Portugal

1.

SITUAO E PRINCIPAIS TENDNCIAS

A actividade econmica portuguesa cresceu a um ritmo gradualmente mais intenso nos

ltimos anos, com o crescimento do PIB a alcanar cerca de 1,9% em 2007. Em 2008, porm,
registou uma desacelerao que se estima ter sido de 0,2%, em virtude da crise financeira
mundial. Ainda que as taxas de actividade de homens e mulheres se situem acima das taxas
mdias de emprego da UE, os seus nveis no tm evoludo, registando os mesmos valores em
2007 e 2004 (67,8%). O desemprego duplicou, chegando aos 8,1% em 2007 (4% em 2000) e
afectando mais as mulheres (9,7%) dos que os homens (6,7%). Os jovens (16,6%) e as
geraes mais velhas (6,5%) so os mais expostos ao desemprego, com nveis que superam a
mdia da UE. Tambm o desemprego de longa durao est a aumentar (3,8% em 2007),
situando-se acima da mdia da UE. O aperfeioamento do sistema de ensino primordial para
melhorar os resultados da economia, uma vez que o abandono escolar precoce (36,3% em
2007) e o sucesso escolar (54,3%) esto muito aqum das metas da UE. Esto em curso
reformas do sistema de formao profissional, de modo a adaptar a oferta s necessidades do
mercado de trabalho.
Pese embora algumas melhorias, os nveis de pobreza e desigualdades na distribuio do
rendimento constituem problemas estruturais graves. Portugal regista um dos graus mais
elevados de desigualdade na distribuio do rendimento na UE (coeficiente de Gini: 38 e
rcio S80/S20: 6,5) e os nveis de pobreza (16% para o conjunto da populao em 2006) so
tambm motivo de grande preocupao. No que respeita demografia, a esperana de vida
nascena aumentou consideravelmente (homens:75,5; mulheres: 82,3, em 2006), o que supera
a mdia da UE em 20041. A populao portuguesa vive hoje quase dez anos mais do que h
trs dcadas. Contrariamente, a esperana de vida saudvel tem diminudo nos ltimos dez
anos. Graas ao rpido envelhecimento previsto, o rcio de dependncia dos idosos em
Portugal aumentar de 26,6% em 2010 para 53% em 2050, acima da mdia da UE (25,9% e
50,4%). Em consequncia, espera-se que o total das despesas pblicas, que representava
23,8% do PIB, aumente 9,8%, correspondendo ao segundo aumento mais elevado na UE-25.
2.

ABORDAGEM ESTRATGICA GLOBAL

O relatrio nacional de estratgia (RNE) para a proteco social e a incluso social 2008-2010
ser aplicado com base em dois eixos estratgicos de interveno e seis objectivos
estratgicos. Um dos eixos prioritrios diz respeito ao impacto das alteraes demogrficas e
integra trs objectivos estratgicos: (i) apoiar a natalidade e a infncia, (ii) apoiar a
conciliao entre a actividade profissional, a vida pessoal e familiar; (iii) promover o
envelhecimento activo com qualidade e prevenir e apoiar a dependncia. O segundo eixo
prioritrio preconiza a promoo da incluso social e a reduo das desigualdades, atravs da
consecuo de trs objectivos estratgicos: (iv) promover a incluso social activa, (v)
melhorar as condies de vida em territrios vulnerveis, (vi) favorecer a incluso social dos
grupos especficos, nomeadamente as pessoas com deficincias, os imigrantes e as minorias
tnicas e as pessoas sem abrigo.

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A mdia da UE em 2004 era de 75,2 e 81,5 para os homens e as mulheres, respectivamente.

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O actual RNE portugus constitui uma evoluo relativamente ao relatrio de 2006-2008,

uma vez que as prioridades e os objectivos so agora mais concentrados e incidem nos
factores que prejudicam a incluso social e a proteco social. No obstante, esta nova
estratgia no abrange todos os problemas existentes, mas parece identificar as correctas
prioridades.
Foram enumeradas medidas concretas ao abrigo das trs vertentes. O plano nacional de aco
para a incluso apoia-se em medidas mais circunstanciadas, identificando recursos
financeiros, metas quantificadas e indicadores de acompanhamento. So descritas medidas
relativas s regies autnomas dos Aores e da Madeira. demonstrada a sintonia com o
Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN) para o perodo 2007-2013 e a maioria
das medidas ser concretizada com o apoio dos Fundos Estruturais.
A abordagem estratgica global identifica ligaes estratgia de Lisboa. O RNE inclui
vrias medidas com impacto directo na Estratgia para o Crescimento e o Emprego no
perodo 2008-2010 (envelhecimento activo, reforma das penses, incluso activa e
flexigurana). No que respeita governana, mantido o anterior modelo. Neste contexto,
foram considerados de particular utilidade os seguintes aspectos: coordenao poltica entre
ministrios, forte articulao das trs vertentes do mtodo aberto de coordenao,
envolvimento da sociedade civil e das partes interessadas e adequada veiculao de
informaes ao pblico. No tocante dimenso da igualdade entre homens e mulheres, o
principal organismo nacional com responsabilidades este domnio participou activamente na
preparao do relatrio.
3.

INCLUSO SOCIAL

3.1.

