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Ministrio da Justia
Secretaria da Reforma do Judicirio
2006
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MINISTRIO DA JUSTIA
Mrcio Thomaz Bastos
Ministro de Estado da Justia
Comisso Organizadora
Catherine Slakmon
Universidade de Montreal
Ministrio da Justia
Secretaria da Reforma do Judicirio
MINISTRIO DA JUSTIA
Secretaria da Reforma do Judicirio
Esplanada dos Ministrios - Bloco T - 3 andar - Sala 324
CEP 70.064-900 - Braslia-DF - Brasil
Fone 55 61 3429-9118
Correio eletrnico: reformadojudiciario@mj.gov.br
Internet: www.mj.gov.br/reforma
Distribuio gratuita
Tiragem: 2.500 exemplares
Catherine Slakmon,
Mara Rocha Machado e
Pierpaolo Cruz Bottini
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Sumrio
Apresentao
Mrcio Thomaz Bastos ......................................................................................... 15
Introduo
Catherine Slakmon, Mara Rocha Machado e Pierpaolo Cruz Bottini ........ 17
PARTE I - DEMOCRATIZAO, OS DIREITOS DA CIDADANIA E A
GOVERNANA COMUNITRIA
Captulo 1 - O poder de atuao dos cidados e a
micro-governana da justia no Brasil
Catherine Slakmon e Philip Oxhorn ................................................................... 31
Captulo 2 - Comunidade e justia em parceria para a promoo
de respeito e civilidade nas relaes familiares e de vizinhana:
um experimento de justia restaurativa e comunitria.
Bairro Nova Gerty, So Caetano do Sul/SP
Eduardo Rezende Melo ...................................................................................... 59
Captulo 3 - (A)gente de direitos: por uma cidade mediadora
Pedro Daniel Strozenberg ................................................................................... 81
Captulo 4 - Justia comunitria. Uma justia para emancipao
Glucia Falsarelli-Foley ........................................................................................ 95
Captulo 5 - Administrao alternativa de conflitos:
perspectivas para a ampliao do acesso justia e a
preveno violncia
Moema Dutra Freire ........................................................................................... 113
Captulo 6 - A Justia em sociedades de risco
Clifford Shearing e Les Johnston ...................................................................... 131
Captulo 7 - Resistncia urbana democracia
neoliberal na Amrica Latina
Susan Eva Eckstein ............................................................................................. 147
Captulo 8 - A coincidncia da democracia poltica,
da violncia e do desestado de direito no Brasil
(e muitas outras democracias)
James Holston ..................................................................................................... 183
Captulo 9 - O movimento feminista no Brasil, suas conquistas e
desafios. O empoderamento da mulher como instrumento
de interveno social
Lisandra Arantes Carvalho ............................................................................... 203
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Apresentao
A efetivao dos direitos e garantias inseridos na Constituio Federal um dos grandes desafios enfrentados pelos dirigentes de todas as esferas de poder em nosso pas. O Estado Democrtico de Direito pressupe a
organizao de um sistema de justia que assegure solues rpidas, eficientes e, sobretudo, que seja acessvel aos que dele mais necessitam.
Perseguindo esse objetivo, o Ministrio da Justia, por meio da sua
Secretaria de Reforma do Judicirio, fomenta o debate sobre Novas Direes da Justia e da Segurana, ttulo deste livro que rene artigos de especialistas brasileiros e estrangeiros acerca da democratizao da justia, prticas de justia comunitria, de justia restaurativa, mediao,
governana da segurana pblica e estratgias de ampliao do acesso
justia.
Delinear as direes da gesto da justia e da segurana pblica
uma etapa essencial para nortear o processo de reformas que tem imprimido uma moderna feio justia brasileira. Assegurar acessibilidade, combater a impunidade, proteger a vtima de delitos, educar jovens em conflito
com a lei e buscar a interao do Poder Pblico com a sociedade so
alguns dos desafios enfrentados pelos autores, que tambm apresentam
experincias de xito no Brasil e em outros pases.
Na busca por solues, a reforma da Constituio e da legislao
processual um dos principais focos da ateno da Secretaria de Reforma
do Judicirio mostra-se insuficiente. Por esse razo, experincias prticas
vm sendo apoiadas e estimuladas pelo Ministrio da Justia, que instituiu o
Premio Innovare, que tem por objetivo reconhecer boas prticas de gesto
e administrao no mbito do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica.
A ampliao desse debate com a participao de especialistas em
diversas reas da governana da justia est refletida na presente obra,
onde esto reunidos estudos selecionados, que pretendem apresentar os
resultados e demonstrar a importncia desses mecanismos para a efetivao
e a promoo dos direitos dos cidados, possibilitando a construo de um
Brasil mais seguro e da concretizao do sonho de transformar o nosso pas
em uma verdadeira democracia de massas.
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Introduo
O surgimento de meios lcitos alternativos de acesso justia e
segurana no Brasil, formulados em parcerias entre rgos estatais, Poder
Judicirio, organizaes da sociedade civil, organizaes no-governamentais, setor privado e comunidades epistmicas tem colocado questes importantes sobre as novas direes na governana da justia e da segurana. Por exemplo, qual a relao entre justia e segurana? Qual a relao entre injustia social, acesso justia e segurana? Quais so os diferentes padres de organizao da sociedade civil na era da democracia
neoliberal para resistir injustia e assegurar os direitos dos cidados? Quo
real a percepo de injustia e insegurana, e quais so suas repercusses concretas na vida cotidiana? Qual a relao entre as reformas do Judicirio que esto ocorrendo no plano internacional e as implementadas
na esfera nacional? At que ponto as reformas do Judicirio e da polcia
tiveram sucesso em mudar instituies e culturas? Quais so os obstculos
reforma da polcia e do Judicirio? Essas reformas tm repercusses palpveis para maioria da populao? Qual o impacto das normas internacionais nos sistemas de justia nacionais? Quais so as modificaes que a
poltica criminal formulada para lidar com os crimes transnacionais tem imposto aos Estados? Qual o papel do Estado em apoiar e promover programas de justia comunitria? Quanto apoio estatal e qual tipo de apoio so
necessrios para no enfraquecer as iniciativas comunitrias? Se os projetos
de justia comunitria no esto relacionados ao Estado, eles no estariam
ento criando um sistema de justia de segunda classe para os pobres? A
ausncia de Estado, ademais, poderia comprometer a observncia de garantias constitucionais de direitos humanos? Em que situaes o conhecimento comunitrio local superior ao conhecimento jurdico tradicional, e
por qu? As prticas restaurativas podem e devem substituir a retribuio?
Por qu? E em quais casos? Por que todos os projetos formais de justia
restaurativa no Brasil esto relacionados ao Poder Judicirio? Sobre quais
premissas estabelecer um sistema de justia para as crianas e adolescentes? Como a juventude pode ser responsabilizada por suas infraes sem
estigmatizao e punies excessivamente duras? Como se diferencia o
policiamento comunitrio do policiamento tradicional? O primeiro deles funciona melhor? O estabelecimento de parcerias pblico-privadas em gesto da segurana ameaa o legtimo monoplio estatal da violncia? Este
livro pretende oferecer respostas consistentes, ainda que parciais, a essas
questes.
Novas direes na governana da justia e da segurana o primeiro livro desta magnitude a ser publicado em portugus, em um esforo
de ampliar e unificar o debate sobre justia e segurana. Este livro constitudo por ensaios multidisciplinares de acadmicos e operadores no campo
do direito, das cincias sociais e da criminologia, e rene contribuies dos
mais importantes especialistas do Brasil, Colmbia, frica do Sul, Canad,
Estados Unidos, Reino Unido, Blgica e Austrlia.
Esta iniciativa busca informar e estimular discusses em justia e
segurana no Brasil, levando o debate a novas direes para alm da
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sociais. A autora argumenta que, nas cidades da Amrica Latina, o repertrio de aes coletivas, antes composto de greves para melhorar as condies do local de trabalho e de invaso de terras para baratear os custos de
moradia, modificou-se para movimentos baseados na reduo dos custos
de consumo e melhorar a segurana individual e pblica. A mudana ocorre exatamente quando o valor real dos salrios diminui substancialmente. A
mudana passvel de ser determinada em termos de uma reestruturao
econmica global, conforme a experincia local.
No Captulo 8, James Holston sustenta que, apesar dos inegveis
avanos na democracia brasileira nas ltimas duas dcadas, as instituies
e prticas da justia dos tribunais, da ordem dos advogados e da polcia
tornaram-se ainda mais desacreditadas com a democratizao. O autor
demonstra que, ao invs das glrias antecipadas da democracia, os brasileiros vivem uma cidadania democrtica que parece simultaneamente
erodir enquanto se expande, uma democracia s vezes capaz e outras vezes tragicamente incapaz de proteger os cidados e produzir uma sociedade justa.
No Captulo 9, Lisandra Arantes Carvalho discute a histria do feminismo e suas conquistas. A autora explora os desafios atuais relacionados
aos direitos reprodutivos, ao enfrentamento da violncia e participao
da mulher no mercado de trabalho e no poder. Analisa ainda o projeto
Promotoras Legais Populares, argumentando que constitui uma ao afirmativa de empoderamento da mulher, proporcionando alternativas de intervenes nas comunidades.
No Captulo 10, Pierpaolo Cruz Bottini argumenta que as atividades
para a melhoria da prestao de Justia no se resumem, nem se limitam,
estrutura e organizao do Poder Judicirio apenas, mas devem ser
direcionadas a todos os rgos e instituies que operam e contribuem para
a soluo de litgios, como o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a advocacia, pblica e privada, os demais Poderes constitudos, os institutos de
arbitragem, mediao e afins e, como no poderia deixar de ser, a sociedade civil e o cidado, destinatrios finais de todos estes servios.
No Captulo 11, Renato Campos Pinto De Vitto e Andr Lus Machado de Castro buscam situar a Defensoria Pblica como instrumento de
concretizao do acesso justia, nos processos de reforma do Judicirio
em curso, avanando sobre o perfil e o modelo de instituio mais adequado ao panorama de construo democrtica que se reclama na Amrica
Latina, e em especial no Brasil.
No Captulo 12, Fbio S e Silva discute os limites impostos pela formao em direito no Brasil, para que seus operadores atuem como sujeitos
ativos na concretizao das reformas penais que ultimamente foram concebidas e propostas no pas. Para tanto, discute as linhas gerais dessas reformas e procura confront-las com os padres de conhecimento, ensino e
prtica do direito cristalizados em nossa cultura. Ao final, discorre sobre os
resultados provisrios de sua pesquisa, em busca de condies e possibilidades favorveis implementao de mudanas na rea.
No Captulo 13, Maria Tereza Sadek prope uma reflexo sobre os
Juizados Especiais Cveis, nascidos dos Juizados de Pequenas Causas.
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PARTE I DEMOCRATIZAO,
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coletivas bem sucedidas dos trabalhadores (e de outros grupos subalternos). De modo semelhante, enquanto Marshall via os direitos civis da cidadania evoluindo de modo a abranger inicialmente o direito poltico universal e, posteriormente, o direito social universal da cidadania como conseqncia inevitvel da continuidade do desenvolvimento econmico, enquanto as sociedades buscavam uma frmula para legitimar a desigualdade econmica inerente associada aos mercados de desenvolvimento capitalista, uma interpretao alternativa da evoluo da cidadania enfatiza
como a expanso dos direitos foi decorrente das lutas coletivas, em um processo cumulativo da construo social da cidadania (Oxhorn, 2003). Mais
especificamente, a mobilizao ilegal ou extralegal obrigou elites relutantes a reconhecer os direitos das classes mais baixas de organizao e oposio s polticas governamentais. Esses direitos recm-conquistados foram,
por sua vez, usados por grupos subalternos para exigir (e finalmente ganhar)
o direito de eleger seus governos e, tendo o direito ao voto assegurado, os
governos eleitos que iriam finalmente criar o primeiro Estado-providncia.
Em agudo contraste com essa experincia da Europa Ocidental ideal
descrita por Marshall, na Amrica Latina os direitos sociais dos cidados foram usados historicamente pelas elites para incorporar seletivamente membros das classes mais baixas como forma de assegurar a estabilidade poltica. Assim, direitos sociais foram concedidos em lugar de direitos polticos, ao
passo que a natureza autoritria dos regimes assegurou apenas um respeito
intermitente e arbitrrio dos direitos civis.
Em ambos os casos, os direitos dos cidados eram construdos socialmente. Porm, s no caso da Europa Ocidental que os atores das classes mais baixas conseguiram desempenhar papel mais decisivo nessa construo social. Na Amrica Latina, por outro lado, direitos limitados e segmentados foram concedidos condicionalmente a grupos selecionados por
uma elite interessada em assegurar estabilidade poltica e que a ordem
socioeconmica vigente permanecesse inquestionvel. A construo social da cidadania no se concretizou, porm foi um processo excludente,
impulsionado pelas elites.
Encarado do ponto de vista da construo social da cidadania, a
fora da sociedade civil refletida no alcance e profundidade dos direitos
dos cidados. Conforme a sociedade civil se expande, de modo a incluir
um nmero maior e mais diversificado de atores coletivos, sua capacidade
de definir e defender seus interesses perante o Estado refletido, em ltima
instncia, na amplitude e profundidade dos direitos gozados pelos cidados
de qualquer pas em particular. Do mesmo modo, quando a sociedade civil
fraca, o resultado uma restrio mais ou menos rgida dos direitos dos
cidados. Isso fica bastante claro nos Estados no democrticos, mas tambm fica evidenciado na evoluo dos direitos dos cidados de regimes
democrticos, por meio da organizao e mobilizao bem sucedida de
diferentes grupos.
O contraste entre processos da construo social da cidadania na
Europa Ocidental e na Amrica Latina talvez seja mais bem compreendido
em termos de dois modelos concorrentes de cidadania. Do ponto de vista
histrico, o modelo de cidadania predominante na Amrica Latina a cidadania como cooptao. Esse modelo foi estreitamente relacionado aos
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processos de industrializao e urbanizao, comeando no incio do sculo XX, em pases como Argentina, Chile e, aps a Revoluo de 1917,
Mxico. Conforme outros pases comeavam a se industrializar, inclusive o
Brasil na dcada de 1940, a Costa Rica aps a adoo de um regime democrtico nos anos 1950 e o Peru na dcada de 1960, sob uma forma inclusiva nica de jugo militar, eles adotaram tambm um modelo semelhante
de cidadania como forma de lidar com a ameaa de sociedades altamen17
te desiguais constitudas por uma classe trabalhadora incipiente.
A pedra angular da cidadania como cooptao foi um processo
indito de incluso controlada (Oxhorn, 2003). A incluso controlada consistia em processos verticais de incluso poltica e social em que os direitos dos
cidados eram segmentados, parciais e, afinal das contas, precrios. Em
vez de promover uma alterao radical das estruturas de desigualdade, a
incluso controlada as refletia e reforava. Tornou-se um projeto estatal que
visava a mediao da ameaa constituda pelas classes subordinadas organizadas, por meio de sua incorporao seletiva e parcial, que restringia
significativamente a abrangncia e autonomia da sociedade civil. Atores
sociais foram privados de autonomia, por meio de polticas de corporativismo
estatal, clientelismo e apelos populistas possibilitados pelos recursos colocados disposio das elites polticas como subproduto do rpido crescimento econmico. Esse sucesso econmico, por sua vez, ajudou a institucionalizar
rgidos padres hierrquicos de participao poltica, excluindo-se do poder econmico e poltico grandes segmentos da populao.
Comeando com a classe trabalhadora, a autonomia da mo-deobra organizada sofreu graves restries, pela interveno estatal nas questes sindicais (Collier; Collier, 2002; Cook, 1998). Em sua manifestao mais
extrema, o Estado literalmente criou o movimento operrio no princpio do
processo de industrializao, prevenindo o surgimento de movimentos trabalhistas fortes e autnomos, com bases sociais independentes, na sociedade civil (Schmitter, 1974). Em pases como Brasil e Mxico, as estruturas
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operrias corporativistas foram praticamente apndices do Estado.
Da perspectiva da construo social da cidadania, a incluso controlada evidenciava uma importante disperso de poder no seio da sociedade civil, com o resultado de que os trabalhadores desses pases geralmente alcanavam nveis mais elevados de incluso socioeconmica e
poltica. Isso ocorreu porque as instituies da incluso controlada acabaram sendo consolidadas pela concesso de direitos sociais de cidadania
importantes, porm seletivos, para os trabalhadores. Esses direitos incluam
salrios mais altos, direitos contratuais, inclusive o dissdio coletivo (apesar
de restrito) e a proteo da seguridade social. Os trabalhadores do setor
formal se tornaram a nova elite dos setores populares, visto que a legislao trabalhista, que era considerada progressista no contexto da Europa
Ocidental, tinha o pernicioso efeito, em vrios pases latino-americanos, de
segmentar os mercados de trabalho e deixar a maioria dos trabalhadores
desprotegidos (Portes, 1994; Thorp, 1998). Em ltima anlise, a incluso controlada camuflava a existncia de fortes sociedades; somente segmentos
selecionados da sociedade tinham permisso para se organizar e a autonomia dessas organizaes ficava seriamente comprometida. Pelo mesmo
motivo, a incluso controlada (e a cidadania como cooptao) tinham uma
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eles driblam e sabotam deliberadamente as instituies democrticas representativas, ao mesmo tempo em que o poder est cada vez mais concentrado na funo do presidente (ODonnell, 1994; Oxhorn; Ducantenzeiler,
1998). Ademais, uma srie de detentores do poder no eleitos (e isentos de
responsabilizao), sobretudo os militares e os poderes de fato, inclusive
os interesses econmicos predominantes, exercem controle sobre decises
de estado estratgicas (Garretn, 2003; McSherry, 1998).
A lgica do neopluralismo permeia sistema polticos inteiros de diversas formas. Princpios do mercado e incentivos mercadolgicos assumem
funo definidora na ao coletiva. Os recursos econmicos pessoais de
um indivduo determinam, em grande medida, o grau e natureza de sua
incluso poltica e social. Os recursos econmicos individuais tambm afetam diretamente a qualidade da educao, sade e at a proteo legal
de uma pessoa, o chamado desestado de direito (Oxhorn, no prelo). Assim como o Estado recebe um papel mnimo para assegurar o suave funcionamento do mercado no domnio econmico, ele abdica amplamente de
sua funo de oferta de incentivos (tanto positivos como negativos) para a
ao coletiva. Os bens pblicos e privados formalmente disponveis em nvel estatal para aqueles indivduos mobilizados em perodos anteriores, bem
como os incentivos coercitivos da organizao hierrquica de interesses
econmicos sob o corporativismo estatal (Schmitter, 1974) deixam de existir
ou sofrem substancial reduo. Identidades de grupo e interesses coletivos
perdem qualquer valor intrnseco, e ainda assim constituem uma fonte em
potencial de poder para grupos subalternos.
Desse ponto de vista, fica clara a importncia potencial de mecanismos alternativos de justia e governana nodal: assim como a conquista
original de direitos civis pela sociedade civil na Europa Ocidental terminou
por levar a regimes democrticos mais inclusivos, a micro-justia tem o potencial de fortalecer a sociedade civil de forma que certamente ir melhorar a qualidade da cidadania democrtica no Brasil. Trata-se de um exemplo paradigmtico de cidadania como poder de atuao, o que permite
s pessoas trabalhar com instituies estatais mesmo que indiretamente
a fim de assegurar direitos cruciais que podem, afinal de contas, contribuir
para a capacidade organizacional dos setores populares e ajudar a mitigar
as desigualdades sociais que assolam a sociedade brasileira hoje. Paralelamente a isso, conforme ser exposto abaixo, a ameaa da cidadania como
cooptao se afirmar como soluo dominante violncia criminosa ainda constitui sria preocupao. Tendo em vista sua importncia histrica no
Brasil, a cidadania como cooptao uma ameaa constante que no
pode ser ignorada.
III. A alternativa da micro-justia
O desenvolvimento da micro-justia no Brasil, que relativamente
recente, vem sendo observado desde a transio do regime autoritrio em
1985 e da restituio dos direitos civis. A transio para a democracia levou
adoo de uma nova Constituio em 1988, legalizando as atividades da
sociedade civil em geral e abrindo novos espaos de mobilizao, participao e organizao dos cidados.
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que a ADR no necessariamente envolve a participao direta do cidado, alm do consumo, e muitas vezes se baseia no conhecimento e atores externos comunidade para oferecer servios de mediao (nem sempre gratuitos) e administrar programas.
Ademais, a micro-justia, diferentemente da ADR, funciona dentro
de uma cultura de justia no hierrquica e no vingativa. Em contraste
com a ADR e operadores do sistema judicirio formal, que normalmente
reproduz a estrutura do sistema judicirio (isto , um demandante, um ru e
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um terceiro para arbitrar a controvrsia), agentes de micro-justia em geral no trabalham com a tradicional dicotomia entre autor/vtima. Em vez
disso, os agentes de micro-justia conceitualizam o processo de conflito com
diferentes partes envolvidas. Os agentes de micro-justia, que no trabalham sozinhos, mas sim em equipes que mobilizam a participao dos membros da comunidade, constituem terceiros neutros cuja funo facilitar
(em vez de impor) a chegada a uma soluo mutuamente satisfatria. O
objetivo reparar danos e solucionar problemas imediatos para que no
voltem a acontecer, em vez de atribuir culpa e responsabilidade por aes
passadas em que no haja agncia alguma, o que tem a ver com uma
concepo de justia voltada para o futuro.
Essa concepo voltada para o futuro e no vingativa de justia
remonta aos filsofos clssicos do direito, como Francis Bacon, no final do
sculo XVI, que afirmava que o passado no pode ser desfeito por outra
injria (cf. Shklar, 1988). Por tentar identificar e implementar meios de se
restabelecer a justia para o presente e futuro, em vez de tentar desfazer
um dano cometido no passado com outro dano (isto , vinganas, sanes),
a micro-justia reduz os riscos de criao de mais percepes de injustia
no processo de aplicao da justia e, assim, salvaguarda a paz futura entre as partes em conflito.
Em outras palavras: a micro-justia produz segurana, ao permitir
que os cidados resolvam querelas antes que estas se transformem em conflitos (mais) violentos, o que reduz a probabilidade de recorrncia de danos
e/ou violncia no futuro e, assim, protege a valor moral da justia de longo
prazo (Shearing; Johnston, 2005; Froestad; Shearing, 2005). Como foi colocado por Gilligan (1996), toda violncia um esforo de se fazer justia, ou
desfazer injustia. Nessa mesma linha, Rousseau (cf. Shklar, 1988) observou
h bastante tempo que manifestamos um senso de injustia quando recorremos a atos primitivos de vingana. As percepes de injustia, quando
no resolvidas, muitas vezes levam violncia, e isso se aplica perfeitamente no contexto da pobreza, onde a precariedade da vida cotidiana cria um
tenso clima de insegurana, em que brigas facilmente se transformam em
conflito violento.
Pressupe-se a produo da segurana como resultado do processo de (micro)justia que possibilita a resoluo de conflitos do dia-a-dia, de
modo que os seguidores da escola da governana nodal em geral adotam
esse pressuposto. Embora suas pesquisas se concentrem em constataes
do (micro)modelo de resoluo de conflitos e desenvolvimento comunitrio
de Zwelethemba, eles em geral falam da governana da segurana, e no
da governana da justia.
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Notas
1. Haas (1992) define o conceito de comunidades epistmicas como redes entre profissionais com direito bem fundamentado a conhecimento
relevante para polticas.
2. Ver, por exemplo: Eckstein (2001); Escobar e Alvarez (1992); Oxhorn (1995);
Castells (1983).
3. Ver, por exemplo: Eckstein e Wickham-Crowley (2003); Eckstein (2001);
Zugman (2005); Stolle-McAllister (2005); Wampler e Avritzer (2004); Oxhorn
e Ducatenzeiler (1998); Roberts (1998); Yashar (1998); Degregori (1998);
Panfichi (1997); Hellman (1997); Waylen (1994).
4. Ver, por exemplo: Eckstein e Wickham-Crowley (2003); Mendez, Pinheiro
e ODonnell (1999); Oxhorn (2004); Caldeira (2000); Prillaman (2000); Holston
e Caldeira (1998).
5. Muitos autores das cincias sociais observaram um relativo declnio da
primazia do Estado como a principal unidade de anlise e o principal
ator da vida nacional e internacional. Os criminologistas se concentraram principalmente em novas estruturas de compartilhamento de poder
e na difuso da autoridade na organizao da segurana nacional (ver,
por exemplo: Shearing; Wood; Font, no prelo; Wood; Dupont, 2006; Burris;
Drahos; Shearing, 2005; Shearing e Bayley, 2001). Os cientistas polticos
tm tido mais interesse, em geral, na queda da autoridade estatal em
relao s foras do mercado, organizaes internacionais e atores
transnacionais (p.ex., ONGs, comunidades epistmicas, redes de defesa)
nas questes polticas e econmicas nacionais e internacionais (ver, por
exemplo: Della Porta; Tarrow, 2005; Held; McGrew, 2002; OBrien; Goetz;
Scholte; Williams, 2000; McGinnis, 1999; Keck; Sikkink, 1998; Finnemore, 1996;
Strange 1996, Haas, 1992; Rosenau; Czempiel 1992).
6. Ver: Dupont, Grabosky e Shearing, 2003.
7. Ver: Wood e Dupont (2006); Dupont (2004); Wood (2004).
8. Ver: Wood e Dupont (2006); Burris, Drahos e Shearing (2005); Shearing e
Johnston (2005); Froestad e Shearing (2005); Cartwright e Jenneker (2005);
Shearing e Wood (2004); Shearing (2001a e 2001b); Shearing e Bayley (2001);
Shearing e Kempa (2000).
9. Ver: Wood e Dupont, 2006; Froestad e Shearing, 2005; Shearing e Wood
(2004); Wood e Font (2003); Shearing, Wood e Font (no prelo).
10. Ver: Burris, Drahos e Shearing (2005).
11. Para ter acesso a uma excelente crtica do problema de acesso justia pelas populaes carentes da Amrica Latina, ver Garro (1999).
12. Nas favelas brasileiras, organizaes criminosas concorrentes ditam suas
leis e criam um clima dirio de medo e insegurana. Em decorrncia da
insegurana cotidiana relativa ao crime percebido e ao crime de fato
nas favelas, que se alastra por comunidades vizinhas mais abastadas
(visadas para fins de roubo e assalto), os cidados de todo o espectro
de classes exigem que alguma providncia seja tomada para reduzir
a criminalidade. Medidas de controle social autoritrias tomadas por
agncias de represso ao crime acabam efetivamente criminalizando
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I. Diagnstico de situao: limitaes interinstitucionais no trato de situaes de conflito domstico e de vizinhana. O Juizado Especial Criminal,
segurana e sade
A introduo no sistema penal brasileiro de um modelo consensual
de justia criminal, com a edio da Lei n. 9.099/95, foi um enorme avano
no modo como considerada a resposta estatal s situaes de conflito, procurando, atravs da conciliao, a despenalizao de condutas.
Isso se deu atravs de trs intervenes bsicas: deslocamento de
uma preocupao com a deciso formalista do caso para a busca de soluo para o conflito; emergncia da vtima, a cujas necessidades,
notadamente a de reparao dos danos, se passa a considerar; deslocamento da natureza criminal da soluo dos conflitos para a civil, permitindo
a execuo do ttulo no Juizado Especial Cvel, em caso de descumprimento.1
No entanto, percebe-se o quanto muito ainda se tem por caminhar.
A soluo dos conflitos, no mbito do Juizado Especial, no conseguiu sequer alcanar os princpios bsicos norteadores da conciliao, qual
seja, o de considerao das necessidades, desejos, interesses e temores dos
envolvidos na situao de conflito, mantendo-se restrita apenas a uma conciliao de barganha de posies que sabidamente leva ao enrijecimento
das partes, acirramento de nimos e recrudescimento dos conflitos, porque
desfoca justamente os interesses subjacentes e torna uma soluo realmente abrangente pouco possvel.
Essa situao ditada pela falta de tcnica, mas tambm pela
inviabilidade de, no sistema judicial, se dispensar mais tempo aos casos do
que um perodo previamente determinado para a realizao das audincias.
Pior ainda, muitos dos acordos podem se tornar revitimizadores, porque no alteram o padro de conduta das pessoas, fazendo com que elas
passem a desacreditar no sistema da Justia, deixando de procur-lo para
se socorrer, ou tornem crnica a situao de desrespeito e de violncia que
* Graduado em Direito pela USP, onde fez sua especializao em direito penal,
formado igualmente em filosofia pela PUC-So Paulo, onde obteve seu mestrado.
Juiz de direito no Estado de So Paulo desde 1991, ocupa atualmente a titularidade
da 1 Vara Criminal e da Infncia e da Juventude da Comarca de So Caetano
do Sul. coordenador do projeto Justia e Educao: parceria para a cidadania
na cidade de So Caetano do Sul, do Centro de Estudos de Justia Restaurativa
da Escola Paulista da Magistratura. Vice-presidente da Associao Brasileira de
Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude (ABMP).
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O nmero expressivo de casos no encontra ressonncia nos atendimentos realizados pela Justia, evidenciando desde logo as limitaes do
servio prestado.
Talvez fruto dessa situao, conforme pesquisa realizada pelo Senado Federal3, apenas 8% das mulheres donas-de-casa acreditam que a Justia respeita as mulheres.
No que tange polcia, a procura se d normalmente quando em
curso a situao de conflito.
Em estimativa apresentada pelas duas corporaes em So Caetano do Sul, aponta-se que o nmero de atendimentos de ocorrncias voltadas violncia domstica ou conflitos de vizinhana atinge mais da metade do total. O nmero de casos em que no h seguimento da ocorrncia
com encaminhamento delegacia de polcia tambm expressivo. O impacto manifesto, com grande imobilizao das tropas para o enfrentamento de crimes mais graves, afetando a segurana da cidade como um
todo.
As que chegam s delegacias de polcia, ante a perspectiva de
punio pagamento de prestao pecuniria ou prestao de servios
comunidade afetando as condies de vida da famlia e sem perspectivas de mudana efetiva dos comportamentos lesivos -, retratam-se da representao oferecida, inclusive por temer um recrudescimento da violncia interna da famlia. O que pretendem em verdade , com amparo da
autoridade policial ou judicial, alterar a situao por elas vivida. Esse atendimento, contudo, no lhes proporcionado, e a resposta de que no pretendem dar prosseguimento ao caso vista equivocadamente como uma
soluo, embora persista a situao de opresso vivida em famlia.
Quando a situao se d contra os filhos, a situao, sabe-se,
ainda pior. Segundo a mesma pesquisa, 25% das entrevistadas na pesquisa
aludida disseram ter enfrentado uma situao de violncia fsica ou sexual
desde os 15 anos, apontando os pais ou outros membros da famlia como
responsveis pelas primeiras agresses, o que mostra a dimenso cultural
dessa violncia. Em 2005, foram registrados no Estado de So Paulo quase
28 mil casos de violncia contra menores4, sendo a me a principal agressora,
segundo outro levantamento5. o que Heleieth Safiotti chama de a sndrome
do pequeno poder, representada pela hierarquia que marca as relaes
sociais de poder, tendo, para alm de outras (racismo, do machismo e do
patriarcalismo), a marca do adultocentrismo como referencial na construo de categorias sociais subalternas. esse pequeno poder exercido sobre as crianas que, ao ver da sociloga, mantm estruturas arcaicas no
pas e dificulta o enfrentamento de casos de violncia domstica, mas tambm de explorao sexual de crianas e adolescentes.6
A perda de respeito pelas pessoas idosas est tambm cada vez
mais presente nas famlias brasileiras, avultando em nmero aqueles que
precisam socorrer-se de abrigos pblicos ou filantrpicos, pela falta de assistncia de familiares, ou por estarem sujeitos a situaes de negligncia ou
de abuso. Os servios de sade e de desenvolvimento social vem-se assim
sobrecarregados por uma demanda que poderia ser atendida pela prpria
famlia, qual so fornecidas condies e capacitao para que esses
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O objetivo do projeto desenvolver a metodologia de implementao de um programa de justia comunitria e restaurativa na Comarca
de So Caetano do Sul, para atendimento de conflitos de violncia familiar
e de vizinhana sujeitos a representao penal e ou transao penal, e
passveis de atendimento igualmente pelo Juizado Especial Criminal desta
Comarca, numa perspectiva interinstitucional voltada a criar condies para
o desenvolvimento social local e o encontro de solues preventivas, por
parte da comunidade, dos problemas por ela vivenciados.
II. A base: uma perspectiva de desenvolvimento social local a partir da superao dos conflitos de violncia domstica e de vizinhana
O carter comunitrio do projeto centra-se na atuao bairro a bairro. Escolheu-se como ponto de partida o bairro Nova Gerty, no limite sul da
cidade, na divisa com Santo Andr e So Bernardo do Campo, com uma
populao estimada em 14.000 habitantes.
O bairro foi elegido por contar com potencialidades e maiores
desafios.
As potencialidades consistem em contar com a presena de grupos
de mulheres, de negros e de homossexuais atuando, ainda que timidamente, na comunidade, assim como clubes de terceira idade voltados a idosos.
O bairro conta ainda com uma Faculdade de Servio Social e organizao
no-governamental voltada ao trabalho com famlia, notadamente em suporte drogadio. Por fim, h comunidades religiosas atuantes, tanto catlicas, como batistas e evanglicas.
Outro ponto que fortalece a implementao do projeto no bairro
a implementao paralela de outro projeto j em andamento na Comarca
de So Caetano do Sul voltado infncia e juventude. Com efeito, no projeto Justia e Educao: parceria para a cidadania, toma-se a escola
como referncia da comunidade porque, em sociedades de migrao e
urbanizao recentes, a percepo coletiva de unio entre as pessoas,
segundo levantamento realizado na comarca, ditada pelos laos estabelecidos pelos seus filhos.
Duas so as escolas do bairro envolvidas no projeto: Padre Alexandre Grgoli e Professor Alfredo Burkart. Nesse projeto, professores, pais, alunos, conselheiros tutelares e assistentes sociais do frum so os facilitadores
do processo de resoluo de conflitos e de atos infracionais praticados por
adolescentes, seja quando o conflito se d na escola, seja quando se d
fora dela, mas com adolescentes alunos de uma dessas escolas. Com isso,
procura-se a realizao de crculos restaurativos sempre em ambiente escolar, local em que se insere no apenas o adolescente envolvido em conflito com a lei, mas tambm sua comunidade. Esse projeto havia se iniciado
em 2005, sendo de conhecimento dos habitantes da cidade, por ser piloto
nacional.
No que tange aos desafios, o bairro com maior concentrao de
cortios na cidade e com maior ndice de atendimentos pela Polcias Militar, Civil e Guarda Civil Municipal voltados violncia domstica e conflitos
de vizinhana. O bairro faz divisa com favela de grandes propores na
cidade de Santo Andr, cuja comunidade freqenta escolas e outros servios na cidade. Isso provoca no apenas uma sensao de ameaa, como
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A dimenso de transformao das comunidades entra em jogo exatamente pelo fato de o modelo restaurativo basear-se em valores de
horizontalidade, dilogo, escuta e equilbrio de poder.
Se as causas da violncia domstica e de vizinhana tm uma dimenso cultural e estrutural, a resposta no pode, de fato, ser pontual e interindividual, mas demandar, pelo contrrio, uma atuao sistmica que permita
reverter padres de conduta, tornando-os cooperativos e respeitosos.
A pretenso do projeto, portanto, de enfocar esses casos como
uma questo comunitria, procurando trabalhar os valores regentes em cada
grupo, buscando-se a problematizao daqueles que encarnem valores
machistas, patriarcais, adultocntricos, racistas e excludentes do direito
expresso das singularidades e diferenas em contexto comunitrio. Por tal
razo, o envolvimento de grupos de mulheres, idosos, negros, homossexuais,
levando em considerao as preocupaes de grupos feministas que, pautados por polticas de gnero, vem a possibilidade de parceria entre a
famlia comunidade e o governo como um meio de respeitar a privacidade familiar, promover avanos na liderana feminina e manter controle
estatal que permita o respeito de direitos.13
Nesse sentido, a dimenso comunitria do enfrentamento dos problemas de violncia domstica diz respeito ao envolvimento de um amplo
ncleo familiar que d um carter menos profissional atmosfera do crculo
restaurativo, ao qual comparecem tambm servios de suporte e grupos
de apoio em menor nmero, se assim estiverem os envolvidos de acordo. A
nfase na liderana feminina visa justamente empoder-la para ser capaz
de estancar a violncia, rompendo com a sndrome de silncio que impera
nessas situaes e permitindo uma maior participao do grupo familiar,
para encontrar solues mais adequadas para o problema, sem desagregao da famlia, se for o caso. A participao estatal, oficial ou extraoficial
como de agentes comunitrios de sade garante a preservao de segurana da famlia, evitando o recrudescimento de prticas violentas em
seu bojo.
Experincias vrias de sucesso so relatadas, de aplicao de modelos restaurativos em situaes de violncia domstica14, na Nova Zelndia,
Canad e frica do Sul.
IV. O suporte governamental e o trabalho em rede: o empoderamento da
comunidade para a sua autonomia
Pensar a atuao da rede de atendimento, da Justia e da segurana em parceria com a comunidade implica, antes de tudo, delinear o
que se considera como comunidade. Ela pensada, nesse projeto, para
alm de um referencial territorial de comunidade, referenciada regio de
moradia, para envolver uma multiplicidade de grupos e redes s quais os
envolvidos se crem pertencer. Nesses termos, consideram-se tambm as
comunidades de interesse (associaes profissionais, religiosas, de estudo,
de esporte etc.) como ainda comunidades de pertencimento (escolas, clubes, times esportivos, ncleo familiar estendido, relaes de gnero, idade,
raa, orientao sexual etc.). A famlia vista tambm numa dimenso estendida, fundada em alianas de afetividade e solidariedade, levando em
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considerao a sua prpria mobilidade interna, sua recomposio e os novos arranjos estabelecidos entre seus membros.
As famlias alargadas so, nesse tocante, regra, e esse alargamento,
mais do que uma vulnerabilidade, visto pelo fortalecimento dos vnculos e,
por conseguinte, pela necessidade de reconhecimento de direitos sociais,
de justia e de eqidade, justamente para se prevenirem riscos de isolamento social e poderem esses grupos persistirem em seus papis de
miniprestadores de servios de proteo e incluso social, servindo como
principal ancoradouro da socializao de seus membros.15
Nesse sentido, o prprio trabalho da rede de atendimento e dos
grupos de suporte envolvidos no trabalho de articulao da comunidade,
seu empoderamento e resoluo de conflitos pauta-se pelo reconhecimento
de que:
1. relaes sociais formam-se por vnculos de reciprocidade, constituindo sistema de valores, objetivos, recursos;
2. o risco fator permanente da vida social contempornea;
3. os sujeitos em jogo na situao de conflito representam um capital humano pelo conjunto de elementos que podem aportar, como educao, sade, habitat, famlia e redes sociais informais;
4. as redes sociais informais (vizinhana, relaes de amizade, de
coleguismo profissional etc.) movimentam os indivduos para relaes coletivas e possibilitam um avano em direo autonomia de sua relao de
dependncia estabelecida em contextos vrios, seja com pessoas individuais, seja com o Poder Pblico.
Nesse sentido, a perspectiva do trabalho em rede, no s da de
atendimento secundria, formada pelos rgos governamentais e no-governamentais, mas tambm da primria, essa de cunho informal (relaes
de trabalho, vizinhana, amizade, coleguismo etc.), d-se num contexto no
apenas de descentralizao administrativa e burocrtica, mas sobretudo
pela ativao de pontos vivos da comunidade. Ela coloca luz uma nova
complexidade emergente, pautada pelo princpio da solidariedade, segundo o qual atravs da possibilidade e oportunidade de mobilizar todo o
patrimnio humano e institucional, ativo ou virtual, que as exigncias dos
mais fracos na comunidade podem ser tomadas em considerao e codivididas. Ao mesmo tempo, sob a gide de um princpio de subsidiariedade,
os grupos mais fortes, no caso pessoas que se disponham ao na comunidade, so chamados maior responsabilidade, na ajuda para a resoluo de problemas sociais e atendimento dos mais fracos.16
Um projeto de justia restaurativa e comunitria, ao se apropriar da
filosofia do trabalho em rede, insere-se ento como um projeto de ao
social, que parte da contingncia de uma determinada demanda de ajuda ou de um evento crtico, para abrir espao s pessoas, para que, atravs
da resoluo de seus conflitos, possam colocar sob foco uma mudana na
qualidade das relaes sociais, tocando tanto a coexistncia entre os participantes, como tambm a intensidade do vnculo social, visando criar uma
dinmica social distinta.
Para tanto, apenas a considerao das pessoas como responsveis
pela prpria vida, colocadas num jogo de reciprocidade com outros
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membros do ncleo de conflito e da rede, para se confrontarem as expectativas recprocas, permitir um processo de empoderamento e de maior
responsabilidade normativa. Num tal contexto, os membros da rede comunitria informal podero ver-se como possuidores da competncia para
definir as necessidades pessoais e produzir a resposta apropriada para as
dificuldades nascentes, melhorando, com isso, o nvel de bem-estar de cada
membro, atravs de uma mudana das relaes no interior da rede.
O papel da rede secundria, nesse contexto, de fomentar, empoderar e subsidiar essa ao, tendo como mximas e objetivos primordiais:
1. um movimento de passagem do individual para o coletivo: partindo do encontro e do reconhecimento recproco dos envolvidos na situao
conflitiva, proporcionar aos membros da rede o reforo do sentimento de
pertencimento, filiao e de co-responsabilidade, no apenas para compartilhar um problema, mas tambm para superar as dificuldades encontradas. Refora-se, com isso, a identidade individual e comunitria;
2. um movimento de passagem da dimenso de dependncia de
terceiros e dos servios pblicos para uma crescente autonomia. Promovem-se assim condies de afirmao da liberdade e de assuno de responsabilidade para enfrentamento de riscos no confronto de escolhas por
se fazer. Mais que isso, esse movimento permite a emergncia de uma postura crtica.
Esse processo corre em paralelo a uma rearticulao semelhante,
por parte da rede secundria.
A prpria construo do projeto, envolvendo Judicirio, Ministrio
Pblico, Servio Social Judicirio, Polcia Civil, Militar, Guarda Civil, OAB, Secretaria de Sade e de Desenvolvimento Social, marca um dilogo interinstitucional e transdisciplinar que coloca em questo a prpria maneira de
exerccio do poder.
Como apontamos na fundamentao do projeto voltado infncia e adolescncia, o trabalho deve ser, mais que multi ou interdisciplinar,
transdisciplinar. Isso implica, portanto, mais que um mero dilogo paralelo
entre as disciplinas (enfoque multidisciplinar), ou que uma coordenao dos
trabalhos entre as disciplinas, fazendo com que a necessria troca de idias
entre os vrios campos seja integrado por um conceito regente, superior a
todas elas (enfoque interdisciplinar). O enfoque transdisciplinar reclama uma
axiomtica comum a um conjunto de disciplinas, em que todo um sistema
educacional e de inovao cientfica seja coordenado a um nvel mltiplo,
a partir de uma postura comum do esprito (no sentido largo e filosfico do
termo) para reger a ao em todas as esferas. Exige uma postura aberta,
transistrica e humanista, que trabalhe rigorosamente com a complexidade dos problemas, sem querer reduzi-los a uma nica lgica, a um mero
problema tcnico, mas sim considerando-o nas dimenses mltiplas que
marcam a experincia humana, e que, por conseguinte, incluem campos
extensos, como a experincia interior, artstica e criativa, porque s ento
realmente ser possvel atuar sobre a concretude da existncia. Por tal razo, todo conhecimento e ao que se pretenda formular de modo mltiplo depende de uma postura superadora de preconceitos contra o olhar
alheio sobre o modo como exercitamos nossas tarefas, despindo-nos de
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O projeto de justia comunitria e restaurativa abre-se a essa dimenso. Compreende-se o quanto a recorrncia de casos permite a compreenso de suas dinmicas internas, dos valores culturais subjacentes, da
investigao de causas e fatores determinantes daquelas situaes de conflito. Se as iniciativas por fazer a paz e a justia (peacemaking) chegam a
resultados satisfatrios, a comunidade sente-se empoderada a buscar a construo de condies de paz e de justia mais gerais (peacebuilding), como
fruto de sua prpria ao em rede21. Aes de reflexo sobre valores comunitrios, sobre estratgias de ao compartilhadas, com reforo de vnculos, garantir as bases para uma maior sensao de solidariedade e de coresponsabilidade promotora de uma melhor qualidade de vida.
Uma experincia consolidada nesse sentido permitir sua ampliao a outros bairros da cidade e ao estabelecimento de pontes de comunicao e irradiao a cidades vizinhas.
a esse horizonte que se abre o projeto do bairro Nova Gerty, em
So Caetano do Sul-SP.
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Notas
1. Luis Flvio Gomes et al., Juizados especiais criminais, 5. ed., So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005.
2. Folha de S. Paulo, 25 nov. 2005, p. C5.
3. Relatrio de pesquisa SEPO 03/2005, Violncia domstica contra mulher,
Senado Federal, Subsecretaria de Pesquisa e Opinio Pblica, maro de
2005.
4. O Estado de S. Paulo, 3 fev. 2006, p. C1, levantamento da Secretaria de
Segurana.
5. Dirio do Grande ABC, 5 fev. 2006, Caderno Sete Cidades, p. 1, levantamento da Secretaria de Segurana.
6. Heleieth Saffioti, A sndrome do pequeno poder, in Maria Amlia Azevedo; Viviane Guerra, Crianas vitimizadas: a sndrome do pequeno poder,
So Paulo: Iglu, 1989, p. 13 e ss.
7. Gabrielle Millicent Maxwell, Toward a child and family policy for New
Zealand, in SEMINAR, TOWARD A CHILD AND FAMILY POLICY FOR NEW
ZEALAND, 15-17 Nov. 1990, Wellington, Proceedings... Wellington, New
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experiences of violence, Wellington, New Zealand: Office of the
Commissioner for Children, 1996. Tambm Gabrielle Millicent Maxwell,
Jeremy P. Robertson, Child offenders: a report to the Minister of Justice,
Police and Social Welfare. Wellington, New Zealand: Office of the
Commissioner for Children, 1995.
8. Ministrio do Desenvolvimento Social, notcia de 10.2.2006. Em igual sentido: Folha de S. Paulo, 27 jan. 2006, Editorial, levantamento do MEC.
9. Paul Henderson; David Thomas, Savoir-faire en dveloppement social local, Paris: Bayard, 1992.
10. Daniel Van Ness; Karen Heetderks Strong, Restoring justice. Restoring
justice, Cincinnati, OH: Anderson Publishing, 1997.
11. Gordon Bazemore; Mara Schiff, Restorative community justice, Portland,
Oregon: Willian Publishing, 2001, p. 10.
12. Adam Crawford; Todd Clear, Community justice: transforming
communities through restorative justice?, in Gordon Bazemore; Mara
Schiff, Restorative community justice, Portland, Oregon: Willian Publishing,
2001, p. 127 e ss.
13. Joan Pennel; Gal Burfor, Feminist praxis: making family group conferencing work, in Heather Strang; John Braithwaite, Restorative justice and family
violence, New York: Cambridge University Press, 2002, p. 108 e ss.
14. Heather Strang; John Braithwaite, Restorative justice and family violence,
cit.
15. Maria do Carmo Brant de Carvalho, O lugar da famlia na poltica social,
in A famlia contempornea em debate, So Paulo: Cortez; Educ, 2003,
p. 15 e ss.
16. Lia Sanicola; Isabella Mastropasqua; Daniela Piscitelli, Metodologia di rete
nella giustizia minorile, Napoli: Liguori, 2002; e Lia Sanicola, Lintervention
de rseau, Paris: Bayard, 1994.
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Sntese
O artigo apresenta inicialmente uma reflexo sobre a percepo e
efetivao do direito em uma sociedade desigual como a brasileira, buscando paralelos histricos que demonstram que nem sempre o legal e o
jurdico se complementam e que, nessas oportunidades, tpico das coletividades buscarem caminhos paraestatais para sua proteo e promoo. O artigo tambm procura apresentar uma iniciativa concreta o Projeto Balco de Direitos implementada nas favelas da Cidade do Rio de
Janeiro, que se estabelece entre o mundo do direito formal e o do direito
comunitrio, bem como menciona personagens desse contexto. Por ltimo,
so apresentados possveis caminhos que visam reforar iniciativas locais
de resoluo pacfica de conflitos, a partir de seu reconhecimento positivo,
fundamentando o novo conceito de mediao comunitria.
I. Introduo
A administrao da justia constitui um dos mais relevantes temas
da atualidade, em pases da Amrica Latina, marcados pela desigualdade
social, informalidade das relaes econmicas e percepo e efetivao
diferenciada dos mecanismos jurdicos tradicionais entre sua populao.
Atravs de distintas condutas, o ordenamento jurdico se acomoda
ao contexto poltico existente, caracterizando-se como instrumento privilegiado de conservao e controle social. O arcabouo legal imposto pela
tendncia poltica dominante e os procedimentos ajustados pela administrao judicial so exemplos de situaes onde claramente se percebe essa
influncia. Assim, a tese do equilbrio dos poderes arrisca-se a ser utrapassada
pela submisso do Poder Judicirio aos ditames e proposituras do Poder
Executivo.
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Durante o perodo das ditaduras militares na Amrica Latina, em particular da dcada de 60 a princpio dos anos 80, parte significativa da defesa de direitos caracterizaram-se por aes jurdicas de proteo legal dos
chamados presos polticos. A legislao vigente poca tratava de cercear, em nome de uma pretensa seguridad nacional, alguns dos direitos
fundamentais dos seres humanos: restries processuais, perda de direitos
polticos, acusaes sigilosas e denncias annimas foram algumas das
medidas legalmente aceitas e formalmente aplicadas. Assim, pleitear a aplicao da lei no bastava, devia-se mudar a lei, para tanto mudar a concepo de poder que ela refletia.
Em geral, nas sociedades latino-americanas, a atuao dos agentes estatais extrapola de maneira contumaz os deveres delimitados pelo prprio Estado, que acabam por se tornar os maiores violadores dos direitos
humanos, tanto em perodos autoritrios, quanto, infelizmente, nas democracias at agora experimentadas. Assim, nos tempos das ditaduras, os crimes de tortura, assassinatos, prises ilegais e desaparecimento seguiam ocorrendo cometidos por agentes estatais, ainda que ilegalmente, j que o direito positivo tratava de proteger formalmente a vtima. Entretanto, a
indisponibilizao dos meios condizentes para a garantia de defesa, aliada
agressividade e passividade dos aparatos estatais e censura dos veculos de comunicao, desestimulava posturas transparentes e independentes que assegurassem o cumprimento do direito.
Esse tema matria versada por Joaquim Falco h mais de 20 anos,
quando fazia referncia a uma situao aparentemente contraditria e
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paradoxal , onde o jurdico contra o legal . Assim, pleitear a implementao dessa espcie de direito no correspondia defesa do cidado,
mas permanncia de situao de arbitrariedade do prprio Estado.
Atualmente no Brasil, diferente de dcadas passadas, a questo
colocada no mudar as leis, entretanto o que se apresenta o enorme
desafio de torn-las efetivas. No convivemos mais com a anttese estatal
de restrio dos direitos, vivemos em uma imaginada democracia de igualdade no tratamento legal entre os cidados (especialmente aps a Constituio de 1988), porm esse sentimento e essa prtica ainda esto longe de
serem reais para a maior parte da populao brasileira. Questes semelhantes s mencionadas anteriormente, de violaes dos direitos humanos
durante as ditaduras militares, se assemelham s presentes em nossas cidades hoje em dia: crimes de tortura, assassinatos, prises ilegais e desaparecimento seguem sendo cometidos por agentes estatais, de maneira corriqueira.
Artifcios estatais, gerados pela administrao judicial, legitimam processos discriminatrios abusivos do ordenamento estatal. Um exemplo bastante atual so os cumprimentos de mandados de busca e apreenso coletivos diligenciados para as favelas, com a atribuio ampla de vasculhar as
residncias, em busca de elementos suspeitos. Outra evidncia da distino, por segmento social, observa-se justamente pela limitao do cumprimento dos milhares de mandados judiciais para pessoas que vivem nessas
mesmas favelas. Como realizar uma reintegrao de posse, como garantir
a gil citao para uma audincia to esperada, etc., se o oficial de justia
no sobe s favelas?
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Alm da associao de moradores, outros coletivos acabam tambm prestando a contribuio de prevenir e solucionar conflitos. Um espao crescente tem sido ocupado pelas igrejas, em particular a evanglica
que, atravs do discurso religioso, muitas vezes radical, busca acordos e
compromissos das partes. Essas prticas so realizadas de maneira inconstante, e em geral envolvem apenas fiis de suas denominaes, sendo por
isso limitadas em linguagem e coletividade. Por outro lado, tem grande importncia no acesso famlia e aos prprios indivduos que esto envolvidos
com atividades criminosas. Em alguns casos, cada vez mais exguos, exercem um papel coletivo e de educao cidad.
Ainda destacam-se tambm as lideranas e grupos culturais e esportivos que, pela prpria atividade fsica e psquica, dialogam, especialmente com a populao mais jovem, questes sobre violncia, coletividade, respeito e perspectivas de futuro. Alm do mais, so importantes referncias para preveno e educao sobre conflitos.
A Polcia Militar acaba por ocupar tambm um lugar importante nesse
cenrio. De acordo com sua ao e relacionamento local, exerce uma
influncia muito positiva sobre a comunidade que est assistindo. No
moradora, mas integra o ambiente local com papel preponderante. Pode
ser uma grande inibidora de violncia corriqueira, assim como tambm pode
ser uma fomentadora dessa prtica. A Polcia Militar merece maior destaque em seu contexto como inibidor de conflitos comunitrios, porm seria
necessria uma reflexo mais detalhada sobre o tema, inapropriada s dimenses do presente texto. A presena de policiamento respeitoso, integrado comunidade, permanente e conhecido, sob um comando ntegro
e interessado pode ser um valioso elemento de mudana social.
necessrio contudo ir muito alm da presena e respeito policial,
so necessrias polticas pblicas em distintas reas (educao, gerao
de renda, habitao, sade, etc.) e com distintos enfoques (preveno,
represso, ostensividade, etc.). A fora policial isoladamente ineficaz e
danosa, pois trata-se de uma questo de segurana pblica, e no de
polcia.
Por fim, as organizaes da sociedade civil, sejam oriundas das prprias comunidades ou externas a elas, exercem um importante papel de
mediao de conflitos individuais e/ou coletivos. Sem qualquer nvel de
representatividade formal, acabam por tratar de temas especficos, mas
com alta capacidade de estabelecimento de redes e interconexo com
atores internos e externos.
Ao se legitimar um ou mais desses segmentos, aponta-se um caminho de administrao de conflitos democrtico e participativo, que no se
exerce pela habilidade terica e tecnocrata, mas pela representao constituda. A busca pela cidadania e defesa dos direitos humanos (inclusive os
de interesses coletivos) no se limita ao campo e esfera judicial, mas, ao
contrrio, demanda uma atuao ampla e difusa. A utilizao de meios de
presso polticos, presena na mdia e fortalecimento de organizaes comunitrias so alguns exemplos importantes. Em consonncia com os tempos atuais, impretervel tambm se integrar ao mundo da tecnologia digital, de maneira a canalizar e difundir informaes e presses, tanto no nvel
local, nacional e internacional.
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Apesar do terico monoplio coercitivo do Estado, nessas comunidades prevalecem prticas repressoras locais, que desempenham papel
semelhante que os governos. Estabelecendo condutas baseadas em posturas exemplares e punitivas, fazem do medo sua prtica de dominao. So
grupos ostensivamente armados que compartilham dos cdigos e regras do
conjunto da comunidade, porm com posturas violentas e itimidatrias de
soluo do problema. Pouca ou nenhuma mediao realizam, mas adotam uma forte orientao, por uma outra tecnologia de resoluo de conflitos: a arbitragem. Constituem-se em grupos armados que ora so demandados e ora so demandantes, pedem explicao ou determinam de maneira dspota sobre um assunto privado. Realizam a prtica da argumentao, mas ao final proferem um veredito, cabendo a eles a deciso final,
assim como a punio a ser executada. Nos ltimos anos, a disputa por
territrios e os confrontos com a polcia tm mudado significativamente a
postura desses grupos, em relao comunidade. Anteriormente conhecidos pela assistncia e benesses que prestavam s suas comunidades, hoje
so reconhecidos pela violncia e opresso que impem. Continuam como
importante referncia de resolvedores de conflitos individuais e de provedores sociais, mas no utilizam uma couraa positiva de benfeitores.
Aqueles que recorrem a esse caminho para soluo de seus litgios j contam com algum tipo de dependncia de consumo de drogas, vinculo profissional/afetivo ou encontram-se em alto grau de desespero.
Os grupos armados so, em geral, identificados com as sanes
penais impostas, quando do descumprimento de regras.Pode-se dizer ento que exercem um papel de destaque no mbito penal, no entanto cada
vez mais reduzido no mbito civil. Os narcocomerciantes no se configuram
por um poder organizado e regular (como se costuma afirmar), e isso fonte de receio para as comunidades. No entanto, fazem parte desse perverso
pacto da diviso de territrios. No so paralelos, pois so parte integrante
de uma mesma lgica social: represso e controle.
A complexidade desse cenrio nos faz imaginar a necessidade da
criao de alternativas dentro do campo de resoluo de conflitos. No se
trata aqui de negar a importncia e essencialidade do recurso judicirio,
mas tampouco aceit-lo como via exclusiva dos caminhos pblicos de resoluo de disputas.
Uma justificativa importante que o prprio Estado compartimentado e instvel, e poucas vezes consegue estabelecer dilogo e continuidade em suas polticas. Com freqncia, tem-se polticas publicas temporais ou de governos, em geral, sob intensa condicionante da opinio pblica, do perfil do gestor e da conjuntura e alianas eleitorais. Entretanto,
conhecemos poucas polticas de estado. Os conflitos prprios da administrao pblica ocorrem interna e externamente (entre os diferentes nveis
de governo). Os resultados so exigidos com enorme visibilidade e em curto
espao de tempo, e quando isso no sucede, so considerados fracassados e recebem duras crticas. Porm, falta monitoramento e avaliaes substantivas das iniciativas propostas. Aes de educao cidad e transformao da cultura violenta recebem, muitas vezes, os mesmos critrios de superviso, acompanhamento e prazos dos projetos sociais que produzem
vassouras ou plantas ornamentais.
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universidades com as regras locais vivenciadas pelos moradores. Essa convivncia produtiva e conflituosa das prticas locais e das normas gerais oferece legitimidade aos atores do projeto, possibilitando uma ao preventiva e dialogada das respostas dos casos em disputa.
A combinao de linguagens distintas, que variam do direito formal
s prticas locais, permite que o projeto e seus participantes transitem de
maneira direta por diferentes recursos para a soluo de desavenas. A
legitimidade externa do projeto passa pelo conhecimento do direito formal
e sua capacidade de lidar com ele internamente nas favelas, enquanto a
legitimidade interna favela passa pela sua rede de parceiros locais, e
destacadamente pela presena do agente de cidadania como membro da equipe, participando das esferas de planejamento, deciso e
implementao.
A maior parte dos atendimentos realizados pelo Balco de carter
individual, que em sua repetio e procedimento de tratamento contribui
para o fortalecimento da cultura de no-violncia e de favorecimento do
dilogo entre os vizinhos, familiares, colegas de trabalho, de escola, etc.
Ampliar a comunicao entre as pessoas, sua autodeterminao, e sobretudo possibilitar a reduo dos recursos violentos de soluo de controvrsias, so alguns dos benefcios dessa iniciativa.
Alm do servio de orientao legal e mediao/conciliao realizado pela equipe do Balco ao longo dos ltimos quatro anos, cursos sobre
direitos tm sido ministrados nas comunidades onde atua, com o objetivo
de capacitar os prprios agentes locais (agentes de direitos) para a conduo de suas demandas e tambm para servirem de referncia para a comunidade, em questes bsicas de direitos. Sua prtica se ajusta necessariamente a cada contexto onde est inserida, variando em conformidade com
o prazo de treinamento, recursos humanos disponveis, apoio material e financeiro e redes de cooperao. Essa iniciativa do projeto contribui positivamente para a difuso do conhecimento jurdico interno da favela, bem
como para o desafio do exerccio desse mesmo direito fora da favela. Produz reflexo e fomenta o desenvolvimento de novas lideranas comunitrias.
No se trata de pregar a anulao dos conflitos, mas, ao contrrio,
admiti-los como parte integrante das manifestaes humanas, reconhecendo, porm, que quando mal gerenciadas, pequenas disputas podem produzir grandes estragos. Por essa razo, se torna necessrio estabelecer espaos de promoo de entendimento e dilogo entre as pessoas e, sempre
que possvel, que nesses ambientes as pessoas possam reconhecer seus costumes, linguagens e crenas. importante mesclar diferentes conhecimentos e segmentos sociais, sobretudo quando a proposta de respeito cultura local.
O Balco de Direitos se baseia na idia de que o conflito uma
prtica inerente condio humana, nem positivo, nem negativo, mas como
parte do processo de definio de identidades. A partir da estratgia utilizada para enfrent-lo, seu efeito pode ser danoso para os indivduos e para a
comunidade. Entre as conseqncias negativas do tratamento do conflito,
encontramos questes como a criao de barreiras entre pessoas, reduo
da produtividade, danos fsicos e psicolgicos, aumento da desconfiana,
desesperana e individualismo, entre outras. Em contraposio, os produtos
de um conflito bem administrado podem ser percebidos em situaes como
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Notas
1. Joaquim de Arruda Falco, Democratizao e servios legais, in Jos
Eduardo Faria (Org.), Direito e justia: a funo social do judicirio, So
Paulo: tica, 1989, p. 149.
2. Idem.
3. Boaventura Souza Santos, Introduo sociologia da administrao da
Justia, in Jos Eduardo Faria (Org.), Direito e justia: a funo social do
judicirio, So Paulo: tica, 1989.
4. Boaventura Souza Santos, Justia Popular, dualidade de poderes e estratgia socialista, in Jos Eduardo Faria (Org.), Direito e justia: a funo
social do judicirio, So Paulo: tica, 1989.
5. Vale registrar a adequao do ttulo da msica ao contexto do artigo:
Dom de iludir
6. Durkheim descreve os tipos de solidariedades em seu famoso livro De la
division du travail social. A solidariedade mecnica se destaca em comunidades com baixa diferena de valores, hbitos e sentimentos, contribuindo por gerar valores coletivos fortes e rigorosos em sua aplicao.
7. O Balco de Direitos foi adotado como ao estratgica do governo
federal em 1996, atravs do Ministrio da Justia, sendo posteriormente
includo no Plano Nacional de Direitos Humanos. Hoje est sob gesto da
Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
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I. Introduo
O presente trabalho pretende demonstrar que, diante da crise dos
paradigmas da modernidade, a realidade contempornea, plural e fragmentada, requer a construo de uma concepo de direito pertencente
a uma nova constelao paradigmtica. No mbito da realizao da justia, a racionalidade moderna que celebra a universalidade, a linearidade e
a verticalidade j no se mostra suficiente para lidar com as complexidades
que marcam os tempos atuais.
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O marco terico ora adotado o da teoria crtica ps-moderna ,
por sua aposta na reinveno do direito, integrando-o a um projeto que
crie novas articulaes com a tica e com a realizao de uma justia
participativa e democrtica. A adoo desse enfoque terico justifica-se
ainda pelo oferecimento de caminhos alternativos realizao da justia,
sob um novo equilbrio da tenso entre regulao e emancipao, que
penda a favor dessa ltima.
Os elementos necessrios para essa reinveno do direito so o reconhecimento da pluralidade de ordens jurdicas e a retrica dialgica, em
oposio ao monoplio estatal do direito e sua cientificizao; e a
repolitizao do direito, por meio da substituio da rgida separao Estado-sociedade civil, por um outro critrio analtico que inclua novas formas
de sociabilidade e que veicule prticas polticas transformadoras.
A seguir, os traos para a composio de uma justia comunitria
para a emancipao so apresentados. A partir de um novo olhar sobre o
conflito, restaurando seu potencial transformador, a retrica dialgica funde-se linguagem da mediao comunitria, criando novos saberes, no
mais identificados com o colonialismo, mas com a solidariedade. Essa transio que resgata o senso comum sob a tica da alteridade, tece novas
redes sociais nas esferas prximas da vida a comunidade, o espao domstico e a cidadania. A participao do Estado nesse processo, como
novssimo movimento social, contribui para potencializar a transformao
das relaes de poder exatamente nos espaos onde os conflitos emergem. E, aqui, essa cadeia circular se reinicia, gerando novos dilogos.
* Graduada em Direito pela PUC-SP e mestre em Direito de Estado pela Universidade de Braslia. Como bolsista, realizou pesquisas no Centro de Direitos Humanos
da Universidade de Essex no Reino Unido e em Madison, Wisconsin, EUA, de 2001
a 2002. juza titular do 3 Juizado de Competncia Geral de Samambaia e
Coordenadora do Projeto Justia Comunitria e da Central de Atendimento ao
Idoso, programas do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios.
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das relaes sociais. o que afirma Sousa Santos: Na vertente conservadora, a idia de retraco do Estado traduziu-se, basicamente, na privatizao
das polticas sociais, criando assim novas possibilidades de valorizao do
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capital.
Contudo, sob um olhar cuidadoso, possvel verificar que, muito
embora a centralidade do mercado tenha provocado a retrao da
regulao do Estado, o princpio da comunidade, por ter sido mais refratrio cooptao estatal, manteve-se aberto a novos contextos e hoje emite
sinais de que possvel uma reinveno da emancipao.
o que sustenta Boaventura de Sousa Santos, ao formular a teoria
crtica ps-moderna, cujos pressupostos, aqui oferecidos, revelam alguns sinais de uma nova e possvel constelao paradigmtica, contribuindo
para a articulao do direito com a tica e com a realizao de uma justia democrtica e participativa.
III. A teoria crtica ps-moderna
Alguns elementos desenvolvidos na teoria crtica ps-moderna so
adotados aqui como pressupostos para a formulao de caminhos alternativos realizao da justia, por meio da mediao comunitria para a
emancipao.
Conforme j assinalado, o colapso do pilar da emancipao dentro
da regulao resultado do processo pelo qual a emancipao moderna
foi reduzida racionalidade cientfica, e a regulao moderna lgica do
mercado. A crise da modernidade, ao invs de intensificar a tenso dinmica entre os dois pilares, transformou a emancipao no duplo da regulao.
O argumento de Sousa Santos, ao conceber a teoria crtica psmoderna, no campo da cincia e no campo do direito, o de que ns
estamos vivendo um momento de transio paradigmtica. Nesse sentido,
ele afirma que no h condio ps-moderna, mas momento ps-mo21
derno . E isso o que o diferencia dos modernos e dos ps-modernos.
Vejamos.
Para os modernos, os problemas modernos veiculam modernas solues, no havendo sentido em se falar em transio paradigmtica. As transformaes devem operar dentro do alargado limite da modernidade. Nessa seara, h desde os que afirmam ser a crise o resultado do tipo de
modernidade implementado, at os que sustentam que o problema est
relacionado intensidade dessa implementao: Esta a posio de
Habermas, para quem a modernidade um projeto inacabado que pode
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ser realizado.
Para os ps-modernos, porm, a ausncia de solues modernas
para os problemas modernos no o problema, mas a soluo, na medida
em que revela o quo ilusrias eram as promessas da modernidade. a psmodernidade celebratria, conforme denomina Sousa Santos, por sua pre23
tenso em celebrar a realidade tal como ela .
Enfim, o momento ps-moderno uma caracterizao dos tempos
atuais, de transio entre os paradigmas dominantes em crise e a emergncia de novos paradigmas. Essa tenso entre a modernidade dos problemas
e a ps-modernidade das possveis solues requer uma teoria que seja
capaz de reinventar a emancipao social fora dos limites da modernidade.
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um alto grau de participao das partes na construo do consenso. Entretanto, h vrios limites nesse dilogo posto que conduzido sob uma lgica
instrumental, em que a estratgia ceder, a fim de evitar os riscos de uma
sucumbncia total.
A mediao comunitria, ao contrrio do sistema adversarial, valoriza a dimenso emancipatria do conflito, na medida em que no opera a
partir de estratgias voltadas para a eliminao do interesse alheio. Ao contrrio, o olhar do outro sobre o conflito um dos mecanismos utilizados para
a construo da reciprocidade, sob uma tica da alteridade.
Para uma melhor compreenso do potencial transformador do conflito, h que se analisar os instrumentos possveis para a promoo de um
dilogo que no tenha por fundamento a coero a novssima retrica
e para a construo de um saber como solidariedade.
b) O saber como solidariedade e a novssima retrica
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Segundo Sousa Santos , o conhecimento o movimento que parte
da ignorncia, em direo ao saber. Sob o pilar da regulao, o conhecimento na modernidade se revela na forma da ordem. o saber instrumental, cientfico que, uma vez aplicado, proporciona estabilidade, segurana
e previsibilidade social. Todos os saberes que no se utilizam dessa mesma
linguagem so considerados manifestaes de ignorncia, expresses do
caos.
No pilar da emancipao, o colonialismo est identificado com a
ignorncia. quando no se reconhece o estatuto do outro, a reciprocidade, a alteridade. O outro objeto e no sujeito. o monoculturalismo. De
outro lado, a expresso do saber na emancipao se revela na solidariedade, na reciprocidade.
Na modernidade, o colonialismo ignorncia sob o pilar da emancipao interpretado como ordem saber da regulao posto que a
linguagem monocultural, previsvel e controlvel, oferece a estabilidade necessria e vital ao sistema. O outro tido como um potencial objeto de
disputa, de conquista, seja pela coero, seja pela persuaso. Nesse passo,
a solidariedade saber na emancipao recepcionada pela modernidade como caos ignorncia na regulao.
A capacidade de lidar com as diferenas e de reconhecer o outro
como sujeito falante, prpria do multiculturalismo solidrio, abala as certezas e proporciona o imprevisvel. As vozes silenciadas pela ordem regulatria
passam a ter espao para a fala, em relaes potencialmente horizontais,
dialgicas, dinmicas, complexas, sistmicas. Trata-se de um dilogo cujo
resultado no se pode antecipar.
Essa rede complexa de saberes e falas pode vir a ser marcada pelo
respeito s diferenas e pelo multiculturalismo. Para tanto, no h que se
buscar o consenso, nos moldes do padro moderno, mas uma teoria da
traduo, denominada hermenutica diatpica por Sousa Santos, capaz
de promover o intercmbio das diversas prticas emancipatrias.
O conhecimento, sob os paradigmas dessa vertente terica, no
tem por fim descobrir regularidades e codific-las, para a reproduo do
passado assente em uma suposta ordem natural e universal. Ao contrrio, a
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Mesmo naqueles casos em que as partes possuam condies scioeconmicas diferentes, e, como tal, uma delas no se submete mesma
estrutura injusta que a outra, e/ou em casos mais extremos, quando uma
delas agiu com evidente m-f, para a satisfao de seus interesses em
prejuzo do direito alheio, o dilogo vivel e pode ser emancipatrio.
Isso porque, havendo um desequilbrio de poder entre as partes, a
mediao pode proporcionar empowerment capaz de esclarecer os direitos que as partes possuem, de forma a instrumentaliz-las para um dilogo
menos desigual, mais equilibrado. Nesse caso, mesmo no havendo um
consenso possvel, as partes tiveram a oportunidade para um aprendizado
que ser valioso, caso decidam buscar seus direitos por meio do sistema
oficial, ou mesmo para prevenir futuros litgios.
Nessa esfera do caso concreto, o consenso resultante da situao
ideal de fala habermasiana mostra-se vivel. que a mediao pode capacitar as pessoas, grupos e instituies a construir solues por meio de um
dilogo no colonizado pela coero.
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Conforme salienta Menkel-Meadow , os pressupostos da situao
ideal de fala esto em consonncia com o ncleo principiolgico da
mediao:
1. Qualquer pessoa com competncia para falar, pode fazer parte
do debate;
2. Qualquer pessoa est autorizada a questionar qualquer assertiva;
3. Qualquer pessoa est autorizada a apresentar qualquer assertiva;
4. Qualquer pessoa est autorizada a expressar suas atitudes, desejos e necessidades;
5. Ningum deve ser impedido, por interna ou externa coero, de
exercer estes direitos.
importante ressaltar que esse dilogo pode envolver atores coletivos e temas pblicos, no se restringindo esfera dos conflitos interpessoais.
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Para Gutmann e Thompson , as deliberaes sobre questes de interesse pblico no deveriam ser confinadas a convenes constitucionais
ou opinies emitidas pelas Supremas Cortes. Para eles, os procedimentos da
modernidade para a deciso de temas polticos e sociais eleies para
garantir a representatividade e legitimidade na poltica e resoluo de litgios pela via adversarial so inadequados para uma efetiva participao
do cidado na sociedade. O conflito, assim como a elaborao das normas, deve ser abertamente discutido, em situaes nas quais os disputantes
possam ser admitidos em justas audincias.
A mediao, nesse sentido, no se revela um instrumento para a
eliminao do conflito ou para a justia da harmonia, como salientam os
crticos da justia comunitria; ao contrrio, possibilita uma expresso produtiva do conflito, indicando caminhos possveis para uma transformao
social.
No tpico seguinte, ser apresentada uma anlise dos espaos nos
quais a novssima retrica pode ser praticada.
c) As redes e a reinveno da comunidade
H um processo simbitico entre participao poltica, exerccio da
autonomia e solidariedade entre os membros de uma comunidade organizada em rede.
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cuidados, dentre outros; b) o espao da produo, no qual reina o expansionismo capitalista, a ser transformado em um novo padro pautado em
unidades de produo baseadas em cooperativas autogeridas; c) o mercado, no qual o consumo voltado para as satisfaes individualistas possa
ser direcionado para as necessidades humanas, por meio do estmulo a um
consumo solidrio; d) o espao comunitrio propriamente dito, em que a
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sociedade colonial , representada por antigas formas de organizao
pautadas na excluso das diferenas, possa dar espao identidade mltipla, inacabada, valorizando o senso comum emancipatrio orientado para
uma ao multicultural e democrtica; e) a esfera da cidadania, constituda pelas relaes entre o Estado e a sociedade e entre os membros da
sociedade. Nesse espao, o paradigma emergente voltado democracia radical, realizao dos direitos humanos, transformando as relaes
de poder em autoridades partilhadas; f) o espao mundial, no qual o
paradigma do desenvolvimento desigual e da soberania exclusiva seja transformado em soberania recproca e democraticamente permevel.
Nesses espaos estruturais, a construo do paradigma emergente
pressupe uma tripla transformao: do poder em autoridade partilhada,
do direito desptico em direito democrtico, e do conhecimento-regulao
em conhecimento-emancipao.
Os espaos privilegiados para a formao dessas redes solidrias,
na perspectiva do presente trabalho, so trs das seis esferas indicadas por
Sousa Santos: o espao domstico, o comunitrio e o da cidadania. Nesses
espaos, possvel reinterpretar os conflitos, instrumentalizando-os para o
exerccio da autonomia, sob uma perspectiva solidria.
A autonomia a capacidade de autodeterminao de um ser humano ou de uma coletividade. Segundo Franco, o poder de se administrar por si mesmo, criando as normas nomos, para si mesmo auto. Mas,
conforme adverte o mesmo autor, o exerccio da autonomia pressupe uma
relao de poder, de vez que cada um, em sua auto-suficincia, no se
volta realizao da humanizao. Assim, para romper com a lgica do
poder, a autonomia deve se universalizar, por meio da construo de um
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mundo unificado por comum-humanizao.
O conceito de autonomia aqui adotado tem portanto essa dimenso da alteridade e seu desenvolvimento ocorre nos locais em que as pessoas erigem suas vidas e enfrentam as dificuldades, em comunho com as
outras. nessas arenas locais domstica, comunitria e da cidadania
que os cidados podem desenvolver a capacidade de refletir, dialogar e
decidir em comunho os seus conflitos, dando ensejo realizao da autonomia poltica, no sentido de resgate do auto nomos, condio para a
radicalizao da democracia. Ela requer mais participao popular, menos excluso social e, consequentemente, mais justia social. So nessas
esferas que o cidado comum sente que possvel intervir na vida poltica,
exercitando a cidadania. Nesses espaos, as pessoas constroem suas relaes e fazem escolhas ao longo da vida. No mbito local, o cidado se
sente mais capacitado, ao constatar que possvel participar e influir nas
decises que digam respeito sua vida, transformando-se em protagonista
da prpria histria.
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Notas
1. Teoria talhada por Boaventura de Sousa Santos, conforme referncias
bibliogrficas expostas neste trabalho.
2. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 34.
3. SOUSA SANTOS, Boaventura de, Reinventar a democracia.
4. ROUANET, Srgio Paulo, Mal-estar na modernidade, p. 22.
5. SOUSA SANTOS, Boaventura de. A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 35.
6. TARNAS, Richard, A epopia do pensamento ocidental, p. 381.
7. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 69.
8. Idem, p. 69.
9. Ibidem, p. 69.
10. Ibidem, p. 383.
11. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 91.
12. Idem, p. 71.
13. Ibidem, p. 139-164.
14. Ibidem, p. 64.
15. De acordo com Araujo Pinto: So bastante conhecidos os fatores de
passagem que marcam a ruptura do paradigma liberal: a ecloso de
movimentos revolucionrios na Europa (a partir, principalmente, de 1948),
o surgimento e crescimento de doutrinas de feio socialista ou anarquista (que tinham como ponto comum a forte rejeio ao Estado Liberal ento vigente) e a organizao de setores da sociedade em novos
grupos de presso (sujeitos coletivos de direito, como associaes ou
sindicatos profissionais) (...). Diante da presso para modificaes na
estrutura da sociedade, duas alternativas principais se apresentaram:
reforma ou revoluo. Prevaleceu, como se sabe, na Europa Ocidental,
a via reformista. A reao do Estado s revoltas e conflitos sociais deu-se
mediante uma mudana de paradigma: o surgimento do Estado Social. (ARAUJO PINTO, Cristiano Paixo, Arqueologia de uma distino: o
pblico e o privado na experincia histrica do direito, p. 22).
16. SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 150.
17. ARAUJO PINTO, Cristiano Paixo, Arqueologia de uma distino: o pblico e o privado na experincia histrica do direito, p. 23.
18. H que se ressaltar, conforme Araujo Pinto, que a crise do Estado Social
no exclusivamente fiscal ou administrativa. Ela , antes de tudo, uma
crise de dficit de cidadania e democracia. A crise de cidadania decorre da carncia, gradativamente percebida, de participao efetiva
do pblico nos processos de deliberao da sociedade poltica. A identificao do pblico com o estatal acabou por limitar a participao
poltica ao voto. A isso se aduziu uma estrutura burocrtica centralizada
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e distanciada da dinmica vital da sociedade. (...) O Estado Social passou, como exaustivamente descrito, a atrair para si a tarefa de prover a
compensao e incluso. (Ibidem, p. 25).
Conforme assinala Carvalho Netto, ao analisar a crise do paradigma do
Estado Social: Tem lugar aqui o advento dos direitos de 3 gerao, os
chamados interesses ou direitos difusos, que compreendem os direitos
ambientais, do consumidor e da criana, dentre outros. So direitos cujos
titulares, na hiptese de dano, no podem ser clara e nitidamente determinados. (...) Associaes da sociedade civil passam a representar o
interesse pblico contra o Estado privatizado ou omisso. Os direitos de 1
e 2 gerao ganham novo significado. Os de 1 so retomados como
direitos (agora revestidos de uma conotao sobretudo processual) de
participao no debate pblico que informa e conforma a soberania
democrtica de um novo paradigma, o paradigma constitucional do
Estado Democrtico de Direito e seu direito participativo, pluralista e
aberto. (CARVALHO NETTO, Menelick de, A hermenutica constitucional sob o paradigma do estado democrtico de direito, p. 7).
