Assuntos Tratados

1 Horrio

OUTROS TEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE (continuao)

Sentenas intermedirias

ORGANIZAO DO ESTADO (GERAL)

Conceito de forma de Estado

Espcies

Estado Unitrio

Estado Regional e Estado Autonmico

Estado Federado

Confederao

Estado Federado vs. Confederao

FEDERALISMO BRASILEIRO

Origem

Soberania vs. autonomia
2 Horrio

FEDERALISMO BRASILEIRO (continuao)

Soberania vs. autonomia (continuao)

Tcnicas de repartio de competncias
1 HORRIO
OUTROS TEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE (continuao)
Sentenas intermedirias
Sentena intermediria aquela na qual o rgo do judicirio encarregado de realizar o controle
de inconstitucionalidade relativiza o binmio constitucional/inconstitucional, em virtude de fatores
polticos, econmicos, sociais ou jurdicos. Para tanto, so usadas tcnicas de deciso
(interpretao conforme a constituio e declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo
de texto, por exemplo) e de efeitos (exemplo: art. 27, Lei 9.868/99) que vo alm da mera
declarao de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade.
A expresso sentenas intermedirias surgiu no VII Congresso de Cortes Constitucionais
Europias de 1987. Quem trouxe o tema para o Brasil foi Jos Adrcio Leite Sampaio (membro da
banca examinadora do MPF).
As sentenas normativas criam normas jurdicas com efeitos erga omnes. Elas podem ser
aditivas ou substitutivas.
As sentenas normativas aditivas so aquelas em que o Poder Judicirio entende que a norma
inconstitucional em razo de sua insuficincia e, ao invs de retir-la do ordenamento em virtude
de sua inconstitucionalidade, incrementa seu contedo para que se torne suficiente. O exemplo
mais citado a Sentena Normativa Aditiva 170/70 da Corte Constitucional Italiana. Nesse caso, a
Corte Constitucional Italiana, ao apreciar a constitucionalidade de uma norma processual penal
que previa a obrigatoriedade da presena do MP em audincia, determinou que deveria ser
tambm obrigatria a presena do advogado do ru (criou mais uma hiptese de obrigatoriedade).

O Judicirio no Brasil no tem a tradio de produzir sentenas normativas aditivas. A Smula 339
do STF prova disso. Porm, luz do neoconstitucionalismo e com base em um ativismo judicial,
o Brasil vem, paulatinamente, ainda que de forma excepcional, adotando sentenas aditivas. So
exemplos de sentenas aditivas proferidas no Brasil (excepcionalmente): REsp 249.026, STJ; HC
79.812, STF.
As sentenas normativas substitutivas so aquelas em que o Poder Judicirio entende que a
norma inconstitucional em razo de sua inadequao e, ao invs de apenas retir-la do
ordenamento em virtude de sua inconstitucionalidade, a substitui por outra norma que entende
adequada. O principal exemplo Sentena Normativa 298/95 da Corte Constitucional Italiana.
Nesse caso, a citada Corte entendeu ser inconstitucional por ferir a proporcionalidade uma norma
penal que fixava determinada pena, substituindo-a por outra.
A principal crtica feita s sentenas normativas a afirmao de que elas contrariam a
supremacia da Constituio na medida em que colocam o Poder Judicirio atuando como se
legislador fosse, desvirtuando o princpio da separao dos poderes.
ORGANIZAO DO ESTADO (GERAL)
Conceito de forma de Estado
Forma de Estado a distribuio geogrfica do poder poltico dentro de um territrio (conceito
clssico).
Espcies
So apontados classicamente como formas de Estado: Estado Unitrio; Estado Federal;
Confederao (que , na verdade, uma juno de Estados independentes). Hoje, acrescentam-se
a essa lista Estado Regional e Estado Autonmico.
Estado Unitrio
No Estado Unitrio no h uma distribuio geogrfica do poder poltico h apenas um rgo
emanador de normas. Devido a uma complexidade tanto quantitativa quanto qualitativa, no se
sustenta hoje esse conceito clssico de Estado Unitrio puro. Logo, para que o Estado Unitrio
atual se mantenha, preciso que exista nele descentralizao administrativa.
Na descentralizao administrativa do Estado Unitrio, so criados braos da administrao
central com personalidade jurdica prpria. So as regies, os distritos, os departamentos, os
municpios, etc. Com isso ocorre uma democratizao e tambm uma desburocratizao. Frana
e Portugal so exemplos de Estados Unitrios.
Estado Regional e Estado Autonmico
Estado Regional (Constituio da Itlia de 1948) e Estado Autonmico (Constituio da Espanha
de 1978) se diferenciam do Estado Unitrio pela existncia no apenas de descentralizao
administrativa, mas tambm de descentralizao legislativa. O que diferencia o Estado Regional
do Autonmico o modo ou a maneira pela qual essa descentralizao (administrativa e
legislativa) desenvolvida.

