se exercer; o uso sempre gratuito; podem
ser cessionrios os Estados, os Municpios, entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais
bem como os particulares (pessoas fsicas ou jurdicas), nesta ltima hiptese quando se tratar de
aproveitamento econmico de interesse nacional; torna-se nula em caso de utilizao em desacordo com
as condies estabelecidas. Alm disso, a cesso se faz sempre por prazo determinado, conforme
estabelece o art.3 do Decreto-lei n. 178/67.
Comparando-se a cesso com outros institutos de direito pblico, ela se apresenta como espcie do
gnero concesso de uso. Esta pode ser gratuita ou onerosa, por tempo determinado ou indeterminado;
pode ter objeto bens pblicos de qualquer natureza e pode atender aos mais variados fins pblicos e at
ser de utilidade privada do concessionrio (como no caso da concesso de sepultura); a cesso sempre
gratuita, por tempo determinado, e s pode ter por objeto bens dominicais, s podendo ser conferida
para os fins definidos nos citados dispositivos da legislao federal. Dispensa autorizao legislativa e
concorrncia pblica.117
O Decreto-lei 9760/46, em seu art.127 e seguintes, fala ainda em ocupao ao se referir aos
ocupantes de terrenos da Unio na poca em que foi editado, os quais ficariam obrigados ao
pagamento anual da taxa de ocupao.
No se trata propriamente de um instrumento de outorga de utilizao de bem pblico, mas
sim de uma situao ftica precria que demanda regularizao mediante a adoo de um
dos instrumentos acima estudados.
Digenes Gasparini comenta o assunto:
"Quanto ocupao, est ela disciplinada pelo art.127 usque 132 do aludido Decreto-Lei n. 9760/46 no
que no foi modificado pelo Decreto-Lei n.1561/77 e pela Lei federal n. 9636/98. Esta lei autoriza o
Poder Executivo, por intermdio da SPU, a identificar, demarcar, cadastrar, registrar as ocupaes e
promover a utilizao ordenada dos bens imveis da Unio. O Decreto-lei federal n. 1561/77 e a Lei
federal n. 9636/98, a nosso ver, acabaram por instituir e impor Administrao Federal a
obrigatoriedade de rever todas as ocupaes e proceder regularizao das em desacordo com a lei,
mediante a adoo dos instrumentos de trespasse de uso: locao, aforamento, cesso, concesso de
direito real de uso, conforme o caso. Essa obrigatoriedade no assegura aos ocupantes qualquer direito
ocupao nem indenizao por benfeitorias, salvo as hipteses que especifica. Ademais, pode a inscrio
ser cancelada a qualquer tempo, reintegrando-se a Unio na posse do bem. A, portanto, est, no estilo
tradicional, a adoo da permisso de uso.118
117
118
Di Pietro, cit., p. 559-560.

Cit., p.729.
8) USO COMPARTILHADO DE BENS PBLICOS.