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 156.
Idem, p. 14.
Ibidem, p. 13.
Ibidem, p. 14.
Ibidem, p. 16.
Ibidem, p. 17.
Para uma melhor compreenso dessa estrutura, ver o item c) do Captulo IV intitulado As redes e a reinveno da comunidade, neste trabalho.
SHONHOLTZ, Raymond, Neighborhood justice systems: work, structure, and
guiding principles, p. 7-8.
Idem, p. 14.
BUSH, Robert A. Baruch; FOLGER, Joseph P., The promise of mediation:
responding to conflict through empowerment and recognition, p. 81-84.
SCHWERIN, Edward, Mediation, citizen empowerment and
transformational politics, p. 6.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 29-30.
Idem, p. 103.
MENKEL-MEADOW, Carrie, Mediation, p. xxxi.
GUTMANN, Amy; THOMPSON, Dennis, Democracy and disagreement,
p. 12.
Pelo fato de que nossa viso histrica de mudana social esteve sempre condicionada a batalhes bem ordenados, estandartes coloridos e
proclamaes calculadas, ficamos perdidos ao nos confrontarmos com
a penetrao bastante sutil de mudanas simblicas de dimenses cada
vez maiores, processadas por redes multiformes, distantes das cpulas
de poder. So nesses recnditos da sociedade, seja em redes eletrnicas
alternativas seja em redes populares de resistncia comunitria, que
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tenho notado a presena dos embries de uma nova sociedade, germinados nos campos da histria pelo poder da identidade. E conclui:
O carter sutil e descentralizado das redes de mudana social impede-nos de perceber uma espcie de revoluo silenciosa que vem sendo gestada na atualidade. (CASTELLS, Manuel, O poder da identidade,
A era da informao: economia, sociedade e cultura, v. 2, p. 426-427).
AGUIAR, Roberto Armando Ramos, Procurando superar o ontem: um direito para hoje e amanh, p. 71.
Idem, p. 76.
Ibidem, p. 76.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 271.
Idem, p. 334 e 342.
Ibidem, p. 339.
FRANCO, Augusto. Ao local: a nova poltica da contemporaneidade,
p. 61 e 80.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 106.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, Toward a new legal common sense,
p. 489.
SOUSA SANTOS, Boaventura de, Reinventar a democracia, p. 59-69.
Idem, p. 61.
Ibidem, p. 62.
Ibidem, p. 65.
SOUSA JUNIOR, Jos Geraldo. Sociologia jurdica: condies sociais e
possibilidades tericas, p. 45.
Conforme Sousa Junior: Caracterizados a partir de suas aes sociais,
estes novos movimentos sociais, vistos como indicadores da emergncia de novas identidades coletivas, isto , coletividades polticas, sujeitos coletivos, puderam elaborar um quadro de significaes culturais de
suas prprias experincias, ou seja, do modo como vivenciam suas relaes, identificam interesses, elaboram suas identidades e afirmam direitos. (SOUSA JUNIOR, Jos Geraldo, Sociologia jurdica: condies sociais e possibilidades tericas, p. 47).
SOUSA SANTOS, Boaventura de, A crtica da razo indolente: contra o
desperdcio da experincia, p. 246.
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no suficiente. A nfase apenas da lgica punitiva da justia pode reforar a tendncia do aumento crescente do encarceramento, contribuindo
para ampliar um outro gargalo j existente: a falta de vagas e a precariedade de infra-estrutura do sistema prisional.2
Para favorecer o equilbrio desse processo, poder-se-ia pensar na
alternativa da administrao da justia ser realizada de forma a contribuir
para a preveno violncia, evitando que pequenos conflitos tomem propores violentas e contribuindo para a criao de uma cultura de administrao pacfica de conflitos.
Nesse sentido, as iniciativas de administrao alternativa de conflitos possuem caractersticas promissoras, como um esforo complementar
aos movimentos de modernizao processual e de estrutura que j compem o processo de reforma do Judicirio. Essas iniciativas podem trazer
uma contribuio interessante para a preveno da violncia e criao de
uma cultura de resoluo pacfica de conflitos nas comunidades, sendo
elementos interessantes para serem includos como parte das polticas de
preveno criminalidade.
No se pretende aqui, entretanto, afirmar que o acesso justia
possui um potencial de impacto para prevenir a violncia como um todo.
imprescindvel lembrar que ela possui vrias formas de manifestao e que
nem todas podem ser influenciadas pela ampliao do acesso justia3.
Este texto tem foco especial em conflitos manifestados no mbito comunitrio, como brigas entre vizinhos, assuntos de famlia, pequenos furtos, leses
corporais leves, etc. Mesmo nesses tipos de conflitos, como a violncia
multicausal, apenas o estmulo adoo de prticas de administrao pacfica de conflitos no garante a no-manifestao da violncia em todos
os casos, mas pode ser um importante fator de influncia dentre aqueles
que atuam na preveno de manifestaes de violncia.
Assim, indo alm da abordagem comum, que busca relacionar aes
de fomento do acesso justia apenas promoo da cidadania, o presente texto buscar identificar elementos que possam fomentar a discusso
sobre a relevncia do acesso justia para a atuao coerente do Estado
na manuteno da paz na sociedade, por meio da adequada administrao de conflitos.
I. Acesso justia e preveno violncia: qual o papel da administrao
pacfica de conflitos?
Para entender-se como a administrao pacfica de conflitos se relaciona com as questes do acesso justia e da preveno violncia,
torna-se necessria uma breve introduo sobre esses conceitos. O acesso
justia um direito humano e um caminho para a reduo da pobreza,
por meio da promoo da equidade econmica e social4. Onde no h
amplo acesso a uma justia efetiva e de qualidade, a democracia est em
risco e o desenvolvimento no possvel5. Assim, a ampliao do acesso
justia no pas uma contribuio certeira na ampliao do espao pblico do exerccio da cidadania, na promoo e defesa da coeso social de
grupos e segmentos populacionais e no fortalecimento da democracia.
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superao da crise do sistema de justia, ao buscar-se a resoluo de conflitos sem que eles ingressem na processualstica tradicional, com a participao e empoderamento da comunidade.
Essas experincias de resoluo comunitria de conflitos podem ser
importantes tambm para a rea de segurana pblica, pois o aumento da
confiana nos mecanismos de soluo de litgios disponveis pode ser uma
relevante contribuio para o campo da preveno violncia, por meio
da criao e fortalecimento de regras informais que favoream a aceitao das instituies formais e a adoo de prticas de administrao pacfica de conflitos nas comunidades.
Os mecanismos de resoluo alternativa de conflitos possuem um
potencial muito maior quando se possibilita que haja a participao da prpria comunidade no processo, aumentando a identidade entre o mecanismo de administrao de conflitos e o seu beneficirio. O Estado possui um
papel fundamental nesse processo, por meio da formulao e implementao de polticas pblicas que valorizem a resoluo pacfica de conflitos na esfera comunitria, em complementaridade aos esforos de reforma do sistema formal que j vm sendo desenvolvidos.
No entanto, h de se fazer a ressalva de que nem todos os conflitos
podem ser solucionados por mecanismos alternativos de soluo de controvrsias. Estes tm potencial especialmente relevante para conflitos
interpessoais de menor gravidade, evitando que sejam resolvidos de forma
violenta. Acima de tudo, necessrio zelar para que a aplicao desses
mecanismos sempre tenha por base o respeito aos direitos fundamentais,
evitando resolues arbitrrias. Eles tm de ser entendidos, ainda, no como
substitutos do sistema de justia, mas como um mecanismo complementar
que auxilie a desvalorizar as formas violentas de resoluo de disputas. Dessa forma, os esforos para o aumento da eficcia do sistema de justia continuam sendo imprescindveis.
No mbito das experincias de administrao alternativa de conflitos, o emprego de diferentes tcnicas de mediao possui grande destaque. Uma breve reflexo quanto aos efeitos potenciais do uso de tais tcnicas possibilita vislumbrar as contribuies que podem ser oferecidas pelas
experincias de ADR. No entanto, essa anlise traz tona tambm algumas precaues que, se no observadas, podem reverter os possveis
efeitos benficos dessas iniciativas, trazendo prejuzos ao pleno exerccio de
direitos.
A mediao possui potencial especial para os conflitos oriundos de
relaes continuadas ou cuja continuao seja importante, como as relaes familiares ou de vizinhana, porque permitir o restabelecimento ou
aprimoramento das mesmas. Nesses casos, a mediao possibilita a compreenso do conflito pelas partes, para que possam melhor administr-lo e
evitar novos desentendimentos no futuro.
Como a mediao um processo por meio do qual as prprias partes chegam a uma soluo para o conflito em questo, ela apresenta
chances muito maiores de que os envolvidos considerem satisfatria a soluo adotada. A participao direta dos interessados na construo do
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No entanto, ao invs de estimular a sinergia e espaos de articulao entre as diferentes denominaes, essa diferenciao entre as duas
abordagens mencionadas acima cria mais um espao de diviso entre grupos que adotam uma ou outra concepo quando, na verdade, muitos
deles esto aplicando a mesma metodologia e princpios, apenas sob denominaes diferentes.
A inexistncia dessa definio clara prejudica at mesmo a avaliao das iniciativas j em implementao, pois torna difcil o estabelecimento de parmetros de comparao entre as diversas linhas metodolgicas,
muitas vezes abrigadas sob a mesma denominao. Dessa forma, para possibilitar o desenho de uma poltica pblica na rea de administrao alternativa de conflitos, o primeiro passo essa clarificao metodolgica, com
a definio de princpios mnimos a serem adotados por aes implementadas nessa rea.
III. Resoluo alternativa de conflitos: perspectivas para a formulao de
polticas pblicas
Para iniciar a reflexo apresentada neste tpico, importante destacar brevemente alguns dos principais elementos que influenciam a existncia de barreiras ao acesso justia.
(i) desconhecimento de direitos e deveres ou de como acessar o
Judicirio: no h no sistema de justia formal uma sistemtica regular de
esclarecimento da populao sobre direitos e deveres. Apesar de existirem algumas iniciativas isoladas de fomento da informao sobre justia
aos cidados, esta continua sendo uma importante barreira ao acesso
justia.
Como agravante ao fato de no existirem aes consolidadas de
informaes sobre direitos e deveres populao, as caractersticas do sistema de direito brasileiro produzem um distanciamento entre a populao
e a Justia e dificultam ainda mais a compreenso dos seus princpios bsicos de funcionamento. O domnio pblico o lugar controlado pelo Estado
de acordo com suas regras, de difcil acesso e, portanto, onde tudo
possivelmente permitido, at que seja proibido ou reprimido pela autoridade, que detm no s o conhecimento do contedo, mas, principalmente, a competncia para a interpretao correta da aplicao particularizada das prescries gerais (Kant de Lima, 1999).
Essas caractersticas do sistema de direito brasileiro agravam a possibilidade de internalizao das leis vigentes pelo cidado, prejudicando o
seu cumprimento voluntrio (seja por desconhecimento das regras vigentes
ou pela no-aceitao delas, por serem percebidas como descoladas
da realidade das comunidades).
(ii) elevadas custas judiciais e dificuldade de acompanhamento do
processo, devido ao grande nmero de recursos possveis e necessidade
de advogado: quanto s custas judiciais, o Diagnstico do Poder Judicirio
(Ministrio da Justia, 2004) demonstra que no h qualquer padronizao
nas custas judiciais cobradas em cada Estado brasileiro, pois eles utilizam
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critrios diferentes para calcular os valores devidos nos processos. Os valores fixos variam de um mnimo de R$2,00 at cerca de R$16.000,00, havendo
ainda Estados cujas custas so calculadas por um percentual do valor total
da causa.
Para grande parcela da populao brasileira, mesmos os custos mais
baixos podem impossibilitar o acesso justia. Segundo dados do IBGE, a
renda mdia do brasileiro, em 2001, era de apenas R$ 595, o que torna difcil
que grande parcela da populao possa arcar com as custas judiciais. Em
agravo a esse quadro, no que diz respeito assistncia jurdica gratuita, as
Defensorias Pblicas, apesar de materializarem um direito constitucionalmente previsto, no conseguem atender demanda existente (Brasil. Ministrio
da Justia, 2004).
Alm dos custos diretos mencionados acima (custas processuais e
honorrios advocatcios), h de se considerar ainda custos indiretos, como
os relacionados ao deslocamento das partes ao local onde se situa o mecanismo de administrao de conflitos (Tribunal, JEC, etc) e a cpias e autenticao de documentos.
Quanto ao deslocamento, ele exigido tanto para o incio do processo como, posteriormente, para as vrias etapas a ele relacionadas. A
localizao dos Tribunais e Juizados Especiais muitas vezes bastante distante de algumas regies urbanas, principalmente das menos favorecidas.
Apesar de aparentemente no serem to elevados, para um cidado de
baixa renda, sucessivas necessidades de deslocamento, traduzidas no pagamento de vrias passagens de transporte pblico, podem inviabilizar o
incio e, principalmente, o acompanhamento de um processo judicial.
(iii) falta de confiana no cumprimento das leis vigentes, manifestada pelo descrdito no funcionamento da Justia: em pesquisa realizada
pelo Ibope (2004) em quatro capitais brasileiras, constatou-se que a imagem geral do Judicirio manifestada pela populao predominantemente negativa, sendo ele associado a uma entidade poderosa e distante, fechada em si mesma e esttica (antiquada, morosa, extremamente burocrtica e de muito pouca mobilidade).
Em pesquisa realizada pelo DataUnB (2005), apenas 23,2% dos entrevistados concordaram que o sistema judicirio atende bem s necessidades do povo brasileiro e 83,9% concordaram que o ele tem problemas e
deveria ser reformulado. Em adio a esses nmeros, pesquisa de opinio
pblica realizada na Amrica Latina11, em 2002, apontou que apenas 32,5%
dos brasileiros confiavam no Poder Judicirio.
A lista acima no exaustiva, mas apresenta alguns elementos que
influenciam diretamente a adequada administrao de conflitos. Especialmente o ltimo elemento, que destaca a questo da confiana na Justia,
chave para compreender por que em vrias ocasies prevalece o recurso a mecanismos paraestatais, muitas vezes violentos.
O que se pode fazer ento para reverter esse processo? Vrias iniciativas voltadas modernizao da estrutura e processo da Justia formal
esto em curso e a sua continuidade e fortalecimento imprescindvel.
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Contudo, a implementao de polticas pblicas de administrao alternativa de conflitos, com foco no mbito comunitrio, pode atuar de forma
complementar a esse processo, mobilizando a sociedade civil para contribuir para a superao de algumas das deficincias mencionadas acima.
o fomento parceria entre Estado e comunidade, com foco na administrao pacfica de conflitos.
Nesse sentido, as polticas pblicas de resoluo alternativa de conflitos com maior potencial de impacto na preveno violncia seriam
aquelas que promovessem a conscientizao sobre direitos e deveres, bem
como a resoluo eficiente e eficaz dos conflitos. Para o alcance de solues eficazes, a existncia de mecanismos simples de acionamento dos
mecanismos de resoluo de controvrsias adotados por determinada poltica, a participao ativa das partes na construo da soluo, assim como
a existncia de meios para garantir o cumprimento das decises tomadas
so vistas como fundamentais. Por fim, a proximidade desses mecanismos
com a comunidade, fazendo com que ela se identifique e confie no instituto de promoo da justia ali presente complementa o potencial de sucesso dessas polticas.
IV. Concluso
Este texto destaca o grande potencial das iniciativas de ADR, especialmente as implementadas no mbito comunitrio, para a administrao
pacfica de conflitos, evitando que pequenas controvrsias tomem propores violentas e contribuio para a construo de uma cultura de paz nas
comunidades.
A ausncia de mecanismos pacficos de administrao de conflitos
nas comunidades e as barreiras de acesso ao sistema de Justia formal estimulam a busca por mecanismos paraestatais, muitas vezes violentos, para a
resoluo de controvrsias. Dessa forma, o fortalecimento da Justia formal
e a implementao de polticas pblicas que estimulem o estabelecimento
de mecanismos informais de administrao pacfica de conflitos, complementares Justia formal, podem favorecer a opo voluntria pela resoluo no-violenta de conflitos nas comunidades.
As iniciativas de ADR possuem ainda uma dupla contribuio: (i) para
o processo de reforma do Judicirio, ao possurem um grande potencial de
auxlio derrubada das barreiras de acesso justia, por meio do estabelecimento de uma parceria entre Estado e comunidade na administrao de
conflitos; (ii) para as polticas pblicas de preveno violncia, ao representarem um novo paradigma a ser incorporado dentre as possveis aes
a serem adotadas nessa rea.
Nesse sentido, destaca-se a importncia da integrao entre aes
na rea de justia e segurana, com foco na resoluo pacfica de conflitos e na preveno violncia oriunda de conflitos interpessoais mal administrados. Considerando essa perspectiva, importante estabelecer a sua
relao com um novo conceito de segurana, que possui alguns elementos de articulao entre esses dois setores: a perspectiva de segurana
cidad.
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A perspectiva de segurana cidad surgiu na Amrica Latina a partir da segunda metade da dcada de 90, e tem como princpio a implementao integrada de polticas setoriais no nvel local. No contexto dessa
implementao, um dos principais focos dessa abordagem o conceito de
convivncia, ou seja, a ausncia de violncia nas relaes interpessoais e
sociais: La convivencia se ha definido como la cualidad que tiene el conjunto de relaciones cotidianas que se dan entre los miembros de una
sociedad cuando se han armonizado los intereses individuales con los
colectivos y por tanto los conflictos se desenvuelven de manera constructiva. (Serrato, 2005, p. 2).
Nesse sentido, uma poltica pblica que busca a convivncia cidad tem de buscar a modificao de regras de comportamento que regulam tais relaes, de forma a diminuir os ndices de violncia. Esse conceito
ressalta ainda a noo de viver em meio diferena, que de especial
relevncia nas sociedades contemporneas, caracterizadas pela heterogeneidade e multiculturalismo.
Dessa forma, uma poltica pblica de segurana cidad envolve
vrias dimenses, reconhecendo a multicausalidade da violncia e a
heterogeneidade de suas manifestaes. Uma interveno baseada no
conceito de segurana cidad tem necessariamente de envolver as vrias
instituies pblicas e a sociedade civil, na implementao de aes planejadas a partir dos problemas identificados como prioritrios para a diminuio dos ndices de violncia e delinqncia em um territrio. Segundo
esse modelo, definem-se ento cinco categorias principais de interveno
(Serrato, 2005, p. 9):
(i) as dirigidas ao cumprimento voluntrio de normas;
(ii)as que buscam a incluso social e a diminuio dos fatores de
risco;
(iii) as que tm como propsito a melhoria dos contextos urbanos
associados ao medo e ao perigo real (recuperao de espaos pblicos);
(iv) as que facilitam o acesso dos cidados a mecanismos institucionais e/ou alternativos de resoluo de conflitos; e
(v) as que possuem foco na construo de capacidades institucionais, melhoria da eficcia policial e das autoridades executivas ou judiciais e da confiana dos cidados em tais instituies.
A ampliao do acesso justia por meio de mecanismos alternativos de resoluo de conflitos est diretamente relacionada aos componentes (i), (iv) e (v), mencionados acima. Dessa forma, as polticas pblicas
de acesso justia com maior potencial de impacto no problema da violncia devem ter como eixos centrais a busca dos seguintes resultados:
(i) aumento do cumprimento de normas de convivncia;
(ii) aumento da capacidade dos cidados para que estimulem outros ao cumprimento pacfico de normas;
(iii) aumento da capacidade de concertao e de administrao
pacfica de conflitos entre os cidados;
(iv) melhoria da imagem e da confiana na Justia pelos cidados.
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Notas
1. Pode-se destacar aqui, novamente, as concluses apresentadas na obra
de Lima (2002).
2. Segundo estatsticas do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN),
a mdia mensal de incluses e liberaes, no 2 semestre de 2003, mostra
que enquanto 9.391 presos eram includos por ms no sistema, apenas
5.897 eram liberados. Isso significa um saldo de 3.494 presos a mais por
ms, ou 41.928 presos a mais por ano, que se somam ao efetivo j acumulado nos estabelecimentos penais do pas.
3. Como exemplo, pode-se mencionar o crime organizado que, a princpio,
por ser regido por outros fatores, no sofreria uma influncia da internalizao de prticas de administrao pacfica de conflitos.
4. Sobre a relao entre acesso justia, reduo da pobreza e promoo
do desenvolvimento, vide: Rajesh Choudree, Poverty and Acess to Justice:
an overview, UNDP. Oslo Governance Centre (Disponvel em:
<www.undp.org/governance/cd/documents/25.pdf>. Acesso em: 5 jan.
2006); e Daniela Ikawa, O programa do PNUD para o acesso justia
uma aproximao descritiva (Disponvel em: <http://www.conectasur.org/
files/PNUD.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2006). J Pinheiro (2001) enfatiza a relao entre a estrutura e funcionamento do Poder Judicirio e o crescimento econmico de um pas, destacando a relao entre um quadro
institucio-nal adequado e o estmulo aos investimentos e operao eficiente dos mercados.
5. Essa perspectiva que considera o acesso justia como fundamental ao
desenvolvimento faz parte do novo paradigma de desenvolvimento humano, consolidado na dcada de 90, que ao contrrio da concepo
terica das dcadas anteriores, que associa desenvolvimento a crescimento econmico privilegia o desenvolvimento como uma ampliao
das escolhas disponveis para os seres humanos, incorporando outras dimenses, alm da econmica. Para informaes sobre esse tema, vide:
UNDP. Human Development Report 1990: Concept and measurement of
human development. New York: United Nations Development Programme,
1990.
6. Em suma, as principais barreiras de acesso justia podem ser divididas
em: (i) econmicas; (ii) geogrficas; (iii) de funcionamento do Poder Judicirio; (iv) sociais; e (v) culturais.
7. Essa reflexo remete ao principal pressuposto de alguns tericos
contratualistas para a criao do Estado, ou seja, a proteo da vida,
evitando o estado de natureza hobbesiano ou o estado de guerra de
Locke.
8. Os principais mtodos alternativos de resoluo de conflitos so a mediao, a arbitragem e a negociao. Contudo, como este artigo objetiva analisar apenas os mecanismos adotados fora do processo judicial
tradicional, optou-se por trabalhar apenas o conceito de mediao.
9. Quando h grande desequilbrio de poder entre as partes, o processo de
construo conjunta da soluo fica prejudicado, podendo uma das
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partes ser coagida a adotar solues mais favorveis quela que conta
com maiores recursos de poder.
10. As experincias-piloto de justia restaurativa esto sendo implementadas
no Distrito Federal, Porto Alegre e So Caetano do Sul.
11. Disponvel em: <www.latinobarometro.org/>. Acesso em: 20 set. 2005.
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Custos anuais ()
3.000
2.000
4.000
8.000
6.000
42.000
27.000
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significaria que os presidirios nas celas desses presdios podem ter menos
que 1,722 metros quadrados cada (van Zyl Smith, 2004).
Nas partes ricas do mundo, pode-se, em princpio, mitigar os custos
sociais e humanos da recluso, pois tambm se pode arcar com os custos
financeiros de melhorias nos presdios. Entretanto, a possibilidade disso vir a
ocorrer em partes mais pobres do mundo mnima.
Considerados os custos intencionais e no intencionais da recluso,
deve haver, portanto, conforme ressaltado por Von Hirsch, bons motivos para
a punio e, particularmente, para a recluso de pessoas. Isso traz a pergunta: Por que punir? E sobre isso que trataremos a seguir. Devemos
olhar em particular o que torna a punio uma tcnica to atrativa e to
forte para o controle da segurana. Conclumos que a principal caracterstica da atratividade da punio a forma parcimoniosa com que a mesma
integra as caractersticas simblica e instrumental da imposio de medidas judiciais.
II. Por que punir?
Se formos fazer aquilo a que nos propusemos isto , explorar que
oportunidades existem, em um contexto focado no risco, para minimizar a
utilizao de punies precisamos considerar duas questes. Por que as
pessoas governaram por meio de punies? E por que continuam a faz-lo?
Na essncia da atrao pela punio como uma forma de controle
1
de segurana est a parcimnia . O que torna as punies to parcimoniosas
que elas promovem ou, talvez mais corretamente se acredite que promovam, ao mesmo tempo, tanto resultados instrumentais quanto simblicos.
No nvel instrumental, entende-se que a punio evita a desordem,
impedindo delitos em nvel especfico e geral. A recluso, por exemplo, incapacita os infratores, ao mesmo tempo em que os impede, e a outros, de
cometerem futuras transgresses. Talvez o terico que mais se aproximou
desse ponto de vista tenha sido Beccaria (1764). Para ele, sanes fsicas,
tais como punies corporais, isolamento social e humilhao pblica no
pretendem atormentar os corpos embora muitas vezes o faam mas sim
atingir o arbtrio de sujeitos racionais por meio de seu corpo. Beccaria entende que o objetivo da punio tornar as impresses mais fortes e duradouras nas mentes dos sujeitos, com o mnimo de tormento necessrio ao
seu corpo, para evitar o crime. Assim, Beccaria comea com a alegao
da qual teremos mais a dizer adiante de que a punio um excelente
veculo para a promoo da ordem social. Ele combina isso com o princpio
monitrio de que, por ser prejudicial, a punio deve ser a mnima possvel.
De fato, perseguem-se duas metas: substituir a justia arbitrria por punies devidamente calculadas e assegurar que tal punio seja a mnima
necessria para garantir o impacto adequado sobre o arbtrio do sujeito.
Tais metas probem mitigao ou clemncia, ao mesmo tempo que asseguram que os infratores podem andar livremente (como sujeitos cujos arbtrios foram transformados), uma vez cumprida sua respectiva punio. A nfase de Beccaria , portanto, de natureza instrumental.
Como ressaltamos, porm, h tambm um lado simblico na punio. Entende-se que a punio proporciona uma sensao de justia. Ou
135
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respostas pr-ativas, cujo objetivo evitar que o problema ocorra. Em algumas jurisdies, as leis de trnsito esto agora menos focadas em identificar
transgressores e, em primeiro em lugar, mais na disposio de tcnicas destinadas a evitar que as violaes ocorram. No Canad, essas tcnicas receberam o nome de traffic calming (moderao de trfego).
Com o surgimento dessas tcnicas de risco, o problema do controle
da segurana deixou de ser interpretado como um em que o infrator tem
que ser responsabilizado e punido. Mais precisamente, envolve um processo de antecipao e de preveno de m conduta, de forma a evitar infratores, culpa e, consequentemente, a punio. Logicamente, no estamos
sugerindo que isso se aplica a todo tipo de preveno. De fato, mesmo num
contexto de risco, grande parte da preveno continua dispondo de tcnicas de tratamento duro. Nosso ponto no que o sofrimento esteja fora das
tcnicas preventivas, mas sim que a mentalidade de risco incentivou a explorao de tcnicas alternativas que levam em considerao a estreita
ligao entre a punio e o controle da segurana. Isso abriu de forma
significativa e contrria s estipulaes do paradigma de punio a possibilidade de que a punio no precisa ser vista como essencial ao controle da segurana. Em vez de focar nas questes convencionais sobre como
e quando o tratamento duro deveria ser aplicado, abriu-se uma possibilidade mais radical, isto , se precisamos punir para controlar a segurana
de forma eficaz. Do ponto de vista de nossa questo inicial sobre como a
utilizao da punio e particularmente da recluso pode ser reduzida,
trata-se, com certeza, de um incentivo.
IV. Risco e justia
H, entretanto, um empecilho, que se refere aplicao dessas
novas possibilidades sem punies a situaes em que as transgresses j
ocorreram. No entanto, esse empecilho no de natureza instrumental, pois
ainda possvel, nessas situaes, a aplicao da mentalidade sobre consideraes futuras que acabamos de descrever no nvel instrumental.
Considerem, por exemplo, uma situao em que, ao final das operaes de um dia, verifica-se a falta de US$10.000 em um dos caixas do
banco. Se uma mentalidade punitiva for trazida para analisar essa situao,
a primeira pergunta a ser feita seria houve uma transgresso? Em outras
palavras, o dinheiro foi roubado? Essa exatamente a pergunta que a
polcia faria se fosse chamada pelo banco para cuidar do caso; e, se isso se
revelasse uma conduta ilegal, eles procurariam por um infrator que, se encontrado, seria punido.
Porm, essa no a forma como os bancos normalmente lidam com
essas situaes. Em vez de perguntarem o dinheiro foi roubado?, possivelmente talvez at provavelmente perguntariam como aconteceu essa
perda e como podemos evitar que outras ocorram? Nesse caso, a pergunta se a perda foi um furto no relevante. A preocupao do banco a de
identificar a causa da perda e evitar que se repita. Alm do mais, mesmo se
o banco concluir que a causa foi um furto, a resposta poder muito bem
passar ao largo de punir o infrator. Afinal de contas, a propositura de uma
ao contra o caixa e/ou a sua demisso podero simplesmente
138
139
140
Por motivos que no precisamos nos ater aqui, esse trabalho resultou em um processo que facilita a resoluo de controvrsias, no entre
instituies e indivduos como no caso da histria do banco mas entre
indivduos; e, ainda, que, ao mesmo tempo, parece estranhamente similar
ao processo descrito na histria do banco. No processo na frica do Sul, as
partes so reunidas em um grupo de pessoas locais que se acredita que
tenham conhecimento e capacidade de reduzir a probabilidade de o con2
flito continuar ou de se repetir . Nessas reunies, as pessoas presentes no
perguntam quem deve ser responsabilizado pelo conflito, nem apontam uma
vtima ou um infrator, com o fundamento de que a vtima de hoje poderia
ser o infrator de ontem, e vice-versa. Pelo contrrio, perguntam o que pode
e deve ser feito para reduzir a probabilidade de o conflito continuar e de se
repetirem conflitos similares.
Essas perguntas so muito parecidas com aquelas feitas em nosso
banco hipottico. As respostas que surgem tambm so parecidas com as
do exemplo do banco. O enfoque voltado para o futuro, utilizado no processo na frica do Sul, d margem a planos de ao que evitam a culpa,
em benefcio de uma ao preventiva. O que digno de nota, do ponto
de vista da discusso anterior, que quando o processo acompanhado
por completo, parece haver um remoto, se existente, desejo de justia punitiva para equilibrar a leso (ou uma restaurao de acordo com Duffian)
ou como censura. As pessoas no apenas saem dessas reunies com uma
sensao de que o processo foi razovel, justo e imparcial (i.e. com um senso de justia amplamente entendido), mas tambm elas quase sempre comemoram essa conquista com um gesto simblico ao final da reunio. Isso
tipicamente envolve um aperto de mos e uma cano ou orao de
celebrao.
Esse processo, e a experincia que acabamos de descrever, levantam duas questes luz de nossa discusso anterior. Primeira: o que exatamente essa sensao de justia? Ou de outra forma, por que adequado considerar essa experincia como sensao de justia? E segunda: o
que torna essa sensao de justia possvel ou seja, como devemos
entend-la?
VI. A justia como um novo futuro
Ao responder a essas perguntas, nosso argumento o de que a sensao de integridade e igualdade uma sensao de que se alcanou
uma concluso justa ocorre quando um novo futuro coletivo e mais benfico comea a tomar forma. Em outras palavras, uma sensao de justia
surge no contexto das reunies, na medida que os participantes acreditam
que garantias confiveis de um futuro coletivo mais seguro foram
alcanadas.
Para desenvolver ainda mais essa linha de argumentao, voltemos
um momento s reunies. Como dissemos anteriormente, as reunies so
freqentadas por pessoas que se acredita que tenham conhecimento e
capacidade de contribuir para uma soluo que reduza a probabilidade
de que o conflito continue. O objetivo explcito da reunio o de desenvolver um plano de ao decorrente desse conhecimento e dessa capacidade e, ao mesmo tempo, servir para reconhecer e mobilizar esses recursos.
141
Uma vez que um plano tenha sido articulado, aqueles com capacidade de
ajudar a intermediar uma soluo obrigam-se, por escrito, ao plano de ao
e ao seu papel nele. O desenvolvimento desse plano de ao normalmente
mas no invarivel, nem necessariamente inclui aqueles envolvidos no
conflito. O que acontece que os participantes da reunio obrigam-se a
tomar medidas para fazer acontecer um amanh mais seguro para as pessoas envolvidas diretamente no conflito e para aqueles que foram atingidos
pelo mesmo. Uma regra de enquadramento estabelecida para conduzir as
deliberaes que levam ao plano de ao a de que eles podem deixar
de incluir a coero ou a imposio (inclusive a auto-imposio) de tratamentos duros na acepo do termo aqui utilizado por ns.
Esse plano de ao decorre de um processo decisrio em que a
maioria dos presentes participa, dividindo seu conhecimento e estabelecendo compromissos de colocar esse conhecimento em ao. Por isso, o
plano de ao normalmente visto como proporcionando uma garantia
confivel de que o risco de o conflito continuar foi reduzido. Essa credibilidade
tem, pelo menos, trs fontes: primeira, o fato que o plano de ao decorre
de um processo deliberativo que compromete as pessoas presentes; segunda, o fato de que os participantes se comprometeram publicamente sua
consecuo; e terceira, o fato de que o plano de ao no aprovado,
salvo se as pessoas presentes o virem como algo que podem cumprir. Os
gestos de encerramento aperto de mos, cano e/ou orao vm
imediatamente aps a aprovao do plano de ao e o reconhecimento
do mesmo como uma garantia confivel de que se podem efetuar mudanas e alcanar a paz. Ento, de que forma isso deveria ser visto como um
gesto simblico que reconhece que a justia foi feita? Onde, exatamente,
est a justia nisso?
Para responder a essa pergunta, voltemos argumentao kantiana
desenvolvida por McDermott (2001). importante ressaltar que nossas prprias metas so totalmente conflitantes com as favorecidas por McDermott,
que objetivam justificar o uso da punio para a correo de delitos. O que
achamos interessante e queremos utilizar para nossas prprias finalidades,
entretanto, a estrutura kantiana de sua argumentao e a ressonncia
dela no conhecido sentido retributivo de justia como um meio de equilibrar as leses.
McDermott (assim como Duff) argumenta que infratores causam dois
prejuzos s vtimas: um prejuzo material relacionado ao dano material causado e um prejuzo moral relacionado ao delito cometido. Esses prejuzos
correspondem s distines instrumental e simblica que utilizamos aqui.
McDermott sugere que enquanto medidas como a restituio podem responder de forma eficaz aos prejuzos materiais, no podem faz-lo em relao aos prejuzos morais, visto que a natureza de ambos qualitativamente
distinta.
McDermott alega, de maneira kantiana, que a punio uma resposta permissvel transgresso, pois priva os infratores de valores morais, a
saber, o direito de ser tratado de forma consistente com a nossa noo de
liberdade. Essa privao corresponde privao sofrida pela vtima. Um
importante trao da argumentao de McDermott que uma transferncia de valores morais para um equilbrio correto no possvel. O infrator
142
143
e manuteno do correto. As pessoas experimentam a justia por meio dessa sensao de integridade, igualdade e retido. A experincia certamente diferente daquela que as pessoas tm no contexto do paradigma
da punio. Essa no uma experincia retributiva, nem de censura; tambm no expressa a forma essencial e depois separa as vtimas dos infratores. Mas, todavia, justia. Talvez alguns possam pensar que isso uma justia de direitos humanos, j que promete que os direitos das pessoas segurana sero respeitados.
Que tipo de justia essa? Ser que combina com a idia de justia
social? Tambm se parece com a noo de justia horizontal de Christie,
como j ressaltamos. Talvez, justia deliberativa (Roche, 2003) possa ser
um termo apropriado.
VII. Concluso
Encerramos este trabalho enfatizando o que estamos dizendo e o
que no estamos dizendo. O que importa sobre a concepo e a experincia de justia que acabamos de descrever no so as particularidades do
modelo de capacidade de controle local que utilizado na frica do Sul,
mas sim a possibilidade de se implementar um processo de controle que
no seja focado na punio e que proporcione uma combinao
parcimoniosa dos processos instrumental e simblico de imposio de medidas judiciais contidas dentro de um contexto focado no risco.
Agradecimentos
Gostaramos de agradecer grande contribuio de Nina Leijon na
elaborao deste trabalho, s teis opinies e conselhos de revisores annimos, bem como os comentrios e muitas sugestes recebidas, quando verses anteriores foram apresentadas.
144
Notas
1. Utilizamos o termo parcimnia em sua acepo comum de economia de ao, e no no sentido tcnico de Moris (1974) ou de Tonry (1994)
de favorecimento de um julgamento menos restritivo que seja socialmente tolervel no caso individual (Duff; Garland, 1994, p. 134).
2. Este foco em reunies se parece com a idia de Nils Christie (2004, p. 75)
de justia horizontal, criada por pessoas com considervel igualdade,
reunidas por proximidade.
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145
146
* Este artigo uma verso revista e ampliada de: ECKSTEIN, S. Urban resistance to
neoliberal democracy across Latin America. San Juan, Puerto Rico: Latin American
Studies Association, Mar. 2006.
** Professora de Sociologia na Boston University e a ex-presidente da Latin American
Studies Association. autora de Back from the future: Cuba under Castro, 1994;
The poverty of revolution: the state and the urban poor in Mexico, 1988; e The
impact of revolution: a comparative analysis of Mexico and Bolivia, 1976. coeditora de What justice? Whose justice? Fighting for fairness in Latin America,
2003; e editora de Power and popular protest: Latin American social movements,
2001.
147
148
atores potenciais do movimento, ao considerar os conflitos coletivos no processo de mudana. Quando da incorporao dos critrios essenciais da
teoria de mobilizao de recursos mais prematura, a perspectiva do POS/PP
tende a ser a escolha reducionista menos racional e mais contextual, no
3
que concerne nfase . Entre os fatores polticos relevantes os estudos do
POS/PP, esto a amplitude da democratizao, as alianas polticas, os recursos politicamente teis, a liderana e a modelagem cultural, aliados s
avaliaes dos custos e benefcios da ao coletiva. Dizem que as mobilizaes sociais so especialmente plausveis quando, alm disso, as redes
informais podem ser definidas e os atores organizacionais esto bem
posicionados para recrutar os participantes e coordenar a atividade coletiva. Alguns analistas do POS/PP tambm apontam como os modelos culturais e as opinies e pensamentos compartilhados contribuem para o sentimento das pessoas de forma semelhante, evidenciando que tanto os aflitos
quanto os otimistas coletivamente possuem a capacidade de melhorar a
sua sorte e, por esse meio, tornar os movimentos sociais mais promissores (cf.
Morris, 2000). Enquanto a abordagem do POS/PP jamais foi suficiente para
explicar, sob o ponto de vista histrico e poltico, os movimentos sociais importantes que surgiram sob a gide das aes militares repressivas na Amrica Latina (p. ex. os movimentos feministas protestando quanto aos desaparecidos), quando o protesto poltico era extremamente arriscado, nos
sensibiliza no que diz respeito aos meios pelos quais a democratizao poderia criar condies polticas favorveis formao do movimento
social.
Os tericos do novo movimento social, ao contrrio, privilegiam a
cultura, os pensamentos interpretativos, a identidade e a funo sobre a
estrutura. Novas, em seu ponto de vista, so as bases sociais de mobilizaes, demandas e interesses do movimento e estratgias e modos de expresso do movimento social (cf., p. ex. Escobar; Alvarez, 1992; Alvarez;
Dagnino; Escobar, 1998; Jelin,1985; e ensaios nesse contexto, de Garreton,
1995; e Calderon, 1995). Os analistas do NSM argumentam que, no mundo
ps-moderno e ps-industrial da atualidade, as bases histricas dos movimentos se modificaram e afastaram-se da mo-de-obra e, por sua vez, das
questes baseadas no trabalho. Novas identidades e novos interesses, os
quais reivindicam, modificaram o foco da ao coletiva. Sendo inicialmente formulado na Europa para representar o movimento estudantil de 1968
na Frana, bem como para representar os novos movimentos ambientais e
antinucleares, amplamente baseados na classe mdia, o paradigma ganhou popularidade na Amrica Latina nos anos 80, inspirado inicialmente
por Alain Touraine, com quem uma grande quantidade de latino-america4
nos influentes estudou . Ao analisar os movimentos feministas, bairristas, indgenas, raciais, de direitos humanos e ambientais, bem como outros movimentos, os adeptos do NSM dirigiram sua ateno s novas mobilizaes
que os paradigmas expressamente polticos, bem como queles baseados
na antiga classe, ignoraram, e atriburam tal mudana do movimento s
redes sociais e aos valores da base local das pessoas.
Freqentemente percebendo a sociedade por meio de uma tica ps-modernista, os analistas do NSM subestimaram o significado dos
processos estruturais principais e dos valores universais. Focalizando no que
149
eles denominaram particularidades descentralizadas, eles enfatizam a variabilidade local, de acordo com os conjuntos individuais de crenas, padres e carncias das pessoas. As concepes de justia, bem como as
condies geradoras de injustias, em seu ponto de vista, somente podem
ser entendidas sob o ponto de vista conjuntural. Seu modelo de anlise til
para entender as bases no econmicas dos movimentos de mudana, a
variabilidade local na formao do movimento social e as razes e expresses culturais dos movimentos. Os analistas do NSM nos auxiliam a compreender que os pensamentos (significados) fixados s experincias vividas so
contingentes, sob o contexto cultural e social, e no mecanicamente determinados, sob o contexto econmico ou por outras estruturas.
Enquanto desviamos a nossa ateno para os movimentos de classes no trabalhadoras e no econmicas, os analistas do NSM, todavia,
deixam sem documentao as formas e as razes pelas quais as condies
econmicas continuam a incitar as reivindicaes coletivas. Eles explicam
inadequadamente o significado decadente dos movimentos baseados no
trabalho, aos quais eles corretamente apontam, e no explicam como as
instituies, inclusive aquelas de alcance global, moldam a vida das pessoas. A abordagem NSM fracassa, juntamente com a abordagem POP/PP,
ao representar analiticamente como e porque as condies macroeconmicas continuam a moldar a configurao do protesto, uma lacuna que
um modelo econmico-poltico de anlise ajuda a preencher. Entretanto, a
teoria NSM fornece uma base para o entendimento de como e porque as
mesmas condies econmicas, em contextos diferentes, podem originar
movimentos sociais articulados de forma diferenciada; de como e porque a
classe de participantes em movimentos pode variar em cenrios diferentes
e incluir pessoas previamente tranqilas e submissas; e de como e porque as
expresses simblicas dos grupos podem diferir. Tal fato nos auxilia a entender uma proposio que Wickham-Crowley e eu desenvolvemos, em um
ensaio conjunto, que escrevemos tratando das injustias sociais na Amrica
Latina: Se as pessoas definirem as situaes sociais como injustas, as injustias percebidas sero reais em suas conseqncias (Eckstein; WickhamCrowley, 2003).
Em essncia, as abordagens econmico-polticas, POP/PP e NSM,
cada uma em particular, privilegia diferentes caractersticas, moldando os
movimentos sociais; nenhum dos modelos analticos isoladamente suficiente para que possamos entender plenamente a configurao dos protestos.
Porm, se eu estiver correta de que as condies macroeconmicas, conforme vivenciadas localmente, influenciam a formao do movimento social, as mudanas naquelas condies devem causar impacto nos tipos de
pessoas aptas, desconcertadas com sua sorte econmica, nos fundamentos de suas queixas, e como, se houver algum modo, elas tentam coletivamente melhorar sua situao. Porm, se eu estiver correta de que as condies macropolticas, conforme vivenciadas localmente, influenciam as mobilizaes para mudana, os protestos fundamentados sob o ponto de vista
econmico seriam mais provveis quando os canais institucionais de articulao dos interesses forem ineficazes e os riscos de rebelio forem mnimos.
No obstante, se os conjuntos, conjunturalmente distintos, de crenas,
padres e carncias das pessoas influenciam as percepes e as
150
respostas coletivas s injustias, a abordagem NSM deve nos ajudar a entender como e porque as pessoas podem responder diferentemente s condies polticas e macroeconmicas similares.
A reestruturao neoliberal, que as instituies associadas com o
assim chamado Consenso de Washington o Governo dos Estados Unidos, o
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial reivindicavam,
deveria melhorar as economias na Amrica Latina, envolvendo privilegiar o
mercado e encolher o papel econmico do Estado, removendo as restries do mercado, devolvendo o poder dos governos centrais para os governos locais e promovendo as exportaes e o ajuste fiscal, sendo o ltimo
aspecto mencionado utilizado para compensar os custos de importao e
tratar do repagamento das dvidas externas. As reformas tencionavam se
contrapor aos problemas econmicos, atribudos substituio das importaes, que tinha sido o modelo econmico dominante na regio desde a
Segunda Guerra Mundial. Portanto, entre as reformas que os governos latino-americanos deveriam implementar, estavam a privatizao das empresas de propriedade do Estado em tempos passados, a reduo dos subsdios estatais, a remoo de barreiras ao comrcio e a prioridade da produo para exportao. As medidas deveriam tornar as economias mais competitivas no mbito internacional, em uma nova ordem mundial neoliberal
globalizada.
Uma anlise econmico-poltica nesse caso levaria a presumir que
as vtimas das reformas neoliberais, as pessoas que perdem empregos com
o redimensionamento do Estado e as privatizaes, cujos custos de vida se
elevam com os cortes de subsdios e que esto subjugados nova competio global do mercado, poderiam coletivamente tentar buscar reparao, se as condies polticas permitirem. A reduo real do papel do Estado na economia, sistema de governo e sociedade, combinada com as novas vicissitudes do mercado, para as quais a globalizao sujeita as pessoas, por sua vez, seria esperado que enfraquecesse as restries normativas
e institucionais que, sob o regime dos governos militares e da substituio
das importaes, reduziram as expectativas e as demandas coletivas para
mudana. Entretanto, com a democratizao, os riscos de rebelio devem
diminuir.
Embora o neoliberalismo e a democratizao tenham conquistado
a Amrica Latina nos anos finais do sculo XX, os pases na regio se diferenciam em termos da profundidade com que se reestruturaram e em que
medida os problemas econmicos do novo modelo permaneceram sem
soluo. Devido a diferentes bases econmicas, diferentes composies
tnicas, raciais e de classe, diferentes capacidades do Estado, alm das
diferentes coalizes polticas e politizao da sociedade, a implementao
da abordagem do Consenso de Washington, denominada uma medida
que se ajusta a todos, sofreu modificaes no mbito dos pases, ao longo
do tempo, bem como entre os pases da regio. Considerando que o processo de reforma sofreu variao, a partir de uma perspectiva econmicopoltica, seria de se esperar que as m1obilizaes para mudana tambm
variassem.
Uma anlise econmico-poltica indica que os macroprocessos, conforme vivenciados localmente, modelam a formao do movimento social,
sem exigir o determinismo econmico. Tal anlise dirige nossa
151
152
substituio das importaes comparava-se favoravelmente com os direitos desfrutados pelos trabalhadores dos pases mais ricos e mais industrializados. Entretanto, seu poder aquisitivo permaneceu bem menor. No obstante,
a proporo da fora de trabalho que desfrutava de tais direitos era bem
menor. Na Amrica Latina, como em pases pobres em outras regies do
mundo, somente uma minoria da fora de trabalho auferiu benefcios pelo
fato do governo ter sancionado os direitos do trabalhador. Em nenhum pas
da regio, a fora de trabalho desfruta de direitos econmicos universais.
Os benefcios so vinculados ao trabalho, somente com bases seletivas de
emprego, coberto e protegido pela legislao trabalhista.
Com as oportunidades econmicas surgidas no perodo da substituio das importaes expandindo-se mais nas cidades que na zona rural,
um grande contingente da populao de baixa renda e baixa escolaridade do interior foi literalmente expulso. As taxas de urbanizao em muitos
pases da regio alcanaram nveis encontrados apenas em pases industriais, muito embora as oportunidades econmicas urbanas permanecessem bem menores. Muitos habitantes das cidades tiveram que tomar uma
certa deciso, voltando-se para empregos do assim chamado setor informal, que no ofereciam quaisquer benefcios ou segurana no emprego.
Por volta de 1980, quando a substituio das importaes terminou, o setor
informal representava aproximadamente metade da fora de trabalho urbana de toda a regio (veja Tabela 3), e mais nos pases menos industrializados (e mais ainda na zona rural).
Com a mudana da substituio das importaes para o neoliberalismo, as condies para os trabalhadores, em muitos aspectos, deterioram. Ao serem removidas as barreiras ao comrcio, os trabalhadores ficaram mais diretamente sujeitos competio global do mercado, enfraquecendo sua capacidade de trabalho. Os empregos protegidos pelas leis trabalhistas foram reduzidos, uma vez que o neoliberalismo exigiu o redimensionamento do setor estatal, j que os governos procuravam diminuir os custos da mo-de-obra para atrair os investidores privados. A produo, assim
denominada de maquila, foi o nico setor no qual as oportunidades industriais expandiram-se substancialmente, em diversos pases latino-americanos, tendo em vista que os governos, no mbito global, reduziram as barreiras ao comrcio e aos investimentos. A produo denominada de maquila
(terceirizao) foi baseada no terceiro mundo, porm foi encaminhada para
o consumo de pases ricos. Entretanto, somente com a oferta de baixos salrios, os pases poderiam atrair as maquilas.
Protestos dos trabalhadores do setor formal
Com o advento da transio neoliberal, muitos trabalhadores do
setor formal foram incapazes de preservar os direitos de trabalho previamente adquiridos. Inicialmente, eles experimentaram uma retrao dos direitos sob o regime das ditaduras que assolaram a regio, nos anos 60 e no
incio dos anos 70, visto que os governos militares reprimiram a mo-de-obra,
com o fito de criar um clima de investimento mais favorvel. Com a restaurao do regime democrtico, que os movimentos trabalhistas, em muito pases, ajudaram a implantar (Foweraker; Landman, 1997), a discusso
trabalhista aumentou repentinamente. A tese do POS/PP nos auxilia a
153
1995-2000
Aumento
Decrscimo
Aumento
Decrscimo
N de greves
Bolvia
Chile
El Salvador
Panam
Brasil
Colmbia
Costa Rica
Equador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicargua
Peru
Argentina (c)
Bolvia
Rep.Dominicana
Venezuela (d)
Brasil (a)
Chile
Equador (a)
El Salvador
Mxico
Peru
TOTAIS:
N de greves
Costa Rica
El Salvador
Panam
Brasil
Colmbia
Chile
Equador
Mxico
Nicargua
Peru
Argentina (c)
Rep.Dominicana
Venezuela (d)
Brasil (a)
Chile
El Salvador
Mxico (b)
Peru
TOTAIS:
Dias teis no
trabalhados
Costa Rica
Chile
El Salvador
Panam
Brasil
Equador
Mxico
Nicargua
Peru
Argentina (c)
Rep.Dominicana
El Salvador
Brasil (a)
Chile
Mxico (b)
Peru
TOTAIS:
(a) 1999
(b) aumento conforme uma fonte de dados
(c) dados somente para 1999 e 2000
(d) dados de 1997-2000 para o nmero de greves, dados de 1999-2000 para o nmero de grevistas.
Fonte: Organizao Internacional do Trabalho (OIT), Yearbook of Labour Statistics.
1990, p. 1.004-1.006; 1998, p. 1.204-1.211, 1.229-1.236 e 1.255-1.261; OIT (2005),
Bureau of Statistics (http://laborsta.OIT.org/public).
154
155
Combustvel/Eletricidade
1995
2000
1995
2000
200
ou menos
Bolvia
Costa Rica
Chile
Rep. Dominicana
Panam
Costa Rica
Brasil (e)
Haiti
Panam
Bolvia
Panam
El Salvador
Mxico (h)
TOTAIS:
201-500
Argentina
Colmbia
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Mxico
Paraguai
Argentina
Bolvia (d)
Chile
Rep. Dominicana (f)
El Salvador
Guatemala
Paraguai (d)
Argentina
Equador
Honduras
Costa Rica
Argentina
Bolvia
El Salvador
Honduras
TOTAIS:
501 +
Brasil (c)
Nicargua
Peru
Uruguai
Venezuela
Colmbia
Equador
Honduras
Mxico
Nicargua
Peru
Uruguai
Venezuela
Uruguai
Venezuela
Equador (d)
Mxico
Uruguai (i)
Venezuela (f)
TOTAIS:
156
1990
1995
5,7
7,2
8,3
1996
1997
7,7
7,2
Setor informal
47,0
51,6
56,1
57,4
n.d.
Salrios industriais
89,9
84,7
98,8
102,2
102,6
Salrio mnimo
83,5
68,5
70,8
69,9
73,7
1. emprego no agrcola
2. 1980 = 100
3. estimativas
1990-1995
1995-2000
Nmero de greves
diminuiu
aumentou
diminuiu
Nmero de grevistas
aumentou
aumentou
aumentou
Nmero de dias
teis no trabalhados
diminuiu
aumentou
aumentou
1990-2000
113
127
Combustvel
1990-1995
1990-1996
107
118
157
158
atividade grevista. Sendo assim, tais experincias esclarecem as modificaes ocorridas na atividade grevista ao longo do tempo, em pases distintos.
A Argentina, por exemplo, ilustra que no existe uma relao entre a
pobreza econmica e a luta trabalhista (McGuire, 1996). Houve menos greves, trabalhadores grevistas e dias perdidos devido s greves durante o governo do presidente Carlos Menem nos anos 90, especialmente durante a
primeira metade da dcada, do que sob o governo do presidente Raul
Alfonsin, nos anos 80, muito embora Menem tenha corrodo os direitos dos
trabalhadores de forma bem mais acentuada. Como aconteceu em outros
pases da regio, na Argentina, a democratizao inicialmente colocou um
novo alento de vida para a mo-de-obra, anteriormente reprimida. Tal fato
explica porque a atividade grevista se recuperou sob o governo de Alfonsin,
o primeiro presidente democraticamente eleito ao longo de uma dcada.
Embora tambm tenha sido democraticamente eleito e possuindo laos
histricos com o movimento trabalhista, Menem manteve uma mo firme
sobre os trabalhadores, o que dificultou os protestos. Alm disso, Menem
beneficiou-se do capital poltico obtido da inflao reduzida, ao mesmo
tempo em que ele, por outro lado, corroa os interesses dos trabalhadores.
Entretanto, quando a economia argentina quebrou perto da virada
do sculo, no momento em que os efeitos totais da reestruturao neoliberal
extrema de Menen (que incluiu a dolarizao da economia) foram sentidos, as condies ficaram to extraordinrias que os trabalhadores deixaram de ser submissos. A atividade grevista aumentou. Os piqueteros nome
pelo qual os protestadores vieram a ser chamados mobilizavam-se defensivamente para exigir pagamentos de penso e compensao pelo desemprego que lhes foram negados, mas, pelos quais legalmente tinham direito. Eles tambm protestaram pelo pagamento dos servios prestados. Alguns empregados do setor pblico que tentavam preservar seus empregos
passaram meses sem receber os cheques de pagamento de seus salrios.
Isso ocorreu em certas provncias, em que os governos priorizaram seu prprio interesse econmico institucional, com a reduo do dficit fiscal, e
suas prprias prioridades polticas, acima dos direitos dos trabalhadores quanto ao pagamento do seu trabalho. A descentralizao do governo, um dos
motivos condutores do neoliberalismo, ademais, deixou alguns governos provinciais, bem como as agncias do governo central, sem receita suficiente
para cobrir suas contas trabalhistas. Tal foi a fria dos trabalhadores, que
tomaram as ruas para exigir uma mudana ampla na economia, a saber,
um fim s polticas de austeridade neoliberais do Estado. Os trabalhadores
furiosos incendiaram automveis, saquearam prdios e bloquearam rotas
essenciais do comrcio exterior, enquanto os funcionrios pblicos raivosos
ameaavam paralisar as escolas, hospitais e reparties pblicas. medida que a crise provocava o fechamento dos negcios, alguns trabalhadores desesperados para preservar uma fonte de sustento igualmente tomavam posse das empresas (www.wsws.org/articles/2003/apr2003/arg-a23). As
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tomadas de posse por parte dos trabalhadores foram raras na regio e as
tomadas de posse na Argentina envolviam mulheres, uma nova base de
resistncia coletiva, conforme nos alerta a teoria do NSM.
No Brasil, onde os problemas econmicos nunca alcanaram a escala do conflito trabalhista da Argentina, em seguida transio da
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dcadas, o Partido da Revoluo Institucionalizada (PRI), ainda comandava o Estado, reprimiram a oposio dos trabalhadores s reformas iniciadas
pelo governo, cujos efeitos provocaram uma queda nos salrios reais e um
aumento na desigualdade de renda (Ros; Lustig, 2003). Ao concordar com
os pactos, a principal federao trabalhista emprestou apoio formal s polticas de estabilizao desfavorveis aos trabalhadores. Embora o trabalho
nunca obtivesse a supremacia nos pactos, a influncia hegemnica h muito
existente do PRI enfraqueceu na poca. O Partido Democrata Revolucionrio, de tendncia esquerdista (PRD), ganhou as eleies com o apoio dos
trabalhadores, nos nveis municipal e parlamentar (nas regies central e sul
do pas), porm, diferente do Chile, no ocorreu no nvel presidencial. Na
realidade, o PRI perdeu a presidncia em 2000 pela primeira vez para o
partido conservador, pr-iniciativa privada, o Partido da Ao Nacional
(PAN), e no para o PRD.
Enquanto os pactos no Mxico subjugaram as mobilizaes trabalhistas no setor privado, em que o capital era o principal beneficirio, e assim foi realizado, na ausncia da represso brutal, como aconteceu no Chile, duas recesses profundas, nos anos 80 e uma dcada depois, agitaram
algumas bases novas da inquietao do setor pblico. Muito embora a atividade grevista global tivesse decado, no contexto de aumentos excepcionalmente elevados do custo de vida (Tabelas 1 e 2), um desgaste gradual da legitimidade do governo levou uma classe ampla de servidores pblicos prejudicados a serem menos submissos do que em anos passados.
Escndalos polticos bem divulgados pela mdia e um pssimo gerenciamento
econmico, alm da contestao do novo partido poltico contra esse pano
de fundo, contriburam para o desgaste da legitimidade do Estado, dominado pelo PRI. Contra esse pano de fundo, alguns servidores pblicos elaboraram novas estratgias, com o objetivo de chamar a ateno para suas
reivindicaes coletivas. Com a democratizao concomitante do acesso
mdia, as enfermeiras do setor pblico, por exemplo, desnorteadas com a
deficincia de produtos mdicos nos hospitais em que trabalhavam, apareceram em pblico retirando sangue de seus braos com seringas que posteriormente esguicharam o contedo nas portas dos administradores do hospital (New York Times, 21 jan. 1997, p. 10). Tal movimento atraiu a ateno da
mdia. Em questo estavam os cortes neoliberais nos gastos sociais, que enfraqueceram a capacidade dos servidores pblicos de cumprir com suas
responsabilidades profissionais. As anlises do NSM nos alertam para tais expresses de protesto, novas e ps-modernas.
Os trabalhadores pouco qualificados do setor pblico, nas provncias mexicanas, tambm protestaram acerca de suas contrariedades. Para
fins ilustrativos, em 1997 os garis, na capital do Estado de Tabasco, pressionaram coletivamente tanto para a indenizao por servios particulares prestados, por exigncia dos polticos, quanto pela reintegrao aos cargos,
visto que as polticas de austeridade implantadas lhes custaram os empregos. Eles encetaram uma greve de fome, marcharam em massa para a Cidade do Mxico e correram em pnico para o Congresso, onde se despiram para exigir suas reivindicaes (New York Times, 21 Jan. 1997,
p. 10). De forma semelhante s enfermeiras, os garis elaboraram novas e
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criativas formas ps-modernas para expressar sua fria e chamar a ateno, no contexto do novo acesso mdia, vinculado democratizao.
A Venezuela, sob o comando de Hugo Chavez, foi o nico pas, prximo virada do sculo, em que um governo democraticamente eleito tentou centralizar o poder e us-lo significativamente em benefcio dos pobres.
Porm, ao proceder assim, Chavez irritou as classes mdia e alta, acostumadas aos privilgios, e irritou mesmo os mais privilegiados trabalhadores organizados. Provocou o descontentamento de empresrios e militares, juntamente com a chamada aristocracia trabalhista, dos trabalhadores da indstria petrolfera, que paralisou a produo, fechou as portas das lojas e
tomou as ruas em sinal de protesto. Eles recorreram s armas tpicas dos
fracos, presumindo que, ao desestabilizar a economia, conduziriam o regime de Chavez a uma situao de controle. Eles tambm apoiaram um golpe de estado.
Enquanto Chavez resistia violenta manifestao para destitui-lo,
que em 2004 tambm incluiu um referendo nacional organizado pela oposio, o conflito debilitava o governo e deixava as pessoas comuns com
poucos progressos em seu nvel de bem-estar. Na proporo em que as
pessoas comuns experimentaram melhoras em seu bem-estar, tal fato foi
baseado em ganhos distributivos, e no de redistribuio. Evidncias disponveis sugerem que a redistribuio de renda deteriorou levemente sob o
regime de Chavez. (cf. <www.eclac.org/publicaciones/DesarrolloSocial/0/
LCL.222OPE/Anexo_Estadistico_version_preliminar.xls>, Tabela 25). Chavez
conduziu sua misso populista de uma maneira inflacionria, elevando o
custo de vida para as camadas de baixa renda da populao que simulou
defender (veja Tabela 3), e contratou professores, e especialmente estudantes de medicina cubanos, para prestar servios de assistncia social,
em troca do petrleo venezuelano.
Em resumo, a retrao da atividade grevista em muitos pases,
medida que a democracia neoliberal tornou-se mais fortalecida, deve ser
entendida no contexto da reestruturao econmica global, competio
global do mercado e a penetrao domstica de foras invisveis do mercado. Enquanto a restaurao oficial dos direitos trabalhistas criou um ambiente poltico mais favorvel para as mobilizaes dos trabalhadores, com
o objetivo de fomentar os interesses baseados na classe, o mercado invisvel, com o apoio do governo, diminuiu as demandas trabalhistas, baseadas
no trabalho coletivo. Entretanto, os trabalhadores no ficaram inteiramente
merc da situao e subservientes s restries impostas pelo mercado.
Os partidos polticos, a liderana poltica, as alianas do partido/trabalhadores, e assim por diante, em diferentes pases e em pases individuais, ao
longo do tempo, reduziram o impacto que as foras do mercado invisvel
provocaram. Todavia, o declnio da atividade grevista mostrou no estar
relacionado com um declnio significativo da classe, como os analistas do
NSM nos levaram a acreditar. A mo-de-obra tornou-se tranqila, no contexto da abertura poltica, devido nova ordem econmica mundial que,
com o apoio do Estado e do empresariado, tornou as greves baseadas no
trabalho muito difceis de serem realizadas. Quando as condies econmicas alcanaram propores de crise e a legitimidade do governo desmoronou, alm das restries e limitaes mo-de-obra perderem a fora como
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expor suas deplorveis prticas trabalhistas, uma certa presso foi exercida
para melhorar as condies de trabalho da fbrica. A amplitude do sucesso
dessa estratgia, contudo, permanece ainda obscura.
O setor informal independentemente empregado: as lutas pelo direito ao
trabalho
As condies para a maioria dos trabalhadores tipicamente so piores no setor informal, quando comparadas ao setor formal. Em ambos os
casos, porque os trabalhadores do setor informal carecem das protees
trabalhistas e porque eles esto sujeitos competio largamente difundida, que mantm em baixa suas perspectivas de ganhos. Diferentemente
dos pases mais ricos, em que o setor informal encolheu medida que a
industrializao avanou, na Amrica Latina, o setor informal permaneceu
amplo e em muitos pases expandiu sob o regime neoliberal (Portes, 1985;
Portes; Hoffman, 2003, p. 56-65; Castells; Portes, 1989, p. 19). Ao final dos anos
90, os latino-americanos urbanos dependiam mais do trabalho do setor informal, em detrimento do setor formal, inclusive em algumas das mais bem
sucedidas economias da regio, (p. ex. no Mxico e Brasil, bem como no
Peru veja a Tabela 2).
Tendo em vista que a existncia do trabalho no setor informal to
individualizada quanto competitiva, raramente os trabalhadores continuam empregados nesse sistema, no sentido de pressionar coletivamente
por suas queixas comuns. Os vendedores de rua esto entre os poucos trabalhadores do setor informal que se mobilizaram por toda a regio, basicamente por autodefesa. Eles iniciaram aes coletivas para fazer suas reivindicaes ao Estado, especialmente no Mxico e Peru. Os pretensos vendedores da Cidade do Mxico apropriaram-se de tticas dos invasores de terras do assentamento de colonos (tratadas abaixo), pelos direitos de fixar o
espao para vender. Eles invadiram coletivamente caladas, ruas e outros locais pblicos e pressionaram as autoridades para honrar suas reivindicaes quanto localizao de venda (ver: Eckstein, 1988; 2000 e 2001,
p. 329-350). Consciente de que vender uma atividade que absorve mode-obra e de que o desemprego difundido politicamente explosivo, o Estado freqentemente cede s presses dos vendedores. As autoridades foram mais favorveis quando os vendedores tinham o apoio de polticos influentes, e quando eles primorosamente manipularam as condies do sistema poltico (Cross, 1998), em conformidade com a tese do POS/PP.
Em agosto de 2004, uma aliana ampla, sem precedentes, de trabalhadores do setor informal tomou as ruas com violenta intensidade na
cidade do Mxico, quando o governo parecia estar prestes a restringir as
reivindicaes das camadas pobres da populao por uma base de sustento. Dentre aqueles que protestavam, estavam os atendentes autnomos
de estacionamento, os limpadores de pra-brisas, os msicos ao ar livre, os
vendedores deficientes de goma de mascar, juntamente com os vendedores do metr (www.wola.org/mexico/police/dmn_081104.htm). O que desencadeou sua rebeldia coletiva? Oposio a uma nova lei de cultura urbana que tornou seus empregos ilegais. O antigo prefeito de Nova York
Rudolph Giuliani recomendara a lei restritiva. Uma coalizo empresarial,
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protestos registradas em 1995, dez anos depois que a maioria dos governos
na regio iniciou as primeiras reformas neoliberais. Eu registrei as incidncias
relatadas no Relatrio Semanal Latino Americano (LAWR), uma fonte de resumo de notcias, na Amrica Latina, de elevada reputao. Tendo em vista
que a LAWR descreve somente as incidncias mais importantes e os relatos
extra-oficiais continuam apontando inquietao, tal fonte fornece apenas
uma aproximao preliminar do tumulto real. Qualificaes parte, a LAWR
relatou protestos do consumidor em seis pases (por causa dos custos da
educao, bem como dos preos do varejo). Durante o mesmo ano, a referida fonte relatou protestos contra as privatizaes e contra o redimensionamento do setor pblico, ligado ao neoliberalismo, em dez pases, e
contra as reformas salariais (incluindo propostas para eliminar a indexao
dos salrios aos aumentos do custo de vida), a eliminao do direito greve e organizao, os cortes na seguridade do trabalhador (por meio de
novas e mais flexveis polticas de contratao) e reteno dos cheques de
pagamento dos salrios, para os servios prestados, em onze pases.
Nenhuma outra regio no mundo experimentou tantos protestos, centralizados nos alimentos, juntamente com os protestos centralizados nos aumentos de preos, dos assim denominados bens coletivos, como eletricidade e gua (Walton, 1998; e 1989/2001). Com a Amrica Latina, a regio mais
urbanizada do Terceiro Mundo, proporcionalmente mais pessoas l dependiam tanto do mercado de alimentos e servios, como beneficiavam-se
dos subsdios ao consumidor, sob o regime da substituio das importaes.
Os protestos na Amrica Latina tambm foram mais dirigidos para um sexo,
do que em qualquer outro lugar do mundo, isto , baseado mais no sexo
feminino e mais secular na orientao (Walton, 1998; e 1989/2001). O maior
envolvimento das mulheres na Amrica Latina resultou em sua maior absoro no contingente de trabalhadores remunerados e na vida fora dos lares,
juntamente com sua maior dependncia do mercado para subsistncia. E,
em pases tais como Peru, Guatemala e Chile, a participao das mulheres
nos protestos dos consumidores fortaleceu seu envolvimento coletivo em
tais grupos baseados nas vizinhanas e na parquia, como as cooperativas
de compra de alimentos e as cozinhas de sopa.
As organizaes internacionais no-governamentais (ONGs) ajudaram a organizar seus grupos, quando as polticas de austeridade iniciadas
pelo governo tornaram a subsistncia problemtica para os pobres urbanos, na metade dos anos 80.
A Tabela 2 apresenta a razo pela qual os aumentos do custo de
vida incitaram a fria coletiva. Entre 1990 e 1995, bem como entre 1990 e a
virada do sculo, os preos dos alimentos, na maioria dos pases, no mnimo
dobrou. Ao final dos anos 90, oito pases experimentaram um aumento superior a cinco vezes no custo dos alimentos. O ndice de alimentos de 100 em
1990, elevou-se para mais de 1.000 no Equador, Peru, Uruguai e Venezuela.
Entretanto, semelhante ao caso da atividade grevista, os protestos,
devido ao custo de vida, no so inteiramente explicados sob a tica econmica, nem sua incidncia, nem sua forma. Os protestos variavam quanto
forma, desde as manifestaes, greves, tumultos e saques, at os ataques
aos prdios do governo. A forma variava conforme o pas. Tais formas variavam com os repertrios nacionais da resistncia, tradies culturais e
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protestos do consumidor contra a elevao dos custos de vida normalmente ocorreram quando encorajados e liderados pelos trabalhadores, pela
parquia, circunvizinhos e outros grupos. O paradigma do POS/PP nos ajuda
a entender a razo pela qual os habitantes das cidades, em toda a regio,
responderam diferentemente aos aumentos similares nos custos de vida e
porque os manifestantes em protesto no foram necessariamente mais predominantes nas reas em que os custos de vida aumentaram mais, enquanto o paradigma do NSM nos ajuda a explicar porque as bases do protesto
vieram a se originar, com a prevalncia de um sexo, alm de inspirao
religiosa, medida que as novas configuraes de identidades e
envolvimentos tomavam corpo. Todavia, uma perspectiva econmico-poltica nos auxilia a entender as condies que estimularam os protestos.
O impacto dos protestos contra o custo de vida, por sua vez, variavam em toda a regio. Quando a rebeldia ou desafio estavam baseados
no bvio, os revoltosos, s vezes, eram bem sucedidos em conseguir que os
governos se retratassem ou reduzissem os aumentos de preos (Walton, 1989/
2001). Contudo, a Tabela 2 sugere que qualquer que fosse o impacto que os
protestantes tivessem imposto, no que concerne conteno dos aumentos dos preos, tal ao tinha um efeito limitado e de curto prazo, dado o
nvel dramtico com que os custos dos alimentos subiram, na maioria dos
pases da regio, no decurso dos anos 90. Durante a dcada, aproximadamente dois teros dos principais pases da regio experimentaram, no mnimo, uma duplicao dos custos dos alimentos.
Quando os governos temporariamente reduziram os aumentos de
preos, eles assim o fizeram por suas prprias razes institucionais: restaurar
a ordem e legitimar suas pretenses constantes de governar. Ocasionalmente, alguns governos, tais como o do Brasil, sob o comando de Fernando
Henrique Cardoso, responderam aos protestos crescentes, em mbito nacional, com ambiciosos programas de gastos. Porm, alguns governos fracos,
mesmo aps restaurar os subsdios ao consumidor, desmoronaram sob o peso
da inquietao. Tal fato ocorreu no Equador, tanto em 1997, quanto em
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2000 . Embora o Equador tivesse experimentado aumentos, longe de ser o
alimento mais caro, juntamente com o combustvel, houve elevao nos
preos na regio, entre 1990 e 1995, e os preos dos alimentos quase dobraram entre 1995 e 1997, e por volta de 2000, o ndice de preos dos alimentos,
na base de 100 em 1990, aumentou em forma de espiral, para acima de
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3.000 (veja Tabela 2 e fontes) . A fria devido ao aumento do custo de
subsistncia compeliu os professores e sindicalistas do comrcio, juntamente com os grupos indgenas, mobilizados em torno de novas reivindicaes
relativas aos direitos tnicos, a tomarem as ruas. Aqui tambm a teoria do
NSM nos ajuda a entender a razo pela qual os povos indgenas, previamente passivos, participaram da mobilizao, mas no porque eles focaram
sua atuao nas queixas, baseadas no consumidor. Alm disso, a teoria do
NSM no nos levaria a esperar, ou explicar porque os antigos grupos, baseados na classe, desempenharam um importante papel ao incitar a agitao baseada no consumidor.
medida que os furiosos habitantes das cidades, no Equador, preparavam obstrues das estradas que paralisaram o pas, os dirigentes pblicos encontravam-se em uma situao conflitante. Ao tentar apaziguar os
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a promessa eleitoral de criar empregos e minorar a pobreza, para compensar o aumento exorbitante dos custos de vida, levou os trabalhadores e professores, nas cidades e capitais, em todo o pas, alm de outros profissionais,
a tomar as ruas para exigir melhores salrios e melhores condies de trabalho, alm de fazer oposio s privatizaes, associadas com o
aprofundamento do projeto neoliberal do Estado. Sob o regime de Toledo,
os preos dos alimentos continuaram a subir em espiral, embora no tanto
quanto no Equador e Venezuela, alm da Nicargua (veja a Tabela 2 e
fontes). Os custos de vida, juntamente com uma ladainha de outras queixas, resultaram na sbita queda de popularidade de Toledo, para somente
um dgito, ou seja, o nvel mais baixo de qualquer presidente da regio. A
inquietao
urbana, em todo o pas, tornou-se uma ocorrncia quase di15
ria . Entretanto, Toledo manobrava para manter os protestos pelos alimentos em um nvel mnimo, continuando a focar seu objetivo nos programas de
subsdios aos alimentos (dos quais, supostamente 20% da populao se be16
neficiava) . O programa do governo, denominado Vaso de Leche (Copo
de Leite), compensou parcialmente o aumento geral nos custos dos alimentos, e a prpria administrao do programa, inclusive por meio dos comits
circunvizinhos, pode ter ajudado a desviar a fria dos consumidores.
Em resumo, os habitantes das cidades experimentaram cortes nos
subsdios dos alimentos efetuados pelo Estado, ligado ao projeto neoliberal,
o que era injustificvel.
Foi a violao, por parte do governo, da moral de seus habitantes, e
no simplesmente a economia material, que incentivou as tumultuadas manifestaes pelos alimentos. Porm, nem o Estado se recusando a cumprir
seu contrato social implcito, nem mesmo a escala de aumentos de preos
propriamente dita foram determinantes de quando os residentes urbanos
indignados tomaram as ruas. Os protestos eram extremamente dependentes do contexto cultural e institucional, no qual estavam fixadas as vidas dos
habitantes das cidades.
Onde as organizaes da sociedade civil reuniram os consumidores
furiosos, alm dos lderes que instilaram um sentimento de que os dramticos aumentos, nos custos de vida no deveriam ser tolerados, aliado ao
fato de que, quando os governos eram fracos e a comunidade organizada
e politizada, os protestos dos consumidores eram mais promissores. A democratizao tornou os protestos mais fceis de serem realizados, embora no
assegurasse aos habitantes das cidades o direito de terem os alimentos com
os preos fixados proporcionalmente.
Luta por moradia, servios urbanos e segurana acessveis
Sob o sistema da substituio das importaes, muitos habitantes
da cidade chegaram a sentir-se com o direito moradia disponvel, bem
como disponibilidade dos servios urbanos, tais como transporte, gua
encanada, e eletricidade. Os regimes populistas, antes da posse dos militares, tinham se ajustado a essas reivindicaes para consolidar o apoio poltico, enquanto asseguravam um contingente barato de trabalhadores para o empresariado. Se os custos de vida na cidade eram baixos, assim tambm deveriam ser os salrios. O fornecimento de servios e moradia disponveis, portanto, beneficiava os setores populares, empresariado e o Estado,
simultaneamente.
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O pico na criminalidade, por sua vez, originou novos e slidos movimentos multiclasses contrrios ao crime, nas capitais de toda a regio. Os
participantes exigiam medidas mais duras contra o crime, por parte do governo. Buscando unidade e publicidade para sua causa, os manifestantes
em protesto fizeram uso dos smbolos da resistncia, culturalmente produzidos, que eles, como outros grupos rebeldes, poderiam organizar e preparar
a captura da imaginao popular, por meio do acesso mdia melhorado
pela democracia. Esses novos movimentos acrescidos ao repertrio de protestos latino-americano, em particular, trouxe as classes mdias de toda a
regio para as ruas. No Rio de Janeiro, em 1995, um grupo cvico denominado Viva Rio, por exemplo, exigiu uma limpeza total do departamento de
polcia, bem como a melhoria dos servios urbanos. Centenas de milhares
de ricos e pobres, de jovens e idosos, mascarados em branco, uniram-se
manifestao denominada Reage Rio. No Rio, os moradores de favela organizaram-se independentemente para exigir por melhoria de segurana
nas vizinhanas, inclusive contra as incurses da polcia e dos traficantes de
drogas. E na Colmbia, quatro anos mais tarde, um protesto contra os seqestros atraiu centenas de milhares de habitantes da cidade, tambm cobertos com branco, para exigir uma ao governamental mais dura contra
os criminosos. No mesmo ano, na Cidade do Mxico, dezenas de milhares
de residentes frustrados e assustados, de todas as classes sociais, porm especialmente da classe mdia, desfilaram com fitas brancas e bandeiras azuis
contra a onda de crimes violentos. Novos protestos contra o crime ocorreram na Cidade do Mxico, em junho e agosto de 2004. Elas foram as maiores mobilizaes Na cidade, na histria recente. (www.manattjones.com/
newsbrief/20040909.html; www.amren.com/mtnews/arhcives/2004/08/
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hundreds_of_tho.php) . As marchas foram organizadas pelos grupos de vtimas do crime, porm um grande nmero de grupos de defensores de interesses pblicos, cvicos e de direitos humanos tomou parte. Entrementes, os
argentinos, tambm em 2004, tomaram as ruas para exigir do governo uma
sano severa para o crime.
Nesses vrios exemplos, como no caso dos protestos dos consumidores, o aprofundamento do neoliberalismo isoladamente no instigou a
resistncia coletiva. No obstante, ao enfraquecer o papel do Estado na
economia e na sociedade, e ao gerar novas inquietaes e novas injustias, alm de novas inseguranas, a reestruturao econmica estimulou o
crime e, por sua vez, a fria em decorrncia do crime. A democratizao
no foi a fonte da nova e m situao dos habitantes das cidades, todavia
demonstrou tambm no ser a sua soluo. Entretanto, a democratizao
criou uma estrutura poltica de oportunidade, que tornou os movimentos
mais promissores, ao reduzir os riscos dos protestos e permitir uma maior cobertura da mdia. A cobertura da mdia despertou o entusiasmo para ambas
situaes: tanto do interesse pelos protestos, quanto do conhecimento detalhado sobre eles e, ao proceder dessa maneira, ampliou a base da oposio coletiva. Ao mesmo tempo, a concorrncia eleitoral vinculada democracia induzia os oponentes aos detentores de cargos no governo a encorajar a participao nos movimentos de base ampla contra o crime, com
o fito de ajudar a desacreditar a capacidade dos dirigentes pblicos de
manter a lei e a ordem. Na Cidade do Mxico, por exemplo, os protestos
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mais fraco for o Estado, por um lado, e quanto mais politizada for a sociedade, alm de menos institucionalizadas forem as relaes Estado/sociedade,
por outro lado, mais provvel ser que as queixas econmicas induzam
resistncia coletiva.
