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CONTROLE SOCIAL E SOCIEDADE CIVIL: a (re) construo de um conceito.

Autoras:
Vini Rabassa da Silva - Prof da UCPel / Doutora em Servio Social
Neiva Afonso Oliveira Doutoranda em Filosofia/ PUCRS.
Mara Rosange Acosta de Medeiros Prof da UCPel/Mestre em Desenvolvimento
Social
Fernanda Fonseca da Fonseca - Bolsista de Iniciao Cientfica/UCPel/CNPq
Luciane Bastos da Silva Bolsista de Iniciao Cientfica/UCPel
Ceclia Colembergue da Cunha - Bolsista Voluntria de Iniciao Cientfica/UCPel

Resumo:
A idia de controle social s passa a ter sentido a partir da disjuno entre sociedade
civil e Eestado. Quando a sociedade civil passa a ver no Estado o vilo que no encaminha
o atendimento de suas necessidades, surge uma relao dicotmica do tipo amigo-inimigo e
comea a constituir-se o conceito de controle social, que acaba por ser institucionalizado,
no aparato jurdico do Estado, com a Constituio Federal de 1988. Na atualidade, o
desenvolvimento de novas formas de participao na gesto pblica (conselhos gestores,
fruns de polticas pblicas, etc...) vai instituindo um carter democrtico ao controle
social, que ao admitir a sua operacionalizao de forma conjunta Estado e sociedade civil
pode, contraditoriamente, aniquilar a autonomia da sociedade civil. Esta intrincada
construo - desconstruo - (re) construo o que este trabalho se prope a analisar como
resultado parcial de pesquisa sobre Controle Social e Polticas Pblicas realizada no
municpio de Pelotas/RS.

Introduo
No Brasil, particularmente nas ltimas dcadas, os efeitos de uma economia
excludente dirigida pelo neoliberalismo tm reduzido os investimentos do Estado nas
polticas sociais e provocado o crescimento do desemprego e a precarizao do trabalho,
gerando mais excludos e menos proteo social.

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As conquistas sociais asseguradas na Constituio Federal de 1988 vm sendo
gradativa e cumulativamente desmontadas pelas inmeras reformas estatais, enquanto se
consolida um apelo prtica da solidariedade pela sociedade civil. Os direitos sociais,
reconhecidos juridicamente, parecem consolidar-se de uma forma dual, que se vai
generalizando como naturalmente decorrente do estgio de evoluo da humanidade.
Assim, eles so reconhecidos concretamente como direitos para uma parcela da sociedade
formada pelos includos, e como concesses sociais que dependem da solidariedade e da
existncia de recursos pblicos para outros, os excludos. At os apelos prtica da
cidadania por meio de gestos solidrios, geralmente, concentram-se mais na promoo dos
gestos do que na ratificao do direito de todos de usufruirem dos mnimos bsicos para
uma existncia humana digna.
Diante disso, importante aprofundar a reflexo sobre prticas potencialmente
facilitadoras da democratizao da gesto pblica e da extenso da cidadania aos que
sobrevivem como excludos, visando indicar tendncias que possam vir a consolid-las
como mediaes para um novo projeto societrio.
Este breve ensaio pretende provocar uma anlise sobre a importncia de uma nova
compreenso do exerccio do controle social vinculado a implementao de polticas
pblicas, que permita situ-lo como uma dessas mediaes.

O controle social no Estado Liberal

O enfrentamento da excluso social na sociedade brasileira, atravs das polticas
pblicas tensionado, na atualidade, pela existncia de distintas concepes de Estado.
Uma delas Estado Democrtico de Direito , influi na regulamentao jurdica das
polticas sociais e a outra Estado Liberal de Direito , influi na sua implementao, que
convive tambm, com uma sociedade civil sem tradio de participao poltica.
Para que no corramos o risco de termos desenhada uma perspectiva de sociedade
civil completamente atrelada a ideais burocrticos e egostas de um Estado liberal de
Direito que no contempla a satisfao da materialidade das relaes sociais, precisamos ter
presente a prpria concepo de Estado liberal e prever tambm processos afirmativos da
cidadania. A falta de protagonismo constitutiva do Estado liberal est mais diretamente
ligada a sua desresponsabilizao em termos de distribuio de polticas pblicas do que a

