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ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONRIO DiCIRIO - PODER DE POLiCIA

EXAME PEW JU-

- Se do exerccio do poder de polcia resulta leso de


direito individual cabe ao Judicirio san-la.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Prefeitura Municipal de Cataguazes versus Rdio Cataguazes S. A.


Recurso extraordinrio n.O 17.126 - Relator: Sr. Ministro
HAHNEMANN GUIMARES

ACRDO

Vistos, relatados e discutidos stes autos de recurso extraordinrio n.o 17.126,


de Minas Gerais, em que recorrente
a Prefeitura Municipal de Cataguazes,
sendo recorrida Rdio Cataguazes, S. A.,

acordam, em Segunda Turma, os Ministros do Supremo Tribunal Federal


no conhecer do recurso, conforme as
notas juntas.
-

Rio de Janeiro, 31 de agsto de 1951.


Antnio Carlos Lafayette de Andra-

COMENTRIO
A INEXISTI:NCIA DOS MOTIVOS NOS ATOS ADMINISTRATIVOS
O acrdo do Supremo Tribunal Federal, pela sua Segunda Tur~
ma, reafirma, em sntese sbria e excelente, um dos aspectos em que,
modernamente, se tem aprimorado o contrle de legalidade dos atos
administrativos. E' elementar a noo de que o Poder Judicirio no
exercita a fiscalizao do poder discricionrio da Administrao. A
sua incumbncia , apenas, o contraste da poro vinculada do procedimento administrativo. E' o juiz, to somente, tutor da legitimidade, e
no da oportunidade, convenincia ou justia da conduta do administrador.
Baseado nessa iseno jurisdicional quanto ao mrito do ato administrativo, a nossa jurisprudncia conteve-se, por muito tempo, na
verificao da legalidade extrnseca, entendendo inacessvel ao conhecimento judicial a matria de fato em que se louvasse a ao administrativa. Antnio Gonalves de Oliveira arrolou, em trabalho publicado
em 1945, a tendncia ento vitoriosa no Supremo Tribunal Federal
no sentido do impedimento do exame da prova constante dos processos
administrativos para a afirmao da legalidade do ato demissrio (Revista de Direito Administrativo, voI. I, pg. 193).
Evoluiu, no entanto, de modo louvvel, a jurisprudncia brasileira sbre to importante meio de diagnstico da regularidade administrativa. O Supremo Tribunal Federal, decidindo, em grau de embargos, a apelao cvel n. o 7.307, firmou o entendimento de que "a apreciao de mrito interdita ao Judicirio a que se relacione com a convenincia ou oportunidade da medida, no o merecimento por outros
aspectos que possam configurar uma aplicao falsa, viciosa ou errnea da lei ou regulamento" (Revista de Direito Administrativo, voI. 111,

-79 da, Presidente. res, Relator.

Hahnemann Guima-

RELATRIO

o Sr. Ministro Hahnemann Guimares - Em 30 de junho de 1949 (flhas 84), a Primeira Cmara Civil do
Tribunal de Justia concedeu Rdio
Cataguazes S. A., mandado de segurana, pois no havia fundamento legai para o ato do Prefeito de Cataguazes, que negara o direito de expio-

rar a impetrante os servios de altofalantes.


Recorreu o Prefeito pelo art. 101,
III, a e d da Constituio (fls. 86),
alegando que foram infringidas disposies dos arts. 141, 24, da Constituio, e 319 do Cd. de Processo Civil, e contrariada a jurisprudncia, que
no permite ao Poder Judicirio censurar ato discricionrio de polcia, exercido dentro de atribuies legais (flhas 95 a 109).