3. A democracia neoliberal modificou o repertrio latino-americano
de resistncia. Mais significativamente, a competio global tornou as greves uma arma muito arriscada e ineficaz, para a maioria dos trabalhadores
recorrer, quando experimentaram a reduo dos salrios e do poder de
compra, e o comprometimento do novo regime com as solues de mercado contriburam para o desgaste da base econmico-poltica dos movimentos de invaso de terras, que possibilitaram aos habitantes das cidades conseguir moradia disponvel, durante a era da substituio das importaes.
Entretanto, as privatizaes dos servios urbanos, vinculadas ao projeto
neoliberal, e os cortes nos subsdios ao consumidor, modificaram o foco da
resistncia econmica coletiva, originada nas relaes de produo e, sob
uma tica mais geral, no emprego, para o consumo e as condies econmicas deterioradas que estimularam o crime, e por sua vez, movimentos
contra o crime.
Os movimentos descritos bastam para demonstrar a importncia de
introduzir a economia poltica na anlise do movimento social. Um modelo
econmico-poltico isoladamente no consegue explicar as percepes das
injustias, bem como quando as mobilizaes coletivas projetadas para corrigi-las iro ocorrer, o modo do protesto e sua expresso cultural, e o impacto que a oposio apresenta. Em si mesmo, um reducionismo excessivamente econmico. Todavia, ele preenche lacunas nas anlises e teorizaes
do POS/PP e NSM, que privilegiam respectivamente o poltico e o cultural.
Contanto que as foras econmico-polticas no sejam levadas em considerao, nosso entendimento dos movimentos sociais permanecer desnecessariamente incompleto. E, especificamente sem uma anlise econmico-poltica, nosso entendimento de como e porque a configurao do
protesto se modificou, sob a democracia neoliberal, na Amrica Latina, e
em qualquer outro lugar, permanecer inadequado. Os estudos deixaro
sem explicao uma oposio subordinada ao neoliberalismo, e,
freqentemente, mesmo sem documentao. Isso no ajudar a criar um
mundo mais justo.
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Notas:
1. Tilly (1978) e seus colegas (Tilly; Tilly, 1981; Tilly; Tilly; Tilly, 1975) mostraram o
repertrio de mudanas dos movimentos sociais, sob o ponto de vista
histrico, nos pases que primeiro se industrializaram. Eles argumentaram,
por exemplo que, na Europa Ocidental, o repertrio mudou desde os tumultos pelos alimentos, resistncia ao recrutamento obrigatrio para o
servio militar, rebelio contra os coletores de impostos e invases organizadas dos campos e florestas, para as manifestaes, reunies de protestos, greves e comcios eleitorais, entre os sculos dezoito e dezenove.
No sculo vinte, as atividades pr-ativas prolongadas, efetuadas pelas
associaes com finalidades especiais, em grande escala, tornaram-se
mais comuns. Elas determinam as mudanas que resultaram no aumento
da concentrao econmica e a proletarizao, por um lado, e no poder crescente do Estado-nao e da institucionalizao da democracia
liberal, por outro lado. medida que os locais do poder na sociedade se
modificaram, os interesses, oportunidades e capacidades para agir em
conjunto das pessoas comuns tambm se modificaram. Este artigo trata
do repertrio dos movimentos sociais economicamente relacionados, nos
pases mais pobres do mundo, e na Amrica Latina em particular, e como
e porque ele mudou no final do sculo vinte/incio do sculo vinte e um,
dentro do contexto da democratizao e reestruturao econmica
neoliberal.
2. Para excelentes resumos, ver: Foweraker (1995) e Davis (1999).
3. Os estudos focando a Amrica Latina que resultaram nos critrios do POS/
PP incluem: Fox (1992) e Cook (1996).
4. Sobre o percurso do paradigma do NSM, da Europa para a Amrica Latina, ver: Davis (1999).
5. Os dados da OIT infelizmente fornecem uma aproximao da atividade
grevista real. As compilaes da Organizao so baseadas em diferentes tipos de fontes, em diferentes pases, p. ex. organizaes de empregadores e trabalhadores, registros oficiais das relaes trabalhistas, e no
em indicadores uniformes da atividade grevista nos pases.
6. Ver Nash (2001), para uma maravilhosa anlise de como a atividade grevista entre os mineiros de estanho da Bolvia desenvolveu dias de importante ritual para a classe agrria. Antes de ir para as minas, muitos trabalhadores trabalharam na agricultura.
7. Muitos dos proponentes originais do NSM, na Europa, atriburam a emergncia das novas bases e interesses do movimento mudana das sociedades industriais para ps-industriais. Os estudiosos da Amrica Latina,
atrados pela teoria do NSM, procuraram aplic-la a um contexto
econmico diferente (ver: Davis 1999).
8. Os trabalhadores decidiram se as fbricas das quais tomaram posse ,
deveriam ser transformadas em empresas estatais ou deveriam permanecer cooperativas pertencentes aos trabalhadores. Comunicao pessoal de Carlos Forment, nov. 2004. No Chile, as posses dos trabalhadores
tambm ocorreram no setor txtil, porm, no macrocontexto de uma transio socialista, sob o governo de Salvador Allende (1970-1973). Na Argentina, as posses ocorreram no contexto de uma crise econmica
neoliberal.
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brasileiros experimentaram uma cidadania democrtica que parece ser simultaneamente destruda conforme se expande, uma democracia por vezes capaz e, por outras, tragicamente incapaz de proteger os cidados e
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levar a uma sociedade justa.
Os anos de 2005 e 2006 foram especialmente amargos para a democracia brasileira. Os grandes escndalos de corrupo do partido da
situao (Partido dos Trabalhadores), a aparente impunidade dos envolvidos e a violenta insurreio do PCC em So Paulo demonstraram com terror
e nojo o que a maioria dos brasileiros j conhece em suas vidas dirias, que
o Estado Democrtico de Direito permanece ainda no realizado, e que,
sem isso, a democracia brasileira afunda. Alm da enorme frustrao dos
brasileiros, a falta de legitimidade do sistema judicirio mostra que a democracia poltica no necessariamente garante o estado de direito democrtico ou justo. Alm disso, o contrrio tambm no motiva. Ou seja, um resultado advindo dos escndalos de corrupo interminveis e sem punio e
a disseminao do profundo cinismo sem legitimidade sobre as prprias
polticas democrticas. To preocupante a reao insurreio do PCC
a inabilidade da justia de aplicar a lei e garantir a segurana contra a
violncia tanto do PCC, quanto da polcia parece indicar uma propenso
que ecoa na sociedade e compromete negativamente os direitos humanos, at mais do que o comum no Brasil. Essa certamente uma estratgia
contraproducente. Ao invs de provocar os cidados a afirmarem a absoluta necessidade de haver direitos humanos para todos os brasileiros, tais eventos parecem diminuir o apoio da populao aos direitos humanos, apagando em um piscar de olhos vrios anos de ganhos frgeis e modestos.
A maioria dos observadores da democratizao do Brasil enfrenta
essas e outras contradies. Os pesquisadores realizaram exames cuidadosos de seus desdobramentos na sociedade brasileira, com relao violncia, ao abuso policial, corrupo, segregao, a criar fortalezas,
privatizao, ao desestado de direito, racismo e vcios, muitas vezes em
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estudos que vinculam tais condies . Contudo, realizar uma anlise terica da sua relao com o processo de democratizao ainda algo problemtico. A dificuldade fazer uma anlise de dentro do processo, sem
ver essas questes como aberraes e externalidades, sem desrespeitar as
intenes democrticas, ou receitando antdotos fundamentados na busca de tipos ideais e modelos especficos das democracias do Hemisfrio
Norte. Uma vez que a democratizao global foi extraordinria nos ltimos
35 anos, tem acontecido em sua maioria em pases fora do Hemisfrio Norte, ocorrendo em sociedades de culturas e de histrias amplamente diferentes, cuja convergncia parece no ser terica nem tampouco
empiricamente convincente, mesmo que a sugesto de convergncia
sem mencionar imposio americana democracia eleitoral no Iraque
seja vista por muitos propositores da democracia na Amrica Latina e em
outros lugares como um novo imperialismo do Atlntico Norte. Se, como
penso, nem a convergncia nem o descrdito constituem anlises adequadas, ento a teoria democrtica deve ser repensada em termos de novas
condies que caracterizam a atual insurgncia mundial de cidadania
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democrtica.
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suas vidas dentro da sociedade civil. Sem avaliar a democracia desses espaos dentro da sociedade civil, a anlise perde o que as pessoas em geral
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acham mais importante dentro da democracia.
Para avaliar a democracia nesses termos, preciso realizar seu vnculo necessrio e inerente cidadania por completo, de forma mais antropolgica e conceitual. Esse requisito liga a avaliao da democracia
formulao scio-cultural e realizao da cidadania s suas condies
substantivas sociais, culturais e econmicas e no somente a instituies e
desempenho nas eleies. Essa abordagem tem vrias vantagens analticas. Primeiramente, muda o foco do estudo para configuraes especficas de poder de atuao, processo, prtica e instituio para o que chamo de estudo de projetos democrticos. Desse modo, os projetos democrticos podem ser comparados em muitos nveis sociais e polticos, mesmo
entre polticas no formalmente democrticas e pessoas sem territrio. Em
segundo lugar, o entendimento da democracia em termos da cidadania
substantiva revela as maneiras pelas quais as prticas estabelecidas e os
significados podem estar em conflito com um projeto especfico de cidadania ou que alguns projetos democrticos contradigam outros. Em terceiro
lugar, estudar a democracia em termos da realizao da cidadania substantiva colocar a nfase na natureza desencaixada da democratizao
em si como um fundamento. enfatizar que a democracia implica processos na institucionalizao, prtica e significado da cidadania que no so
nem uniformes, nem homogneos. De outro modo, em formas que variam
historicamente, esses processos so sempre moral e parcialmente sem ritmo, desequilibrados, irregulares e heterogneos. Como resultado de tal desencaixe, alguns processos de democratizao devem contradizer outros.
Ou seja, em um dado momento, a cidadania pode se expandir em uma
arena de direitos que contradiga outra. O conceito da democracia desencaixada tambm significa que a distribuio e profundidade da democracia em uma populao de cidado em um tal espao poltico no uniforme. O que chamo de democracia civilmente desencaixada descreve um
tipo das condies sem ritmo e sem uniformidade da atpica cidadania das
democracias contemporneas mundiais. Assim, a democracia sempre e
no . No h uma srie de instituies, atores, estruturas sociais e valores
culturais. Na verdade, amplamente incerta, uma cidadania que se expande e se contrai. Diferentemente da anlise de Marshall, sempre existe
uma eroso, um desmoronamento e uma contradio, assim como a instabilidade na constituio da legalidade e da ilegalidade.
As teorias polticas da democracia que dominam a cincia social
contempornea tipicamente perdem ou no conceituam adequadamente a natureza desencaixada da democracia e seus problemas especficos.
Com enfoque sobre a forma e a prtica de governo especialmente a
competio eleitoral e mudana de regime no consideram as condies sociais, culturais e econmicas da cidadania como fundamentais
avaliao da democracia. As chamadas concepes minimalistas vm da
definio de Joseph Schumpeter de democracia como aquele arranjo
institucional para chegar a decises polticas em que indivduos adquirem o
poder de decidir por meio da luta competitiva pelo voto do cidado (1947,
p. 269). Essa formulao tem a linhagem clssica no estudo das maneiras
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que no pode ser dito que o sistema que funciona no Estado de Direito
deva ser justo (...). Para exemplificar, o problema fundamental no sistema do
apartheid na frica do sul foi enfaticamente no de que violavam seu Estado de Direito. Ao contrrio, as caractersticas bsicas do apartheid poderiam ser completamente consistentes com o Estado de Direito. As regras/
normas no garantem a justia. A proposta do autor, parecida com a que
elaboro no momento, a melhor maneira de garantir a justia encaixandose numa democracia que ocorre no s por que o Estado de Direito intrinsecamente justo ou democrtico, mas como referncia do critrio da justia forjado nas arenas democrticas da sociedade.
A distino entre direito e justia apenas torna os atributos do Estado de Direito e sistemas legais obviamente imorais como aqueles da frica
do Sul, da Alemanha nazista e do Chile de Pinochet. Tais sistemas perversos
so casos rduos para argumentao de que regimes no democrticos
devem levar a um Estado de Direito. A Alemanha nazista provavelmente o
mais difcil, porque as melhores anlises histricas, tais como feitas por
Peterson (1969) e Muller (1991), oferecem concluses que podem ser interpretadas de formas complexas. Conforme Dworkin (1986, p. 101-104) observa, entendemos o que quer dizer tanto com sim quanto com no pergunta os nazistas tinham leis?. Contudo, o estudo de Muller documenta nos
mnimos detalhes a continuidade Weimar, o Terceiro Reich e os sistemas legais da Alemanha Ocidental. Com uma certeza terrvel, essa continuidade
nos fora a admitir que se dizemos que o Terceiro Reich no tinha Estado de
Direito, com um Estado degenerado, ento temos que concluir que o Esta10
do de Direito na Alemanha antes e depois da guerra no mudou . Portanto, eu concluo que mais sbio dizer que os nazistas tinham Estado de Direito, para nos resguardar garantindo que se regimes perversos no pudessem
ter Estado de Direito, ento os bons devem. Em outras palavras, se aceito
que os Estados imorais tm apenas um Estado de Direito degenerado, ento fico tentado a dizer que as democracias eleitorais tm Estado Democrtico de Direito. Como sei que o ltimo caso no deve ser verdade,
melhor especificar a relao entre o esquema especfico de direito e um
regime poltico e depois interpretar essa relao de acordo com um con11
junto explcito de valores polticos e morais.
Em suma, analisei quatro pontos para dizer que o Estado de Direito
uma condio necessria, mas no suficiente para a democracia. Em primeiro lugar, o Estado de Direito no necessariamente justo ou democrtico. Ele pode garantir ou no condies favorveis democracia. Regimes
no democrticos podem ter um Estado de Direito. Em segundo lugar, a
democracia poltica no necessariamente produz um Estado de Direito
centrado em questes democrticas e de justia. Como o caso do Brasil
demonstra, no podemos dizer que as democracias eleitorais tm um Estado Democrtico de Direito. Terceiro, se no podemos assumir que as democracias polticas tm um Estado Democrtico de Direito, temos que investigar at que ponto um Estado de Direito particular existe e realiza um projeto
para a democracia. Finalmente, um Estado de Direito existente necessrio
para a realizao da cidadania democrtica, na qual a legitimidade da
democracia depende tanto de um projeto poltico quanto social. fcil
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demonstrar essa necessidade. Podemos imaginar julgamentos justos em regimes no democrticos e julgamentos no justos em regimes democrticos. No entanto, no podemos imaginar nada alm de uma democracia
vergonhosa se no houver julgamentos justos. Dessa forma, a democracia
deve garantir a legitimidade da lei nos prprios termos da cidadania. Caso
contrrio, ficar desacreditada.
O que, ento, um Estado Democrtico de Direito desencadeia e
como uma democracia o garante? Essas so perguntas imensamente importantes e complexas que o espao aqui no me permite contemplar adequadamente. Elas so difceis porque os juzes e a polcia exercem bastante
poder sobre os cidados, por meio de mtodos, agncias e carreiras que,
em geral, ficam de fora do processo de avaliao democrtica comum.
Alm disso, Sunstein (1996, p. 75) nota que seria surpreendente se pudssemos identificar qualquer mecanismo que traduzisse as vontades democrticas de uma comunidade em um raciocnio anlogo dos juzes (...). Certamente existe uma conexo entre a vontade da comunidade e os resultados
judiciais. Mas tal conexo contingente e altamente imperfeita. Para saber como um sistema legal suporta uma democracia que funcione, e viceversa, queremos saber como se respondem s consideraes que favorecem os resultados e aos processos democrticos. Como sugeri, uma maneira de aprender isso enfocando sobre como um Estado de Direito especfico realiza os valores da justia germnica para a cidadania democrtica.
Podemos referenciar o que acontece no sistema legal de tais critrios e
avaliar seu desempenho.
Gostaria de propor trs consideraes para mais estudos a esse respeito. A primeira determinar o exerccio da autoridade judicial e da polcia justificvel nos termos dos poderes e limites estabelecidos em uma Constituio democrtica. Alm desses termos, esse exerccio abusivo e injusto.
Em segundo lugar, analisar o desempenho do sistema legal em relao queles aspectos do desenvolvimento democrtico especfico que so mais fracos e menos confiveis. Por exemplo, podemos avaliar como o Judicirio
reage quando direitos civis fundamentais esto em risco ou quando uma
minoria em desvantagem ou grupo politicamente vulnervel est em risco.
O Judicirio age ativamente para proteger seus direitos bsicos, garantir o
acesso justia e minimizar a vulnerabilidade? Ou fica restrito, legalista ou
indiferente? Como os tribunais reagem quando deparam com casos de violncia e corrupo na polcia? Em questes de difcil interpretao, os tribunais esclarecem seus interesses nos resultados democrticos? Eles decidem
de modo que corrijam os defeitos no processo democrtico?
A terceira considerao avaliar o Estado de Direito em termos do
grau em que os cidados participam no sistema da justia e at onde sejam responsabilizados por sua fiscalizao. O ltimo foi analisado mais em
termos de fiscalizao da polcia por parte do controle social (vide Chevigny,
1995). A responsabilizao dos tribunais pelos cidados no recebeu estudos comparveis, talvez porque muitas vezes se pensa que os julgamentos
devem ser protegidos da influncia democrtica. Mas, os problemas da
democracia desencaixada indicam uma medida para participao dos
cidados no processo judicial e na fiscalizao dos juzes; para tanto, criariam o acesso justia e a fiscalizao do Judicirio, para responder de
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maneira mais direta mudana democrtica. A maneira de tal participao do cidado inclui o sistema de jurados, a resoluo de conflitos alternativa, o processo de nomeao judicial e a reviso externa, e a segunda
chamada de juzes. Em conjunto, os trs tipos de consideraes que sugeri
contribuem para um projeto de justia que fortalea o componente civil da
cidadania democrtica. Por sua vez, tal componente, embasado no direito
da justia, ajuda a sustentar o Estado Democrtico de Direito.
Os cidados de uma democracia eleitoral em tal Estado de Direito
participam no somente de eleies livres e de diferentes formas de associaes polticas, mas tambm de sistemas de justia em que tm confiana de tratamento justo e igualitrio, ao qual tm acesso, ao qual todos so
responsabilizados, e que o sistema responsabilizado por sua fiscalizao
de diferentes maneiras, e funciona de acordo com o devido processo legal
e no somente suas prticas, mas tambm as do Estado legalmente constitudas e responsabilizados como agentes da sociedade. Essas cinco consideraes justia, acesso, universalidade, responsabilizao e legalidade
caracterizam o projeto democrtico para o Estado de Direito. Tal Estado de
Direito nunca existiu com tal perfeio, mas isso no diminui a importncia
de uma aproximao. Tal importncia se torna aparente, assim que as pessoas percebem quais sejam seus direitos justia e que lhes falta consolidao institucional, acima de tudo nos tribunais. Como os eventos no Brasil
tragicamente ilustram, os cidados de uma democracia eleitoral sem o Estado Democrtico de Direito se encontram em uma reao em cadeia
desastrosa: o sistema de justia se torna desacreditado, a impunidade,
corrupo e a violncia prevalecem e, como resultado, existem os justiceiros, as excees, os abusos e a privatizao do poder.
Um componente essencial para o descrdito judicial a falta de
eficcia e de resoluo. Quando o chefe do Judicirio do Estado de So
Paulo assumiu o cargo em 2005, ele declarou que os tribunais de 2 instncia
tinham surpreendentemente 550.000 casos aguardando julgamento! Nem
preciso dizer que os criminosos se inspiram com essa falta de resoluo.
De maneira mais importante, descobri na minha pesquisa etnogrfica sobre
direito que todas as classes de brasileiros e especialmente as classes populares sentem-se tradas pelo Judicirio. Mais especificamente, elas consideram sua ineficcia como sendo a principal razo da violao de sua
cidadania democrtica. Tipicamente, descrevem o Judicirio como uma
instituio antiga e no confivel, protegida por formalidades burocrticas
impenetrveis e privilgios corporativos. Eles sentem que os juzes possuem
poderes extraordinrios e bastante autonomia porque s so responsabilizados por sua prpria corporao. Essa combinao de caractersticas
produz o pior resultado possvel: em sua maioria, o Judicirio visto como
uma instituio desdentada incapaz de aplicar a lei e proteger direitos.
Ainda assim, quando age, parece ser arbitrrio e auto-referencial, preocupado sobremaneira com as formalidades da lei, e no com a justia.
No que os brasileiros negligenciem o sistema legal para alm de
seus interesses. Ao contrrio, a insurgncia da cidadania democrtica resultou no uso sem precedentes entre todas as classes, de uma maneira muito
alm da estratgia tradicional da complicao legal para neutralizar a
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resoluo judicial . Mas esse novo uso tambm traz demandas sem precedentes sobre o sistema judicirio. O resultado que a democratizao ampliou suas incapacidades, multiplicou seus abusos e amplificou o problema
da impunidade.
No final dos anos 90, por exemplo, como conseqncia das disposies da Constituio, muitos Estados brasileiros instituram Ouvidorias judiciais para ouvir reclamaes de cidados comuns contra a polcia civil e
militar. Tais Ouvidorias ficavam sob os cuidados das Secretarias de Segurana Pblica, em sua maioria, ou seja, dentro do prprio aparato da polcia.
No entanto, em seus primeiros trs anos de operao, as Ouvidorias de So
Paulo receberam 30.319 reclamaes (e 119 elogios) de pessoas fsicas, organizaes de direitos humanos e outras, inclusive acusaes de tortura,
homicdio, extorso e abuso de autoridade. Depois de uma reviso interna,
cerca de metade delas foi enviada s prprias unidades policiais para investigao e tomada de providncias, e metade foi arquivada. Do mesmo
modo, muitos governos estaduais e municipais criaram escritrios de
Ouvidorias para monitorar o servio em diversas reas da Administrao
pblica, inclusive sade, educao e penitencirias. Em ltima anlise, o
Estado de So Paulo tem 129 Ouvidorias e as linhas de telefone ficam sempre congestionadas. Pela presso da demanda da populao pela
responsabilizao, e com a noo da autoridade constitucional ademais,
tanto o Legislativo federal quanto os estaduais instituram comisses parlamentares de inqurito na ltima dcada, realizaram audincias pblicas
com amplos poderes e com testemunhas intimadas e emitiram mandados.
Embora os tribunais tenham invalidado alguns desses mandados, as CPIs tiveram sucesso na gerao de notcias para a imprensa e apoio da populao para suas investigaes em diferentes tipos de crime organizado e da
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corrupo, inclusive dentro do Congresso e do Judicirio.
Mas que resultados todo esse esforo para provocar a ao do Judicirio traz para a proteo dos direitos do cidado? Em sua maioria, nenhum. A evidncia mostra surpreendentemente que o crime permanece
sem investigao e sem punio. O Americas Watch Committee (1991) estimou que, entre 1965 e 1990, 1.681 trabalhadores rurais foram assassinados.
De tais casos, houve somente 26 julgamentos e 15 condenaes. Alm disso, no se sabe se todas as condenaes foram cumpridas. No mudou
muita coisa desde ento. O evento emblemtico da violncia policial durante os anos 90 foi o massacre de 111 prisioneiros na Casa de Deteno de
So Paulo, em 1992. Vrias investigaes (civil, policial e da imprensa) provaram sem dvidas que, embora os prisioneiros tivessem se rebelado, as vtimas foram sumariamente executadas depois de se renderem. Como conseqncia, um promotor de justia apresentou queixa contra um dos comandantes da operao e um promotor militar fez a mesma coisa contra
120 oficiais e soldados por vrios crimes, inclusive homicdio. Mesmo assim,
aps uma dcada houve apenas um julgamento no conclusivo. A maioria
dos acusados permanece na Polcia Militar. O comandante concorreu a
vereador usando o nmero 111 para se identificar mais facilmente nas urnas. Recebeu votos suficientes para ser declarado suplente. Significativamente, as pessoas que ficaram alarmadas pelo massacre (no a maioria,
de acordo com vrias pesquisas) exigiram a ao do Poder Executivo e
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Notas
1. Este ensaio baseia-se em dois artigos meus no publicados, listados nas
referncias. Sugiro sua leitura e tambm de Holston e Caldeira (1998),
para melhor compreenso dos argumentos e conceitos de apoio aqui
discutidos. Direitos autorais reservados, todos dos EUA e internacionais,
em qualquer lngua.
2. Ver: Adorno (1995); Arantes (2000); Caldeira (2000); Chevigny (1995); Fix
(2001); Holston (1992); Holston; Caldeira (1998); Paixo (1988); Paoli (1982);
Pinheiro (1983); Scheper-Hughes (1992); e Zaluar (1985; 2004).
3. A expanso global recente da democracia enraizou-se muito em todo o
mundo. Em apenas 25 anos, desde a meados dos anos 1970, o nmero
de democracias eleitorais mais que duplicou. Se excluirmos os pases com
populao inferior a um milho, triplicou. Durante esse perodo, cerca de
76 pases mudaram de sistemas no-democrticos para democracias.
Em 1972, havia 52 democracias eleitorais, 33% das 160 naes soberanas
do mundo. At 2000, o numero subiu para 120 democracias de 192 Estados, ou 63% do total, com ganho lquido de 68 novas democracias. Passaram-se 200 anos da mudana poltica desde a poca da Revoluo
para gerar cerca de 50 democracias at 1970, levou 10 anos aps meados dos anos 1980 para chegar ao mesmo nmero. Nunca houve tanta
democratizao quanto no final do sculo XX. Para mais anlises, dessa
expanso global da democracia e suas qualidades contraditrias, vide
Holston (no prelo).
4. Civil no se refere s separaes liberais de Estado e no-Estado, sociedade poltica e sociedade civil, pblico e privado, ou a qualquer outra
dicotomia que da derive em geral. Por civil, refiro-me ao aspecto da
cidadania, e cidadania a associao na comunidade poltica moderna (tipicamente, mas no necessariamente o Estado-nao) e para a
distribuio da cesta de direitos, obrigaes, prticas e valores que a
associao desencadeia aos membros. Do desenvolvimento da tipologia
de T. H. Marshall (1977) (mas no sua histria progressiva, cumulativa e
homognea), separo o componente civil do poltico, do socioeconmico
e do cultural da cidadania. Uso civil para especificar as preocupaes
individuais da liberdade e segurana como meio para todos os outros
direitos. Como o aspecto da cidadania mais preocupado com a justia
e suas instituies, fundamenta o Estado de Direito. Ento, a cidadania
civil relaciona a sociedade e a ambigidade, sem dicotomia: diferencia
a sociedade do sistema poltico, ao defender o primeiro dos abusos do
segundo; contudo, tambm integra ambos, ao utilizar o poder do Estado
em confrontar relaes de desigualdade e a dominao dentro da prpria sociedade e moldar as pessoas em certos tipos de cidados.
5. Resisto tentao de chamar esse tipo de democracia desencaixada
de incivil. Seria til, especialmente como evoca as noes relativas de
civilidade e civitas. Contudo, decidi que uma associao comum com
incivilizados, tornando-o dispensvel em sociedades inteiras. Alm disso, o uso de neologismos correspondentes tais como a-poltico e a-social
para referir outros tipos de democracias desencaixadas que faz pouco
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1. Histrico e conquistas
O movimento feminista surgiu, enquanto manifestao social, ainda
no sculo XIX, quando sua atuao espalhou-se pelos pases do mundo
ocidental. Foi por volta de 1850 que surgiram as primeiras organizaes feministas. Os primeiros cem anos de feminismo, entre 1850 e 1950, foram marcados por lutas igualitaristas e sufragistas, que buscavam o acesso das mulheres instruo, fazendo valer o direito educao e o direito a voto.
Centrou-se na conquista de espaos sociais e direitos polticos, na busca da
independncia econmica, com o direito e o livre acesso ao trabalho.
Em 1891, a Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil,
de forma confusa, declarava em seu artigo 70: So eleitores os cidados
maiores de 21 anos que se alistarem na forma da lei. Os intrpretes, homens, concluram que, diante desse texto, o direito a voto no tinha sido
concedido s mulheres, mas somente aos cidados masculinos, conforme
o texto da lei.
Em 1910, com a fundao do Partido Republicano Feminino, no Rio
de Janeiro, por Deolinda Daltro, teve incio no Brasil a luta pelo sufrgio universal, que se fortaleceu ainda mais com a criao da Liga pela Emancipao Intelectual da Mulher, por Bertha Lutz, em 1919, transformada na Federao Brasileira pelo Progresso Feminino, em 1922.
Foi no Estado do Rio Grande do Norte que as mulheres brasileiras
puderam votar pela primeira vez, em 1928, porm foi somente em 1932, com
a promulgao de um novo Cdigo Eleitoral Brasileiro (Dec. n. 21.076/32),
que todas as mulheres brasileiras, finalmente tiveram garantido o seu direito
de voto.
A conquista do direito ao voto possibilitou a incorporao de metade da populao (as mulheres) na dinmica da democracia representativa, iniciando um processo de aproximao da mulher dos poderes do Estado, abrindo-se finalmente a possibilidade de influenciarem efetivamente os
destinos do pas.
Assim, ampliadas as possibilidades de participao da mulher no
poder como forma de exerccio de sua cidadania poltica, nos idos de 1970,
* Advogada, formada em Direito pela Uni-FMU/SP, militante feminista e de direitos
humanos. Desenvolveu projeto e atuou na coordenao nacional da
organizao no-governamental Movimento Nacional de Direitos Humanos. Foi
assessora parlamentar do Centro Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA), do
qual atualmente consultora. coordenadora do Projeto Promotoras Legais
Populares no Distrito Federal, do Centro Dandara de Promotoras Legais Populares.
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o movimento feminista voltou-se a outras e novas questes, desta vez intimamente relacionadas com a sua sexualidade e ao corpo feminino, emergindo pautas sobre mtodos contraceptivos, amor e sexo livre, modificando
os padres culturais de fertilidade e os valores sexuais. A mulher comeou a
se libertar da histrica funo de reprodutora na sociedade, passando a
controlar o momento de sua reproduo e a se libertar para o sexo como
forma de prazer.
Em 1975, a ONU instalou o Ano Internacional da Mulher, dando incio
dcada da mulher. Na Cidade do Mxico, aconteceu a primeira Conferncia Internacional da Mulher. Foi nessa mesma dcada que comearam
a surgir no Brasil as pioneiras organizaes no-governamentais feministas.
Esse perodo foi marcado por conquistas pontuais do movimento
feminista. Em 1977, instituiu-se finalmente o divrcio no pas, aps rduo
enfrentamento de diversos segmentos da Igreja Catlica, que tentaram impedir de todas as formas tal progresso.
Com o processo constituinte de 1988, no qual o movimento de mulheres e feministas participou ativamente, sensibilizando e discutindo suas
reivindicaes, houve finalmente uma conquista mais global. Essa Constituio assegurou a igualdade de direitos e obrigaes das mulheres e homens
e uma maior paridade na sociedade conjugal, reconhecendo e garantindo novos direitos s mulheres, tais como planejamento familiar, proteo
contra a violncia no mbito das relaes familiares, ampliao da noo
de famlia, no-discriminao dos filhos havidos fora do casamento; licena
paternidade, creches e pr-escolas e proteo ao mercado de trabalho
da mulher, entre outros.
2. Os desafios atuais
Foram muitas as conquistas havidas pelo movimento feminista, porm as relaes de gnero na sociedade ainda esto muito longe de serem
consideradas paritrias. Permanece o sexismo e o androcentrismo nas muitas formas de educao e de socializao do indivduo, as relaes
estabelecidas so desiguais e mantm-se o domnio patriarcal.
Nas relaes familiares, conservam-se os esteretipos de gnero, a
menina ainda criada para servir, exercer a sua funo reprodutora e dedicar-se ao cuidado da famlia e dos filhos. Por outro lado, os filhos homens
so criados para a funo de mantenedor financeiro do lar e para exercer
o poder, muitas das vezes intimamente ligado manifestao da fora fsica e da violncia. Vale aqui lembrar o escritor uruguaio Eduardo Galeano:
VIDRIERAS: Juguetes para ellos: rambos, robocops, ninjas,
batmans, monstruos, metralletas, pistolas, tanques, automviles,
motocicletas, camiones, aviones, naves espaciales. Juguetes para
ellas: barbies, heidis, tablas de planchar, cocinas, licuadoras,
lavarropas, televisores, bebs, cunas, mamaderas, lpices de
lacios, tuleros, coloretes, espejos. (Galeano, 2005, p. 13).
Muito embora a mulher tenha conquistado espao no mercado de
trabalho, a viso dos homens sobre esse fato est vinculada muito mais
necessidade econmica para a reproduo da famlia do que ao
descolamento da representao tradicional e sexista dos papis masculinos e femininos.
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reviso na legislao trabalhista, que considere as desigualdades de gnero, que se garantir a representao da mulher nos espaos de poder,
alcanando-se um ideal mais prximo de um Estado Democrtico de Direito.
3. O Projeto Promotoras Legais Populares
O movimento de mulheres e feminista brasileiro, em sua incansvel
busca por uma sociedade mais justa e paritria, executa atualmente um
sem-nmero de projetos por meio das organizaes no-governamentais
que o compem. Dentre tantos, uma das iniciativas presentes em vrias regies do pas o Projeto Promotoras Legais Populares.
O Projeto Promotoras Legais Populares pode ser considerado uma
experincia transformadora na sociedade atual, com a criao de alternativas mulher e sua comunidade em geral na resoluo de seus conflitos,
conhecimento de seus direitos, espaos polticos, exerccio da cidadania,
acesso justia, sade e polticas pblicas.
Cumpre esclarecer que o Projeto uma iniciativa de educao
popular feminista em direitos humanos e cidadania e tem como objeto
mulheres de comunidades perifricas que atuaro na sua prpria comunidade, multiplicando os conhecimentos adquiridos, mediando situaes
conflituosas e oferecendo alternativas de encaminhamento.
Esse projeto se iniciou em maio de 1992, quando a articulao Unio
de Mulheres de So Paulo e a organizao no-governamental Thmis
Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero, participaram de um seminrio sobre os direitos da mulher promovido pelo CLADEM - Comit Latino Americano e do Caribe de Defesa dos Direitos da Mulher.
Foi nessa oportunidade que ouviram falar pela primeira vez dos cursos de capacitao legal das mulheres. Esses cursos j vinham se desenvolvendo h pelo menos uma dcada em alguns pases da Amrica Latina,
como Peru, Argentina e Chile, e se propunha a promover o conhecimento
das leis s mulheres e dos mecanismos jurdicos possveis de serem usados.
Alm disso, abria o debate sobre os mecanismos jurdicos para entender
como funciona a justia e ainda percepo do quanto ela est submetida a um esteretipo de vtima e ru (r) que corresponde a uma ideologia
patriarcal, em que os crimes contra a mulher so banalizados e considerados menores.
Em 1995, iniciou-se na cidade de So Paulo-SP o primeiro curso de
capacitao de promotoras legais populares, coordenado por uma parceria entre a Unio de Mulheres de So Paulo e o Instituto Brasileiro de Advocacia Pblica. Hoje so diversas as iniciativas do Projeto, nas vrias regies
do pas.
Em 2001, as alunas e ex-alunas iniciaram um movimento para a criao uma associao que congregasse todas as promotoras legais populares da Regio de So Jos dos Campos-SP, e ainda para que pudessem
ampliar o leque de atuaes do Projeto. Surgiu ento o Centro Dandara de
Promotoras Legais Populares, organizao no-governamental que congrega ex-alunas e responsvel pela coordenao do Projeto em So Paulo e
no Distrito Federal, em parceria com outras organizaes e instituies.
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Referncias
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de Maria Veras; AMARAL, Clia ChavesGurgel do; ESMERALDO, Gema
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Editora Catlogos, 2005.
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Barsted; Daniela Ikawa. Rio de Janeiro: Advocaci/UNFPA, 2003.
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PARTE II REFORMA DO
JUDICIRIO E A GOVERNANA
DA JUSTIA
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1. Introduo
Tratar da Reforma do Judicirio no Brasil exige, antes de mais nada,
que se faa uma reflexo sobre a amplitude do tema e dos assuntos a abordar. As atividades para a melhoria da prestao de justia no se resumem,
nem se limitam, estrutura e organizao do Poder Judicirio apenas,
mas devem ser direcionadas a todos os rgos e instituies que operam e
contribuem para a soluo de litgios, como o Ministrio Pblico, a Defensoria
Pblica, a advocacia, pblica e privada, aos demais poderes constitudos,
aos institutos de arbitragem, mediao e afins e, como no poderia deixar
de ser, sociedade civil e ao cidado, destinatrios finais de todos esses
servios.
Nota-se, portanto, que a discusso sobre o tema mais ampla do
que se possa imaginar, exigindo uma abordagem quase que multidisciplinar,
que permita uma viso abrangente de todo o sistema formal e informal desenvolvido para a resoluo de conflitos. Porm, dada a limitao do espao e do escopo da publicao, vamos nos ater aos problemas mais comuns
e s propostas de superao atinentes ao modelo institucional, pblico e
formal de soluo de controvrsias, ou seja, ao funcionamento do Poder
Judicirio.
Os problemas do Poder Judicirio so conhecidos. A morosidade e
a falta de acesso justia so presentes na atividade de prestao
jurisdicional e podem ser verificadas pelos nmeros e estatsticas produzidas
nos mais diversos mbitos. Dados do Supremo Tribunal Federal demonstram
que parcela significativa dos processos demoram cerca de oito anos para
1
concluso, se forem at a ltima instncia , tempo excessivo para que um
litgio seja resolvido de maneira eficiente. Outros nmeros demonstram que,
no Brasil, um processo leva 546 dias para ser finalizado em primeira instncia, nmero maior que a mdia na Amrica Latina (461 dias) em outros pases, como no Chile (305 dias).
evidente que a lentido na soluo de lides implica um dficit de
legitimidade do Poder Pblico para o exerccio dessa sua funo soberana,
um dficit que abala a confiana e a expectativa da sociedade em poder
recorrer a um rgo pblico para a resoluo de controvrsias, e que estimula a busca por outros mecanismos de superao de conflitos, nem sempre lcitos ou legais. A falha no funcionamento de uma atividade estatal
* Advogado, Mestre e Doutor em Direito Penal pela Universidade de So Paulo,
professor de Direito Constitucional e Direito Penal. Secretrio de Reforma do
Judicirio do Ministrio da Justia. Atuou como diretor de modernizao do
sistema judicial no Ministrio da Justia, integrando comisses e grupos de trabalho
sobre propostas de aprimoramento do sistema judicial. Organizador, em conjunto
com Srgio Renault, do livro Reforma do Judicirio.
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intelectual para a deciso de mrito exigida apenas uma vez. Essa situao agravada pela incapacidade da legislao processual de tratar essas questes como lides coletivas, que realmente so, e exigir dos operadores do direito que identifiquem em cada caso uma questo individual diferente. Assim, um conflito nico, sobre a mesma matria, que envolve hoje
milhares de processos, no pode ser tratado e processado como um nico
litgio coletivo, dadas as caractersticas individualistas de nossa legislao
processual.
Outro fenmeno que contribui para o excesso de demandas aquele que o professor Joaquim Falco chama de judicializao da vida cotidiana, que indica a necessidade de levar muitos atos particulares homologao judicial para que eles produzam os efeitos desejados. Questes simples,
que no envolvem conflitos de interesses e que poderiam ser solucionadas
e processadas de maneira extrajudicial, ainda so mantidas nas esferas de
atribuies dos magistrados, ocupando seu tempo e a estrutura da instituio. Cite-se aqui o exemplo dos divrcios, inventrios ou partilhas que, para
sua efetivao, precisam do aval de um magistrado, mesmo que o ato seja
realizado consensualmente, e entre capazes. Isso implica um grande nmero de processos autuados, distribudos e levados aos cartrios e ofcios judiciais para uma chancela, um despacho que no envolve controvrsia alguma, dito de jurisdio voluntria. Certamente, a dispensa da etapa judicial, nesses casos, significaria uma simplificao saudvel do procedimento
e refletiria em uma reduo importante do nmero de feitos em tramitao
na Justia.
Por fim, ainda no terreno da exagerada litigncia, pode-se apontar
a ausncia de uma cultura voltada para a soluo amigvel dos conflitos
como um fenmeno que refora a atual crise de lentido da Justia. No
Brasil, a formao jurdica, desde os cursos de graduao, voltada para a
resoluo de controvrsias atravs da sentena judicial, logo qualquer disputa encaminhada ao Judicirio, o que avoluma o estoque de processos.
Prticas como mediao e conciliao so pouco utilizadas, com exceo de algumas experincias isoladas, levadas a cabo por associaes,
comunidades ou tribunais. Recente diagnstico dos Juizados Especiais demonstrou que, mesmo nesses rgos, em que a prtica da conciliao
um principio norteador de atividades, os acordos representam apenas 34%
dos casos. Isso aponta para a ausncia de uma poltica voltada para a qualificao e para a consolidao das formas no judiciais de superao de
litgios, para a consagrao dessas prticas como matria indispensvel
formao de operadores do direito, para a elaborao de uma legislao
que incentive tal metodologia, que acarreta no aumento dos feitos judiciais
e, conseqentemente, contribui para a morosidade.
Alm do excessivo nmero de litgios judiciais, outro elemento que
deve ser indicado como co-responsvel pela perpetuao dos feitos a
legislao infraconstitucional processual. Os dispositivos que regulamentam
o processamento civil, penal e trabalhista fazem com que os processos que
entram em grande nmero no Judicirio demorem mais tempo do que o
necessrio para a sua finalizao e a concluso. Portanto, faz-se necessria
a reviso das normas processuais.
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contestao. Ressalte-se que, nesses casos, o magistrado j firmou sua convico sobre determinado assunto, e no se faz necessrio compor uma
relao processual com a parte demandada, sendo que sua sentena ser
favorvel mesma. Nesses casos, poupa-se o ru de responder a uma demanda qual ele j contestou anteriormente e na qual ele j vencedor.
Diminui-se o trabalho do magistrado, que manter sua sentena anterior
em todos os casos idnticos e repetidos, e o trabalho do ru, sem prejuzo
algum para o autor, que teve o pleno direito de ajuizar sua demanda e t-la
submetida a um membro do Poder Judicirio.
Outro exemplo digno de nota a Lei n. 11.276/2006, que dispe
sobre a clusula impeditiva de recursos. Trata-se da hiptese em que o Supremo Tribunal Federal ou o Superior Tribunal de Justia expedem smulas
normais sobre determinados temas. Tais smulas no vinculam o magistrado
(no se trata das smulas vinculantes que, para sua aprovao, dependem
da vontade expressa de 2/3 dos membros do STF), mas apenas orientam e
indicam a posio desses tribunais sobre determinada matria de direito.
Pela nova lei, nos casos em que o juiz de primeiro grau, diante de situao
semelhante quela prevista na smula, aplicar a mesma, no haver possibilidade de apelao. Note-se que, nesses casos, o Juzo mantm a liberdade de seguir a orientao dos tribunais (STF e STJ) ou recha-las (liberdade
vedada nos casos de smula vinculante), mas, caso opte por acatar o teor
da smula e aplic-la ao caso concreto, ficar vedada a utilizao de recursos, vez que j h posio consolidada nos tribunais a respeito.
Note-se que ambos os diplomas legais mencionados, recm aprovados por unanimidade no Congresso Nacional, seguem a mesma diretriz
de valorizar o trabalho do juiz inicial da causa, e de pavimentar o caminho
para um sistema mais eficaz e menos tormentoso de resoluo de conflitos.
Na mesma linha vm as propostas ainda em tramitao no Poder
Legislativo, das quais vale destacar aquela que dispensa de homologao
judicial os casos de divrcio, partilha e inventrio em que no haja conflito
nem incapazes, ou aquela que torna obrigatria a tentativa de mediao
em todos os litgios que versem sobre direitos disponveis, ou ainda aquela
que regulamenta a utilizao dos embargos de declarao. Todas com o
escopo de garantir maior eficcia s decises judiciais e aprimorar o modelo processual existente.
O mesmo pode se dizer dos projetos de lei sobre o processo trabalhista e penal, que, sem alterar a legislao material, buscam agilizar os trmites e as etapas necessrias para a soluo definitiva das questes apresentadas ao Poder Judicirio e, com isso, respaldar a atividade estatal no
campo da soluo de litgios.
Por fim, e talvez o mais importante, deve-se mencionar como atividade imprescindvel ao sucesso das reformas judiciais o j mencionado esforo para a modificao da gesto da Justia, nos diversos nveis em que
ela se faz possvel.
A gesto da Justia efetuada em trs nveis ou camadas, quais
sejam, o governo judicial, a gesto judicial e a gesto dos cartrios. Na primeira camada se encontram os rgos responsveis pelo planejamento
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estratgico da implementao de polticas judiciais, que fixam normas genricas para a atividade administrativa do Judicirio. No Brasil, o princpio
federativo exige que cada unidade poltica estabelea suas prprias normas e diretrizes para a prestao jurisdicional que, se por um lado preserva
e coroa autonomia dos Estados, por outro torna o governo judicial uma atividade extremamente ramificada e descoordenada. A criao do Conselho Nacional de Justia pela Emenda Constitucional n. 45, com poderes e
competncias para fixar normas gerais de regulamentao das atividades
do Judicirio, representou um avano, pois se preserva o princpio federativo ao integrar ao Conselho membros dos Judicirios estaduais e ao reservar
suas competncias para atos normativos genricos, mostra-se imprescindvel para padronizar algumas regras de conduta e harmonizar as atividades
em todo o territrio nacional. Cite-se como exemplo as resolues do Conselho que vedaram a prtica de nepotismo, que organizaram os critrios de
promoo por merecimento para os tribunais, que regulamentaram a fixao de subsdios e que iniciaram uma padronizao das informaes estatsticas das atividades dos tribunais.
Outro nvel de administrao da Justia pode ser denominado de
gesto judicial, que exercido pelos rgos responsveis pela elaborao
das propostas oramentrias e pela execuo dos oramentos nas diversas
unidades judiciais. Nessa atividade, encontra-se a atividade diuturna dos
tribunais, em fazer valer sua autonomia, designar estratgias especficas e
orientar despesas, sempre dentro das orientaes mais genricas expressas
pelas normativas do governo judicial. Aqui so concretizados os avanos ou
os retrocessos na gesto judicial, pois so esses rgos os responsveis pelas
decises especficas sobre procedimentos administrativos.
nesse nvel, por exemplo, que remanesce a atribuio de autorizar
ou no a utilizao de instrumentos de informtica para a realizao de
atos judiciais, como o penhora on line de contas correntes bancrias ou de
veculos. nesse nvel que se decide pela criao ou no de juizados virtuais ou pela pertinncia da instalao de unidades itinerantes. neste nvel, por fim, que se decidem as prioridades de despesas e as metas de aprimoramento de servios.
Por fim, a ltima camada da gesto da Justia a gesto dos cartrios, a organizao da tramitao cotidiana dos processos e procedimentos realizados pelo juiz. com essa ltima camada que o usurio comum da
Justia tem contato, dela que ele espera a estrutura necessria para dar
andamento sua pretenso, nela que ele vai para conhecer do estgio
em que se encontra sua demanda. Tambm aqui necessria a organizao em prol do bom atendimento e da agilidade, pois essa a porta de
entrada e o referencial que a sociedade tem da Justia.
Em relao atividade de gesto judicial e de gesto de cartrios,
deve-se frisar que existem prticas de excelncia espalhadas por todo o
pas. O Judicirio brasileiro criativo quando se trata de encontrar solues
organizacionais e tecnolgicas para fazer andar com mais rapidez seus expedientes. preciso, no entanto, conhecer e divulgar essas prticas, e com
esse objetivo o Ministrio da Justia, em conjunto com a Associao dos
Magistrados Brasileiros, com a Fundao Getulio Vargas e com a Companhia Vale do Rio Doce, lanou o Prmio Innovare, que tem por finalidade
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premiar as experincias bem sucedidas de administrao e gerncia judicial. A idia da premiao, mais do que reconhecer o esforo dos magistrados responsveis pelo desenvolvimento de prticas de excelncia, a divulgao e a replicao de tais prticas em todo o pas, para que os usurios da Justia desfrutem dessas boas experincias e de seus resultados.
Diante de todo o exposto, temos que o problema da morosidade e
da falta de acesso Justia complexo e sua superao no ocorre com
solues milagrosas ou simples. Faz-se necessrio um trabalho constante de
reflexo e de apresentao de alternativas ousadas, mas viveis, para a
construo de um novo modelo de prestao jurisdicional, congruente com
as expectativas da sociedade, que resolva as questes que se apresentem
de uma maneira mais rpida e eficiente.
Notas
1. Relato das pesquisas realizadas pela UNB a pedido do STF. Disponvel em:
<http://www.cnj.gov.br/downloads/dataunb.pdf>.
2. Diagnstico do Poder Judicirio, Ministrio da Justia, p. 77.
3. Diagnstico do Poder Judicirio, Ministrio da Justia, p. 93.
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I. Introduo
H 25 anos atrs, no contexto latino-americano, quase nenhum pas
vivia sob um regime democrtico, do ponto de vista jurdico-eleitoral. Nesse
interregno, a garantia de escolha dos presidentes por meio de sufrgio direto, secreto e universal se disseminou de forma considervel. No entanto, o
avano democrtico verificado no plano eleitoral no foi capaz de responder s demandas decorrentes do enorme dficit social que continua marcando a realidade dos pases latino-americanos.
De tal situao extrai-se um verdadeiro paradoxo, que apontado
e analisado, com extrema propriedade, no relatrio denominado A Democracia na Amrica Latina publicado pelo Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD). Se, de um lado, avanamos consideravelmente na construo de democracias eleitorais, fato que os dirigentes
que chegaram ao poder por essa via no lograram concretizar a superao dos problemas endmicos da regio, apresentando os resultados esperados para se fazer frente crise social que assola tais pases. Os dirigentes
eleitos, de forma geral, no tm demonstrado capacidade de responder a
contento s demandas de renda, emprego e servios pblicos, titularizadas por uma populao marcada por um processo histrico de excluso,
em que, ainda hoje, mais de 40% das pessoas vivem abaixo da linha de
pobreza.
Pesquisa detalhada no relatrio acima apontado, realizada mediante a entrevista de cerca de 19 mil pessoas em dezoito pases da Amrica
Latina, atesta que 56,3% da populao acredita que o desenvolvimento
econmico mais importante que a democracia. Em outras palavras, a
maioria da nossa populao estaria disposta a sacrificar o regime democrtico se, em contrapartida, lhe fosse dada a possibilidade de ter um ganho do ponto de vista scio-econmico.
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universalizao dos servios. Segundo dados divulgados pelo IBGE, aproximadamente 77% da populao brasileira aufere rendimentos inferiores a
trs salrios mnimos mensais, sendo que cerca de 38% da populao aufere
1
at um salrio mnimo mensal.
Esse enorme contingente populacional j se mostra especialmente
vulnervel, no que tange afirmao e efetivao de seus direitos, em razo de sua prpria condio econmico-financeira. Como se isso no bastasse, essas vtimas da excluso social, quando se deparam com uma situao de violao de seus direitos, so as pessoas que mais encontram dificuldades e entraves prticos para reclamar uma prestao jurisdicional reparadora porque, desprovidas de informao, muitas vezes sequer se apercebem que tiveram seus direitos violados, pois desconhecem que os possuem. Mesmo quando se apercebem da violao de seus direitos, por vezes
no ostentam condies financeiras para locomoverem-se at os locais
destinados ao atendimento jurdico gratuito, no aparelhado, via de regra,
para o atuar nos grandes bolses de pobreza. Ainda assim, quando conseguem reclamar alguma espcie de prestao jurisdicional, em muitos dos
casos, a resposta propiciada pelos mecanismos tradicionais do sistema de
justia se mostra ineficaz na resoluo efetiva do conflito.
Vale registrar ainda que, no raro, as violaes dos direitos da populao carente so protagonizadas pelos chamados litigantes habituais ou
litigantes organizacionais, como as grandes corporaes e o prprio Estado
que, por essa condio, gozam de pondervel vantagem para atuar em
juzo. Segundo a doutrina mais avalizada, as vantagens dos litigantes habituais so numerosas:
1) A maior experincia com o direito possibilita-lhes melhor planejamento do litgio; 2) o litigante habitual tem economia de escala,
porque tem mais casos; 3) o litigante habitual tem oportunidade
de desenvolver relaes informais com os membros da instncia
decisria; 4) ele pode diluir os riscos da demanda por um maior
nmero de casos; e 5) pode testar estratgias com determinados
casos, de modo a garantir a expectativa mais favorvel em relao a casos futuros.2
Todos esses obstculos refletem bem o problema do acesso justia, que pe em xeque o prprio Estado Democrtico de Direito. Afinal, todo
o processo histrico de construo, afirmao e positivao dos direitos da
pessoa humana perde o sentido se no for assegurado o acesso justia
de maneira igualitria e universal, de forma a coibir as eventuais violaes.
Por outro lado, recentes estudos atestam um alto ndice de litigncia
como caracterizador do sistema judicirio ptrio. Somente no ano de 2003,
verificou-se um nmero total de 17.494.902 processos entrados, o que significa dizer que foi instaurado, apenas naquele ano, quase um processo para
3
cada 10 brasileiros . A Justia Estadual de primeira e segunda instncias,
participou com 11.003.481, somente no ano indicado.
Esse enorme volume processual poderia revelar, primeira vista, uma
suposta democracia na distribuio de justia no pas, o que, no entanto,
no procede, visto que os parcos dados disponveis a respeito do perfil dos
litigantes apontam para a concluso de que h uso abusivo do sistema
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AC
AL
AM AP
BA
DF
ES
MA
MG
MS
63,6
100,0
1,7
100,0
10,5 18,3
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4,1
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100,0
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34,3
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44,7
3,1
100,0
54,5
100,0
70,8
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J no que tange segunda onda do acesso justia, cumpre registrar que considerveis avanos foram registrados na tutela dos interesses
metaindividuais a partir da Lei de Ao Civil Pblica e do Cdigo de Defesa
do Consumidor.
No entanto, diversos problemas ainda podem ser apontados, como
a excessiva timidez do legislador no tocante democratizao da legitimidade para manejo das aes civis pblicas, o que, de certa forma contribuiu para a concentrao do ajuizamento da grande maioria de tais demandas pelo Ministrio Pblico, inibindo a emancipao das associaes
representativas. Crticos apontam, ainda, a utilizao temerria e miditica
de tal instrumento, bem como a baixa efetividade da interveno decorrente da enorme dificuldade de execuo das decises ali proferidas.
Embora seja inegvel que os instrumentos de representao coletiva constituram nos ltimos vinte anos um efetivo avano no movimento de
ampliao do acesso justia e do fortalecimento da organizao social,
por meio da legitimao das associaes para o ajuizamento das aes,
tais instrumentos reclamam aperfeioamento. Ademais, no so eles hbeis
a prover as respostas relativas a grande parte dos conflitos interpessoais,
individuais por sua natureza.
Por outro lado, o chamado novo enfoque do acesso justia espraiou-se no sistema brasileiro a partir dos Juizados de Pequenas Causas,
embrio dos atuais Juizados Especiais, e dos programas de resoluo alternativa de conflitos.
Os Juizados Especiais, apostando nos princpios da oralidade, simplificao das formas procedimentais, celeridade e concentrao dos atos
buscavam, quando de sua concepo, facilitar o acesso justia ao cidado comum em causas de pequeno valor econmico, cujo diminuto resultado til inviabilizaria a movimentao do aparato judicirio comum. Para
remoo de tal obstculo, criou-se um microssistema judicial completo, de
acesso gratuito, cuja essncia transcendia a adoo de regime
procedimental prprio, incorporando estratgias diferenciadas de tratamento das partes e do conflito.
No mbito cvel, a proposta de se limitar o acesso a tais estruturas
apenas para pessoas fsicas, bem como a limitao do valor da causa, visavam substancialmente garantir a vocao dos Juizados como instrumento
de distribuio de justia para as camadas menos favorecidas da populao. No entanto, o crnico problema da morosidade do procedimento
comum catalisou uma mudana na forma de se conceber a finalidade dos
Juizados, o que resultou na sua progressiva ampliao, como a incorporao das microempresas como legitimados ativos, sem a necessria adequao da infra-estrutura material e pessoal disponveis. Outros fatores, como
a ausncia de formao e capacitao dos conciliadores, bem como de
designao de juzes para atuao exclusiva nos Juizados, e o perfil formalista
que, de regra, assumem os operadores, inclusive perante um sistema que se
pretende informal, frustrou em grande parte os propsitos dessa reforma no
Brasil.
Ademais, pela sua conformao normativa, os Juizados Especiais
no Brasil tm competncia consideravelmente restrita, no abarcando
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Notas
1. IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2001 Distribuio das
pessoas ocupadas de 10 ou mais, por classe de rendimento no trabalho
principal 2001 (Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/brasil_em_
sintese/default.htm>. Acesso em: maio 2003.
2. Galanter, apud Cappelletti, Mauro; Bryant Garth, Acesso justia, traduo de Ellen Gracie Northfleet, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris, 1988,
p. 25.
3. STF, A justia em nmeros: indicadores estatsticos do Poder Judicirio
2003. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/seminario/pdf/
a_justica_em_numeros.pdf>. Acesso em: 22 out. 2005.
4. Estudo Diagnstico - Defensoria Pblica no Brasil, Secretaria de Reforma
do Judicirio do Ministrio da Justia/PNUD, 2004.
5. Conforme concluses do relatrio Acesso Justia por sistemas alternativos de administrao de conflitos: mapeamento nacional de programas pblicos e no Governamentais, Ministrio da Justia e Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2005.
6. Fonte: OAB (Braslia - DF, 14/11/2003 - 13:38). Disponvel em: <http://
www.catolicanet.com.br/interatividade/forum/ler_msg.asp?cod=
7704&origem=7601&mat=334>. Acesso em 19 out. 2004. Trata-se de pesquisa realizada pelo Instituto Toledo e Associados, em que foram entrevistadas 1.700 pessoas das classes scio-econmicas A, B, C e D, de 16 capitais brasileiras. A mesma pesquisa apontou que, para 91% dos entrevistados, a presena do advogado na hora de se procurar a Justia
indispensvel.
7. Cappelletti; Garth, ob. cit., p. 7.
Referncias
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Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
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Traduo de Sandro Eduardo Sard.
ESTUDO Diagnstico - A Defensoria Pblica no Brasil, Ministrio da Justia e
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2004.
MELO FILHO, Hugo Cavalcanti. A reforma do Poder Judicirio brasileiro: motivaes, quadro atual e perspectivas. Revista CEJ, Braslia, v. 7, n. 21, p. 7986, abr./jun. 2003. Disponvel em: <http://www.cjf.gov.br/revista/numero21/
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KOERNER, Andrei. O debate sobre a reforma do judicirio. Novos Estudos
Cebrap, So Paulo, 54, p. 11-27, 1999.
238
1. Introduo
H mais de duas dcadas, temos visto um grande nmero de juristas
mobilizados na discusso da crise e na elaborao de propostas para a
transformao do sistema penal. Justia restaurativa, justia teraputica,
mediao, penas alternativas e alternativas priso so apenas algumas
das designaes utilizadas para dar conta do vasto horizonte de proposies tericas e prticas que surgiram como produto desse debate.
Curiosamente, porm, esse tambm um perodo em que temos
visto o leme do Judicirio e da sociedade se orientar decididamente para a
rota da punio seletiva e segregacionista. Para usar a distino consagrada por Loc Wacquant (1999, p. 8), o que se nota o advento de uma preferncia para o tratamento penal da misria e de seus correlatos que visa
as parcelas mais refratrias do subproletariado e se concentra no curto prazo dos ciclos eleitorais e dos pnicos, orquestrados por uma mquina
miditica fora de controle, em detrimento de seu tratamento social ancorado numa viso de longo prazo e guiada pelos valores da justia social
e da solidariedade.
Este texto busca contribuir para pensarem-se estratgias de superao de tais incomensurabilidades. Para tanto, trata de considerar que nenhuma reforma nos sistemas de direito positivo pode ser concebida sem se
levar em conta que a sua realizao depende em alguma medida do compromisso de alguns sujeitos concretos. Por essa via, prope que comecemos a pensar numa plataforma pedaggica que nos habilite a construir,
com os operadores do direito, as condies necessrias implementao
de um novo projeto poltico para o sistema penal e/ou para alm do sistema penal.
O estilo um tanto quanto ensastico do trabalho decorre de sua
provisoriedade. A bem da verdade, as reflexes que ele suscita constituem
objeto de pesquisa em andamento, cujos resultados em breve devem ser
apresentados no contexto da dissertao de mestrado do autor. Portanto,
239
240
til outra, de neutralizar estes, de tirar proveito daqueles. Em resumo, a penalidade no reprimiria pura e simplesmente as ilegalidades; ela as diferenciaria, faria sua economia geral (2002, p. 226).
Desse modo, tem-se que o iderio de despenalizao e desprisionalizao que d a pauta das reformas corresponde a algo bem mais drstico que o abandono de um par de conceitos. Corresponde, isso sim, percepo da falncia da capacidade que o direito pretendeu concentrar
de conjugar regulao e emancipao em torno das idias de crime e
pena, e a tentativa de refundar a nossa relao com os conflitos e injrias
sociais a partir dos valores do dilogo, da reparao e da solidariedade.
uma tentativa de saltar para o que Antoine Garapon qualifica como uma
segunda modernidade, a que desconfia das transcendncias,
que j no cr na erradicao definitiva da violncia e que no
tonta em relao s promessas das cincias humanas. Uma
modernidade desencantada, mas no desanimada. Uma modernidade cuja linguagem preferida mais jurdica que religiosa, poltica ou psicolgica, mas um jurdico irredutvel a um conjunto de
leis, de textos. Sem dvida, o direito no tem carne, mas articula
as relaes entre pessoas. o que nos separa para nos permitir
retomar a troca, recomerciar, recomear. Recordado pelo crime,
sai do seu retiro habitual para ocupar lugar no meio dos homens,
entre os sujeitos e permitir de novo o seu encontro. (2001, p. 341).
O problema que todos esses pressupostos colidem frontalmente
com a idia de direito que transmitida pelas nossas Faculdades, como
permitem entrever as variadas discusses produzidas no pas a respeito crise e da reforma do ensino jurdico.
Como no convm fazer aqui nenhum inventrio da bibliografia disponvel a esse respeito, talvez seja o caso de se tomar um de seus pequenos
fragmentos para sustentar melhor a construo da nossa hiptese. Escolho
para tanto um fragmento produzido por Roberto Lyra Filho que, para sintetizar toda a impresso a respeito do assunto, cunhou a arguta expresso o
direito que se ensina errado (1980).
Para Lyra Filho, com efeito, essa expresso permite desdobrar a crise em duas vertentes que caminham junto, mas que funcionam cada qual
com uma lgica prpria. O direito ensinado errado porque temos vcios e
dficits de ordem didtica e pedaggica (as famosas aulas-conferncia, a
relao autoritria que se trava entre os docentes e discentes, a cultura de
manuais, etc.). Mas o direito tambm ensinado errado porque subsiste
entre os protagonistas da sua relao de ensino-aprendizagem uma concepo errada daquilo que se ensina. E no se pode ensinar bem o que se
apreende mal.
Em apertada sntese, essa concepo pode ser traduzida em trs
dimenses: uma dimenso poltica, uma dimenso epistemolgica e uma
dimenso institucional.
A dimenso poltica corresponde ao que podemos designar como
um modelo liberal de direito e Estado. Esse modelo conduz pressuposio
de que vivemos como pessoas livres e iguais, reguladas por um direito que
emana do Estado e que se materializa pela imposio de uma sano.
241
242
Para os tericos da sociologia do direito, essas implicaes recprocas entre o modelo de ensino e os interesses profissionais j eram mais ou
menos previsveis. Joaquim Falco, por exemplo, ao realizar um inventrio
sobre os problemas do direito no pas, mencionava a existncia de uma
grave crise de legitimidade dos operadores do direito, que em boa parte
poderia ser atribuda m qualidade na formao dos bacharis. Dizia ele
(Falco, 1996):
Exemplifico, e assim me explico melhor. Para o Ministro Sydney
Sanches, do Supremo Tribunal Federal, a justia no justa porque demorada. E demorada porque 25% dos cargos de juzes
esto vagos. E esto vagos porque a educao brasileira em geral, e o ensino jurdico em particular, de m qualidade. Esta opinio sintomtica e no isolada. O Ministro Sanches diz claramente que sem um bom ensino inexistem juzes, e sem juzes, justia. Em resumo, o ensino atual contribui para inviabilizar as instituies jurdicas do pas.
Ao mesmo tempo, Jos Eduardo Faria (1996) tambm alertava para
a situao dramtica para a qual caminhava a administrao da justia no
Brasil, em decorrncia do descompasso entre os ensinamentos veiculados
pelos cursos jurdicos e as novas demandas sociais por servios judiciais:
A crescente demanda por servios judiciais, em quase todos os
segmentos da sociedade brasileira, demonstra ter ela aprendido,
finalmente, a defender seus direitos. Esse o motivo pelo qual em
nossos tribunais, principalmente nas primeiras instncias, onde costuma ocorrer o primeiro choque entre o sistema jurdico vigente e
as condies reais da sociedade, a reivindicao por justia comea a perturbar a rotina da aplicao da lei. aos juzes mais
jovens que, por causa da exploso de litigiosidade, se tem colocado o desafio de cobrir o fosso entre o sistema legal e as efetivas
condies de vida em nossa sociedade.
(...)
O principal motivo est na pssima formao dos bacharis que
se inscrevem nesses concursos. Tendo obtido seu diploma no mbito de um ensino jurdico excessivamente formalista, baseado
numa vulgata normativista, esses bacharis desconhecem noes
elementares de Economia, Histria, Hermenutica, Sociologia Jurdica e Filosofia do Direito. Eles tambm conhecem mal os princpios gerais de direito. Tm, igualmente, dificuldade para entender
institutos jurdicos novos e complexos, como a Ao Civil Pblica
de Responsabilidade por danos provocados nos interesses individuais homogneos, o Cdigo de Defesa do Consumidor e o Estatuto da Criana e do Adolescente. Por fim, no conseguem sequer compreender o alcance dos cdigos mais tradicionais, cujas
normas tm progressivamente mudado de funo independentemente de continuarem intocadas, do ponto de vista formal.
Acima de tudo, esses bacharis tm uma viso superficial no
apenas do fenmeno jurdico, mas da prpria sociedade.
243
Tendo sido hbil para tirar desse contexto a sua fonte de legitimidade, a Comisso de Ensino Jurdico da OAB desencadeou uma atuao que
se divide em trs grandes momentos: um dilogo criativo com pessoas
dedicadas a refletir sobre o ensino jurdico e formular propostas para a sua
transformao; a elaborao de uma cartografia de problemas com base
na escuta realizada; a realizao de debates pblicos para o refinamento
dessa cartografia e a elaborao de uma minuta de ato normativo que
fixava novas diretrizes curriculares para os cursos jurdicos no pas, a qual
veio a embasar a edio da Portaria MEC n. 1.886/94.
A preocupao central da Portaria era conjugar um impulso para a
alterao do modelo central de ensino conforme havia sido esmiuado
pela cartografia, com a preservao de um espao para a singularidade dos cursos. Para tanto, o documento era marcado por extrema
plasticidade. No havia, a rigor, uma referncia a um currculo mnimo,
mas apenas a contedos passveis de serem articulados, de acordo com
a criatividade das Faculdades no processo de formulao dos seus respectivos projetos pedaggicos.
Para viabilizar essa articulao, por sua vez, a Portaria criava uma
srie de espaos curriculares. Um exemplo disso eram as chamadas atividades complementares, que foram institudas como uma alternativa s atividades tradicionais de ensino e que deveriam compor um determinado
porcentual da carga horria total dos cursos. Essas atividades eram de natureza no curricular, e podiam ser compostas por iniciativas ligadas ao ensino, pesquisa ou extenso.
Outro elemento significativo da Portaria, no mbito da relao entre os cursos jurdicos e a sociedade, era o Ncleo de Prtica Jurdica, apregoado pelo artigo 10.
De acordo com o texto da Portaria, o Ncleo de Prtica Jurdica era
destinado a organizar as atividades do estgio de prtica jurdica. Esse
estgio era obrigatrio e compreendia um mnimo de horas, nas quais deveriam ser desenvolvidas atividades prticas reais ou simuladas, com vistas
a preparar o estudante para as mais diversas profisses jurdicas. Mas se fosse tomado como mais um desses espaos articuladores, o Ncleo abria
diversas possibilidades para uma aproximao entre o aprendizado prtico
do estudante e a vida social. Ins Porto (2000, p. 78) interpreta bem essa
nuance. Para ela, o Ncleo foi pensado como espao coordenador das
atividades prticas do curso (estgio e extenso), permitindo diversificadas
formas de contato direto dos alunos com a comunidade, extraindo, nesta
oportunidade, elementos para o enriquecimento da relao entre teoria e
prtica.
Um exemplo disso, que est mencionado pelo Professor lvaro Melo
Filho, em anlise detalhada dessas novas diretrizes curriculares, a experincia da Universidade Federal de Alagoas. Relata o Professor lvaro (1996):
O Professor Paulo Lobo, Diretor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Alagoas (UFAL), de forma pioneira, criou o
Ncleo de Prtica Jurdica (NPJ) j amoldado Portaria n. 1.886/
94. Do normativo instituidor do NPJ transcrevem-se dois dispositivos
244
o artigo 2 (atribuies) e o artigo 5 (metodologia) que, certamente, serviro de parmetro na montagem e disciplinamento do
NPJ por outro cursos jurdicos brasileiros:
Artigo 2 - So atribuies do NPJ:
(...)
IV - promover projetos de extenso jurdicas, envolvendo os alunos, diretamente ou em convnios com entidades pblicas ou privadas, incluindo a prestao de servios comunitrios (...).
E assim tambm a anlise de Mauro Almeida Noleto, ao assinalar
que:
No caso do novo ensino jurdico, a reforma representa a tentativa de aliar a formao cultural e humanstica da melhor tradio
iluminista, com sua carga axiolgica voltada para a emancipao do gnero humano, com a necessidade contempornea de
atualizao instrumental para o enfrentamento dos novos problemas jurdicos, em sua variedade e contradies. Assim que, para
realizar essa segunda tarefa, na qual a interao entre ensino e
extenso mais saliente, foi desenvolvido o novo estgio curricular
obrigatrio: prestado pelo estudante no Ncleo de Prtica Jurdica, em trezentas horas de atividades exclusivamente prticas, simuladas e reais, envolvendo atividades tpicas da advocacia, da
magistratura, do Ministrio Pblico, demais profisses jurdicas, incluindo atividades de conciliao, mediao e arbitragem, visitas orientadas a rgos da administrao da Justia; e para atendimento ao pblico.
No meu entender, o Ncleo de Prtica Jurdica pode representar
uma nova maneira de procurar a desejada integrao entre ensino, pesquisa e extenso, j que, de sua orientao inicial voltada
para o ensino prtico do direito, pode-se perfeitamente derivar
para outras atividades de pesquisa e extenso associadas, e, nesse sentido, necessrias formao integral do bacharel.
Outros fatores ainda poderiam ser nomeados como indutores de uma
nova orientao na formao do bacharel, a partir da Portaria n. 1.886/94,
com nfase nas possibilidades que foram abertas para uma maior integrao
entre a universidade e a sociedade, por meio de atividades de extenso.
Recomendaes que se tornaram expressas para o currculo, como a
interdisciplinaridade e o estudo de novos direitos certamente procuravam trazer s Faculdades um novo objeto de estudo, o direito vivo, em
torno do qual as reformas penais encontram o seu mais apropriado cam2
po para fixao.
4. Uma palavra para afastar ingenuidades. A necessria compreenso dos
limites da cultura jurdica como campo produtor de mudanas
At agora, este ensaio tem buscado ressaltar que os cursos jurdicos
no Brasil entraram no sculo XXI orientados por uma nova tpica, decalcada
pelos termos programticos da Portaria MEC n. 1.886/94 e por toda a contribuio que ela traz para a ruptura com o modelo dogmtico, descontextualizado e unidisciplinar que vem orientando o ensino do direito desde a
245
sua fundao (Porto, 2000). Uma tpica, vale reiterar, ainda distante da
maioria das instituies, mas que se for bem recuperada e trabalhada,
plenamente capaz de sustentar uma nova compreenso e uma nova prti3
ca do que saber e fazer o direito.
Essas sugestes no nos autorizam, entretanto, a imaginar que a reforma do ensino vai necessariamente impulsionar a realizao de uma reforma penal. Mesmo porque a proposta de operadores do direito como
agentes de mudana no ignora as intrincadas relaes sociais que do
sustentao ao edifcio da criminalizao.
O que decerto um projeto pedaggico ousado para a rea criminal haver de fazer produzir ou despertar algumas fraturas e disfunes. O
que significar, por exemplo, formar um estudante que concebe criticamente o crime e a pena, quando os concursos para as carreiras jurdicas
privilegiam um perfil normativista? O que significar formar um estudante
pr-ativo, interessado em partilhar a administrao da justia, quando os
Tribunais reduzem o direito ao processo e sua prpria burocracia?
Se chegarmos a enfrentar esses debates, teremos uma boa medida
de sucesso. O ensino do direito ter servido para construir as bases pedaggicas de uma ao poltica voltada a instituir um novo e mais solidrio modelo de gesto dos conflitos sociais. Porque, como diz Warat (1996, p. 221),
isto aprender direito: ser criativo, aberto ao novo e predisposto solidariedade. O resto a crise.
246
Notas
1. A pesquisa est sendo desenvolvida no mbito do Programa de Ps-graduao da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia, sob orientao do Professor Doutor Jos Geraldo de Sousa Jnior. O projeto em questo tem o ttulo Crime e sociedade no imaginrio e nas prticas do ensino
jurdico: a formao do jurista e a construo de alternativas ao sistema
penal.
2. A utilizao dos tempos verbais no passado decorre do fato de que a
Portaria MEC n. 1.886/94 acabou sucedida por outros instrumentos regulatrios, sendo o ltimo deles a Resoluo CNE/CES n. 9, de 29.9.2004.
Essa sucesso de normativos insere-se, em princpio, no contexto de um
novo arranjo institucional do MEC, o qual deslocou para o Conselho Nacional de Educao a prerrogativa de estabelecer as diretrizes curriculares
dos cursos superiores. De todo modo, consenso no MEC o fato de que
as orientaes da Portaria n. 1.886/94 permanecem em voga, tendo apenas sido aperfeioadas pela Resoluo CNE/CES n. 9. De fato, a maior
parte dos aspectos pedaggicos aqui descritos encontra-se contemplada pelo texto expresso do novo normativo, da porque as referncias aqui
trazidas ainda podem ser aproveitadas e tidas como atuais.
3. A pesquisa que d origem a este ensaio tem como um de seus objetivos
verificar a medida em que essas possibilidades esto sendo aproveitadas
pelas instituies de ensino superior no pas. H um componente de investigao emprica, em que se visa recuperao de projetos didticos
com o potencial de renovao necessrio a reorientar a formao de
operadores do direito no sentido contra-hegemnico, evidenciando-os
como marcos de exemplaridade. Essa proposta est fundada numa
epistemologia que acredita em nossa capacidade de transformar concretamente a realidade, a partir do resgate de experincias marginalizadas e da interao dialgica entre elas e nosso modo de ser ou entre
elas e cada uma delas , como estratgia para identificar alternativas
plurais e solidrias para o futuro. Sobre essa epistemologia das ausncias e das emergncias, cf. Santos (2004).
Referncias
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Advogado, 2003.
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para uma crtica ao idealismo jurdico. FARIA, Jos Eduardo (Org). A crise do
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FARIA, Jos Eduardo. In: OAB ensino jurdico: diagnsticos, perspectivas e
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FELIX, Loussia Penha Musse. Da reinveno do ensino jurdico: consideraes sobre a primeira dcada. In: OAB recomenda: retrato dos cursos jurdicos. Braslia: OAB, 2001.
247
248
249
A literatura terica e jurdica sobre os Juizados Especiais j bastante extensa, particularmente na rea do direito. A nfase aqui ser voltada,
sobretudo, para o mapeamento e a anlise da experincia concreta. No
primeiro item, sero apresentadas rapidamente as preocupaes que orientaram a criao desses Juizados e a sua respectiva legislao, bem como
suas conseqncias, no que se refere aos seus atores mais relevantes. Da
segunda parte constaro evidncias empricas sobre a forma como esses
juizados tm operado. Por fim, sero apontados os estmulos e os empecilhos que tm condicionado a expanso e o fortalecimento dos JECs. O principal propsito , pois, mapear os JECs, tendo como parmetros os princpios que nortearam a sua criao. Em outros termos, a inteno contrapor
os objetivos constantes na lei e a realidade, com o intuito de fornecer elementos que possam colaborar para o aperfeioamento dessa forma estatal
inovadora de soluo pacfica de conflitos.
I. Juizados Especiais: uma nova justia
A busca de respostas s inquietudes provocadas por um sistema de
justia fechado e de difcil acesso orientou o conjunto de inovaes que
viriam a provocar transformaes no sistema jurdico e nas instituies encarregadas de garantir direitos e solucionar conflitos. Essa preocupao,
que teve sua origem no universo europeu e norte-americano, ecoou no Brasil, trazendo para o seio do debate nacional a considerao de caractersticas tpicas da common law, como as class actions, que se impuseram nos
Estados Unidos, desde os anos 1970, como um importante instrumento de
defesa dos interesses difusos. O sistema de juizados, por sua vez, teve origem
em experincia desenvolvida na cidade de Nova York para atender e solucionar conflitos de menor valor econmico, que no encontravam recepo no Judicirio.
O surgimento dos Juizados poderia ser enquadrado no movimento
internacional de acesso justia, ou o mergulho nas ondas a que se refere Mauro Cappelletti (1988). Certamente, o caso brasileiro no obedeceu
mesma seqncia da observada no mundo europeu (Vianna, 1999). Ademais, entre ns, essa iniciativa foi liderada pelo Poder Executivo, ou mais
especificamente, pelo Ministrio da Desburocratizao.
Apesar da inspirao calcada no modelo nova-iorquino, no Brasil,
os argumentos, particularmente por parte do governo, acentuavam a necessidade de reduo de formalismos, da urgncia de se quebrar o excesso de exigncias burocrticas, simplificando as relaes do cidado com a
mquina administrativa. Essa poltica governamental encontrou receptividade no meio jurdico e entre um grupo de magistrados, acentuando-se
a importncia da democratizao do acesso justia.
A Lei de 1984 (Lei n. 7.244/84) criou os Juizados de Pequenas Causas, expressando sua finalidade primordial: facilitar o ingresso na justia do
cidado comum, especialmente aquele da camada mais humilde da
populao.
As principais caractersticas desses Juizados deveriam ser: a oralidade,
a simplicidade, a informalidade, a celeridade e a busca insistente da soluo conciliada e amigvel dos conflitos.
250
251
atuao mais livre, prescrevendo que pode adotar em cada caso a deciso que julgar mais justa e equnime, atendendo aos fins sociais da lei e s
exigncias do bem comum.
O advogado tambm foi concebido como um ator em busca do
acordo, da conciliao e no da litigncia, da disputa ferrenha. Observese que a sua presena representando a parte no obrigatria em causas
de at 20 salrios mnimos, a no ser que a parte contrria esteja representada, ou ainda para recorrer da deciso do juiz.
A figura do conciliador foi trazida para o centro, dotando-o de uma
funo de primeira grandeza. Cabe a ele aproximar as partes, buscar acordos, pacificar. A rigor, como a misso do Juizado a conciliao, o conciliador personagem de destaque.