Ao se falar em uso compartilhado, alguns doutrinadores aludem a situaes em que uma
pessoa pblica, ou privada prestadora de servio pblico, precisa utilizar parte de rea da
propriedade de entidade federativa diversa daquela que titulariza o servio.
Jos dos Santos Carvalho Filho exemplifica o caso do uso de reas pblicas ou privadas,
para instalao de dutos de energia, comunicaes ou gs canalizado, implantados no
subsolo.
Quando se trata de servios envolvendo pessoas pblicas (entes federativos, bem como suas
autarquias ou fundaes de direito pblico), a situao costuma ser resolvida mediante
ajustes administrativos entre os interessados (convnios). Contudo, o problema maior surge
quando o servio pblico desenvolvido por entidade de direito privado, seja empresa estatal
ou concessionria, que explora economicamente a atividade.
O referido autor aponta quatro hipteses:
"1o) uso de rea integrante do domnio pblico: o uso depende de autorizao do ente pblico sob
cujo domnio se encontra o bem e, como regra, no h ensejo para remunerao pelo uso;
2o) uso de rea non aedificandi pertencente a particular: como h, na hiptese, mera limitao
administrativa, pode o prestador us-la livremente e, como o uso no afeta o direito do proprietrio, no
tem este direito remunerao nem indenizao, salvo, neste ltimo caso, se o uso houver
comprovadamente causado prejuzo para o proprietrio; o que ocorre em faixas reservadas de estradas
e vias pblicas, por exemplo;
3o) uso de rea privada, alm da faixa non aedificandi: aqui o uso regulado pelo direito privado e
depende de autorizao do proprietrio, devendo a empresa prestadora do servio negociar eventual
remunerao ou firmar com ele pacto de cesso gratuita de uso;
4o) uso de rea pblica sujeita operao por pessoa privada em virtude de contrato de concesso
ou permisso: o uso deve resultar de ajuste pluripessoal, envolvendo o concedente, o concessionrio e o
prestador do servio, e, conquanto no haja regulao expressa para tais situaes, possvel fixar-se
remunerao pelo uso do solo ou subsolo".119
Em suma, tratando-se de uso relacionado prestao de servio pblico titularizado por
algum ente federativo, no se deve impedir a utilizao do bem pblico pertencente a outro
ente federativo (ou autarquia), utilizao esta que em regra ser gratuita, salvo se houver lei
prevendo a cobrana de preo pela ocupao. Mesmo assim, tal cobrana dever se dar
proporcionalmente e em valor mdico, sem intuito deliberado de lucro.
A jurisprudncia, contudo, tanto do STF quanto do STJ, no tem sido muito receptiva a
cobranas pelo uso compartilhado de bens pblicos quando necessrio a viabilizar a
execuo de servios ou obras pblicas. Confira-se pelo teor dos seguintes julgados:
"(...) RETRIBUIO PECUNIRIA. COBRANA. TAXA DE USO E OCUPAO DE SOLO E ESPAO
AREO. CONCESSIONRIAS DE SERVIO PBLICO. DEVER-PODER E PODER-DEVER.
119
Cit., p. 1185.
INSTALAO DE EQUIPAMENTOS NECESSRIOS PRESTAO DE SERVIO PBLICO EM BEM