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um possvel compartilhamento do poder. A sociedade civil, enquanto instncia
despolitizada, cumpre um rol de atividades submissas vontade solitria do Estado,
tendendo a submeter-se lgica liberal de respeito s liberdades civis, sem uma viso
crtica a respeito do que isso possa representar em termos de no atendimento das
necessidades bsicas de populaes inteiras. Em outras palavras, o que visto como um
avano em termos de participao poltica dos cidados (controle social), pode tornar-se
um atrelamento a um Estado comprometido com o desenvolvimento individual e com as
regras do mercado.
Atendendo, aqui, sistemtica hegeliana de compreenso do existir do Estado e da
sociedade civil, dizemos que deve haver mbitos onde as duas instncias devem atuar. A
falta de comprometimento do Estado com polticas que so da sua competncia nada teria a
ver, ento, com a vontade poltica deste mesmo Estado de delegar poderes decisrios
sociedade civil em questes relativas a programas, recursos, etc., mas teria a ver com o
contedo ligado ao re-arranjo neoliberal que permanece indiferente justia material,
contemplando unicamente o resguardo das liberdades individuais. A partir da Filosofia do
Direito hegeliano, esta posio estaria plenamente justificada: La obligatoriedad respecto
de la ley encierra del lado del derecho de la autoconciencia ( 132) la necesidad de que las
leyes sean dadas a conocer universalmente. (HEGEL, 1986, p.288) O direito liberal,
portanto, ao fundamentar suas premissas em princpios universais, abstrai as condies
materiais das relaes sociais. Ao esgotar a compreenso de cidadania no igual tratamento
perante a lei, inviabiliza a observncia da possibilidade de tratar os desiguais ou excludos
do modelo liberal.
A lgica de flexibilizao do Estado liberal moderno contm a proposta de uma
maior participao da sociedade civil, atravs de polticas com Controle Social, consectrio
irreal de uma proposta autntica de autonomia da sociedade civil. Em outras palavras, o que
a sociedade civil dispe, hoje, como possibilidade de participao est atrelada a um
consentimento do Estado liberal do direito que se traduz em concesses de parcerias com
a sociedade civil, cujo embate hodiernamente travado em relao lgica do mercado.
Assim, podemos afirmar que a sociedade civil organizada

encontra-se diante de um

caminho ambivalente que se traduz em questionar a agenda liberal de defesa das liberdades

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individuais ou adequar-se a uma estrutura de individualismo possessivo.1 A questo que
se coloca a seguinte: quais as circunstncias para que as pessoas participem das regras de
mercado? Torna-se fundamental salientar que o mercado globalizado se restringe queles
que controlam o prprio mercado.2

Portanto, a idia de controle social s passa a ter sentido a partir da disjuno entre
sociedade civil e estado. Quando esta relao era ainda de parceria, era impensvel
qualquer controle. S mais tarde, quando a sociedade civil passa a ver no Estado o vilo
que no encaminha o atendimento de suas necessidades, surge uma relao dicotmica do
tipo amigo-inimigo. S ento comea a constituir-se o conceito de controle social. Por fim,
este acaba por ser institucionalizado em 1988, completando uma trajetria que vai da
parceria para o confronto e, finalmente, para a incorporao no aparato jurdico do Estado,
com o risco de desvirtuar-se como mais um constitutivo abstrato do Estado liberal.

A construo do conceito de controle social nas polticas sociais

O controle social nas polticas concebido como uma categoria constitutiva dos
processos democrticos e tem sido reconhecido como um elemento constitutivo do
processo de publicizao. Assim, o exerccio do controle social pela sociedade civil, no
mbito das polticas sociais, pode ser entendido como uma forma de relao reguladora,
visando a conformao dos interesses da prpria sociedade civil e do Estado garantia dos
direitos sociais de cidadania. Nesta perspectiva o fio condutor do exerccio do controle
social a defesa de polticas capazes de gerar a construo da cidadania dos excludos. Por
isso, controle social no pode ser confundido apenas com controle do financiamento ou do
Fundo Pblico. Ele mais amplo. Inclui o controle de diretrizes, da administrao, da ao
tcnica e da destinao dos recursos das polticas sociais.