O principal personagem nesse cenrio, contudo, o cidado. Para
ele foi montado o palco e em seu favor agem os demais personagens. Seus
direitos devem ser reconhecidos, suas demandas atendidas, em um espao
de tempo razovel (a legislao previa que os casos deveriam ser resolvidos
em um prazo mximo de trinta dias), em uma situao marcada pela
oralidade, pela reduo dos formalismos, pela simplicidade.
Podem ingressar nos JECs, como autores, pessoas fsicas. As
microempresas, como acentuamos, obtiveram permisso depois de modificao na lei. Por outro lado, no permitido figurar como ru o incapaz, o
preso, as pessoas jurdicas de direito pblico, as empresas pblicas da Unio,
a massa falida e o insolvente civil.
II. Juizados Especiais: a experincia concreta
Nunca seria demais lembrar que o pas apresenta uma enorme variao e acentuados contrastes. Essa heterogeneidade transparece claramente no perfil e no desempenho dos Juizados Especiais.
A implantao dos Juizados Especiais Cveis foi lenta e at hoje so
inexistentes na maioria dos municpios do pas. Segundo dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), os municpios brasileiros que contam com Juizados Especiais Cveis so ainda em nmero muito reduzido. A
pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros revela que, dos 5.560 municpios
existentes em 2004, apenas 1.732 possuam Juizados Especiais Cveis (31,1%)
e somente 1.475 contavam com Juizados Especiais Criminais (26,5%).
Como mostra a Tabela 1, que classifica os municpios de acordo
com o tamanho de sua populao, a carncia muito significativa nos
municpios com menor nmero de habitantes. Considerando-se as trs primeiras classes, tem-se JECs em 4,4% na primeira; em apenas 2,6% nos municpios com populao entre 5.001 e 20.000 habitantes; em 5,8% nos que
possuem populao entre 20.001 a 100.000 habitantes. Os municpios que
concentram um maior nmero de habitantes apresentam uma situao mais
favorvel: h JECs em 91,8% dos que abrigam de 100.001 a 500.000 habitantes e na totalidade dos 34 municpios com mais de 500.000 habitantes. Como
pode e deve haver JECs para atender populao, nos grandes centros
h mais de um, da a existncia nos 34 municpios que abrigam mais de
500.000 habitantes de 235 desses juizados.
252
Municpios
da populao
Total
Existncia
N de JECs
At 5.000
1.359
60
60
De 5.001 a 20.000
2.631
671
683
De 20.001 a 100.000
1.317
766
840
De 100.001 a 500.000
219
201
287
Mais de 500.000
34
34
235
253
Municpios
Federao
Total
Existncia
N de JECs
Total
5.560
1.732
2.105
Norte
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Gde. do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Sudeste
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Centro-Oeste
Mato G. do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
449
52
22
62
15
143
16
139
1.792
217
222
184
167
223
185
102
75
417
1.668
853
78
92
645
1.188
399
293
496
463
77
139
246
1
116
13
14
19
2
39
12
17
331
33
15
59
62
42
20
20
25
55
639
248
53
76
262
426
147
80
199
220
48
78
93
1
173
17
16
48
2
55
13
22
425
33
25
93
64
46
28
34
35
67
755
262
63
115
315
472
171
88
213
280
57
89
106
28
Fonte: IBGE
254
Entr/hab
JC
Entr./hab
JEC
Entr/hab
JC
Entr/hab
JEC
AC
35
3.045,65
4.533,67
522,63
3.889,86
AL
121
2.373,20
667,25
572,25
0,0
Congestionamento
JC (%)
Congesgionamento
JEC (%)
68,47
58,84
S/Inf
S/Inf
AP
24
32
2.798,43
5.226,85
623,63
873,59
46,02
27,76
AM
102
20
1.881,88
532,42
559,23
806,90
96,25
59,01
BA
528
48
2.487,89
635,58
633,07
1.779,04
85,55
54,34
CE
292
40
2.452,70
734,88
651,68
1.425,38
98,52
92,84
DF
168
43
11.039,05
3.998,83
1.438,88
2.036,42
67,27
26,42
ES
238
35
2.618,81
1.327,85
357,63
1.233,09
68,16
48,50
GO
217
43
4.794,12
1.997,26
1.172,34
2.464,74
83,40
51,55
MA
190
21
1.377,39
714,33
425,81
1.997,95
80,89
55,47
MT
166
13
8.109,50
2.288,96
1.295,24
4.668,31
60,10
44,98
MS
136
13
7.214,03
2.595,81
1.150,90
4.332,38
68,35
2,33
MG
550
115
4.541,12
2.770,41
1.531,87
4.469,58
58,74
36,90
PA
249
1.839,29
518,48
485,67
0,0
92,02
81,66
PB
201
21
3.573,70
1.301,34
625,59
2.180,43
63,89
30,44
PR
470
165
4.081,02
1.989,97
860,21
1.194,81
77,66
S/Inf.
PE
411
2.844,71
1.244,90
564,92
0,0
90,12
14,27
PI
126
18
2.148,29
786,94
498,49
1.278,22
76,85
63,47
RJ
586
60
3.121,23
3.061,83
RN
161
RS
561
16
RO
83
RR
27
SC
298
SP
1.515
SE
92
TO
792,51
7.592,88
91,15
62,56
S/Inf.
S/Inf.
S/Inf.
S/Inf
S/Inf
9.107,81
4.177,81
1.706,45
27.445,56
71,99
38,35
5.105,27
2.229,61
895,52
6.492,20
70,36
35,85
3.417,00
1.846,62
452,19
2.199,33
78,49
63,05
11.900,34
790,03
2.139,19
0,0
78,74
60,79
S/Inf.
S/Inf.
10.614,29
3.122,84
2.712,03
S/Inf.
98,08
65,05
13
6.088,88
1.483,72
1.240,68
2.139,54
56,50
40,87
62
20
3.019,23
1.262,17
599,06
776,35
58,54
56,81
Brasil 7.609
751
4.676,72
1.993,86
946,45
2.242,96
75,45
48,84
255
1. Pessoa fsica
93,7
2. Pessoa jurdica
6,2
3. Ambas
0,1
Total
100,0
256
1. Pessoa fsica
49,5
2. Pessoa jurdica
48,9
3. Ambas
1,6
Total
100,0
Na maioria dos casos em que o reclamado pessoa fsica, h apenas uma pessoa : 88,8%. Aparecem duas pessoas em 9,4% dos processos e
trs ou mais pessoas fsicas em apenas 1,8%. Nota-se, contudo, diferenas
entre os grupos de JECs. Assim, discrepam dessas mdias os JECs das seguintes capitais: Salvador, com uma pessoa em 77,2% dos processos e com duas
pessoas fsicas em 21,3%; Goinia com uma pessoa em 82,4% e com duas
em 15,2%; e Macap com uma pessoa fsica em 97,6% dos casos.
J quando o reclamado pessoa jurdica, tem-se apenas uma pessoa em 92,3% dos processos. S em Porto Alegre registrou-se uma diferena
significativa: ali uma pessoa jurdica participa em 88% dos processos e duas
pessoas jurdicas atingem 12%.
A principal reclamao levada aos Juizados relativa a relao de
consumo. Enquadram-se nesse tipo de matria 37,2% dos processos analisados. Em seguida, mas com quase a metade dessas reclamaes, aparece
acidente de trnsito: 17,5%. A execuo de ttulo extrajudicial responde por
9,8%. Saliente-se que o alto percentual de outros refere-se a execuo de
sentena judicial e a cobrana. Esta proporo muito expressiva em
257
37,2
2.Acidente de trnsito
17,5
3. Ato ilcito
1,6
4. Relao vizinhana
1,1
6,6
6. Ao despejo
0,7
7. Execuo TEJ
9,8
8. Outros
25,4
Total
100,0
Matrias afeitas a relao de consumo no tm igual peso em todos os grupos de Juizados. Vale a pena observar essas propores em cada
uma das capitais, como mostra a Tabela 7 a seguir:
Tabela 7 - Relao de consumo, especificaes (%)
Macap
10,2
Salvador
33,4
Fortaleza
7,7
Goinia
31,3
Belo Horizonte
55,3
Belm
33,8
Rio de Janeiro
79,0
Porto Alegre
32,1
So Paulo
50,8
Total
37,2
258
Goinia
9,1
So Paulo
9,2
Belo Horizonte
10,0
Porto Alegre
25,1
Belm
27,5
Salvador
32,4
Rio de Janeiro
33,6
Macap
41,9
Fortaleza
44,2
TOTAL mdia
22,8
Logo aps as reclamaes relativas aos servios de telecomunicaes, aparecem as reclamaes envolvendo transaes comerciais, com
19,3%. Uma vez mais, h expressivas variaes entre as capitais. Esse tipo de
demanda varia de um mnimo de 9,3%, em Goinia, at um mximo de
25,1%, em So Paulo. Os servios bancrios, por sua vez, representam 11,8%
das reclamaes classificadas como de relao de consumo. Essa proporo s muito baixa em Fortaleza. Nas demais capitais, a proporo est
bastante prxima da mdia geral.
Foi constatado pedido de indenizao por dano moral em 20% dos
processos analisados. So notveis as variaes entre os JECs das diferentes
capitais. Esses dados constam da Tabela 9 a seguir:
259
Sim
No
Macap
7,5
92,1
Salvador
23,2
76,8
Fortaleza
7,0
92,6
Goinia
10,9
89,1
Belo Horizonte
16,8
82,1
1,1
Belm
20,7
77,1
2,2
Rio de Janeiro
50,4
19,7
29,9
Porto Alegre
22,7
75,2
So Paulo
17,7
82,3
Total
20,0
75,8
S/Inf.
0,4
0,4
2,1
4,2
No
S/Inf.
Macap
0,8
0,9
97,5
0,8
Salvador
15,4
3,8
80,8
Fortaleza
1,6
2,1
94,6
Goinia
2,1
3,2
94,7
Belo Horizonte
5,2
5,5
88,0
Belm
Rio de Janeiro
1,3
1,8
3,7
91,2
3,3
11,4
14,6
71,2
2,8
Porto Alegre
So Paulo
1,7
9,8
4,5
82,7
10,1
3,0
86,9
6,8
4,6
87,2
Total
Fonte: CEBEPEJ (2006)
260
3,0
1,4
Sim
22,1
25,6
15,3
31,6
22,9
26,8
51,9
35,9
26,0
28,6
No
59,7
63,1
80,9
55,4
69,0
53,9
40,9
53,6
62,2
60,2
Ausncia da parte
18,1
11,3
3,9
13,0
7,9
17,7
7,2
10,1
11,8
11,0
S/Inf.
0,2
0,2
1,6
0,4
0,3
Sim
20,4
33,6
12,4
37,1
38,3
33,5
60,8
33,5
41,3
34,7
No
44,2
50,3
74,7
38,8
43,2
40,9
32,8
44,8
38,3
45,8
261
Ausncia da parte
34,9
16,0
12,9
24,0
18,4
23,5
6,2
18,9
20,4
18,9
S/Inf.
0,6
0,2
2,2
0,2
2,7
0,6
No
No se aplica
Sem Inf.
Macap
13,9
3,3
81,8
1,1
Salvador
44,3
5,6
50,1
Fortaleza
14,3
1,2
84,2
Goinia
46,8
7,1
46,1
0,3
Belo Horizonte
61,7
2,3
34,7
1,3
Belm
37,2
13,6
47,8
1,4
Rio de Janeiro
83,5
1,0
15,3
0,2
Porto Alegre
50,9
11,6
32,2
5,3
So Paulo
63,0
14,9
22,1
Total
46,1
6,3
46,6
0,9
262
prximo ele se encontra de seu paradigma. Vejamos as propores de acordos nas diferentes fases.
Tabela 14 - Acordo na audincia de conciliao, em %
Sim
No
Macap
45,9
54,1
Salvador
34,9
65,1
Fortaleza
69,0
31,0
Goinia
28,1
71,9
Belo Horizonte
32,7
67,2
0,1
1,0
Belm
24,3
74,8
Rio de Janeiro
26,2
73,8
Porto Alegre
21,3
78,1
So Paulo
22,0
78,0
Total
34,5
65,3
S/Inf.
0,6
0,2
Como se observa, o percentual de acordo na audincia de conciliao de apenas 34,5%. Em Fortaleza, encontra-se a proporo mais alta,
devido s peculiaridades do Juizado voltado para questes relativas a acidentes de trnsito. Em Porto Alegre, So Paulo, Belm e Rio de Janeiro, somente um em cada quatro reclamantes chega a acordo nessa fase, encerrando consequentemente a disputa.
Tabela 15 - Acordo na audincia de instruo e julgamento(%)
Sim
No
Macap
27,8
72,2
Salvador
16,5
19,7
Fortaleza
19,7
80,3
Goinia
14,7
85,3
Belo Horizonte
27,4
72,6
Belm
25,7
74,3
Rio de Janeiro
21,6
78,1
Porto Alegre
20,6
79,4
So Paulo
16,9
83,1
Total
20,9
79,0
263
No
S/Inf.
Macap
45,9
51,4
2,7
Salvador
62,2
29,0
8,7
Fortaleza
23,2
62,3
14,5
Goinia
40,0
38,3
21,7
Belo Horizonte
23,9
39,8
36,3
Belm
35,5
43,0
21,5
Rio de Janeiro
44,2
36,8
19,0
Porto Alegre
29,0
34,8
36,2
So Paulo
65,1
24,8
10,1
Total
45,7
38,8
15,6
Constatou-se que houve sentena em 29,5% dos casos. A maior proporo diz respeito homologao de acordo, com 39,3%. significativo o
percentual de extino por desinteresse do autor: 24,4%.
Observe-se, contudo, a diversidade de situaes entre os JECs que
compem os nove grupos. No que se refere existncia de sentena, Fortaleza e Macap apresentam caractersticas muito diferentes das demais
capitais, com uma baixssima proporo de sentenas: pouco mais de 10%.
Em situao intermediria, tem-se Salvador, Belm e Belo Horizonte. E, com
percentuais comparativamente mais altos, So Paulo, Goinia, Rio de Janeiro e Porto Alegre.
J a homologao de acordos altssima em Fortaleza, com 71,7%,
que, desse ponto de vista, difere de todas as demais capitais. Em seguida,
mas em patamar bastante mais baixo, tem-se Belo Horizonte, Macap, Salvador e Rio de Janeiro. Os percentuais mais reduzidos encontram-se em
Goinia.
264
No
Homologao de
acordo
Extino:
desinteresse do
autor
Extino:
incom.
petncia
Extino:
ilegitidade
S/Inf.
0,2
Macap
13,2
3,7
40,4
31,9
2,4
8,1
Salvador
27,8
2,6
38,8
28,7
1,1
0,8
Fortaleza
12,9
1,1
71,7
12,2
1,3
0,8
Goinia
39,2
1,8
26,3
26,8
4,1
1,8
B. Horizonte
28,4
0,8
40,9
24,9
3,9
1,1
Belm
27,0
0,9
R. Janeiro
38,4
P. Alegre
42,1
S. Paulo
Total
33,6
33,4
3,2
1,5
37,7
17,5
4,2
1,8
0,4
0,5
1,4
28,9
17,5
7,4
2,5
0,2
38,1
1,2
33,0
25,2
0,8
1,7
29,5
1,6
39,3
24,4
3,0
2,2
0,1
Procedncia
parcial
Improcedncia
62,8
25,6
11,6
Macap
Salvador
47,7
32,4
19,8
Fortaleza
66,3
11,3
20,0
Goinia
63,2
21,1
15,7
Belo Horizonte
47,8
28,6
23,1
S/inf.
2,5
0,5
Belm
58,2
23,3
16,4
2,1
Rio de Janeiro
30,0
47,1
22,2
0,8
Porto Alegre
35,2
32,9
30,5
1,5
So Paulo
59,8
20,7
19,5
Total
50,0
28,8
20,5
0,6
Verificou-se a ocorrncia de recurso em 31,2% dos processos analisados. As variaes entre os nove grupos expressiva: vai-se de um mnimo
de 9,2% de recursos em Macap, at um mximo de 42,1% no Rio de Janeiro.
265
Macap
Sim
No
Sem Inf.
9,2
89,4
1,4
Salvador
27,3
72,7
Fortaleza
31,8
65,2
Goinia
17,4
82,6
Belo Horizonte
31,3
68,7
3,0
Belm
39,3
59,8
0,9
Rio de Janeiro
42,1
55,0
3,0
Porto Alegre
39,7
59,4
0,9
So Paulo
36,4
63,6
Total
31,2
67,9
0,7
Reformou
sentena
Reformou
parcialmente
S/Inf.
Macap
72,7
27,3
Salvador
72,2
13,0
13,0
1,9
Fortaleza
73,7
10,5
15,8
Goinia
70,6
14,7
14,7
Belo Horizonte
86,5
7,7
5,8
Belm
76,2
14,3
7,1
2,4
Rio de Janeiro
57,0
6,5
8,6
28,0
Porto Alegre
50,0
13,4
36,6
So Paulo
64,0
16,9
19,1
Total
65,8
12,4
16,0
5,9
266
recurso, duraram, em mdia, 346 dias. Quando houve execuo de sentena (15,3% dos casos), a mdia de durao dessa fase foi de 300 dias. Somando-se as duas fases, conhecimento e execuo, a durao mdia do
processo sobe para 649 dias.
Ao lado dessas informaes, cabe acrescentar que, no que diz respeito instalao fsica, na maior parte do pas, os JECs so meras extenses de Varas ou se localizam no mesmo prdio em que funciona o Juzo
comum. Isso, em si mesmo, representa um problema.
Ademais, esses Juizados foram e, em vrios Estados, continuam sendo vistos por muitos dirigentes de tribunais como uma justia de segunda
classe. H locais no pas em que so designados para esses Juizados no os
magistrados mais vocacionados, no aqueles comprometidos com o significado desses Juizados como uma justia de natureza especial e singular,
mas os juzes considerados problemticos. Constitui um dado de realidade e isso a pesquisa pde revelar o fato de haver unidades da Federao em que so designados para esses Juizados os magistrados com denncias de corrupo, juzes perseguidos por algum motivo, juzes com suspeitas de comportamento tido como no exemplar.
Caberia adicionar a esses achados, os resultantes de uma pesquisa
anterior realizada tambm pelo CEBEPEJ, no Estado de So Paulo, sob o
4
ttulo Juizados Especiais e acesso a justia.
Uma vez mais foi possvel constatar a existncia de distncias entre
os princpios tericos dos JECs e a sua implementao.
Em muitas comarcas, sobretudo naquelas que no tm juizes exclusivos, os Juizados so, na realidade, simples Varas especiais do Juzo
comum.
Nessa pesquisa, foram entrevistados os operadores dos JECs e a
populao, com o intuito de apreender suas respectivas percepes sobre
esta forma de justia. Os principais resultados podem ser assim sumariados:
Foram entrevistados 95 juzes, sendo 16 na capital e 79 no interior do
5
Estado. A mdia de idade desses magistrados de 37 anos, com mediana
tambm de 37, o que nos permite afirmar que a mdia reproduz bastante
bem a idade da maior parte dos entrevistados. De fato, na capital, a maioria dos entrevistados est na faixa etria prxima dos 37, sendo que o juiz
mais jovem tem 30 anos e o mais velho 50. No interior, os magistrados possuem mdia de idade idntica da capital, e o juiz mais jovem tem 26 e o
mais idoso 64 anos. No que se refere ao gnero, observa-se que a maior
parte dos juzes atuantes nos Juizados do sexo masculino: 74%. H, contudo, uma aprecivel diferena quando se compara o gnero dos juzes que
desempenham suas funes na capital e no interior do Estado. Enquanto no
interior o predomnio masculino muito forte, com os homens representando mais de 3/4 do total de juzes, no municpio da capital eles correspondem
a pouco mais da metade, com 56%. Uma das hipteses para explicar tal
discrepncia que, com freqncia, os juzes, diferentemente das juzas,
tendem a se fixar no interior do Estado, onde constituem famlia. As mulheres, ao contrrio, tenderiam a passar mais rapidamente pelo interior, pleiteando vagas na capital.
267
268
269
270
Na prtica, porm, os Juizados Especiais no tm conseguido desenvolver plenamente suas potencialidades. So vrios os entraves.
Observa-se que, na maior parte das vezes, as instalaes so precrias; h um nmero insuficiente de juzes, faltam funcionrios, no h treinamento de conciliadores. A falta de juiz exclusivo, alm do mais, faz com que
os Juizados no tenham uma orientao definida e permanente, assumindo feies diferentes, segundo a concepo singular do responsvel circunstancial. Freqentemente, o juiz apenas de passagem pela comarca
prefere ou no tem disposio para alterar o que encontra, evitando, desse
modo, conflitos com funcionrios, que acabam por imprimir a orientao
dos Juizados.
Alm de juzes exclusivos e vocacionados, os JECs dependem para
o seu desenvolvimento de conciliadores igualmente vocacionados e treinados. Um dos problemas mais srios constatados refere-se aos conciliadores, pea central dos Juizados, j que se trata de uma Justia que busca
no a sentena, mas a conciliao, o acordo. Verificou-se que, em sua
extensa maioria, esses personagens centrais no so formados, no so treinados, no so profissionalizados para exercer uma funo da mais alta
relevncia. Alm disso, no h estmulos para combater a alta rotatividade
daqueles que se dispem a exercer essa funo.
Por outro lado, como baixo o grau de institucionalizao dos JECs,
tornam-se extremamente dependentes dos dirigentes dos tribunais, particularmente de seu presidente. Assim, quando se trata de uma direo que
percebe as suas potencialidades, h investimento material e humano, so
designados juzes com vocao, alocados recursos para esses Juizados e
providenciadas condies de infra-estrutura para o seu funcionamento.
Quando, ao contrrio, so considerados, ainda que de modo no explcito,
uma Justia de segunda classe, so deixados ao sabor das circunstncias,
no so providenciados recursos. Face a essa debilidade institucional, nada
garante que certas polticas tero continuidade ou que determinados projetos no sofrero interrupes.
tambm possvel notar, a partir no apenas das pesquisas referidas, mas de dados conhecidos graas participao no jri do Prmio
6
Innovare , que muitos desses Juizados vm se transformando em algo distinto daquilo para que foram concebidos. No representam uma democratizao do acesso justia, mas tornam-se oportunidades de presena do
Poder Pblico em setores perifricos, marginais da sociedade. Ou seja, acabam exercendo as funes que no so tpicas dos Juizados, isto , a garantia de direitos e soluo de disputas, de forma rpida e tendo como
meta a pacificao dos conflitos. H, em algumas experincias, muito de
assistencialismo, de espao para a obteno de servios pblicos os mais
diversos, como, por exemplo, carteira de identidade, carteira de trabalho,
certides etc. Em um pas com tantas carncias, no haveria como se manifestar contra o assistencialismo. Mas no essa a finalidade precpua dos
Juizados. Trata-se de um desvirtuamento de suas funes bsicas, dos objetivos que justificam sua criao e existncia. E que conferem a essa justia
uma importncia especial.
271
272
Notas
1. Buscava-se, assim, evitar que os Juizados se transformassem em rgos
de cobrana de empresas comerciais contra cidados.
2. Publicada sob o ttulo: Juizados Especiais Cveis: estudo, Braslia: Ministrio
da Justia, 2006.
3. Esta parte reproduz , em boa medida, a publicao Juizados Especiais
Cveis: estudo, Braslia: Ministrio da Justia, 2006.
4. Essa pesquisa foi feita com o apoio da FAPESP, no perodo de 1.2.2002 a
30.7.2003.
5. Mediana o valor no qual se incluem pelo menos 50% dos entrevistados.
6. O Prmio Innovare um projeto que visa identificar, sistematizar e disseminar prticas pioneiras e bem sucedidas no Poder Judicirio. Esse prmio patrocinado pelo Ministrio da Justia, FGV, Associao dos Magistrados Brasileiros, Associao dos Membros do Ministrio Pblico e Companhia Vale do Rio Doce.
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limitados por fronteiras geogrficas2. So, portanto, idias que esto disponveis na nossa cultura jurdico-penal ocidental e moderna.3
Simplificando muito a histria, podemos dizer que, a partir da metade do sculo XVIII, o direito penal moderno constituiu-se como subsistema
jurdico com identidade prpria. A racionalidade penal que se construiu
naquele momento caracteriza-se pela clivagem entre o direito criminal, de
um lado, e os direitos civil e administrativo, de outro. Desse modo, o
florescimento da representao da justia penal como sistema de regulao
auto-suficiente, diferenciado e fechado sobre si mesmo, coincide com o
surgimento das teorias (modernas) da pena, na forma que assumiram no
sculo XVIII. Antes mesmo da formulao dessas teorias, o processo de
autonomizao do sistema penal j apresentava seus primeiros sinais, mas
apenas ganharia fora a partir da segunda metade do sculo XVIII, com a
formulao e o desenvolvimento das teorias da pena criminal.
A projeo do que coletivamente construram vrios tericos da poca moderna sacramenta o que Pires4 denomina n grdio ao redor da
obrigao de punir. O utilitarismo moderado de Beccaria sustentou a necessidade de punir todos os pequenos ilegalismos penais, para no enfraquecer o efeito da dissuaso (exigncias poltica e prtica). A pena deveria ser moderada, sem dvida, mas sobretudo certa. Renunciamos severidade mas ao preo da certeza da pena5. Kant, no quadro da teoria
retributivista penal, sustentou que a pena uma obrigao moral
incontornvel: devemos punir mesmo se a pena for intil. Feuerbach, um
utilitarista como Beccaria, fecha o crculo da razo punitiva: ele transforma
a exigncia prtica e moral em uma conseqncia lgica e jurdica necessria da transgresso. Ele rene os trs grandes princpios seguintes: (1) Cada
imposio de uma pena pressupe uma lei penal (nulla poena sine lege);
(2) A imposio de uma pena condicionada pela existncia da ao
como sua condio jurdica necessria (nulla poena sine crimine); e (3)
Atravs da lei um mal ligado a uma transgresso especfica como uma
conseqncia legal necessria (nulla poena sine poena legali). Com efeito, no incio do sculo XIX, ns j temos, dentro de nossa cultura jurdica, ao
menos trs boas razes para punir sem trgua: uma obrigao prtica
(Beccaria), uma obrigao moral (Kant) e uma obrigao jurdica ou necessidade lgica (Feuerbach)6
Por um lado, focalizando a proteo da sociedade, da vtima ou da
moral contra o criminoso, o direito penal se apresenta como tendo por misso defender os valores (abstratos) do grupo, como a vida e a propriedade.
A imagem ideal que o direito penal projeta aqui consiste em reduzir ou
controlar a criminalidade, impor novos valores, restabelecer a moralidade
ou reforar abstratamente os valores dos homens honestos por meio da pena.
E deve ainda conservar uma diferena assimtrica com o direito civil e excluir todas as sanes ou outras formas de resoluo de conflitos prprias do
direito civil. Esse auto-retrato pode ainda demandar a reduo das garantias, a fim de reprimir um maior nmero de transgressores.
Por outro lado, visando proteo do indivduo e do criminoso contra a ingerncia punitiva do poder poltico central (garantias jurdicas), o
direito penal se atribui a misso de proteger o indivduo particularmente o
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Para tanto, ao lado das regras relacionadas atribuio de responsabilidade individual, sano penal aplicvel, extradio de pessoas, etc., as
convenes internacionais sobre crimes transnacionais instam os Estados a
adotar uma srie de outras medidas no diretamente vinculadas
criminalizao e ao sistema penal. Em conjunto, o objetivo dessas medidas
tentar garantir o acesso do Poder Pblico a esse capital, por intermdio
de instrumentos como o bloqueio de contas bancrias, a decretao de
indisponibilidade provisria, a alienao antecipada de bens, o confisco, etc.
Vale aqui uma ressalva. Em situaes problemticas caracterizadas
como graves violaes de direitos humanos, tambm pode existir uma dimenso econmica relevante. No entanto, no h a possibilidade do modelo de interveno nesses crimes (Tribunal Penal Internacional, Tribunais
Penais Internacionais ad hoc) alcanar esse aspecto do problema, tendo
em vista a ausncia de previso nesse sentido no rol de competncias destes tribunais internacionais. A ttulo de exemplo, Navanethem Pillay, presidenta
do Tribunal ad hoc para Ruanda, lamenta, em entrevista20, que o mandato
do Tribunal seja restrito s responsabilidades individuais dos atores diretos
dos crimes de genocdio, ignorando os interesses polticos e econmicos
que cumpriram o papel de instigar, planejar e fornecer armas ao conflito.
No fue un estallido espontneo de odio, como se ha hecho creer, explica
Pillay. Impossibilitada de formular questes sobre esses temas nas audincias, Pillay articula suas impresses a partir de depoimentos espontneos e
lamenta las enormes lagunas que tiene la justicia para ocuparse del trfico
de armas, drogas, mujeres, mercenarios, o controlar a todos aquellos que
entran y salen de los pases con diamantes y enormes sumas de dinero para
colocar en bancos occidentales o comprar armas. Por eso insisto tanto en
la necesidad de juzgar estos crmenes.
Sintetizando esses trs pontos, tem-se, portanto, em relao aos crimes transnacionais, uma estratgia de interveno em que: (i) a possibilidade de fragmentao do local do cometimento do crime em diferentes pases faz com que a persecuo penal dependa da cooperao internacional, at mesmo para reconstituir o fato tpico; ainda assim, trata-se de uma
estratgia que (ii) atribui aos Poderes Judicirios nacionais a instncia de
persecuo penal; e (iii) engloba outras medidas de natureza civil e administrativa, elaboradas para alcanar o capital obtido por meio dessas atividades.
Ressalto, em relao a esse terceiro ponto, dois aspectos que sero
abordados no prximo item. Por um lado, a ateno da esfera penal motivao econmica da atividade considerada criminal, isto , aos benefcios materiais gerados pelo crime ou ao financiamento de determinadas
prticas. E, por outro, a ateno da esfera penal utilizao de outras
medidas, que incorporam elementos de natureza civil e administrativa na
formulao da estratgia de interveno.
III. Um novo componente na estratgia de interveno penal: a nfase na
dimenso econmico-financeira das atividades consideradas crimes
transnacionais
O poder financeiro de algumas atividades consideradas criminais
passa a ser objeto de preocupao a partir do final da dcada de 80, no
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contexto da guerra contra as drogas21. O primeiro documento internacional nesse sentido a Conveno da ONU contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (1988)22. Semente da estratgia de interveno sobre os crimes transnacionais, nessa Conveno h, pela primeira
vez, meno lavagem de dinheiro23 e a mecanismos voltados ao confisco de valor equivalente aos proveitos ou produtos obtidos com a prtica
criminal. O prembulo dessa Conveno sintetiza o papel que passa a desempenhar a dimenso econmica e financeira na formulao das estratgias de interveno penal, da seguinte forma:
Conscientes de que o trfico ilcito gera considerveis rendimentos financeiros e grandes fortunas que permitem s organizaes
criminosas transnacionais invadir, contaminar e corromper as estruturas da Administrao pblica, as atividades comerciais e financeiras lcitas e a sociedade em todos os seus nveis,
Decididas a privar as pessoas dedicadas ao trfico ilcito do produto de suas atividades criminosas e eliminar, assim, o principal
incentivo a essa atividade,
Interessadas em eliminar as causas profundas do problema do uso
indevido de entorpecentes e de substncias psicotrpicas, compreendendo a demanda ilcita de tais drogas e substncias e os
enormes ganhos derivados do trfico ilcito (ONU, 1988, Prembulo grifos meus).
a partir desse momento que as questes de natureza econmica
e financeira passam a ocupar papel de destaque na justificao da interveno penal sobre os chamados crimes transnacionais. Alm da punio
do indivduo, a privao dos bens materiais advindos da prtica considerada criminal passa a ser central na estruturao do modelo de interveno.
O raciocnio simples: privar dos benefcios materiais obtidos pela atividade
considerada criminal torn-la-ia economicamente desinteressante e faria
com que as pessoas nela envolvidas mudassem de atividade. A dissuaso
aparece nesse discurso no apenas como decorrncia da aplicao de
uma pena, mas como efeito da privao dos benefcios materiais obtidos.24
O grande propulsor dessa nova dinmica so as transformaes do
sistema financeiro internacional, que colocam srias dificuldades localizao e apreenso do montante obtido em virtude da nova configurao desse sistema, pautado na liberalizao e mobilidade do capital,
na diversidade de produtos financeiros, na agilidade e no anonimato das
operaes e na existncia de praas financeiras com um mnimo de
regulao bancria, societria e fiscal. Ademais, o desenvolvimento e o
crescimento dos centros financeiros offshore e, mais recentemente, do comrcio eletrnico e das movimentaes online, de modo geral contriburam fortemente para apagar as fronteiras territoriais no interior do sistema
financeiro internacional.25
Foi nesse contexto que o Grupo de Ao Financeira sobre a Lavagem de Dinheiro (GAFI) comeou a desenvolver suas atividades. Desde incio da dcada de 90, esse organismo internacional protagoniza a elaborao e atualizao do sistema antilavagem de dinheiro, por intermdio do
documento Quarenta Recomendaes. O objetivo primordial atingir as
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exaustivo das mudanas que a incorporao dessa estratgia tem acarretado ao Estado brasileiro, muito menos delas extrair todas as implicaes e
desdobramentos. O objetivo apenas indicar alguns pontos da imensa pauta
de pesquisa que aguarda todos aqueles interessados em examinar a nova
conformao do sistema de justia criminal brasileiro determinada pela recepo das convenes internacionais em matria penal.
O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF)35
O primeiro exemplo a criao, em 1998, do COAF, uma unidade
de inteligncia financeira, vinculada ao Ministrio da Fazenda, cujo
colegiado composto por rgos do Poder Executivo36.De natureza administrativa, portanto, o COAF exerce funes que antecedem e preparam a
atuao do sistema de justia criminal. de acordo com as funes desempenhadas pelo rgo que as comunicaes de transaes suspeitas encaminhadas pelos setores econmicos obrigados so processadas, filtradas,
cruzadas e remetidas polcia ou ao Ministrio Pblico Federal, para dar
incio a investigaes propriamente criminais. Quando o intercmbio envolve unidades de inteligncia financeira de outros pases, as informaes so
transmitidas por intermdio de uma rede de segurana (Egmont Secure
Web).37
Ocorre que ao intercmbio de informaes realizado pelo COAF
no se aplica o mesmo conjunto de regras que regem atividades similares
exercidas pela polcia judiciria, pelo Ministrio Pblico ou pelo Poder Judicirio. De acordo com o ltimo relatrio publicado pelo COAF, disponvel
na internet, a Lei n. 9.613/98 dispensa tratado ou acordo para troca de informaes com outras unidades de inteligncia financeira sem, no entanto,
indicar o dispositivo especfico que contm tal autorizao38. O relatrio indica ainda que, em virtude de outros pases exigirem esse tipo de acordo, o
COAF tem negociado documentos internacionais de carter bilateral, com
vistas a fundamentar o intercmbio de informaes.
Denominados memorandos de entendimento (MOUs), esses documentos so considerados de natureza poltica e, portanto, no esto sujeitos aprovao ou ao conhecimento do Congresso Nacional39. Ausente
a exigncia de aprovao de seu contedo pelo Poder Legislativo e a publicidade compulsria que dela advm, tampouco esses memorandos so
disponibilizados no site do COAF. A nica informao disponibilizada pelo
rgo diz respeito lista de pases com os quais j se firmaram documentos
dessa natureza.40
O Departamento de Recuperao de Ativos Ilcitos e Cooperao Internacional (DRCI)
O segundo exemplo a criao, em fevereiro de 2004, do Departamento de Recuperao de Ativos Ilcitos e Cooperao Internacional, no
mbito do Ministrio da Justia. Ao rgo cabe, entre outras coisas, processar os pedidos de assistncia jurdica, que constituem uma forma de cooperao penal internacional baseada em acordos bilaterais41. Na qualidade
de autoridade central, o DRCI concentra a tramitao dos pedidos de
assistncia tanto ativos de rgos do sistema de justia brasileiro destinado ao exterior quanto passivos oriundos de autoridades estrangeiras para
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cooperao direta, via pedidos de assistncia jurdica, realizada pela autoridade central brasileira, o DRCI.
Com o aumento do nmero de acordos bilaterais assinados pelo
Brasil, ser ampliado o papel do Poder Executivo de realizar o meio de campo da cooperao penal internacional, de forma que ao Poder Judicirio
ficaro apenas as medidas que, de acordo com o direito brasileiro, dependem de atuao judicial.
Ao mesmo tempo, o fortalecimento da cooperao internacional
em matria penal est diretamente vinculado criao de normas de
dilogo entre o direito brasileiro e os demais. Essas normas corporificam-se
nos acordos bilaterais, no caso das informaes de natureza penal, e nos
memorandos de entendimento, no caso das informaes de natureza administrativa. Em ambos os casos, a negociao desses documentos que
contm normas referentes produo de prova, coleta de elementos do
crime, etc., e que portanto tm o status de normas procedimentais ou de
normas de parte geral est a cargo do Poder Executivo, havendo reviso
e controle por parte do Congresso Nacional apenas no caso dos acordos
bilaterais, e no nos memorandos de entendimento.
Algumas questes sobre as novas estratgias de interveno sobre crimes
transacionais, em face do modelo tradicional pautado no direito penal dos
Estados
No tocante ao binmio crime e pena, as trs Convenes da ONU
analisadas aqui propem medidas extrapenais para lidar com os problemas
que buscam afrontar, mas no deixam de indicar expressamente que os
Estados devero caracterizar como delito penal, criminalizar ou tratar
como crimes esses problemas (respectivamente: ONU, 1988, art. 3.1; ONU,
2000, arts. 5, 6, 8 e 23 e ONU, 1999, art. 4). As trs Convenes enfatizam
ademais que, para definir a sano, os Estados devero ter em conta a
gravidade desses crimes (ONU, 1988, art. 3.4; ONU, 2000, art. 11.1 e ONU,
1999, art. 4.b). Apenas a Conveno contra o Trfico de Drogas acrescenta:
(...) sanes proporcionais gravidade dos delitos, tais como a pena de
priso, ou outras formas de privao de liberdade, sanes pecunirias e o
confisco.
No caso das duas outras Convenes, nas quais no h meno
pena privativa de liberdade, possvel interpret-las como uma abertura
aos pases para escolherem outros tipos de sano quando da incorporao destas regras? Ou ainda, de forma mais ampla, pode-se considerar que
a produo normativa internacional deixa espao para uma incorporao
criativa aos instrumentos jurdicos que extrapole as rgidas grades do modelo tradicional de interveno penal?
Em segundo lugar, no que diz respeito ao isolamento das instituies
do sistema de justia criminal em face da criao do DRCI e do COAF, podese perguntar: Como ser integrada a atuao desses rgos ao sistema de
justia criminal? A esses procedimentos devero ser aplicadas as mesmas
regras e garantias referentes produo da prova e ao intercmbio de
informaes utilizadas no procedimento penal?
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291
Notas
1. Este item foi elaborado a partir de diferentes trabalhos de Alvaro Pires,
dentre os quais, expressamente citados neste texto: lvaro Pires, La
formation de la rationalit pnale moderne au XVIII sicle, in Christian
Debuyst et al., Histoire des savoirs sur le crime et la peine: la rationalit
pnale et la naissance de la criminologie, Louvain-la-Neuve, Belgique:
Larcier, 1998, p. 1-220. (Perspectives Criminologiques, v. 2); lvaro Pires, La
Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le crime versus la
protection contre le prince. Revue de Droit Penal et de Criminologie, v.
81, n. 2, p.145-170, fev. 2001a; lvaro Pires, in Maria Lcia Karam (Org.),
Globalizao, sistema penal e ameaas ao estado democrtico de direito, Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 191-220; lvaro Pires, La rationalit
pnale moderne, la socit du risque et la juridicisation de lopinion publique. Sociologie et Socits, v. 33, n. 1, p.179-204, 2001b; e, ainda, lvaro
Pires, Codifications et reformes pnales, in Laurent Mucchielle; Philippe
Robert (Dirs.), Crime et scurit, ltat des savoirs, Paris: La Dcouverte,
2002, p. 84-96. Ver, ainda, lvaro Pires, A racionalidade penal moderna, o
pblico e os direitos humanos, Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 68, p.
39-60, mar. 2004b; e lvaro Pires, La Lnea Maginot en el derecho penal: la
proteccin contra el crimen versus la proteccin contra el prncipe, Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, v. 12, n. 46, p. 11-45, jan./
fev. 2004a.
2. lvaro Pires, in Maria Lcia Karam (Org.), Globalizao, sistema penal e
ameaas ao estado democrtico de direito, cit., p. 193.
3. lvaro Pires, in Maria Lcia Karam (Org.), Globalizao, sistema penal e
ameaas ao estado democrtico de direito, cit., p. 194.
4. lvaro Pires, La formation de la rationalit pnale moderne au XVIII sicle,
in Christian Debuyst et al., Histoire des savoirs sur le crime et la peine: la
rationalit pnale et la naissance de la criminologie, cit.; e lvaro Pires, La
rationalit pnale moderne, la socit du risque et la juridicisation de
lopinion publique, cit.
5. lvaro Pires, La Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le
crime versus la protection contre le prince, cit., p. 155 (grifo no original).
6. lvaro Pires, La Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le
crime versus la protection contre le prince, cit., p. 155 (traduo livre).
7. lvaro Pires, La Ligne Maginot en droit criminel: la protection contre le
crime versus la protection contre le prince, cit., p. 146-152.
8. lvaro Pires, La rationalit pnale moderne, la socit du risque et la
juridicisation de lopinion publique. Sociologie et Socits, cit., p. 203).
9. lvaro Pires, Codifications et reformes pnales, in Laurent Mucchielle;
Philippe Robert (Dirs.), Crime et scurit, ltat des savoirs, cit., p. 13.
10. Ver, sobre as questes relacionadas definio do carter transnacional
de atividades consideradas criminais: Christopher A. Corpora; John
Picarelli; Louise Shelley, Les coulisses de la mondialisation: Global Crime
Inc., Les Cahiers de la Scurit Intrieure, Revue Trimestrielle de Sciences
Sociales, n. 52, p. 10-11, 2003. Ver tambm, sob outro enfoque e com
outros propsitos, a distino entre crime transnacional e crime
supranacional proposta por Mireille Delmas-Marty (O direito penal como
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12.3.2004. Em 2005, esta Conveno j havia sido assinada por 147 pases e ratificada por 102. , em diante, designada como ONU, 2000. Mesmo havendo sido ratificada, esta Conveno no est plenamente incorporada legislao nacional, j que nossa lei sobre o crime organizado de 1995, modificada em 2001, indica apenas que a lei se aplica a
procedimentos investigatrios que versem sobre ilcitos decorrentes de
aes praticadas por quadrilha ou bando ou organizaes ou associaes criminosas de qualquer tipo (art. 1o da Lei n. 9.034/95, modificada pela Lei n. 10.271/2001). O artigo 288 do Cdigo Penal, por sua vez,
estabelece simplesmente: associarem-se mais de trs pessoas, em quadrilha ou bando, para o fim de cometer crimes. Recluso de 1 a 3. Pargrafo nico: a pena aplica-se em dobro se o bando armado.
Grupo criminoso organizado: grupo estruturado de trs ou mais pessoas,
existente h algum tempo e atuando concertadamente com o propsito de cometer uma ou mais infraes graves ou enunciadas na presente Conveno, com a inteno de obter, direta ou indiretamente, um
benefcio econmico ou outro benefcio material (ONU, 2000, art. 2, a
grifos meus)
Esse elemento est presente nas definies mais sofisticadas, ou nos atributos conceituais chave de crime organizado. Ver, nesse sentido, a
resenha de John Braithwaite ao livro de Robert J. Kelly (Ed.), Organized
crime: a global perspective, publicada em Contemporary Sociology, v.
16, n. 6, nov. 1987, p. 846-847.
Essa Conveno, adotada em Nova York, em 9.12.1999, encontra-se em
vigor internacional desde 10.4.2002. No Brasil, a conveno foi aprovada pelo Congresso Nacional em 30.6.2005 e promulgada pelo Presidente da Repblica, por meio do Decreto n. 5.640, de 26.12.2005. designada, daqui em diante, por ONU, 1999. Desde 2005, a Conveno conta
com 132 pases signatrios e 54 Estados-partes, dos quais 50 ratificaram
o instrumento aps 11.9.2001.
A preocupao com a ameaa ao movimento legtimo de capital
tambm expressa na Conveno contra o Crime Organizado
Transnacional, no no prembulo, mas no artigo destinado s medidas
de combate lavagem de dinheiro. Dentre elas, esto mecanismos para
detectar e vigiar o movimento transfronteirio de numerrio e ttulos
negociveis (...) sem, por qualquer forma, restringir a circulao de capitais lcitos (ONU, 2000, art. 7.2).
A descrio realizada a seguir foi originalmente elaborada para: Machado, Mara Rocha Machado, O sistema antilavagem de dinheiro e a
cooperao internacional no Brasil, in Alberto do Amaral Jnior; Kathia
Martin Chenut (Orgs.), Globalizao e internacionalizao do direito
penal. (no prelo).
Artigos 14 a 17 da Lei n. 9.613/98. O COAF teve seu estatuto aprovado
pelo Decreto n. 2.799, de 8.10.1998, e seu regimento interno pela Portaria do Ministro da Fazenda n. 330, de 18.12.1998. O COAF composto
por representantes do Banco Central, da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), da Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria da Receita Federal,
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44.
45.
46.
Ministrio da Justia, possvel consultar mensalmente o relatrio estatstico contendo dados brutos sobre solicitaes de cooperao jurdica internacional, diretas e indiretas, ativas e passivas, e seus resultados.
As informaes esto divididas por pas, regio de procedncia, destino
e assunto.
A possibilidade de utilizar outros meios de comunicao prevista expressamente em alguns acordos bilaterais firmados pelo Brasil. O acordo com o Mercosul, por exemplo, estabelece que se a solicitao for
transmitida por telex, fac-smile, correio eletrnico ou meio equivalente,
dever ser confirmada por documento original firmado pela autoridade requerente, dentro dos 10 (dez) dias seguintes a sua formulao (...)
(art. 6.2). No mesmo sentido, porm com outro prazo, o acordo com a
Colmbia (art. 4.2).
No site do Ministrio da Justia possvel consultar a lista das autoridades centrais e a ntegra dos acordos vigentes no Brasil.
De acordo com o Decreto n. 4.991/2004, que cria o DRCI-MJ, a ele compete, entre outros, negociar acordos e coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional (art. 13, III). Publicada no DOU de
28.10.2005, a Portaria dispe sobre a tramitao de pedidos de cooperao jurdica internacional em matria penal entre o Ministrio da Justia, o Ministrio Pblico Federal e a Advocacia Geral da Unio.
Constituio Federal de 1988 (alterada em 2004): artigos 105, I, i e 109, X;
Cdigo de Processo Penal de 1941: artigos 780 a 786; Cdigo de Processo Civil de 1973: artigos 211 e 212; Lei de Introduo ao Cdigo Civil de
1942: artigos 12 e 17, alm da Portaria n. 26, de 14.8.1990, do Ministrio
da Justia e da Resoluo n. 9, de 4.5.2005, do Superior Tribunal de
Justia.
Sobre a tramitao e as condies necessrias ao cumprimento das
cartas rogatrias ativas e passivas ver, alm das informaes constantes
no site do Ministrio da Justia: Susan Kleebank, Cooperao judiciria
por via diplomtica. Avaliao e propostas de atualizao do quadro
normativo, Braslia: Instituto Rio Branco, Fundao Alexandre Gusmo,
2004, p. 39-78; Antenor Madruga, O Brasil e a jurisprudncia do STF na
Idade Mdia da cooperao internacional, Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 54, p. 291-311, maio/jun. 2005; Mara Rocha
Machado, Cooperao penal internacional no Brasil: as cartas rogatrias
passivas, Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 53,
p. 98-118, mar./abr. 2005; e Mara Rocha Machado, O sistema antilavagem de dinheiro e a cooperao internacional no Brasil, in Alberto do
Amaral Jnior; Kathia Martin Chenut (Orgs.), Globalizao e internacionalizao do direito penal (no prelo).
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historia de la filosofa del derecho y del Estado. Traduo de Natalie Gonzlez
Lajoie. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2000.
BRAITHWAITE, John. Organized crime: a global perspective. Contemporary
Sociology, v. 16, n. 6, p. 846-847, nov. 1987. Resenha de: KELLY, Robert Joseph.
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O Tribunal Criminal Internacional de Ruanda (ICTR), o Tribunal Criminal Internacional da Iugoslvia (ICTY) e o Tribunal Especial de Serra Leoa (SCSL) focamse nos crimes de guerra, na apreciao de questes legais relativas culpa,
na responsabilizao e na prolao de sentenas. Por outro lado, h organismos que procuram verificar a verdade, tais como a Comisso de Verdade de El Salvador, ou a promover tanto a verdade quanto a reconciliao, como a amplamente divulgada Comisso de Reconciliao e Verdade da frica do Sul (South Africa Truth and Reconciliation Commission
SATRC) e o foco do presente estudo, a Comisso de Verdade e Reconciliao de Serra Leoa (Sierra Leone Truth and Reconciliation Commission SLTRC).
As capacidades operacionais, estruturas legais e resultados da
governana dessas instituies variam de um contexto a outro. A ltima varivel da lista governana da maior relevncia para o presente estudo.
Essencialmente, a governana est relacionada maneira como as instituies funcionam na prtica e qual o seu impacto sobre os indivduos. Tornase, portanto, muito importante localizar e avaliar o papel do poder de atuao dos cidados na real governana da justia e como se aplica em Serra
Leoa.
Embora muitas vezes tumultuada, a operao da SLTRC sintomtica dos desafios que fazem parte da tentativa de se fazer justia em ambientes ps-conflitos. Alm disso, conforme sugerem as citaes apresentadas no incio, h atitudes divergentes relativas justia transitria em Serra
Leoa. Estabelecida por meio de um decreto parlamentar, e acompanhada
pela comunidade internacional, a SLTRC procurou registrar abusos de direitos humanos que ocorreram durante a guerra civil de Serra Leoa e promover um processo de cura nacional. Aps vrios atrasos e dificuldades financeiras, realizou-se um processo de audincias pblicas e fechadas em todo
o pas, ouvindo-se o testemunho de vtimas e infratores. No dia 5 de outubro
de 2004, a SLTRC entregou oficialmente seu relatrio final ao presidente de
Serra Leoa Alhaji Ahmad Tejan Kabbah. Colocou-se disposio
do pblico
3
em geral e da comunidade internacional, no incio de 2005 , o relatrio final
4
da SLTRC, contendo aproximadamente 5.000 pginas . Esse longo documento apresenta a misso da SLTRC, o relato histrico da guerra civil e uma
coletnea de declaraes e depoimentos, assim como uma srie de descobertas e recomendaes sobre como promover a justia restaurativa no
pas.
Este captulo foi direcionado pelas seguintes consideraes e
questionamentos. A SLTRC obteve sucesso no seu objetivo de trazer justia
no mbito das instituies formais para evitar atos de retribuio do tipo
justiceiros? At que ponto os cidados desempenharam um papel no processo da SLTRC? Quais so as perspectivas de longo prazo para a justia
restaurativa e, no devido tempo, para a paz e a segurana em Serra Leoa?
Resumindo, este estudo de caso da SLTRC procura trazer contribuies para
a literatura sobre justia e segurana para o complexo relacionamento entre o poder de atuao dos cidados e a governana da justia, tanto em
Serra Leoa, como em outros lugares.
Poder de atuao dos cidados, governana e justia
Poder de atuao dos cidados, governana e justia so conceitos controversos, cuja definio varia de um contexto para outro. No
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exportadoras de minerais se encontraram com ele, com o objetivo de assegurar contratos de exportao dos diamantes de Serra Leoa. Sankoh relutou em divulgar os detalhes dos possveis acordos de minerao, que
indubitavelmente incluam volumosas propinas para ele. A despeito de Jesse
Jackson t-lo publicamente comparado a Nelson Mandela (Gberie, 2005,
p. 158), Sankoh comeou a lanar ataques verbais contra o Secretrio geral
da ONU Kofi Annan e contra as operaes da UNAMSIL no pas. Em meados
de 2000, a RUF comeou a desafiar abertamente o acordo de paz, ao aumentar seus ataques aos soldados da UNAMSIL, bloquear aes de assistncia humanitrio, e negar-se a libertar presos polticos. Em maio de 2000, um
grupo de manifestantes e tropas da UNAMSIL cercou a casa de Sankoh em
Freetown. Temendo um golpe liderado por Sokoh, a UNAMSIL comeou a
fechar-se sobre o conjunto para prender o lder da RUF. Uma batalha de
tiros eclodiu, resultando na morte de 21 civis (Gberie, 2005, p. 166-167). Sankoh
inicialmente escapou no meio da confuso, mas foi capturado mais tarde,
e acusado de homicdio. Depois que a RUF ganhou impulso durante esse
perodo turbulento, novas tropas da UNAMSIL comearam a chegar ao pas
cuja efetividade foi ampliada com a chegada de soldados britnicos altamente treinados. Com Sakoh preso e o restante dos dirigentes da RUF na
defensiva, a UNAMSIL finalmente prevaleceu, trazendo a guerra ao seu fim
oficial, em janeiro de 2002.
Com a concluso da guerra civil, o prximo passo no Acordo de Paz
de Lom podia finalmente ser implementado: a operao da SLTRC. Lom
garantiu plena imunidade de ao penal contra aes cometidas do incio
da guerra, em maro de 1991, at julho de 1999, para todos os que guerrearam. Apesar dessa clusula ser amplamente criticada por organizaes
no-governamentais e outros grupos na poca, a maioria dos comentaristas dela no tomou conhecimento, em virtude das aes de Sankoh aps
Lom e do comportamento da RUF. A questo da imunidade ser abordada na concluso deste artigo.
A Comisso de Verdade e Reconciliao de Serra Leoa (SLTRC)
A despeito das muitas falhas, o Acordo de Paz de Lom estabeleceu
os termos e condies para a criao do SLTRC. Por sua vez, o parlamento
nacional de Serra Leoa aprovou a legislao necessria que estabeleceu a
governana legal e institucional da SLTRC, em fevereiro de 2000. Um dos
objetivos da SLTRC foi documentar os crimes de guerra e atrocidades que
foram cometidos durante o perodo de 1991 a 1999 da guerra civil. Como
parte da busca pela verdade sobre a guerra civil, a SLTRC levantou depoimentos e declaraes relacionadas s origens, eventos e abusos aos direitos humanos que ocorreram durante o conflito, com o objetivo de compor
um documento histrico que fosse o menos tendencioso possvel.
O poder de atuao dos cidados alcanou seu pico durante a
etapa de levantamento de declaraes, como parte dos procedimentos
da SLTRC. No perodo de dezembro de 2002 a maro de 2003, os cidados
de Serra Leoa foram convidados a apresentar declaraes sobre todos os
aspectos da guerra. Essas declaraes incluam desde detalhes relativos s
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Notas
1. Bispo Joseph Christian Humper, Coordenador da Comisso de Verdade e
Reconciliao de Serra Leoa (SLTRC, 2004, v. 1, cap. 1, p. 2).
2. Solomon Berewa, Vice-Presidente de Serra Leoa, citado por Polgreen e
Simons (2006, p. A7).
3. De acordo com um conhecido crtico (que escreveu nas vsperas da
divulgao dos relatrios finais da SLTRC), a demora provavelmente se
deu por causa da postura crtica do relatrio, com relao forma com
que o governo de Serra Leoa tratou as Foras de Defesa Civil (CDF) desde
o final da guerra civil. O governo do Partido do Povo de Serra Leoa (SLPP)
tambm foi depreciado pela mdia local e por outros observadores, por
dar sustentao ao indiciamento pela SCSL do lder das FDC, Chefe Sam
Hinga Norman. Ver: Peter Penfold (2005, p. 556).
4. O relatrio final da SLTRC est dividido em quatro sees, (v. 1, 2, 3A e 3B)
e, alm disso, tambm contm cinco apndices.
5. Ver SLTRC (2004, v. 2, cap. 3, p. 193-194).
6. Os textos de Robert Kaplan a respeito da frica, enquanto corretos sobre
muitos aspectos, tendem a superenfatizar o fator tnico nas guerras civis
africanas. Ver, por exemplo, Robert Kaplan (1994; 1996).
7. Para ter acesso a relatos detalhados das causas e histria da guerra civil
de Serra Leoa, ver, por exemplo, Lansana Gberie (2005), David Keen (2005),
Ibrahim Abdullah (2004), e William Reno (1995). Outras vises gerais de
grande utilidade sobre a guerra civil incluem John Hirsch (2001), Iand Smillie
et al. (2000) e John Bobor Laggah et al. (1999). Algumas partes desta seo
se baseiam em Andrew Grant (2005).
8. Ironicamente, treze anos antes disso, Stevens foi citado, quando disse que
tinha horror e detestava sistemas de governo de um nico partido (Reno,
1995, p. 79).
9. A Lbia tambm ofereceu apoio financeiro para a RUF. Para consultar um
excelente relato da relao Lbia-RUF, veja Lansana Gberie (2005,
p. 63-64).
10. As estimativas variam de uma fonte para outra, variando de 50.000 (Keen,
2005), 60.000 (Gberie, 2001), 75.000 (Smillie et al., 2000), chegando a
200.000 (A region in flames, The Economist, 5 July 2003).
11. A SLTRC e a SCSL ouviram (ou ouviro) casos relacionados a crimes sexuais.
Enquanto a maioria dos processos da SLTRC foi aberta ao pblico, os
relativos a crimes sexuais contra mulheres foram vedados. Esses atos de
violncia sexual causaram profundos traumas psicolgicos, problemas
de sade dolorosos e risco de morte entre as vtimas femininas. Diversas
ONGs transnacionais e locais priorizaram o tratamento dessas mulheres
e meninas.
12. O autor estava presente durante diversas sesses da SLTRC em Freetown
e pode observer os nveis de presena.
13. Comunicao pessoal ao autor de um membro de primeiro escalo da
Campanha para Boa Governana, 19 de junho de 2003, Freetown, Serra
Leoa.
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* Consultor de direitos humanos e ajuda humanitria. Possui LLM em direitos humanos internacionais na Universidade de Essex e decano em pesquisa no Centro
de Direitos Humanos da Nottingham University. colaborador freqente da edio on-line do Guardian: <http://commentisfree.guardian.co.uk/conor_foley/>.
Trabalhou em organizaes de direitos humanos e ajuda humanitria no Kosovo,
Afeganisto, Colmbia, Sri Lanka, Aceh, Bosnia-Herzegovina, Libria e Brasil. Foi
encarregado de proteo para o Alto Comissrio das Naes Unidas de Refugiados do Kosovo e criou projetos de assistncia jurdica para o Conselho Noruegus de Refugiados no Afeganisto, Colmbia, Libria e Sri Lanka. J trabalhou
na Anistia Internacional do Reino Unido, onde foi responsvel pelo trabalho de
organizao e encaminhamento justia de violaes de direitos humanos no
caso Pinochet. Esteve no Kosovo durante a guerra em 1999 para dar cursos de
treinamento em direitos humanos, em nome do Conselho da Europa. Desde ento, desenvolve cursos de treinamento para a Organizao para a Segurana e
Cooperao na Europa (OSCE) na Bosnia-Herzegovina. Conor ajudou a criar a
campanha de libertao de Guildford Four e foi encarregado de poltica pela
Liberty durante campanha contra o juiz criminal Bill. Entre suas publicaes:
Combating torture. Essex University/UK Foreign and Commonwealth Office; A guide
to property law in Afeghanistan, escrito para o UN High Commissioner for Refugees
e o Norwegian Refugee Council, and Human Rights; e Human wrongs: the
alternative report to the UN Human Rights Committee, escrito para Liberty.
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parte da Guerra Fria, a UNSC foi extremamente relutante em usar seus poderes, conforme o Captulo VII, entre 1946 e 1986 a UNSC tomou somente
duas resolues de violao da paz com relao aos conflitos na Coria
40
e nas Ilhas Falklands/Malvinas . Apenas dois Estados Israel e frica do Sul
41
tiveram suas aes qualificadas como agresso A UNSC reconheceu a
existncia de uma ameaa paz e segurana internacional, por sete
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43
vezes . Ela recorreu fora militar em trs ocasies , e por duas vezes im44
ps sanes obrigatrias de natureza no militar . Como Boutro BoutrosGhali, o antigo Secretrio Geral da ONU, comentou em 1992: Desde a criao das Naes Unidas em 1945, mais de cem conflitos importantes em
todo o mundo deixaram cerca de 20 milhes de mortos. A Organizao das
Naes Unidas mostrou-se impotente para lidar com muitas dessas crises,
devido aos vetos - 279 deles apresentados no Conselho de Segurana que
45
era uma expresso evidente das divises ocorridas naquele perodo.
Desde o incio dos anos 90, contudo, a UNSC adotara uma opinio
mais ampla do que constitui uma ameaa segurana e paz internacio46
nal . Enquanto alguns comentaristas, tais como Robert Johansen, argumentam que a interveno humanitria e a segurana coletiva devem ser
47
mantidas separadas, sob o ponto de vista analtico , Adam Roberts obser48
va que o Captulo VII usado amplamente para aproveitar o Artigo 2 . A
prtica da UNSC mostra que ela est muito preparada para reconhecer se
as graves violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio constituem uma ameaa paz e segurana internacional, mesmo quando tais
49
violaes estiverem restritas aos limites de um Estado . Tal fato, s vezes, se
justifica na base de que as violaes seriam passveis de provocar uma crise
50
de refugiados, que poderiam desestabilizar uma regio . As intervenes
tambm foram induzidas pela opinio pblica ocidental e outros fatores
que sero discutidos mais detalhadamente no item 2.
A UNSC montou quase duas vezes mais operaes de pacificao
e manuteno da paz, entre 1988 e 1994, do que havia realizado ao longo
51
dos 40 anos anteriores . As intervenes continuaram durante todo o perodo dos anos 90. As maiores e mais conhecidas dessas intervenes foram no
Iraque, na antiga Iugoslvia, Libria, Somlia, Haiti, Angola, Ruanda, Burundi,
Zaire, Albnia, Repblica Central Africana, Timor Leste, Serra Leoa e a Rep52
blica Democrtica do Congo . As resolues da UNSC foram
freqentemente apresentadas, em relao aos interesses humanitrios e de
53
direitos humanos como um gatilho para tais intervenes.
Captulo 2 - Interventores humanitrios
As OINGs e o Sistema da ONU
Uma motivao para este ativismo cada vez maior da UNSC, que
a opinio pblica nos pases desenvolvidos tornou-se muito sensibilizada
quanto s imagens do sofrimento humano em todo o mundo. Isto acontece
parcialmente devido ao crescimento dos meios de comunicao de massa, e parcialmente, devido influncia das OINGs humanitrias e de direitos
humanos, cuja quantidade, dimenso e influncia tambm foram drasticamente aumentadas na ltima dcada. E como a Comisso Axworthy observa: As OINGs Internacionais tm sido importantes defensoras da ao de
323
proteo humana, por meio das fronteiras, estendendo-se, em alguns casos, interveno militar e sua influncia positiva em induzir a resposta
54
especialmente no Ocidente tem sido grande.
As OINGs desempenham um papel duplo no sistema da ONU, tanto
em relao aos lobistas de fora, quanto na implementao dos parceiros
55
de dentro . O papel consultivo que as OINGs apreciam, dentro do sistema
da ONU, foi seguido no passado, at o Artigo 71 da Carta da ONU, o qual
declara que o Conselho Social e Econmico (ECOSOC) pode fazer acordos
convenientes, para consulta com as organizaes no governamentais, que
esto interessadas nas questes dentro de sua competncia. Isto foi
56
implementado pela resoluo da ECOSOC de1996/31 , que concede s
ONGs vrias categorias de status participativo, dentro do sistema da ONU,
dependendo da extenso de seu envolvimento com as atividades da
57
ECOSOC . Algumas agncias da ONU, tais como: o Alto Comissrio das
Naes Unidas para as questes com os Refugiados (UNHCR), reconhecem
58
o papel operacional potencial das ONGs em seu Estatuto . Outras, tais como:
o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), e o Programa Mundial
de Alimentos (PMA), cada vez mais fazem uso das ONGs, implementando
59
parceiros por meio dos acordos bilaterais.
As OINGs de Direitos Humanos tais como a Anistia Internacional (AI)
e a Vigilncia dos Direitos Humanos (HRW) se tornaram lobistas muito habi60
litados dentro do sistema da ONU. Muitas OINGs humanitrias tais como a
Oxfam, o CARE, e o Comit de Resgate Internacional (IRC) tambm aumentaram seu trabalho de defesa. As OINGs esto tambm aumentando
sua influncia, por meio da prtica de apoiar seu quadro funcional, nas
misses e delegaes da OGI, ou simplesmente porque o antigo quadro
61
funcional da OING recrutado por essas organizaes . Alex de Waal observa que a facilidade com a qual o quadro funcional pode mudar entre as
OINGs e as OGIs resultou em uma convergncia marcante para uma cultu62
ra comum . Tambm foi argumentado que a forma pela qual as OINGs
operam, acima e abaixo dos governos, assemelha-se ao trabalho do siste63
ma da ONU.
As OINGs humanitrias so tambm, de forma crescente, respaldadas pelos Estados doadores e pelas OGIs para prestar assistncia humanitria em intervenes humanitrias complexas. A quantidade de operaes
humanitrias de assistncia montadas pela ONU aumentou drasticamente,
ao longo da ltima dcada, e as OINGs foram freqentemente usadas para
preencher as lacunas do programa oficial de assistncia. A Oxfam, por
exemplo, observou em 1995 que em 10 dos 70 pases em que operava, trabalhava lado a lado com uma misso de manuteno de paz da ONU. Em
muitas situaes de conflito, ela concluiu que, o cumprimento de nossa
misso para aliviar a pobreza altamente dependente da proteo da
ONU. De forma similar, muitos programas da ONU dependem da Oxfam e
64
de outras ONGs para implementar projetos importantes.
Steve Charnovitz argumenta que as OINGs tradicionalmente foram
utilizadas pelos governos, durante os perodos em que novas instituies in65
ternacionais so criadas e realinhadas para lidar com as novas questes . A
velocidade e a flexibilidade com a qual as OINGs podem operar e o fato de
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governo que busca destruir aquela populao, ou um segmento constitucionalmente relevante desta, no pode ao mesmo tempo reivindicar represent120
la . A Comisso Axworthy tambm preserva aquela soberania devendo
ser concebida como uma responsabilidade vinculada, e um Estado deve
ser mantido responsvel pelo modo como trata sua prpria populao:
O caso para reflexo quanto soberania nesses termos fica fortalecido pelo impacto sempre cada vez maior das normas dos direitos humanos internacionais, e o impacto cada vez maior do discurso internacional sobre o conceito da segurana humana. As
organizaes internacionais, ativistas da sociedade civil e as OINGs
utilizam as normas e instrumentos dos direitos humanos, como um
ponto concreto de referncia contra o que julgar conduta do
estado.121
De acordo com David Forsythe se um estado fracassar em cumprir
sua responsabilidade de proteger os padres de direitos humanos, internacionalmente reconhecidos, ento o Conselho de Segurana da ONU, ou
alguma outra entidade poderia ignorar as noes tradicionais de soberania
122
do estado e tentar a proteo internacional direta dos direitos . Isto pode
ser alcanado, por meio do uso da fora, porque, como comentou o Secretrio Geral atual da ONU, Kofi Annan, a realidade que existem situaes
em que voc no pode ajudar as pessoas, a menos que esteja preparado
123
para tomar certas medidas (militares).
Bernard Kouchner, um fundador do MSF, e posteriormente Representante Especial do Secretrio Geral da ONU, em Kosovo, identificou quatro estgios do humanitarismo, nos quais a interveno pode ser justificada:
a abordagem da Cruz Vermelha, em que a assistncia fornecida, em
termos estritamente neutros, via autoridades do Estado, seja onde for possvel; a abordagem dos mdicos sem fronteiras, onde o respeito pelas autoridades pode ser desconsiderado para ajudar as vtimas; a abordagem da
zona de segurana ou corredor humanitrio, onde as operaes autorizadas pela ONU podem intervir em um territrio, at onde seja estritamente
necessrio proteger as vidas; e, finalmente, a interveno para ajudar a
124
libertar pessoas oprimidas de seus tiranos.
A autorizao da UNSC, quanto a uma interveno humanitria,
amplamente considerada qualificada por conferir a legalidade internacional, no que diz respeito a uma interveno humanitria, porm, isto apresenta a questo, no que concerne a se a interveno legtima puramente
porque UNSC assim declarou, ou se alguns princpios independentes existem, contra os quais a legitimidade de uma interveno pode ser julgada?
Se a ltima for o caso, ento a UNSC est sob a obrigao de intervir em
certas circunstncias, e, se fracassar em cumprir com isto, a responsabilidade ento ser passada para outros? Existem circunstncias, nas quais a interveno humanitria pode ser justificada sem a sano da ONU?
Operao atirar para comer
Em janeiro de 1992, uma cpula de Chefes de Estado discutiu a
institucionalizao do papel do gerenciamento de conflito considerado pela
UNSC, conforme a Carta. Em seu relatrio Agenda for Peace, Boutros Boutros
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Tanto a OTAN, quanto a Comunidade Econmica dos Estados Africanos Ocidentais (ECOWAS), nenhuma das quais uma organizao constante do Captulo VIII, estiveram envolvidas em intervenes humanitri173
as, sem buscar autorizao prvia da UNSC . No vero de 1990, a ECOWAS
preparou um grupo militar para monitoramento do cessar-fogo,
(ECOMOG), para a Libria, o qual longe de apreciar um cessar fogo
174
estava nas dores de uma guerra civil brutal . Uma interveno similar aconteceu na Serra Leoa em 1997. Em nenhum dos casos foi buscada uma autorizao da UNSC , at depois da interveno ter comeado, embora, em
ambos os casos, as intervenes tenham sido subseqentemente aprova175
das, conforme o Captulo VIII . A OTAN tambm tomou medidas, na antiga
Iugoslvia, algumas das quais foram autorizadas pela UNSC, e outras delas
176
notadamente a operao do Kosovo no foi.
A operao do Kosovo foi controversa por uma srie de razes. Alguns questionaram se as violaes que seus apoiadores queixavam-se de
estar acontecendo eram suficientemente srias para garantir uma campanha de bombardeio da Srvia sustentada pela OTAN argumentando que o
interesse internacional com os direitos humanos tinha sido manipulado pelos rebeldes separatistas do Exrcito de Libertao Nacional do Kosovo
177
(UCK) . Para outros, a interveno era a nica forma de evitar uma Guerra
civil sangrenta e contnua, na melhor das hipteses, ou uma matana
178
genocida na pior delas . A operao do Kosovo tambm foi o assunto de
muita auto-anlise pelas OINGS humanitrias e de direitos humanos, cujo
trabalho de defesa, direta ou indiretamente, ajudou a preparar a opinio
pblica ocidental, para a interveno da OTAN e suas desastrosas conseqncias para a populao minoritria, de origem no albanesa do
179
Kosovo.
As questes relativas legalidade das intervenes unilaterais tambm foram o assunto de considervel debate. Os comentaristas tais como
Antonio Cassese questionaram, como tentativa, se uma nova lei consuetudinria estaria se cristalizando no direito internacional o que legitimaria tais
180
intervenes unilaterais . Daniel Wolf argumenta que as declaraes abstratas, por parte da UNGA respaldando o princpio da no-interveno no
devem ser levadas pelo seu valor nominal e que os Estados podem intervir
legitimamente para evitar massacres em massa [em casos onde isto] no
181
implique rivalidades globais intensas . Christopher Greenwood sustenta que
a interveno unilateral para evitar uma outra Ruanda, um outro
holocausto, ou mesmo atos de assassinato em massa, que no podem ser
caracterizados como genocdio, devem ser permissveis, sob o direito inter182
nacional consuetudinrio . Lillich questiona, retoricamente, se na ausncia do mecanismo coletivo para proteger os direitos humanos os Estados
deveriam sentar e simplesmente nada fazer, porque o Artigo 2(4), discutivelmente, foi pretendido por seus elaboradores em 1945, para impedir a inter183
veno humanitria unilateral.
Quem protege os guardas?
Existem muitos exemplos de Estados individuais, citando os interesses
humanitrios, quando da interveno em outros pases. A invaso da ndia
por Bangladesh em 1971, a invaso da Tanznia por Uganda em 1978 e a
335
336
apoio da interveno humanitria, que no pode ser considerado claramente ilegal. Porm, a maioria esmagadora da opinio legal contempornea apresenta-se contra (...) o caso se contrape a tornar a interveno
humanitria uma exceo ao princpio da no-interveno, pelo fato de
que seus benefcios duvidosos seriam sobrecarregados, pelos seus custos
191
em termos do respeito pelo direito internacional .
O fato de que os Estados, muitas vezes, executam tais intervenes no necessariamente os legitimam. Conforme a ICJ declarou na
Nicargua:
As instncias da conduta do Estado inconsistente com uma dada
lei, devem geralmente ter sido tratadas como brechas daquela
lei, e no como indicaes de uma nova lei. Se um Estado agir de
um modo prime facie, incompatvel com uma lei reconhecida,
porm, defender a sua conduta apelando para as excees ou
justificativas contidas no mbito da lei propriamente dita, ento,
se a conduta do Estado for ou no, de fato, justificvel naquela
base, o significado daquela atitude de confirmar ao invs de
enfraquecer a lei.192
Logo aps a operao de Kosovo, em agosto de 1999, a Sub-Comisso dos Direitos Humanos da ONU se declarou: Profundamente preocupada diante dos esforos intensificados para desenvolver o conceito de um
suposto direito ou obrigao, de certos Estados para executar as intervenes humanitrias, inclusive por meio da fora armada, em situaes
unilateralmente identificadas por eles mesmos, bem como em operaes
militares empreendidas, usando tal justificativa, que tenham causado perda
significativa de vidas entre a populao civil, alm de dano imenso s instalaes civis. Ela posteriormente expressou, sua mais firme convico, que
tais intervenes eram jurdica e totalmente infundadas, conforme o direito
internacional geral e atual e conseqentemente no pode ser considerado
como uma justificativa para a violao dos princpios dispostos no Artigo 2
193
da Carta das Naes Unidas.
Em outubro de 2000, uma Comisso Independente no Kosovo, presidida por Richard Goldstone, concluiu que a interveno da OTAN fora ile194
gal, porm, legtima . O Relatrio Lubbers tambm concluiu que: no existe
atualmente razo para assumir uma base legal para a interveno humani195
tria, sem a autorizao do Conselho de Segurana . A Comisso Axworthy
chegou a um consenso esmagador, em suas consultas de que a UNSC
deveria ficar centralmente envolvida nas decises relativas s intervenes
196
humanitrias . Seu relatrio declara que: a Interveno Coletiva consagrada pela ONU considerada como legtima, porque est devidamente
autorizada por uma corporao internacional representativa; a interveno unilateral vista como ilegtima, porque auto-interessada. Aqueles
que desafiam ou burlam a autoridade da ONU, como nico guardio legtimo da paz e da segurana internacional, em instncias especficas, correm
o risco de desgastar sua autoridade em geral, e tambm, de enfraquecer o
princpio de uma ordem mundial, baseada no direito internacional e nas
197
normas universais.
O Relatrio Lubbers e as Comisses Axworthy e Goldstone todos recomendaram emendas Carta da ONU para fortalecer o seu contedo
337
338
o relatrio dessas discusses torna claro que improvvel forjar um consenso da ONG sobre a convenincia das intervenes militares para prote204
ger os direitos humanos.
As OINGs so um grupo heterogneo e algumas possuem razes
muito claras para recusarem-se conscientemente a tomar uma posio. A
ICRC, por exemplo, est obrigada aos princpios da imparcialidade pelas
Convenes de Genebra. Seus princpios operacionais impedem que seus
trabalhadores tomem partido em conflitos, ou se dediquem a controvrsias
205
sociais ou polticas . No Afeganisto, durante os anos 90, por exemplo, a
ICRC foi umas das poucas organizaes de assistncia, preparada para
adaptar seus programas para satisfazer as instrues do Talib de segregao de homens e mulheres. Michael Ignatieff reclama que o Delegado Chefe
da ICRC em Cabul, recusou-se a protestar publicamente contra as polticas
do Talib, argumentando que os direitos das mulheres no era uma questo
206
humanitria.
A ICRC tem recusado consistentemente a permitir que seus oficiais e
empregados, passados e atuais, testemunhem diante de qualquer corte ou
tribunal, no que diz respeito s questes que tenham chegado ao seu co207
nhecimento, em suas atribuies oficiais. No caso Promotor v Simic, o Tribunal Criminal Internacional para a Iugoslvia reconheceu que o direito
internacional consuetudinrio fornece ao ICRC um direito absoluto de no
208
revelao de informaes, relativas ao trabalho do ICRC . O ICRC tambm negociou uma clusula de iseno para as regras de procedimentos e
provas da Corte Criminal Internacional (ICC), a qual prev que as informa209
es da ICRC sero consideradas como privilegiadas . Durante as negociaes que levaram elaborao da Conveno da ONU sobre a Segurana das Naes Unidas e Pessoal Associado, a ICRC indicou que no desejava ter seu prprio pessoal protegido, conforme esta conveno, uma
vez que temia que seu papel como um intermedirio humanitrio neutro,
pudesse ser colocado em risco, se a ICRC fosse percebida como estando
210
intimamente alinhada com a ONU.
Contudo, a ICRC h muito tempo j no mais considera o princpio
de neutralidade como sinnimo de uma obrigao de silncio ou
confidencialidade. Em 1979, Jean Pictet escreveu que como regra geral, a
ICRC abstm-se de fazer pronunciamentos pblicos sobre atos especficos
cometidos com violao do direito e da natureza humana e atribudos aos
211
beligerantes. No obstante, ela fez denncias pblicas de violaes graves e repetidas do direito humanitrio, durante o conflito da antiga Iugosl212
via . Denise Plattner declarou que a ICRC nem sempre se abstm de denunciar as violaes do direito humanitrio; ela sujeita as denncias a certas condies, notadamente, a exigncia de que qualquer tipo de publicidade seja feita no interesse das pessoas ou populaes afetadas, ou sob
213
ameaa . A neutralidade, ela declara no um fim em si mesma para a
214
ICRC, porm, um meio de realizar seu mandato.
A Anistia Internacional (AI) tambm se recusa tanto a apoiar, quanto se opor, publicamente, s intervenes humanitrias porm, suas razes para proceder assim so muito menos claras. Pierre San, antigo Secretrio Geral da AI, questiona os motivos de muitas intervenes, condena sua
339
340
OINGs, patrocinadas pela Igreja Catlica, foi mais alm do que a maioria,
ao advertir sobre os perigos que a interveno humanitria poderia estar se
229
transformando em uma nova forma de imperialismo . Entretanto, seu autor
enfatiza que seu artigo pretende ser deliberadamente controverso e foi es230
crito puramente para fins de discusso.
Uma preocupao mais imediata para as OINGs humanitrias, reside na reflexo sobre o relacionamento entre os profissionais da assistncia e
o pessoal militar, em emergncias humanitrias complexas, e a percepo
231
desse relacionamento por outros atores . Quando os profissionais de assistncia esto utilizando o transporte militar, usando os equipamentos militares de comunicao e confiando na proteo militar, quase inevitvel
que eles venham a ser identificados com as contrapartes militares. Quando
a interveno interessada estiver acontecendo sem a permisso, ou contra
os desejos expressos, do governo em questo, difcil entender como essas
OINGs particulares, podem continuar a esperar ser tratadas como intermedirios imparciais no conflito. Todavia, se nenhum outro caminho puder ser
encontrado para prestar assistncia, sem comprometer a segurana do
quadro funcional em questo, parece haver um conflito entre os princpios
operacionais de humanidade e imparcialidade, quando se tenta respon232
der ao sofrimento e necessidade humana.