Principais tendncias

A situao econmica e social de Portugal continua a ser frgil, o que reflecte desequilbrios
estruturais e deficincias a nvel de capital humano. A taxa de desemprego atingiu um pico de
8,1% (2007), afectando com especial incidncia as mulheres (9,7%) e os jovens (16,6%).
Ainda que a taxa global de emprego se tenha mantido constante, as taxas de emprego das
mulheres (61,9%) e dos trabalhadores mais velhos (50,9%) aumentaram e esto agora acima
da mdia da UE. No entanto, o emprego juvenil diminuiu consideravelmente (42,3% em 2001
para 34,9% em 2007).
Todos os grandes indicadores comprovam que a incluso social um problema assaz
preocupante. A taxa de risco de pobreza aps transferncias sociais das mais elevadas na UE
(PT: 18%, UE: 16%), afectando principalmente as crianas (PT: 21%, UE: 19%) e os idosos
(PT: 26%, UE: 19%). Ainda que o emprego seja uma poltica fundamental para a promoo
da incluso social, por si s no suficiente. Na verdade, o nmero de pobres que
trabalham considervel (PT: 11%; UE: 8%), o que reflecte os baixos salrios pagos e causa
um problema social generalizado. A taxa de pobreza dos que trabalham mais elevada no
caso dos trabalhadores a tempo parcial (29%) do que dos trabalhadores a tempo inteiro (9%),
espelhando um mercado de trabalho altamente segmentado.
No ensino, tm-se registado progressos no que respeita ao abandono escolar precoce, que
diminuiu quase 3% (2006: 39,2%; 2007: 36,3%), atingindo o seu valor mais baixo numa
dcada. Pela primeira vez em dez anos, o sucesso escolar dos jovens excedeu os 50% (2006:
49,6%, 2007: 53,4%). No entanto, a disparidade face mdia da UE (78,1%) ainda muito
acentuada, i.e. 14,8%.

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3.2.

Progressos em relao s prioridades definidas no relatrio nacional de

estratgia 2006-2008 (PNAI) e aos desafios identificados no Relatrio Conjunto
de 2007

com agrado que se regista o facto de estar actualmente em curso uma avaliao do RNE
2006-2008, com divulgao prevista para o incio de 2009. No obstante, o actual RNE teria
beneficiado de uma base analtica deste tipo. O RNE apenas relembra as principais medidas
definidas para o perodo 2006-2008. No so fornecidos dados concretos sobre os progressos,
nem qualquer avaliao dos resultados finais na concretizao das metas. Foi, no entanto,
realizada uma avaliao intercalar com o envolvimento das partes interessadas, o que permitiu
actualizar o processo e definir prioridades para o RNE 2008-2010. Uma das grandes
vantagens do RNE 2006-2008 tinha sido a definio de objectivos concretos acompanhados
de metas quantificadas, cuja avaliao final reveste primordial importncia.
A resposta aos desafios carece de uma argumentao slida e mal refere a forma como
aqueles foram abordados. Relativamente ao desafio de acompanhar de perto e avaliar o
impacto das medidas relativas ao rendimento mnimo, assegurando a integrao social
efectiva dos grupos de risco, o RNE menciona o reforo e a consolidao da componente
insero do rendimento social de insero (RSI). O RSI foi objecto de uma fiscalizao
regular e de um exerccio de avaliao que contou com o envolvimento de diferentes
entidades e partes interessadas. Tambm a avaliao do sistema de rendimento mnimo veio
comprovar que a componente insero do RSI deve constituir uma prioridade central do novo
ciclo.
No que respeita ao desafio de assegurar que os grupos mais afastados do mercado de trabalho
beneficiam de medidas para aumentar os nveis de escolaridade da populao, nomeadamente
do grande nmero de trabalhadores pobres sem qualificaes e dos jovens que abandonam
prematuramente o ensino, reafirmada a prioridade poltica de actualizar as qualificaes dos
jovens e dos adultos, atravs da iniciativa global Novas Oportunidades. Procurou-se
solucionar o problema estrutural dos baixos nveis de escolaridade da populao atravs de
investimentos no alargamento da oferta pr-escolar, da consolidao do ensino bsico
universal, de uma extenso das medidas para diversificar a educao e a formao a nvel
secundrio e de melhorias da qualidade do sistema de ensino, assim como de um reforo dos
percursos profissionais. Foram aplicadas medidas para facilitar a integrao dos grupos mais
afastados do mercado de trabalho, atravs de programas de interveno especficos,
especialmente destinados s pessoas com deficincia e aos imigrantes desempregados.
3.3.

Principais desafios e prioridades

A promoo da incluso social, a preveno da pobreza e da excluso social e a inverso das

tendncias demogrficas so desafios fundamentais para o novo perodo. Para tal, o RNE
2008-2010 identifica trs prioridades para: (i) combater a pobreza das crianas e dos idosos,
assegurando os seus direitos bsicos de cidadania, (ii) corrigir as desvantagens em matria de
educao e formao/qualificao, e (iii) ultrapassar as discriminaes e reforar a integrao
de grupos especficos, designadamente as pessoas com deficincia, os imigrantes e as
minorias tnicas.
Estas prioridades so coerentes com a actual situao social e asseguram continuidade com o
anterior perodo. A aposta num nmero mais reduzido de prioridades pode contribuir para
uma maior operacionalidade do RNE. A preocupao explcita relativamente necessidade de
investir em mudanas estruturais e, simultaneamente, dar prioridade a iniciativas especficas