PBLICO. LEI MUNICIPAL 1.199/2002. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAO. ARTIGOS 21 E 22 DA
CONSTITUIO DO BRASIL. 1. s empresas prestadoras de servio pblico incumbe o dever-poder de prestar
o servio pblico. Para tanto a elas atribudo, pelo poder concedente, o tambm dever-poder de usar o domnio
pblico necessrio execuo do servio, bem como de promover desapropriaes e constituir servides de reas
por ele, poder concedente, declaradas de utilidade pblica. 2. As faixas de domnio pblico de vias pblicas
constituem bem pblico, inserido na categoria dos bens de uso comum do povo. 3. Os bens de uso comum do
povo so entendidos como propriedade pblica. Tamanha a intensidade da participao do bem de uso comum
do povo na atividade administrativa que ele constitui, em si, o prprio servio pblico [objeto de atividade
administrativa] prestado pela Administrao. 4. Ainda que os bens do domnio pblico e do patrimnio
administrativo no tolerem o gravame das servides, sujeitam-se, na situao a que respeitam os autos, aos efeitos
da restrio decorrente da instalao, no solo, de equipamentos necessrios prestao de servio pblico. A
imposio dessa restrio no conduzindo extino de direitos, dela no decorre dever de indenizar. 5. A
Constituio do Brasil define a competncia exclusiva da Unio para explorar os servios e instalaes de energia
eltrica [artigo 21, XII, b] e privativa para legislar sobre a matria [artigo 22, IV]. Recurso extraordinrio a que se
nega provimento, com a declarao, incidental, da inconstitucionalidade da Lei n. 1.199/2002, do Municpio de
Ji-Paran".120
"(...) COBRANA DE RETRIBUIO PECUNIRIA PELA INSTALAO DE EQUIPAMENTOS
NECESSRIOS PRESTAO DE SERVIO PBLICO. BEM PBLICO DE USO COMUM DO POVO.
INCONSTITUCIONALIDADE DECORRENTE DA VIOLAO DA COMPETNCIA LEGISLATIVA
PRIVATIVA DA UNIO (ART. 22, IV, DA CF/88). PRECEDENTE DO PLENRIO: RE 581.947/RO. 1. O
Plenrio do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 581.947/RO, rel. Min. Eros Grau, DJe 27.08.2010,
firmou o entendimento de que o Municpio no pode cobrar indenizao das concessionrias de servio pblico
em razo da instalao de equipamentos necessrios prestao do servio em faixas de domnio pblico de vias
pblicas (bens pblicos de uso comum do povo), a no ser que a referida instalao resulte em extino de
direitos. 2. O Municpio do Rio de Janeiro, ao instituir retribuio pecuniria pela ocupao do solo para a
prestao de servio pblico de telecomunicaes, invadiu a competncia legislativa privativa da Unio (art. 22,
IV, da CF/88). Precedente.(...)".121
"ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL; BENS PBLICOS. USO DE SOLO, SUBSOLO E ESPAO
AREO POR CONCESSIONRIA DE SERVIO PBLICO (IMPLANTAO DE DUTOS E CABOS DE
TELECOMUNICAES, P. EX.). COBRANA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Cinge-se a controvrsia no debate
acerca da legalidade da exigncia de valores pela utilizao de faixas de domnio das rodovias sob administrao
do DER para passagem de dutos e cabos de telecomunicaes ou de outros servios pblicos essenciais prestados
pela recorrente. 2. pacfico o entendimento desta Corte Superior no sentido de que a cobrana em face de
concessionria de servio pblico pelo uso de solo, subsolo ou espao areo ilegal (seja para a instalao de
postes, dutos ou linhas de transmisso, p. ex.) porque (i) a utilizao, neste caso, reverte em favor da sociedade razo pela qual no cabe a fixao de preo pblico - e (ii) a natureza do valor cobrado no de taxa, pois no h
servio pblico prestado ou poder de polcia exercido. Precedentes. 3. Recurso especial provido". 122
"(...) REMUNERAO MENSAL PELO USO DAS VIAS PBLICAS INSTITUDA POR LEI MUNICIPAL.
NATUREZA JURDICA. PREO PBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE COBRANA. (...) 2. Cuida-se,
originariamente, de Mandado de Segurana impetrado por concessionria de servio pblico de telefonia contra
ato do Secretrio Municipal da Fazenda do Municpio de Porto Alegre/RS, em razo da exigncia, nos termos do
art. 4 da Lei Municipal 8.712/2001, de pagamento de remunerao mensal pelo uso das vias pblicas para
instalao de seus equipamentos de telecomunicaes. 3. O Tribunal a quo posicionou-se na compreenso de que
a discutida remunerao destituda da natureza jurdica de taxa, uma vez que no h, por parte do Municpio, o
exerccio do poder de polcia, nem a prestao de quaisquer servios pblicos. Concluiu, por outro lado, que, em
se tratando "de remunerao pelo uso da propriedade de bens pblicos, como o caso, fica evidente tratar-se de
preo pblico" (fl. 572). 4. Ocorre que, contrariamente ao que decidiu a Corte de origem, tampouco se cogita
120
STF, RE 581947 / RO, Rel. Min. Eros Grau, julg. 27/05/2010.
121
STF, RE 494163 AgR / RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, julg. 22/02/2011.
122
STJ, REsp 1246070/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJ de 18/06/2012.
natureza jurdica de preo pblico, pois a cobrana deste derivaria de servio de carter comercial ou industrial
prestado pela Administrao. Hiptese que no se vislumbra no presente caso, que trata to-somente de utilizao
das vias pblicas para a prestao de servio em favor da coletividade, qual seja a telefonia. Precedentes do STJ.
5. Evidente, portanto, a ilegitimidade da cobrana da remunerao prevista na Lei 8.712/2001 do Municpio de
Porto Alegre/RS, por carecer de natureza jurdica de taxa ou de preo pblico. 6. Recurso Especial parcialmente
conhecido e, nessa parte, provido".123
"(...) AO MOVIDA POR CONCESSIONRIA DE DISTRIBUIO DE GS ENCANADO CONTRA
CONCESSIONRIA DE TRANSPORTE FERROVIRIO. COBRANA PELA R DE TAXA PARA
PASSAGEM DE DUTOS DE GS PELO SUBSOLO. FAIXA DE DOMNIO DE FERROVIA. (...) 1. Trata-se
de recurso especial interposto por MRS Logstica S/A objetivando reformar aresto do TJRJ que declarou a
ilegalidade da cobrana de taxa para permitir passagem de gasodutos pelo subsolo de faixa de domnio de ferrovia
que recebeu em arrendamento. Alega-se violao do art. 557 do CPC e 11 do Decreto 1.832/1996. (...) 4. No
possui a recorrente - concessionria de transporte ferrovirio - capacidade tributria ativa para instituir a cobrana
de tributo (taxa) pela utilizao de subsolo em faixa territorial sob o seu domnio. H permissibilidade para cobrar
tarifa pela prestao do servio pblico de transporte de cargas e pessoas, o que no se discute nos autos". 124
No obstante, cabe lembrar que, no havendo consenso entre as entidades federativas