Este dilema levou muitas OINGs humanitrias a prestar uma ateno cada vez maior, aos direitos humanos e ao direito humanitrio. A Carta
Humanitria, por exemplo, foi redigida por uma srie de OINGs humanitrias
envolvidas no Projeto Esfera, a qual declara que sua finalidade aumentar
a eficcia da assistncia humanitria, e tornar as agncias humanitrias
233
mais responsveis . A Carta reivindica que: Est baseada em duas crenas centrais: primeiro de que todas as medidas possveis devem ser tomadas para aliviar o sofrimento humano que venha surgir, em decorrncia de
conflitos e calamidades, e segundo que aqueles, afetados por uma calamidade, tem o direito a viver com dignidade, e portanto, um direito assistn234
cia . Ela, tambm, de forma controversa, declara que:
A Carta define as responsabilidades legais dos estados e partes, para
garantir o direito assistncia e proteo. Quando os estados so incapazes de corresponder, ficam obrigados a permitir a interveno de organi235
zaes humanitrias.
Esta afirmao , s vezes, usada como um argumento em favor da
interveno pelas organizaes humanitrias que, no obstante, alegam
permanecer imparciais e independentes. Afinal de contas, se os Estados forem obrigados a permitir a interveno das organizaes humanitrias,
como uma OING poderia afirmar, para simplesmente cumprir o seu mandato, seria o fato da interveno em um territrio, sem primeiro obter a permisso das autoridades competentes.
Enquanto a maioria das OINGs realmente buscam obter a permisso, por parte das autoridades do Estado em questo, existem numerosos
exemplos das OINGs intervindo sem a permisso, ou mesmo contra os desejos expressos das autoridades competentes. A base legal para isto considerada nesta seo, enquanto a prtica das OINGs discutida no captulo
seguinte.
341
342
247
escravido , pode ser legtimo impor restries, quanto liberdade de movimento, de falar e de reunio e mesmo certos direitos liberdade e a um
248
julgamento justo . As restries e clusulas adjacentes a um direito de assistncia, em tais circunstncias, poderiam facilmente conferir sua realizao efetiva um carter inexpressivo.
Um argumento alternativo que o direito assistncia humanitria existe como uma terceira gerao ou direito de solidariedade e tal
fato coloca uma obrigao nos Estados, incapazes de fornecer assistncia
adequada, de aceitar auxlio de organizaes internacionais. Isto tem sido,
principalmente discutido, em relao aos desastres naturais, mas, os princpios podem tambm ser aplicveis, em uma emergncia humanitria complexa. Contudo, conforme Hardcastle e Chua observaram, no existe qualquer tratado multilateral delimitando tal direito, e houve pouca anlise, quanto possibilidade de satisfazer ou no, as exigncias para ser considerado
um princpio geral do direito internacional consuetudinrio:
Para tal direito existir, a clusula da assistncia humanitria deve
ser prova de uma convico que tal assistncia seja demonstrada
obrigatria pelo estado de direito ou por um direito humano que a
exija. Embora o requisito opinio juris possa discutivelmente ser derivado de uma srie de direitos humanos bsicos, inclusive os direitos vida, ao alimento, ao vesturio e abrigo, este argumento no
impecvel. Mesmo se o requisito opinio juris existir, o alcance e o
contedo deste direito, no mbito do direito internacional consuetudinrio, permanecem incertos. Por exemplo, os Estados vizinhos
esto sujeitos obrigao de prestar assistncia ou primariamente a obrigao de cada Estado prover auxlio humanitrio aos
seus cidados?249
Hardcastle e Chua propem uma nova conveno internacional,
estabelecendo um direito assistncia humanitria, combinado com a
elaborao de um registro das organizaes qualificadas, s quais, seriam concedidas direitos de acesso. Eles declaram que apenas um nmero
limitado, de agncias de auxlio, cumpririam os critrios necessrios, para
serem includas nesse registro, e eles sugerem que tal registro deveria ser
250
controlado pela OCHA . Tais organizaes precisariam demonstrar que
eram, independentes do controle do governo, e eficazes quanto prestao de assistncia humanitria.
Uma outra resposta foi o incio do Projeto Internacional do Direito de
Resposta Calamidade (IDRL), promovido pela Federao Internacional
251
das Sociedades Cruz Vermelha e Crescente Vermelha . Este projeto visa
reunir e analisar o direito que j existe nesta rea e chamar a ateno para
252
as reas que ainda permanecem problemticas . Embora no objetive
criar um novo direito ou estabelecer uma nova conveno, tal iniciativa
identificou uma srie de reas onde aperfeioamentos ordem legal existente so necessrios:
As leis e normas devem, entre outras coisas, renunciar s obrigaes e restries de trnsito, importao e exportao, de bens
ou mercadorias destinadas ao auxlio ou assistncia; renunciar s
obrigaes e restries sobre vo e aterrisagem em seu territrio;
343
344
345
346
EPLF e da TPLF a respeitar o direito humanitrio internacional, particularmente com respeito ao tratamento de prisioneiros.
Em maio de 1987, a ICRC decidiu encerrar sua operao no cruzamento da fronteira. A entrega direta de alimentos demonstrara ser muito
dispendiosa e seus esforos de defesa foram rejeitados tanto pelo Governo,
quanto pelos rebeldes. Decisivamente, a ICRC fracassou em convencer a
EPLF permiti-la conduzir as visitas privadas com os soldados do governo capturados. A EPLF solicitara tanto visitas recprocas para seus prprios prisioneiros, quanto uma condenao pblica, por parte da ICRC, do Governo Etope,
que estava negando a existncia da guerra e de quaisquer prisioneiros, em
ambos os lados. A ICRC foi incapaz de aceitar essas exigncias, e ficou preocupada quanto ao seu papel de intermediria neutra, que era comprometido, assim, retirou-se primeiro de suas operaes na fronteira, nas reas
dos rebeldes, e em seguida, de seu trabalho, nas reas controladas pelo
270
governo.
A ERD escandinava obteve mais sucesso ao canalizar ajuda privada
e governamental, para Tigray e Eritria, via ERA e REST. A ERD tornou-se o
maior canal individual para auxlio em alimentao, em Tigray e Eritria, e a
nica condio que imps para ERA e REST, foi que a operao ilegal na
fronteira permanecesse discreta. Os doadores foram tranqilizados sobre a
natureza, essencialmente humanitria, da assistncia que era prestada, com
base em que eles estavam simplesmente ajudando pessoas vulnerveis, em
todos os lados do conflito. A ERA e REST aceitaram esta restrio, de forma
relutante, e continuaram a fazer lobby pela condenao internacional da
Etipia, e por um fim ao apoio financeiro de seu programa oficial de combate fome. Algumas organizaes participantes, dentro da ERD, tambm
271
favoreciam uma abordagem mais popular.
Em contraste, a organizao denominada War on Want no fez segredo de seu apoio para a ERA e a REST.
A defesa pblica foi um ponto crtico do trabalho da War on Want,
tendo em vista que ela buscava desafiar as causas da pobreza do terceiro
272
A War on Want
mundo, ao invs de simplesmente aliviar seus sintomas.
condenou publicamente as violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio, cometidas pelo Exrcito Etope, e elogiou o trabalho de desenvolvimento participativo e de reforma agrria, executados pela REST e pela
ERA. Seu relatrio sobre Tigray, A Revoluo Oculta, e Eritria, Nunca se Cur273
va, visava mobilizar apoio poltico para os objetivos dos rebeldes. A War on
Want doou caminhes e ajudou a construir estradas nas reas controladas
pelos rebeldes, e tambm forneceu ajuda para o desenvolvimento, bem
como assistncia emergencial, para REST e ERA no pleno conhecimento de
que tais medidas poderiam ser usadas para fins polticos, bem como fins
humanitrios. Outras OINGs, e alguns governos, tambm canalizaram um
pouco de sua ajuda, por meio do consrcio da War on Want.
Esses trs modelos descritos acima continuaram a influenciar a prtica das OINGs humanitrias. A ICRC continua a fornecer assistncia humanitria, conforme as condies rigorosas estabelecidas pelos seus princpios
diretivos. Outras OINGs humanitrias, contudo, aberta ou secretamente,
canalizaram sua ajuda para as zonas de conflito, embora sabendo que
poderiam ser usadas por um lado ou pelo outro. Algumas combinaram isto
347
com a defesa poltica que provavelmente tem um impacto direto no andamento do conflito. Tais prticas foram lugar comum durante a Guerra Fria e
tornaram-se um tanto mais significativas, ao longo da ltima dcada.
Outras intervenes das OINGs durante a Guerra Fria
Na frica do Sul durante os anos 80, muitas OINGs estavam completamente abertas, quanto ao seu apoio para a luta contra a Segregao
Racial e contra os governos racistas da frica do Sul e Rodesia. Ambas organizaes a Oxfam e a War on Want arriscaram-se censura da Comisso de
Caridade, ao encetar campanhas pblicas na Inglaterra, apoiando as san274
es contra a Segregao Racial (Apartheid) . Outras OINGs, aberta ou
secretamente, deram apoio ao Congresso Nacional Africano (ANC), Organizao do Povo Africano do Sul (SWAPO) e aos movimentos de libertao que se formaram durante as lutas anti-coloniais n Zimbbue, Angola e
Moambique.
Na Amrica Latina durante os anos 80, as OINGs estavam publicamente identificadas com a oposio poltica externa americana, na regio, que buscava fortalecer os regimes anticomunistas, enquanto
275
desestabilizava o governo revolucionrio da Nicargua . Muitos membros
do quadro funcional das OINGs e das organizaes baseadas na Igreja foram assassinados, como conseqncia. Em El Salvador, Nicargua e, em
menor extenso, na Guatemala, as OINGs financiaram projetos em contradio direta com a estratgia do governo americano. Muito do financiamento para essas operaes veio dos governos escandinavos e da Unio
276
Europia . Uma OING, operando em El Salvador, recebeu cerca USD$ 65
milhes para atividades humanitrias durante os anos 80, quando compa277
rado aos USD$ 75 milhes, gastos em El Salvador pela USAID . As OINGs
tambm se dedicaram ao trabalho de defesa, em oposio s polticas
americanas, e enfatizando as violaes dos direitos humanos, cometidas
278
pelos governos e pelas organizaes paramilitares que eles apoiavam.
Muitas OINGs tambm estavam envolvidas nas operaes de auxlio na fronteira, nas reas controladas pelos rebeldes do Afeganisto, durante os anos 80, em desafio ao governo oficialmente reconhecido em Cabul.
As agncias da ONU tais como UNHCR, UNICEF e WFP, limitavam sua
279
assistncia aos refugiados no Paquisto . Todavia, em 1988, um acordo,
negociado pela ONU entre o Afeganisto e o Paquisto, reconhecia que
todos os refugiados devem ter a oportunidade de retornar para casa e a
ONU ampliou suas atividades na fronteira, usando as OINGs como parceiros
280
de execuo . Algumas OINGs estavam at mesmo preparadas para fornecer assistncia mdica aos grupos rebeldes de Mujahidin, como uma for281
ma de obter acesso aos civis nas reas que eles controlavam.
As intervenes das OINGs aps a Guerra Fria
Com o fim da Guerra Fria, as OINGs humanitrias enfrentaram vrios
problemas. Conforme um profissional de assistncia argumenta:
Enquanto no passado, o auxlio humanitrio era considerado um substituto, de curto prazo, em situaes onde o desenvolvimento de longo prazo
tinha de ser contido, as emergncias atuais como aquelas no Sudo e nos
348
Grandes Lagos exigem assistncia de longo prazo e criam um novo conjunto completo de questes para os humanitaristas. Atualmente lugar comum ouvir a ajuda humanitria ser acusada de prolongar as guerras, alimentar os assassinos, legitimar os regimes corruptos, fortalecer os perpe282
tradores de genocdio e criar novas economias de guerra.
A vasta expanso das atividades humanitrias das OINGs, durante
os anos 90, e o papel que foram, com freqncia, convocadas para desempenhar, na qualidade de distribuidores semi-oficiais de assistncia, pelos governos; e as OGIs aumentaram significativamente a influncia potencial que algumas OINGs exercem nas sociedades de seus beneficirios. Em
muitos pases, as OINGs esto, de forma crescente, assumindo as funes
do tipo-Estado, tais como: a prestao de servios pblicos em reas tais
283
como: sade e educao.
Os governos esto prestando uma quantidade cada vez maior de
seus servios humanitrios por meio das OINGs, e as OINGs, por sua vez,
confiam fortemente no financiamento do governo para seu trabalho. A concesses pblicas representaram 1.5 por cento da renda das ONGs em 1970,
35 por cento em 1988 e acima de 40 por cento em 1995. Os fundo fixados e
destinados constituem uma proporo bem maior do capital que muitas
OINGs gastam no campo. Conforme Donini pergunta em uma organizao que recebe 100 por cento de seu financiamento de fontes pblicas,
284
ainda permanece uma ONG?
A experincia de algumas OINGs e agncias da ONU, em uma srie
de emergncias humanitrias complexas, tambm as incitou a adotar uma
viso muito mais estratgica de suas atividades. Por exemplo, Fiona Terry,
uma Diretora de Pesquisa para a MSF, documentou quatro casos, ao longo
da ltima dcada os campos Afegos no Paquisto, os campos
Salvadorenhos e Nicaragenses em Honduras, os campos Cambojanos na
Tailndia, e os campos de Ruanda no Zaire onde o auxlio humanitrio
285
acabou nos cofres dos combatentes . Mary Anderson de forma similar argumenta que: Embora as agncias humanitrias com freqncia busquem
ser neutras ou no partidrias, em relao aos vencedores e perdedores de
uma guerra, o impacto de sua ajuda no neutro, no que concerne dimi286
nuio ou piora do conflito.
O desenvolvimento dos princpios de programas, tais como: Ausncia de Danos ou Competncias Locais para a Paz (LCP) so projetados
para assegurar que a assistncia humanitria seja prestada, de uma forma
tal que contribua com a justia, a paz e a conciliao. Muitas OINGs
esto atualmente implementando programas, que vinculam a prestao
de sua assistncia humanitria aos objetivos de seus doadores tais como
restaurar a paz e a democracia ou fortalecer os direitos humanos e o estado
de direito. Como Mark Duffield argumenta a assistncia humanitria agora,
somente legtima, contanto que, haja um sentimento de que no vai produzir dano, e geralmente respalda a resoluo do conflito e as metas de
transformao da paz liberal. De ajudar as pessoas, a poltica mudou em
287
direo ao respaldo dos processos . Um estudo realizado em 2001 pelo
288
Grupo de Trabalho de Transio Interativa , por exemplo, esboou alguns
exemplos recentes de boa prtica, em seguida adoo de uma estrutura LCP/Do no Harm:
349
350
entendido e aceito que deve permanecer, absolutamente afastado do processo de deciso poltica, e capaz de operar em qualquer lugar, sob esse
fundamento - fica absolutamente impedido de empreender qualquer ao
295
relativa a tal papel.
Enquanto muitas OINGs provavelmente consideram essas propostas
como uma ameaa perigosa sua imparcialidade, algumas chegaram perto
de adotar posies similares. A Vigilncia dos Direitos Humanos, por exemplo, solicitou que fosse dado um papel institucional s OINGs de direito humanos, pela Unio Europia e pelo Banco Mundial, ao impor critrios condicionais de ajuda s autoridades locais da Bsnia:
Em primeiro lugar, um mecanismo deve ser estabelecido, por meio
do qual, as organizaes de direitos humanos podem informar e
trabalhar com as instituies financeiras internacionais (IFIs), sobre
a questo que trata de, se as autoridades locais esto verdadeiramente cumprindo com os Acordos de Paz de Dayton inclusive, a
rendio dos acusados e se no esto, de algum outro modo,
violando os padres bsicos internacionais. Isto permitiria s IFIs
receber informaes especficas, precisas e tempestivas sobre
quais entidades devem receber assistncia, e quais no deveriam, e habilitaria s IFIs a delinear passos especficos que as jurisdies devem se submeter para receber assistncia, bem como,
especificar a conduta que desencadearia a reduo ou trmino
daquela assistncia.296
As implicaes desta proposta que poderia colocar as OINGs de
direitos humanos em uma posio bem mais poderosa do que os representantes eleitos de um Estado so considerveis, e revela quo distante o
debate sobre os direitos humanos, assistncia humanitria e o papel das
OINGs mudou nos ltimos anos. Em seguida a Guerra no Kosovo, por exemplo, a maioria dos projetos implementados pelas OINGs, eram inteiramente
impulsionados pelo doador, e muitos dos quais, tinham como meta explcita
enfraquecer os partidos polticos extremistas e promover o apoio para os
297
direitos humanos e os valores liberais do ocidente . Depois da interveno
Americana no Afeganisto, muitas OINGs atuaram efetivamente como
terceirizadas, na implementao de programas que so publicamente
projetados para respaldar os objetivos da poltica externa dos governos oci298
dentais, na regio . Conforme Bouchet-Saulnier adverte:
Utilizar a assistncia humanitria paras influenciar um dado confronto militar pode, na realidade, oferecer alavancas que afetem
as mudanas positivas em um pas. Entretanto, embora tal atitude
possa apresentar um resultado poltico eficiente ou conveniente;
ela coloca em risco a necessria independncia poltica da ao
humanitria. O resultado inaceitvel que as atividades humanitrias so, de fato, subordinadas aos interesses nobres e de alto
nvel, os quais, so tudo, exceto, humanitrios. Tal ponto em si,
distorce o significado real dessas aes, e pe em risco, a presena dos atores humanitrios no campo, por macular a sua imagem
e o respeito devido ao seu trabalho e s suas intenes.299
351
352
Crescente Vermelha e da Cruz Vermelha e para as ONGs no Auxlio Calamidade tratou a questo mais diretamente focalizando a conduta das OINGs.
Ela declara: cada OING deve assegurar que:
1. Imperativo humanitrio venha em primeiro lugar.
2. O auxlio dado independente de raa, credo ou nacionalidade
dos beneficirios e sem qualquer distino adversa de qualquer tipo. As prioridades do auxlio so calculadas com base na necessidade isolada.
3. A assistncia no ser usada posteriormente para um ponto de
vista poltico ou religioso em particular.
4. Ns devemos nos esforar e comprometer para no agir como
instrumentos da poltica externa do governo.
Este cdigo puramente voluntrio. No existe monitoramento ou
mecanismo de represso e a natureza qualificada do quarto ponto revela
as dificuldades que muitas OINGs provavelmente tem ao aceitar e executar
esta prtica. Todavia, o cdigo realmente apresenta um ponto de partida
til para definir o papel e as responsabilidades das OINGs, durante as intervenes humanitrias.
As OINGs claramente possuem um papel em tais intervenes e este
deve envolver a obteno do acesso aos seus beneficirios. Contudo, embora atualmente as OINGs freqentemente reivindiquem que possuem um
direito para tal acesso, a maioria no aceitou quaisquer responsabilidades obrigatrias regulando seu prprio comportamento. Enquanto a ICRC e
a UNHCR permanecem obrigadas, respectivamente, pelo direito humanitrio e dos refugiados, as atividades da maioria das OINGs permanecem sem
regulamentao.
Um registro das organizaes qualificadas poderia fornecer uma
soluo para este dilema, embora algumas OINGs possam, de forma legtima, temer que isto se tornasse um instrumento para uma maior cooptao
de suas atividades pelos Estados e OGIs. O que claro, contudo, com a
ausncia de uma definio legal clara de quais aes legitimamente se
enquadram no seu mbito, vem a significar que a tenso entre os princpios
fundamentais de humanidade e imparcialidade torna-se fortemente prejudicada no trabalho de muitas OINGs.
353
Notas
1. Vide Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian
intervention, Maryland and Oxford: Rowman & Littlefield, 1998; Francis Kofi
Abiew, The evolution of the doctrine and practice of humanitarian
intervention, The Hague: Kluwer Law International, 1999; David Chandler,
From Kosovo to Kabul: human rights and international intervention, London:
Pluto Press, 2002.
2. Vide Liam Mahony, Military Intervention in human rights crises: responses
and dilemmas for the human rights movement, International Council on
Human Rights Policy, March 2001; Hugo Slim, Military intervention to protect
human rights: the humanitarian agency perspective, International Council
on Human Rights Policy, March 2001; NGO responses to military interventions
in human rights crises, International Council on Human Rights Policy, draft
report, Geneva, September 2001.
3. Geneva Convention IV, 12 August 1949, Articles 9, 17, 23 and 59; Protocol
Additional to the Geneva Conventions of, and relating to the Protection
of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977, Articles
64, 70 and 71; Additional Protocol II, Articles 9 and 18.
4. As Convenes de Genebra referem-se, especificamente, s atividades
das organizaes humanitrias imparciais. Jean Pictet (The fundamental principles of the red cross, Geneva: Henri Dunant Institute, 1979), tambm especifica independncia, servio voluntrio, unidade, universalidade e neutralidade como princpios fundamentais. Esses princpios so
reafirmados no Statute of the Movement of the Red Cross and the Red
Crescent, adotados pelo consenso em 1986.
5. O escopo deste artigo est restrito s atividades operacionais e de defesa de uma OING, durante a emergncia humanitria complexa que levou interveno por parte de foras militares externas.
6. As emergncias humanitrias complexas so geralmente definidas pela:
deteriorao ou colapso da autoridade do governo central; conflito e
disseminao da corrupo dos direitos humanos; insegurana no abastecimento dos alimentos; falncia macroeconmica; desalojamento forado em massa das pessoas. Vide Andrew Natsios, NGOs and the UN
system in complex humanitarian emergencies: conflict or cooperation, in
Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global Governance,
Boulder, CO: Lynne Reinner Publishers, 1996, p. 67.
7. O termo no usado aqui para incluir a interveno militar por um Estado, para proteger seus cidados no exterior, ou quando tal operao foi
solicitada pelo Governo do Estado considerado.
8. International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS),
The Responsibility to Protect, September 2001, Government of Canada
(doravante referida como a Comisso Axworthy); Humanitarian
Intervention, Advisory Council on International Affairs and Advisory
Committee on issues of Public Law, April 2000, commissioned by the Dutch
Minister of Foreign Affairs (doravante referido como o Relatrio Lubbers);
Richard Goldstone; General Carl Tham, The Kosovo Report: conflict,
international responses to be learned, Oxford: Oxford University Press, 2000
(doravante referida como a Comisso Goldstone).
354
355
23. Artigo 3.
24. Artigo 18.
25. 1(a) Declaration on principles guiding relations between participating
states: II. Refraining from the threat or use of force.
26. Comisso Axworthy, 2001, par. 4.12.
27. J Bryan Hehir, Military intervention and national sovereignty, in Jonathan
Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian intervention,
1998, cit., p. 29-53.
28. Por exemplo, 1965 Convention for the Elimination of all forms of Racial
Discrimination (CERD); the 1966 International Covenant on Social
Economic and Cultural Rights (ICESCR), the International Convention on
the Suppression and Punishment of the Crime of Apartheid 1973, the 1979
Convention for the Elimination of all forms of Discrimination Against Women
(CEDAW); and the 1989 Convention on the Rights of the Child (CRC).
29. Nina Jorgensen, State responsibility and the 1948 Genocide Convention,
in Goodwin-Gill; Talmon (Eds.), The reality of international law, essays in
honour of Ian Brownlie, Oxford University Press, 1999, p. 273-293.
30. Barcelona Traction case (Belgium v Spain) ICJ Rep. 1970, Judgment of
the Court, par. 39.
31. Legal consequences for States of the Continued Presence of South Africa
in Namibia. ICJ Rep. 1971, par. 131.
32. Vide Nigel Rodley (Ed.), To loose the bands of wickedness, international
intervention in defence of human rights, London: Brasseys 1992.
33. As clusulas assim chamadas do estado-inimigo, incorporadas nos artigos 53 e 107, tambm representam uma exceo, porm, essas atualmente so consideradas obsoletas. Vide Bruno Simma, Nato, the UN and
the use of force: legal aspects, 1999, cit., p. 3.
34. Estritamente falando isto somente pode ser exercitado em resposta a
um ataque armado anterior, por meio de uma fronteira internacional, e
desde que o Estado em questo tenha notificado a UNSC e est esperando seu julgamento final. Contudo, o uso da palavra inerente sugere que o artigo 51 no pretendia restringir o direito legal consuetudinrio
legtima defesa, que vem em data anterior Carta. Isto pode incluir a
legtima defesa preventiva e o direito de proteger os cidados no exterior, sujeito aos testes de necessidade e proporcionalidade estabelecidos pelo Carolina Case 1841-42. Vide D. J. Harris, Cases and materials in
international law, 5th ed., London: Sweet and Maxwell, 1998, p. 894-917.
35. Artigos 39-42. Vide tambm Certain expenses of the United Nations (Article
17(2) of the Charter) Advisory Opinion, 20 July 1961, ICJ Rep 1962, p. 151.
36. Ibidem. Vide tambm Condition of admissions of a state to membership
in the United Nations, Advisory Opinion of 28 May 1948, ICJ Reports 1948,
p. 64.; e Prosecutor v Dusko Tadic (decision on the Defence Motion for
Interlocutory Appeal on Jurisdiction) 2 October 1995, Case No. IT-94-1AR72.
37. Caso relativo a questes de interpretao e aplicao da Conveno
de Montreal surgidas fora do mbito do incidente de ariel, em Lockerbie
(medidas provisrias) L ibya v UK, ICJ Reports 1992, p. 3. Vide tambm
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56. Res. 31, UN ESCOR, 49th Sess., Supp. No. 1, at 54, U.N. Doc. E/1996/96
(1996). This updates ESC Res. 1296 (XLIV) (1968) and ECOSOC Resolution
288 (X) of Feb. 27, 1950.
57. Karsten Nowrot, Symposium The rule of law in the era of globalization:
Legal Consequences of Globalization: The Status of Non-Governmental
Organizations Under International Law, Indiana Journal of Global Legal
Studies, v. 6, Ind. J. Global Leg. Stud. 579, Spring 1999.
58. O artigo 1 exige que o Alto Comissrio busque solues permanentes
para o problema dos refugiados auxiliando os Governos e, sujeito aprovao dos Governos interessados, s organizaes privadas.. Conforme o Artigo 10, o Alto Comissrio deve administrar quaisquer fundos,
pblicos ou privados, que venha a receber para auxlio aos refugiados,
e deve distribu-los entre as agncias privadas, e conforme apropriado,
entre as agncias pblicas que julgue melhor qualificadas para administrar tal assistncia..
59. Vide por exemplo, U.S. International Food Assistance Report 1999, USAID,
January 2000; and About P.L. 480 Title II, from USAID website,
www.usaid.gov. 7 June 2002; and UNHCR Handbook on emergencies,
United Nations High Commissioner for Refugees, 2001.
60. Ann Marie Clark, Diplomacy of Conscience, Amnesty International and
Changing Human Rights Norms, Princeton University Press, Princeton and
Oxford, 2001; Katarina Tomasevski, Responding to human rights violations
1946 1999, Hague/Boston/London: Martinus Nijhoff, 1999.
61. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 86. Uma srie de OINGs possuem organizaes formais apoiadas com as agncias da ONU, tais como a UNHCR.
62. Alex de Waal, Famine crimes: politics and the disaster relief industry in
Africa, James Currey/Indiana University Press, 1997, p. 65.
63. Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global Governance,
1996, cit., p. 8-9.
64. Vide The UNs 50th anniversary: an opportunity to reduce conflicts, Oxfam,
1995.
65. Steve Charnovitz, Two centuries of participation: NGOs and international
governance, Michigan Journal of International Law, v. 18, p. 183-286,
1997.
66. Ibidem.
67. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 90. At 80 por cento dos recursos da WFP, por
exemplo, so agora dedicados ao auxlio de emergncia.
68. Fiona Fox, The politicisation of humanitarian aid, a discussion paper for
Caritas Europa, Internal discussion paper, Cafod, June 2000, p. 5.
69. Francoise Bouchet-Saulnier, The practical guide to humanitarian law, MSF
and Rowman & Littlefield, 2002, p. 6.
70. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 88.
71. Ibidem. Vide tambm Office of Foreign Disaster Assistance Annual Reports
1991 2000, Washington DC: Government Printing Office, 2001.
358
72. Andrews Natios, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN &
Global Governance, 1996, cit., p. 71.
73. Office of Foreign Disaster Assistance Annual Reports 1991 2000, 2001
74. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, fn 33, p. 101 referring to World Vision in Mozambique
in 1993 and 1994.
75. An Agenda for Peace, UN Doc.A/47/277 (1992).
76. Vide http://www.msf.org/about/index.cfm, visited 3 September 2002.
77. Vide Clark, 2001.
78. Andrew Natios, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN &
Global Governance, 1996, cit., p. 68.
79. General Assembly resolution 46/182, Strengthening of the coordination
of humanitarian emergency assistance of the United Nations 78th Plenary
meeting 19 December 1991, A/RES/46/182.
80. InterAction, International Council for Voluntary Agencies, and the Steering
Committee for Humanitarian Response.
81. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 86.
82. About OCHA, What it is, What it Does, United Nations. Disponvel em:
<www.reliefweb.int>. Acesso em: 15 June 2002.
83. Alex de Waal, Famine crimes: politics and the disaster relief industry in
Africa, 1997, cit., p. 181-185.
84. Francis Kofi Abiew, cit., 1998, cit., p. 260.
85. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2nd. ed., Westview Press, 2000, p. 67. Vide tambm Colin Granderson,
Military ambiguities in Haiti, in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral
dilemmas in humanitarian intervention, 1998, cit., p. 99-118.
86. MSF Appel Rwanda, On narrete pas un genocide avec des medecins!,
1994.
87. G Vassell-Adams, Rwanda: an international agenda for action, Oxfam,
1994, p. 36.
88. Donini, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the UN & Global
Governance, 1996, cit., p. 85.
89. Coalition calls for action in Bosnia: groups want more allied military force
to stop genocide, Washington Post, 1 Aug. 1995.
90. Statement on the crisis in Eastern Zaire, Oxfam UK and Ireland, 5 November
1996.
91. Letter to Robin Cook British Foreign Secretary, Oxfam 9 May 2000.
92. Boutros Boutros-Ghali, in Thomas Weiss; Leon Gordenker (Eds.) NGOs, the
UN & Global Governance, 1996, cit., p. 10.
93. Nicholas Wheeler, Agency, Humanitarianism and Intervention,
International Political Science Review, v. 18, n. 1, p. 9-26, 1997.
94. Francesca Klug, Values for a Godless age: the story of the UKs new Bill of
Rights, Penguin, 2000, p. 147.
95. Mary Robinson, We can end this agony, Guardian, 23 Oct. 1999.
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96. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World
Disasters Report 2002, ICRC Publications, 2002, chapter 7.
97. Disponvel em: <http://www.ifrc.org/publicat/conduct/>. Acesso em: 21
Aug. 2002.
98. The Sphere Project, Humanitarian Charter and Minimum Standards in
Disaster Response, Geneva; Oxford: The Sphere Project; Oxfam Publishing,
2000.
99. World Disasters Report 2002, ICRC Publications, 2002, chapter 7.
100. Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, UN
GAOR, 46th Sess., Supp. n.. 1, at 5, UN Doc. A/46/1 (1991).
101. For details vide Helena Cooke, The Safe Haven in Northern Iraq, Essex
Human Rights Centre and Kurdish Human Rights Project, 1995.
102. Turkey had ratified the 1951 Convention Relating to the Status of
Refugees, but not the 1967 Protocol which extends the scope of the
Convention beyond Europe.
103. Lawrence Freedman; David Boren, Safe havens for Kurds in post-war
Iraq, in Nigel Rodley (Ed.), To loose the bands of wickedness, international
intervention in defence of human rights, London: Brasseys, 1992, p. 48.
104. Ibidem, p. 63-74.
105. Marc Weller, The US, Iraq and the use of force in a uni-polar world, Survival,
v. 41, n. 4, p. 81-100, 1999.
106. Fernando Teson, Collective humanitarian Intervention, Michigan Journal
of International Law, v. 17, n. 2, p. 346-365, 1996.
107. Judith Randel, Aid the military and humanitarian assistance: an attempt
to identify recent trends, Journal of International Development, v. 6, n.
3, p. 336, 1994.
108. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 79.
109. UNSC Resolution 688, 5 April 1991.
110. Por 10 votos a 3, com absteno da China e da ndia. Vide Peter
Malanczuk, Akehursts Modern Introduction to International Law, 1997,
cit., p. 399-402, para uma discusso mais completa.
111. Karin Landgren, Safety zones and international protection: a dark grey
area, International Journal of Refugee Law, Oxford University Press, v. 7,
n. 3, p. 437-458, 1995.
112. Guy Goodwin Gill, The refugee in international Law, 2nd ed., Clarendon,
1998, p. 286.
113. Ibidem, p. 74.
114. Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and intervention,
2000, cit., p. 79.
115. Lawrence Freedman; David Boren, Safe havens for Kurds in post-war
Iraq, in Nigel Rodley (Ed.), 1992, cit., p. 79.
116. Entrevista com o autor deste artigo conduzida em um campo de refugiados perto de Zakho, Maio de 1995. Este campo fora estabelecido
pelos curdos fugindo do Governo da Turquia, terra queimada campanha no sudeste da Turquia. A rea ao redor do campo fora bombardeada pelos avies turcos, segundo notcias, alguns dias antes e uma
batalha de rifles e morteiros aconteceu entre o Exrcito Turco e as
Guerrilhas Curdas, durante a visita do autor.
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361
362
159. Mark Duffield, Global governance and the new wars, Zed books, 2001,
p. 81-82.
160. Martin, in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in
humanitarian intervention, 1998, cit., p. 163-166.
161. Fox, 2002, p. 23.
162. Vide Thomas Weiss; Cindy Collins, Humanitarian challenges and
intervention, 2000, cit., p. 104-107.
163. Amnesty International, Rwanda: Human Rights overlooked in mass
repatriation, January 1997, AI Index: AFR 47/002/1997.
164. Martin, in Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in
humanitarian intervention, 1998, cit., p. 167.
165. Geoffrey Robertson, Crimes against humanity: the struggle for global
justice, London: Allen Lane, 1999, p. 72
166. Ibidem.
167. Henry Shue, Let whatever is smouldering erupt, in A. J. Paolini; A. P. Jarvis;
C. Reus-Smit (Eds.), 1998, cit., p. 73.
168. Ibidem, p. 65.
169. Por exemplo, Geoffrey Robertson, Crimes against humanity..., 1999, cit.,
p. 167.
170. Micael Ignatieff, International committee of the red cross, in Roy Gutman;
David Reiff (Eds.), Crimes of war: what the public should know, WW
Norton, 1999, p. 203.
171. Michael Ignatieff, The warriors honour: ethnic war and the modern
conscience, Chatto & Winduss, 1998, p. 119.
172. Mary Ellen OConnell, International law after Kosovo, Human Rights
Quarterly, v. 22, n.1, Feb. 2000, p. 57-89. The Organisation for Security
and Co-operation in Europe (OSCE), the Commonwealth of
Independent States (CIS) and the Organisation of American States (OAS)
have all declared themselves to be Chapter VIII organisations. The nowdefunct Organisation of African Unity (OAU) and the League of Arab
States have tambm been acknowledged as regional IGOs by the UNSC.
173. Artigo 5 do tratado da OTAN a declara como uma corporao coletiva de auto-defesa, com referncia ao artigo 51 da Carta da ONU. A
ECOWAS foi formada como uma organizao de cooperao econmica sem referncia Carta da ONU
174. Colin Scott, Humanitarian intervention in Liberia 1989-94, Watson Institute
for International Studies, Providence, Occasional Paper n. 20, 1995.
175. Mary Ellen OConnell, 2000, International law after Kosovo, 2000, cit.,
p. 66.
176. Editorial Comments: NATOs Kosovo Intervention, American Journal of
International Law, v. 93, n. 4, Oct. 1999.
177. Tim Judah, Kosovo: War and Revenge, Yale University Press, 2000.
178. Marc Weller, Armed Samaritans, Counsel, Aug. 1999, p. 20.
179. Experincia do autor, como oficial de Proteo da UNHCR Kosovo 20002001. Entre 150,000 e 250.000 Srvios, Roma e outras minorias abandonaram seus lares no vero de 1999. A maioria ainda est incapaz de
retornar aos seus lares, enquanto aqueles que permanecem esto confinados vivendo em enclaves. Vide UNHCR/OSCE, UNHCR/OSCE Minority
Assessment Reports, Kosovo, 1999-2001, v. 1-7.
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365
230. Ibidem, p. 4.
231. Jane Barry; Anna Jefferys, A bridge too far: aid agencies and the military
in humanitarian response, 2002, cit., p. 15-19.
232. Thomas Weiss; Cindy Collins, 2002, p. 66. No Kosovo era comum que as
OINGs coordenassem sua segurana por meio da UNHCR que, por sua
vez, confiavam na OTAN e na KFOR.
233. The Sphere Project, 2000.
234. Ibidem.
235. Ibidem.
236. Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response,
2000, part one.
237. Protocol I, article 54, Protocol II, article 14.
238. Geneva Convention IV, articles, 59, 61 e 142. Protocol I, articles 70 e 71.
239. Common article 3 of the four Geneva Conventions, Geneva Convention
III, article 9, Geneva Convention IV, article 10, Protocol I, article 70,
Protocol II, article 18.
240. Protocol I, article 81. Vide tambm the Statute of the Movement of the
Red Cross and the Red Crescent.
241. Conveno de Genebra IV, artigos 30 e 143.
242. Artigo Comum 3 das quatro Convenes de Genebra, Protocolo II, artigo 14.
243. Artigo Comum 3 das quatro Convenes de Genebra, Protocolo II, artigo 18.
244. Protocolo II, artigo 8.
245. Protocolo II, artigo 18(2).
246. Theodor Meron, The Geneva Conventions as Customary law, The
American Journal of International law, v. 81, p. 361, 1987 diz que dada
a escassez de da prtica real, os tribunais constumam achar que atos
desta natureza violam no somente um princpio moral da humanidade, mas tambm uma norma positiva do direito internacional de
costumes.
247. General Comment n. 29 on article 4. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, par. 2;
General Comment n. 5. Derogation of rights (art. 4) Thirteenth session,
1981, 31/07/81; Greece v UK, ECtHR A. 176/56 Yearbook 2 (1958-59) p.
174; Ireland v UK, ECtHR Series A 25, (1978); McCann and Others v. UK,
ECtHR Series A n. 324, judgment 27 September 1995; Aksoy v Turkey,
ECtHR, judgment 18 December 1996, App. n. 21987/93;
248. Por exemplo, Lawless v Republic of Ireland, No.3, judgment of 1 July
1961; Ireland v. UK, ECtHR Series A 25, (1978); Arrowsmith v UK (1978) 19
DR 5, p. 20; Brannigan and MacBride v UK , judgment 26 May 1993, App.
n. 14553/89 and 14554/89. Vide tambm the UK Note Verbale to the
Secretary General of the Council of Europe, 18 December 2001, vide
<www.conventions.coe.int>; and Notification of UK derogation from
article 9 of the ICCPR 18 December 2001,vide <www.unhchr.ch>.
249. Rohan Hardcastle; Adrian Chua, Humanitarian Assistance: towards a right
of access to victims of natural disasters, International Review of Red
Cross and Red Crescent, ICRC, n. 325, p. 589-609, Dec. 1998.
250. Ibidem. Somente trs organizaes so de fato designadas: MSF, WFP e
as sociedades Red Crescent and National Red Cross.
366
251. What is the IDRL Project?, International Federation of Red Cross and
Red Crescent Societies, IDRL Fact Sheet number 01, June 2002.
252. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies
Speeches and statements Strengthening of the coordination of
emergency humanitarian assistance of the United Nations Statement
delivered by Encho Gospodinov, International Federation delegate to
the UN, to the United Nations Economic and Social Council substantive
session 2002, New York, 15 July 2002.
253. The Federation promotes the development of International Disaster
Response Law, International Review of Red Cross and Red Crescent,
ICRC, n. 842, p. 546-548, June 2001.
254. Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against
Nicaragua, ICJ Rep. 1986, par. 242.
255. Ibidem, par. 243.
256. David Chandler, From Kosovo to Kabul: human rights and international
intervention, 2002, p. 29-32, Vide tambm Alex de Waal, Famine crimes:
politics and the disaster relief industry in Africa, 1997, cit.
257. Ibidem.
258. David Chandler, Human Rights-Based Humanitarianism, Human Rights
Quarterly, v. 23, n. 3, p. 678-700, 2001.
259. Alex de Waal, Famine crimes: politics and the disaster relief industry in
Africa, 1997, cit., p. 76.
260. William DeMars, Contending neutralities, humanitarian organizations and
war in the Horn of Africa, in Jackie Smith; Charles Chatfield; Ron
Pagnucco (Eds.), Transnational social movements and global politics,
New York: Syracuse University Press, 1997, p. 112.
261. William DeMars, in Jackie Smith et al., op cit., 1997, p. 106.
262. Ibidem.
263. Ibidem.
264. Ibidem.
265. Rony Brauman, Refugee camps, population transfers and NGOs, in
Jonathan Moore (Ed.), Hard choices, moral dilemmas in humanitarian
intervention, 1998, cit., p. 179-189.
266. Ibidem.
267. Brauman, in Jonathan Moore (Ed.), 1998, op. cit., p. 188.
268. William DeMars, Contending neutralities, humanitarian organizations and
war in the Horn of Africa, in Jackie Smith et al., 1997, cit., p. 112.
269. Ibidem, p. 118.
270. Forsythe, 1996.
271. Mark Duffield; John Prendergast, Without troops and tanks: the
emergency relief desk and the cross-border operation into Tigray and
Eritrea, Red Sea Press, 1994.
272. Conor Foley; Roy Hattersley MP Sharing the Future, War on Want, 1997.
273. James Firebrace; Gail Smith The Hidden Revolution: an analysis of social
change in Tigray (Northern Ethiopia) based on eyewitness accounts,
War on Want, 1982; James Firebrace; Stuart Holland MP, Never kneel
down: drought development and liberation in Eritrea, Red Sea Press,
1985.
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John Braithwaite**
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372
profissionais pela contribuio cultura de aprendizado de segurana area por meio da confisso. Os pilotos de aeronaves so recompensados por
desencadear a preveno. Tambm fica difcil encobrir qualquer coisa
devido tica que os colegas tm de expor as falhas para anlise.
O coleguismo na rea de assistncia mdica tambm comprometido de forma similar com a abertura, para anlise, de diagnsticos e
tratamentos de baixa qualidade, especialmente quando no existem conseqncias visveis o suficiente para ameaar um processo judicial. Mas, o
compromisso em informar e analisar as falhas era no passado mais completo e mais rigoroso com a segurana area do que com a sade (Wilf-Miron
et al., 2003). E o acobertamento de falhas mdicas continua endmico por
parte dos mdicos e de outros profissionais, que tm medo de que reconhecer e se desculpar por erros catastrficos poder ameaa a perda do diploma. Mas est ocorrendo uma onda de mudanas nas instituies ocidentais de assistncia mdica, devido comprovao emprica de que o reconhecimento e a desculpa por erros mdicos contribuem mais para dissuadir
processos judiciais do que para incentiv-los (vide a literatura citada em
Gallagher, et al., 2003). Os sistemas de sade dos Estados Unidos, Austrlia e
Gr-Bretanha esto entre aqueles que esto sendo transformados por
enfoques cada vez mais sistemticos de se registrar os incidentes adversos
de forma quantitativa, analisando os padres de tais incidentes, buscando
intervenes para combater os riscos revelados e pesquisando o impacto
de tais intervenes (Institute of Medicine, 2000, 2004; Wilson; Runciman;
Gibbert, 1995; Runciman; Webb; Helps, 2000; McLoughlin et al., 2001; Australian
Council for Safety and Quality in Health Care, 2004). Na rea de assistncia
mdica, o momento de mudana de uma cultura de culpabilidade para
uma cultura de aprendizado. Se essa anlise estiver certa, ajudar o sistema
de sade a melhorar, com base no formidvel registro que j tem da reduo baseada na comprovao dos riscos de muitos tipos de doenas e
ferimentos.
Ento, minha suposio que podemos organizar essas trs instituies junto como uma continuidade, conforme o comprometimento de cada
uma delas com a eliminao do medo de punies que induzam o encobrimento (Cohen, 2001). A administrao da segurana area a mais comprometida com a no-punio, seguida da administrao da sade e, por
ltimo, a justia criminal com o seu compromisso com a punio. Minha
outra suposio o motivo pelo qual a administrao da segurana area
fez o maior progresso na melhoria da segurana, seguida da administrao
da sade e da administrao da justia criminal, na retaguarda, com o registro de conquistas mais desolador.
O problema com a justia criminal nesta anlise que promove
culturas de negao (Cohen, 2001). O imperativo da preveno de tratar
de um problema subjacente do uso de drogas no compreendido, pois
tanto o crime, quanto o uso de drogas que leva ao crime so negados. O
problema da administrao da raiva ou da dominao patriarcal que leva
a um padro de violncia so verdades encobertas, em vez de confrontadas. Lgico, os defensores do retributivismo diro que independentemente
de quo irresponsvel for a conduta de um piloto de avio ou a de um
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incentivadoras do que dissimuladoras em descobrir menos casos de reincidncia criminal, em relao aos controles (Braithwaite, 2002, cap. 3).
O que mais importante do que o resultado de preveno ao crime de Hollow Water o resultado da deteco de crimes. Quando e como
o processo penal tradicional teve xito em descobrir algo prximo de 52
confisses de responsabilidade criminal por abuso sexual de menores, em
uma comunidade de apenas 600 pessoas? Em Hollow Water, ex-infratores
no foram rejeitados para sempre, mas vistos como importantes recursos
para estar na pele de outros infratores e desvendar as redes de mentiras
que contriburam para a criminalidade. Melhor do que qualquer um, exinfratores entendem os padres, as presses e as formas de esconder. Como
eles contam histrias pessoais nos crculos, falam sobre as mentiras que outrora os protegiam e como se sentiram ao enfrentar a verdade sobre a dor
que causaram. Isso feito de forma delicada mas inflexvel, por meio do
envio de sinais aos infratores de que seu comportamento tem razes que
podem ser entendidas, mas que no existem desculpas para tanto (Ross,
1996, p. 183).
De fato, em Hollow Water, antes que eles encontrassem a vtima em
um crculo de cura, aqueles que cometeram abuso sexual encontravam
outros infratores e as vtimas desses outros infratores que iriam simplesmente
contar suas histrias como um estgio em um processo para romper a identidade de homem forte que permeou a relao de dominao de suas
prprias vtimas. Suportar todas essas possibilidades para a elucidao da
verdade uma vontade de oferecer ao criminoso grave um caminho alternativo ao da priso para fazer as coisas da forma certa.
Justia escolar faz a transio do paradigma
Programas restaurativos contra a prtica de assdio? intimidao
nas escolas, geralmente conhecidos como enfoques de toda a escola
(Rigby, 1996) que combinam deliberaes comunitrias entre os alunos, professores e pais sobre como evitar a prtica de intimidao, com a mediao de casos especficos, foram sistematicamente avaliados com resultados positivos (Farrington, 1993; Pitts; Smith, 1995; Pepler et al., 1993; Rigby,
1996; Morrison, 2005), sendo que o mais impressionante deles foi um programa na Noruega, em que se registrou uma reduo de 50% das prticas de
intimidao (Olweus, 1993). Os dados de Gentry e Benenson (1993) sugerem
ainda que as capacidades para a mediao de brigas no playground aprendidas e praticadas pelas crianas na escola podem ser transferidas ao ambiente domstico, resultando na diminuio de conflitos, especialmente entre
irmos. McCold (2002) mediu a reincidncia criminosa em 919 delinqentes
e jovens em risco expulsos de seis escolas da Pensilvnia, por serem jovens
que no podiam ser controlados pelo sistema escolar convencional. As escolas so famosas por organizar um meio restaurador de cima a baixo no
programa educacional, que administrado por uma das primeiras famlias
de prticas restaurativas, os Wachtels. As infraes nos seis meses seguintes
expulso foram reduzidas em 50% para aqueles que completaram o programa com xito, uma reduo que foi significativa para o controle do
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Poltica da
Esperana
Poltica da
Responsabilizao
Perdo
Grande Integridade
Reconciliao
( ) Respons. Ativa
Monitoramento & Avaliao
( ) Documentos de Remio
Reconciliao /
( ) Justia Material &
No Ocorre a Preveno
Simblica para as Vtimas
Preveno
Busca da Verdade
Confrontao
Justia dos Tribunais
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mas tambm paralisa o momento da responsabilidade ativa de fazer trabalho de preveno ao crime. A responsabilidade ativa distingue-se da passiva, que a norma do processo penal convencional. A responsabilidade
passiva significa culpar algum por algo que fez no passado. A responsabilidade ativa significa responsabilizar-se por fazer as coisas direito no futuro. A
teoria da justia restaurativa entende que a punio criminal convencional
desestimula a responsabilidade ativa (Braithwaite; Roche, 2000). Os policiais
e os promotores pblicos gostam daqueles que so tolos o bastante para
assumir a responsabilidade, pois isso lhes d pontos sem terem trabalhado
para tanto, embora os promotores pblicos japoneses se comportem de
forma diferente dos americanos sobre esse assunto (Johnson, 2002). Boas
prticas restaurativas sempre lidam com a negao, incentivando aqueles
que tm nveis mais leves de responsabilidade a iniciarem uma responsabilidade ativa de efeito domin. O aluno que ouviu a criana vtima de intimidao implorando ajuda e simplesmente nada faz, admite durante o processo restaurativo que estava errado.
Um professor diz ento que se trata de uma falha do professor de
no ter ensinado s crianas como elas poderiam demonstrar coragem para
enfrentar o intimidao. Outra criana ento admite que quando lhe pediram para segurar a vtima enquanto ela estava sendo agredida, no teve
coragem de recusar. Algumas vezes, a vtima ser levada a confessar que
provocou o ataque com linguajar de insulto. A esperana que, conforme
a responsabilidade ativa acumulada durante a conversao no crculo, o
principal perpetrador ir aceitar o perdo, em troca de contar a verdade.
O efeito domin ento sempre comea por aqueles que tm menos responsabilidade, at chegar queles com maior responsabilidade. A estratgia convencional de um promotor pblico, em contraste, bater na ltima
pea do domin, de forma a no aborrecer as demais peas, que se beneficiaro do fato de um suspeito levar toda a culpa. Em troca, eles se disporo a testemunhar contra tal suspeito.
A teoria do domin uma segunda explicao de porque eu estava errado em no ver que a justia restaurativa tem uma estratgia melhor
para descobrir a verdade do que o processo penal convencional. Nas escolas, nas companhias areas e nos hospitais evitam-se bodes expiatrios
em benefcio do aprendizado e do perdo, a verdade e a responsabilidade
ativa se tornam as virtudes que devem ser. A transio de uma cultura de
culpa para uma cultura de aprendizado significa que a responsabilidade
est fundada em uma virtude tica voltada para o futuro, em vez de em um
ato tico voltado para o passado, de culpar os infratores de acordo com a
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cincia do direito penal convencional . O enfoque tambm vem com uma
estratgia do que fazemos quando a responsabilidade ativa no extrada. Suspendemos o crculo e o aumentamos, convidando outros participantes com alguma responsabilidade ativa nova ou recursos preventivos para
contribuir (Braithwaite, 2005).
Documentos de remio que administram a vergonha e o orgulho
Um dos importantes recursos que a justia restaurativa tem para ajudar a derrubar as ltimas peas do domin de responsabilidade ativa a
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na crtica a, na crtica b; Morrison, 2005). A teoria de administrao da vergonha est nessa viso de microteoria que fortalece a dinmica da justia
restaurativa, assim como a teoria da verdade e da governana (Braithwaite;
Levi, 1998) a estrutura macro que possibilita o perdo, a confrontao e a
grande integridade na busca da verdade, que substitui uma cultura de culpa por uma cultura de aprendizado. Em nvel macro, essa teoria de esperana e governana (Braithwaite, 2004) que possibilitou orgulho simples nos
documentos de remio que recuperam a vida pessoal e nacional. No nvel
mais macro, podemos imaginar a grandeza de Abraham Lincoln como um
presidente, pois no discurso Gettysburg ele recuperou a identidade americana com um documento de remio (Hesse; Post, 1999, p. 25), como um
precursor das emendas de reconstruo da antiga arquitetura americana
republicana constitucional. Os Estados Unidos foram recuperados como uma
nao que foi vtima de uma instituio m, a escravido. Seja voc branco ou negro, do Norte ou do Sul, voc uma vtima da escravido; ser americano ser parte de uma repblica que aspira transcender esse mal, ao
tratar todos de forma igual. Nelson Mandela tambm um arquiteto da
esperana da governana que recuperou a frica do Sul, parcialmente por
meio da instituio da Comisso da Verdade e da Reconciliao, como
uma nao de pessoas que, independentemente de sua raa, so vtimas
da instituio do apartheid.
Reconciliao e democratizao do Poder Judicirio
No nvel macro da violncia armada, a dinmica da Figura 1 significa que h reconciliao entre os americanos do Norte e do Sul, os americanos e os sul-africanos negros e brancos. No microembate do direito penal,
a reconciliao entre a vtima e o infrator, entre o infrator viciado em drogas
e sua sofrida famlia, cuja vida coletiva sofreu e se ergueu nas mos de seu
membro viciado. No contexto intermedirio da prtica de intimidao no
ambiente de trabalho, a reconciliao entre os funcionrios, cuja vida no
trabalho foi contaminada por uma cultura de intimidao, assdio sexual
ou outras formas de assdio. No nvel macro, conforme explica Gibson, a
reconciliao nacional alimenta a democratizao. Somente pessoas reconciliadas respeitam os direitos democrticos das outras, confiam nas outras para votar e no levantam os braos se o seu lado no vencer as eleies. Nos nveis micro e intermedirio, os jovens podem aprender a serem
cidados democrticos ativos mediante a participao em conferncias
de justia restaurativa sobre como enfrentar um problema de intimidao
na escola (Morrison, 2005; Cameron e Thorsborne, 2000). O aprendizado
democrtico reside no fato de que o incidente no tratado por uma autoridade que determina uma punio, mas por membros da comunidade da
escola que se espera deliberem sobre uma soluo justa para os problemas
subjacentes. Ns no somos naturalmente democrticos; no nascemos
democrticos. Aprendemos a ser democrticos por meio da civilidade das
conversas da comunidade sobre a governana das escolas, famlias e ambientes de trabalho.
As funes legislativa e executiva do governo chegaram a ser vistas
como locais de tomada de decises democrticas. Particularmente a partir
do sculo XVIII, a tomada de decises judiciais tornou-se progressivamente
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conflito pode estar mais maduro para a reconciliao, ou com novos participantes no crculo (no sentido de maduro para reconciliao de conflitos armados, vide Hampson (1996). Mas, quando os participantes, especialmente as vtimas de crimes graves, notam que uma resoluo justa no foi
acordada, ento deve ser possvel para os participantes que mobilizem a
justia dos tribunais. O ideal da justia restaurativa que a justia dos tribunais estar mais disponvel de fato para aqueles que querem se beneficiar
de um processo judicial (Braithwaite, 2002, cap. 8).
A teoria restaurativa da deteno
Este no o local para se desenvolver uma nova teoria de deteno baseada na justia restaurativa, algo experimentado em algum outro
lugar (Braithwaite, 2002, p. 102122). Mesmo assim, importante mencionar
que essa teoria desenvolve a hiptese contra-intuitiva de que uma presuno sistemtica em favor do perdo oferece uma deteno mais eficaz do
que a punio proporcional. O medo dos tericos da deteno convencional no apenas de que o perdo desgaste a deteno; tambm o
de que a presuno em favor da tentativa de perdo primeiro (com a execuo judicial da punio como um esteio) far com que o calculador
racional se comporte mal, desde que o perdo lhe tenha sido ofertado, e
passe a ter um comportamento responsvel apenas mediante a alterao
para uma punio. uma estrutura de incentivo de livre alcance. Por que
os pilotos das companhias areas no se comportam dessa forma aparentemente racional, quanto a essa estrutura de incentivo? A resposta que a
explicao anterior especifica de forma errada a estrutura do incentivo.
Enquanto o piloto perdoado por sua transgresso da segurana, ele
punido se a esconde se deixa de participar ativamente e com grande
integridade da busca da verdade, da responsabilidade ativa e da preveno. A punio vai do desdenho profissional at a retirada do setor e a
revogao de sua licena. A estrutura do incentivo no diz respeito apenas
punio, diz mais fundamentalmente sobre recompensas em termos de
reputao (orgulho acima da vergonha) pelo desenvolvimento da cultura
do aprendizado e da preveno.
A justia restaurativa no uma zona livre de punies. O que ela
faz transferir o foco da punio pelo cometimento do crime para a punio, por no ter se empenhado na preveno do crime. Mais fundamentalmente, a teoria da justia restaurativa recompensa com admirao, orgulho, ajuda e apoio social (Cullen, 1994) o compromisso com a verdade e a
preveno. Isso a essncia da teoria restaurativa da deteno, ou mais
precisamente, a escolha racional que compe a teoria da justia
restaurativa. por isso que a justia restaurativa desenvolve o argumento
contra-intuitivo de que o perdo detm mais do que a punio proporcional e fornece fundamentos mais fortes para escolha racional do cumprimento da lei do que a punio proporcional (Braithwaite, 2002, p. 102-122).
Ento tolo dizer que a Figura 1 significa que o perdo lhe permite realizar
vrias tentativas livres antes que a punio pelos tribunais faa-lhe pagar a
conta. De fato, essa uma descrio muito melhor de como funciona o
direito penal atual. A teoria de Braithwaite constatou (2002, p. 102-122) que
a justia restaurativa apresenta o perdo seguido da escala de punies,
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Notas
1. Os criminologistas americanos podem argumentar que isso no seja verdade, no final de uma dcada e meia de inverso do aumento da
criminalidade que ocorreu nas trs dcadas anteriores a esta. Ainda assim, difcil no ver um copo que est meio vazio e meio cheio aqui, pelo
menos enquanto as taxas de criminalidade nos Estados Unidos continuarem to mais altas do que aquelas de outras sociedades afortunadas da
Europa e da sia.
2. Enquanto viagens areas so mais seguras do que viagens rodovirias ou
martimas em nmeros de mortes para cada 100 milhes de passageiros/
quilmetros, em mortes para cada 100 milhes de passageiros/horas no
h grande diferena entre as viagens areas e rodovirias, sendo as viagens martimas mais seguras (Bradbury, 2002). Mas essa ltima no parece ser uma comparao correta. No seria racional escolher velejar de
Londres para Nova York porque a taxa de mortalidade por hora no mar
menor do que no ar. A comparao importante aquela de mais probabilidade de morte ao fazer a mesma viagem pelo mar do que pelo ar.
Avies mais rpidos, como o Concorde e avies militares, so mais perigosos, assim como automveis mais rpidos. Parte do milagre do transporte areo que uma maior segurana foi alcanada historicamente,
conforme a velocidade aumentou.
3. Isso logicamente aumenta a preocupao de confisses foradas de
inocentes com oferecimento de uma conferncia de justia restaurativa.
Nas experincias de RISE, h uma leve tendncia de os infratores aleatoriamente submetidos aos tribunais, em relao queles submetidos conferncia, concordarem que a polcia nos faz confessar algo que no
fizemos nesse caso (embora isso fosse estatisticamente significativo em
apenas uma das experincias) (Sherman, et al., 1998, p. 123-124). Conforme destacado por Dolinko (2003), no caso de um infrator inocente forado a declarar-se culpado, ser impossvel para ele discutir com a vtima
o que ele fez e como reparar o mal que ele causou quando se sabe
muito bem que de fato ele nada fez e no causou mal algum. E at mesmo se sua participao em uma conferncia pudesse ser de alguma forma garantida, dificilmente a conferncia seria um sucesso o infrator
putativo ir simplesmente insistir sou inocente; eles esto me enquadrando; eu no fiz nada a vocs e no h nada para que eu restitua ou
corrija!.
4. LaPrairie (1994, p. iii), em um estudo sobre esse problema, em outro contexto, constatou que 46% das pessoas nativas do centro da cidade no
Canad haviam passado por experincia de abuso de menores.
5. Para um relato de virtude tica de uma cultura de aprendizado em assistncia mdica, vide Oakley e Cocking (2001).
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A estrutura deste artigo compreender, em primeiro lugar, uma discusso de como a esperana deixou de ser a virtude que foi no passado, e
de como isso levou ao desengajamento e depresso dos povos da
modernidade recente, ao invs de conduzi-los emancipao. O ensaio
postula uma relao recursiva entre esperana e emancipao como fundamento para explicar riqueza e pobreza em sociedades capitalistas. Os
jovens, em especial, correm o risco de nunca saber como apreender a noo de esperana por meio da emancipao, e da emancipao por meio
da esperana. O artigo procede com a descrio da concreta idia
californiana de uma Conferncia de Emancipao, que aplique princpios
de justia restaurativa a uma construo futura que beneficie jovens em
circunstncias difceis. Essas conferncias envolvem um compromisso
metodolgico explcito com a identificao de pontos fortes sobre os quais
se possa construir, ao invs de resolver os problemas nas vidas dos jovens.
Essa estratgia , ento, generalizada na idia de crculos de desenvolvimento de jovens. Procura-se responder ao que foi concebido como
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o dilema estrutural duplo da formao do capital humano e social nas economias contemporneas. O primeiro elemento do dilema que, com crianas cujas famlias carecem de dotao de capital humano e social, como
a compensao, confiamos nos sistemas educacionais custeados pelo Estado. Entretanto, rapidamente esbarramos em limites de capacidade das
burocracias da educao formal em compensar dficits que so profundamente informais, particularmente no caso do capital social. necessrio ter
um nmero maior de instituies compensatrias informais e inseridas em
redes flexveis, para a formao de capital humano e social, e essa a idia
do crculo de desenvolvimento de jovens. Podemos nos basear em evidncias na experimentao de tais idias, aprendendo por meio do monitoramento de quais microintervenes contribuem para mudanas estruturais (Dorf e Sabel, 1998). O elemento comum entre a microprtica diria de
Nelson Mandela (Shearing; Kempa, 2004) e as Conferncia de Emancipao californianas pode ser uma poltica de emancipao (planos, recursos
para os pobres e apoio social concreto), com um elo recursivo com uma
poltica de esperana em que a esperana ocorre por meio de e com a
emancipao, em vez de anteriormente a esta, e em que a emancipao
tambm ocorre por meio da esperana.
Esperana perdida
Lembro-me de quando nosso editor descobriu que a esperana era
um tpico importante para as cincias sociais. Estvamos viajando pela
Europa com nossos filhos pequenos. Uma das brincadeiras que fazamos era
adivinhar que vcios e virtudes estavam representados nas esculturas e nos
quadros de vcios e virtudes das catedrais medievais e de outros lugares
onde encontrvamos esse tipo de arte. ramos todos timos em identificar
a gula. Tnhamos uma dificuldade persistente para identificar a esperana.
Para os cidados do sculo XXI, a esperana quase no parece ser uma
virtude. Sbio cinismo e crtica mundanos parecem mais plausveis como
candidatos a virtudes modernas do que a esperana. Portanto, assim como
ressalta John Cartwright (2004), lendas medievais de esperana so perfeitas como pardia, tais como em Monty Python e o Santo Graal.
A maioria das pessoas imagina que otimismo e pessimismo so plos
opostos de uma nica dimenso. A pesquisa em psicologia sugere que este
no o caso (Fincham, 2000; Garber, 2000; Gillham, 2000). Os fatores que
reduzem um no necessariamente aumentam o outro. Algumas pessoas experimentam nas suas vidas muito otimismo e pessimismo, alguns um pouco
de um ou do outro, outros muito mais de um do que do outro. Parece que
no h uma forte correlao negativa entre otimismo e pessimismo, como
mostra a poro esquerda da Figura 1. O lado direito, em que otimismo e
pessimismo so dimenses independentes da nossa experincia, est mais
perto da verdade.
Pode ser que os modernos vejam a esperana como um vcio, porque, quando forados a escolher entre esperana e ceticismo (que eles
lem como realismo), preferem ser realistas e cticos. Mas eles esto somente escolhendo entre as alternativas desse dilema porque, erroneamente, pensam em otimismo e pessimismo como bipolares. Quando vemos
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Baixo
pessimismo
Pessimismo
Modelo Bipolar
Alto
pessimismo
Baixo
otimismo
Modelo Bidimensional
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Martinson (1974) que, erroneamente, concluiu que nada funciona. O artigo de Martinson foi o mais influente dessa rea nos anos 1970. Tristemente,
cometeu suicdio depois de escrev-lo.
Mesmo na academia, h formas de institucionalizar a esperana:
premiando trabalhos no stio de construo. O Prmio Nobel um exemplo;
voc no receber um com uma crtica devastadora. Martin Seligman (2000)
da opinio de que uma cincia social da esperana uma idia longnqua, porque a academia faz parte da sociedade moderna e, portanto, parte
do problema. Ele ressalta que, nas trs ltimas dcadas do sculo XX, 46.000
artigos de psicologia sobre depresso foram publicados, enquanto somente 400, sobre alegria. Movendo-me na direo do tpico deste artigo, preconceitos de raa, sexo e idade so tpicos mais populares que a emancipao. O apelo de Seligman por uma cincia da fora e da virtude humanas, para equilibrar a cincia dos problemas e vcios sociais.
Seligman lamenta um mundo que derrama algumas lgrimas pela
morte de Madre Teresa, ao mesmo tempo em que se regozija na dor de
uma Princesa Diana tornada vtima bulmica, anorxica, suicida, vtima da
infidelidade e indiferena do Prncipe Charles, culpando outros por sua condio de vtima, como manifestado na fala imoderada e admirada do irmo da Princesa no seu funeral (Seligman, 2000, p. 424-426). Para Seligman,
o fato de que os modernos recentes regozijam-se nesse foco pessimista de
dor (ou de que no podem ver a esperana como uma virtude retratada
na arte medieval) parte da explicao de porque o risco de depresso
aumentou em pelo dez vezes em crianas norte-americanas, na ltima
metade de sculo (Seligman, 2000; 2002), e porque as taxas de suicdios de
jovens aumentaram acentuadamente na maior parte do mundo ocidental.
Alm da correlao negativa com a depresso, o otimismo tem uma correlao positiva com a felicidade (Myers, 2000). Aqui, os dados no so to
entristecedores quanto com a depresso e o suicdio; aps um forte aumento nos Estados Unidos at 1956, a felicidade s tem decado ligeiramente na
ltima metade do sculo (Layard, 2003). Mesmo assim, isso surpreendente,
considerando-se que tm sido extraordinrias as melhorias em riqueza, tempo para lazer e, particularmente, sade, nesse perodo da histria.
A esperana resolve problemas
O desejo de esperana est implcito, quando aprendemos a sentir
desamparo perante a adversidade (Seligman 1975). No h muita utilidade
na esperana por si s. Satterfield (2000) argumenta que ela mais adaptvel quando combinada com uma complexidade integrativa, ou seja, a capacidade de contemplar a complexidade dos problemas, vendo-os de
perspectivas mltiplas. Uma razo porque pessoas muito esperanosas superam o desamparo que elas conceituam seus objetivos mais claramente
do que as pessoas pouco esperanosas (Snyder et al., 1991). Elas tambm
so mais adaptveis porque geram caminhos alternativos para seus objetivos, especialmente quando o primeiro caminho que tentam est bloqueado (Irving; Snyder; Crowson, 1998; Snyder et al., 1991). Do ponto de vista da
integrao dos jogos de crena e de crtica, ainda mais crtico que os
psiclogos nos digam que tm uma capacidade superior de tratar e elaborar informaes negativas para, ento, usar essa informao para revisar
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lei institucionalizada. Uma cultura de otimismo gera uma economia inovadora vibrante; pessimismo institucionalizado resulta numa economia em que
as escolhas entre quais inovaes apoiar podem estar baseadas em dados
de qualidade razovel, ou, ao menos, em algo melhor que mera inveno.
Mais criticamente, pessimismo institucionalizado requer uma cincia social
rigorosa que teste as especulaes empricas em artigos como este, sobre o
que funciona na emancipao das pessoas da pobreza.
Dada a natureza das economias capitalistas contemporneas, a
esperana no importante somente nos nveis elevados de comando,
como tambm vital para qualquer classe inferior que busca se livrar dos
grilhes que continuam a segur-las l em baixo (Courville; Piper, 2004). Da
mesma forma que a confiana imperativa em Wall Street, uma comunidade aborgine australiana precisa de esperana para investir sua energia na
construo de um modesto negcio de artesanato, pesca ou turismo, que
os eleve do nvel de pobreza. Eles precisam dela para investir no nmero
cada vez maior de anos de escolaridade dos seus filhos, se para esses
filhos elevarem a prxima gerao do nvel de pobreza. Ao olharem para
trs e virem gerao aps gerao de pobreza persistente dos seus ancestrais, difcil reunir a esperana de investir em educao. Muitos povos
aborgines na Austrlia optam pelo ciclo alternativo de desesperana, cujo
legado o uso de drogas e o crime. Isso, por sua vez, leva ao encarceramento
e ao suicdio, ou a uma ficha criminal que faz com que um aborgine seja
ainda menos empregvel: uma ficha criminal aumenta o desemprego ver
Hagan (1993), Western e Beckett (1999), e Pager (2003). H uma alternativa
para esse ciclo de desesperana e aumento da misria? Um ciclo de esperana e emancipao? Podemos ter um vislumbre dos primrdios de uma
alternativa na bem nomeada Conferncia de Emancipao do Condado
de Santa Clara (Vale do Silcio), na Califrnia. Dadas as dificuldades de criar
uma cultura da esperana entre os pobres, solitrios e vulnerveis, sob as
condies cnicas da modernidade recente, a Conferncia de Emancipao institucionaliza um espao singular para se cultivar a esperana.
Poderamos dizer que a preocupao dos capitalistas com o dinheiro para investir a de verificar seu otimismo espontneo, institucionalizandose o pessimismo da auditoria e de outros dispositivos, para tornar transparentes as manipulaes dos mercados. A preocupao com os clientes da
seguridade social a de que eles sejam estigmatizados por muito pessimismo espontneo; isso precisa ser equilibrado pela institucionalizao do
otimismo.
A Conferncia de Emancipao
Quando, em 2002, compareci sesso de um encontro da Associao Humanitria Americana sobre Conferncias de Emancipao, ali cheguei com uma interpretao erroneamente politizada do significado de
emancipao na Califrnia. Aprendi que significava a liberao de crianas da superviso dos tribunais em casos de adoo. A princpio, enquanto
duas adolescentes negras explicavam suas experincias de emancipao,
achei graa do meu mal-entendido. Essas jovens negras no estavam falando do sentido de emancipao que tinha ressonncia com a emancipao dos seus antepassados da escravido. Elas estavam simplesmente
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ampla gama de treinamento de habilidades disponibilizada por esse programa, desde gesto de oramento a como usar a internet, elaborar um
currculo, sexo seguro, entrevistas de emprego, e como evitar armadilhas,
ao alugar moradias. Uma bolsa de estudos tambm est disponvel aos jovens participantes do programa, e o Pagamento para Jovens Emancipados
pode ser usado somente para mensalidades escolares, livros,
aconselhamento, alimentao, moradia, seguro de carro, roupas de trabalho, treinamento vocacional, itens para filhos dos jovens emancipados e
desenvolvimento de habilidades de paternidade. A rede de apoio de ambos, outros jovens emancipados e especialistas adultos, combinada com a
nfase no aprendizado de habilidades para auto-suficincia, pareceu impressionante como estratgia para construo de esperana. A melhor forma de dar uma impresso mais concreta de como a conferncia se desenvolve dar um exemplo verdadeiro de um Resumo de Conferncia de Emancipao, mostrada no apndice.
Na literatura distribuda no workshop a que compareci na Califrnia,
estava especificado que o propsito da Conferncia de Emancipao era
prover os jovens de esperana, recursos e um plano. Ela empodera os jovens a determinar e estabelecer seus prprios objetivos. Esses jovens, que
com freqncia esto sob condicional, ou perturbados pelo uso de drogas,
sofreram abusos no passado, so mes adolescentes e encontram-se numa
trajetria de pobreza por geraes, pareciam inspirados pela tentativa do
Condado de Santa Clara, como explicam os testemunhos dos jovens que a
experimentaram, de assegurar esperana por meio da emancipao. Enquanto a caracterstica dessas conferncias que acho atraente a forma
como a mobilizao de recursos centrada nos pontos fortes combina esperana e emancipao, para Victoria McGeer (2004), poderia provocar a
reflexo de que as caractersticas de empoderamento da justia restaurativa
evitariam a subdependncia de ser um esperanoso iludido, enquanto
suas caractersticas de apoio social poderiam ajudar a evitar a subdependncia de outros esperanosos determinados. A arte da boa esperana
de McGeer a da esperana sensvel uma forma de esperana animada
pelo cuidado e pela interdependncia. Esperana sensvel poderia ser
institucionalizada pela criao de espaos onde os jovens teriam expectativas de compaixo, onde o cuidado para consigo mesmo fosse nutrido ao
experimentar ser cuidado por outros.
Emancipao para todos os jovens Crculos de Desenvolvimento dos
Jovens
Ao tropear naquele workshop de uma conferncia de justia
restaurativa da Califrnia, onde eu dei uma palestra, houve mais uma confirmao do quanto ns intelectuais somos pouco importantes no movimento
social global para a justia restaurativa, onde a prtica consistentemente
prova estar frente da teoria. Um ano antes, eu publiquei na Oxford Review
of Education (Braithwaite, 2001) uma proposta para Crculos de Desenvolvimento dos Jovens, que inclua muitos dos conceitos que as Conferncias
de Emancipao de Santa Clara estavam implementando! No entanto, h
algum valor em se ensaiar a estrutura terica includa por mim numa
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semestrais, como definidos pelo jovem no ltimo encontro (seis meses antes). Ento, o jovem seria convidado a resumir como se saiu com relao
aos objetivos semestrais, e de que forma seus objetivos de vida mudaram
nos ltimos seis meses.
A aspirao dos Crculos de Desenvolvimento de Jovens no
tratar indivduos isolados, identificados por causa dos seus problemas... Eles procuram ajudar os jovens a se desenvolver no contexto das suas comunidades de custdia
Normalmente, especialistas adultos relevantes para os objetivos semestrais seriam, ento convidados a comentar (por exemplo, o professor de
matemtica, sobre um objetivo de melhorar em matemtica; o conselheiro
escolar, sobre melhorias nos relacionamentos). Os membros da conferncia
que tivessem se encarregado de fornecer tipos de ajuda pactuados para
se atingir esses objetivos seriam requisitados a relatar se haviam conseguido
faz-lo (por exemplo, uma tia relataria se eles tinham conseguido se encontrar semanalmente por uma hora, para ajudar com o trabalho de casa de
matemtica).
luz dessa discusso, o jovem seria questionado a respeito de suas
reflexes sobre objetivos para os prximos seis meses, e os outros seriam convidados a comentar a respeito. Os objetivos seriam restabelecidos e um plano para atingi-los seria elaborado, com tipos especficos de apoio fornecido por pessoas nomeadas, como nas Conferncias de Emancipao. Ao
longo dos anos, o enfoque da conferncia mudaria, de desafios educacionais e de relacionamento, para o desafio de manuteno de emprego.
Com jovens que no estivessem se saindo bem na escola, maiores esforos
seriam empreendidos por membros centrais da conferncia, trazendo membros casuais que pudessem partilhar experincia de trabalho, aconselhar
sobre desenvolvimento de habilidades e redes de contatos (networking) para
busca de empregos.
A aspirao dos Crculos de Desenvolvimento de Jovens no tratar indivduos isolados, identificados por causa dos seus problemas (estigmatizando-os como indivduos). Eles procuram ajudar os jovens a se desenvolver no contexto das suas comunidades de custdia. A ajuda no os estigmatizaria, porque seria fornecida universalmente aos jovens de uma escola,
no somente aos jovens problemticos. Os prprios jovens seriam empoderados, tendo muito poder de deciso sobre quem seriam seus apoiadores.
Como nas Conferncias de Emancipao, a aspirao foi por um avano
mais holstico, no sentido de achar algo melhor que busca por solues para
problemas educacionais, por meio de encontros um por um com o orientador
da escola, ou problemas com drogas por meio de encontros individuais com
servidores na rea de reabilitao, ou de emprego por meio de entrevistas
individuais nas centrais de empregos, ou de suicdio juvenil por meio de recursos pblicos advindos de psiquiatras.
Se os Crculos de Desenvolvimento de Jovens conseguirem o comprometimento daqueles de que os jovens gostam e a quem respeitam, para
se encontrarem com eles e os ajudarem at que consigam um emprego ou
uma vaga na faculdade, ento no s plausvel que um nmero maior
deles de fato estejam qualificados para tais empregos e vagas, mas eles
400
poderiam tambm se enriquecer com a sua educao ao longo desse caminho, e mais livres de problemas, como uso de drogas que drenam suas
esperanas. Pode ser que se beneficiar ainda jovem de cuidados emancipatrios e de cooperao para resoluo de problemas seja a melhor forma de aprender a ser um cidado democrtico e compassivo que, na idade adulta, apia a emancipao de outros. Adultos que so criativos na
inteno cooperativa no s criam democracias fortes, mas so tambm
fora de trabalho capaz, que atrai investimento de capital nas condies
das economias da informao capitalistas (ver Putnam, 1993; 1995).
Em bons crculos, a esperana seria nutrida por meio de palestras
que celebrassem, em torno do crculo, o que o jovem conseguiu realizar
para atingir seus objetivos. A habilidade crucial do facilitador seria de evitar
afirmaes de sucesso e ofertas de ajuda (em oposio crtica), quando
houvesse falta de realizao. A esperana seria mantida por meio da interpretao ritual de poucas realizaes como uma falha comunal em dar
aos jovens o apoio que precisam. Como nas melhores famlias, a esperana
pode ser mantida por meio de apoio incondicional e pela partilha dos fardos. Mas a esperana tambm mantida pela emancipao vida adulta
com um emprego, experincia de vida e apoio social, que so as melhores
salvaguardas contra a pobreza. A proposta do Crculo de Desenvolvimento
de Jovens de uma abordagem mais universal para o amlgama de esperana promovendo emancipao e emancipao promovendo esperana como vemos nos casos de adoo em Santa Clara.
Experimentalismo democrtico para esperana e emancipao
Tal universalismo seria uma nova e custosa tarefa para um Estado de
Bem-estar social aparentemente sobrecarregado. Mesmo assim, o artigo da
Oxford Review of Education argumenta (ver tambm Braithwaite, 2002) a
favor de uma estratgia de avaliao experimental que revelasse se a economia fiscal alcanada com a reduo dos nveis de criminalidade, uso de
drogas, dependncia da seguridade social, e similares, de fato excederia
os custos. Os professores John Visser, da Universidade de Birmingham, e Gale
Burford, da Universidade de Vermont, nos Estados Unidos, empreendem esforos para lanar projetos-piloto no Reino Unido, como um primeiro passo
para chegar a tal entendimento.
Seguramente, h uma falta total de imaginao na formulao de
polticas se persistirmos firmemente na crena de que desemprego de longo prazo uma faceta inevitvel do capitalismo, e de que a experimentao com polticas fundamentadas em evidncias no tem um nvel de entrega custo-efetivo, para elevar as pessoas da condio de desemprego
de longo prazo. Uma possibilidade radical, mas pouco plausvel, uma
seguridade social que invoca obrigaes cidads, pactuadas por membros centrais do Crculo de Desenvolvimento de Jovens, para ser reunirem
uma dcada depois de abrirem mo de suas responsabilidades com um
jovem, porque por volta dos seus vinte anos aquela pessoa ficou sujeita ao
desemprego de longo prazo. Os Crculos de Desenvolvimento de Jovens
nunca seria uma soluo para desemprego de longo prazo que recai sobre
as pessoas tarde na vida. Mas, considerando-se que desemprego de longo
401
prazo acontece nas primeiras dcadas de vida, os Crculos de Desenvolvimento de Jovens, se a experincia funcionar, poderia ser uma soluo parcial nada desprezvel.