Trata-se de uma expresso utilizada pelo socilogo canadense Crawford Brough Macpherson ao tratar, em
sua obra A Teoria Poltica do Individualismo Possessivo, do proprietrio individual que se define por essa
vocao de defender o bem que propriamente lhe pertence.
2
Segundo o relatrio da ONU-1999, a quinta parte da populao mundial que vive nos pases de maior renda
detm 86% dos mercados de exportaes mundiais, 68% do investimento direto estrangeiro e 74% das linhas
telefnicas; a quinta parte da populao que vive nos pases mais pobres detm cerca de 1% de cada um
desses. (Apud BATISTA, 1999, p.78)

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O controle social no deixa de ser um jogo de poder. Para ser bem executado ele
requer determinadas condies dos seus jogadores.
A sociedade civil para exercer de forma competente o controle social necessita de
compromisso social, conhecimento e organizao.
O compromisso com a consolidao do Estado Democrtico e com a ampliao da
cidadania a fora motriz capaz de convocar a prpria sociedade a superar os interesses
corporativistas e particularistas e a assumir a defesa de reivindicaes populares,
especialmente a defesa dos interesses dos excludos.
Essa a condio para que a sociedade civil, no mbito das polticas sociais, possa
garantir uma direo hegemnica que seja capaz de sobrepor-se aos interesses particulares
de algumas entidades, de estabelecer alianas, de realizar rupturas e de negociar, tendo
sempre como objetivo a ampliao dos direitos de cidadania. Nesta perspectiva, o exerccio
do controle social nas polticas sociais deve estar referenciado permanentemente

construo da cidadania dos excludos, ou melhor, a criao de condies objetivas para a

conquista dos direitos sociais.
importante declarar, explicitar, dar mais visibilidade a esta referncia do controle
social, pois o seu esquecimento ou o seu ocultismo pode ser responsvel apenas por um
novo discurso, um novo aparato estatal, uma nova forma de relao entre uma parte da
sociedade civil os representantes e o Estado, sem que de fato ocorra uma nova condio
de vida para os representados, os excludos. E esse esquecimento foi constatado numa
pesquisa realizada por uma autora deste trabalho, em 1999, com conselheiros do CMAS de
19 municpios da Regio Sul do Rio Grande do Sul. O desejo de contribuir com os
excludos foi lembrado por apenas 12,92% dos 147 respondentes como sendo um dos
motivos principais que os conduziu a serem conselheiros. Esta dissociao um dos fatores
que concorre para o desvirtuamento do controle social, sendo assim produto e produtora de
uma ideologia neoliberal que disfara a desigualdade social como oriunda da contradio
de classes que legitimada pelo Estado.
Outra condio importante para o exerccio do controle social o conhecimento.
Embora possa parecer bvio que necessrio o conhecimento das Leis pertinentes s
polticas sociais convm destac-lo, pois na mesma pesquisa, citada anteriormente, apenas
9% dos respondentes consideraram que seu conhecimento sobre a LOAS timo. Alm

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disso, indispensvel o conhecimento da realidade social, da legislao social e da
realidade local.Com este suporte geral para o desempenho do controle social, diante de
cada situao especfica a ser discutida ser necessrio, ainda, a apropriao do mximo de
informaes possveis para que a participao dos conselheiros no seja reduzida mera
presena na mesa de debate. Para isso, importante descobrir fontes confiveis de dados
que garantam o acesso informaes que sirvam de base para tomadas de decises da
sociedade poltica.

Assim, o controle social deve estar inserido dentro de um movimento mais amplo de
publicizao que crie uma nova esfera pblica no-estatal onde os interesses coletivos
possam ser representados e negociados, acabando com a subordinao da sociedade civil ao
Estado atravs da ampliao das relaes democrticas.
Cabe, ainda, destacar a necessidade de conhecer, tambm, as organizaes e
instituies que operacionalizam as polticas sociais. O acompanhamento das diversas
instituies pblicas e privadas no pode ficar restrito ao monitoramento realizado pelo
rgo gestor. No adianta assegurar somente o repasse de verbas. preciso verificar como
essas verbas so usadas.
A organizao da sociedade civil tambm condio fundamental para o controle
social que se faz necessrio, porque h interesses divergentes. O conflito est mais ligado
ao exerccio do controle do que o consenso. Portanto, a sociedade civil precisa estar
organizada para entrar na disputa de interesses. Existem outros canais institucionalizados de
controle social em que h participao da sociedade civil, alm dos Conselhos gestores,
mas estes representam o maior avano legal. A existncia dos Conselhos um espao
importante onde a sociedade civil, com amparo legal, tem o direito de propor, fiscalizar,
controlar e reivindicar. Entretanto, constata-se que os representantes do poder pblico tem
forte influncia nos Conselhos sobretudo nos municpios menores onde o fato de todos se
conhecerem usado por representantes do poder pblico para controlarem a participao
dos demais.
Esse tipo de postura submissa da sociedade civil tem que ser superada por uma
relao igualitria que preserve as diferenas e reconhea a comum capacidade de
contribuir para o bem-comum.