pg. 69). A partir dessa deciso, alis j antecipada em pronunciamento anterior da La Turma (Revista de Direito Administrativo, volume 11, pg. 691), o nosso pretrio mximo tem admitido o exame da
matria de fato como forma de contrle de legalidade da Administrao (Revista Forense, voI. 121, pg. 414; Revista de Direito Administrativo, voI. 11, pg. 124; Arquivo Judicirio, voI. 105, pg. 244;
Dirio da Justia, 5-4-54, pg. 1 .169) .
Tambm o Tribunal Federal de Recursos, em mais de um caso, tem
concludo pela competncia jurisdicional no tocante verificao dos
motivos do ato administrativo. So elucidativas as ementas de acrdos em que sse alto rgo judicirio tem versado o tema: "no basta
a existncia do processo administrativo para iustificar a demisso do
funcionrio; necessrio que a sua falta tenha sido apurada por aqule meio" (emb. ap. cvel n. o 1.335, Revista de Direito Administrativo,
voI. 24, pg. 143); "fundado o ato de demisso, h que examinar a
procedncia do fundamento e sua conformidade com a legislao aplicada" (ap. civ. n. o 1.346, Revista de Direito Administrativo, voI. 25,
pg. 92); "o Poder Judicirio nos executivos fiscais, examina o to
administrativo em seu prprio merecimento, isto , afirma ou nega a
existncia do prprio fato" (ap. civ. n. o 446, Revista de Direito Administrativo, voI. 15, pg. 109); " lcito ao Judicirio perscrutar, esquadrinhar a justa causa do ato demissrio" (rec. m. sego 614, Di,.
rio da Justia, 13-7-51, pg. 1.758) ; "o critrio de legalidade envolve,
em trmos, o mrito do ato demissrio em si, inconfundvel com a apreciao do mrito do processo administrativo" (ap. civ. n. o 2.377,
Dirio da Justia, 14-5-51, pg. 1.210).
O Tribunal de Justia de So Paulo orienta-se por igual sentido,
consagrando a tese da nulidade por rro sbre os motivos (Revista dos
Tribunais, voI. 217, pg. 130; voI. 199, pg. 278; voI. 191, pg. 691).
Assim tambm decidiu o Tribunal de Alada, confirmando sentena do
dr. Jos G. Rodrigues de Alckmin (Revista dos Tribunais, voI. 211,
pgina 449) .
A deciso do Supremo Tribunal Federal, que ora comentamos, destaca-se, no laconismo de seu enunciado, pela excelente sntese com que
exprime o alcance do exame jurisdicional. A regra ali expressa abrange

A recorrida ofereceu alegaes contrrias ao recurso (fls. 111 a 113).


Em seu parecer de fls. 121, o Senhor Procurador Geral opina pelo proTimento do recurso.
VOTO-PRELIMINAR

o Sr. Ministro Hahnemann Guimares


(Relator) Afirmou-se, no acrdo
impugnado, que o Poder Judicirio pode
apreciar a realidade e a legitimidade dos

80motivos em que se inspira o ato discricionrio da Administrao. Verificou-se


que faltava realidade razo alegada
pelo Prefeito. A deciso impugnada no
, assim, contrria jurisprudncia que
no excluiu da censura judiciria o
exerccio do ius poli tias . Se dste exerccio resulta leso do direito individual,
o Poder Judicirio deve san-la (Constituio, art. 141, 4.0 ).
Apurou-se que o ato do Prefeito lesara o direito certo e evidente de ex-

o exato limite entre a legalidade e a discrio. Define, como tema de


eompetncia do Poder Judicirio, "apreciar a realidade e a legitimi.dade dos motivos em que se inspira o ato discricionrio da Administrao". Os atos administrativos so nulos quando o motivo invocado
falso ou inidneo. Ou o antecedente inexistente, ou a autoridade lhe
deu uma apreciao indevida, sob o ponto de vista legal. So as duas
formas que, na doutrina francesa, se qualificam de inexistncia material e inexistncia jurdica dos motivos.
Gaston Jeze distinguiu, objetivamente, as trs fases na verificao
dO!~ motivos:
"I - le juge administratif, sa8i d'un recours pour exces de peru,...
1'oir contre une dcision motive, a comptence pour rechercher 3i leI
1ft()tif8 invoqus existent "en fait/'.
II - le juge administratif, sa8i d'un recours pour exoos de pCY/bo
1'oir contre une dcision motivs, a comptence pour rechercher si la
dcision est lgalement motive, c' est--llire si les motifs invoqus peu1Jent, "en droit", servir de base juridique la dcision attaque.
11I - le juge administratif ne peut pas contrler l'opportunit de
la dcision prise sur des motifs reconnus comme exacts en fait et comme ayant une valeur lgale" (Gaston Jeze, notes de jurisprudence, "Revue du Droit Public et de la Science Politique", voI. 34, pg. 447-s).
No h confundir - demonstrou-o meridianamente Seabra Fagundes - a noo de mrito do ato administrativo (que versa o exerccio do poder discricionrio da Administrao) com o exame dos motivos, sob o prisma de sua existncia material ou legal (Conceito de
mrito em Direito Administrativo, voI. 23, pg. 2-s.).
Escrevi, em outra oportunidade: "Quando a lei abre margem
discrio administrativa, permitindo ao administrador escolher os critrios de seu alvedrio, o entendimento por le firmado na apreciao
dos motivos inviolvel pela censura jurisdicional. No se elimina,
porm, o contrle do j'uiz sbre a existncia material dos motivos alegados ou notrios, bem como a sua conformidade externa com a lei.
Se inexiste o motivo, ou se dle o administrador extraiu conseqncias
incompatveis com o princpio de direito aplicado, o ato ser nulo por
violao de legalidade. No smente o rro de direito, como o rro de