A vitria sobre o desamparo e a pobreza tambm requer muitas
outras solues profundamente estruturadas: um sistema fiscal que mais efetivamente faa com que os ricos paguem sua parcela de contribuio no
provimento de esperana aos pobres, por meio de acesso educao e
servios de sade de qualidade; eliminao do racismo, por meio de legislao contra discriminao, alm de vrias outras medidas; no nvel global,
um Fundo Monetrio Internacional que evite os lances das elites empresariais dos Estados ricos, em favor de polticas que estrategicamente elevem
os pobres (Stiglitz, 2002); uma ordem de propriedade intelectual que no
roube dos pobres, nas economias da informao, em que a riqueza est
embutida na monopolizao do conhecimento (Drahos, 2004). Importante
como a macrorreforma, os esforos de reforma estrutural falharo, a no
ser que tenham o contraforte de uma poltica da esperana. Em contrapartida, assim como Peter Drahos (2004) argumenta, uma esperana ilusria
ou avanada somente no nvel do psicologismo ou de slogans tem implicaes arrasadoras. O desafio o de forjar instituies que casam esperana
com emancipao de fato, como o fez parcialmente Nelson Mandela, com
instituies como a Comisso Sul-africana de Reconciliao e Verdade. De
forma mais micro, o Condado de Santa Clara tambm refora mutuamente
esperana e emancipao, por meio das suas Conferncias de Emancipao. Experimentalismo democrtico (Dorf; Sabel, 1998) poderia descobrir
progressivamente um caminho para ligar tais microrrealizaes com abordagens mais universais e macro, ao confrontar grandes ameaas plena
cidadania (como o desemprego de longo prazo). Aprender sobre possibilidades de macrotransformaes da sociedade a mensagem plena de
esperana do experimentalismo democrtico.
Concluso
Na contribuio de Peter Drahos (2004), os perigos da esperana
privada so revelados. Ela pode ser explorada pelos comercialmente e politicamente cnicos. O resultado o fracasso, desiluso e pessoas em circunstncias desesperadoras, que desistem dos seus futuros e dos futuros dos
seus filhos. Uma forma de remediao discutida por Drahos equilibrar a
esperana com a razo e a evidncia: assim, a esperana pode ser real
porque realista. Conferncias de Emancipao realizam isso pela verificao da realidade por pessoas que se importam com o futuro do jovem e
que tm tipos relevantes de especializao, discutindo Planos de Emancipao para torn-los realistamente alcanveis. Assim, jovens com notas
baixas no ensino mdio, que querem ir para Harvard, podem receber conselhos realistas sobre como serem aceitos na educao superior, e que prximos passos seriam possveis no futuro se eles se sassem extremamente bem.
Na estratgia de construo de esperana das Conferncias de Emancipao, trs caractersticas protegem contra preocupaes expressadas por
Peter Drahos:
A construo de esperana est embutida na realidade conversacional ao se trazer para o crculo pessoas com conhecimento relevante.
402
403
NECESSIDADES DO JOVEM
Jane precisa do apoio da sua famlia, de amigos e de Marisa
Jane precisa de um emprego para ganhar algum dinheiro.
Jane precisa de muito amor
Jane precisa de um lugar seguro para morar
404
405
Por Quem
Data de
Concluso
21/2/2002
19/2/2002
Jane
15/2/2002
Jane e Rachel
Jane, por meio do programa
da escola
Jane
1/3/2002
15/3/2002
Incio em
25/2/2002,
em curso
Jane e Rachel
Aps 16 aulas
Jane e Steve
Incio 22/2/2002,
em curso
Jane
Jane e Rachel
Incio 16/2/2002
ltima semana
de maro
406
Incio 16/2/2002
Outras opces
Inscrever-se no MediCal
Jane e me
Receber assistncia de sade
gratuita pela Aeronutica ou pela
Ajuda Humanitria de Empregos
Documentos
Carteira de identidade da Califrnia
Inscrio na Seguridade Social completa
Certido de nascimento
Carto do plano de sade
Carto de vacinas
Jane obter da escola
quando preciso
Plano de viso e odontolgico
Jane obter da me
Crculo de Apoio
Ver lista acima
Jane
Conferncia de
Acompanhamento:
Jane e convidados
Conforme
necessidade
8/2/2002
Em curso e
quando preciso
Fim de maro
de 2002
COMENTRIOS DO FACILITADOR:
Foi um prazer facilitar esta conferncia para Jane, a quem desejamos muito
sucesso no seu plano. Aguardamos com prazer sua nova visita em maro.
Agradecemos por terem trabalhado com afinco.
407
Referncias
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408
409
410
Eu gostaria de iniciar este artigo esclarecendo que no sou um avaliador, mas sou partidrio da avaliao. Acredito ter duas funes aqui: levantar alguns temas que tornam a avaliao essencial e ento sugerir algumas abordagens para esses temas que tm implicaes tanto para a prtica quanto para a avaliao. O pano de fundo dos meus comentrios
uma preocupao crescente que eu denomino temas crticos da justia
restaurativa. Barb Toews e eu escrevemos um livro em que definimos temas
crticos da seguinte forma: Temas crticos so questes, foras ou rumos
que afetam a integridade ou rumo geral da rea incluindo lacunas na
teoria ou na prtica e tambm maneiras em que a justia restaurativa corre
o risco de desviar-se ou deixar de cumprir o seu propsito original. O termo
crtico indica que esses temas so cruciais rea, mas implica tambm
uma posio crtica em relao a ela (2004; p. ix).
Esses temas crticos so h muito uma preocupao minha, desde
quando eu primeiro comecei a trabalhar com o assunto, no final dos anos
70. Infelizmente, no entanto, a nossa rea nem sempre teve abertura para a
discusso de tais temas. No incio dos anos 80, fiz uma apresentao a um
grupo de pessoas da associao precursora da Associao de Mediao
Vtima-Infrator. Ao final da palestra em que discuti tais temas, fui recebido
com comentrios hostis da platia. Por qual motivo voc levanta estes temas?, queriam saber. Que pessimista!.
* Agradecemos Willan Publishing pela gentil autorizao para traduzir e reproduzir este artigo, originalmente publicado como: ZEHR, Howard. Evaluation and
restorative justice principles. In: ELLIOTT, Elizabeth; GORDON, Robert M. (Eds.). New
directions in restorative justice: issues, practice, evaluation. Cullompton, UK: Willan,
2005. p. 296-303.
** desde 1996 professor de Sociologia e de Justia Restaurativa no Graduate
Center for Justice and Peacebuilding (CJP) da Eastern Mennonite University.
Antes disso, durante 19 anos, foi diretor do Mennonite Central Committee do
U.S. Office on Crime and Justice. Hoje co-diretor do CJP. O seu livro Changing
lenses: a new focus for crime and justice foi um trabalho pioneiro no crescente
movimento da justia restaurativa. No recente livro de Dan Van Ness e Karen
Heederks Strong, Restoring justice, citado como o fundador da justia
restaurativa. Ele profere e participa de palestras internacionais sobre o tema da
justia restaurativa e da mediao dos conflitos vtima-agressor, tema que ajudou a construir. Entre outras obras, publicou: Crime and the development of
modern society (1976), Doing life: reflections of men and women serving life
sentences (1996), Transcending: reflections of crime victims (2001), The little book
of restorative justice (2002), Critical issues in restorative justice (2004, co-editado
por Barb Toews), The little book of family group conferencing, New Zealand style
(2004, em co-autoria com Allan MacRae) e The little book of contemplative
photography. Ele tambm trabalhou profissionalmente como fotgrafo e
fotojornalista, tanto nos Estados Unidos, como internacionalmente.
411
Mais recentemente, durante o segundo semestre de 2002, embarquei em um ciclo de viagens internacionais para auxiliar na facilitao de
uma srie de discusses ou como dizem na Nova Zelndia, hui em torno
de temas crticos. Diversos setores acadmicos, tomadores de deciso,
profissionais da rea foram reunidos para identificar e discutir algumas
dessas questes. Durante essa viagem, estive na Inglaterra, frica do Sul,
Nova Zelndia e partes da Amrica do Norte. Seguem abaixo algumas das
1
questes discutidas durante os debates.
Uma das questes que vm preocupando as pessoas se a justia
restaurativa est enfocada demais na fase de verificaes e nos indivduos.
Em Londres, os profissionais da rea perguntaram se corremos o risco de
perceber a fase de verificao como exaustiva, sem perceber que muitos
desses indivduos tm vrias outras necessidades, outros aspectos de suas
vidas que precisam ser abordados? O que fazemos quando outras questes
surgem durante a fase de verificao? Como fornecemos os recursos que
precisamos? De forma correlata, estamos individualizando infraes que
possuem um escopo ou contexto mais amplo? Assim como o sistema de
justia criminal, tomamos problemas que possuem dimenses sociais, econmicas e polticas mais abrangentes e as tratamos como infraes individuais e, dessa forma, encobrimos problemas estruturais subjacentes?
Mamdani (2000) fez uma crtica semelhante acerca da Comisso para a
Verdade e Reconciliao da frica do Sul que alegava ter um carter
restaurativo argumentando que, ao individualizar as infraes, questes
referentes ao apartheid econmico e social eram ignoradas.
Uma das minhas principais preocupaes se estamos de fato
enfocados na vtima como pretendemos. Estamos realmente fazendo justia do ponto de vista da vtima ou estamos utilizando a vtima para atingir os
nossos propsitos pessoais? A despeito dos esforos para incluso das vtimas no decorrer de dcadas passadas, o sistema de justia criminal permanece enfocado no infrator: os casos so identificados pelo nome do infrator; o principal foco o que acontece com os infratores; a maioria das profisses no sistema orientada aos infratores. Ademais, muitos de ns passou
a atuar na justia restaurativa a partir de reas relacionadas com o infrator.
Tudo isso significa que, na prtica, difcil para a justia ser realmente equilibrada. Em teoria, a justia restaurativa provavelmente d mais nfase
vtima do que qualquer esforo anterior para corrigir o sistema. Por outro
lado, no entanto, isso pode ser meramente retrica. Muitas das vtimas e dos
provedores de servios s vtimas so, com razo, profundamente cticos.
Por outro lado, estamos atendendo s necessidades do infrator de
maneira adequada? Falamos muito sobre a responsabilizao do infrator,
mas e quanto s suas outras necessidades? E em relao linguagem das
necessidades em si? Recentemente, durante uma conversa, Don Evans, um
especialista canadense em reabilitao, levantou consideraes pertinentes acerca do impacto da avaliao do risco no Canad e nos Estados
Unidos. Na justia restaurativa, comum nos referirmos a necessidades. O
que acontece, perguntou Evans, quando essas necessidades comeam a
ser vistas a partir de sua origem criminosa e tornam-se parte da avaliao
do risco? Ademais, estamos considerando suficientemente a dinmica de
412
413
H grandes questes tambm em relao ao papel da comunidade. Por exemplo, at que ponto a comunidade est assumindo o lugar das
vtimas? As comunidades so sadias o suficiente para desempenhar a funo que estamos pedindo que elas exeram? O que queremos dizer quando nos referimos a comunidade? Como uma mulher na Nova Zelndia perguntou, ao contarmos com voluntrios, estaramos feminizando a justia, j
que em muitas sociedades so as mulheres quem geralmente fazem trabalho voluntrio? Quais so as repercusses disso?
O emprego da vergonha levantou preocupaes importantes. Intriga-me que a honra e a humilhao sejam vistas como a chave para compreender o comportamento do infrator, o comportamento da vtima e para
compreender a maneira como as pessoas percebem a justia. Muitos esto
preocupados com a maneiras como estamos interpretando e utilizando incorretamente a vergonha. Ns talvez estejamos tentando envergonhar as
pessoas, ao invs de atentarmos para o fato de que o foco deve estar nos
processos para remover e transformar a vergonha. Algum dia vou fazer um
adesivo para carros com o dizer A vergonha simplesmente acontece. A
pergunta no deve ser como envergonhar as pessoas pelo seu comportamento, mas sim o que fazemos a respeito da vergonha que j existe.
Na Nova Zelndia, uma pessoa uma vez perguntou: O que vo dizer daqui a 200 anos? Que foi uma oportunidade perdida? Que foi uma
oportunidade mal utilizada? O futuro deste movimento depende, em parte, acredito eu, da maneira como lidamos com as quatro reas a seguir.
Ns precisamos de avaliao e precisamos prestar ateno aos resultados. Ns, que somos partidrios e profissionais da justia restaurativa,
naturalmente acreditamos que estamos fazendo um maravilhoso trabalho.
Como algum poderia duvidar disso? Ns relatamos as histrias de sucesso
e ignoramos as ruins como colecionar borboletas, acusam nossos crticos.
Como resultado dessa mentalidade, ns temos a tendncia de no querer
avaliaes. Quando somos avaliados, ns no queremos saber o resultado.
Ns precisamos urgentemente de avaliaes que devem empregar
vrios mtodos e ter vrios enfoques. Precisamos avaliar os processos, os
resultados, bem como os objetivos e o funcionamento das nossas organizaes. necessrio avaliar o que estamos fazendo e como isso se compara
com o que pensamos estar fazendo. Uma maneira interessante de avaliar
um programa de justia restaurativa perguntar a todas as partes e atores
envolvidos o que eles acreditam estar fazendo e o porqu. Ao fazer isso,
possvel chegar concluso de que todo mundo est participando de um
jogo diferente e que nem todos esto vendo as coisas da mesma forma. As
implicaes disso podem ser bastante srias.
Devemos tambm pensar com cuidado sobre como fazemos avaliaes, quais os parmetros que utilizamos e quais so os valores
subjacentes ou declarados que fundamentam a nossa abordagem da
avaliao. Barb Toews e eu j argumentamos que as nossas suposies e
abordagens em relao avaliao com freqncia espelham a viso
retributiva de mundo. (Zehr; Toews, 2003). Advogamos, ao contrrio, um
conjunto de diretrizes transformativas que exigem uma posio mais
restaurativa em relao ao conhecimento, nossos sujeitos, nossos papis.
414
Em segundo lugar, faz-se necessria a responsabilizao consciente e estruturada. Precisamos dar satisfao a diversos setores da sociedade,
especialmente queles que alegamos estar servindo. Por exemplo, como
garantia contra os preconceitos e distores ressaltados acima, importante que as vtimas nos fiscalizem e faam a auditoria dos nossos programas.
As vtimas devem fazer parte dos nossos comits gestores e das comisses
de execuo dos programas. Isso tambm se aplica aos outros atores. A
justia restaurativa advoga a responsabilizao dos infratores, mas a
responsabilizao tambm deve ser dos provedores de servios.
Em terceiro lugar, precisamos estimular o debate entre os vrios setores envolvidos. Um grande nmero de equipes recentemente concluiu um
projeto de ouvidoria com as vtimas e com os servios dirigidos s vtimas.
Enviamos essas equipes de ouvidoria a sete Estados nos EUA, onde sabamos
que havia tenses entre os servios dirigidos s vtimas e a justia restaurativa.
As equipes de ouvidoria foram formadas por um representante das vtimas e
outro da justia restaurativa. Solicitamos que as equipes sentassem com grupos de vtimas e com os prestadores de servios s mesmas, fizessem perguntas abertas a eles e simplesmente escutassem o que era dito. Muitos
tpicos sensveis, mas importantes, foram discutidos durante esses dilogos.
Os resultados foram publicados, com o intuito de fomentar dilogos semelhantes em vrias comunidades no mbito local (2002).
O quarto ponto que devemos ser claros em relao aos nossos
princpios, valores e filosofias e, uma vez que tenhamos alcanado esse objetivo, devemos exercer o que eu denominei prtica com princpios. Ao
observar os profissionais da Nova Zelndia que atuam de forma produtiva,
eu percebi que eles estavam realizando a prtica com princpios. A legislao da Nova Zelndia estabelece sete princpios e sete objetivos (MacRae;
Zehr, 2004). Esses profissionais incorporam todos esses princpios e objetivos
e, para toda deciso que tomam, referem-se aos princpios. No nosso programa de Transformao de Conflitos na Eastern Mennonite University, temos um setor de prtica chamado Instituto para Justia e Construo da
Paz. Quando avaliamos as solicitaes e oportunidades de prtica que recebemos de todo o mundo, as nossas decises so guiadas por uma srie
de dez princpios que estipulamos como balizadores da nossa atuao. Ao
recebermos a solicitao, fazemos uma anlise por escrito da solicitao,
empregando os dez princpios. isso, em parte, o que quero dizer quando
fao referncia prtica com princpios. Esse tipo de prtica exige clareza
dos princpios e valores e tambm um compromisso de ser guiado por eles
diariamente.
H pouco tempo, terminei de escrever um livro no qual realizei entrevistas com vtimas que haviam sido submetidas a violncia (2001). Essas
conversas confirmaram a importncia de metforas em situaes de trauma e de superao de traumas sofridos. De fato, algumas pessoas dizem
que ultrapassar esse tipo de trauma um processo de metforas variveis.
As vtimas utilizaram metforas de trauma como, por exemplo, um peso nas
costas, bolhas de trauma, barris de mgoa que devem carregar. As metforas eram diversas e geralmente personalizadas. No entanto, uma metfora que quase todos empregaram foi a metfora da jornada: eles esto em
uma jornada e uma jornada em que nunca se chega realmente ao final.
415
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Notas
1. Anais dos hui da Nova Zelndia esto disponveis em: Shirley Jelich (Ed.)
Critical issues in restorative justice: advancing the agenda in Aotearoa
New Zealand, Auckland, NZ: Massey University Centre for Justice and Peace
Development, 2003.
2. Gordon Bazemore, ressaltou que Bera na verdade disse quando voc
chegar a uma bifurcao na estrada, siga-a. Eu prefiro a minha verso,
mesmo que incorreta...
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417
418
419
restorative justice for people in prison: Good Books, 2006; co-editou, com Howard Zehr: Critical issues in restorative justice: Criminal Justice Press, 2004. Membro
da Victim Offender Mediation Association. Ela obteve seu mestrado em Conflict
transformation na Eastern Mennonite University e, no outono de 2006, ela iniciar
seu dotourado no Bryn Mawr College.
*** desde 1996 professor de Sociologia e de Justia Restaurativa no Graduate
Center for Justice and Peacebuilding (CJP) da Eastern Mennonite University.
Antes disso, durante 19 anos, foi diretor do Mennonite Central Committee do
U.S. Office on Crime and Justice. Hoje co-diretor do CJP. O seu livro Changing
lenses: a new focus for crime and justice foi um trabalho pioneiro no crescente
movimento da justia restaurativa. No recente livro de Dan Van Ness e Karen
Heederks Strong, Restoring justice, citado como o fundador da justia
restaurativa. Ele profere e participa de palestras internacionais sobre o tema
da justia restaurativa e da mediao dos conflitos vtima-agressor, tema que
ajudou a construir. Entre outras obras, publicou: Crime and the development of
modern society (1976), Doing life: reflections of men and women serving life
sentences (1996), Transcending: reflections of crime victims (2001), The little book
of restorative justice (2002), Critical issues in restorative justice (2004, co-editado
por Barb Toews), The little book of family group conferencing, New Zealand
style (2004, em co-autoria com Allan MacRae) e The little book of contemplative
photography. Ele tambm trabalhou profissionalmente como fotgrafo e
fotojornalista, tanto nos Estados Unidos, como internacionalmente.
420
421
Ademais, as vozes dos sujeitos e o conhecimento que eles transmitiram ao pesquisador muitas vezes no mais correspondem forma original
com que foram apresentados (Slim; Thompson, 1995).
Ao atuar com suposta neutralidade, argumentam os crticos, essa
abordagem tradicional da pesquisa possui considerveis implicaes para
os sujeitos e para a sociedade como um todo. Ela tende a silenciar as vozes
dissonantes, desrespeitar os sujeitos, manter o poder nas mos da elite, perpetuar os padres de opresso e contribuir para uma sensao de marginalizao e distanciamento social a sensao de que certos grupos so
diferentes de ns e assim devem ser submetidos a uma forma de tratamento
que no usaramos para ns mesmos (Fine, 1994; Slim; Thompson,1995; Kvale,
1996).
Essa crtica pode soar extremamente familiar queles que so crticos da abordagem jurdica ocidental da justia.
Sistema tradicional de justia penal
O sistema de justia penal outro campo em que a aquisio de
conhecimento e a interpretao de sentido so utilizadas para determinar
as realidades do nosso mundo social e tm um impacto em como ns, os
indivduos, compreendemos e agimos no mbito desse mundo. Nesse campo, o procedimento penal como se fosse a metodologia pela qual o conhecimento oculto no interior de uma vasta gama de indivduos relacionados infrao penal descoberta. Essa informao utilizada para determinar o sentido da ao criminosa e, dessa forma, tambm a acusao
que ser feita e a natureza e o grau da punio que o indivduo merece
como resultado de seu crime. Esse sistema de justia opera com valores e
prticas semelhantes queles presentes na abordagem dominante da pesquisa e as suas conseqncias so tambm semelhantes.
Desde o primeiro momento em que uma infrao ocorre, so os
especialistas quem descrevem e atribuem sentido ao evento. Aps a descoberta do crime, os policiais so geralmente os primeiros a chegar ao local
do crime. O policial provavelmente escrever um relatrio com a descrio
da infrao, com base nas verses da vtima e das testemunhas. Ao fazer
esse registro, o policial quem decide qual informao deve ser includa e
cria uma traduo dos eventos que passa a ser a verdade inicial da infrao. A infrao ento passa para as mos de um outro conjunto de especialistas neutros: os advogados, juzes e peritos forenses. Os advogados
analisam e selecionam as histrias fornecidas pelo infrator, vtima e testemunhas, a fim de determinar qual informao mais prxima da verdade, relevante e til para os fins de acusao ou defesa do ru. Eles determinam
tambm qual a acusao da qual o ru deve defender-se. So eles quem
avaliam qual o caminho mais eficaz na acusao ou defesa do ru e aceitam ou rejeitam os acordos judiciais em nome de seus clientes. A informao apresentada a um juiz, e algumas vezes a um jri que, por sua vez,
determinam o que relevante e tomam a deciso final em relao ao caso.
O procedimento penal exige a observncia estrita a uma srie de
regras e procedimentos que, se seguidos, revelaro a verdade real da infrao e permitiro o sentenciamento do infrator. No programa de televiso
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outrificao. Muitos desses valores e pressupostos, que possuem uma implicao na maneira de se conhecer, esto relacionados a seguir.
Respeito pelas pessoas afetadas pelo crime
Escutar o outro uma das principais demonstraes de respeito.
Como foi discutido anteriormente, a capacidade de falar por si ou em nome
de outro uma fonte de poder. As vtimas e os infratores so, muitas vezes,
pessoas marginalizadas e excludas da participao ativa no processo. Ao
serem convidadas a participar em um processo de dilogo e de escuta,
eles so instados a assumir controle do problema que se apresenta, e disso
advm uma sensao de respeito por serem os detentores do conhecimento acerca do evento.
Para uma vtima que est procurando manter o autocontrole aps
um crime, contar a sua histria e articular as suas necessidades pode ser
uma forma importante de se fortalecer. Para os infratores, que so geralmente participantes passivos no processo de justia, contar a sua histria
pode ser o primeiro passo para assumir responsabilidade por suas aes e
identificar as formas em que devem se transformar. O ato de ser escutado
manda uma mensagem clara tanto para as vtimas quanto para os infratores, indicando que suas experincias so importantes e significativas.
Reconhecimento de que o sentido do crime subjetivo, construdo e interrelacional e, como resultado, complexo e limita a natureza da resposta
No se pode analisar um crime sem buscar a compreenso da experincia pessoal por trs dele. Por meio da comunicao indireta e direta
entre a vtima e o infrator, evidenciam-se as vises nicas do crime. Surge
assim uma compreenso mais holstica do crime e de suas implicaes. O
sentido do evento no algo que est esperando para ser descoberto,
algo que deve ser construdo a partir da interao e da participao da
vtima e do infrator. a partir da construo mtua do sentido do crime que
surgir uma resposta justa.
A incluso de mltiplas perspectivas sobre um crime no necessariamente uma forma de alcanar uma verdade nica para o crime. Esse
um caminho rduo. A resposta dada a crimes semelhantes no so necessariamente passveis de generalizao para todas as pessoas e experincias. Por exemplo, o sentido que o roubo de automvel tem pode variar,
dependendo da vtima ter acabado de comprar o carro, ou se j o possua
h muito tempo. Ademais, as perspectivas da vtima e do infrator podem
no ser semelhantes, mas contradizerem-se ou at mesmo parecerem paradoxais. As mltiplas perspectivas podem significar mltiplas interpretaes
para o mesmo evento. No entanto, elas no so resultados problemticos
que precisam ser eliminados. por meio da participao ativa da vtima e
do infrator na descoberta e compreenso do crime que eles, como os autores do evento, podem determinar a melhor maneira de proceder.
Apesar de estarmos ainda no incio de nossa explorao da importncia da construo de sentido para os infratores, j sabemos que isso pode
ter significativa importncia para a trajetria da vtima. Pode-se dizer que
425
uma das principais dimenses do trauma a destruio de sentido: presunes que um indivduo possui sobre a ordem do mundo, sobre a sua autonomia pessoal, sobre onde eles se encaixam na rede de relacionamentos sociais tudo isso posto em dvida pelo crime e essa uma dimenso importante do trauma pelo qual as vtimas passam. A superao do trauma requer que eles reconstruam o sentido de suas vidas. A oportunidade de contar e analisar a sua prpria histria, em suas prprias palavras, e talvez at
ouvir as histrias dos outros participantes, um elemento essencial nessa
trajetria.
Um processo em que a vtima e o infrator so auxiliados por uma pessoa
que atua como facilitadora e que tem abertura e busca extrair a perspectiva de cada pessoa
No sistema penal tradicional, os advogados e juzes tomam posse do
sentido do evento e da subseqente resposta. O processo de justia
restaurativa, ao contrrio, guiado por um facilitador, cujo papel criar um
ambiente onde o infrator e a vtima podem discutir as suas perspectivas e
criar, conjuntamente, o sentido do crime e da resposta a ser dada. Ao invs
de atuar como um especialista neutro, a funo do facilitador zelar pelo
dilogo. O que particularmente importante nesta abordagem criar um
processo que atenda s necessidades da vtima e do infrator. No se espera
que sejam os participantes que se adaptem aos requisitos da corte.
Ao servir nesse processo, o facilitador torna-se um colaborador e
tambm um aprendiz. Ele ou ela impactado pela histria do crime, e
assim tambm impactado pelos sentimentos e experincias da vtima e
do infrator. Ao familiarizar-se com a vtima e com o infrator, enquanto eles
prprios esto familiarizando-se um com o outro, o facilitador desenvolve
uma nova conscincia do sentido do crime, do individualismo do infrator e
das vtimas e das possibilidades para a realizao de justia.
Uma percepo dos danos, conseqncias inesperadas e dinmica de
poder para as pessoas que participam do processo restaurativo
Participar do processo de justia restaurativa algo arriscado, tanto
para as vtimas quanto para os infratores. As vtimas podem reviver o trauma
original do crime ou descobrir informaes perturbadoras sobre ele. As vtimas podem no conseguir alcanar tudo que elas precisam para a realizao de justia. O processo em si pode vitim-las novamente. J o infrator
corre o risco de deparar-se com uma vtima que est buscando vingana e
exigindo que a justia seja feita alm dos meios razoveis. Estar perante a
vtima pode ser por si s uma experincia desconfortvel. O papel do
facilitador estar ciente desses problemas e possveis conseqncias e alertar
a vtima e o infrator sobre elas. Caso eles decidam proceder no processo de
justia restaurativa, o facilitador auxilia tanto a vtima quanto o infrator a
lidar com os riscos que surgem antes, durante e aps o processo. A dinmica de poder pode se manifestar de diversas formas. Em primeiro plano, h a
dinmica entre os prprios participantes. As vtimas podem sentir que os infratores esto em posio de poder porque eles cometeram o crime e portanto tm certo grau de controle sobre elas. Os infratores podem sentir que
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as vtimas esto em uma posio de poder porque elas supostamente detm o poder de determinar a resposta que ser dada ao crime. Ao demonstrar respeito por todos e ao validar o dano cometido, o facilitador pode agir
de modo que auxilie o equilbrio de poder entre os participantes.
Pode igualmente existir uma dinmica de poder entre o facilitador e
os participantes. Ao colocar as opinies e as experincias da vtima e do
infrator no centro do processo, o facilitador est delegando o poder a eles.
Essa experincia pode tornar o facilitador mais humilde. Por meio do processo de justia restaurativa, o facilitador instado a ouvir mais e a falar
menos, a aprender com os outros e a permitir-se ser impactado pelas histrias dos outros. Esse processo tambm estimula o facilitador a tomar conscincia de sua prpria formao e preconceitos que o influenciam e aqueles que o cercam, incluindo a vtima e o infrator. Ademais, o processo desafia o facilitador a limitar a influncia de suas experincias e valores para que
as histrias da vtima e do infrator possam emergir.
Uma experincia de justia que valoriza o processo, bem como o resultado
O objetivo do processo restaurativo um resultado que seja satisfatrio para a vtima, o infrator e para as demais pessoas afetadas pelo crime.
No simplesmente um processo enfocado no resultado, no entanto. O
processo restaurativo em si promove outros benefcios que carregam em si
uma mensagem poderosa e que desafiam a nossa compreenso do mundo social. O processo fortalece aqueles que so tipicamente silenciados no
processo de justia. Ele aponta para a capacidade das pessoas de resolverem os seus prprios problemas, se forem fornecidos a elas os meios para
tanto. Ele tambm promove a importncia do dilogo, alm de criar vnculos e relaes entre grupos de pessoas que so normalmente vistas como
sendo inimigos.
Talvez, de forma mais importante, em vista da anlise do efeito
decisrio que o sistema de justia penal possui, o processo de justia
restaurativa reverte a tendncia de outrificao e de distncia social. As
vtimas, os infratores e as pessoas envolvidas na facilitao desses processos
comeam a enxergar para alm desses esteretipos e das generalizaes
que criam a respeito das pessoas envolvidas no crime. As vtimas so vistas
como pessoas profundamente feridas por um evento e com verses individuais do impacto do crime em suas vidas. Os infratores expressam a sua
perspectiva sobre o crime e as suas idias para a realizao de justia no
caso especfico. Por meio do dilogo, as categorias de ns e eles so
desfeitas, para dar lugar a uma categoria que engloba a todos e que
moldada pelo seu entendimento conjunto do crime.
Para uma abordagem restaurativa ou transformadora da justia
Como indicado acima, a justia restaurativa est baseada na criao de sentido, por meio de um processo de dilogo e ateno, no qual a
vtima e o infrator so participantes ativos. A pesquisa e a aquisio de conhecimento tambm tm relao com a criao de sentido para o mundo
no qual vivemos. Por meio das pressuposies restaurativas, ns podemos
criar uma forma de pesquisa que tambm busca desestabelecer e diminuir
o grau de outrificao e distncia social inerente pesquisa tradicional.
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estudo, o pesquisador prepara um estudo que fornece benefcios aos participantes e devolve o conhecimento a eles.
A pesquisa transformadora define o papel do pesquisador como sendo o de
um facilitador, colaborador e aprendiz, em vez de um especialista neutro
O processo de investigao liderado por um pesquisador que se
v como facilitador de um processo de aprendizagem, no qual, com a colaborao dos participantes do estudo, o sentido do evento sob estudo
criado. Ele age de forma consistente com a crena de que ele um aprendiz na experincia, em lugar da concepo de que ele um especialista
neutro e alheio.
A pesquisa transformadora valoriza tanto o processo quanto o resultado
O processo de investigao valoriza tanto o resultado final da criao de conhecimento quanto o processo empregado para adquirir esse
conhecimento. O valor atribudo ao processo advm do respeito pelos participantes envolvidos no estudo e da responsabilidade dos pesquisadores
perante esses participantes. O processo em si busca ser benfico para o
participante, independentemente do conhecimento adquirido.
A pesquisa transformadora reconhece as realidades do outro e o pesquisador est aberto possibilidade de ser pessoalmente afetado por essa
interao
O processo de investigao em que o pesquisador um facilitador/
aprendiz o conduz a reconhecer e a respeitar as realidades dos participantes do estudo. Alm disso, o pesquisador est aberto possibilidade de ser
pessoalmente afetado, como resultado dessa participao.
A pesquisa transformadora est ciente dos danos em potencial e das conseqncias no previstas para os sujeitos e demais participantes
O processo de investigao concebido de forma a expor os potenciais danos e conseqncias do processo e do resultado final da pesquisa, da maneira como so vistos pelos participantes e demais pessoas de
algum modo relacionadas ao estudo. Esses danos e conseqncias so reconhecidos e abordados de maneira a limitar ou eliminar a sua influncia.
A pesquisa transformadora busca alcanar equilbrio adequado entre a
subjetividade e a objetividade, evitando cooptao por financiadores, clientes, colegas ou sujeitos
O processo de investigao, ao passo que reconhece a subjetividade do conhecimento, fornece um equilbrio entre a subjetividade e a objetividade. Esse equilbrio significa que o pesquisador deve estar disposto a
aprender e a aproximar-se dos participantes do estudo, ao mesmo tempo
em que colabora com os colegas de profisso.
A viso transformadora da pesquisa pe em dvida a metfora tradicional do pesquisador/minerador apresentada por Kvale. Em invs de um
especialista neutro em busca de conhecimento e tornando esse conhecimento til, o papel do pesquisador anlogo ao de um viajante, conforme
a metfora que Kvale sugere como opo metfora do minerador (1996).
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O pesquisador parte para uma viagem em que ele mantm conversas com
as pessoas que encontra pelo caminho. A partir desses encontros, ele passa
a ter conhecimento das muitas e variadas histrias do pas pelo qual est
passando. Ele encontra e faz amizade com os indivduos que vivem naquele
pas. Aps o seu retorno, o pesquisador reconta as histrias ouvidas aos seus
colegas. Utilizando as vozes e palavras das pessoas, o pesquisador percebe
a individualidade das pessoas que conheceu e comunica o conhecimento
que foi adquirido. Ele tambm percebe, ao retornar para casa, que foi afetado pelas experincias da viagem, assim como os participantes mudaram
(para melhor, espera-se), em virtude do encontro com o pesquisador. por
meio de um processo de investigao transformativo que os pesquisadores
caminham com os participantes do problema estudado. O pesquisador
convida os participantes a compartilharem suas histrias pessoais e cria espao para as suas vozes prevalecerem. A partir das histrias compartilhadas, ns passamos a conhecer no apenas as semelhanas e individualidade das pessoas, mas tambm a nossa proximidade com as pessoas nossa
volta. Isso fundamental para a reduo do efeito decisrio da outrificao e da distncia social.
Princpios para a investigao transformadora (Zehr, 1998, p. 377-385):
(1) Ter como objetivo a ao social, em vez do conhecimento puro:
estreitando os laos da comunidade, promovendo o dilogo, reduzindo a
distncia social, desafiando os mitos, fortalecendo os indivduos e as comunidades a encontrarem uma soluo para os seus problemas, dando voz
aos segmentos marginalizados, promovendo a justia.
(2) Reconhecer que o conhecimento muitas vezes subjetivo,
construdo e inter-relacional:
nossos resultados so inevitavelmente influenciados pelas nossas
formaes;
o significado construdo, em parte, pela interao entre o sujeito
e o pesquisador;
tanto o sujeito quando o pesquisador influenciam e so influenciados por esse processo.
(3) Reconhecer a natureza complexa e limitada dos resultados da
pesquisa: nossas verdades so muitas vezes ambguas, paradoxais, parciais, contextualizadas (no so facilmente generalizadas) e suscetveis a
mltiplas interpretaes.
(4) Levar a srio a dinmica de poder inerente a tais investigaes.
(5) Respeitar os sujeitos, ao promover valores como:
colaborao, participao, fortalecimento;
responsabilizao;
confidencialidade;
prestao de contas aos sujeitos;
transparncia dos objetivos, mtodos e motivos;
benefcios aos sujeitos, incluindo a devoluo do conhecimento
adquirido;
oportunidades para os sujeitos expressarem-se com suas prprias
vozes.
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votar em polticos prprios. As comunidades podem ainda desenvolver tendncias excludentes em relao ao mundo exterior. Definir o conceito de
comunidade como uma categoria ontolgica fatalmente provoca a distino entre aqueles que se encontram no interior da comunidade e os que se
encontram fora dela. Na ausncia da percepo de pertencimento, a presena do outro considerada uma ameaa, podendo inclusive provocar
conflitos violentos entre comunidades, com base nas noes de territrio,
etnia ou religio. A comunidade traz em si the seeds of parochialism which
can lead (...) to atrocious totalitarian exclusions (Pavlich, 2001, p. 58).
O ceticismo contra a noo de comunidade no deve provocar a
rejeio dos ideais promovidos pela maioria dos comunitaristas: unidade
social, convivncia social harmoniosa baseada no compartilhamento de
valores e crenas, assim como compromisso mtuo. Mas ser que a comunidade necessria para a promoo de tais ideais? Ao invs disso, deveramos promover atitudes tico-sociais e funes sociais que no estejam
limitadas a uma certa rea definida como sendo os limites de insero da
comunidade (Pavlich, 2001, p. 67). Na verdade, a maioria dos
comunitaristas promove a tica e os valores sociais, sem limitar-se s
especificaes de reas. A noo de comunidade aparece como um
receptculo em que a tica e os valores sociais esto contidos. preciso
retirar a tica e os valores desse receptculo. Embora rejeitemos essa noo de comunidade-receptculo, consideramos que o comunitarismo
possivelmente seja uma bandeira til na promoo de um movimento em
prol da tica social.
2.3. Rumo tica social comunitria na promoo da justia restaurativa
O conceito de justia restaurativa representa muito mais do que uma
viso tcnica dos elementos necessrios promoo da justia. Ele representa um ideal de justia a servio de uma sociedade utpica ideal. Conforme afirmado provisoriamente, a utopia comunitria faz uma distino
entre sociedade e sentido comunitrio porque a coletividade governada
de acordo com os ideais de emancipao individual e coletiva. Nesse contexto, a autonomia e a solidariedade no so concebidas como elementos
opostos, e sim como princpios mutuamente revigorantes. A vida coletiva
fortalecida pela motivao, que fruto da confiana, e tambm pela participao e suporte, em oposio a elementos que representam ameaa,
coero e medo.
Uma coletividade que se direciona realizao dessa utopia promove atitudes sociais ticas compatveis com essa finalidade. O respeito, a
solidariedade e a noo de responsabilidade so atributos que expressam
tais atitudes afirmativas (diretrizes comportamentais ou virtudes).
Na atitude que expressa respeito, o valor intrnseco do outro
reconhecido. Tal reconhecimento pode ser bastante amplo. Diz a tica que
se devem respeitar no apenas os seres humanos, mas tambm a natureza
e os objetos. O respeito pelos seres humanos reconhece o valor intrnseco
do ser vivente. por isso que o respeito pela dignidade humana uma
obrigao bsica em todas as instituies sociais.
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algo delineado, e sim um valor a ser promovido. O domnio pode ser visto
como a formalizao do ideal comunitrio no mbito da teoria poltica. A
utopia comunitria s pode ser alcanada e usufruda at o ponto em que
o domnio desenvolvido pelo Estado. De maneira inversa, a garantia
de direitos e liberdades s alcanada at o nvel em que os cidados
assumem responsabilidades de acordo com os princpios de respeito e
solidariedade.
O Estado busca ampliar e aprofundar o domnio, promovendo a igualdade, por meio do fortalecimento da democracia, educao, polticas scio-econmicas equitativas e poltica de bem-estar, entre outras. A justia
criminal a instituio guardi. O crime visto como uma intruso nesse
domnio e a justia criminal deve agir para reparar esse dano (Walgrave,
16
2000) . Esse ato intrusivo, acima de tudo, fere a garantia do domnio. Um
roubo, por exemplo, um problema pblico e privado. Estritamente falando, a restituio ou a compensao da perda concreta sofrida pela vtima
pode ser vista como um problema privado que ser solucionado por meio
do direito civil. Mas h tambm uma dimenso pblica expressa na perda
da garantia do domnio. O roubo no fere apenas a confiana da vtima
em relao garantia de que sua privacidade e posses sero respeitadas
pelos seus concidados: a vtima em si torna-se um exemplo do risco que
pode ser imposto a qualquer cidado. Caso as autoridades no tenham
agido nesse incidente particular, pode ser que a confiana dos cidados
nos seus direitos privacidade e propriedade seja comprometida.
Portanto, a razo principal para requerer a interveno pblica aps
um episdio criminal no o restabelecimento de benefcios e nus, ou a
reafirmao da lei. Ela necessria, acima de tudo, para melhorar a garantia, comunicando a mensagem de que as autoridades preocupam-se seriamente com a integridade do domnio. A interveno deve reafirmar vtima e ao pblico a garantia de seus direitos e liberdades. Por intermdio da
interveno, busca-se assegurar que os direitos e liberdades esto no mago de um domnio plenamente amadurecido e resguardado. Para transmitir
essa mensagem, preciso censurar a violao e, se possvel, engajar o infrator em aes que visem a reconstituio do domnio. A cooperao voluntria do infrator mais efetiva no processo de restaurao da garantia,
mas apenas quando for respaldada pelas instituies pblicas. De fato, a
garantia no vem apenas das desculpas e do arrependimento do infrator,
mas tambm da determinao das autoridades de assumirem com seriedade a responsabilidade pela garantia dos direitos e liberdades.
Iniciamos este captulo levando em considerao todos os tipos de
danos causados e as possibilidades de reparao dos mesmos. Neste momento, podemos afirmar esse ideal de forma mais objetiva e especfica: a
meta da justia restaurativa como modelo de interveno pblica restaurar a garantia de direitos e liberdades como elementos essenciais recuperao da integridade do domnio invadido.
3.1.2. Limites da justia restaurativa: direitos e liberdades no domnio
O domnio no apenas um valor a ser defendido e promovido, ele
tambm est enraizado na realidade. As razes do domnio so representaes dos verdadeiros direitos e liberdades, que por sua vez criam a base
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para definio dos limites das intervenes da justia restaurativa. A interveno em si deve afirmar o domnio, ao demonstrar o respeito pelos direitos e liberdades. Braithwaite e Pettit (1990) enumeram quatro limites:
parcimnia, verificao do poder da autoridade, condenao criminal e
reintegrao de vtimas e infratores.
A limitao imposta pela verificao do poder da autoridade e
condenao criminal apresenta variaes nos princpios deontolgicos da
justia criminal, ao passo que a reintegrao uma variao restaurativa
dos objetivos tpicos das metas determinadas pela causalidade.
O limite imposto pela parcimnia crucial para combinar processos
informais com a necessidade de controles formais. Na teoria republicana, a
justia criminal deve lutar para alcanar metas satisfativas (recuperao do
domnio violado) e o seu poder coercitivo limitado pelo uso parcimonioso
da autoridade. A parcimnia mais restritiva do que a satisfao. Podemos
nos alimentar at que estejamos plenamente satisfeitos, mas tambm
podemos faz-lo parcimoniosamente e comer apenas o suficiente para
sobreviver.
A satisfao inclui a obrigao de estabelecer um limite mximo,
conforme o princpio da proporcionalidade. A parcimnia, entretanto, exclui a necessidade de um limite mnimo. Na verdade, o limite imposto pela
parcimnia demanda uma busca ativa por formas no-coercitivas de restaurao do domnio. Quanto maior a capacidade dos processos
restaurativos voluntrios de produzir resultados equilibrados e satisfatrios,
menor ser a necessidade de recorrer s intervenes penais coercitivas;
dessa forma, maior tambm a aplicao do princpio da parcimnia. Um
sistema de justia restaurativa plenamente maduro deve satisfazer o princpio da parcimnia, abrindo espao para processos voluntrios, nos quais a
vtima, o infrator e a coletividade, diante dos danos resultantes de uma violao, possam trabalhar conjuntamente para o estabelecimento de um
acordo restaurativo que proporcione o mximo de restaurao do domnio.
Devido s limitaes de espao, no posso fazer comentrios mais
elaborados (ver Walgrave, 2000) neste captulo. Mas acredito ter demonstrado neste pargrafo que a teoria republicana de justia criminal, construda
sobre o conceito de domnio, oferece uma base para o estabelecimento
de princpios e regras que possam limitar e orientar a justia restaurativa.
3.2. Em direo aos princpios legais para justia restaurativa
Um sistema de justia cuja orientao primordial seja a aplicao
da justia por intermdio de processos restaurativos teria alguns pontos em
comum e diferenas cruciais, se comparado ao sistema de justia criminal
tradicional.
Tanto no sistema da justia criminal, quanto na justia restaurativa,
os limites de tolerncia social so explicitados claramente: o infrator responsabilizado por seu comportamento e, se necessrio, opta-se pelo uso da
coero, de acordo com os padres legais.
Os limites de tolerncia social so claros porque de conhecimento
comum que o motivo da interveno est relacionado ao comportamento
do infrator. Um elemento essencial disponibilizao de garantias legais o
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sofrimento e insegurana social causados pela infrao. Tambm sero explorados possveis alternativas de negociao e, por conseguinte, mudanas de direo e sanes restaurativas possveis, caso uma mudana no
curso no seja vivel.
Conforme j mencionado, a sano no iria associar a seriedade
do crime punio proporcional, e sim a gravidade e tipo de dano ao
mximo de esforo restaurativo, de acordo com o princpio da razoabilidade.
Concluso
Nos ltimos vinte anos, a justia restaurativa evoluiu e tornou-se uma
opo fundamental para aplicao da justia, diante de episdios criminais. Ainda no est clara qual a verdadeira abrangncia de seu escopo.
Alguns estudiosos limitam a justia restaurativa aos acordos voluntrios, de
modo que as aes principais de reao ao crime continuam sendo de
competncia do sistema da justia tradicional. Outros reformulam as prticas restaurativas como novas formas de punio. Nenhuma dessas abordagens prope uma alternativa tica e socialmente construtiva que venha a
substituir a ideologia hierarquizada. Tampouco problematizam o princpio,
eticamente questionvel, de que a resposta ao crime deve priorizar a imposio da dor.
Este captulo posiciona-se a favor da opo maximalista da justia
restaurativa. Acredita-se que seu valor emprico e sua tica social deveriam
ser implementados ao mximo, e no deveriam ser limitados ou subordinados priorizao punitiva. Partindo do princpio de que os processos voluntrios so qualitativamente superiores, a opo maximalista tambm reflete
como a interveno coercitiva, se necessria, pode ser maximamente orientada por mtodos restaurativos. Essa opo no uma viso isolada de
como administrar as respostas ao crime. Na justia restaurativa, o princpio
maximalista tem por base uma viso ampla da forma ideal de fazer justia
em uma sociedade ideal. Acredita-se que com a promoo das opes
restaurativas, tanto quanto seja possvel, a vida social aproxima-se da utopia comunitria.
Entretanto, a viso utpica no deve ser aplicada cegamente,
preciso considerar a realidade presente. O ceticismo retributivista, conforme descrito neste volume por von Hirsch, Shearing e Ashworth, entre outros,
deve ser levado a srio. Os captulos de Dignan e Van Ness, por exemplo,
deixam claro que os proponentes da justia restaurativa esto cada vez
mais conscientes de que o devido processo legal e algum tipo de proporcionalidade so limites importantes para salvaguardar os direitos e a justia em
geral. Contudo, ao contrrio da verso deontolgica tradicional, esses limites no devem ser vistos como regras aplicadas de cima para baixo, como
forma de fazer justia. Elas devem ser reformuladas e integradas no conceito de domnio mais amplo, o qual parece integrar tanto as salvaguardas dos
direitos e liberdades, quanto a abordagem participativa ascendente, em
vista da evoluo da vida social rumo ao ideal comunitrio.
O ideal comunitrio deve ser inserido em um modelo de Estado. Se
no houvesse o Estado, no haveria direitos, e estaramos merc da boa
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vontade dos outros ou do nosso prprio poder para competir com os outros
e oprimi-los. Se houvesse apenas o Estado, no haveria confiana, e o outro
seria visto como um rival, uma ameaa ao territrio pessoal de cada um. Um
Estado como tal iria deteriorar-se, transformando-se em uma anarquia ou
tirania.
Notas
1. Neste artigo, utilizo o pronome pessoal masculino de forma generalizada.
Fiz essa opo em nome da praticidade e coerncia do discurso, embora talvez no seja politicamente correto.
2. A verso maximalista da justia restaurativa (Bazemore; Walgrave, 1999)
visa a obteno de um sistema judicirio plenamente amadurecido,
consequentemente orientado aplicao da justia por intermdio da
restaurao. A longo prazo, ela substituiria os sistemas punitivos ou de
reabilitao existentes.
3. Ver Digman (2003).
4. Ao contrrio de von Hirsch, eu no adiciono a censura moral como uma
outra caracterstica. Freqentemente a punio imposta como um ato
rotineiro, e experimentada como um prmio a ser pago, sem qualquer tipo de reflexo moral.
5. Em Toronto, Richard Young sugeriu-me o conceito de inteno indireta.
Isso levou-me a identificar as nuances da imposio no intencional da
dor como parte das obrigaes restaurativas.
6. A longa tradio da pesquisa em criminologia sobre a eficcia da punio criminal leva concluso geral de que socialmente a punio no
eficaz. Na justia criminal, a abordagem atuarial sugere que a punio
criminal no adequada nem mesmo enquanto agente moral e, por
conseguinte, ineficaz enquanto elemento de autoridade coercitiva
(Feeley; Simon, 1992).
7. Em oposio viso retrospectiva de retaliao, acrescentei uma lgica
orientada para o futuro na expresso de desaprovao. Esse aspecto
ser retomado posteriormente.
8. O modelo reparador descrito por von Hirsch, Shearing e Ashworth, de uma
certa forma, corresponde ao que Duff considera mediao penal.
9. O neologismo vitimizao usado por Boutellier para indicar a tendncia cultural de colocar a condio de vtima como foco principal da
questo moral.
10. Ver tambm Bottoms (2003).
11. Ver tambm Duff: If people are bound together by strong bonds of
mutual affection or concern () there may be less need and less proper
room for contractual definitions of their respective rights and obligations.
(Duff, 2001, p. 37).
12. possvel que essa afirmativa no se aplique totalmente abordagem
punitiva de Duff (2001; 2003), mas o problema permanece, pois de qualquer forma o infrator dever submeter-se a um tratamento severo.
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integrao social, ento, a mediao mais do que uma maneira de intervir para manter a ordem ou restabelecer a paz sob a lei: sua expanso na
prtica judicial pode estabelecer novas atitudes na direo do comportamento criminal, tanto nos controlados, quanto nos controladores (Idem).
Diga-se ainda que, ao contrrio do que pode parecer, a mediao
penal bem recomendada para o contexto social dos grandes centros
urbanos. A preocupao central na mediao a abertura de um espao-comum e o estabelecimento de uma linguagem compartilhada, fatores que encontram carncia muito maior nos grandes aglomerados, nas
sociedades mais complexas e dinmicas, nas cidades de muros (Caldeira, 2003), onde as arenas pblicas e os espaos de convivncia comunitria
so cada vez mais escassos e seletivos. Nas pequenas cidades ou nas antigas sociedades, tais espaos ainda esto, em maior medida, preservados,
e o distanciamento entre as pessoas menor. E a mediao, por meio do
valor encontro, visa precipuamente encurtar a distncia entre as pessoas,
distncia que o processo judicial adversarial s aumenta. As diversas tenses sociais derivadas do isolamento vivido nas cidades grandes e modernas so agravadas no mbito hostil da justia penal, surgindo a mediao
como um possvel remdio para enfrentar tais tenses num ambiente diverso, menos hostil, menos ameaador (lembre-se sempre da ameaa de
pena...) e mais inclusivo.
Mosconi reconhece que quando se fala de mediao surge a idia
difusa de direito fraco e mitigado, o que uma impresso equivocada,
pois a flexibilidade da mediao se funda essencialmente na constatao
de que estamos diante de uma realidade sempre mais complexa, que no
pode ser governada e reduzida, segundo a hiptese de Luhmann, pelo instrumento jurdico, mas requer, mais do que tudo, uma extrema flexibilidade
do direito em relao complexidade social (2000, p. 53). Nessa tica,
considera-se a pluralidade de valores, de opinies, de culturas e de instncias, que recomendam novas formas sociais de produo do direito, as quais
podem referir-se ao papel do juiz, mas tambm podem aceitar outras figuras, como o mediador (Idem). Ainda h outro fator a ser ponderado, a inflao legislativa penal, que resultou na sobrecarga de trabalho para as agncias judiciais, fez surgir uma forte presso para a implementao de mecanismos processuais evasivos incuos ou medidas meramente deflativas (transao penal, p. ex.) e impulsionou movimentos pontuais de despenalizao
e, em menor escala de descriminalizao, mal planejados, os quais, em geral,
apenas retiram certas situaes do mbito do controle pblico, remetendoas para um vazio e, por isso, no satisfazem s necessidades de regulao
social dessa sociedade complexa e conflitiva, como, em tese, pode fazer a
mediao.
II. Aproximao aos conceitos
Agregando e sistematizando diversas tendncias, o Departamento
de Justia do Ministrio da Justia do Canad elaborou um documento
referencial2, no qual define que justia restaurativa uma abordagem do
crime focada em curar as relaes e reparar o dano causado pelo crime
aos indivduos e s comunidades. Buscando ampliar o suporte institucional
458
459
reabilitao (Bonaf-Schmitt, 2003, p. 29) e, no mais, no pode ser considerada somente como um movimento que se posiciona atrs ou em oposio
ao atual sistema penal; ele, de pouco em pouco, manifesta o objetivo de
integrar-se a uma nova viso do sistema de administrao da justia penal,
de modo a modificar seu alcance e seus fundamentos.
Para melhor entender a justia restaurativa, deve-se basear no mtodo sugerido por Mannozzi (2003, p. 44): colocar em foco o mais nitidamente possvel as macroestruturas comuns aos modelos de justia restaurativa, o
que permitir uma comunicao entre diversos estudos na direo de uma
ontologia compartilhada. Assim, o essencial definir o que no pode
ser justia restaurativa. Outro conceito, mais abrangente e que parece
bastante adequado para a realidade brasileira, o fornecido por Tickell e
Akester (2004, p. 12):
Justia restaurativa representa uma mudana de linguagem e
orientao, criando a oportunidade de revigorar o debate num
ambiente poltico que esteja explicitamente tentando enfocar as
causas do crime, ao invs de responder s demandas de severidade ou endurecimento e punio. O que isso oferece incluso para as vtimas e uma abordagem determinada, cujo alvo
so as causas do crime, e pode, para o ofensor, ser to forte
quanto qualquer resposta oferecida pela justia criminal convencional e pode ser mais efetiva em longo prazo.
Outra referncia a ser sublinhada feita por Mosconi (2000, p. 57): o
novo modelo pe em relevo a necessidade de empowerment4, como fundamento de uma nova subjetividade que atribua aos indivduos papel ativo, papel de redefinio dos problemas, de reafirmao da prpria esfera
de autonomia e poder, seja em termos culturais, polticos, psicolgicos, enfim, a partir das diversas orientaes que encontram lugar para fluir na justia restaurativa, mas so sufocadas pelas abstraes e esquematizaes
pelo sistema tradicional e estruturas burocrticas correspondentes (cuja transformao tambm se insere dentro dos objetivos da justia restaurativa).
Dando conta do avano do modelo restaurativo sobre o modelo
tradicional, a Suprema Corte do Canad, analisando a aplicao da justia restaurativa aos princpios legais da finalidade da pena, assim definiu:
Justia restaurativa diz respeito restaurao das partes que foram afetadas pela prtica de uma ofensa. O crime geralmente
afeta pelo menos trs partes: a vtima, a comunidade e o ofensor.
A abordagem da justia restaurativa visa remediar os efeitos adversos do crime, de maneira a enfocar as necessidades de todas
as partes envolvidas. Isso realizado, em parte, atravs da reabilitao do ofensor, reparao em favor da vtima e da comunidade e promoo de um senso de responsabilidade no ofensor e
reconhecimento do dano causado vtima e comunidade (caso
Proulx v. the Queen).5
Nessa mesma deciso, a Suprema Corte lanou outras duas consideraes relevantes, principalmente por se tratar de concluses apoiadas
em casos concretos: (i) a justia restaurativa e a justia punitiva no se
460
excluem, complementam-se; e (ii) h evidncias empricas do efeito preventivo das prticas restaurativas, as quais se opem falta de evidncias
de que a priso tenha algum efeito dissuasrio em relao criminalidade.
Quanto mediao, Bonaf-Schmitt (1997, p. 36), define-a como
um processo atravs do qual uma terceira pessoa neutra tenta, por meio da
organizao das trocas entre as partes, permitir a elas confrontarem seus
prprios pontos de vista e procurar uma soluo ao conflito que as ope.
Ceretti (1997, p. 94) refora a presena da parte terceira neutra como elemento nsito ao conceito de mediao e faz uma distino importante: o
conceito de mediao no pode ser equiparado quele de conflict
resolution, uma vez que no oferece s partes somente uma possibilidade
de encontrar uma modalidade de conciliao, vai alm disso: oferece tambm uma chance para a abertura de espaos comunitrios, para construir
um segmento do tecido social e reconstruir o processo de regulao social
de forma negociada. A sistematizao de Mannozzi (2003, p. 340) elucida
quais as dimenses conceituais mais importantes da mediao e, de certa
forma, organiza o entendimento sobre o que pode ser a mediao penal
propriamente dita:
a) a mediao pode ser considerada, em primeiro lugar, como uma
mera tcnica de interveno social, em que um sujeito terceiro e neutro
tende a promover a superao do conflito existente entre dois indivduos,
por meio do encontro e do confronto;
b) em segundo lugar, a mediao emerge na sua funo de modalidade de soluo de conflitos que tem interseco com o processo penal,
na perspectiva mais ampla da justia restaurativa;
c) em terceiro lugar, a mediao pe-se como uma nova abordagem de dinmicas sociais, que consente em prescindir da resposta judiciria em relao a alguns conflitos interpessoais ou entre grupos.
Remetendo definio analtica da autora italiana (Mannozzi, 2003,
p. 359):
A mediao um processo dialtico de ativao do conhecimento entre autor e vtima (que pode funcionar tambm como
fator de estabilizao social) em que o mediador chamado para
reconstruir o espao comunicativo intersubjetivo entre as partes e
para encontrar um sinal comum que possa conduzir superao do conflito.
A desvinculao da mediao com o resultado final de acordo
revela sua no-instrumentalidade em relao ao processo penal, por um
simples motivo: a mediao penal no um meio e sim um fim, uma atividade cujo alcance pode resultar em soluo que indique a desnecessidade
de pena, afastando as necessidades materiais de acionamento da tutela
penal repressiva. Nessa linha, o conceito que se encaixa no mbito da construo do novo paradigma elaborado a partir da idia da justia restaurativa
: a mediao uma reao penal (concebida sob o ponto de vista poltico-criminal) alternativa, autnoma e complementar justia formal punitiva, cujo objeto o crime em sua dimenso relacional, cujo fundamento a
construo de um novo sistema de regulao social, cujo objetivo superar o dficit comunicativo que resultou ou que foi revelado pelo conflito e,
461
contextualmente, produzir uma soluo consensual com base na reparao dos danos e na manuteno da paz jurdica.
Nessa perspectiva, a mediao pode agir como fator de estabilizao social, como instrumento de veiculao do consenso. O ofcio de mediao surge como esfera pblica, onde se produz reconhecimento recproco entre as pessoas, propagado sobre a forma de discurso, esclarecimento e confirmao de reivindicaes legtimas geradas ao redor de expectativas normativas transmitidas pela lei, de forma muito mais concreta e
palpvel do que poderia fazer uma sentena penal condenatria confirmada apenas muitos anos depois da prtica do crime.
Em suma, os requisitos para qualificar a mediao penal so: (i)
voluntariedade; (ii) confidencialidade e oralidade, (iii) informalidade; (iii)
neutralidade do mediador; (iv) ativo envolvimento comunitrio; (v) autonomia em relao ao sistema de justia. Existem caractersticas comuns s
mediaes promovidas em todos mbitos (penal ou no): (i) a interveno
de terceiros imparciais na funo de facilitadores; (ii) o envolvimento das
partes em conflito; (iii) o consenso das mesmas atividade de mediao; e
(iv) a natureza extrajudicial.
III. Marcos jurdicos de referncia
Antes de relacionar alguns marcos de referncia escolhidos, cabe destacar as principais preocupaes veiculadas pelo debate internacional.
Durante o Frum Europeu para Mediao Vtima-Ofensor e Justia
Restaurativa de 2002, Zwinger (2002, p. 85) resumiu que a tendncia geral
que mediao no seja aplicada para crimes menores (minor offenses) e
que dentre os pr-requisitos para envio do caso, esteja estipulado um esclarecimento mnimo dos fatos e suas circunstncias, de forma a indicar sua
relevncia penal. Tais apontamentos referem-se ao risco de mediao e
justia restaurativa fomentarem, mesmo que disfaradamente, a expanso
da rede de controle penal. Nesse quadro, a mediao tornar-se-ia uma forma autoritria de soft control, derivada da sujeio aos mecanismos penais
de casos de bagatela ou de casos nos quais sequer houve a prtica de um
fato tpico bem definido. Contudo, existem vrias disposies inteligentes e
simples para evitar essa situao.
Na Blgica, o programa de mediao recebe os casos enviados
pela promotoria e os devolve em seguida mediao, sendo que o programa reservado aos casos nos quais o promotor j tenha decidido pela
persecuo (Wemmers; Canuto, 2002, p. 21). Vale dizer, o promotor constata a existncia de indcios de autoria e materialidade suficientes para o oferecimento da denncia, antes de delegar o caso ao ofcio de mediao.
No ordenamento alemo, a mediao no uma tcnica de diversion pensada para crimes de bagatela, e sim um mecanismo autnomo de renncia
ao penal voltada precipuamente para crimes de base violenta (por
exemplo, o crime de leso corporal, em que 70% dos casos so objeto de
mediao e, ainda, os crimes contra o patrimnio, que representam 25%
das mediaes efetuadas), muito embora as autoridades judicirias recorram mediao nesses delitos quase exclusivamente quando so cometidos por menores (Mannozzi, 2003, p. 210).
462
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Itlia, que padece de defeitos semelhantes ao nosso Juizado Especial Criminal, Mannozzi (2003, p. 330) conclui, na mesma linha,
que inscrever a mediao na lgica deflativa significa considerla como uma mera tcnica de diversion, portanto, sempre e ainda, como uma resposta pertencente ao controle formal. Mas a
mediao ontologicamente diversa de todos outros instrumentos presentes na caixa de ferramentas do sistema penal, j que
trabalha unicamente atravs da comunicao.
Enfim, a construo do novo paradigma deve se direcionar ampliao do acesso justia, sem aumentar as possibilidades de exerccio do
poder punitivo, cindindo o sistema penal num quadro de dupla entrada:
mediao e punio6, o qual poder, em tese, diminuir tanto o nmero dos
castigos impostos, quanto cifra negra, oferecendo uma resposta
institucional mais acessvel e vivel para uma srie de conflitos que ficam
marginalizados ou no encontram respostas satisfatrias dentro de um sistema de mo nica, fechado e inflexvel. Exemplo bem acabado dessa situao verifica-se nos casos de violncia domstica, para a qual diversas pesquisas (Wemmers; Canuto, 2002; Scardacione et al., 1998, p. 139) indicam
que um grande nmero de vtimas no registra o caso ou desiste do seu
prosseguimento, por temer uma resposta punitiva muito severa e que no
resolver em nada seu problema (fazer cessar a violncia, recompor a vida
familiar, etc.). Da mesma maneira, em crimes patrimoniais, as vtimas tambm manifestam que deixam de registrar os crimes por saber que o sistema
no lhes oferecer possibilidade de obter a reparao (Wemmers; Canuto,
2002).
A via de acesso oferecida pela mediao pode recepcionar uma
gama rica de crimes de pequena e mdia gravidade7, promovendo a
despenalizao ou a descriminalizao na prtica, alm de evitar a
criminalizao secundria imposta pelo sistema formal. A descriminalizao
na prtica pode concretizar-se devido polifuncionalidade da mediao:
como a mediao uma atividade que se desenvolve tambm fora do
campo penal, numa estrutura tanto quanto simples, pode-se vislumbrar que,
nas hipteses em que o centro ou ofcio de mediao receba das agncias
judiciais um caso que no se trata de crime ou no apresenta relevncia
penal, a discusso pode ser deslocada para mediadores extrapenais, que
ento promoveriam a discusso e no devolveriam o caso para o sistema
penal, evitando a estigmatizao e descriminalizando a situao na prtica. Aqui, vale o exemplo das Boutiques de Droit da Frana, onde os mediadores, mantendo sua neutralidade, tm liberdade para desenvolver outros
tipos de mediao, no s a penal, ou seja, a Boutique um frum de
mediao que tambm cumpre um importante papel de acesso justia
e impedimento da expanso do controle penal, uma vez que absorve os
conflitos no penais ou situados numa fronteira incerta, e no os
institucionaliza. Essa estrutura parece recomendvel, principalmente se considerarmos que, nas regies mais pobres ou mais conflitivas, uma quantidade expressiva de problemas levada para a polcia, que muitas vezes acaba lavrando a ocorrncia e a enviando para o Juzo criminal, porque essa
a nica possibilidade de atuao que o sistema lhe disponibiliza.
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Retomando a indicao de marcos jurdicos de referncia, o documento internacional referencial na matria a Resoluo 2002/12 do Conselho Social e Econmico da ONU, que foi elaborada em face das discusses dos ltimos anos sobre os temas de preveno criminal, respeito s
vtimas e a necessidade de desenvolver instrumentos e princpios para o uso
da justia restaurativa.
A Resoluo define as bases principiolgicas para um programa de
justia restaurativa, ressaltando sua adaptabilidade a qualquer dos sistemas
jurdicos dos Estados-membros. Destacam-se as seguintes disposies:
II. Uso dos programas de justia restaurativa:
6. Os programas de justia restaurativa podem ser usados em qualquer estgio do sistema de justia criminal, sujeitos lei nacional.
7. Os procedimentos restaurativos devem ser utilizados apenas onde
existam evidncias suficientes para acusar o ofensor e com o consentimento livre e voluntrio dele e da vtima. A vtima e o ofensor
devem ser capazes de elaborar esse consentimento em qualquer
tempo, durante o processo. Acordos devem ser obtidos com
voluntariedade e devem conter apenas obrigaes razoveis e
proporcionais.
8. (...) A participao do ofensor no pode ser utilizada como
evidncia de admisso de culpa nos procedimentos legais
subseqentes.
9. Disparidades, consideradas como desequilbrios de poder, bem
como diferenas culturais entre os participantes, devem ser levadas em considerao no envio e na conduo do caso para e
durante o procedimento restaurativo.
Quanto operatividade dos programas, a Resoluo estabelece
que cada pas deve fixar as condies de envio do caso, os critrios de
recepo pelo sistema de justia e os padres de competncia e regras de
conduta que governam os programas restaurativos. H uma preocupao
marcante quanto s garantias das partes, expressa por disposies como as
do artigo 13 (a) e (b): de acordo com a lei nacional, as partes devem ter o
direito de assistncia legal em relao ao procedimento restaurativo e, antes de firmarem um acordo, ambos devem estar informados de seus direitos,
da natureza do processo e das conseqncias daquela sua deciso.
A Resoluo se encerra com uma saving clause: 23. Nenhum destes princpios bsicos pode afetar quaisquer direitos de ofensor ou vtima,
estabelecidos na lei nacional ou em lei internacional aplicvel.
Anteriormente, a Recomendao do Conselho da Europa n. R (99)
19, disciplinou o uso da mediao em problemas penais como opo flexvel, compreensiva, problem-solving, participativa, e complementar ou alternativa ao sistema tradicional criminal, e pode ser considerada embrio
da Resoluo da ONU, tanto assim que disciplinou de maneira semelhante
a proporcionalidade e razoabilidade dos acordos, a voluntariedade, a
confidencialidade, a manuteno das garantias fundamentais em face da
justia penal e, reiteradamente, a neutralidade do mediador em relao s
discusses e s possibilidades de acordo, que devem ser elaboradas exclusivamente pelas partes.
465
A Recomendao enfoca a mediao penal sob a importante funo de prevenir o crime e encorajar uma justia menos repressiva,
enfatizando que deve estar disponvel em todas as jurisdies. De especial,
disps que: 17. Os arquivamentos baseados nos acordos mediados devem
ter o mesmo status de deciso judicial ou julgamento e devem precluir a
persecuo em relao aos mesmos fatos (ne bis in idem).
A proibio do bis in idem deve ser enfrentada com a regulao
legal da deciso judicial que recebe o resultado da mediao, ou seja, tal
deciso deve ter fora de coisa julgada, o que pode ser alcanado por
meio da extino da punibilidade, do perdo judicial ou da renncia pena
(soluo que no prevista em nosso ordenamento, mas pode ser obtida
pela reconstruo dogmtica do art. 59 do Cdigo Penal).
No campo dos projetos de lei, o trabalho mais expressivo e que serviu de referncia para vrios programas foi o Projeto Alternativo sobre Reparao PA-R (Alternativ-Entwurf Wiedergutmachung, AE-WGM) de 1992, que
surgiu na Alemanha, 25 anos depois do primeiro Projeto Alternativo, seguindo a linha de progredir na realizao do princpio da subsidiariedade do
direito penal e de conseguir uma maior diferenciao no sistema de conseqncias jurdicas do delito (Prez Sanzberro, 1999, p. 268). Foi elaborado
por um grupo de trabalho em que se destaca o nome de Claus Roxin.
A primeira disposio do PA-R confirma a total adaptabilidade da
reparao ao ordenamento jurdico-penal alemo e, por conseqncia, a
todos aqueles que partilham da mesma raiz. Reafirmou ainda sua idoneidade como conseqncia jurdica do delito e como reao penal destinada
a restaurar a paz jurdica:
1 - Reparao.
Entende-se por reparao a compensao das conseqncias
do fato delitivo atravs de uma prestao voluntria do autor. Seu
objetivo servir ao restabelecimento da paz jurdica. A reparao
dever realizar-se preferencialmente em favor do ofendido; se isso
no for possvel, no permitir prever um bom resultado ou por si s
no for suficiente, caber admitir a reparao em favor da generalidade (reparao simblica).
Considera-se tambm uma prestao voluntria aquela na qual
o sujeito responsvel cumpre a obrigao assumida em um procedimento de reparao judicial ou extrajudicial.
Como se v, a construo dogmtica dos penalistas alemes refora a percepo de que a reparao s pode ser viabilizada se inserida
numa lgica distinta da justia punitiva, da o destaque para a
consensualidade e a extrajudiciariedade. Disciplinando essa nova forma de
reao penal, ainda constou do projeto o seguinte:
4 - Reparao no lugar da pena.
O Tribunal decretar a renncia pena no caso em que o infrator
tenha reparado o fato ( 1 e 3), a no ser que resulte indispensvel uma pena para incidir no sujeito ou na coletividade.
Por regra geral, se supor a necessidade de pena no sentido do
1, unicamente no caso de o sujeito, que no tenha procedido a
reparao, tiver incorrido em pena privativa de liberdade superior
a um ano.
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mediao, embora tenham natureza jurdica semelhante. Ambas foram concebidas apenas para obter um resultado clere e instrumentalizadas mais
como formas mitigadas de punio do que de ampliao dos espaos de
consenso e de participao do jurisdicionado na administrao da justia.
A transao penal apenas uma forma abreviada de aplicar pena, sem a
necessria verificao de culpabilidade e sem qualquer contrapartida de
integrao social e participao da vtima. Aps dez anos de vigncia, constata-se que os Juizados Especiais Criminais pouco contriburam para a remodelao do paradigma arcaico da justia penal, no trouxeram nenhum
progresso no campo da resoluo de conflitos e, mesmo em relao ao
objetivo utilitrio de celeridade e desobstruo do sistema de justia, no
se verificaram resultado expressivos.12
Voltando identificao dos espaos normativos, aps uma crtica
necessria do modelo brasileiro de justia consensual, a suspenso condicional do processo (art. 89 da Lei n. 9.099/95) oferece universo mais significativo para a mediao, pois permite a soluo consensual em crimes cuja
pena mnima de um ano (p. ex., homicdio culposo, aborto provocado
pela gestante ou com seu consentimento, leso corporal grave, extorso
indireta, apropriao indbita, estelionato, receptao simples, furto simples, falsidade ideolgica, etc.) e prev a reparao do dano (art. 89, 1,
I) como condio do acordo, cujo cumprimento resulta na extino da
punibilidade. Ao receber a denncia, o juiz, ao invs de designar o interrogatrio, delegaria o caso para o ofcio de mediao, que se incumbiria de
estabelecer o contato com as partes, inform-las da possibilidade de negociar uma soluo, realizar as sesses de mediao e conduzir o dilogo que
pode ou no resultar na reparao do dano, suficiente para a Justia penal
homologar o acordo e decretar a extino da punibilidade. Frise-se que,
nessa perspectiva, as demais condies de suspenso (comparecimento
mensal em Juzo, proibio de ausentar-se da Comarca, etc.) no poderiam ser aplicadas pelo juiz, a no ser que as partes livremente acordassem
alguma daquelas, concebidas como forma de reparao simblica e de
recomposio da paz jurdica.
Ainda visando enriquecer as possibilidades jurdicas para a mediao, h que se notar que, para muitos dos crimes relacionados acima, a
suspenso condicional s aplicvel na forma simples. Por exemplo, no furto ou na receptao qualificados, a pena mnima excede um ano, o que
resulta na inocuidade do dispositivo, pois basta a acusao incluir uma
qualificadora na denncia para afastar a sua incidncia. Porm, interpretando-se a ampliao do conceito de infrao penal de menor potencial
ofensivo trazida pela Lei n. 10.259/2001 luz dos princpios de isonomia e
igualdade, conclui-se pela viabilidade jurdica de aplicao da suspenso
condicional do processo para crimes cuja pena mnima seja igual ou inferior
a dois anos 13, o que devolveria tais casos possibilidade de soluo
consensual e ampliaria as possibilidades de mediao.
No restante da legislao, so escassos os espaos normativos. O
perdo judicial (art. 120 do Cdigo Penal) poderia ser uma ponte entre os
dois modelos de justia. No entanto, as hipteses positivadas esto limitadas
470
aos casos de homicdio e leso corporais culposos cometidos sob condies especialssimas (arts. 121, 5 e 129, 8) e de delao premiada.
Cabe ento criao judicial estabelecer novas hipteses de perdo judicial, permitindo mediao em crimes de maior gravidade e que exigem
uma resposta mais solene. O perdo judicial, acima de tudo, um desvio
lgico do magistrio punitivo, sem, no entanto, enfraquec-lo ou desprestigi-lo (Azevedo, 2001, p. 87), e oferece um referencial tico diferenciado
para uma sociedade condicionada a compreender que a justia s se atinge pelo castigo.
Conclui-se que h espaos normativos suficientes no ordenamento
jurdico brasileiro para viabilizar a adoo da mediao penal, pois amplo o universo de crimes abrangidos pelo conceito de infrao penal de
menor potencial ofensivo e pela suspenso condicional do processo, embora o primeiro inclua uma srie de condutas penalmente irrelevantes e
meras incivilidades.
No entanto, sem recorrer somente a categorias fechadas e
preestabelecidas, como a quantidade de pena, e buscando uma definio mais conceitual das situaes problemticas que podem ser geridas
pela mediao, possvel vislumbrar um campo mais profcuo para
implement-la. Limitar as possibilidades de mediar delitos somente pela quantidade de pena abstrata cominada fomenta a concepo restrita de que a
mediao uma reao penal substitutiva punio.
A maioria dos programas de justia restaurativa ainda se concentra
nos crimes patrimoniais ou de menor gravidade, seja pela facilidade de discutir a reparao do dano no primeiro grupo, ou pelo desinteresse da justia penal no segundo grupo, este derivado da nsia em esvaziar prateleiras.
Mesmo limitando a rea de atuao aos problemas includos nesses grupos,
a perspectiva seria ampla: estima-se que cerca de 70% dos processos criminais nos fruns das grandes cidades tratem de furto, roubo ou outros delitos
contra o patrimnio. Violncia domstica, crimes sexuais e crimes de trnsito so contextos em que a mediao vem sendo testada e avaliada com
algum otimismo. Em todas essas hipteses, o que se destaca o carter
relacional do delito e a inexistncia de um critrio rgido que indique quando mediar ou quando punir. Superado aquele requisito indispensvel (participao livre, consentida e informada de ofensor e vtima), so as particularidades do caso concreto, tais como o grau de ofensividade, a necessidade de reprovao ou a dificuldade de esclarecimento dos fatos, que vo
indicar esta ou aquela resposta.
O desafio ser aceitar a mediao em crimes como o roubo, sobre
o qual a face autoritria, repressiva e seletiva da justia penal revela-se com
mais nitidez. Diversos pases utilizam prticas restaurativas para lidar com roubo e outros delitos que envolvem violncia interpessoal, sem que isso tenha
resultado numa sensao de injustia, impunidade ou de debilidade da reao penal, muito pelo contrrio. Pesquisa de Strang (2001), na Austrlia,
constatou que foi justamente nos crimes violentos, incluindo os de motivao patrimonial, que os programas restaurativos apresentaram resultado mais
expressivo de queda da reincidncia.
Sem referir-se a uma classe especfica de delitos, h outros contextos indicados para a mediao: as chamadas vizinhanas problemticas,
471
bairros ou regies particularmente conflitivas, nos quais a presena do Estado nula ou ineficiente, localidades em que h uma carncia por alguma
forma de regulao social que estabilize as relaes e a convivncia entre
os moradores, a partir dos cdigos de comunicao prprios quela comunidade. Essas localidades tm sido objeto de vrias iniciativas de justia alternativa ou comunitria, dentre as quais se incluem os centros de mediao. Aqui, registram-se os exemplos das Boutiques de Droit na Frana, os
Family Group Conference na Nova Zelndia e o programa Community Youth
Conferences, implementado na Austrlia, com base no modelo Wagga
Wagga de justia, inspirado em compreenses comunitrias acerca da justia e da vida social. Mais remotamente, a experincia marcante nesse contexto foram os Community Boards, organizados no final da dcada de 70,
em So Francisco-EUA. Todos esses projetos foram fruto no s da crise do
formalismo, mas surgiram principalmente por fora de outra razo: numa
sociedade fragmentria e anmica, os cidados no tm quase mais nada
em comum, a no ser um determinado conflito que os ope. Assim, cada
conflito visto como uma oportunidade a ser aproveitada, at porque inevitvel, de estabelecer laos sociais e de evidenciar relaes de cidadania
que s emergem da ocorrncia de um conflito.
Outro contexto, da maior gravidade, representado por fatos cuja
importncia histrica e os reflexos para a democracia so tais que requerem uma resposta distinta da represso. Grandes conflagraes, conflitos
tnicos, raciais ou mesmo sociais, podem ser enfrentados pela via da conciliao e do perdo. Remete-se ao exemplo da Comisso para Verdade e
Conciliao, utilizada com mais destaque na frica do Sul, mas tambm em
outras situaes, como em Greensboro-EUA, onde, no final da dcada de
70, diversos homicdios sucederam-se em razo do racismo e, notando que
a resposta punitiva s fomentaria a espiral de violncia, a comunidade e as
autoridades optaram pelo enfrentamento pacfico da situao e, ento,
conseguiram conter a onda de crimes.