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A participao nos conselhos uma grande conquista, mas a sociedade civil
necessita qualificar a sua participao para que possa realmente participar de forma
deliberativa na gesto das polticas sociais.
Os Fruns constitudos pela sociedade civil organizada tem se evidenciado como
outro espao importante de participao da sociedade civil. Sendo instncias mais informais
eles tm melhor canalizado a participao popular e a articulao de aes em defesa das
polticas sociais.
So espaos privilegiados de controle social uma vez que so constitudos tendo j
por base o compromisso social dos seus integrantes o que fator de fortalecimento da
coeso. Entretanto, falta aos Fruns o poder legal. Portanto, Fruns e Conselhos podem
complementar-se. Os Fruns podem servir de mediaes para animao, articulao e
formao dos Conselhos. Os Conselhos podem ser instrumentos canalizadores das
reivindicaes dos Fruns. Por outro lado, os Fruns por sua caracterstica podem ser a
instncia controladora dos prprios Conselhos, no atravs de relaes competitivas e, sim,
como participantes de uma mesma luta e capazes de apontar estratgias e tticas que melhor
contribuam para o alcance dos objetivos, de indicar desvios, apontar correes e expressar
mais diretamente as reivindicaes populares.

O CONTROLE SOCIAL NA POLTICA DA ASSISTNCIA SOCIAL

O controle social na poltica da assistncia social, coloca-se como uma dimenso de
responsabilidade prioritria da Sociedade Civil e, por isso, do povo. Sendo a poltica da
Assistncia Social dirigida, prioritariamente, aos mais excludos dos

processos de

redistribuio das riquezas, a prpria condio de seus usurios torna-se fator de obstruo
ao exerccio do controle social por aqueles que so os mais interessados diretamente na
eficcia da poltica, pois a eles faltam condies objetivas e subjetivas adequadas para
responderem s exigncias feitas pelos mecanismos de controle social existentes no mbito
dessa poltica social.
importante reconhecer que a excluso social constitui-se como um dos pilares do
Capitalismo Neoliberal, cujo projeto de desenvolvimento coloca a vida a reboque das
relaes econmicas. A realidade construda a partir deste projeto revela-se atravs de uma
crise marcada por desigualdades e contradies, j que apesar de todos os avanos nas

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cincias e nas comunicaes alcanados no sculo XX, ainda somam milhes as pessoas
que morrem de fome e de epidemias no mundo. Alm disso, necessrio lembrar que o
sculo recm-findo foi marcado pelas conquistas dos direitos humanos, sociais, econmicos
e polticos, seladas por diferentes organizaes e tratados nacionais e internacionais, que
no conseguiram estancar as diferentes feridas sociais, impeditivas da vida e felicidade
de centenas de naes, povos, mulheres e homens deste planeta.
Em meio a essa realidade coloca-se a incluso social, enquanto uma das estratgias
constitutivas de um outro projeto societrio de desenvolvimento, fundamentalmente
humano, que coloca a economia a servio da vida. Os pilares deste outro projeto ticopoltico so a equidade, a justia, a democracia e a universalizao dos direitos vida
digna. Com isso, a incluso social considerada como uma das estratgias de
enfrentamento excluso e, conseqentemente, de reao ao projeto de desenvolvimento
excludente, que ainda hegemnico no mundo. Tal perspectiva exige um assumir dos
diferentes agentes do campo da poltica, da economia e da sociedade, ou seja, do Estado, do
Mercado e da sociedade civil, que vai alm da denominada responsabilidade social, para a
qual o povo tem sido convocado a participar.
Para a efetivao do controle social, nesta perspectiva, uma das exigncias que se
vislumbra estimular que o seu exerccio esteja pautado em princpios ticos que
fortaleam a passagem de uma democracia formalmente de direito para uma democracia
vivida, na qual liberdade e justia estejam reconciliadas ( KUNG:1998,40)
Isto implica em que o controle social tenha como fim maior a equidade e a justia
social e seja exercido de forma efetiva, atravs do posicionamento contra a barbrie, a
desumanizao, a explorao, e aviltamento da condio humana da maioria da populao.