No Estado Regional, descentralizao ocorre de cima para baixo, de forma heternoma. O poder
central cede e retira autonomia quando bem quer.
J no Estado Autonmico, a descentralizao ocorre de baixo para cima, de forma autnoma. A
autonomia das regies construda por deliberao delas mesmas, sujeitando-se apenas
aprovao do Parlamento.
Na Itlia (Estado Regional), as regies tm competncias legislativas conferidas pelo Governo
Central. Na Espanha (Estado Autonmico), as provncias podem ser reunir em regies que, por
sua vez, podem editar seu estatuto de autonomia. Esse estatuto fixa as competncias
descentralizadas para a regio, e vale como lei especial aps sua aprovao pelo Parlamento
Espanhol.
Estado Federado
No Estado Federado h uma distribuio geogrfica do poder poltico na qual h um ente dotado
de soberania e outros entes dotados de autonomia.
Confederao
Na Confederao h uma distribuio geogrfica do poder poltico na qual todos os entes so
dotados de soberania.
Estado Federado vs. Confederao
O Estado Federal se origina de uma Constituio, afinal, somente um ente dotado de soberania.
Todos os demais entes (autnomos) se sujeitam Constituio do nico ente soberano.
O Estado Confederado se origina de um tratado entre entes dotados de soberania, cada qual com
sua Constituio. O documento que funda a Confederao um tratado ainda que adote a
nomenclatura Constituio (ex.: Constituio Europia).
Na Federao no h direito de secesso. A indissolubilidade do vnculo federativo o mais
bsico dos princpios do Federalismo.
Em termos clssicos, soberania quer dizer o poder mximo (subordinao) no nvel interno e
igualdade (coordenao) no nvel externo em relao aos demais entes soberanos.
No Estado Federal, h um rgo de cpula do Judicirio para dirimir conflitos entre os entes
autnomos. No Brasil, esse rgo o STF. Conforme art. 102, I, f, da CF/88.
Na Confederao, no existe rgo superior aos entes para solucionar conflitos entre eles. Todos
so soberanos.
Atualmente a Unio Europia (UE) apresenta caractersticas tanto de federao quanto de
confederao. Apesar de todos os entes se manterem soberanos, existe um rgo judicial de
cpula (Corte Europia). E no h uma definio sobre a escolha pelo Federalismo ou pela
Confederao. Pode ser que surja, na UE, uma terceira forma ainda no elaborada pela Teoria do
Estado, diferente da Federao e da Confederao. A idia de soberania dual (Direito Interno /

Direito Comunitrio), por exemplo, que hoje surge na UE, algo sem precedentes na Teoria do
Estado.
FEDERALISMO BRASILEIRO
Origem
Nosso federalismo se originou com a Constituio de 1891. Quanto origem, o Federalismo
Brasileiro tem cunho centrfugo (ou de segregao), porque veio de um Estado Unitrio
(movimento do centro para a periferia). Por isso, se diferencia do Federalismo dos EUA, que tem
origem centrpeta, por ter surgido de uma Confederao (movimento da periferia para o centro).
A origem centrpeta de um Estado Federal (como os EUA, por exemplo) acaba por gerar, como
consequncia, uma tendncia centrfuga (descentralizante). J o Federalismo de origem
centrfuga (como o Brasil, por exemplo) manifesta, como consequncia de sua origem, uma
tendncia centrpeta. O Federalismo Brasileiro tem como objetivo expresso, com base na CF/88
(art. 3), tornar-se um federalismo de equilbrio.
Soberania vs. autonomia
No Brasil, o ente soberano a Repblica Federativa do Brasil (no a Unio) arts. 1 e 18,
CF/88. Os entes autnomos so a Unio, os Estados, os Municpios e o DF.
No se pode confundir a Repblica Federativa do Brasil com a Unio. A confuso comum
porque ambas tm o mesmo territrio e existe uma relao de representao entre as duas (Unio
representa a Repblica Federativa do Brasil, interna e externamente). A pessoa jurdica de Direito
Pblico Internacional a Repblica Federativa do Brasil, todavia, ela representada nas relaes
internacionais pela Unio, que pessoa jurdica de Direito Pblico interno (art. 21, I).
A Unio no soberana tambm porque no se situa acima dos demais entes (a Repblica, sim).
Se h conflito entre uma lei federal e uma municipal, por exemplo, no h prevalncia da primeira
sobre a segunda. Antes preciso verificar de quem era a competncia legislativa para a edio
daquela lei; pode at mesmo acontecer de, caso a competncia seja municipal, prevalecer a lei do
municpio em face da lei federal (que seria, nessa hiptese inconstitucional).
Autonomia a capacidade para desenvolver atividades dentro de limites previamente circunscritos
pelo ente soberano. A autonomia se desdobra em uma trplice capacidade: auto-organizao
(normatizao prpria); autogoverno; autoadministrao.