Em sntese, qualquer proposta de regulao legal deve enfrentar
trs aspectos principais: (i) os critrios de envio do caso para mediao; (ii)
as formas jurdicas para recepo da mediao pela justia penal; e (iii) a
definio de um modelo organizativo implementvel.
A definio dos critrios de envio ou delegao de um caso para a
mediao fundamental, tanto em termos de organizao, quanto de transparncia, pois, no raro, as iniciativas de informalizao da justia acabam
sendo gerenciadas de maneira assistemtica. Evidentemente, no h como
fugir da quantidade de pena como um critrio inicial, o qual, no entanto,
deve servir como marco legal de referncia a ser balizado conforme outros
critrios. Nesse sentido, o envio do caso mediao deve ser precedido da
verificao dos pressupostos materiais mnimos da tutela penal (Bianchini,
2002), dentre os quais destaca-se a determinao da ofensividade. O princpio da ofensividade como regra para legitimar a mediao emana da
Constituio e imbrica-se com a proteo de bens jurdicos (Gomes, 2002,
p. 101) para afirmar a atividade extrajudicial, tambm sob uma perspectiva
garantista. A constatao da presena concreta de uma leso ou perigo
de leso ao bem jurdico deve ser uma condio imprescindvel para ativar
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processo de reconstruo do modelo de regulao social, segundo BonafSchmitt, indica que o momento de transio de um modelo repressivo
para um modelo mais consensual de gesto dos conflitos (...) de uma modalidade conflitual e sancionatria para uma modalidade consensual e
restaurativa (1997, p. 21 e 25). Essa transio pode ser percorrida com a
mediao, desde que valorizada em seu aspecto comunicativo-relacional,
o qual pe em relevo o objetivo de construir novas relaes, entre os indivduos e entre eles e o ordenamento jurdico, e restituir s partes o poder de
gerir os prprios conflitos.
A potencialidade positiva da mediao depende de um projeto cujo
fulcro seja exatamente a reconstruo do processo de regulao social
(Pisapia, 1997, p. 13). Sem isso, no passar de uma tcnica tpica de
gerenciamento de certas situaes menos relevantes. Sua legitimidade como
instrumento poltico criminal transformador no se funda na defesa da ordem pblica ou, mais em geral, de uma qualquer racionalidade jurdica,
mas sobre a construo de um novo equilbrio nas relaes entre as partes
em conflito e com a sua comunidade (Bonaf-Schmitt, 1997, p. 48). Sob
esse fundamento, o objetivo, evidentemente, no pode ser resumido resoluo de determinada classe de conflitos sobre a qual a justia punitiva
perdeu o interesse: a redefinio da legitimidade do poder de regular os
conflitos a meta mais ampla e certamente mais difcil da mediao (mais
uma vez, vale o exemplo do fracasso da Lei n. 9.099/95 que, vista apenas
sob a abordagem utilitrio-processual, acabou reduzindo-se a instrumento
burocrtico e autoritrio de administrao de um sistema penal
hipertrofiado).
Fala-se em novos modelos, no plural, pois a natureza polissmica da
justia restaurativa e polifuncional da mediao fazem com que a sua prtica necessariamente d lugar para modelos distintos, conforme ficou claro
quando se tentou uma aproximao aos conceitos. Tais novos modos de
regulao, em sntese, permitiro superar as antigas vises que focavam o
modelo no delinqente ou na reao social, para integrar ambos os aspectos, sob o escopo de lidar com as relaes que se embaralham diante de
uma conduta criminosa e as suas respostas, num modelo ento multidisciplinar, uma vez que os centros de mediao viabilizam a convergncia
de diversos saberes interessados em enfrentar a questo criminal, inclusive o conhecimento leigo. Por um lado, a mediao no oferece s partes
somente uma possibilidade de encontrar uma modalidade de conciliao,
mas vai alm disso: oferece tambm uma chance para a abertura de espaos comunitrios e reconstruir o processo de regulao social de forma negociada. Por outro, prticas no-punitivas podem resultar na interrupo
da espiral de violncia, conforme algumas pesquisas afirmam (Sherman et
al., 2000).
Quanto relao entre justia penal e democracia, trata-se de abordagem especialmente adequada para o Brasil.
Democracia, no mbito desta proposta, um mecanismo que aumenta a probabilidade de obter decises razoveis tambm quanto interpretao e aplicao da lei, segundo Greiff (2002), permite aos que so
afetados pela norma participar das discusses nas quais a sua validade
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das partes, fator que por si s j confere um diferencial de democracia bastante destacado, em relao justia penal tradicional. A voluntariedade,
por sua vez, atende quela condio essencial para uma definio mnima
de democracia proposta por Bobbio (1986): a oferta de opes, de alternativas reais para que os membros do grupo possam efetivar sua participao
por meio da deliberao entre uma ou outra coisa. No sistema complementar de dupla entrada (mediao e punio), h uma possibilidade concreta para o cidado deliberar uma ou outra forma de solucionar o conflito
que viveu; no sistema fechado, de mo nica, no h a mais tnue possibilidade. A voluntariedade confere aos cidados aquele papel significativo
na gesto de um assunto pblico pleiteada por Chomsky (2003).
Em outro contexto, Williams (2002) analisou a relao entre justia
penal e democracia, em face do pluralismo cultural, enfocando a situao
dos aborgines canadenses. Williams igualmente concluiu que a justia
restaurativa um modelo capaz de abater a seletividade e a iniqidade de
um sistema fechado s diversas concepes de justia que afloram no interior de uma nao. Reconcebendo a justia atravs da linguagem, as prticas restaurativas implementadas naquele pas tm conseguido criar um
espao normativo compartilhado mais adaptvel ao conhecimento local e compreenso de justia daquele povo marginalizado, cuja presena na justia penal tem sido expressiva, sem, no entanto, abalar a estrutura
jurdica canadense. Alis, muito pelo contrrio, a sentena R. v. Gladue da
Suprema Corte do Canad revelou processo inverso: as prticas restaurativas
introduzidas no sistema por causa da populao aborgine esto fornecendo uma base mais rica para aperfeioamento da justia tambm em casos
de no-aborgines, impulsionando at mesmo mudanas expressivas no Cdigo Penal.
Depois de detida anlise, Williams concluiu que os espaos abertos
dentro de nossos conceitos, normas e regras tm uma importncia crtica
como recurso para a renegociao dos termos de nossas relaes, de maneira a no recriar dominao cultural e econmica que sempre existe
nas sociedades e que o sistema de justia tradicional tendencialmente reproduz e aumenta, tornando-se, de fato, uma barreira institucionalizada
expanso da democracia. Enfim, revendo as experincias de justia
restaurativa no Canad e Nova Zelndia, Oxhorn e Slakmon sugerem que
ela pode oferecer um locus concreto para democratizar a justia e construir cidadania civil de baixo para cima (2005, p. 205), e considerando-se
que a mediao pode ser tida como a atividade que melhor realiza os princpios da justia restaurativa, abre-se a hiptese real para que a mediao
assegure a continuidade democrtica e integre a cidadania brasileira, preenchendo o vcuo democrtico criado pelo atual sistema de justia.
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Notas
1. Dieter Rssner demonstra que a mediao um elemento bsico do controle do crime (2000, p. 213). Assim, ainda com o autor, o fato que a
teoria criminal tenta se auto-imunizar contra a realidade social, ignorando a complexidade do conflito entre vtima e ofensor, decidindo-o sobre
standards legais e escusando-se de compreend-lo. Contudo, os procedimentos de pacificao, reconciliao e recomposio, tal como a
mediao, sempre compuseram a noo de justia penal, sempre foram um hbito nas comunidades humanas, mas foram suprimidos pelos
limites artificiais do sistema legal e substitudos pelas prticas punitivas por
uma razo: um Estado fraco revela sua fraqueza atravs do controle
brutal do crime (Idem, p. 215). O fortalecimento do poder punitivo levou
a teoria criminal tradicional a deixar de considerar o que Rssner classifica como dependncia mtua entre os dois sistemas (mediao e punio), a qual justifica amplamente a incorporao da mediao no sistema estatal de controle do crime, pois a caracterstica do sistema penal
legal o controle estatal, no a punio (Idem, p. 219).
2. Resumo preparado pelo Federal-Provincial-Territorial Working Group on
Restorative Justice. Disponvel em: <http://canada.justice.gc.ca>.
3. Artigo 2 - Definio e formas de justia restaurativa: Para efeitos da presente deciso, o termo justia restaurativa refere-se a uma viso global
do processo de justia penal em que as necessidades da vtima assumem a prioridade e a responsabilidade do infractor realada de uma
maneira positiva. A justia restaurativa denota uma abordagem lata em
que a reparao material e imaterial da relao confundida entre a vtima, a comunidade e o refractor constitui um princpio orientador geral
no processo de justia penal. O conceito de justia restaurativa abrange
um conjunto de ideias que relevante para diversas formas de
sancionamento e de tratamento de conflitos nas vrias fases do processo penal ou com ele relacionados. Embora at data a justia restaurativa
tenha encontrado expresso principalmente em diversas formas de mediao entre as vtimas e os infractores (mediao vtima-infractor), esto cada vez mais a ser aplicados outros mtodos, como, por exemplo, o
debate em famlia. Os governos, a polcia, os rgos de justia criminal,
as autoridades especializadas, os servios de apoio e assistncia vtima,
os servios de apoio ao infractor, os investigadores e o pblico esto todos implicados neste processo.
4. Trata-se de termo cuja mera traduo literal aparenta-se impossvel e
redutiva do seu alcance conotativo. Apoderamento ou empoderamento no seriam adequados. Empowerment pode ser entendido como
recuperao ou apropriao de poder. Marshal, Boyack e Bowen (2005,
p. 273) assim definem: todo ser humano requer um grau de autodeterminao e autonomia em suas vidas. O crime rouba esse poder das vtimas,
j que outra pessoa exerceu controle sobre elas sem seu consentimento.
A justia restaurativa devolve os poderes a essas vtimas, dando-lhes um
papel ativo para determinar quais so as suas necessidades e como elas
deve ser satisfeitas. Isso tambm d poder aos infratores de responsabilizar-se por suas ofensas, fazer o possvel para remediar o dano que causaram e iniciar um processo de reabilitao e reintegrao. Aprimorando
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que o problema da seletividade do sistema penal tornou-se objeto de destaque na criminologia (Young, 2002, p. 71). O mito do direito penal como um
direito igual (Baratta, 2002, p. 161) comeou a ser desconstrudo a partir
do momento em que se atentou para o fato de que o recrutamento das
condutas e das pessoas criminalizveis operava de modo seletivo, em detrimento de camadas especficas da populao. Com efeito, nem todas as
condutas socialmente danosas so perseguidas criminalmente, nem todos
os bens so igualmente tutelados e nem todas as pessoas autoras de atos
concebidos como crimes so, na mesma medida, passveis de interveno,
havendo uma gritante precedncia na penalizao de comportamentos
tpicos das classes menos abastadas.
No labeling approach, a seletividade atribuda atuao idiossincrtica dos chamados empresrios morais (moral enterpreneurs), os indivduos que tm a iniciativa na criao (rule creators) ou na aplicao (rule
enforcers) das regras que definem certos comportamentos como crimes, A
criao e a aplicao de regras tida como uma atividade de empresa
que exige a mobilizao do pblico, geralmente movida por interesses
pessoais e seletiva, conforme a situao e os tipos de indivduos envolvidos. (Becker, 1991, p. 146, 133,122).
Os rule creators so, via de regra, identificados como incansveis
cruzados morais que, crendo-se defensores dos interesses das camadas
menos favorecidas da populao, so freqentemente dominados pelos
setores mais bem situados na estrutura social, dos quais tambm provm.
Ademais, mais preocupados com os fins do que com os meios de seus esforos, muitas vezes vem suas iniciativas serem remodeladas pelos experts
encarregados da elaborao da regra. Com o tempo, enfim, o rule creator
tende a se profissionalizar, fazendo da sua preocupao a sua ocupao,
migrando para outras causas, assim que obtm algum xito na defesa de
sua bandeira inicial (Becker, 1991, p. 147-155).
Os rule enforcers, por sua vez, tm uma dupla preocupao: justificar a sua existncia e ganhar o respeito dos demais. De um lado, precisam
se mostrar sempre necessrios e, para tanto, no podem resolver definitivamente o problema que combatem; de outro, tm de apresentar alguma
eficincia em seu trabalho, para que no sejam alvos de descrdito. A conciliao desses interesses d-se pelo uso discricionrio dos recursos escassamente disponveis para a persecuo do volume de infraes existentes. O
rule enforcer certamente no lidar com todos os casos de que tiver conhecimento, mas atender queles que, na sua prpria escala de prioridades,
considerar mais prementes. Essa escala de prioridades segue critrios que
conferem precedncia seleo de casos em que o rule enforcer precise
demonstrar maior competncia (o conhecido mostrar servio ou, no original, make some show of doing his job), em que os infratores sejam amadores ou em que as infraes sejam consideradas mais graves por ele e pelo
pblico (Becker, 1991, p. 155-162).
Assim como no labeling approach, na teoria criminolgica do conflito, a seleo de indivduos e condutas criminalizveis tambm movida
por interesses, os quais, todavia, dizem respeito no a indivduos, mas a grupos sociais que se chocam no embate pelo poder poltico da sociedade. A
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Transformao
Segundo Taylor, Walton e Young, possvel identificar, a partir das
concepes polticas a elas inerentes, trs diferentes tipos de teorias sociais:
conservadoras, liberais e radicais. As teorias conservadoras caracterizam-se
pela eleio de mtodos de anlise descritivos: a simples descrio no
problematiza a realidade social, ao contrrio, a toma como dada, e assim
legitima o estado de coisas vigente (1980, p. 22-23). As teorias liberais, por
sua vez, valem-se de um mtodo analtico essencialmente prescritivo: so
capazes de desenvolver uma perspectiva relativamente crtica no que toca
organizao social, mas se limitam proposio de reformas institucionais
destinadas soluo de deficincias episdicas e, promovendo ajustes
em pontos problemticos isolados, sem questionar a estrutura social como
um todo, atuam igualmente na legitimao do estado atual das coisas (1980,
p. 23-25).
Manifestamente diferentes so as teorias radicais: descendo
problematizao da prpria estrutura social, no se bastam, analiticamente, na simples descrio ou na mera prescrio, cuidando sobretudo da
produo do conhecimento necessrio queles setores sociais empenhados na transformao da sociedade. Assim, so teorias guiadas pela prxis,
em um processo dinmico, em que a teoria fornece o ferramental para a
prtica, enquanto simultaneamente por ela guarnecida (Taylor; Walton;
Young, 1980, p. 25-32).
Ao contrrio do que ocorreu com a criminologia etiolgica, cuja
preocupao eminentemente descritiva autoriza o seu arrolamento entre
as teorias de ndole conservadora, a criminologia da reao social, lanando-se ao exame das instituies de controle social, no pde se furtar ao
exame das mazelas do sistema penal e, com isso, constatar uma srie de
problemas no seu esquema de funcionamento, diante dos quais props alteraes. No que toca ao labeling approach e, em menor medida, teoria
criminolgica do conflito, o alcance limitado da anlise das interaes, sob
a perspectiva quer de indivduos, quer de grupos, resultou em uma soluo
igualmente restrita, reduzida a uma prescrio geral de prudente no-interveno (Shecaira, 2004, p. 310). Uma vez associada a interveno do
sistema penal com o acirramento do conflito ou com a amplificao do
desvio, a proposta bvia era o encolhimento do prprio sistema penal (Young,
1980, p. 84). Assim, conjugam-se com as solues tradicionais do sistema
penal alternativas menos interventivas, mas mantm-se seu ncleo, alm da
estrutura social, intacto.
As transformaes, motivadas especialmente pelos apontamentos
do labeling approach, consistentes, em essncia, na chamada poltica dos
quatro Ds (descriminalizao, diverso ou diversificao, devido processo
legal e desinstitucionalizao Shecaira, 2004, p. 308) so, em realidade,
melhorias que se esgotam em si mesmas, j que dispostas simplesmente a
reformar o sistema penal, sem o compromisso de super-lo. Da que o labeling
approach, incapaz de visualizar mudanas sociais mais profundas, aproxima-se bastante, na tipologia de Taylor, Walton e Young, das teorias liberais.
Para a criminologia crtica, diferentemente, a contrao do sistema
penal deve ter como meta ltima a sua prpria superao (Baratta, 2002,
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nos quais no existe um tal grau de consenso, reconhece-se a inaplicabilidade da teoria da vergonha reintegrativa (1999, p. 3-4). Portanto, a legitimidade da teoria da reintegrative shaming, que fundamenta a adoo de
uma justia restaurativa, provm da crena na existncia do consenso.
Ademais, a legitimidade da justia restaurativa extrada do fato
de seu procedimento ser um meio mais eficaz em promover o respeito lei
(compliance). Da da importncia do how (Zehr, 2002, p. 25). Cuida-se de
um raciocnio silogstico segundo o qual: (i) se a soluo obtida de modo
dialgico, ela encarada como mais justa que uma reao imposta; e (ii)
vendo-a como mais justa, o indivduo tende a aceit-la como legtima e,
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assim, respeit-la . A concluso decorrente da unio das premissas maior e
menor a tendncia de maior observncia da soluo obtida pelo processo restaurativo. Trata-se, ento, de uma legitimao derivada das peculiaridades do procedimento.
A participao no processo
Uma das particularidades da justia restaurativa sua preocupao inclusiva, que fragmenta a ateno, antes destinada exclusivamente
ao ofensor, em trs, repartindo-a entre o prprio ofensor, a vtima e a comu19
nidade . Por esse motivo, o envolvimento extrapola os limites da participao admitida no processo penal. Na verdade, as modalidades de processos restaurativos so diferenciadas entre si conforme o menor ou maior grau
de participao. Assim, nas conferncias entre vtima e ofensor (victim
offender conferences), a participao restrita a esses dois atores; nas conferncias de grupo familiar (family group conferences), abre-se espao para
a participao da famlia e, enfim nos crculos restaurativos (circle
approaches), cabe a participao tambm de membros da comunidade
(Zehr, 2002, p. 47-52). Existe a tendncia de preferir processos mais inclusivos,
rejeitando-se a mediao, pela sua proximidade com a natureza adversarial
da justia retributiva (Braithwaite, 2002, p. 249) e pelo fato de que, na justia
restaurativa, no existe o nivelamento total das partes caracterstico da linguagem neutra da mediao, j que o ofensor tem de admitir alguma responsabilidade (Zehr, 2002, p. 9).
Embora j se tenha dito que a apropriao poltica da noo de
comunidade, uma noo onipresente nas teorias e nas prticas da justia
restaurativa, visa preencher o vazio deixado pela retirada progressiva do
Estado em suas atividades de controle do crime (Jaccoud, 2005, p. 166), a
importncia conferida comunidade no implica a sub-rogao do Estado. Zehr ressalta enfaticamente que a justia restaurativa no necessariamente um substituto para o sistema legal de justia, que retm o papel de
guardio dos direitos fundamentais e, mais ainda, no necessariamente
uma alternativa priso, sendo admitidos processos restaurativos j na fase
de execuo da pena privativa de liberdade, como parte de um programa
de transio (2002, p. 12-3, 53-4). As propostas de adoo da justia
restaurativa de Zehr, portanto, sempre pressupem uma integrao justia penal tradicional, seja civilizando o seu procedimento isto , aproximando-o da justia civil , seja inserindo uma pista (track) de justia informal na via formal (1995, p. 215-22). Para Braithwaite, a prpria idia de pirmide regulatria pressupe a presena latente do Estado, como artfice das
507
etapas de dissuaso e incapacitao. Mesmo na fase da persuaso, a justia estatal, para ele, pode ser mantida para cuidar da determinao da
responsabilidade, lidando com questes relativas culpa, devendo, depois
de afirmar a possibilidade de imputao, devolver o caso comunidade
(1999, p. 180). Ademais, a justia formal um meio de mitigar os excessos da
justia informal, sendo necessria tambm para criar a sensao de
inexorabilidade imprescindvel para a efetividade da regulao responsiva
(2002, p. 35, 166). Por fim, o Estado tambm reputado como importante
ator na tarefa de shaming, j que sua atuao pode despertar a comunidade para a vergonha reintegrativa (1999, p. 97).
III. Confronto entre a justia restaurativa e a criminologia da reao social
J dispondo, ao menos em linhas gerais, do arsenal terico acumulado pela criminologia da reao social, possvel, com base nos traos
da justia restaurativa anteriormente esboados, identificar entre ambos um
importante ponto de contato, pelo qual parece haver alguma aproximao, e dois pontos de estrangulamento, bices satisfatria adequao
da justia restaurativa em relao criminologia da reao social. Como
ponto de contato, figura a preocupao com a reintegrao; como pontos de estrangulamento, a presuno de consenso e o acoplamento ao
sistema penal.
Preocupao com a reintegrao
Na elaborao de sua proposta de vergonha reintegrativa,
Braithwaite (1999) tem como interlocutor privilegiado o labeling approach.
Incorpora, de fato, como ponto de partida das suas prprias investigaes,
o diagnstico do carter estigmatizante da atuao do sistema penal realizado pela teoria do etiquetamento, mas, depois dessa convergncia inicial, dela procura tomar distncia, no intuito de formular uma contribuio
original.
Para o terico, o labeling approach falha por sua parcialidade. Ao
ressaltar exclusivamente o carter negativo da vergonha precipitada pela
estigmatizao, escapam da sua perspectiva as suas eventuais potencialidades como mtodo de controle da criminalidade, o que culmina na po20
lmica proposta de no-interveno da teoria do etiquetamento . Todo o
trabalho de Braithwaite empenha-se, ento, na explorao dos aspectos
positivos da vergonha, o que se d pela ateno ao seu carter dicotmico,
isto , a oposio entre a vergonha desintegrativa, associada estigmatizao apontada pelo labeling approach, e a vergonha reintegrativa, na
qual as expresses de desaprovao da comunidade so seguidas por gestos de reaceitao (1999, p. 55).
No obstante a aparente contraposio entre Braithwaite e o
labeling approach, a proposta de uma justia criminal que se fundamente
na idia de vergonha reintegrativa nada mais que uma tentativa de
reformular o sistema penal luz dos apontamentos da teoria da rotulao.
Nesse sentido, ainda que resulte em uma soluo diversa da que foi levantada pela prpria teoria do etiquetamento, a teoria da vergonha reintegrativa d sinais de que absorveu e processou as crticas do labeling approach,
508
construindo uma resposta que, no que toca neutralizao da estigmatizao, gera os mesmos resultados que a prpria no-interveno. Cuida-se
somente de um meio diverso para a consecuo de um fim comum s duas
teorias. Ao conferir potencial reintegrativo vergonha que detona o processo de estigmatizao, o terico obstaculiza a produo de efeitos deletrios sobre a identidade individual e, assim, interrompe o desenvolvimento
da carreira que culminaria na desviao secundria, dando conta, satisfa21
toriamente, das crticas da teoria do etiquetamento.
Se, no entanto, sob a perspectiva do labeling approach, a justia
restaurativa bem d conta do problema da estigmatizao, no se pode
afirmar o mesmo do ponto de vista da criminologia crtica. certo que a
efetividade da vergonha reintegrativa depende, a fim de que o indivduo
sinta-se impelido a acatar espontaneamente alguma forma de responsabilizao, da interiorizao de certas concepes sobre o fenmeno criminal o prprio Braithwaite ressalta que esse mecanismo s efetivo em
condies de consenso sobre a reprovabilidade da conduta (1999, p. 39).
Se adotada a perspectiva crtica, de se supor que a construo de um
consenso em torno do crime e do sistema penal no escaparia, hoje, da
influncia das representaes ideais correspondentes preservao do
estado de coisas vigente, o que levaria, inevitavelmente, reproduo dos
mesmos juzos e consolidao das mesmas distores j presentes no sistema penal atual, ensimesmado na represso das condutas contrrias manuteno da estrutura social.
Promovendo o enraizamento das concepes vigentes sobre o crime e a reao social na comunidade e no prprio indivduo, a vergonha
reintegrativa s os dotaria de uma aparncia mais natural e menos
impositiva , conferindo ao sistema penal novo flego e forjando-lhe, enfim,
uma legitimidade contraproducente na tarefa de sua superao. A
estigmatizao no mais seria necessria para a reproduo das desigualdades sociais, uma vez que ela estaria assegurada pela simples instalao,
no imaginrio da comunidade e do indivduo, de representaes sobre o
fenmeno criminal suficientes, por si s, para tanto.
Presuno do consenso
Tanto os crticos Taylor, Walton e Young (1997), quanto Braithwaite
(1999) atentam para a insuficincia do conceito de definio na abordagem do crime. Isso porque o desvio apenas pode ser atribudo em carter
de exclusividade definio quando se tratar de uma ao fsica absolutamente nova; caso contrrio, o acmulo constante de significados sociais
levar a identificao daquela ao, pelo prprio desviado, com a noo
22
de desvio, independentemente da interveno da reao social.
Se, contudo, Taylor, Walton e Young explicitam essa falha do labeling
approach com o intuito de demonstrar que o crime um fenmeno complexo, que exige a sua contextualizao em um mbito mais amplo que o
da simples definio e, assim, utilizam a teoria do etiquetamento como um
degrau para ir alm, Braithwaite aproveita-se do gancho dado pelos
criminlogos crticos para relegar a definio a segundo plano e, assim, retroceder ao ato, caminhando de volta do fato institucional ao fato bruto, e
retornar ao indivduo.
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etiolgico, enxergando a estigmatizao como causa da desviao secundria. Se, ao contrrio, a estigmatizao contextualizada em conformidade com o seu papel na estrutura social, percebe-se que, mesmo a eliminando, a justia restaurativa mantm mecanismos que desempenham a mesma funo de reproduo da desigualdade social.
possvel concluir, portanto, que os modelos restaurativos de justia,
pelo menos nos moldes esboados pelos seus mais representativos tericos,
no respondem satisfatoriamente aos apontamentos da criminologia da
reao social e, por esse motivo, pode-se ousar a afirmao de que ainda
25
esto presos ao paradigma etiolgico . Considerando que tal concluso
foi obtida pelo confronto terico entre ambos, possvel, obviamente, que
ela no sobreviva a uma constatao emprica. Fica, contudo, lanado
como desafio justia restaurativa um olhar mais atento criminologia da
reao social, da qual, sem dvida, poder extrair subsdios valiosos para
seu desenvolvimento futuro.
514
Notas
1. Um outro ponto em comum, como se ver, a viso conflitual da sociedade, que leva Shecaira a se referir a esse novo paradigma criminolgico
como criminologia do conflito (2004, p. 134). Trata-se de uma opo vlida que somente no aqui adotada para que no haja qualquer confuso em relao teoria conflitual da criminalidade, apenas uma das
trs correntes do paradigma da reao social ou da criminologia do conflito. Embora tambm no se trate de uma nomenclatura livre de equvocos j que os criminlogos crticos muitas vezes a utilizam para se referir
especificamente ao labeling approach (Taylor; Walton; Young, 1997), preferiu-se aqui a expresso reao social, a exemplo de Aniyar de Castro
(1983) e Andrade (1996).
2. Segundo Becker, the person who is supposed to have broken it (the social rule) may be seen as a special kind of person, one who cannot be
trusted to live by the rules agreed by the group. Essa pessoa o outsider
(1991, p. 1).
3. The whole point of the criminal law is regulative, no constitutive. The point
is to forbid, for example, certain antecedently existing forms of behavior
such as killing. But to make the regulations work, there must be sanctions,
and that requires the imposition of a new status on the person who violates
the law. Thus the person who kills another (X term), under certain
circumstances (C term), and is found guilty of so doing is now assigned
the status of convicted murderer (Y term, and hence, institutional fact);
and with that new status come the appropriate punishments. Thus the
regulative Thou shalt not kill generates the appropriate constitutive Killing,
under certain circumstances, counts as murder, and murder counts as
crime punishable by death or imprisonment. (Searle, 1995, p. 50).
4. Originally developed in studies of occupations, the concept [of career]
refers to the sequence of movements from one position to another in an
occupational system made by any individual who works in the system
(Becker, 1991, p. 24).
5. Three grossly different types of stigma may be mentioned. First there are
abominations of the body the various physical deformities. Next there
are blemishes of individual character perceived as weak will, domineering
or unnatural passion, treacherous and rigid beliefs, and dishonesty, these
being inferred from a known record of, for example, mental disorder,
imprisonment, addiction, alcoholism, homosexuality, unemployment,
suicidal attempts, and radical political behavior. Finally there are the tribal
stigma of race, nation, and religion, these being stigma that can be
transmitted through lineages and equally contaminate all members of a
family (Goffman, 1986, p. 4).
6. Entendida como any communicative work between persons whereby
the public identity of an actor is transformed into something looked on as
lower in the local scheme of social types (Garfinkel, 1956, p. 420).
7. O relativismo cultural fica patente; o outsider pode achar que os demais
que so outsiders: the rule breaker may feel his judges are outsiders
(Becker, 1991, p. 2).
515
8. Nota-se que they (the rules) are the object of conflict and disagreement,
part of the political process of society (Braithwaite, 1991, p. 18).
9. Segundo Aniyar de Castro, no realista uma atitude que: 1) aumente a
visibilidade da conduta; 2) aumente a sua ofensividade (violando mais
de uma norma, por exemplo); 3) aumente o consenso entre os diferentes
nveis de controle social (transformando a oposio a uma norma em
particular em uma oposio ao sistema total, ou fazendo com que os
agentes desse controle passem por brutais, ignorantes, corruptos, por
exemplo); 4) aumentando o poder de controle social (alarmando a
coletividade ao ponto de que este poder tenha os seus recursos financeiros aumentados para a luta contra o crime) (1983, p. 120).
10. Quando inexistentes ou ineficazes tais organizaes burocrticas, criase um vcuo, um espao estrutural despolitizado, fora do horizonte de
ao do sistema poltico (Offe, 1984, p. 152).
11. O sistema penal compreendido aqui nos termos de Baratta, para quem
el sistema penal no es nicamente el complejo esttico de normas,
sino ms bien um complejo dinmico de funciones (proceso de
criminalizacin) al cul concurre la actividad de las diversas instancias
oficiales, desde la del legislador hasta la de los rganos de ejecucn
penal y de los mecanismos informales de reaccin social (1984, p. 77).
12. A distino entre reformas positivas e reformas negativas lembra a diferenciao de Baratta entre a razo tecnolgica que no consegue
atuar seno sobre aquelas contradies do sistema que parecem suscetveis de serem resolvidas no interior do sistema mesmo, levando a
ideologia penal aos nveis mais avanados e humanitrios e tentando
melhorar e integrar as ferramentas da poltica criminal atual e a razo
crtica identificada como uma perspectiva racional de superao do
sistema penal (2002, p. 214).
13. Segundo o Cambridge International Dictionary of English, responsive
means making a positive and quick reaction to something or someone.
Segundo o Novo Dicionrio Aurlio, responsivo simplesmente que
contm resposta ou que responde. Assim, a palavra, no idioma portugus, no tem a conotao positiva existente no ingls, mas traduz a
mesma essncia. Convm ressaltar, contudo, que a palavra inglesa denota receptividade, abertura.
14. Como ocorre quando se acolhe o princpio do nolo contendere, abordado adiante.
15. The crucial distinction is between shaming that is reintegrative and
shaming that is disintegrative (stigmatization). Reintegrative shaming
means that expressions of community disapproval, which may range from
mild rebuke or degradation ceremonies, are followed by gestures of
reacceptance into the community of law-abiding citizens. These gestures
of acceptance will vary from a simple smile expressing forgiveness and
love to quite formal ceremonies to decertify the offender as deviant.
Disintegrative shaming (stigmatization), in contrast, divides the community
by creating a class of outcasts (Braithwaite, 1999, p. 55).
516
16. Shaming is therefore both the social process which builds consciences,
and the most important backstop to be used when consciences fail to
deliver conformity (Braithwaite, 1999, p. 82).
17. Braithwaite faz referncias s teorias do etiquetamento (Lemert, Becker,
Kitsuse, Schur), das subculturas (Cohen, Miller, Sykes, Matza) do controle
(Hirschi), da oportunidade (Merton) e da aprendizagem (Sutherland). Segundo ele, we do need control theory to bring young offenders to the
doorstep of criminal subcultures; stigmatization (labeling theory) to open
the door; and we need subcultural and learning theory to maintain the
house as a rewarding place for secondary deviants to stay in (1999,
p. 43).
18. Na formulao de Braithwaite: by resorting to more dominating less
respectful forms of social control only when more dialogic forms have
been tried first, coercive control comes to be seen as more legitimate e
when regulation is seen as more legitimate, more procedurally fair,
compliance with law is more likely (2002, p. 32-33).
19. A comunidade entendida como a microcomunidade, nas quais os
sujeitos esto vinculados pela ocupao de um mesmo lugar geogrfico ou pelas relaes que mantm em si (Zehr, 2002, p. 27).
20. Contrary to the claims of some labeling theorists, potent shaming
directed at offenders is the essential necessary condition for low crime
rates. () The labeling perspective has failed to distinguish the crimeproducing consequences of stigma that is openended, outcasting, and
person- rather than offense- centered from the crime-reducing
consequences of shaming that is reintegrative (Braithwaite, 1999, p. 4).
21. Isso , claro, de forma geral. Na prtica, como s vezes no h restries quanto aos resultados possveis, a justia restaurativa pode chegar
a solues to estigmatizantes quanto o sistema penal. O prprio
Braithwaite cita o caso de um processo restaurativo ocorrido em
Canberra, na Austrlia, no qual o acordo consistiu em que o garoto acusado usasse publicamente uma camiseta com a inscrio I am a thief
(Eu sou um ladro) (2002, p. 160).
22. Comparem-se as formulaes de Taylor, Walton e Young e de Braithwaite,
bastante similares. Para os primeiros: Solo oponiendo totalmente accin
fsica y accin social puede la teoria de la reaccin social sostener que
uma accin nicamente es desviada cuando as la definen los dems.
Este enfoque se basa em la variacin de los procesos sociales que dan
origen a la rotulacin. Sin embargo, la mayor parte de los actos desviados, y especialmente los delictivos, son actos fsicos que tienen significados sociales claros. Hay algn asaltante de bancos que no sepa que
est realizando el acto social de robar? El apoderarse de um objecto
(un acto fsico) sin permiso de su dueo siempre ser descrito como robo
em aquellas sociedades em las que existe la instituicin de la propriedad
privada. Por conseguiente, nuestra objecin a uno de los supuestos de
la teoria da reaccin social [labeling approach] es la siguiente: no actuamos em um mundo libre de significados sociales. Com la excepcin de
los comportamientos totalmente nuevos, la mayora de la gente sabe
muy bien cules actos son desviados y cules no. (...) A diferencia de
517
518
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519
520
As discusses em torno da administrao da justia ocuparam grande parte dos debates polticos, jurdicos, sociolgicos e de outras ordens nas
ltimas dcadas no Brasil e geraram algumas dezenas de leis e emendas
constitucionais, dentre as quais se destacam as leis e a emenda constitucional que criaram os Juizados Especiais Cveis e Criminais, as que implementaram vrias reformas na legislao processual e a emenda constitucional
que ficou conhecida como Reforma do Judicirio.
A intensidade dessas preocupaes tem sentido, pois as mudanas
sociais ultimamente verificadas repercutem de forma muito forte no sistema
jurdico, e este se coloca como uma das bases da organizao social. O
direito, apesar da autonomia, no pode estar alheio aos sistemas que em
torno dele gravitam mas, ao contrrio, deve funcionar de forma acoplada
1
a eles, atravs de procedimentos prprios.
No obstante a enorme repercusso que os debates em torno da
administrao da justia tiveram nos meios polticos e das modificaes que
geraram no sistema jurdico, nenhuma reforma legislativa foi capaz de atender s necessidades da administrao da justia, de modo a oferecer aos
cidados brasileiros um sistema eficiente de acesso justia.
Por isso, sempre oportuno buscar novas sadas para a denominada crise da justia que se verifica nos sistemas judicirios em todo o
mundo.
Na busca dessas novas alternativas, necessrio que se tenha em
vista o sentido da garantia do acesso justia e que sejam observados
* Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Pernambuco e
doutorando em Cincias Jurdicas pela Universidade de Lisboa. Juiz de direito, j
tendo exercido cargos de Promotor de Justia do Distrito Federal e Procurador
Federal. Professor licenciado de Direito Processual Civil do Curso de Graduao
em Direito e de Direito Contratual do Curso de Ps-graduao da Faculdade de
Direito da UPIS. Diretor geral da Escola da Magistratura do Distrito Federal em
Braslia. No Tribunal de Justia do Distrito Federal, j ocupou a funo de Coordenador dos Juizados Especiais Cveis. Suas principais publicaes so: A equidade e seu uso nos Juizados Especiais Cveis. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris,
2005; Aspectos prticos da reduo a termo. Revista dos Juizados Especiais Cveis,
Braslia, v. 10; A oralidade nos Juizados Especiais Cveis. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, v. 9; jul./dez. 2000, alm de outros artigos jurdicos. Participa com freqncias de congressos, seminrios e debates relacionados ao acesso justia, com temtica que aborda o funcionamento dos Juizados Especiais
Cveis e mediao. Atua tambm em outras atividades voluntrias, na Associao dos Magistrados do Distrito Federal, AMAGIS-DF e na Associao dos Magistrados do Brasil (AMB) e no Instituto de Direito Internacional e Comparado de
Braslia.
521
alguns parmetros que devem funcionar como limites utilizao de instrumentos de acesso justia.
Um desses parmetros o objetivo da busca da justia e da paz,
valores basilares de qualquer sociedade civilizada, e em especial da brasileira, como subjaz no prembulo da nossa Constituio e que se expressa
no rol dos direitos fundamentais constantes do artigo 5, dos quais aponto os
relacionados com o acesso justia e ao processo eqitativo.
Alm desses aspectos, a sociedade brasileira comprometida com
a comunidade internacional quanto promoo do respeito aos direitos e
liberdades fundamentais do homem e observncia desses direitos e liberdades, como consta da Carta das Naes Unidas.
Esse compromisso representado pela adeso a catlogos de direitos fundamentais que vo desde a Declarao Universal dos Direitos do
Homem, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, a que o Brasil
aderiu em julho de 1992, e no plano regional Conveno Americana de
Direitos Humanos (Pacto de San Jos da Costa Rica), ratificada pelo Brasil
em setembro de 1992.
Ademais, o Brasil submete-se jurisdio da Corte Internacional de
Justia e da Corte Interamericana de Justia, em relao s quais, diga-se
de passagem, elevado percentual de casos examinados referem-se especificamente violao do direito de acesso justia e de promoo de um
processo eqitativo.
Tanto o sistema interno quanto o externo de proteo dos direitos
fundamentais exigem, como corolrio de um processo justo, a indispensvel
presena de um Poder Judicirio forte e efetivo, no para adjudicar todo o
campo da soluo dos conflitos, mas para garantir que, no mbito da atuao autnoma, haja garantia dos critrios fundamentais de justia.
Em outras palavras, o desenvolvimento de mecanismos de acesso
justia deve trabalhar com a perspectiva de fortalecimento da jurisdio, e
no o contrrio.
Outra perspectiva que no pode ser esquecida o princpio da
2
subsidiariedade . O dever do Estado um dever supletivo de coordenao, de promoo da iniciativa e da criatividade da sociedade, o que indica a necessidade de promoo da descentralizao das solues de conflitos como expresso de maturidade democrtica.
Por isso importante que o Estado estimule o surgimento e o desenvolvimento de formas autnomas de soluo de conflitos que se enquadrem nas exigncias do Estado Democrtico de Direito.
De outra parte, existem outras limitaes que devem ser superadas
quando se pensa em inovaes no sistema de administrao da justia.
Destaco a questo cultural. O direito sofreu profundas mudanas
nas ltimas dcadas que vieram a transformar profundamente o ambiente
da cultura forense tradicional, trazendo questes novas, como as relacionadas com os direitos difusos e as questes ticas da atualidade, que exigem
mtodos novos de soluo desses conflitos.
O direito no mais o campo da simples subsuno dos fatos aos
conceitos jurdicos e s regras legais. Ao contrrio, os conceitos indeterminados e as clusulas gerais esto cada vez mais presentes no cotidiano dos
522
juristas, forando-os a trabalhar com dados da realidade, sem uma definio valorativa prvia do legislador.
Assim se explica o fato de no haver ainda uma tradio de administrao e gerenciamento adequada para essa nova realidade, uma vez
que, no obstante os avanos j verificados, o sistema jurdico ainda trabalha centrado no modelo tradicional.
Uma nova cultura baseada nesses critrios levar algum tempo para
ser construda e demandar estruturas de tecnologia e recursos humanos e
materiais imensas e complexas.
H tambm limitaes de ordem econmico-financeira, pois no
possvel, numa sociedade de relaes to complexas, com conflitos to
numerosos, a construo de um sistema completamente estatal que consiga dar vazo a toda as demandas, pois quanto mais eficiente o sistema se
torna, mais aumenta a demanda, em um ciclo interminvel, trazendo custos
que a sociedade no consegue pagar, sem prejuzo para a efetivao de
outros direitos.
H necessidade, por isso, de desenvolvimento de um sistema que
contemple uma participao importante de solues autnomas de conflitos no seio das relaes privadas.
Diante desses limites e nessa perspectiva, a mediao se apresenta
como um modelo de soluo de conflitos, baseada no consenso, que se
mostra adequado a essa expectativa.
Destaco inicialmente que no fazemos distino conceitual entre a
mediao e a conciliao, isso porque no h critrio legal que estabelea uma distino precisa entre os dois conceitos. Mesmo as tentativas de
distino legal esbarram em confuses que mais aproximam do que distinguem uma figura da outra.
Tambm no h critrio doutrinrio que estabelea uma distino
precisa. Observa-se uma enorme discordncia na doutrina a respeito da
definio de mediao, pelo que no se pode falar na existncia de uma
doutrina a respeito do tema, mas de um emaranhado de opinies, algumas
3
contraditrias.
Se a doutrina fonte de direito na medida em que representa o
conjunto das posies doutrinrias, de modo a delas se extrair a orientao
comum, no podemos dizer que haja na doutrina uma posio comum a
4
favor de uma distino entre conciliao e mediao.
Mais apropriado seria dizer que lidam com o mesmo material, porm hoje se d enfoque diferente e uma terminologia nova, sem que haja
qualquer nota distintiva fundamental entre os dois institutos.
Na prtica, cabvel a mediao em todas as situaes em que a
lei se refere conciliao, conveno, acordo ou transao, assim como
me parece apropriado falar que houve conciliao como resultado de um
processo de mediao.
Parece-me ser essa a forma mais apropriada de compatibilizar a
mediao como meio alternativo de soluo de conflitos e o processo
judicial.
Poder-se-ia dizer que as atividades dos conciliadores e dos mediadores buscam os mesmos objetivos precpuos e que no h diferena de
523
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526
compreenso mais clara das alternativas que possuem e que tem poder
11
de deciso sobre seus interesses e necessidades.
Por isso, no apenas no Brasil, mas tambm em vrios outros pases,
tem se apresentado como uma opo poltica para alargar o acesso
justia.
Na Unio Europia, a mediao tem se constitudo em um instrumento para se alcanar um espao de liberdade, justia e segurana, que
12
constitui um dos pilares daquela organizao supranacional.
Por isso, longe de significar um enfraquecimento da justia tradicional, a incluso da mediao contribui para o fortalecimento da jurisdio.
Na teoria do direito processual civil, a mediao encontra fundamento no carter substitutivo da jurisdio.
A esse propsito, o princpio da autonomia privada, que fundamenta a ao das pessoas com independncia em relao das consideraes
de ordem poltica, determina que as pessoas administrem seus bens e interesses, o que implica dizer que tambm na soluo de conflitos, esse princpio prevalece.
Em razo disso que, desde o antigo direito romano, o que autoriza
o Poder Pblico a intervir em um conflito de interesses, sobrepondo-se aos
particulares na soluo desse conflito, era exatamente o interesse pblico
em manter a paz e a ordem. Se a soluo do conflito no passa pela ameaa ordem pblica nem paz ou segurana, no h razo para a atuao
do Estado.
A atuao do Estado, seja para dizer, de forma independente e suprema, qual o direito aplicvel aos conflitos, e apontar uma forma de resoluo, seja para determinar o cumprimento dessa resoluo, no tem razo
de ser quando as prprias partes so capazes, de forma consensual, de
apontar o caminho para a soluo do conflito.
Coincide com essa idia o postulado maior do carter substitutivo
da jurisdio, que a atribuio do Estado de substituir a vontade das partes envolvidas no conflito, e que poderia ser objeto de transao, para compor a lide, e o carter secundrio da jurisdio, segundo o qual a atividade
judicial um poder estatal atribudo a uma autoridade para aplicar a norma ao caso concreto, visando a composio das lides, em razo da
inexistncia dessa resoluo ter sido alcanada espontaneamente pelas
13
partes.
O sistema processual todo baseado nesse pressuposto, tanto que
so vrios os pontos em que o legislador indica de forma clara ou (disfarada)
a preferncia por essa forma de soluo de conflitos.
Basta ver, no caso brasileiro, a determinao para que o juiz, a qualquer tempo, promova a conciliao entre as partes (art. 125, inc. IV), ou a
regra que d eficcia de ttulo executivo judicial ao acordo homologado,
qualquer que seja o seu objeto, ainda que no esteja em disputa judicial
(art. 475-N do CPC, com a redao dada pela Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de 2005). Uma abordagem sob o ponto de vista do direito material
no levar a resultados diferentes.
Grande parte dos conflitos jurdicos se d no campo dos direitos privados, sendo que desse, na maior parte trata de direitos disponveis. Mesmo
527
528
529
530
O surgimento da sociedade de massa e a globalizao fez multiplicar as relaes jurdicas e os problemas de ordem jurdica relacionados, de
modo que o alargamento do acesso aos direitos, e em especial, com o
18
alargamento do acesso justia, foi exigncia que se imps.
cada vez maior o numero de pessoas que acorrem ao sistema
oficial de justia, tendo a busca pelos servios judicirios se tornado fato
corriqueiro, o que tem provocado o congestionamento dos servios dos tribunais. A elevao da quantidade de trabalho superior ao limite a que o
sistema formal consegue dar vazo.
Vrias modificaes no sistema processual foram implementadas,
com o objetivo de simplificar o sistema judicirio, mas o que se observa
que, medida que o sistema formal se aperfeioa com essas modificaes
legislativas, com a modernizao dos equipamentos e com a expanso das
unidades judicirias, aumenta a demanda em face da prpria melhoria do
sistema, constituindo-se, assim, um ciclo interminvel.
A mediao nesse campo pode funcionar no apenas como um
meio auxiliar do sistema de justia, que objetiva alargar o acesso justia,
mas tambm como um ingrediente novo na cultura jurdica, que permite
estabelecer um novo marco valorativo contrrio cultura do embate
judicial.
Alm do alargamento do mbito do conflito individual, a mediao
pode representar um grande passo nas polticas de incluso social,
notadamente quando praticadas no mbito da mediao comunitria, na
qual o Brasil registra vrias experincias.
Nesse domnio, a mediao vai alm da simples soluo do caso
particular, para inculcar nas pessoas, muitas vezes excludas do sistema econmico e jurdico, conceitos de cidadania, como o de que so sujeitos de
direito, de que so responsveis por suas decises e que h direitos reco19
nhecidos pelo Estado em seu favor, tornando-as mais independentes.
Nesse sentido, a mediao apresenta vantagens sobre o sistema
tradicional de justia, na medida que uma das dificuldades na promoo e
implementao dos direitos fundamentais exatamente a falta de conhecimento, por parte da populao, dos direitos de que so titulares.
No obstante as vantagens antes apontadas, a mediao tambm
tem limitaes, algumas insuperveis e outras superveis.
A primeira delas que o carter voluntrio resulta no aspecto auxiliar da mediao no contexto dos sistemas de soluo de conflitos.
Se no houver o assentimento dos interessados, o processo no se
desenvolve. Conseqentemente, nessas situaes, haver necessidade de
se recorrer ao Estado para a soluo heternoma do conflito, pois o Estado
o nico legitimado para se sobrepor vontade das partes.
A jurisdio estatal garantia indissocivel dos sistemas jurdicos
democrticos, donde se conclui que a garantia da proteo judicial deve
estar sempre disposio da sociedade para eventuais falhas nos processos autnomos de soluo de conflitos.
Alm disso, a utilizao da mediao se limita a campos determinados no universo jurdico, pois h alguns campos em que a ordem pblica
no permite a transao, e ento a permisso para a soluo de conflitos
por esse meio bastante restrita.
531
De outra parte, a participao de um processo de mediao pressupe a boa-f, o que significa dizer que quando os interessados no demonstrarem ser dignos de confiana, o processo fica inviabilizado.
Tudo isso indica, como se supunha, que a mediao apenas um
instrumento suplementar de administrao da justia, que, nem de longe,
pode ter a pretenso de substituir o sistema oficial de jurisdio.
H limitaes que, de imediato, dificultam o desenvolvimento da
mediao como uma formula de gerir a justia, mas que no se mostram
insuperveis, constituindo-se em barreiras a serem transpostas para o desenvolvimento da mediao.
A primeira a questo cultural. A mediao ainda pouco conhecida e as suas potencialidades no foram ainda exploradas por completo.
H muito desconhecimento.
H ainda a transpor a questo da formao. Somente muito recentemente a mediao passou a ser estudada no ambiente acadmico, e
mesmo assim muito ainda h a se percorrer, at que os profissionais do direito estejam tecnicamente habilitados para gerir os processos de mediao,
bem como para atuar, mesmo como advogado, nesse ambiente, eis que a
advocacia no processo de mediao exige do profissional uma postura diferente da tradicional.
IV. A mediao e o processo judicial
Em razo das caractersticas at aqui apontadas, conclui-se que a
mediao um meio complementar ou auxiliar no sistema de soluo de
conflitos. No se imagina e no se admite, no atual estgio de desenvolvimento da nossa democracia, um sistema de soluo de conflitos que dispense o meio jurisdicional, razo pela qual o desenvolvimento da mediao tende a fortalecer a jurisdio.
Disso resulta a necessidade de uma proximidade e de fortes conexes entre a mediao e o processo judicial, para o que se sugere a
institucionalizao da mediao, com programas que integrem a estrutura
das prprias organizaes judicirias.
Tambm necessrio que se fortaleam os vnculos jurdicos com
meios para facilitar a formalizao dos acordos que ocorrem nos centros de
mediao.
Em outras palavras, h necessidade de se fortalecer a conexo entre a mediao e o processo judicial, tanto na mediao judicial, quanto
na mediao extrajudicial.
Compreende-se por mediao judicial aquela que ocorre no curso
de um processo judicial, por determinao do juiz ou mesmo por iniciativa
das partes, nos momentos processuais especialmente previstos (arts. 331 e
277 do CPC), ou a qualquer momento que o juiz entender oportuno (art.
125, inc. V do CPC).
A mediao judicial pode dar importante contribuio para a soluo dos conflitos que se encontram em tramitao no Poder Judicirio, aliviando a carga de trabalho e a presso sobre os juzos e tribunais, contribuindo, assim, para a melhoria do sistema.
532
533
Por isso, uma das questes relevantes saber at que ponto a mediao pode ser usada e qual a conseqncia jurdica de um acordo.
A transao e a mediao no se confundem. Enquanto a transao o contrato mediante o qual as partes previnem ou terminam um litgio
mediante concesses recprocas (art. 1.248 do CCP), a mediao um meio
de resoluo de conflitos que vai alm da transao. Grosso modo, uma
o ato e a outra o processo.
Uma das principais conseqncias do resultado positivo do processo de mediao , para alm da eliminao do conflito, o estabelecimento
de novas relaes a reger as partes, da em diante.
Isso se d mediante um acordo de vontade que pode ter por finalidade extinguir, criar ou modificar direitos e obrigaes e que representa a
principal atuao da mediao.
Por isso, todas as questes que podem ser objeto de transao podem ser resolvidas mediante mediao, porm o contrrio no verdadeiro, pois h vrias situaes em que a lei no permite a transao, por se
tratar de direitos indisponveis, porm possvel que sejam submetidas a um
processo de mediao, com efeitos jurdicos.
Isso no significa que sempre que houver um acordo ele deva ser
formalizado, pois pode haver um acordo de vontade a que as partes queiram vincular-se apenas na confiana. Nesse caso, em razo das limitaes
previstas na legislao ordinria, o acordo no ter eficcia jurdica (art.
842 do Cdigo Civil). Assim, admissvel que as partes cheguem a um acordo sem que, em decorrncia dele, se criem, extingam ou modifiquem
direitos.
Tambm h casos em que a mediao no resulta no estabelecimento de obrigaes para as partes, vale dizer, h mediaes cujo resultado no tem expresso jurdica, como o caso da mediao infantil, usada
para resolver questes de conflitos na escola.
Diferentemente da transao, que somente admissvel nos direitos
patrimoniais de carter privado (art. 841 do CCB), a mediao pode ser
utilizada em vrias situaes que envolvem direitos no patrimoniais, se sobre eles a ordem jurdica admitir acordo.
Nesses casos, em face de exigncia de ordem pblica, que impe
o ato judicial de verificao dos aspectos formais para garantir a eficcia
do resultado do acordo, ou seja, homologao judicial, no apropriado
falar-se em contrato, pois a eficcia jurdica decorre da homologao, e
no da manifestao de vontade das partes.
Isso o que acontece nas questes referente s faculdades processuais, em que se admita acordo ou em que a lei refira-se conveno das
partes.
Tambm o que se passa com o direito de famlia (art. 447, pargrafo nico do Cdigo de Processo Civil), direito da infncia e da adolescncia, etc.
Um exemplo de como a mediao pode atuar em cooperao com
o sistema da deciso heternoma no mbito da justia criminal.
Tradicionalmente, a justia criminal foi tida como o campo do direito pblico por excelncia, onde era incabvel a manifestao de vontade
dos particulares para que a eficcia da lei se manifestasse.
534
535
a natureza de cada conflito e a vontade das partes que ir determinar a necessidade de o acordo ficar ou no expresso em termos escritos.
No caso de processo pendente, h necessidade de um ato por escrito para fazer cessar o curso do processo, mediante desistncia do processo, que resultar no julgamento sem apreciao do mrito.
Portanto, quando o conflito se encontra formalizado em um processo, sempre h a necessidade de uma formalidade do acordo para que sejam alcanadas as conseqncias jurdicas da resoluo obtida.
Destaco que, em qualquer caso, se o objeto do acordo se revelar
em termos jurdicos como transao, a forma escrita necessria, conforme determina a legislao vigente no Brasil.
No sentido contrrio, h casos em que a forma escrita do acordo
no s desnecessria, como inconveniente.
Nas situaes em que h um relacionamento mais prximo entre os
envolvidos, nas relaes comerciais, de concorrncia, etc., um acordo informal pode atender melhor aos interesses do envolvidos nos conflitos.
Se o acordo no envolver uma transao, assim como definida na
lei civil, e no houve um processo em curso, as partes podem perfeitamente
chegar a um acordo, sem firmar qualquer documento que estabelea obrigaes recprocas.
No que a mediao seja contrria a uma forma escrita, como
afirmam alguns autores, mas que nela no est em causa a forma ou os
direitos dos envolvidos, mas o conflito. As peculiaridades de cada caso iro
indicar se a formalizao ou no conveniente. Em outras palavras, existem casos em que a mediao no se transforma em ato jurdico.
Por isso, me parece razovel deixar a deciso de formalizar ou no
o acordo a critrio das partes, devendo o mediador, que para os objetivos
desse caso necessita de conhecimentos jurdicos, orientar sobre os casos
em que a formalizao de um acordo indispensvel.
V. Estratgias de desenvolvimento da mediao
Pelo que at aqui se demonstrou, a mediao adequada e necessria para o sistema de soluo de conflitos e desenvolvimento das instituies encarregadas da consolidao do Estado de Direito, e para a criao de um ambiente de segurana jurdica.
Por isso se faz necessria uma estratgia de desenvolvimento da
mediao no sistema jurdico brasileiro.
Sugerimos, como uma das medidas indispensveis, a expanso das
experincias dos programas de mediao. Em vrias experincias ocorridas em todo o Brasil, a mediao tem se mostrado como uma medida auxiliar importante para o alargamento do acesso justia, para a melhoria da
qualidade dos servios judicirios, e at mesmo para a promoo da cidadania.
Penso que chegado o momento de expanso dessas experincias, de modo a propiciar a difuso da cultura da mediao.
Alem disso, o desenvolvimento da mediao exige a superao de
uma barreira cultural, que torna ainda desconhecida de grande parte dos
operadores do direito a estrutura interna da mediao.
536
537
Pensamos que o mediador deve ser algum voltado para essa prtica. Sob o aspecto da qualidade da audincia e da racionalidade da sesso de mediao, pensamos que prefervel que sejam conduzidas por
pessoas que no estejam na carreira da magistratura.
A primeira motivo que muito mais prtico implementar programas de capacitao de mediadores entre outros profissionais do que entre
juzes, que j se encontram com suas carreiras consolidadas e suas funes
definidas por uma longa tradio. Alm disso, a funo estritamente
jurisdicional j demanda por demais a atuao dos magistrados, que ficam
com pouco tempo para conduzir sesses de mediao.
De outra parte, o juiz necessita preservar sua independncia para
julgar o processo, como todas as provas a serem produzidas posteriormente,
na eventualidade de uma sesso no produtiva, sem que tenha eventualmente antecipado qualquer proposta de soluo que considere justa.
As partes, de outro lado, necessitam ter a garantia de que, em caso
de instruo, tero todas as possibilidades de convencer o julgador, o que
se enfraquece, se j tiver ele conduzido a sesso de mediao, especialmente se j houver antecipado uma proposta de acordo.
VI. Concluses
Em concluso, o acesso justia e as garantias do processo justo se
apresentam como um direito fundamental de primeira grandeza, pois somente por seu intermdio se implementam outros direitos e se garante a
efetividade dos direitos a que o Estado brasileiro se comprometeu a assegurar, tanto na ordem interna, quanto na ordem internacional.
A mediao, inspirada no princpio da subsidiariedade e da autonomia apresenta-se como um instrumento adequado para promover o alargamento do acesso justia, com o que se consolida como um meio de
assegurar a realizao de direitos humanos.
Alm disso, ressalta-se o carter democrtico da mediao, compatvel com o nosso tempo, pois ela refora o carter dialgico e comunicativo das solues por seu intermdio alcanadas, reconhecida no apenas em face do reconhecimento dos sujeitos, mas tambm de outras reas
do saber.
A mediao apresenta inmeras vantagens em relao s solues
heternomas. Em primeiro lugar, representa uma deciso de qualidade, na
medida em que reconhecida nas partes a capacidade de gerir os seus
destinos; alm disso, permite tratar o conflito na sua integralidade, em tempo razovel e com baixos custos.
Alm disso, pode funcionar como meio de promoo da cidadania, na medida que, por meio da mediao comunitria, se permite a
conscientizao das pessoas em relao aos seus direitos, alargando o
mbito do acesso ao sistema jurdico de pessoas que, na prtica, se encontravam excludas.
Destaco a necessidade de uma conexo maior entre a mediao
e o processo judicial, seja com o fortalecimento das entidades privadas e
centros de mediao, com a formalizao de acordos obtidos, seja na
mediao judicial, com a implantao de programas de estimulo mediao no mbito dos tribunais.
538
539
Notas
1. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Autopoiese do direito na sociedade psmoderna: introduo a uma teoria social sistmica. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 1997. p. 77.
2. SALES, Lilia Maia de Morais. Justia e mediao de conflitos. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.p. 46.
3. PIRES, Amom Albernaz, 2002. Mediao e conciliao: breves reflexes
para uma conceituao adequada. In: AZEVEDO, Andr Gomma de
(Org.). Estudos em arbitragem mediao e negociao. Braslia: Braslia
Jurdica, 2002. p. 139. (Srie Grupos de Pesquisa n. 1).
4. ASCENSO, Jos de Oliveira. O direito: introduo e teoria geral. 13. ed.
refundida. Coimbra: Almedina, 2005. p. 264.
5. VICENTE, Dario Moura. Direito internacional privado: ensaios. Coimbra:
Almedina, 2005. v. 2, p. 390.
6. AZEVEDO, Andr Gomma de. Perspectivas metodologias do processo de
mediao: apontamentos sobre a autocomposio do direito processual. In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. p. 163.
7. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
p. 120.
8. RODRIGUEZ, Angel. Integracin europea y derechos fundamentales.
Madrid: Civitas, 2001. (Monografias Civitas).
9. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 5. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado. 2005. p. 368.
10. Livro verde da ADR - COM (2002) 196 - da Comisso Europia.
11. ROMO, Jos Eduardo Elias. A mediao como procedimento de realizao de justia no mbito do estado democrtico de direito. In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e
negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. v. 2, p. 131-152. (Srie Grupos
de Pesquisa n. 1).
12. Livro verde da ADR - COM (2002) 196 - da Comisso Europia, item 7.
13. CHIOVENDA, Giuseppe. Instituies de direito processual civi. 2. ed. So
Paulo: Bookseller, 2000. v. 2, p. 17-18.
14. HABERMAS, Junger. Teoria de la accin comunicativa: crtica de la razn
funcionalista. Versin castellana de Manuel Jimenez Redondo. Madrid:
Taurus Humanidades, 2001. v. 2.
15. GOMES, Simone de Paula. Razo comunicativa nos juizados especiais
cveis. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, ano 5, n. 10, jan./jun.
p. 43-56, 2001.
16. ENCARNAO, Joo Bosco da. Filosofia do direito em Habermas: a
hermenutica. Lorena: Stiliano, 1998. p. 79.
17. SERPA, Maria de Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos.
Rio de Janeiro: Lume Jris, 1999. p. 153.
18. LORENZETTI, Ricardo Luis. Fundamentos do direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 92.
540
19. ROMO, Jos Eduardo Elias. A mediao como procedimento de realizao de justia no mbito do estado democrtico de direito. In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e
negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. v. 2, p. 131-152. (Srie Grupos
de Pesquisa n. 1).
20. SIX, Jean-Franois. Dinmica da mediao. Traduo de guida Arruda
Barbosa et al. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 162.
21. SERPA, Maria de Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos.
cit., p. 157.
22. Com (2002) 196 - Livro verde - sobre os modos alternativos de resoluo
dos litgios em matria civil e comercial (Unio Europia).
23. SPILLER, Peter. Dispute resolution in New Zealand. Oxford: Oxford University
Press, 1999. p. 63.
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In: AZEVEDO, Andr Gomma de (Org.). Estudos em arbitragem mediao e
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______. Direito e democracia: entre faticidade e validade. Traduo de F. B.
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.
541
542
543
audincia, contou a vtima, deram-me cinco minutos para prestar depoimento, e o bandido saiu da sala me gozando, convencido que ia pegar no
mximo uns meses de cadeia.
I. Justia dura e branda
Todos parecem estar muito felizes com a justia restaurativa e os
benefcios que ela reserva para as vtimas, disse o promotor, logo aps a
apresentao do vdeo. Contudo, deixamos de prestar ateno ao fato
de sermos funcionrios da justia, que no tm outro jeito de se comunicar
com as pessoas a no ser pelas aes e os smbolos da justia que todo
mundo entende. Em outras palavras, referia-se ao modo como a justia
aplicada na prtica, comunicando mensagens ora duras ora brandas a
vtimas, infratores e sociedade em geral.
Tabela 1 - Justia retributiva: mensagens
DURAS
BRANDAS
Sano
Ator
Pena
Tratamento compulsrio
Infrator
Vtima
Suas necessidades no so to
importantes quanto s da
justia e do infrator.
Comunidade
Intimidao a melhor
Reabilitao trabalho
maneira de controlar condutas exclusivo de especialistas.
e fazer o malfeitor entender
que seu comportamento
inaceitvel.
544
N de pases
1,7
12
1,9
18
sia setentrional
2,2
Extremo Oriente
5,5
Sudeste asitico
5,6
Amrica do Norte
6,1
Estados rabes
Leste europeu
8,6
16
frica subsaariana
13,0
17
19,8
20
545
democrtico e prspero em benefcio do povo americano e da comunidade internacional (Farrar, 2005). Nesse particular, o papel de protagonista
desempenhado pela repartio governamental norte-americana incumbida de assuntos internacionais relacionados com narcticos e segurana
pblica, a INL, cujo discurso manter segurana, democracia e interesses empresariais em equilbrio, no seio de uma doutrina centrada no
combate corrupo e firme compromisso hemisfrico contra o
narcotrfico. Para isso vai ser preciso criar sistemas de justia criminal no
5
apenas estveis , mas tambm competentes para identificar, investigar e
processar infratores e organizaes criminosas, razo pela qual um dos pontos fundamentais da doutrina do governo norte-americano desmantelar o
trfico internacional e a produo de drogas ilcitas fora dos Estados Unidos,
na base de ntima colaborao com os governos da Amrica Latina, grupos
6
intergovernamentais (como o Grupo de Lion, do G8 ) e organizaes internacionais (ONU e OEA).
At ento, a poltica externa americana vinha se concentrando somente na guerra s drogas (Scuro 2002, p. 295), de modo to intenso que
a poltica fracassou completamente, por conta do desinteresse de seus agentes com os problemas institucionais profundos que impedem as polcias das
naes parceiras de combater efetivamente a criminalidade nas suas formas mais variadas, incluindo o trfico de drogas (Farrar, 2005). Recentemente, porm, os objetivos polticos foram ampliados, de modo a incluir na
guerra s drogas crimes contra o sistema financeiro e financiamento do terrorismo, trfico de armas, imigrao ilegal e trfico de pessoas, crimes de
informtica, roubo de propriedade intelectual etc. Com a ampliao do
foco, a estratgia externa dos Estados Unidos passou a considerar, de um
lado, a construo na Amrica Latina de instituies complementares para
operaes programticas urgentes, e, de outro, o engajamento da populao no esforo de melhorar os resultados da segurana pblica, o combate contra a corrupo e o Estado de Direito [visto] como fundamento da
democracia e elemento de preveno contra o terrorismo (Farrar, 2005).
O objetivo agora , portanto, no combater as drogas to-somente
e de modo isolado, mas equilibrar o apoio operacional imediato com o soft
side do problema, isto , os aspectos brandos da violncia, educao
cvica e preveno de criminalidade. Em outras palavras, a misso da INL,
na Amrica Latina e em outras partes do mundo, promover reformas de
cima para baixo, sem no entanto descuidar de estimular iniciativas em prol
de uma cultura de legalidade. Isso inclui usar justia restaurativa, por exemplo, para tratar feridas causadas pela guerra civil na Colmbia, conforme
um programa trienal ao custo de quase dois milhes de dlares (Embaixada
dos EUA, 2004).
III. Justia restaurativa: da vontade de quem manda responsabilidade
compartilhada
Justamente por conta desses objetivos geopolticos, a justia
restaurativa na Amrica Latina ainda est longe de ser entendida como um
novo modo de justia, com mensagens radicalmente diferentes para vtimas, infratores, comunidades e o conjunto da sociedade. Em vez disso,
546
confundida com o lado brando, soft side da justia retributiva, simplesmente como um meio alternativo de resoluo de conflitos em Estados
fracos e internamente vulnerveis a redes terroristas e cartis do narcotrfico
(Farrar, 2005). Desse modo, foi includa no arsenal de uma ofensiva generalizada contra as assimetrias entre os sistemas de justia dos EUA e dos pases da Amrica Latina. Enquanto isso, os funcionrios dos governos latinoamericanos e das organizaes internacionais satisfazem-se em apresentar
a justia restaurativa como uma esperana, no s para os problemas de
criminalidade e violncia, mas tambm para a ineficcia dos nossos sistemas de justia (Slakmon; De Vitto; Gomes Pinto, 2005, p. 13).
Tabela 3 - Justia restaurativa: mensagens
Ator
Compromisso
Malfeitor
Vtima
Comunidade
547
548
10
549
550
tribunais, por conta das maneiras pelas quais as evidncias foram obtidas
(Muoz Conde, 2000).
Quais seriam as chances de o pensamento jurdico restaurativo ocupar essa terra de ningum processual e conceitual? Difcil dizer, pois os
esforos para constitu-lo em jurisprudncia ou teoria jurdica robusta tm
19
20
sido escassos , delimitados principalmente pela nfase em resultados e, a
partir dela, pela determinao de impedir que definies restaurativas venham a ser refns de leis e normas escritas, em vez de resultar de juzos
consensuais da comunidade afetada pela transgresso (Korte, 2005). No
que os mltiplos levantamentos sobre a aplicao de procedimentos
restaurativos no possam dar substncia a novas definies de crime particularmente quando revelam a satisfao das vtimas com programas
restaurativos, ou mostram o grande nmero de acordos para restituir realizados sem superviso estatal, ou provam que a aplicao de justia
restaurativa promove menos reincidncia.
Contudo, como os procedimentos restaurativos mais elaborados raramente so aplicados (levam muito tempo ou do muito trabalho) ficamos sem saber ao certo a verdadeira potencialidade do novo modo
de justia. Com efeito, dentre centenas de programas restaurativos nos Estados Unidos, por exemplo, na vasta maioria preferiu-se usar mediao e
dilogo vtima/malfeitor (50%) ou conselhos de vizinhana (30%), em vez
de cmaras restaurativas (s 12%), justamente o procedimento que melhor contempla a responde trplice perspectiva de Van Ness e Strong: dano
reparado, envolvimento dos interessados, e transformao da relao
21
comunidade/governo (Bazemore; Schiff, 2005).
Em conseqncia, recorre-se a argumentos escapistas: no importa
o procedimento restaurativo empregado, o que decide sua fora e seu sentido a disposio dos atores de se reunirem no apenas para resolver conflitos, mas tambm para promover aes preventivas, resgatar a influncia
comunitria, reverter a escalada na demanda por mais policiamento e controles formais, e contribuir para mudar a perspectiva convencional sobre
crime. Ou seja, todo procedimento restaurativo bom e adequado quando conscientiza os participantes que transparncia e prestao de contas
so virtudes comunais e que todos e cada um pode se envolver um pouco
mais nos assuntos que dizem respeito justia social (Bazemore; Schiff, 2005,
p. 294), aumentando as chances de sucesso dos procedimentos e
magnificando a capacidade individual e coletiva de construir sociedades
coesivas e reintegradas algo que a justia criminal que todo mundo entende no consegue.
Oportunidades existem em toda parte, o argumento conclui, principalmente nos projetos e programas de interveno restaurativa na Amrica
Latina, que mal comearam e j esto sugerindo aos pensadores que os
atuais procedimentos, ineficientes, podem ser substitudos por redes de
cmaras restaurativas capazes de decidir mesmo contra o senso comum e
os objetivos socialmente reconhecidos (Korte, 2005). Se for assim, e as prticas restaurativas forem operadas com rigor e segundo os princpios de uma
justia dirigida por valores (incluso, reparao, encontro e reintegrao),
governos e comunidades podero atender no apenas s necessidades
551
552
553
554
estiver no desempenho de suas funes). O juiz leigo ouve cada uma das
partes e testemunhas, analisa as provas apresentadas, d a sentena ou
marca uma data para proferir deciso. A partir da, so 10 dias para apelar
s turmas recursais, fase em que h despesas, devido obrigatoriedade de
representao por advogado quem perde paga as custas processuais.
Nos Juizados Especiais Criminais, por sua vez, so julgadas infraes
de menor potencial ofensivo, delitos e contravenes penais como agredir ou provocar ferimentos leves, submeter a maus tratos, determinados crimes de trnsito, evaso de local de acidente sem prestar socorro, ameaa
com a inteno de amedrontar, prtica de atos obscenos, perturbao da
tranqilidade de algum, prtica de charlatanismo, anunciando curas ou
resultados impossveis, violao ou destruio de correspondncia alheia
etc. A vtima registra a ocorrncia numa delegacia de polcia, e pode constituir advogado para ajudar na conciliao, ou solicitar a designao de
um defensor pblico. O ru intimado a comparecer a uma audincia preliminar, acompanhado de advogado ou, na falta deste, a Justia designa
um defensor pblico. Na ocasio, tentado um acordo, efetuado por um
juiz de direito, que procura estabelecer os prejuzos, para estipular o pagamento de indenizao. O juiz conversa com os envolvidos e prope um
acordo; se no houver, um promotor de justia pode propor uma transao penal (pagamento de multa ou cumprimento de medida como doao de cestas bsicas ou prestao de servio a instituies pblicas ou
privadas, permanncia em albergues aos finais de semana ou freqncia
obrigatria a algum curso).
Se a transao aceita, o processo no tem incio e no h registro
de antecedentes criminais. Caso contrrio, o juiz marca uma audincia de
instruo e julgamento, em que nova tentativa de acordo ou transao
penal realizada. Se persistir o impasse, o promotor pode propor suspenso
do processo por dois a quatro anos, desde que o acusado aceite as condies impostas pelo juiz. Durante esse prazo, no havendo reincidncia e
existindo cumprimento das obrigaes impostas ao ru, o processo extinto. Se, no entanto, o ru rejeitar a suspenso do processo, o juiz ouve a vtima, as testemunhas e o acusado, d a sentena ou marca uma data para
faz-lo. O objetivo da penalizao nesse contexto promover a reparao
reclamada e aplicar medidas no restritivas de liberdade, nas quais o ru,
se condenado, cumprir medidas educativas em liberdade. Se algum dos
envolvidos no se conformar com a sentena, pode haver recurso julgados
por turmas recursais. Pessoas carentes tm direito a advogado pago pelo
Estado e a iseno das custas para recurso.
O segredo do sucesso dos juizados especiais brasileiros que hoje
em dia absorvem quase a metade da demanda cvel do Judicirio so
precisamente os poderes de seus juzes, bem maiores que na Justia Comum. Isso demonstra, por outro lado, que o legislador concebeu o sistema
preocupado com quem tomaria as decises e em saber como os juizados
funcionariam. Reflexo desse descuido tem sido a queda constante e acerada
da taxa de acordos (Tabela 4), que os executivos do sistema tentam explicar invocando causas exgenas: a crescente litigiosidade que grassa na
sociedade, a suposta preferncia dos advogados pelo litgio e, acima de
555
tudo, uma presumida contaminao das prticas dos juizados pelos modos caractersticos da Justia Comum mais exatamente, a negligncia
dos novos atores da justia (conciliadores e juzes leigos), em relao aos
princpios da justia informal, flexvel, negociada, rendendo-se aos modos
burocrticos da Justia Comum.
Em verdade, qualquer que seja a causa, o problema real por demais evidente tal como ilustrado na tabela abaixo, que mostram o nmero
de juizados, conciliadores e juzes leigos, e a porcentagem de acordos atingidos no Rio Grande do Sul, primeiro Estado brasileiro a construir um sistema
de juizados especiais: os equipamentos eram apenas dois em 1986 e atualmente so 169; o nmero de conciliadores e juzes leigos remunerados subiu
de 20 em 1986, para quase 2.000 em 2004, ao passo que o desempenho do
sistema, medido pela porcentagem de acordos desabou de 58% (1986) para
28% (2004).
Tabela 4 e Grfico 1- Cada vez menos acordos28
Ano
Juizados
Juzes leigos
Conciliadores
Acordos (%)
1986
20
58
1987
21
61
41
1988
37
56
48
1989
23
59
204
60
1990
32
68
278
55
1991
48
63
427
51
1992
67
170
570
55
1993
67
177
568
49
1994
129
246
551
38
1995
160
354
854
43
1996
160
347
874
40
1997
161
400
855
36
1998
167
479
831
34
1999
167
491
730
35
2000
167
759
758
33
2001
167
823
826
32
2002
168
875
799
33
2003
169
939
885
30
2004
169
928
825
28
556
de justia negociada, informal e flexvel. Os problemas tm a ver, verdade, com a necessidade de uma nova cultura jurdica, embora fatores externos no sejam exatamente os culpados pelas dificuldades do sistema
(Scuro, 2005b). O que preciso, o relatrio argumenta, uma mudana
organizacional viabilizada por meio de compromisso com a qualidade, ativado a partir do topo da pirmide, ou seja, pelos prprios juzes que coordenam os juizados e administram o sistema como um todo. O elemento decisivo nesse empreendimento substituir fragmentrias rotinas informais e flexveis atualmente em uso para recrutar conciliadores e juzes leigos, por
gerenciamento estratgico baseado em planejamento de recursos humanos, anlise de cargos e funes e avaliao de desempenhos, alm de
maior sintonia entre os objetivos do sistema, sua estrutura organizacional e
seus resultados tangveis (feedbacks).
A estratgia recomendada preserva os princpios que nortearam a
29
criao dos juizados especiais e fizeram deles uma instituio original, criativa e exemplo de servio pblico bem prestado. No entanto, daqui para
a frente, o objetivo deve ser conduzir os juizados a um novo patamar, confirmando sua condio como elemento indispensvel e decisivo do sistema
de justia. Para isso, a estratgia se fundamenta em uma nova abordagem
da justia, incorporando a noo de organizao social orientada resoluo de problemas (Kralstein, 2005) e propugnando:
Compatibilidade entre os aspectos formais do processo e resultados tangveis para as partes e a sociedade, utilizando-os de modo competente e flexvel para evitar repetio de condutas lesivas, reduzir a necessidade de punir, multar ou deter, e encarando o direito e a justia como instrumentos de soluo de conflitos e convivncia social saudvel;
Autoridade jurisdicional ativa, efetivada para alterar o comportamento dos litigantes por exemplo, em vez de simplesmente transferir a soluo de um caso, a Justia continua envolvida, monitorando atravs de procedimentos de colaborao o cumprimento do acordo entre as partes;
Informatizao do processo, orientada rpida e efetiva soluo
de problemas e para garantir o cumprimento dos acordos (ou protocolos
de intenes);
Parceria entre juizados, rede de atendimento e organizaes da
sociedade, visando efetivo acompanhamento e monitoramento dos
acordos;
Promotores e magistrados desempenhando papis no-convencionais, aplicando sanes de carter restaurativo e usando sua autoridade e prestgio para coordenar parcerias, familiarizar-se e envolver-se na
condio de facilitadores e patrocinadores de processos no-judiciais de
soluo de conflito;
Acima de tudo, nfase na capacidade do Judicirio de promover mudanas sistmicas, internas e externas, de modo contnuo, considerando que o aperfeioamento de instituies como os juizados especiais
30
no pode ser detido e que sempre possvel mudar para melhorar.
Portanto, o que se percebe na base da experincia do autor como
coordenador dos primeiros projetos de justia restaurativa na Amrica Latina, bem como da pesquisa sobre os juizados especiais gachos a viabilidade de convergncia entre a slida experincia brasileira e o processo
557
de construo, nos Estados Unidos, de juizados especializados (drogas, violncia domstica, infncia e juventude, etc.) que funcionam na perspectiva de problemas que subjazem diversas modalidades de conflito envolvendo vtimas, infratores e comunidades. Criado em 1989, o sistema norte-americano conhecido por vrios termos (community courts, collaborative justice
courts, problem-solving courts, drug courts, mental health courts, family
treatment courts, juvenile drug courts etc.) usados para descrever processos e prticas baseados: (1) na filosofia das organizaes orientadas soluo de problemas; em (2) decises elaboradas em equipe; (3) integrao
de servios atuando em rede; (4) superviso judicial dos processos de atendimento; (5) incluso da comunidade; (6) interao direta entre as partes e
os magistrados; (7) desempenho proativo do juiz, dentro e fora do tribunal
(Farole et al., 2005).