Na rea da assistncia social, a existncia de disputas de poder (presentes tanto nos

governos como nas instituies sociais) leva, por um lado, em direo a uma sada
moralista para a questo social, atravs da adoo de metas filantrpicas e de assistncia;
ou conduz, por outro lado, a um caminho mais trabalhoso e suscetvel de embates,
apontando para um horizonte de questionamento do espao poltico a ser ocupado pela
sociedade civil, que se traduziria em resistir conformidade de movimentar-se unicamente
no interior dos espaos concedidos.

Um dos pilares principais sobre o qual assenta o princpio da liberdade na sociedade

liberal moderna o do direito participao poltica dos cidados. Calcado na maioria das
vezes na representao, o exerccio da cidadania poltica encontra-se centrado em aes
relativas ao controle social exercido pelos indivduos em relao a aes e propostas
governamentais. Trata-se, primeira vista, de um processo de revitalizao da sociedade
civil resultante, por um lado, da sua mobilizao e, por outro, da progressiva ineficincia do
Estado de Direito para promover melhorias na vida dos cidados. Dizemos que estaramos
chegando cada vez mais prximos de uma situao em que o Estado devolve ao cidado
aquelas mesmas prerrogativas que este lhe havia outorgado. Diante de uma tal constatao,
caberiam, de imediato, pelo menos duas questes: Estamos ns, ento, presenciando um
novo contrato social? Estaria o Estado de Direito, agora j revitalizado sob a gide do
Estado de Bem-estar Social, disposto a compartilhar suas atribuies com a sociedade civil
organizada para, sobre ela, poder exercer um maior controle?

A contextualizao das polticas sociais, dentro deste cenrio, evidencia os limites

dos processos legais e reguladores das polticas sociais nos pases pobres, que esto
submetidos ao processo de globalizao econmica comandado pela lgica do capital
internacional, tendo esvaziadas cumulativamente as suas riquezas nacionais, as quais so
canalizadas para o pagamento da dvida externa. Sendo assim, estes pases so tolhidos de
realizarem a redistribuio das riquezas socialmente produzidas por meio de programas de
incluso social que atendam s necessidades bsicas de toda a populao, devido ao
comprometimento com compromissos internacionais e a priorizao de outros interesses
internos geralmente associados a eles.
Dessa forma, o processo de regulao social tardia, vivido atualmente, e que busca
integrar democracia e poltica social, mostra-se ineficaz na reduo da excluso social.

A mudana deste contexto, no qual se insere o Brasil, necessria e possvel,

considerando que existe riqueza natural e socialmente produzida suficiente para garantir um
padro de vida digno para todas as pessoas, desde que haja ruptura com a lgica econmica
vigente e o desenvolvimento de uma cultura da solidariedade. Temos como suposto que

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essa transformao em direo a um novo projeto societrio alicerado na justia e na
solidariedade requer o protagonismo da sociedade civil organizada. Conforme a fala de
BOAVENTURA DE SOUZA SANTOS, no Seminrio Balano e Perspectivas das
Polticas Sociais no Cenrio Mundial, (Porto Alegre, 2002) necessrio para isso que os
movimentos sociais tomem a direo das polticas sociais .