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destinadas a determinados grupos coerente com os desafios que Portugal enfrenta em

matria de pobreza e incluso social. Esta continuidade reflecte a necessidade de prosseguir as
aces realizadas em resposta aos desafios identificados no Relatrio Conjunto de 2007.
A seleco dos objectivos do PNAI 2008-2010 apresenta decididamente algumas
caractersticas positivas, com uma incidncia considervel em medidas transversais (entre as
trs reas do RNE, mas tambm mas tambm na ligao com o Plano Nacional de Reformas
2008-2010); no reforo de reas polticas anteriormente subdesenvolvidas (como a habitao),
num conjunto significativo de novas medidas e na incorporao de aces dos Aores e da
Madeira. Convm igualmente destacar a articulao com o Quadro de Referncia Estratgico
Nacional (QREN) e o contributo dos Fundos Estruturais. Espera-se que o programa
operacional Potencial Humano, co-financiado pelo FSE, venha a desempenhar um papel
vital no financiamento de vrias medidas.
Globalmente, o PNAI aborda os objectivos da vertente incluso social. O RNE adopta uma
abordagem transversal no que respeita s questes de igualdade entre homens e mulheres. A
vertente da incluso social contm medidas especficas que visam a integrao de mais
mulheres no mercado de trabalho. O facto de a lei consagrar uma maior partilha de
responsabilidades familiares entre homens e mulheres, associado ao carcter cada vez mais
obrigatrio desta possibilidade, poder fazer a diferena.
3.4.

Medidas polticas

O mbito das medidas ao abrigo da primeira prioridade foi alargado, com planos para
combater a pobreza das crianas e dos idosos, atravs de medidas que assegurem os seus
direitos bsicos de cidadania. Foram tidas em considerao questes estruturais
significativas como o rendimento (aumento gradual do salrio mnimo nacional e das
prestaes de apoio durante a gravidez) e a habitao (custos com a habitao e programa de
alojamento para os idosos). Estas iniciativas produziro efeitos globais, no incidindo apenas
nas crianas e nos idosos; inegvel que a adopo de medidas de apoio directo ao
rendimento trar um significativo valor acrescentado num pas onde o salrio mnimo ainda
muito baixo e a proporo de trabalhadores pobres continua a ser elevada. Por outro lado,
medidas como o investimento em infra-estruturas sociais induzir um aumento da
participao das mulheres no mercado de trabalho. um sinal positivo que o amplo conjunto
de medidas adoptadas abranja vrios aspectos: rendimento, habitao, integrao no mercado
de trabalho, educao, proviso de equipamentos sociais e servios. tambm fornecida uma
descrio de todas as medidas, a indicao dos organismos responsveis e dos beneficirios,
bem como um indicador para avaliao. tambm indicado, na maioria dos casos, o
oramento atribudo s medidas.
No mbito da segunda prioridade, que preconiza a correco das desvantagens nos
processos de educao e de formao/qualificao, a maioria das medidas est estreitamente
relacionada com o Plano Nacional de Emprego e a iniciativa Novas Oportunidades. As
aces j realizadas esto claramente estabilizadas (a rede de infra-estruturas de ensino prescolar, percursos curriculares alternativos, iniciativa Novas Oportunidades) e a principal
caracterstica nova a introduo de medidas no domnio das tecnologias da informao e da
comunicao (Plano Tecnolgico da Educao, redes de banda larga e Portal da Escola).
Entre as medidas mais sistemticas contam-se o alargamento da taxa de cobertura do ensino
pr-escolar, a criao de percursos curriculares alternativos, mais cursos de educao e
formao para os jovens e os Territrios Educativos de Interveno Prioritria. Esta uma
aposta clara na educao pr-escolar e no aumento dos nveis de qualificao dos jovens

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(atravs dos cursos de dupla certificao) e dos adultos (atravs do reconhecimento, da

validao e da certificao de competncias). Algumas medidas prevem o acesso s TIC para
os grupos desfavorecidos, principalmente na escola ou em centros especiais de incluso
(Centros de Incluso Digital). Estes planos visam incluir as pessoas em risco de excluso em
regimes de formao profissional. tambm prestada uma ateno especial s pessoas com
deficincia. No obstante, parece que a dimenso do gnero no foi tida em plena conta, em
especial no que respeita s jovens mulheres de origens sociais desfavorecidas.
A terceira prioridade de ultrapassar as discriminaes, reforando a integrao de grupos
especficos, nomeadamente as pessoas com deficincias e incapacidades, os imigrantes e as
minorias tnicas, apresenta medidas especficas para estas categorias e para as pessoas sem
abrigo. A maioria das medidas destinadas s pessoas com deficincia constitui um conjunto
coerente (em matria de educao, qualificao, sade, integrao no mercado de trabalho,
acessibilidade e aconselhamento jurdico) e esto em linha com o anterior plano nacional de
aco. As medidas relativas aos imigrantes decorrem principalmente do Plano para a
Integrao dos Imigrantes, em vigor desde 2007, e referem centros de integrao, cursos de
lnguas e apoio ao empreendedorismo. Acolhem-se com agrado a recente aprovao do Plano
de Combate ao Trfico de Seres Humanos e a criao de um Observatrio nesta rea. Foram
tambm includos no PNA grupos de risco como os ciganos e as pessoas sem abrigo.
3.5.