2 HORRIO
FEDERALISMO BRASILEIRO (continuao)
Soberania vs. autonomia (continuao)
A Unio se auto-organiza atravs da prpria Constituio da Repblica Federativa do Brasil e das
leis federais. Os Estados se auto-organizam atravs das Constituies estaduais e das leis
estaduais. Os municpios se auto-organizam atravs das leis orgnicas e demais leis municipais.
O DF se auto-organiza atravs da lei orgnica distrital e das demais leis distritais.

O exerccio do poder (autogoverno) da Unio est previsto no art. 2 da Constituio. O exerccio

do poder (autogoverno) dos Estados est previsto nos arts. 27, 28 e 125 da Constituio. O
exerccio do poder (autogoverno) dos Municpios est previsto no art. 29.
Para diversos autores, o Municpio no pode ser considerado ente federado em virtude da falta de
Poder Judicirio e de representao no Senado. Todavia, trata-se de posio minoritria. A
corrente majoritria entende que tais excees autonomia dos Municpios no o
descaracterizam enquanto unidade da Federao.
O DF (art. 32) possui os trs poderes. Entretanto, so limites ou excees autonomia do DF
enquanto ente federado os arts. 21, XII, XIV e 22, XVII, todos da Constituio (no mesmo sentido,
a Smula 647, STF):
Art. 21. Compete Unio:
(...)
XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria
Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;
XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros
militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito
Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo
prprio;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
(...)
XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do
Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes;

Vale notar que, apesar de a Unio organizar e manter as polcias e corpo de bombeiros do DF,
eles se subordinam hierarquicamente ao Governador do DF, com base no art. 144, 6, da
Constituio:
Art. 144 (...) 6 - As polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras
auxiliares e reserva do Exrcito, subordinam-se, juntamente com as polcias civis,
aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.

A autoadministrao exerccio de competncias legislativas, administrativas e tributrias pelos

entes. Portanto, a autoadministrao desenvolve a auto-organizao e o autogoverno, viabilizando
que ambos sejam exercidos cotidianamente.
Competncia a faculdade juridicamente atribuda a um ente pela Constituio para a tomada de
decises legislativas, administrativas e tributrias.
Tcnicas de repartio de competncias
A tcnica de repartio horizontal aquela na qual h uma distribuio estanque de competncias
entre os entes. Ou seja, uma distribuio fechada, especfica.
A repartio horizontal surge com a Constituio de 1787 dos EUA, que trouxe competncias
enumeradas da Unio e remanescentes para os Estados. Essa tcnica de repartio tpica de
um Federalismo dual ou clssico, que envolve o Estado Liberal de Direito e, consequentemente, o
constitucionalismo clssico,