Urge, portanto, a busca de uma nova ordem capaz de modificar as estruturas atuais.
Para isso, a luta pelos direitos sociais situa-se como uma mediao capaz de provocar essa
transformao, considerando

que

os direitos sociais representam direitos de

participao no poder poltico e na distribuio da riqueza social produzida (BOBBIO

et alii, 1998: 401).
Esse processo de participao poltica ocorre em meio a uma disputa de interesses
que provoca conflitos os quais podem resultar em ampliao da cidadania e/ou em reforo
da subalternidade, quando servem para legitimar a ao estatal como uma prtica de
concesso.
Nessa trama de relaes esto imbricadas as polticas pblicas e entre elas,
particularmente, as polticas sociais3. A poltica da assistncia social tensionada de forma
mais especfica, considerando o seu carter restritivo advindo de que sua regulamentao
est situada no limiar da ampliao da cidadania e da subalternidade.
Em relao a essa poltica acrescenta-se o fato de que no h um conhecimento
significativo e nem um compromisso com a operacionalizao da LOAS por parte da
sociedade civil. As aes desenvolvidas por meio de programas assistenciais continuam
mantendo um carter assistencialista, considerando os pobres, os excludos e vulnerveis
como objetos de favores e incapazes de participar, embora nos discursos realizados eles
sejam, muitas vezes, reconhecidos como sujeito de direitos.
A ausncia de princpios ticos como reguladores de aes efetivas, o interesse do
Estado em manter o sistema vigente e a tradio assistencialista da sociedade civil so

As polticas sociais constituem uma espcie de poltica pblica que visa concretizar o direito
Seguridade Social, por meio de um conjunto de medidas, instituies, profisses, benefcios,
servios e recursos programticos e financeiros. (PEREIRA, 2000: 16)

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elementos que se inter-relacionam na configurao de uma poltica assistencial distante de
se operacionalizar como estratgia de extenso da cidadania.
Embora o cenrio da Assistncia Social seja bastante desfavorvel, consideramos
que a desigualdade no um dado divino ou fruto do destino (NOGUEIRA, 2001). As
alternativas existem e o seu aproveitamento depende no s do debate poltico, mas da
clareza das propostas. Isto , a superao da excluso social depende, em parte, da
competncia poltica da sociedade no embate travado com o Estado no qual ela necessita
assumir seu papel de denncia das desigualdades e injustias e de propositora de aes
erradicadoras de suas razes.
Os conselhos so regulamentados pela Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS-,
somente em 1993 e constituem-se como os principais mecanismos institucionalizados de
controle social,

dentro de uma outra conjuntura poltica na qual o Estado se afasta das

obrigaes sociais, procurando repass-las para a sociedade civil, a fim de atender s

orientaes do sistema neoliberal. A sociedade civil, por sua vez, no tinha organizaes
preparadas para dar continuidade s lutas empreendidas na dcada de 80, a fim de buscar a
consolidao das conquistas obtidas por intermdio de uma participao contnua nos
novos espaos criados, como este dos conselhos gestores.
Segundo Maria da Glria Gohn, os conselhos gestores so uma forma especfica de
participao sociopoltica (...). Eles constituem, no incio deste novo milnio, a principal
novidade em termos de polticas pblicas (2001. p. 7).

Associados diretamente

democratizao das polticas pblicas, eles surgem como novos atores dentro do sistema,
sendo encarregados de viabilizar uma poltica assistencial na perspectiva dos direitos
sociais. Alguns tericos os consideram como meios de construo democrtica e
precursores de uma nova esfera pblica no-estatal, mas outros os analisam com suspeio
devido a sua ambigidade histrica.
Na poltica da assistncia social, o conselho regulamentado como sendo de carter
paritrio (50% de representao governamental e 50% de representao nogovernamental), e de poder deliberativo e permanente.
A participao dos conselheiros tambm movida por interesses divergentes, que
incluem desde o simples fato de terem sido indicados, at a representao dos diferentes