Governao

A preparao do RNE foi coordenada com o Ministrio do Trabalho e da Solidariedade

Social, atravs de uma comisso interministerial, com representao de 14 ministrios, dos
Governos Regionais da Madeira e dos Aores e do Frum No Governamental. O Frum No
Governamental para a Incluso Social e as Redes Sociais Locais deram aos intervenientes
uma oportunidade de contriburem para o processo desde a sua concepo. Esta melhoria
destacada no relatrio de avaliao do PNAI 2008-2010, elaborado pelo Frum No
Governamental para a Incluso Social.
A aplicao do RNE 2008-2010 ser monitorizada por uma rede de Pontos Focais (que
substituir a anterior comisso interministerial de acompanhamento do PNAI 2006-2008 e o
Grupo de Trabalho do Ministrio do Trabalho) e por uma plataforma de dezasseis
coordenadores de diferentes planos em reas diversas (imigrao, sade, cultura,
toxicodependncia, habitao, etc.). No que respeita aos Pontos Focais, ser constituda uma
rede envolvendo dezasseis ministrios, representantes dos Governos Regionais dos Aores e
da Madeira e de associaes de municpios e freguesias. Foi dada especial ateno ao
envolvimento de agentes locais e os principais representantes das autoridades locais a nvel
nacional participam agora na estrutura de governao, imprimindo assim uma perspectiva
local mais forte.
importante a criao da rede nacional de peritos para promover conhecimentos sobre
pobreza e excluso social, podendo representar valor acrescentado para todo o RNE. No que
respeita monitorizao e avaliao, o RNE deveria ter dado maior ateno a um mecanismo
eficaz e operacional para monitorizar e avaliar este ambicioso plano de estratgia.

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4.

PENSES

4.1.

Principais tendncias

O sistema de penses portugus caracteriza-se por um regime legal que um regime geral
obrigatrio para o sector privado. Existem tambm regimes profissionais, em especial para a
funo pblica. As despesas com as penses tm sido grandemente responsveis pelo
aumento da despesa pblica em Portugal desde meados dos anos noventa. Na base do
aumento das despesas com as penses est a rpida maturao dos regimes de penses de
velhice, em virtude de um aumento significativo do nmero de pensionistas e da despesa
mdia com penses devido a carreiras contributivas mais longas dos novos reformados.
Segundo as projeces de 2005 do Grupo de Trabalho sobre Envelhecimento (GTE), as
despesas pblicas com as penses devero passar de 11,1% do PIB em 2004 para 20,8% em
2050. Contudo, em Outubro de 2007, a reforma do sistema de penses em Portugal foi
submetida a uma reviso interpares do GTE e as projeces foram revistas em alta (o valor
esperado para 2050 16%). Neste aspecto, Portugal foi reclassificado, passando de pas de
alto risco para risco mdio. Est em curso uma reviso destas projeces, o que permitir uma
actualizao que se espera esteja concluda na Primavera.
A reforma das penses esteve no centro do programa de consolidao fiscal. O objectivo era
controlar a despesa e melhorar a eficincia do sector pblico, bem como reformar a
administrao pblica. Na sequncia de um acordo com os parceiros sociais, foi aprovada
uma reforma geral da segurana social em Janeiro de 2007 e a reforma do sistema de penses
entrou em vigor em Maio do mesmo ano.
O rcio de rendimento mediano para as pessoas com 65 anos ou mais em relao ao
rendimento do grupo etrio 0-65 era de 0,79 em 2007, nvel que j havia sido registado no ano
anterior. O rcio de substituio agregado era de 0,47 em 2007. A idade mdia de reforma era
de 63,1 anos em 2005, o que se situa acima da mdia da UE de 61. A taxa de substituio
bruta para Portugal em 2006 era 75 (91 para a taxa de substituio lquida). Espera-se que a
taxa de substituio bruta terica diminua 19% entre 2006 e 2046 (-20% para a taxa de
substituio lquida).
4.2.

Principais desafios e prioridades

O principal desafio para Portugal a plena realizao da reforma das penses adoptada em
2007, em especial atravs da convergncia do regime de proteco social da funo pblica
com o regime geral, da promoo do prolongamento da vida activa, da aplicao de uma
estratgia global de envelhecimento activo e da reduo do risco de pobreza dos idosos.
O Relatrio Conjunto de 2007 identificou a realizao da reforma das penses como um
desafio primordial para o futuro. Portugal respondeu positivamente com a reforma de 2007.
As principais medidas incluem a considerao da totalidade da carreira contributiva (e no
apenas os 10 melhores anos dos ltimos 15 de carreira)2, penalizaes financeiras para quem
opte pela reforma antecipada (de 4,5% para 6% numa base anual) e incentivos ao adiamento

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Esta regra aplica-se, desde 2007, ao regime geral de penses; contudo, s ser alargado funo pblica
em 2015. Em 2005, foram adoptadas alteraes ao regime de penses da funo pblica, resultando na
sua convergncia com o regime geral menos generoso dos trabalhadores do sector privado. Esta
mudana ser concretizada atravs de aumentos graduais at 2015 da idade de reforma e dos perodos
de elegibilidade, bem como de alteraes frmula de clculo das prestaes.

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da reforma. Entre outras aces contam-se uma nova frmula de clculo das penses, que
beneficiar as pessoas com salrios mais baixos; a introduo de um factor de
sustentabilidade que adequa automaticamente as prestaes a aumentos da esperana de vida
e uma nova regra de indexao, o Indexante de Apoios Sociais, que tem em conta a evoluo
do PIB e da inflao.
No que respeita sustentabilidade, as medidas fundamentais so a considerao da totalidade
da carreira contributiva e o novo factor de sustentabilidade3. Outras aces importantes
incluem incentivos natalidade, penalizao pela antecipao da idade da reforma e
benefcios aos que prolongam a vida activa, nova legislao de proteco no desemprego4,
nova regra de indexao (que deixa de considerar o salrio mnimo nacional), um novo cdigo
contributivo que adequa a base de incidncia contributiva (tambm para os trabalhadores
independentes), o reforo do mecanismo de combate fraude e um novo modelo de
financiamento.
evidente que Portugal abordou a necessidade de conter as despesas pblicas atravs da
reforma das penses. No entanto, possvel que surjam futuras lacunas no sistema
contributivo de segurana social. O RNE define a Estratgia Nacional de Envelhecimento
Activo (atravs de incentivos ao prolongamento da vida activa) e o reforo dos incentivos s
pessoas com deficincia enquanto medidas importantes para dar resposta futura adequao
das penses, mas resta saber se estas aces sero suficientes. O desenvolvimento de
mecanismos de reviso e ajustamento regular assume importncia primordial.
4.3.