No Brasil, a repartio horizontal surge com a Constituio de 1891 e existe at hoje. Aqui
tambm se trabalha com competncias enumeradas da Unio e remanescentes para os Estados.
Acrescentaram-se, no Brasil, competncias enumeradas para os municpios.
A repartio vertical aquela na qual dois ou mais entes atuam conjunta ou concorrentemente
para uma mesma matria.
A repartio vertical surgiu com a Constituio Alem de Weimar (1919). Ela tpica de um
federalismo de cooperao ou integrao, tambm chamado de neoclssico, tpico dos Estados
Sociais de Direito, que trabalham com um constitucionalismo social.
No Brasil, a repartio vertical surgiu com a Constituio de 1934 e existe at hoje.
A repartio vertical pode ser cumulativa ou no cumulativa. Na repartio vertical cumulativa, no
h limites previamente definidos para a atuao concorrente. Na repartio vertical no
cumulativa, h limites previamente definidos para a atuao concorrente.
O Brasil adota (art. 24) a repartio vertical no cumulativa, pois, no mbito da competncia
concorrente, cabe Unio editar normas gerais e aos Estados, complement-las.
O princpio da predominncia dos interesses enuncia que a Unio sempre ter interesse geral; os
Estados, regional; os Municpios, local; o DF, regional e local.
Competncia legislativa a competncia que o ente tem para legislar (aqui se conjuga apenas o
verbo legislar). J as competncias administrativas so as competncias que tm os entes para
a execuo de polticas pblicas, gerenciamento, fomento ou desenvolvimento da mquina
administrativa (aqui so conjugados diversos verbos como permitir, manter, administrar,
elaborar, executar, etc.).
As competncias legislativas tm ntima correlao com as competncias administrativas. Em
regra, quem tem competncia para a execuo de determinada atividade (competncia
administrativa) tem tambm competncia para a regulamentao da respectiva matria
(competncia legislativa).
Alguns autores denominam de exclusivas as competncias da Unio previstas no art. 21
(administrativas) e de privativas as previstas no art. 22 (legislativas). Segundo Jos Afonso da
Silva, a competncia exclusiva (art. 21) no admite possibilidade de delegao. Outro exemplo o
art. 49 (competncias exclusivas do Congresso Nacional). J a competncia privativa (art. 22)
admitiria delegao (art. 22, pargrafo nico, VI, XII e XXV).
Todavia, essa teoria criticvel porque o prprio constituinte originrio no a adotou, conforme
arts. 51 e 52, que qualificam como privativas competncias indelegveis. Gilmar Mendes, Paulo
Gonet Branco, Fernanda Dias Menezes de Almeida e Dirley da Cunha Jr. criticam, nessa linha, a
teoria de Jos Afonso da Silva.
A possibilidade de delegao est prevista no pargrafo nico do art. 22 da CF: Lei
complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias
relacionadas neste artigo.

Alm da necessidade expressa de lei complementar, pacfico que a delegao no pode ser
genrica, mas apenas sobre uma matria ou tema especfico dentro das competncias
enumeradas. Existe ainda o requisito implcito da isonomia (art. 19, III, da CF), segundo o qual a
delegao no pode ser feita apenas para um ou alguns Estados, mas sempre para todos
igualmente. Havendo delegao para os Estados, deve haver tambm delegao para o DF, com
base no art. 32, 1, da CF, em uma interpretao sistemtica.
Os municpios possuem tambm competncias enumeradas. A competncia legislativa do
municpio est prevista no art. 30, I da CF: Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de
interesse local.
Esse dispositivo deve ser lido com base no princpio da predominncia dos interesses da seguinte
forma: legislar sobre assuntos de interesse predominantemente local.
Definio de horrio de funcionamento de estabelecimentos comerciais tpico assunto de
interesse predominantemente local (ADI 3691 e Smula 645, STF). Entretanto, horrio de
funcionamento de banco predominante nacional, pois envolve o sistema financeiro nacional, que
interligado (Smula 19, STJ). Entretanto, segundo o STF, questes que envolvam a
comodidade, o conforto, o tempo de espera em fila, etc., esto dentro da competncia municipal
(Informativo 394, STF).
A competncia para definir o zoneamento urbano , sem dvida, do municpio. Todavia, seu
exerccio deve observar os mandamentos constitucionais da livre concorrncia e da livre iniciativa,
conforme deixa claro a Smula 646 do STF: Ofende o princpio da livre concorrncia lei municipal
que impede a instalao de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada rea.
No Brasil, assim como nos EUA, as competncias remanescentes so de titularidade dos Estados
e esto previstas no art. 25 da Constituio:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que
adotarem, observados os princpios desta Constituio.
1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
por esta Constituio.

Exemplo de competncia remanescente o transporte intermunicipal de passageiros.

Ao DF aplicam-se as consideraes feitas sobre os municpios e sobre os Estados.
Referncias
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso
de Direito Constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. 2008.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2009.
Matria da prxima aula: FEDERALISMO BRASILEIRO (continuao).