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segmentos (entidades assistenciais, excludos, poder pblico e profissionais da rea).
significativo que, a motivao em contribuir com os excludos aparea somente em quarto
lugar, na pesquisa citada anteriormente, o que denota a sua no-priorizao.
A composio do conselho prevista na sua regulamentao pode incentivar a diviso
de interesses dentro do plo da sociedade civil, ao distinguir os segmentos das entidades,
dos usurios e dos profissionais da rea, o que, por vezes, contribui para fragiliz-lo no
enfrentamento com o plo governamental.
Ao possibilitar a participao da sociedade civil na gesto da poltica assistencial, o
Conselho Municipal de Assistncia Social tem permitido retirar o monoplio do poder
pblico sobre a destinao de verbas para programas assistenciais, contribuindo para
eliminar o clientelismo e para expropriar dos polticos o capital obtido por intermdio de
uma poltica de concesso. Essas disputas, s vezes, expem os conselheiros a confrontos
diretos com o poder pblico, provocando o uso de vrias formas de coao, coero e
presso por parte dos governantes, alm de tentativas de desqualificar a atuao do
conselho como rgo de controle social, vinculando-o com atuao partidria de oposio.
Outra forma usada para buscar a legitimao do sistema tem sido extrada da prpria
regulamentao do conselho, que o prev como rgo de busca do consenso no interior do
sistema. Isso tem servido para justificar a difuso da idia de que o conselho deve ser um
colaborador do gestor, isto , que deve apoiar as suas decises e auxili-lo a cumprir as
exigncias das instncias superiores, evitando conflitos que possam prejudicar o processo
de municipalizao da assistncia social.
Alm desse desvio na funo do conselho, a burocracia e o capital cultural dos
agentes do Estado, tambm, tm contribudo para a legitimao do sistema pelo Conselho.
As exigncias feitas para a realizao das inmeras tarefas que o Conselho deve
desempenhar, dificultam a consolidao de sua atuao poltica de forma autnoma,
restringindo a disponibilidade de tempo para o investimento em atividades formativas ou
afirmativas de seu prprio significado, junto sociedade civil. Considerando que a maioria
das tarefas requer registros de forma oficial e gil, os conselheiros so conduzidos a atribulas queles que reconhecidamente so considerados como detentores do capital necessrio
para o seu desempenho adequado, isto , aos tcnicos vinculados ao poder pblico, os quais
geralmente atuam no prprio rgo que encaminhou os documentos a serem apreciados. E,

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dessa maneira, o Conselho influenciado para simplesmente legitimar as decises do
gestor.
Esses limites apontam para a possibilidade do Conselho ser ressignificado pelo
consenso por intermdio de um desvio do conflito decorrente da livre manifestao dos
interesses divergentes e de sua disputa, de forma argumentativa e autnoma, tendo como
princpios de regulao no s as normas democrticas, mas as prescries jurdicas e a
finalidade ltima do Conselho, isto , a ampliao da cidadania social.
As dificuldades enfrentadas na atualidade pelo Conselho decorrem, em parte, da
forma pela qual foi implantada a descentralizao dentro do contexto da Reforma do
Estado, que no priorizou o desencadeamento de um processo democrtico, com amplas
discusses sobre as mudanas propostas, e sim a adequao do sistema existente s novas
prescries da Lei. As ambigidades decorrentes de uma descentralizao que repassa
responsabilidades do poder central para as outras instncias e detm o poder de distribuio
de recursos e a ausncia de experincia no exerccio de uma democracia deliberativa, na
rea da poltica assistencial, realizada por meio de uma esfera pblica no-estatal, tendem a
aproximar o conselho de uma formalizao racional feita pelo sistema dominante e que lhe
confere um poder virtual em relao mediao da cidadania dos excludos, anulando-o
como mecanismo de controle social democrtico.
A virtualidade do poder do Conselho reforada pelo habitus que ainda configura a
assistncia social, na sociedade brasileira, associado ao tipo de habitus dos conselheiros. O
habitus que configura a assistncia como uma poltica de concesso, dissociada da
concepo de poltica pblica de dever do Estado e direito do cidado, percebido no s
entre os polticos, mas tambm entre alguns agentes que atuam nas entidades beneficentes.
Ele traduz o charme exercido pelo assistencialismo, o qual atrai muitas pessoas, devido a
sua vinculao com o aumento de capital social, poltico e religioso (status, prestgio,
fidelidade partidria, salvao). A configurao da assistncia, conforme esse habitus,
acaba reproduzindo uma prtica dissociada da justia e, conseqentemente, enfraquece as
lutas pela ampliao da cidadania social.
Por outro lado, a formao recebida pelos conselheiros, sendo mais dirigida
capacitao para a realizao adequada de determinadas exigncias burocrticas (como
analisar projetos, elaborar um parecer, etc.) no provoca a ruptura com as concepes