Mais pessoas no emprego por mais tempo

Ainda que a reforma do regime geral de penses introduza flexibilidade quanto idade de
reforma, tambm penaliza a antecipao dessa idade (antes dos 65 anos). Esta penalizao
actua tambm como um incentivo ao prolongamento da vida activa e claramente uma
medida para manter mais pessoas no emprego. Esta penalizao aumentou de 4,5% para 6%
ao ano. O subsistema da administrao pblica, no quadro do qual a idade de reforma
costumava ser 60 anos, est agora em convergncia com o regime geral. Relativamente s
pessoas com deficincia pela primeira vez feita a distino entre invalidez absoluta (com
garantia da penso mnima) e invalidez relativa, situao na qual a penso poder ser
acumulada com rendimentos do trabalho.
4.4.

Proviso privada de penses

O RNE no fornece muitas informaes sobre os regimes privados de penses. No obstante,

nos sectores bancrio e das telecomunicaes, existem regimes profissionais sectoriais que
substituem o regime geral. As empresas fornecem igualmente prestaes de reforma
complementares aos seus trabalhadores. Os regimes profissionais abrangem cerca de 3,7% da
mo-de-obra. As responsabilidades pelas penses futuras so abrangidas por fundos
independentes, cujos activos ascendem actualmente a 14% do PIB. Um grande risco deste

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Pressupe multiplicar a frmula do clculo das penses por um factor de penalizao igual ao rcio
entre a esperana mdia de vida aos 65 anos verificada em 2006 e aquela que se tiver verificado no ano
anterior ao requerimento da penso.
Em vigor deste 1 de Janeiro de 2007, o regime de subsdios de desemprego foi melhorado, atravs do
reforo dos mecanismos de activao, da reduo do perodo de permanncia no desemprego e de
apoios ao regresso ao mercado de trabalho. As condies de acesso penso antecipada aps
desemprego tambm sofreram alteraes, passando a idade de acesso de 60 para os 62 anos, tendo o
beneficirio, data do desemprego, pelo menos 57 anos de idade.

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regimes profissionais a prevalncia de planos de poupana reforma definidos. As perdas do

valor das carteiras de investimento dos fundos de penses, decorrentes da actual crise
financeira, pode prejudicar seriamente estes regimes.
4.5.

Rendimento mnimo para os idosos

O risco de pobreza dos idosos actualmente de 26%, significativamente acima da taxa global
(18%). Foi introduzida em 2006 uma prestao monetria especfica para os idosos, intitulada
Complemento Solidrio para Idosos (CSI)5, que beneficia cerca de 200 000 idosos. Foram
criadas em 2007 prestaes de sade adicionais para as pessoas elegveis para o CSI, o que
permitiu um reembolso adicional de despesas de sade.
4.6.

Informao e Transparncia

Foi criado em 2007 o Conselho Nacional de Segurana Social, em resposta a um

compromisso assumido pelo governo. Este o rgo que procede consulta com os parceiros
sociais e promove a monitorizao tripartida da viabilidade econmica, social e financeira do
sistema de segurana social. ainda responsvel pela definio dos objectivos desse sistema e
pelo acompanhamento da sua concretizao. O RNE reconhece a importncia de um sistema
de monitorizao, mas no fornece informaes concretas sobre o desenvolvimento desse
mecanismo de monitorizao e avaliao, embora se mencione o servio de informao
disponvel atravs da Internet e o relatrio nacional sobre a sustentabilidade da segurana
social. Em matria de transparncia, foi criado um servio on line, que permite aos cidados
consultar a sua carreira contributiva e ser informados sobre a reforma em tempo devido. A
proposta de oramento do governo que apresentada ao Parlamento inclui, em anexo, um
relatrio anual sobre sustentabilidade da segurana social. Os centros de servio social esto a
ser modernizados e acessibilidade para as pessoas com deficincia ser melhorada. Est
previsto para 2009 o centro de chamadas da segurana social.
5.

CUIDADOS DE SADE E CUIDADOS PROLONGADOS

5.1.

Cuidados de sade

5.1.1.

Situao da sade e descrio do sistema

O sistema de sade portugus abrange toda a populao e organizado pelo Servio Nacional
de Sade (SNS), com algumas responsabilidades delegadas em rgos regionais. A
organizao interna do ministrio est a ser reestruturada no contexto de uma reforma geral da
administrao pblica em curso no pas. O SNS gerido pelo Ministrio da Sade.
Sobrepondo-se ao SNS existem alguns regimes especiais de seguro pblicos e privados para
certas profisses (os chamados subsistemas de sade). Os cuidados de sade primrios so
prestados atravs de uma rede de centros de sade e de unidades mveis, bem como de
entidades privadas sem fins lucrativos que prestam cuidados aos utentes do SNS. No mbito
do SNS, os mdicos de clnica geral remetem os doentes para os hospitais para cuidados
especializados. Os cuidados hospitalares so prestados por hospitais do SNS
complementados, quando necessrio, por entidades privadas e sociais com convenes

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A adeso progressiva: durante o ano de 2006 apenas puderam candidatar-se a esta prestao pessoas
com idade igual ou superior a 80 anos, em 2007 pessoas com idade igual ou superior a 70 anos e, em
2008 os pensionistas com mais de 65 anos (mediante prova de recursos) podem j requerer a prestao.