quanto aos parmetros da ocupao necessria ao servio pblico, a legislao autoriza
entidade titular do servio intervir a fora na propriedade alheia, por meio de uma servido
administrativa a recair sobre a rea necessria prestao do servio, observado, claro, o
procedimento administrativo (se houve acordo) ou judicial (se no houver) adequado para
instituir tal gravame. Com efeito, apesar de algumas divergncias doutrinrias quando se trate
de bens pblicos de uso comum, prevalece o entendimento de que o ordenamento jurdico
brasileiro permite a instituio de servido administrativa inclusive sobre bem pblico (res
serviens), quando pertencente a entidade federativa distinta daquela que a gestora do
servio ou obra pblica (res dominans) que necessite do uso do bem.
123
STJ, REsp 897296 / RS, Rel. Min. Herman Benjami, DJ de 31/08/2009.
124
STJ, REsp 954067 / RJ, Rel. Min. Jos Delgado, DJ de 23/06/2008.

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1) NOO DE DOMNIO EMINENTE E AS TRS ORDENS DE DOMNIO

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Curso de direito administrativo, 7. ed., Belo Horizonte: Forum, 2011, p. 1030-1031.

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Curso de direito administrativo, 5 ed., So Paulo: Malheiros, 2001, p.519.

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Dita doutrina enfatiza que pertencem ao domnio pblico no somente os bens de

Curso de direito administrativo, 14 ed., So Paulo: Malheiros, 2002, p.768.

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I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso,

Diogo de Figueiredo, cit., p.334.

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Diogenes Gasparini. Direito administrativo, 7 ed., So Paulo: Saraiva, 2002, p.673/674.

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Diogo de Figueiredo, cit., p.335.

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Texto publicado na Revista da PGERJ 18/9-21.

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A no-onerao atributo segundo o qual o administrador pblico (Prefeito, Governador,

Diogenes Gasparini, cit., p.679.

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Hely Lopes, cit., p.440.

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que suprimiu a fase administrativa, prevalecendo apenas a judiciria (processo judicial de

Edimur Ferreira, cit., p.413.

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Manual de direito administrativo, 27. ed., p. 1226-1227.

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Diogenes Gasparini, cit., p.740.

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ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido,

Curso de direito constitucional positivo, 18 ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 831-833.

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Constitucional 46/2005 cuidou de alterar o texto do inciso IV do art.20, ressalvando que no

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No tocante situao das guas, h de se distinguir as guas externas e as guas internas.

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As guas comuns so, na linguagem do Cdigo de guas, as correntes no-navegveis ou

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ser objeto de autorizao ou concesso, garantida ao concessionrio a propriedade do

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Com o advento da Constituio Federal de 1988, adotou-se o sistema regaliano de domnio

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Edimur Ferreira de Faria, cit., p.416.

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Jos dos Santos Carvalho Filho, cit., nota de rodap, p. 1184.

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instrumentos regidos pelo Direito Privado, a exemplo da locao, do arrendamento, do

Odete Medauar, cit., p.293.

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Odete Medauar, cit., p.294.