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incorporadas na auto-eco-organizao do conselho. Ao contrrio, essa formao,
geralmente realizada por agentes do Estado, pode reforar o poder tcnico-burocrtico em
detrimento do poder popular.
A anlise da regulamentao do Conselho evidencia que a mediao da cidadania
dos excludos no aparece como finalidade, funo ou competncia. A discriminao de
suas funes enumera uma srie de atribuies necessrias ao funcionamento do Sistema
Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, porm no explicita o objetivo ou a
finalidade da realizao de todas aquelas funes. O conselho somente associado
descentralizao e participao popular. Embora essa associao seja necessria para
viabilizar uma poltica pblica e garantidora da cidadania, ela insuficiente para
concretizar aes capazes de romper com o tipo de habitus que obstaculiza a instaurao de
novas prticas viabilizadoras da ampliao da cidadania social.
A maioria dos conselheiros tambm no articula a sua prtica com a mediao da
cidadania. Conforme a citada pesquisa demonstrou, a mediao da ampliao da cidadania
dos excludos no o principal motivo que anima a participao da grande maioria dos
conselheiros, sendo citada aps a representao dos demais interesses disputados no
conselhos. At quando os excludos so enfocados como motivao, a contribuio para a
construo de sua cidadania divide a priorizao feita pelos conselheiros com a simples
inteno de ajudar os pobres, sem enfoc-los como cidados com direitos.
A desfocalizao da cidadania reforada pela no-participao da representao
dos excludos, o que significa que os diretamente interessados esto ausentes da disputa.
Essa uma dificuldade inerente poltica da assistncia social pela prpria condio de
seus usurios que, em grande parte, esto excludos de qualquer forma de pertena social,
vivendo em situao subumana. Portanto, geralmente a ao dessa poltica exercida no
limiar da reiterao da subalternidade e da ampliao da cidadania, o que se reflete no
exerccio do controle social pelo Conselho.
Por outro lado, essa ocultao da cidadania na regulamentao do conselho,
considerando o habitus que configura a assistncia social, associado ao habitus dos
conselheiros, no favorece a constituio do conselho como um sujeito coletivo que, na
disputa de interesses, capaz de chegar ao consenso tendo um princpio regulador para as

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suas deliberaes, o qual seja oriundo da prpria razo principal de sua existncia, que a
busca da cidadania social para todos os cidados.
Porm, uma anlise do Conselho como um fenmeno complexo no pode esquecer
que essa finalidade tambm est presente nele, isto , o constitui e influencia na
publicizao de conflitos, favorecendo a provocao de mudanas no sistema vigente que
favorecem a ampliao da cidadania. A desconsiderao com essa perspectiva pode
ocasionar uma reduo do Conselho, eliminando o seu potencial de transformao e
contribuindo para que ele desaparea como um dos agentes inovadores da poltica
assistencial e para que possa se perpetuar como mais uma instncia paralela ao poder
estatal, esvaziada de poder representativo de uma nova esfera pblica no-estatal de
controle social.
A democratizao da gesto por meio da participao da sociedade civil no
suficiente para que o Conselho consiga contribuir com a ampliao da cidadania social,
uma vez que ela est diretamente associada ao grau de ruptura desencadeado pelas relaes
de disputa de interesses entre agentes dos vrios campos sociais, em torno dos interesses
que movem o espao social vigente. Portanto, ela exige no s mudana de estruturas, mas,
tambm, a ruptura com o tipo de habitus que favorece a manuteno do sistema vigente.
Para isso, fundamental o desenvolvimento de um processo de formao tico-poltica dos
conselheiros, capaz de desenvolver a sua autonomia para uma atuao competente, crtica e
explicitamente dirigida para a defesa da universalizao do acesso aos direitos sociais.
Dessa forma, a prtica conselhista ser centrada na busca da ampliao da cidadania social.
A inovao poltica trazida pela regulamentao dos conselhos gestores tender a se
efetivar na rea da poltica da assistncia social, quando extenso da cidadania for a diretriz
principal para o exerccio do controle social. Essa efetivao requer a presena dos usurios
como partcipes ativos do Conselho e uma articulao maior deste com a sociedade civil
organizada, que possibilite a publicizao dos conflitos e das conquistas realizadas na rea
da assistncia, favorecendo a consolidao do paradigma de poltica pblica. Nesse sentido,
a articulao do Conselho com outros conselhos tender a fortalecer o desenvolvimento da
luta pela ampliao da cidadania como estratgia para a construo de uma sociedade
humanizadora e construtora de uma cidadania terrestre. E para que isto ocorra necessrio

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que a sociedade civil reconstrua na prtica o conceito de controle social manejado pelo
Estado neoliberal.

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