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celebradas com o Ministrio da Sade. O sistema financiado pelas receitas fiscais e

complementado por regimes de seguro pblicos e privados e pagamentos directos. As taxas
moderadoras aplicam-se a medicamentos, consultas, cuidados hospitalares e domicilirios,
mas 50% da populao est isenta do seu pagamento. A melhoria dos indicadores de sade,
tais como a esperana de vida nascena e a baixa taxa de mortalidade infantil, atribuda ao
SNS. O Plano Nacional de Sade 2004-2010 aposta veementemente no reforo das aces de
promoo e preveno a todos os nveis dos cuidados de sade. Este plano deu prioridade a
quatro programas estratgicos (cancro, VIH, doenas cardiovasculares e sade mental).
As despesas pblicas totais como os cuidados de sade (em percentagem do PIB) ascendem a
70,6% (2006) e representam 10,2% do total das despesas pblicas. As despesas privadas com
os cuidados de sade representam aproximadamente 3% do PIB (2006) e, quando comparadas
com o total das despesas com cuidados, ascendem a 30,3%, o que est bem acima da mdia da
UE de 24,1%, e podem constituir encargos financeiros para os grupos mais vulnerveis. Entre
as medidas polticas para contrariar esta situao contam-se a promoo de um acesso mais
amplo, designadamente atravs de um sistema de gesto integrada da lista de inscritos para
cirurgia e consultas mdicas. O facto de alguns grupos profissionais com regimes de
segurana social prprios (como a ADSE para a funo pblica e o SAMS para o sector
bancrio) poderem aceder tambm ao SNS significa que alguns grupos da populao podem
escolher os seus prestadores de cuidados enquanto outros esto limitados ao SNS.
5.1.2.

Acessibilidade

Um desafio crucial reside em reduzir os tempos de espera, tanto no que respeita aos cuidados
primrios como hospitalares. Embora se considere que os tempos de espera so demasiado
longos em muitas especialidades mdicas e apesar das disparidades regionais, Portugal tem
registado avanos significativos nos ltimos anos. Em quatro anos, o tempo de espera para
todas as cirurgias diminuiu para metade. A melhoria do acesso aos cuidados hospitalares
uma prioridade poltica, tal como a igualdade de acesso para todos os cidados. As principais
medidas incluem a adopo de sistemas integrados a nvel nacional para gerir as listas de
espera de cirurgias e o acesso s consultas de especialidade nos hospitais (Programa Consulta
a Tempo e Horas). Ambos os sistemas visam assegurar que as pessoas recebem cuidados de
sade consentneos com as suas necessidades e tendo em conta o seu estado clnino. Estes
dois sistemas de informao e gesto demonstram a necessidade de programas de interveno
especficos, como o caso dos actuais programas de cuidados oftalmolgicos e de obesidade.
No que respeita redistribuio de servios e s disparidades regionais no acesso e prestao
desses servios, est em curso um plano que abrange diferentes zonas do pas incluindo
unidades de cuidados mveis. H que redistribuir os servios para melhorar o acesso em
algumas zonas geogrficas e reforar a eficincia noutras.
As aces neste domnio incluem a implementao da e-agenda (facilitar a marcao de
consultas e de meios complementares de diagnstico e de teraputica atravs de plataformas
tecnolgicas multi-canal, de uma linha de aconselhamento de 24 horas e de um portal de
sade), a reviso do regime de convenes com o sector privado para melhorar o acesso dos
beneficirios do SNS, campanhas para promover a sade de grupos especficos, reorganizao
dos servios de urgncia psiquitrica e outros projectos. O SNS isenta de quaisquer taxas ou
co-pagamentos os doentes que sofrem de doenas crnicas (por exemplo, diabetes, doenas
do foro oncolgico e neuromuscular) e os grupos vulnerveis (grvidas, doenas e idosos
beneficirios do salrio mnimo nacional). Foram tambm implementados programas
especiais de cuidados dentrios para estes grupos vulnerveis, em virtude das lacunas dos
SNS nesta rea. A poltica relativa aos medicamentos inclui tambm importantes elementos

EN

EN

em matria de acesso, em especial os incentivos prescrio de genricos e a reviso da

poltica de comparticipao e de acesso aos medicamentos.
5.1.3.

Qualidade

O governo assegura normas de qualidade para as instituies pblicas e privadas, atravs de

um sistema de auditoria, inspeco, acreditao nacional e qualificao de infra-estruturas. As
principais medidas para reforar a qualidade incluem a implementao de um modelo
experimental de gesto integrada da doena, a implementao e desenvolvimento de
programas nacionais de preveno e controlo de doenas no transmissveis e reorganizao
dos servios de maternidade. Sero tambm realizadas aces para garantir a
acreditao/certificao de regras e procedimentos em meio hospitalar, o desenvolvimento do
programa nacional de qualificao dos centros de sade, a preparao de normas nacionais de
orientao de boa prtica profissional, o desenvolvimento de auditorias clnicas internas e
externas para melhoria progressiva da qualidade da prestao de cuidados e a progressiva
qualificao dos recursos humanos.
Um aspecto importante da qualidade do sistema de cuidados de sade so os recursos
humanos. Portugal sofre de escassez de efectivos e teve de ultrapassar este problema atravs,
por exemplo, do recrutamento de pessoal proveniente da Espanha e da Europa de Leste. O
problema da falta de profissionais de sade estende-se a todas as reas (escassez de mdicos
de clnica geral, enfermeiros e dentistas). Para colmatar estas insuficincias, foram criados nas
universidades dois novos cursos de medicina e est disponvel uma subveno do FSE para os
profissionais dos cuidados de sade no perodo 2007-2013, ao abrigo do Programa
Operacional Potencial Humano.
5.1.4.