pIorar a recorrida os servios de altofalantes. O mandado de segurana, foi,


assim, concedido segundo o princpio do
Jl.rt. 141, 74, da Constituio.
No conheo do recurso.
DECISO

Como consta da ata, a deciso foi a


seguinte: Por unanimidade de votos, deixaram de conhecer do recurso.

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No votou, por ausente ao relatrio,
o Sr. Ministro Rocha Lagoa.
Presidiu o julgamento, o Exmo. Senhor Ministro Lafayette de Andrada.
Deixaram de comparecer, por motivo
justificado, o Exmo. Sr. Ministro Orosimbo Nonato, Presidente da Turma, e o
Exmo. Sr. Ministro Edgar Costa, por
se achar afastado em exerccio no Tribunal Superior Eleitoral, sendo substitudo pelo Exmo. Sr. Ministro Afrnio
da Costa.

fato, autorizam a anulao jurisdicional do ato administrativo" (Des1Jio de poder em matria administrativa, de 1951, pgs. 16-17).

A jurisprudncia do Conselho de Estado serve-se da verificao


dos motivos como instrumento de garantia dos cidados contra as arbitrariedades administrativas. Marc Rglade evidenciou, h perto de
trinta anos, a distino entre o exame da existncia dos motivos (condio de legalidade) e sua valorizao pela autoridade administrativa
(condio de oportunidade), repelindo a tese da absteno judicial em
matria de fato (Du prtendu contrle juridictionnel de l' opportunit
en matiere de recours pour exces de pouvoir, "Revue du Droit Public
et de la Science Politique", voI. 42, pg. 413-s.).
Esta , mais ou menos uniformemente, a posio da moderna doutrina de Direito Administrativo, em que se enfileiram Roger Bonnard
(Prci8 de Droit Admllinistratif, pg. 222; Le pouvoir discrtionnaire
des autorits administratives et te recours pour exces de pouvoir, in
"Revue du Droit public et de la Science Politique", voI. 40, pg. 363-s.),
Welter (Le contrle juridictionnel de la moralit administrative, pgina 45) ; Zanobini (Teoria degU atti amministrativi speciali, pAgo 74),
Duez e Debeyre (Trait de Droit Administratif, pg. 395), Laubadere
(Trait lmentaire de Droit Administratif, pg. 393), Seabra Fagundes (O contrle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio,
pg. 153, nota 7), Sayagus Laso (Tratado de DereCM Administrativo, pg. 409), entre muitc;. outros.
Roger Vidal estudou, recentemente, em lcido ensaio, a influncia da teoria da inexistncia dos motivos no contrle de legalidade, assinalando a sua associao com a noo do desvio de poder (Vvoluton du dtournement de pouvoir dana la jurisprudence administrative,
in "Revue du Droit Public et de la Science Politique", abril-junho 1952,
pg. 275-s.).
O acrdo relatado pelo eminente Ministro Hahnemann Guimares est, assim, em perfeita consonncia com a atualidade cientfica
e a tendncia firmada na moderna jurisprudncia em matria de contrle jurisdicional da Administrao.
CAIO T crl'O

Professor na Faculdade de Direito da


Universidade do Distrito Federal.