Sustentabilidade

A sustentabilidade do sistema de cuidados de sade est dependente, em grande medida, da

consolidao das despesas pblicas e do crescimento econmico em geral. As despesas com a
sade continuam a crescer a um ritmo mais rpido do que o PIB (1995: 7,8%, 2006: 10,2%).
Este o resultado da complexidade do processo, conjugada com presses crescentes no
oramento da sade decorrentes das novas tecnologias, novos frmacos e novos servios. No
obstante, as autoridades de sade implementaram reformas para diminuir os elevados custos
associados aos cuidados de sade, em especial atravs de programas para melhorar a eficcia,
da reduo dos custos dos medicamentos e de reformas gerais do SNS (concentrao de
centros hospitalares, a constituio de mais dez novas Entidades Pblicas Empresariais,
reforma dos cuidados de sade primrios e rede de cuidados continuados integrados). Estas
medidas destacam um controlo mais apertado das despesas do sistema de sade, o que torna
possvel cumprir os objectivos e as metas fixadas no oramento, sem ter de recorrer a
oramentos correctores.
semelhana do sistema de penses, o sistema de cuidados de sade est no centro dos
actuais esforos de consolidao fiscal. O controlo das despesas com cuidados de sade e o
novo modelo de gesto empresa-hospital tiveram implicaes importantes para a
sustentabilidade fiscal. As reformas no sector da sade esto a produzir efeitos positivos,
como a criao de uma unidade central de compras (com maiores economias de escala), a
adopo de um modelo de contratualizao por actividades e por resultados, a reviso do
regime de convenes do SNS e a actualizao do valor das taxas moderadoras de acesso ao
SNS.

EN

10

EN

5.2.

Cuidados de longa durao

5.2.1.

Descrio do sistema

At recentemente, eram poucos os servios de cuidados de longa durao disponveis. S as

Misericrdias e algumas organizaes sem fins lucrativos dispunham de estruturas de
cuidados de longa durao como centros de dia para os idosos e as pessoas que vivem em
situaes de dependncia. Em 2006, foi aprovada a Rede Nacional de Cuidados Continuados
Integrados, que visa prestar todos os nveis de cuidados continuados integrados
(convalescena, cuidados de mdia e longa durao, cuidados paliativos). Esta rede uma
parceria entre o Ministrio da Sade e o Ministrio do Trabalho e da Segurana Social, com o
envolvimento do sector social (Misericrdias e instituies de caridade) e do sector privado.
Visa promover os cuidados de sade continuados e a assistncia social para todos os cidados
em situao de dependncia temporria ou permanente. Por outro lado, esta medida procura
ter um impacto importante na conciliao da vida familiar e profissional das mulheres,
ajudando-as a permanecer no mercado de trabalho ou a ele regressar. A organizao
geogrfica parece ter sido bem conseguida, com o estabelecimento de trs nveis de
coordenao (central, regional e local).
5.2.2.

Acessibilidade

Ainda que o mbito da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados deva ser
considerado um passo positivo, o RNE 2008-2010 estabelece medidas a implementar a nvel
regional e local com vista criao de unidades de convalescena6, unidades de mdia
durao e reabilitao7, unidades de longa durao e manuteno8, unidades de cuidados
paliativos e unidades de dia.
Esta rede ser bastante importante para os idosos com mais de 65 anos. Ser tambm
relevante para as pessoas em situao de dependncia. Trar igualmente um substancial valor
acrescentado para a concretizao da meta da plena participao das mulheres no mercado de
trabalho.
5.2.3.

Qualidade

Foram tambm implementados um plano de formao para os profissionais dos cuidados de

longa durao, um processo sistemtico e contnuo de avaliao dos resultados, uma avaliao
do grau de satisfao dos utentes e um sistema de queixas e reclamaes.
5.2.4.

Sustentabilidade a longo prazo

A Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados ser posta em funcionamento ao longo

de um perodo de dez anos (2006-2016), por forma a assegurar a sua sustentabilidade. Em
Maio de 2008 foi criado um programa de financiamento da rede para apoiar esta prioridade
poltica com os meios financeiros adequados.

6
7
8

EN

810 camas at 2008 e 1446 camas em 2009.

Espera-se que venha a aumentar o nmero de camas de 1100 em 2008 para cerca de 1500 em 2009.
A Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados prev 7000 camas at 2009.

11

EN

6.

OS DESAFIOS A DEFRONTAR

Combater a pobreza infantil atravs da adopo de estratgias globais que assegurem

melhores apoios ao rendimento das famlias e facilitem a integrao no mercado de
trabalho.
Garantir que os grupos mais afastados do mercado de trabalho beneficiam das medidas de
integrao, a fim de aumentar os nveis de escolaridade da populao, com especial nfase
para o grande nmero de trabalhadores pobres sem qualificaes e para os jovens que
abandonam prematuramente o ensino.
Monitorizar de perto e avaliar o impacto das medidas do Plano Nacional de Aco para a
Incluso, em especial as medidas relativas ao sistema de rendimento mnimo, a fim de
assegurar a incluso social efectiva dos grupos de risco.
Continuar a desenvolver e rever regularmente o mecanismo de monitorizao da
adequao das penses futuras.
Melhorar a equidade e a eficcia (designadamente merc do reforo dos cuidados
primrios, da adaptao da capacidade hospitalar e do controlo das despesas farmacuticas)
e implementar polticas globais para melhorar o estado de sade da populao e reduzir as
desigualdades nesta rea.
Reforar a proviso de cuidados de longa durao e reduzir as disparidades geogrficas na
oferta de cuidados.

EN

12

EN

7.

QUADRO DE INDICADORES PRIMRIOS E DE CONTEXTO

2000

3,9

78,0

2005

0,9

76,9

Employment rate
(% of 15-64 population)
Total

Male

Female

2000

68,4

76,5

2005

67,5

73,4

15-64

15-24

55-64

60,5

41,1

50,7

61,7

36,1

50,5

Unemployment rate
(% of labour force)
Total

Male

Female

2000

3,2

4,9

8,8

2005

7,6

6,7

8,7

16,1

8,1

6,7

9,7

16,6

Public
health Exp
% of THE*

Out-ofpocket
payments
% of THE

EU-SILC

GDP per
capita**

Eurostat

GDP
growth
rate *

Eurostat

Eurostat

1. Employment and growth

Unmet
need for
health care
% of pop

15+

0,2
73,7
67,8
73,8
61,9
34,9
50,9
2008f
2007
2007
* Growth rate of GDP at constant prices (2000) - year to year % change; ** GDP per capita in PPS (EU27=100); f: forecast

15-24

2. Demography and health

Total
health exp
%GDP

Male

Female

Male

Female

1995

71,7

79,0

14,7

18,1

59,6

63,1

7,5

1995

7,8

62,6

n.a.

2000

73,2

80,2

15,4

18,9

60,2

62,2

5,5

2000

8,8

72,5

22,2

2005

4,7

75,5
82,3
16,6
20,2
2006
s: Eurostat estimate; p: provisional; b: break in series

59.6b

57.6b

3,4

10,2
70,6
2006
*THE: Total Health Expenditures

22,8

2006

Eurostat

Life expectancy
at 65

WHO - OECD

Infant
Healthy life expectancy mortality
at birth
rate
(2007
instead of
Male
Female
2006)

Life expectancy
at birth

3. Expenditure and sustainability

Age-related projection of expenditure (AWG)
EPC-AWG

Social protection expenditure (Esspros) - by function, % of total benefits

(2008)
Old age
dependency
ratio
Eurostat

1995

21,0

41,1

36,2

5,3

5,2

0,4

11,8

2004

25,9

23,8

10,5

6,7

n.a.

2000

21,7

44,7

32,0

3,7

5,4

1,4

12,7

2010

26,6

0,4

1,4

0,1

n.a.

25,4
49,1
2006
* including administrative costs

29,2

5,5

5,1

1,2

10,0

2030

36,6

4,2

3,4

-0,1

n.a.

2050

53,0

9,8

5,5

0,5

n.a.

Eurostat

Total
Old age
expenand
diture* (%
survivors
of GDP)

Sickness
and
health
care

Unemployment

Family
and
children

Housing
and social Disability
exclusion

Expenditure (% of GDP)
Level in 2004 and changes since 2004
Total social
expend.

Public
pensions

Health
care

Long-term
care

4. Social inclusion and pensions adequacy (Eurostat)

Poverty
risk gap

At-risk-of-poverty rate

Income
inequalities

Anchored
at-risk of poverty
Total - fixed 2005
threshold

SILC
2007

Total

Children
0-17

18-64

65+

Total

Children
0-17

18-64

65+

S80/S20

Total

18

21

15

26

24

26

27

19

6,5

2005

19

Male

17

14

24

24

27

14

2006

19p

Female

19

16

27

24

27

22

2007

18

People living in jobless households

Children
Total

Long Term unemployment rate

Early school-leavers

% of people aged 15-64

Total
Male
Female

% of people aged 18-59*

Total
Male
Female

% of people aged 18-24

Total
Male

Female

2001

3,6

4,3

3,7

4,9

2000

1,7

1,4

2000

42,6

35,1

50,1

2004

4,3

5,3

5,7

2004

2,6

3,4

2004

39,4

30,6

47,9

3,8

3,2

4,5

2007

36,3

30,4

42

Total

Male

Female

0,47

0,5

0,48

5,1
5,7
5,3
6,1
2007
2007
*: excluding students; i: change in methodology; b: break in series

SILC 2007
Relative income of 65+

Total

Male

Female

0,79

0,85

0,76

SILC 2007
Aggregate replacement ratio

Change in theoretical replacement rates (2006-2046) - source ISG

Net

Total

Change in TRR in percentage points (2006-2046)

Gross replacement rate

Total

Type of Occup. &

Statutory
statutory voluntary
pensions
scheme* pensions

Assumptions
Coverage rate (%)
Type of
suppl.
scheme**

Statutory
pensions

-20

13

Occupational
& voluntary pensions

Occupational and
voluntary pensions

Estimate of
current (2002)

Assumption

33

-20
-20
DB
/
81
* (DB: Defined Benefits; NDC: Notional Defined Contributions; DC: Defined Contributions); ** (DB/DC)

EN

Contribution rates
Statutory
pensions
(or Social
Security)

EN