VII. Juzes que disseminam inovao
O nmero de juizados especializados nos Estados Unidos bem
modesto, se comparado s centenas de juizados especiais atualmente em
funcionamento no Brasil. As duas modalidades so partes integrantes da
Justia em seus pases, se bem que o desgnio dos defensores do modelo
norte-americano no simplesmente criar indefinidamente rplicas da prpria instituio como parece ser o objetivo de seus colegas brasileiros
mas disseminar novas prticas e princpios nos demais tribunais dos Estados
Unidos, suscitando dessa maneira trs pontos de interrogao:
1. Que princpios e prticas inovadoras so mais facilmente
assimilveis pela Justia Comum?
2. Quais obstculos os magistrados encontram quando querem aplicar essas inovaes aos processos convencionais, e como as barreiras podem ser superadas?
3. De que maneira as inovaes podem ser transferidas aos juzes e
demais operadores do direito de todo o sistema de justia?
Em contexto inquisitorial, como o brasileiro, a disseminao e a adoo de novos princpios e prticas judiciais deveriam ser, pelo menos em
tese, menos complicadas que nos Estados Unidos. Entre ns, os juzes so os
incontestveis protagonistas do processo judicial, bem diferente do desempenho essencialmente neutro de seus colegas na common law que, desarmados de autos, atuam como meros garantidores do devido processo legal, intervindo somente em caso de discordncia entre os representantes
das partes. Por outro lado, como ficou evidente nos trs projetos piloto de
justia restaurativa desenvolvidos em tribunais brasileiros a partir de 2005,
disseminao e adoo de inovao judicial no carecem necessariamente
de juzes com poderes magnificados, como ocorre nos juizados especiais.
Ou seja, conforme ficou demonstrado pelo clima eminentemente positivo
que circundou os projetos de Braslia, Porto Alegre e So Caetano do Sul,
alm do carisma do magistrado predisposto a enfrentar riscos e inovar, investido de um tipo de poder bem distante da autoridade tradicional, legalista,
dos juzes burocratas (Weber, 1964, p. 328-329), a modalidade de justia
assumida, diversa daquela que todo mundo entende, tambm faz diferena dependendo, claro, quo freqente e efetiva a aplicao das
prticas e princpios restaurativos.
558
Nesse sentido, tal como sustentado no decorrer deste ensaio, a justia restaurativa adquire substncia apenas quando inserida na rotina do
sistema. Ou seja, mais que uma carinha bonita, ideologia atraente e conceitos agradveis, seus procedimentos se afirmam e se reproduzem por meio
de mecanismos que acentuam: (1) o papel proativo do magistrado que
participa, investiga e busca solues criativas; (2) a interao das partes,
visando, alm de elucidao das necessidades, efetiva modificao de
comportamentos; (3) a superviso judicial permanente; (4) o atendimento
em rede; e (5) a abordagem coletiva, no-adversativa, envolvendo os operadores do direito e facilitando cada vez mais a incluso da justia restaurativa nas agendas dos juizados se bem que de maneira seletiva, mediante triagem, abrangendo casos mais apropriados (geralmente na Justia da
Infncia e Juventude, Varas de famlia, casos envolvendo questes que requerem enfoque especializado, etc.).
A essas prioridades devem ser includas principalmente no tocante
implementao de procedimentos restaurativos, cuja reprodutibilidade
depende de padres semelhantes e at superiores aos aplicados no processo convencional (Tabela 5) garantias de preciso e rigor cientfico, algo
que, por falta de recursos, temor de avaliao independente, excesso de
zelo ou de vaidade, as lideranas do sistema nem sempre esto preparadas
para aceitar (Parker, 2005b, p. 258-261). Tais obstculos costumam ser maiores do que imaginam os iniciados to grandes que muitos cientistas e pesquisadores de justia restaurativa nos pases mais avanados praticamente
31
j desistiram de continuar tentando implement-la em tribunais.
Tabela 5 - Procedimentos restaurativos: condies de reprodutibilidade32
A reprodutibilidade dos procedimentos restaurativos nos diferentes
subsistemas da sociedade (justia, educao, trabalho, etc.) deve demonstrar que alm de tornar os subsistemas menos perversos e mais sensveis e
responsivos em relao s necessidades de vtimas, infratores e comunidades a sua implementao:
Complementa/substitui procedimentos convencionais
Estimula cooperao entre os integrantes, internamente e entre os
subsistemas envolvidos
Simplifica processos internamente e nos subsistemas envolvidos
Reduz a durao dos processos e torna seus resultados mais seguros
Reduz custos e o trabalho dos integrantes dos subsistemas envolvidos
Facilita a todos o acesso justia
Contribui para a harmonizao das atividades dos subsistemas
Contribui para alterar a estrutura dos sistemas de acordo com novas re
gras e procedimentos de carter restaurativo.
No sistema de justia, em particular no Brasil, a reprodutibilidade depende
de os procedimentos restaurativos comprovarem que:
Podem ser aplicados no contexto judicial brasileiro
Respeitam os direitos das partes envolvidas
As partes ficaram satisfeitas com a aplicao
Tm impacto positivo no comportamento e contribuem para diminuir
reincidncia
Sua adio ao processo acarreta menos trabalho aos operadores do
direito e menos despesas para o Judicirio
559
Notas
1. Perseguidos por uma viatura policial, os ladres acabaram derrapando
e batendo num poste. O carro da polcia vinha logo atrs e se chocou
em cheio com o veculo roubado, que ficou completamente inutilizado.
2. Fontes: levantamentos da ONU sobre regulamentao de armas de fogo,
tendncias da criminalidade, e operaes da justia criminal; dados do
Centro para Controle de Enfermidades dos EUA; estatsticas criminais
internacionais.
3. Em verdade, a segurana pblica est entre os setores mais favorecidos
pelos governos latino-americanos. No oramento dos mais importantes
Estados brasileiros, por exemplo, a polcia e a construo de penitencirias recebem muito mais recursos que educao e sade, respectivamente. O Brasil, alis, um dos pases do mundo com maior nmero de
policiais por 100 mil habitantes (278), atrs s da China, ndia, EUA e Rssia
[fontes: ONU e Crime Trends, 1997].
4. Quatro vezes mais que os americanos, os brasileiros parecem ter uma
estranha propenso a dar tiros uns nos outros. (Larry Rohter, The New
York Times, 20 out. 2005).
5. Estabilidade institucional (aliada a interesses corporativos) precisamente
o fator que faz os sistemas de justia na Amrica Latina serem to resistentes a mudanas. (Jonathan Wheatley, Financial Times, 15 nov. 2005).
6. Disponvel em: <http://www.g8.utoronto.ca/crime/index.html>.
7. Lewis Carroll, Alice Atravs do Espelho e o que Ela Viu Ali [Captulo VI,
1872].
8. Pases cuja histria (ou seja, o sentido dela) foi alterada a partir de fora
pela superioridade militar e tecnolgica das naes mais poderosas do
Ocidente (Tanizaki, 1977).
9. No mesmo sentido, juzes podem mobilizar a comunidade para que ela
venha ao encontro da Justia. Eduardo Rezende de Melo (juiz coordenador do projeto de justia restaurativa em So Caetano do Sul, SP), em
Comunidade e Justia em parceria para a promoo de respeito e
civilidade nas relaes familiares e de vizinhana: um experimento de
justia restaurativa e comunitria. No mesmo diapaso: Bazemore e
Schiff, 2005; Korte, 2005, e mesmo a chamada Justia Comunitria,
imaginada para ser arremedo ou coadjuvante dos juizados especiais
brasileiros, disponvel em <www.tj.mt.gov.br/JusticaComum/
SobreOProjeto.aspx - 40k ->.
10. J. Ghestini e G. Goubeaux, mencionados por AGOSTINI, 1997, p. 329.
11. O nvel de criminalidade no Japo, apesar ter crescido na dcada de
1990, muito baixo (em mdia 0,58 homicdios, 1,48 estupros, 15,40 agresses com leses graves por 100 mil) comparado, por exemplo, aos Estados Unidos (6,32; 34,20; 37,94). Fonte: Japan Statistical Yearbook,
Justice and Police, 1999 (ano-base: 1998). Disponvel em: <http://
www.stat.go.jp/english/data/nenkan/zuhyou/b2301000.xls>.
12. Noo que implica preservao do patrimnio jurdico da humanidade, dilapidado quando se presume erroneamente que os sistemas das
naes mais poderosas so mais eficientes que os demais (Scuro Neto,
2006).
560
13. Os outros modelos so complementares, suplementares, e hbridos (Van Ness; Strong, 2002, p. 225).
14. Leoberto Brancher, juiz coordenador do projeto-piloto de justia
restaurativa (Porto Alegre), comunicao pessoal, 19 mar. 2006.
15. Queremos que o direito positivo incorpore os valores da justia
restaurativa e com eles, adequadamente normatizados, atue de modo
vlido e eficaz. Carlos Eduardo de Vasconcelos, gerente de preveno e mediao de conflitos, Secretaria de Justia e Direitos Humanos, Pernambuco. Comunicao pessoal, 19 mar. 2006.
16. Ver ANEXO.
17. A diferena bsica entre os principais sistemas jurdicos do mundo ocidental que no contexto inquisitorial, o juiz participa ativamente na
determinao dos fatos, ao passo que no sistema adversarial, o magistrado atua na maior parte das vezes como se fosse um rbitro imparcial ou consultor ad hoc em matria legal.
18. Os maiores expoentes da justia restaurativa ainda no sabem decidir
sobre isso sem recorrer a frmulas equvocas. Veja, por exemplo, a Proposio n. 11 da Declarao de Leuven (1997) sobre a abordagem
restaurativa do crime em casos de infratores adolescentes Disponvel
em: <www.restorativejustice.org>.
19. Uma exceo, na Amrica Latina, : Introduccin al derecho
restaurativo, de Gustavo Korte.
20. A dinmica dos sistemas de justia no se manifesta apenas por meio
resultados, mas acima de tudo por processos que envolvem decises
regulares, sucessivas que podem ser medidas por nmeros, sem dvida, mas tambm pela energia e as inclinaes dos integrantes do sistema (Scuro Neto, 2004a, p. 203).
21. Segundo os autores do levantamento, em cada programa analisado
havia exemplos de pssimos encontros, encontros em que houve plena restaurao plena, e freqentemente encontros mais
restaurativos que ocorriam fora de qualquer programa (Gordon
Bazemore, comunicao pessoal, 7 out. 2005).
22. Daniel Van Ness, comunicao pessoal, 17 nov. 2005.
23. As mais altas taxas de acordo foram alcanadas em conflitos trabalhistas (75%), o que reduziu enormemente o volume de aes na Justia,
alm de aes cveis envolvendo crianas e adolescentes (47%).
24. Esta tambm uma caracterstica das prticas restaurativas nos Estados Unidos e alhures (Bazemore; Ellis, 2006).
25. Mediao e conciliao visam resultados relativamente restaurativos,
por meio de encontro para resolver problema em que um pensa que a
causa o outro. Mediador e conciliadores devem se manter imparciais e procurar ajudar as partes a encontrar um denominador comum
para problema que requer soluo compartilhada.
26. Posteriormente, legislao complementar autorizou tambm mediao interdisciplinar.
27. Rmolo Letteriello, O perigo da ampliao da competncia dos
Juizados Especiais Cveis. (Disponvel em: <http://www.tj.ms.gov.br/
561
28.
29.
30.
31.
32.
juizados/doutrina/doutrina.html>. Jan. 2005 (redao modificada). Ademais, existem projetos de lei que, se aprovados, admitiro como autoras firmas mercantis individuais (Projeto de Lei n. 4.537/98, de Augusto
Nardas), pequenas empresas (Projeto de Lei de Germano Rigotto), associaes sem fins lucrativos, e cooperativas (Projeto de Lei n. 6.468/
2002, de Osrio Adriano).
Dados da Coordenadoria dos JEC, Rio Grande do Sul.
Oralidade, informalidade, preferncia pela soluo conciliatria e julgamento por eqidade.
Como tem ocorrido com grandes organizaes, como a NASA, por
exemplo, desde 1967 (data do acidente da Apollo 1) e, de modo ainda mais acentuado, aps o acidente do nibus espacial Challenger,
em 1986.
Obstculos que incluem, entre outras coisas, convencer os juzes a aplicar procedimentos restaurativos com mais freqncia em um projeto
conduzido na Blgica, por exemplo, em trs anos foram realizadas tosomente cerca de 60 cmaras (Vanfraechem; Walgrave, 2000-2003).
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563
564
565
566
1. Introduo
A justia restaurativa tem como duas de suas fontes de inspirao
mais intensas as tradies espirituais milenares, do Ocidente e do Oriente, e
diversas prticas indgenas localizadas em todos os continentes. Nessas duas
fontes, a noo do sagrado se faz presente como valor central nas dinmicas de convivncia social e de harmonizao de conflitos.
Contudo, a relevncia de se abordar a justia restaurativa pelo vis
da espiritualidade no se esgota a, mas se firma tambm na circunstncia
de que, cada vez mais, diversas cincias, tais como a Fsica, Qumica, Biologia, esto buscando dialogar com a perspectiva espiritual, inclusive, trazendo para o bojo de suas metodologias especficas tal perspectiva. Esse dilogo no apenas vem enriquecendo o objeto de conhecimento sobre o qual
as lentes dessas cincias desvendam o mundo, como esto provocando
verdadeiras mudanas paradigmticas nos fundamentos que ancoram as
vises da realidade por elas elaboradas.
Essas mudanas trazem novas perspectivas sobre a forma como a
realidade na qual estamos inseridos percebida, uma vez que, no momento em que fazemos novas perguntas, acabamos por obter novas respostas.
Est na hora da cincia do direito (em sentido amplo, englobando
as disciplinas jurdicas, inclusive a filosofia do direito) tambm se permitir
abertamente travar esse dilogo, sem medo de perder a sua cientificidade,
sem receio de contaminar a pureza de sua metodologia e de seu objeto de
estudo, apenas porque se dispe a dialogar com abordagens metajurdicas.
Importa que a cincia do direito se defronte tambm com as novas
questes e novas respostas que as demais cincias esto elaborando sobre
a realidade e o complexo de relaes a inserido, ao se permitirem tal dialogo, repensando as conseqncias dessas novas percepes, em face da
especificidade de sua metodologia e de seu objeto.
No se trata aqui de relativizar a importncia da tcnica jurdica na
construo da justia restaurativa no Brasil, mas de possibilitar que o aspecto jurdico se faa presente, sem ignorar outras abordagens sobre a realidade que contribuem para a ressignificao, por exemplo, das relaes sociais e seus conflitos.
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571
iniciou uma mutao no mencionado paradigma e, conseqentemente, uma nova maneira de pensar e aplicar o direito, e de harmonizar os
conflitos sociais, est emergindo, ainda que de maneira incipiente. Uma
maneira que busca resgatar a completude do conhecimento.
Se a crise do direito revela a falncia do paradigma at ento
vigente, as novas percepes das cincias apontam para o surgimento de
um novo paradigma, o qual tem como caractersticas a percepo da
desmaterializao da matria (ex: matria mais como processo do que como
coisa), da impermanncia (do vazio quntico), da presena da conscincia (vida e inteligncia esto presentes no tecido do universo inteiro) e da
interconexo.
As bases desse paradigma consubstanciam-se, assim, nas teorias
cientficas surgidas no sculo XX (no campo da Fsica: teoria da relatividade,
teoria quntica, teoria hologrfica e teoria geral dos sistemas; no campo da
Biologia: teoria dos campos morfogenticos; no campo da Psicologia: teoria da sincronicidade, o inconsciente coletivo e a existncia de arqutipos
elementos dinmicos e transpessoais da psique , psicologia transpessoal;
no campo da Parapsicologia: psicokinesis, experincia extra-sensorial etc.).
Junto com essas novas vises das cincias, acrescente-se tambm
a nova perspectiva que aflora com a desconstruo do ser humano pela
psicanlise (Freud), pela lingstica (Saussure) e pela etnologia (Darwin).
Nesse contexto, cada vez mais se constata que a verdade no
um absoluto, mas evolui com o universo e com a conscincia, porque as
respostas que obtemos dependem essencialmente das perguntas que fazemos e do sujeito que as busca (Pearce, 1970, p.19).
A maneira como nos relacionamos uns com os outros e com a natureza depende de nossos conceitos sobre a natureza e sobre a vida e esses
conceitos so significativamente influenciados pela cincia. As teorias e
conceitos da cincia no so apenas fonte de tecnologia, mas tambm
fonte de sentido e valor. Se acreditarmos que a natureza um mecanismo
sem vida, ns passamos tambm a acreditar que temos o direito de trat-la
do jeito que quisermos. Mas e se, por exemplo, a natureza o prprio universo no for matria inerte ou mquina sem vida? Mas, e se as pessoas no
forem mquinas complexas e no forem separadas umas das outras e de
seu meio ambiente, e sim profundamente embora sutilmente ligadas? E
se o cosmos inteiro pulsar como energia criativa de auto-organizao, evoluindo constantemente? Ns naturalmente seramos um, sem nem mesmo
percebermos.
O que o novo paradigma recobra a viso de nossa unio original
com o cosmos. A natureza se revela como uma complexa teia de relao
entre as vrias partes de um todo unificado.
legtimo concluir que as novas percepes oriundas das cincias
fundamentais apontam que o universo inteiro funciona baseado em leis de
harmonia e equilbrio; ou, de outro modo: por meio de justia. Justia no
seria apenas uma virtude moral ou uma norma tica, mas um padro csmico; a maneira de ser do universo, que vem do prprio tecido da criao.
Dessa forma, poderamos dizer que o colapso ambiental que estamos sofrendo a justia csmica respondendo injustia humana. No h um
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O Dalai Lama, no entanto, fez uma pequena pausa, deu um sorriso e afirmou: A melhor religio aquela que te faz melhor.
Para sair da perplexidade diante de to sbia resposta, Leonardo
Boff voltou a indagar: O que me faz melhor?
E Sua Santidade respondeu: Aquilo que te faz mais compassivo,
aquilo que te faz mais sensvel, mais desapegado, mais amoroso, mais humanitrio, mais responsvel... A religio que conseguir fazer isso de ti a
melhor religio. (Boff, 2001, p. 45)
Espiritualidade, como ensina o Dalai Lama, aquilo que produz no
ser humano uma mudana interior (Easwaran, 1991, p. 50).
Fazendo uma analogia para o contexto de resoluo de conflitos,
podemos indagar: Qual a melhor justia? E, a, teramos a resposta: a melhor
justia aquela que te faz mais compassivo, mais sensvel, mais desapegado, mais amoroso, mais humanitrio, mais responsvel.
Howard Zehr chama ateno para o risco de a justia restaurativa
ser cooptada ou se afastar de seus princpios, e ressalta que somente uma
clara viso dos princpios e metas pode prover a bssola que precisamos
para no nos perder no caminho dessa via (Zher, 2002).
Seguindo a sugesto de Zehr, podemos aproveitar a noo de
espiritualidade acima exposta para saber se, nas vias restaurativas que esto sendo construdas, estamos ou no nos afastando dos trilhos. Se o caminho da justia no produz em ns qualquer transformao em direo aos
valores acima apontados, no justia o que est sendo criado.
Como de modo sensvel esclarece Leonardo Boff, espiritualidade tem
a ver com experincia, com prtica, no com doutrina, com dogmas, com
rito, que so caminhos institucionais capazes de nos ajudar na espiritualidade,
mas que so posteriores espiritualidade. Nasceram da espiritualidade,
podem conter a espiritualidade, mas no so a espiritualidade. So gua
canalizada, no a fonte da gua cristalina (Boff, 2001, p. 66).
Do mesmo modo, a justia restaurativa tem a ver com experincia,
com prtica, no com doutrina, com dogmas, com processos formais, que
so caminhos institucionais capazes de nos ajudar na efetivao da justia,
mas so posteriores justia a justia necessita ser uma experincia viva.
Por isso, fundamental que o Estado deixe de ocupar o lugar da vtima na
busca de dar uma resposta quilo que foi definido como crime.
E de modo preciso o Dalai Lama deixa claro que a espiritualidade
est contida nos atos. Por exemplo, se nos encontramos em uma situao
na qual nos sentimos tentados a insultar ou a constranger algum, imediatamente tomamos precaues e nos impedimos de agir de tal forma. Na realidade, de acordo com a noo que estamos aqui seguindo, isso prtica
espiritual (Lama, 2001, p. 338).
E prosseguindo com sua clareza de entendimento, o Dalai Lama nos
mostra que, com base nessa noo de espiritualidade, no preciso existir
templo ou igreja, mesquita ou sinagoga, no h necessidade de filosofia,
doutrina ou dogma. Nosso prprio corao e nossa prpria mente so o
nosso templo. A doutrina a compaixo. Amor pelos outros e respeito por
seus direitos e sua dignidade sejam eles quem forem ou o que forem s
o que, no final das contas, precisamos ter (Lama, 2000, p. 251).
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E seguindo nossa trilha analgica, podemos dizer que a justia tambm est contida nos atos. Nesse sentido, no preciso existir frum ou
tribunal, cmara de arbitragem ou setor de conciliao, no h necessidade de filosofia, doutrina ou dogma. Nosso prprio corao e nossa prpria
mente constituem nossa sala de audincia.
O apelo por uma revoluo espiritual no o apelo por uma revoluo religiosa, mas sim um apelo para a prtica cotidiana do que o Dalai
Lama chamou de espiritualidade bsica. Espiritualidade bsica para o Dalai
Lama so as qualidades humanas fundamentais: benevolncia, compaixo, pacincia, desapego, humildade, contentamento, simplicidade, disponibilidade, tolerncia, ateno, o senso de harmonia, capacidade de se
importar, de cuidar, de compreender, de perdoar e, principalmente, de servir que trazem felicidade tanto para quem pratica quanto para os outros.
E dentro da seara do justo, o apelo por uma revoluo visando a
implementao da justia acima de tudo um apelo para a prtica cotidiana de uma justia bsica, que podemos dizer, um apelo para a prtica
de um cotidiano restaurativo, na busca permanente de restaurar o valor
justia.
Novamente Leonardo Boff deixa claro que cada um de ns tem
uma dimenso de espiritualidade que precisa desenvolver. Para ele, desenvolver a espiritualidade desenvolver a nossa capacidade de contemplao, de escuta das mensagens e dos valores que impregnam o mundo
nossa volta. A partir da experincia espiritual, no h s coisas e fatos. Comea a existir a irradiao das coisas e o sentido que vem dos fatos. Nas
crises mais profundas, mesmo quando morre um ente querido, quando se
desfaz um matrimnio, quando perdemos um filho por causa da droga, podemos sempre perguntar: Qual o significado disso tudo para mim? Que
coisa, que caminho, que direo essa realidade me quer mostrar? preciso que nos confrontemos, perguntando corajosamente: Que sentido mais
profundo essa realidade traz para mim? De que me purifica? Em que me faz
crescer? (Boff, 2001, p. 72).
Essas perguntas se colocam especialmente nas situaes em que
no h mais nada a fazer, em que enfrentamos o envelhecimento irrefrevel
ou a morte inevitvel. Em momentos assim fundamental a espiritualidade.
poder ver a temporalidade das coisas, a usura do tempo e saber que no
estamos vivos apenas porque ainda no morremos, mas porque a vida
uma oportunidade para crescer, para aceitar nossas canseiras, nossos limites, nosso envelhecimento e nossa mortalidade. S assim iremos amadurecer para um outro tipo de vida, interior, espiritual. (Boff, 2001, p. 75).
A via restaurativa, de modo semelhante, busca restaurar o valor justia. A partir da experincia viva de justia, no h coisas e fatos. D-se
incio irradiao das coisas e o sentido que vem dos fatos. E nos conflitos
mais profundos, podemos fazer as mesmas perguntas que acima foram alinhavadas, e perceber que a vida uma oportunidade para crescer, para
termos conscincia das causas de nossas condutas, das conseqncias de
nossas escolhas e aes, para aceitar nossos limites, nossa humanidade. A
reside a real restaurao do valor justia pela perspectiva espiritual.
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Sallie Nichols, citando Jung, aponta para a necessidade de transformao/integrao/individuao das pessoas nas questes da justia: Dilo Jung da seguinte maneira: nunca se deve esquecer e h que lembrar
disso a escola freudiana que a moral no nos veio do Sinai em tbuas de
pedra para ser imposta ao povo, mas uma funo da alma humana, to
velha quanto a prpria humanidade (...). o regulador instintivo da ao
que tambm governa a vida coletiva do rebanho. Mas h sempre, inevitavelmente, um atraso cultural entre a expresso da conscincia individual e
a sua codificao em lei pblica. E compete aos tribunais lanar uma ponte sobre esse abismo pesando e medindo solicitaes individuais contra a
lei escrita. Surpreendentemente, nossos tribunais so capazes de executar
essa difcil tarefa mais amide do que se poderia imaginar. Isso talvez se
deva ao fato de ser a Justia, tal e qual aparece no Tar e em nossa tradio, uma mulher, e as questes de conscincia pertencem provncia tradicional da mulher, que o sentimento. E continuando, agora citando James
Hillman: Em sua discusso da funo do sentimento em Lectures on Jungs
typology, James Hillman explora, circunstancialmente, a ntima relao entre a justia e o sentimento, chamando a Declarao dos Direitos de 1789
de documento da funo do sentimento em sua melhor sntese, e diz: s
vezes nos esquecemos de que a aplicao da lei por um juiz uma operao de sentimento, e que as leis no foram inventadas apenas para proteger a liberdade ou garantir o poder do sacerdcio e da classe dirigente,
mas tambm para avaliar os problemas humanos difceis e fazer justia em
assuntos humanos. O julgar uma questo de sentimento, exatamente como
nos templos de Saturno se exibia uma balana, ou como se diz que, num
horscopo, Saturno est bem colocado quando se acha no signo de Libra.
Uma deciso salomnica no um golpe brilhante atravs do n grdio
das complexidades, mas um julgamento feito pelo sentimento. (Nichols, 1995,
p. 160-161).
Depois de pontuar tais aspectos, Sallie Nichols tambm visualiza a
busca da justia mais como um processo de transmutao do indivduo do
que um ato de eqidade:
Essencialmente, a Justia no se preocupa com a exatido matemtica, seno, como Astria, com a harmonia, a beleza funcional e uma espcie de verdade, que transcende a mensurao
mecnica (...). Este tipo de justia potica opera, aparentemente, nos tribunais tanto do cu quanto da Terra. No se ocupa da
moralizao severa nem das questes de crime e castigo. Dedica-se, antes, restaurao das leis universais da harmonia e equilbrio criativo (...). Como j observamos, os tribunais de justia so
instrumentos teis para se conseguirem certos tipos de compensao e equilbrio social. s vezes, talvez erroneamente, nos voltamos para uma corte humana de justia em busca de respostas
que s se encontram numa corte celeste. (Nichols, 1995, p. 167).
Desse modo, a busca da justia pode ser comparada como a arte
real alqumica de evoluo do ser humano, onde o ser humano se transforma em ser transcendente. O caminho ao mesmo tempo material e espiritual. Busca-se a unidade, aps ter ocorrido algum fato ou ato que separou a
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Veremos ento que podemos pr um fim ao mal, sem acabar com a outra
pessoa. S possvel curar e corrigir fazendo a distino entre o erro e a
pessoa que o cometeu. O amor indispensvel, acima de tudo porque
somos interdependentes. Temos que aceitar nossa falibilidade, o que muito difcil de fazer. tambm imprescindvel o compromisso de buscar a verdade, isto , no nos apegarmos ao que afirmamos, mas ao que provou ser
verdadeiro. Certa vez Gandhi foi acusado de ser incoerente e respondeu:
Estou preocupado em ser coerente com a verdade, no com o que disse
ontem. (Varma, 2002, p. 34-35).
Durante sculos, a humanidade se habituou a noes de justia
baseadas na retaliao. Ao mesmo tempo, tambm constantemente afirmado que a melhor forma de se adquirir excelncia por meio da competio. Contudo, a excelncia que realmente importa a excelncia no amor
(Varma, 2002, p. 36).
Isso nos indica que o espao de realizao da justia restaurativa
deve ser acolhedor, amoroso, no competitivo e no julgamental. Precisa
ser um ambiente em que se compreenda e responsabilize o fazer, em
contnuo dilogo com o ser. Ao corrigir o fazer, estaremos de modo indireto modificando tambm o ser, dada a dinmica estrutural existente entre eles.
No se deve ensinar valores, mas viv-los. S se consegue transmitir aquilo que verdadeiramente se aprende. essencial portanto despertar
a mente para uma nova maneira de pensar e de entender, antes que se
passe a pregar a paz aos outros. fundamental reconhecer que h coisas
que no podem ser ensinadas por meio de argumentos, mas s pelo exemplo (Moraes, 2002, p. 27).
necessrio portanto introspeco, visando despertar a conscincia de cada um, se que se almeja utilizar a justia como um caminho para
a paz.
Paz, como disse Spinoza, um hbito da mente, uma maneira de
ser, a vontade permanente de procurar o sucesso da harmonia. Ns tornamos a desconfiana e a coero um costume em nossas mentes, e construmos nossa civilizao baseada no equilbrio do poder (Easwaran, 1991,
p. 50).
Ahimsa no uma frmula mgica capaz de transformar as pessoas em santos. Uma sociedade que adote para a resoluo de conflitos a
justia restaurativa calcada na perspectiva espiritual e na ahimsa no eliminaria seus conflitos. A grande diferena que os conflitos poderiam ser resolvidos. Hoje eles acabam no sendo adequadamente resolvidos porque
toda a base para compreend-los est errada. Na maravilhosa imagem do
psiclogo americano Abraham Maslow, quando a nica ferramenta que
voc dispe um martelo, voc ir tratar cada problema como se fosse um
prego. A nica ferramenta que desenvolvemos para compreender o ser
humano esse triste conceito imposto pelo materialismo cientfico do ser
humano como meramente uma criatura fsica. Ns martelamos e martelamos e ficamos surpresos, sem entender porque as coisas esto cada vez
piores (Easwaran, 1991, p. 50).
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Conflitos podem ser resolvidos, apenas uma questo de perspectiva. E em ahimsa um problema no estar resolvido, a no ser que se resolva
satisfatoriamente para todas as partes envolvidas no conflito. Ahimsa no
significa arrasar um lado para edificar o outro; ahimsa significa construir um
mundo melhor para todos (Easwaran, 1991, p. 51).
Concluso
A cincia jurdica, ao se permitir dialogar com as tradies espirituais, no bojo do novo paradigma epistemolgico emergente, restitui a unidade do conhecimento, integrando-o perspectiva espiritual.
Ao assim proceder, se constata que o valor do sagrado e da noviolncia so centrais para a efetividade da justia restaurativa.
Importa que se tenha conscincia da importncia de tais valores
para a implementao da justia restaurativa, sob risco de no se ir alm
da mera administrao dos conflitos.
Tendo presente o valor do sagrado e da no-violncia, a justia
restaurativa pode ser vivenciada como uma experincia espiritual, entendida como um processo de transformao da desarmonia em harmonia, que
pressupe processos de transformao individual e coletiva, por meio de
aes no-violentas, criativas e conscientes.
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O processo de mediao circular desenvolvido em Yukon, no Canad, e adotado com variaes locais em numerosas comunidades em
todo os Estados Unidos, oferece o exemplo mais claro do potencial de uma
nova viso de democracia para a soluo de problemas da comunidade.
Tal processo usado para amparar vtimas, incentivar a reparao de danos e a mudana de comportamento por parte de quem comete delitos, e
determinar a melhor forma de abordar os problemas subjacentes (do indivduo e da comunidade) associados com o crime. Os crculos so abertos a
todos os interessados. Qualquer pessoa pode comparecer, e quem quer
que comparea pode falar, havendo ainda a expectativa de que participe na tomada de deciso. A oportunidade de ser ouvido e a responsabilidade de contribuir para uma boa soluo andam de mos dadas.
Uma vez que as decises no processo circular baseiam-se no consenso, todos os participantes tm igual oportunidade para falar incluindo
juiz, ru, vtima, promotor, a defensoria, membros da famlia dos participantes-chave e qualquer membro comunitrio presente. As decises devem ser
aceitveis para todos, portanto precisam enfocar os interesses de todos,
at onde possvel. Decises ou planos abordando os interesses de todos os
participantes apresentam uma probabilidade bem maior de sucesso, porque cada participante tem algo a ganhar pela concluso satisfatria do
acordo. Conseqentemente, cada participante tem uma participao no
sucesso geral. Em processos baseados em uma deciso pela maioria, a opinio da minoria com freqncia corre o risco de fracassar, em decises nas
quais essas pessoas no tm vez, em ltima anlise.
Alm do uso do consenso, diversos aspectos do processo circular
reforam o ideal democrtico de voz e responsabilidade igualitrias. Os
participantes esto sentados em um crculo, o que transmite, em sua estrutura, uma mensagem de igualdade. Ttulos no so usados no processo circular, minimizando a autoridade dos cargos como um elemento relevante
no processo decisrio. Durante a discusso, um basto da palavra usado para estruturar a discusso. Os participantes podem falar apenas quando esto segurando esse smbolo, que passado de um a um no sentido
horrio, dando a cada pessoa, assim, uma chance de falar.
Um basto da palavra cria espao para as idias dos participantes que teriam dificuldade para se inserirem no processo habitual de dilogo. No processo circular, presumimos que todos os presentes tm uma contribuio a prestar para a resoluo do problema. O uso desse smbolo, que
pode ser uma chave, caneta, ou qualquer outro objeto, reduz a responsabilidade do facilitador e aumenta a responsabilidade de cada participante
de conduzir o dilogo para uma boa finalidade.
Cada participante do crculo incentivado a recorrer sua experincia de vida para auxiliar no entendimento do problema e gerar possveis
solues. Cada histria de vida tem relevncia para a descoberta de uma
soluo que facilite a recuperao de todos aqueles afetados pelo crime.
Discusses circulares sobre crimes individuais muitas vezes transformam-se
em discusses sobre problemas mais amplos da comunidade. O crculo oferece um frum para a soluo de problemas e preveno de crimes no
futuro, que opera sobre os princpios centrais da democracia incluso,
igualdade e respeito.
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A tradio ocidental de democracia na forma de decises de acordo com a vontade da maioria promove a competio, enquanto uma tradio de consenso promove a cooperao. A votao incentiva a formao de subgrupos antagnicos. Para obter o apoio, um dos lados muitas
vezes demoniza e exagera a posio do outro. As diferenas so salientadas para recrutar votos. O dilogo sobre opinies torna-se mais polarizado
quando segue rumo resoluo pela votao segundo a vontade da maioria. A votao pela vontade da maioria tambm incentiva lobbys particulares e negociaes secretas, a fim de angariar votos. Entretanto, se as decises so tomadas por consenso, contraproducente demonizar o outro lado
ou exagerar sua posio, e de nada adiantaro as negociaes por debaixo do pano porque, no fim, todos tero direito a se pronunciar. Para que o
consenso seja alcanado, cada um dos lados precisa compreender a posio do outro.
O consenso exige a escuta atenta para a gerao de uma soluo
aceitvel para todos. Cada participante deve comprometer-se com as necessidades de cada outro participante. Tal compromisso promove o dilogo cooperativo e a ao. Ele encoraja uma busca por um meio-termo. Os
processos baseados no consenso reconhecem que as aes de cada um
afetam todos os outros. Ningum separado ou independente. Esto todos
interligados, inter-relacionados e so interdependentes. Se o dano a um significa dano a todos, ento importante tomar decises que sirvam a todos.
Simplesmente no podemos atropelar as necessidades de outras pessoas
porque elas so pequenas ou impotentes. O modo mais eficiente de tomar
decises que sirvam a todos pelo processo consensual.
Ironicamente, essa nova prtica da democracia pelo processo
consensual est ocorrendo com as populaes mais desempoderadas
vtimas e criminosos. Nos Estados Unidos, o perfil demogrfico geral das vtimas e dos ofensores essencialmente o mesmo. Eles vm principalmente
de comunidades negras pobres aquelas que menos detm o poder. A
experincia de tratamento respeitoso e voz plena profunda para pessoas
que costumam ser oprimidas. Um amigo afro-americano diz: O crculo o
nico lugar em que me sinto igual.
Apesar da percepo ampla de que a tomada de deciso
consensual difcil demais para questes pblicas complexas, nossa experincia indica que as partes com diferenas extremas em situaes emocionais podem desenvolver planos consensuais. Os crculos de mediao lidam com algumas das questes mais difceis em nossas comunidades, e
eles quase sempre alcanam um consenso sobre um modo de avanarem
juntos.
A energia gerada nas comunidades pela preocupao acerca do
crime pode ser canalizada para processos que aumentem a participao
democrtica na criao de comunidades fortes, que assumam a responsabilidade pelo bem-estar de todos os membros, incluindo vtimas e ofensores.
Os processos consensuais tm potencial para revigorar as democracias ocidentais, com a participao popular genuna nas decises coletivas que
moldam as vidas dos cidados. O prprio conceito de justia exige a incluso, voz igual e decises que representem todos os interesses. Os processos
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consensuais cumprem esses objetivos de forma mais completa que a votao pela vontade da maioria. Nessa nova forma de responder ao crime
esto as sementes para um modo melhor de praticar todas as novas funes democrticas.
Desenvolvimento de empatia na juventude, por meio de prticas restaurativas
Nos Estados Unidos, vivemos com medo de nossas crianas. Eu acredito que qualquer sociedade que tema suas crianas no tem muitas
chances de prosperar no longo prazo. Ns permitimos o desenvolvimento
de uma enorme distncia entre ns prprios e os filhos de outras pessoas.
No as conhecemos o suficiente e no investimos, em termos emocionais,
materiais e espirituais, para o seu bem-estar. No as ensinamos pelo exemplo a entender a interconexo de todas as coisas e a necessidade de sempre entender o impacto de nossas aes nos outros.
A delinqncia juvenil violenta a imagem de monstros que se apresentam como crianas tem sido usada para justificar o aumento no rigor
nas medidas, aps cada novo episdio terrvel. Apenas quando algum de
seis anos de idade puxa um gatilho ns paramos com nossa resposta punitiva por tempo suficiente para nos olharmos e perguntar: Como isso pde
acontecer? E essa resposta mais ponderada passa rapidamente, enquanto a notcia esfria na mdia.
Criamos toda uma gerao sem os pr-requisitos para o desenvolvimento de empatia e, depois, sentimo-nos indignados quando essas pessoas
parecem no se preocupar com o impacto de seu comportamento sobre
os outros. No decidimos conscientemente cri-las sem empatia, mas esse
o resultado de mudanas importantes em nosso comportamento social.
O desenvolvimento de empatia exige:
feedback regular sobre como nossas aes esto afetando outras pessoas, comunicado de forma respeitosa;
relacionamentos nos quais somos valorizados e nos quais nosso
valor validado;
a sensao de que outros sabem que estamos sofrendo.
Um nmero imenso de crianas est crescendo sem nenhuma dessas caractersticas em suas vidas, e muito poucas sentem todas as trs de
forma consistente. Ns presumimos que responsabilidade dos pais oferecer esses elementos na criao de seus filhos, mas, na verdade, todas essas
caractersticas so responsabilidade tambm dos membros da comunidade. Sem a participao da comunidade no atendimento a essas necessidades, no h senso de comunidade e de responsabilidade recproca para
com outros, alm da nossa famlia.
Veja atravs da lente dos jovens
Quantos de vocs ouviram adultos outros que seus pais lhes dizendo o que fazer ou como se comportar em seus bairros, quando eram crianas? Grandes sorrisos espalham-se pelos rostos da platia e todos assentem, recordando a poca em que eram responsabilizados, disciplinados ou
colocados na linha por uma pessoa que no era de sua famlia. Meus
pais no precisavam fazer nada quando eu chegava em casa, j havia
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por falar nisso, no hora de irem para casa? Enquanto a famlia Benson
virava-se para sair dali, um dos garotos puxou a manga da vice-governadora e perguntou: voc trabalha aqui? Esses adolescentes presumiram que
se algum de fora de suas famlias lhes falava sobre seu comportamento,
essa pessoa devia ser um empregado pago para isso.
Em uma conferncia com jovens de reas pobres de Washington,
os participantes declararam abertamente sua percepo de que certos
comportamentos no eram ruins, porque ningum jamais lhes dizia algo sobre eles. Os jovens entendem o silncio como concordncia, mas tambm
presumem que ele significa indiferena a seus comportamentos e a eles
mesmos.
Uma assistente social conta a histria de uma menina que havia
fugido de casa: uma garota de 14 anos, vtima de abuso pelos pais em
casa, fugiu e ligou para o nosso programa. Eu a peguei na casa de uma
amiga e a levei at a casa de seus pais substitutos. Esse casal voluntrio e
se dispe a cuidar de jovens com problemas em casa, durante duas semanas. A menina agia e falava como uma adolescente tpica em crise mostrando-se um pouco crtica, devido ao seu medo. Ento eu lhe pedi que
demonstrasse respeito pelos pais substitutos, porque eles so voluntrios e
no recebem pagamento; voc precisa tratar a casa deles com respeito.
Dentro do carro, fez-se silncio e eu a olhei. Lgrimas corriam por seu rosto.
Quando lhe perguntei qual era o problema, ela respondeu: achei que recebiam para me aceitarem em sua casa. Por que desejariam me ajudar? E
de graa...
Por sua experincia de vida, os jovens esperam comentrios sobre
seu comportamento em pblico ou ajuda apenas de pessoas pagas para
isso. Os jovens sentem-se invisveis ou indesejveis. Os adultos no reconhecem sua existncia, no os criticam nem elogiam, no parecem ligar para
quem so. difcil desenvolver um senso de responsabilidade a respeito do
impacto de seu comportamento sobre outros, se ningum lhe diz como est
se saindo. difcil preocupar-se com o bem-estar de outros, se voc no
percebe que outros se preocupam com seu bem-estar. Os adultos precisam
colocar em prtica esses valores, para que os jovens possam aprend-los.
O medo dos adultos prejudica o desenvolvimento de empatia
O ciclo de medo e distncia social auto-reforador, depois que se
inicia. O medo faz com que os adultos evitem os jovens. Isso diminui o contato e permite que o medo cresa, j que ele no pode ser eliminado por um
teste de realidade, pelo contato humano real. Os jovens so muito sensveis
aceitao ou rejeio, e com freqncia rejeitam primeiro, se acham
que enfrentaro rejeio. preciso maturidade adulta para poder chegar
alm da mscara de insolncia ou indiferena muitas vezes usada pelos
adolescentes para encobrirem suas inseguranas ou o medo de estarem
vulnerveis. O medo que os adultos sentem dos adolescentes leva-os a comportamentos que reforam a insegurana e senso de isolamento naturais
dos adolescentes, prejudicando sua capacidade para a empatia.
fundamentalmente destrutivo ao esprito humano ser temido, porque os seres humanos precisam sentir-se ligados, aceitos e amados. Despertar medo s vezes excitante, mas serve, principalmente, para destruir a
alma.
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oferece incluso. O trabalho de iniciar essa transformao e abrir essas possibilidades feito por indivduos que devem, ao mesmo tempo, viver no
mundo como ele se apresenta. Eu descobri que o trabalho de promover a
justia restaurativa leva, inevitavelmente, auto-explorao a uma profunda jornada interior. Viver na prtica os valores da justia restaurativa
um desafio contnuo. Temos dificuldade para manter o respeito, a aceitao de outros e uma atitude isenta de crticas quando enfrentamos aqueles
que discordam do que tentamos conquistar.
Trabalhar em prol de uma viso restaurativa requer uma espcie
diferente de liderana. A liderana pela presena junto s pessoas, enquanto
descobrem sua prpria soluo. Liderana pelo acompanhamento das
pessoas em seus momentos de incerteza no mostrando o caminho, mas
demonstrando confiana em sua capacidade para encontrar o rumo certo. Liderana no pela resposta s dvidas colocadas, mas pela ajuda para
que as pessoas faam boas perguntas a si prprias. Liderana pela abertura
de espaos para que outros ajam de acordo com seu melhor julgamento e
inclinao. Liderana pela oferta de inspirao, esperana e afirmao
das possibilidades de cada um. A liderana dessa espcie exige equilbrio
pessoal, humildade e capacidade para ceder o controle. O estado de nosso ntimo tem importncia crtica. Tempo para a auto-reflexo essencial.
Em ltima anlise, os valores da justia restaurativa respeito, amor, honestidade, doao e perdo devem ser aplicados tanto a ns mesmos quanto
aos outros. s vezes, essa a jornada mais difcil.
Implicaes para nosso relacionamento com o mundo natural
Os povos indgenas de todo o mundo entendem que os relacionamentos fundamentais da vida aplicam-se tanto ao mundo natural quanto
comunidade humana. Todas as formas de vida so vistas como imbudas de
valor e devem ser tratadas com dignidade e respeito. O movimento
ambiental moderno baseia-se em uma viso similar de mundo. Cada parte
do universo est ligada com cada outra parte e todas se afetam mutuamente. Nosso inter-relacionamento no apenas como humanos. Somos
interdependentes de todos os outros aspectos do mundo em que vivemos
animais, plantas, gua e pedras. Nossos relacionamentos com outras formas
de vida e com os elementos tambm moldam nossas vidas, e tambm para
esses relacionamentos, o dano causado a um dano causado a todos.
Como podemos aplicar esses mesmos conceitos a esses relacionamentos? O que significa incluir a Me Terra nas decises consensuais sobre
atividades que afetam o planeta? O que os animais, plantas, gua e pedras
podem nos ensinar? Como criamos espaos plenos de respeito e reflexo
para termos acesso sabedoria dos animais e dos elementos? Como escutamos a histria da Me Terra e lhe contamos nossa prpria histria? O que
significa bem comum, se inclumos nele todas as formas de vida e os
elementos?
Os valores da justia restaurativa nos levam tambm explorao
de nossos relacionamentos com todos nossa volta. A moldura de democracia, empatia e responsabilidade mtua tem enormes implicaes para
esses relacionamentos. Talvez ainda no tenhamos as respostas para as
questes levantadas, mas a jornada exige que comecemos a indag-las.
593
Concluso
Um caleidoscpio nos intriga pelas cores brilhantes e imagens que
mudam, sempre diferentes e novas, mas ainda assim criadas a partir dos
mesmos fragmentos. As imagens da justia restaurativa, como o caleidoscpio, nunca so exatamente as mesmas; entretanto, elas so sempre criadas
a partir das mesmas partes essenciais os elementos centrais da justia
restaurativa. A justia restaurativa diz respeito a dividir a dor, buscar uma
trilha para a cura e avanar rumo esperana pela incluso, respeito, decises compartilhadas e responsabilidade mtua pelo bem-estar de outros.
Observando o caleidoscpio da justia restaurativa, podemos ver:
Com o apoio de um crculo comunitrio, um jovem que furtou o
carto de crdito de seu pai e comprou US$1.000 em mercadorias, desculpa-se com seu pai, providencia um modo de lhe pagar aos poucos e presta
servios comunitrios em uma igreja local. Seu pai diz: Ganhei meu filho de
volta.
As detentas de uma priso feminina ajudam a construir uma moradia popular em mutiro para uma famlia sem recursos.
Um funcionrio pblico que enviou aos legisladores locais uma carta annima com falsas acusaes contra o rgo governamental para o
qual trabalha identifica-se como o autor e se desculpa com todos.
Uma turma da escola elementar realiza um crculo de apoio para
um colega cuja irm, beb, faleceu recentemente.
Os membros de uma comunidade imigrante que enfrenta conflitos
entre o jeito de antigamente e os novos tempos, entre homens e mulheres, e entre os jovens e os mais velhos, renem-se e escutam respeitosamente a raiva, sofrimento e esperanas uns dos outros.
Uma dzia de adolescentes faz reparos domsticos no valor de
US$12.000, para compensarem o dano causado com atos de vandalismo
em uma residncia. A vtima pra, observando o trabalho desse grupo de
jovens e eles dividem com ela o prazer com aquilo que esto realizando.
Uma mulher na casa dos 70 anos, cuja filha foi estuprada e assassinada mais de vinte anos atrs, viaja centenas de quilmetros para falar a
grupos de detentos de prises adultas e juvenis e oferece a esperana de
que os criminosos possam se regenerar.
Uma vtima de vandalismo de jovens organiza igrejas, escolas, o departamento de polcia e centros de correo para menores e adultos, a fim
de criar um processo comunitrio para reparar os danos e sanar as feridas
abertas pelo crime na comunidade.
Detentas escutam enquanto um painel de adolescentes descreve
o impacto de terem suas mes na priso.
Depois de compartilharem histrias de sofrimento, de se ligarem uns
aos outros e de adquirirem um senso de destino comum, os residentes do
bairro envolvem-se no estabelecimento de uma casa de passagem para
ofensores sexuais em sua vizinhana e a defendem das tentativas da Prefeitura de fech-la.
Os familiares sobreviventes de uma vtima do seus parecerem em
uma audincia de liberdade condicional, expressam suas preocupaes e
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595
596
* Agradecemos ao Centre for Youth & Society of the University of Victoria pela
gentil autorizao para traduzir e reproduzir este artigo, originalmente publicado
como: BAZEMORE, Gordon. Young people, trouble and crime: restorative justice
as a normative theory. Youth and Society, Victoria, BC, Canada, The Centre for
Youth & Society, University of Victoria, v. 33, n. 2, p. 199-226, Dec. 2001.
** PhD, professor de criminologia e justia criminal. Tambm diretor do
Community Justice Institute na Florida Atlantic University. Seus principais interesses de pesquisa so a comunidade e a justia restaurativa, a justia juvenil,
polticas juvenis, vitimologia, aes corretivas e policiamento comunitrio. Publicaes recentes suas incluem artigos em vrios peridicos jurdicos e os livros: Restorative juvenile justice: repairing the harm of juvenile crime. Criminal
Justice Press (co-editado por Lode Walgrave); e Restorative and community
justice: cultivating common ground for victims, communities and offenders (coeditado por Mara Schiff). o principal investigador de um estudo nacional sobre os encontros em justia restaurativa financiado pelo National Institute of
Justice e pela Robert Wood Johnson Foundation e sobre a avaliao em mbito estatal dos programas juvenis de justia restaurativa em Vermont.
597
abordagem da criminalidade juvenil e outras variedades de comportamentos segregantes. Sob a tica da justia restaurativa, o aspecto mais importante do crime est menos relacionado s questes legais e de violaes
individuais, e mais intimamente associado ao dano causado pelo crime e
outros atos intencionais que ferem outros indivduos (VanNess; Strong, 1997).
Se acreditamos que esses atos nocivos so importantes devido dor e ao
sofrimento que provocam, a justia deve ir alm da aplicao de punies
e do tratamento daqueles considerados culpados por violaes legais ou
infraes das regras. Na verdade, ao provocar uma violao sobre indivduos, comunidades e relacionamentos, o crime cria obrigaes de reparao dos erros (Zehr, 1990). A justia restaurativa inclui todas as respostas a
tais comportamentos, buscando fazer justia por meio da reparao das
vtimas, infratores e comunidades (Bazemore; Walgrave, 1999; Van Ness;
Strong, 1997).
A primeira premissa deste artigo que o potencial pleno da justia
restaurativa como uma resposta holstica ao crime juvenil, uso de drogas,
infraes disciplinares e outros comportamentos segregantes ainda precisa
ser explorado. Sua aplicao limitada resulta principalmente da dificuldade em articular e aplicar os princpios fundamentais da justia restaurativa a
uma grande variedade de contextos e situaes, enquanto abordagem
genrica de soluo de problemas visando a reparao do dano. A segunda premissa que para fazer jus ao seu potencial de ser uma resposta efetiva a crimes mais srios, de infratores crnicos e outros problemas mais complexos tais como uso de drogas ser necessrio associar teoria e prtica
a uma gama maior de situaes. Ou seja, no poder limitar-se aos problemas individuais dos infratores e vtimas. Mais especificamente, a teoria
normativa e a prtica da justia restaurativa deveria estar ligada a mecanismos informais de controle social (Hunter, 1985) e de apoio social (Cullen;
Wright; Chamlin, 1999) como formas de capital social comunitrio em prol
da socializao de pessoas jovens (Coleman, 1988; Putnam, 2000). Em resposta ao crime juvenil, esse capital social pode ser adicionado s intervenes destinadas reparao de dano, fortalecimento, construo ou reconstruo de relaes sociais.
Primeiramente, importante observar que os sistemas de justia juvenil se expandiram, tornaram-se mais institucionalizados e adquiriram jurisdio crescente sobre uma gama de problemas juvenis - especialmente
aqueles relacionados ao uso de drogas apesar de terem perdido jurisdio sobre infratores juvenis mais srios (Feld, 1999; Torbet et al., 1996). Assim
sendo, antes de analisar os princpios e teorias especficas da justia
restaurativa e suas implicaes para a interveno, importante considerar como ela se posiciona no esquema mais amplo das ideologias de justia
juvenil e modelos polticos dominantes.
Trs vises da resposta ao crime juvenil: justia restaurativa e a poltica de
justia juvenil
Na histria recente das polticas juvenis, trs modelos contriburam
para composio da espinha dorsal do sistema de justia juvenil. A tendncia dos modelos de justia juvenil dominantes abordar o problema da
599
criminalidade e desvios de conduta juvenis por meio de vises polticas distintas (Ingram; Schneider, 1991). Essas vises impuseram limites conceituais e
prticos aos possveis mecanismos de interveno. Embora as preocupaes com a punio, tratamento e incapacidade do infrator continuem a
dominar a agenda principal da justia juvenil (veja Butts; Mears, 2001),um
nmero crescente de profissionais da justia juvenil e membros da comunidade comeam a lanar um novo olhar sobre o crime e o comportamento
segregante, como, por exemplo, o uso de drogas (Zehr, 1990). Essa mudana implica no surgimento de uma viso poltica e de respostas de interveno diferenciadas.
Sob as lentes do modelo intervencionista, libertrio e de controle do crime
A misso tradicional do tribunal juvenil de atuar como substituto do
cuidado parental para proteger interesses de jovens delinqentes e problemticos talvez seja a poltica de justia juvenil mais familiar. Seguindo
essa tradio, aqueles que abordam o crime juvenil e problemas de socializao por meio das lentes intervencionistas tendem a acreditar que desvios de conduta e comportamentos delinqentes so sintomas de distrbios
ou dficits psicolgicos subjacentes (Platt, 1969; Rothman, 1980). Os intervencionistas tambm crem que essas causas podem ser diagnosticadas com
eficcia por meio de avaliaes clnicas, para que sejam tratadas com intervenes teraputicas remediadoras (Whitehead; Lab, 1996).
Nas dcadas de sessenta e setenta, com base na avaliao das
condies cruis de confinamento para tratamento a que milhares de pessoas jovens em todo o pas eram submetidas, os advogados juvenis concluram que essas condies no eram coerentes com a mentalidade de
atuar em nome dos melhores interesses, enquanto forma de contra-interveno. Em resposta a essas condies, esses advogados lanaram o primeiro e mais significativo desafio perspectiva da poltica intervencionista,
promovendo uma reforma nacional das polticas (como, por exemplo, as
abordagens alternativas e a desinstitucionalizao). O objetivo principal era
reduzir a discrio dos tribunais e a esfera de influncia dos mesmos sobre
jovens com problemas (Jensen; Rojek, 1998). Por intermdio das lentes
libertrias (Guarino-Ghezzi; Loughran, 1995; ver: Packer, 1967), mesmo os programas mais benevolentes podem aumentar a rede trazendo mais jovens
para o interior de um sistema que considerado prejudicial e do qual
difcil sair (Polk, 1984). Sob essa perspectiva, jovens envolvidos em crimes de
menor gravidade, se forem deixados ss e no forem estigmatizados, iro
naturalmente escapar desse padro de comportamento episdico e relativamente normal (Becker, 1960; Lemert, 1971; Schur, 1973). Assim sendo, os
defensores da justia juvenil libertria continuam cticos quanto s polticas
intervencionistas em geral.
Nos anos oitenta, os defensores de uma abordagem linha-dura
desafiaram aquilo que lhes parecia ser uma atitude compassiva por parte
das respostas libertrias que defendiam apenas a expanso dos limites de
tolerncia da comunidade em relao ao crime juvenil (Schur, 1973) e a
nfase nas intervenes destinadas proviso de tratamento, em defesa dos melhores interesses da criana. Aqueles que comeavam a ver a
600
601
Assim, onde se encaixa a justia restaurativa no universo das ideologias que compem as agendas das polticas de justia juvenil descritas anteriormente? No mnimo, pode-se dizer que parece haver uma desconexo
bvia entre a inteno e o foco das intervenes restaurativas e os protocolos de reformas, quando comparados s abordagens filtradas pelas lentes dos trs modelos dominantes das polticas tradicionais. Embora compartilhe de algumas das preocupaes de cada uma delas, a viso restaurativa
e sua agenda de interveno parece desafiar, ir alm ou evitar as marcas
duradouras do debate criminal e da justia juvenil, conforme projetados
pelas perspectivas das trs polticas dominantes. Mais especificamente, o
foco do resultado est na extenso da reparao do dano e na extenso
da capacidade das comunidades de responderem ao crime e ao conflito.
Esse foco parece oferecer um sistema mais amplo, que pode vir a substituir
a punio e o tratamento como principal meio de interveno. Desse modo,
essa abordagem tambm determina um novo padro de mensurao do
sucesso da prtica intervencionista, que no condescendente com o crime e que no apia a expanso das aes punitivas (Bazemore, 1998; Van
Ness; Strong, 1997). A maioria dos proponentes da justia restaurativa concorda com os defensores das prticas de reabilitao e tratamento
(intervencionistas), ao afirmarem a necessidade de responder ativamente a
uma gama de problemas que podem estar relacionados a infraes e comportamento de risco, com uma variedade de intervenes baseadas na
evidncia. Contudo, os defensores da justia restaurativa tambm reafirmam que, em vista da sua complexidade, os problemas da criminalidade
juvenil e de desvios comportamentais no podem ser resolvidos apenas por
polticas baseadas em servios prestados pelos infratores e mtodos de vigilncia (Bazemore; Nissen; Dooley, 2000; Braithwaite; Mugford, 1994).
Alm de um foco de interveno distinto, os princpios da justia
restaurativa tm implicaes na redefinio do papel e dos limites da justia juvenil na proviso de um novo continuum para avaliar o sucesso da
reforma da justia juvenil. Em ltima instncia, os defensores da justia
restaurativa iro apoiar os princpio libertrios em muitas questes. Eles tambm questionam o valor da interveno excessiva no sistema e so particularmente crticos das recentes tendncias expansionistas na justia juvenil
(Bazemore, 1999). Contudo, o reconhecimento da preocupao com o
controle do crime demonstra que os problemas da criminalidade juvenil e
dos distrbios comportamentais, se so simplesmente ignorados, no podem vir a ser solucionados. A nova viso restaurativa no antiintervencionista e no pode ser reduzida a uma abordagem de no-interferncia. Entretanto, comparada s vises intervencionistas ou
expansionistas, na abordagem restaurativa, a interveno uma tarefa que
no deve ser executada exclusivamente pelo governo. Por ser mais coerente com uma abordagem comunitria (Braithwaite, 1994; Etzioni, 1996), a justia restaurativa busca acima de tudo promover uma agenda, com o
engajamento da comunidade. Essa prtica realizada, em parte, pela ao
governamental, que atribui s agncias e profissionais da justia papis significativamente diferentes. Por sua vez, as lentes restaurativas trazem tona
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restaurativa, para alm do seu uso como resposta a crimes de menor gravidade, pode ser limitada desnecessariamente. Alguns crticos podem argumentar que certas prticas restaurativas, tais como conferncias informais, so menos efetivas do que outras intervenes. Se as intervenes da
justia restaurativa so vistas como programas de tratamento cujo propsito principal, ou nico, a reduo da reincidncia, por exemplo, pode-se
questionar como de se esperar que um nico encontro entre vtima e infrator, ou uma experincia de prestao de servio comunitrio, uma participao em um crculo de pacificao, possa ter algum efeito significativo
sobre a reincidncia (Levrant et al., 1999).
De fato, os praticantes da justia restaurativa no tm muitas expectativas de que encontros nicos possam produzir grandes diferenas em
relao aos efeitos de longo prazo sobre o comportamento criminoso. Mas,
embora as pesquisas sobre o efeito das prticas restaurativas de curto prazo
relativas reincidncia mostrem resultados promissores, em comparao
com os resultados da maioria dos programas de tratamento (Lipsey, 1992;
Schneider,1986; Umbreit, 1998; para resumos, ver: Bazemore et al., 2000), a
reduo da reincidncia apenas um dos objetivos dos processos decisrios
de aes restaurativas, tais como encontros de grupos familiares ou sanes restaurativas na forma de servio comunitrio.
Evidentemente, de se esperar que idias novas e populares sejam
vulnerveis cooptao. Assim sendo, os princpios desempenham o papel
essencial de guardies dos valores que fundamentam a prtica e que evitam a diluio da justia restaurativa, por meio da rotulagem de prticas
tradicionais. Esses princpios reforam as normas de interveno, ao mesmo
tempo que oferecem salvaguardas contra abusos. Em segundo lugar, a
aplicao da justia restaurativa s questes de uso de drogas (Bazemore,
2000; Braithwaite, 2001) semelhana do que j ocorre nas questes disciplinares escolares (Karp; Breslin, 2001; Reistenberg, 1996), nos episdios de
violncia familiar (Braithwaite; Daly, 1994) e na resoluo de conflitos em
programas de tratamento residencial para infratores vir a ocorrer provavelmente porque estes princpios j demonstraram uma transformao nas
prticas atuais nessas reas de interveno, e no devido implementao
de novos programas. Finalmente, o aspecto mais importante no contexto
deste artigo o fato de que os princpios formam a base para a teoria e
estabelecem padres e dimenses para avaliar at que ponto as intervenes esto sendo implementadas de forma restaurativa (Bazemore, 2000).
Tabela 1 - Prtica da justia restaurativa, localizao e objetivos
Objetivo/Foco
Prtica
Local
Resoluo de conflito,
preveno e promoo de
aes pacificadoras.
Mediao comunitria,
alternativa de resoluo de
disputa, encontros de
vizinhana e escolares,
educao e
conscientizao da vtima,
desenvolvimento do jovem.
604
Objetivo/Foco
Prtica
Local
Oferecer processos
decisrios alternativos s
decises judiciais formais e
outros processos
contenciosos, para determinao de obrigaes de
reparao de dano.
Dilogo vtima-infrator,
crculos de grupos familiares,
conselhos reparadores e
outros encontros
restaurativos.
Departamentos policiais /
comunitrios alternativos,
alternativa ao tribunal,
alternativas alienao /
condenao, planejamento ps-alienao, disciplina
residencial alternativa,
resoluo de conflito e
reintegrao psresidencial.
Alternativo, sano do
tribunal, suspenso
condicional da pena
judicial, programa
residencial e psencarceramento.
Tratamento do infrator /
reabilitao / educao.
Em liberdade condicional,
instalaes residenciais,
programas alternativos e
cadeias.
Ambientes diversos.
Construo comunitria.
Vizinhana e comunidade.
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Sistema de
justia
restaurativa
(Interveno da
justia)
(Interveno da
justia)
Infrator
Servios
Vigilncia
Sano
Infrator
Vtima
Facilitao
Construo
comunitria
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Dimenses da ao restauradora
Embora a ao restauradora seja geralmente compreendida na sua
forma objetiva e tangvel (p. ex. restituio material s vtimas ou prestao
de servios para as vtimas e a comunidade), a prtica restaurativa parece
estar se desenvolvendo na direo de uma definio mais ampla e inclusiva, que sugere resultados de interveno que so individuais, mltiplos e
coletivos. De acordo com a prtica atual, possvel identificar cinco dimenses principais para as aes restauradoras. Essas dimenses incluem a reparao como uma compensao dada aos indivduos e comunidades
pelas perdas e danos ou por esforos direcionados reparao daquilo
que foi quebrado (p. ex. por meio de pagamento ou prestao de servio
para vtimas ou para comunidade), reparo como satisfao das partes interessadas (geralmente avaliada por meio de pesquisas/entrevistas com participantes de processos restaurativos sobre seus sentimentos, reduo do
medo, etc.), reparo como afirmao da norma ou expresso do dano e da
desaprovao por parte da comunidade e da vtima, reparo enquanto
construo de relacionamentos (geralmente medido pelo desenvolvimento do respeito mtuo e de conexes entre os indivduos e suas respectivas
comunidades) e reparo como preveno do crime (medido, por exemplo,
pela reduo na reincidncia e pelo desenvolvimento da capacidade comunitria de prevenir e controlar o crime de um modo geral).
Embora a prtica restaurativa em algumas instncias possa focalizar exclusivamente, ou principalmente, uma nica dimenso, a natureza do
dano na maioria dos crimes e o desejo de levar em considerao as necessidades de cada parte interessada exige a valorizao das cinco dimenses. importante observar, contudo, que a dimenso relacionada construo de relacionamentos parece estar emergindo como um indicador de
restaurao de ampla abrangncia, em muitas das prticas da justia
restaurativa (Pranis; Bazemore, 2001; Stuart, 1996; Van Ness; Strong, 1997). Um
praticante desse mtodo (Pranis, 1996), por exemplo, apresentou a seguinte
explicao lgica para usar os relacionamentos como tijolos na construo
da comunidade: The fabric of community is the weaving of relacionamentos; crime harms relationships and thus weakens community; our response to
crime needs to attend to these relationships in order to rebuild or strengthen
the community fabric (p. 10).
A partir dessa perspectiva, a criminalidade e outros comportamentos destrutivos, tais como o uso de drogas, provoca danos no apenas nas
vtimas individuais, infratores e demais cidados, mas danifica tambm o
tecido social das comunidades. Alm disso, a criminalidade , ao mesmo
tempo, causa e conseqncia da ruptura de relacionamentos individuais e
comunitrios. Para romper com o ciclo bem conhecido da criminalidade,
do medo, do isolamento, de ligaces enfraquecidas e aumento dos episdios criminais (veja Skogan, 1990), as intervenes restaurativas buscam
reconstituir o tecido que compe a comunidade (Earle, 1996), por meio da
reconstruo ou do fortalecimento dos relacionamentos, a fim de aumentar a eficcia coletiva (Sampson et al., 1997) na administrao do dano e
do conflito, que no futuro pode desencadear um ato criminoso.
Fundamentado na noo de comunidade como redes de cidados interligados que possuem ferramentas e recursos que podem ser
609
coletivamente mobilizados na promoo de processos de cura e reintegrao social, esta lgica sugere novos resultados intermedirios para avaliar a
probabilidade de sucesso em alcanar as metas da justia penal tradicional e, ao mesmo tempo, satisfazer as necessidades da comunidade, incluindo: segurana pblica, aprovao, cura da vtima, preveno e reabilitao. De fato, uma abordagem possvel para avaliar a eficcia a curto prazo da interveno restaurativa pode ser indagar se um processo ou programa especfico criou novos relacionamentos positivos ou se fortaleceu relaes j existentes; se aumentou a habilidade da comunidade em solucionar problemas e em encontrar resolues construtivas para os conflitos; se
aumentou a sensao de capacidade e eficincia dos participantes na
abordagem dos problemas; se aumentou a conscientizao e compromisso individual com o objetivo comum; se criou sistemas informais de apoio ou
redes de segurana para as vtimas e infratores (Pranis; Bazemore, 2001). Em
geral, por intermdio do foco na construo de relacionamentos, a interveno da justia restaurativa pode estar mais ntima e logicamente ligada
s proposies derivadas das teorias de comunidade e criminalidade existentes (p. ex. Braithwaite, 1989; Bursik; Grasmick, 1993; Sampson; Laub, 1993;
Sampson et al., 1997; Skogan, 1990) e tambm a processos de controle e
apoio social, como irei sugerir posteriormente.
Num sentido mais amplo, a construo de relacionamentos coerente com sistemas emergentes que desafiam as perspectivas vigentes no
setor de sade pblica das comunidades. Conforme sugeriu McKnight (1995),
a ascendncia de estabelecimentos de profissionais e servios pode estar
associada expanso no nmero de clientes e ao declnio da capacidade
e autoridade dos cidados. Ao passo que a matria prima desse setor a
doena e a deficincia (enfatizando a poro carente das comunidades), a matria prima da comunidade, por outro lado, a capacidade. As
comunidades so construdas com base nas capacidades e habilidades de
pessoas necessitadas e deficientes e, de fato, no community was ever built
by a group of full, unneedy people (p. 76). Ao contrrio do que ocorre nas
teorias mdicas e de sade pblica, focadas nos riscos e deficincias da
comunidade, os novos sistemas comunitrios so freqentemente crticos
em relao s intervenes motivadas principalmente pelos servios e protocolos da justia penal, escolhendo enfatizar, portanto, a resilincia, a fora e os recursos comunitrios, tanto no nvel individual, quanto no nvel ecolgico social (Benson, 1997; McKnight, 1995; Rose; Clear, 1998).
Teorias de interveno
Onde podem ser includas as prticas restaurativas e as teorias de
interveno a elas associadas no mbito de uma agenda mais ampla de
promoo de comunidades mais seguras e no decrscimo do risco imposto
pela criminalidade juvenil? Os resultados associados s vrias dimenses
restaurativas discutidas anteriormente sugerem teorias diferentes a respeito
de como tais resultados esto relacionados ao desenvolvimento de comunidades mais seguras, reintegrando infratores e vtimas e geralmente melhorando a qualidade da vida comunitria. A Tabela 3 mostra quatro teorias de
interveno que priorizam diferentes dimenses das aes restaurativas,
demonstrando que os resultados associados a elas so essencialmente os
elementos mais importantes na conquista dos resultados de longo prazo e
610
611
nesse processo, inadvertidamente, as agncias minaram o papel e a responsabilidade dos cidados, das instituies de vizinhana e dos grupos
comunitrios, nos aspectos relacionados socializao e formulao informal de sanes (Bazemore, 1999; Braithwaite, 1994; McKnight, 1995). Conforme observado por Clear e Karp (1999), deve-se acrescentar que quando os agentes do Estado se tornam os solucionadores chave dos problemas,
podem preencher um espao na comunidade; mas assim como nas relaes interpessoais, tambm na comunidade, uma vez que se uma funo
desempenhada por uma parte, desnecessrio que outra parte tambm o
faa (...). Os pais esperam que a polcia ou as escolas controlem seus filhos;
os vizinhos esperam que a polcia evite o barulho tarde da noite; e os cidados esperam que os tribunais resolvam seus conflitos (...). Sistemas de controle informal podem atrofiar msculos dormentes, e os cidados podem ver
um sistema formal como mediador de todos os conflitos (p.38)
Tabela 3 - Teorias de interveno de justia restaurativa emergentes
Teoria da troca
Aceitao de responsabilidade
Atitudes corretas
Reparo: consertando o que foi danificado
Restabelecendo o equilbrio
Obteno de redeno
Dilogo interpessoal
Proporcionar o empoderamento e dar voz s vtimas e outras partes interessadas
Obteno de informaes e de garantias
Desculpas e reconhecimento do dano e da culpa
Ligao humana
Expresso de sentimentos/emoes: processo sobre o resultado
Vergonha reintegradora
Nvel individual
Denuncia o comportamento e no o infrator
Desaprovao restrita do ato e afirmao da norma, com expresso de apoio
aos infratores e vtimas por parte de familiares ou outras pessoas de estima
Evita a vergonha estigmatizante; a voz da vtima o suficiente para induzir os
sentimentos de vergonha
Membros da comunidade compromissados com a reintegrao do infrator e da
vtima
Nvel comunitrio/coletivo
Comunidades com baixa criminalidade so aquelas em que as pessoas no se
ocupam apenas dos seus prprios interesses
Membros da comunidade estabelecem limites comportamentais e oferecem controle social informal sem excluso
Capacidade curativa da comunidade/capacidade construtiva
Responsabilidade coletiva pelo crime e pelo reparo/cura
Incluso e conexo so importantes por si ss
A resoluo e a promoo da cura depende do grupo
Aplicao de sano, reabilitao e intervenes promovedoras de segurana
comunitria so significativas e integradas pouca distino entre qualidade de
vida, necessidades comunitrias, justia criminal e justia social
nfase em controles privados e paroquiais, apoio mtuo versus apoio profissional e
do sistema judicial Comunidade assume a liderana
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as pessoas jovens precisam para terem acesso aos papis institucionais (p.
ex., no trabalho, educao e grupos comunitrios). O desempenho desses
papis lhes d uma identidade legtima e um elo de ligao com a comunidade convencional (Bazemore et al., 2000; Polk; Kobrin, 1972).
Desse modo, aumenta a probabilidade de que eles faro a transio entre o caminho da delinqncia e dos desvios comportamentais rumo
a estilos de vida convencionais (Elliott, 1994; Hirschi,1969; Sampson; Laub,
1993). O aumento da quantidade e da fora desses relacionamentos,
medida que eles oferecem acesso adicional a papis legtimos para um
nmero maior de jovens em situao de risco, introduz o capital social nas
redes de vizinhana.
Indo em frente: comentrios finais
Se, conforme Braithwaite (1989) afirmou, as comunidades com baixa incidncia de criminalidade so aquelas nas quais os cidados no
cuidam apenas da prpria vida, os praticantes da justia restaurativa deveriam tentar preencher o vazio do controle social informal de vizinhana
com processos decisrios restaurativos que oferecem espao e ferramentas aos adultos para que possam intervir, firme e respeitosamente, nas vidas
dos jovens com problemas (Braithwaite, 1994; Pranis; Bazemore, 2001). Mais
especificamente, os modelos de encontros restaurativos (Bazemore; Umbreit,
2001) so potencialmente muito bem equipados para colocar os controles
privados de familiares e parentes no contexto mais amplo dos controles
paroquiais destinados ao reforo comportamental e das normas disciplinares. Essa iniciativa desejvel at o ponto em que tais processos continuem
a aumentar as habilidades e predisposio dos adultos da vizinhana de
fazerem censuras informais em relao a comportamentos destrutivos. Ao
mesmo tempo, elas estimulam a participao de outras famlias, resultando
na expanso e no fortalecimento do que pode ser conceitualmente chamado de um tipo de capital social de segurana pblica.
As prticas restaurativas especialmente as que se destinam construo de relacionamentos tambm parecem ser bastante adequadas
promoo do que pode ser rotulado de apoio social privado, como, por
exemplo, o engajamento de pais de jovens problemticos em encontros ou
grupos de apoio familiares. As prticas restaurativas tambm beneficiam o
apoio social, por intermdio, por exemplo, da mobilizao dos membros da
comunidade em conselhos restaurativos e em projetos de servios comunitrios, nos quais adultos e jovens trabalham juntos em iniciativas que atendem s necessidades locais. Esses conselhos tambm podem auxiliar na
reinsero de vtimas e infratores em suas comunidades cuidadoras de origem, ou na mobilizao de novas fontes de apoio, na forma de uma cerimnia real de reintegrao (Bazemore, 2000; Braithwaite; Mugford, 1994).
Na mesma medida que as intervenes restaurativas de fato constrem
novos relacionamentos entre pessoas jovens e adultos cumpridores da lei
(ou fortalecem antigos relacionamentos), elas podem contribuir para o reservatrio do capital social necessrio para guiar e nutrir os jovens, e para
reintegrar os que se encontram em situaes problemticas.
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620
Introduo
Como foi assinalado por certos observadores, palavras como igualdade, segurana, responsabilidade, proteo, ficam particularmente na
moda em dada conjuntura. Ns as encontramos em diversos sistemas sociais e temos a impresso de que sempre estamos dando o mesmo sentido
1
para esses termos. Deste modo, Klaus Gnther (2002, pp. 105-106) indicava
que o conceito de responsabilidade ou a idia de tornar responsvel
parecia estar presente em todo lugar e que ele nos levaria a crer que estaramos falando da mesma coisa. Os discursos que trazem esses termos atravessam diversos sistemas sociais, fluem naturalmente, so evidentes e evocam um tipo de slogan. Gnther conta que uma multinacional farmacutica inglesa fazia uma propaganda de vitaminas na qual se via um pai sorridente abrir seus braos para sua filhinha, enquanto aparecia uma nica
palavra: responsability. Gnther assinala que tudo est dito e, no entanto,
nada est suficientemente dito. Nessas circunstncias, a palavra, diz o autor, no suscita nenhuma objeo direta e nem muita reflexo sobre a diversidade de sentidos que ela toma em cada sistema. Se consideramos de
621
forma espontnea essa operao de transferncia de conceitos ou simplesmente de palavras por um sistema qualquer, podemos ter a impresso
de que se trata tanto de uma operao fsica quanto da transferncia de
uma obra de arte. Podemos supor erroneamente, por exemplo, que o sentido dado a essas palavras pelos diversos sistemas de recepo seja o mesmo e que as conseqncias lgicas que cada sistema d transferncia
que ele opera so parecidas (e positivas) em todos os sistemas. Ora, tais
pressupostos me parecem muito questionveis. Pelo contrrio, devemos supor, enquanto hiptese, que cada sistema social trata suas palavras de formas diferentes, ou seja, segundo sua prpria forma de pensar. Isso quer dizer
que apesar de um mnimo de sentido compartilhado, que nos impede de
confundir, por exemplo, responsabilidade com liberdade (comparar com
Luhmann, 1971, p. 30-32), o sentido da palavra responsabilidade se modifica e sua construo varia de um sistema para outro.
Em relao justia juvenil, os discursos sobre responsabilidade ou
responsabilizao dos jovens parecem emergir nos anos 1960, tornando-se
cada vez mais o centro de reclamaes e propostas de reforma legislativa.
Assim, o que se passa aqui, sob o manto de um clamor de responsabilizao
dos jovens? O que significa responsabilizar os jovens para os sistemas pol2
ticos e de direito criminal desde os anos 70? Abordarei essas questes, considerando-as sob a forma de uma explorao (i) da relao entre o sistema
de pensamento da justia dos adultos e juvenil e (ii) das intervenes polticas no mbito da relao entre essas duas justias.
Basicamente, meu objetivo propor as grandes linhas de um quadro sociolgico de observao que permita descrever de outra forma a
formao e a evoluo interna do sistema de justia juvenil. Entende-se
que este quadro deve ser testado por uma anlise emprica que compreende uma releitura sistemtica das descries j fornecidas pela literatura
Ottawa. Ele tambm co-diretor de pesquisa (Justia e Direito) do Centre
interdisciplinaire de recherche sur la citoyennet et les minorits (CIRCEM). Seus
campos de especializao se concentram na sociologia e filosofia do direito
penal, bem como na epistemologia e metodologia de pesquisa em cincias
sociais. Dirige laboratrio de pesquisa, cujo programa principal analisa os problemas cognitivos da evoluo peculiar ao sistema de direito penal moderno
ocidental. As pesquisas empricas dos quinze ltimos anos do laboratrio tratam
especialmente sobre: (i) o sistema de pensamento dominante do direito penal;
(ii) a criao de lei penais; (iii) as decises dos tribunais; (iv) as idias inovadoras e trabalhos das comisses de reforma jurdica; (v) as relaes entre os direitos da pessoa humana e o direito penal; (vi) o problema da autonomia do
sistema jurdico penal; (vii) as reformas legislativas do direito da criana e do
adolescente e sua recepo pelo direito criminal; e (viii) as relaes entre o
direito penal, a opinio pblica e os movimentos sociais. Sua equipe conta com
a colaborao de outros dois professores de criminologia, um pesquisador historiador e nove doutorandos do Canad, Argentina, Brasil e Portugal. Publicou,
dentre outros: Histoire des savoirs sur le crime & la peine. Bruxelles: De Boeck
Universit; em colaborao com outros pesquisadores: La recherche qualitative:
enjeux pistmologiques et mthodologiques. Montral: Gatan Morin. Em 2002,
a pedido de um comit especial do Senado do Canad, preparou um relatrio
de especialistas sobre a poltica legislativa em matria de prostituio, drogas
e aborto.
622
especializada. No posso ir aqui muito longe na apresentao desse quadro. Alm do tamanho que exigiria tal exposio, os dados de que disponho
no presente momento e certos problemas tericos ainda no resolvidos me
permitem apenas visualizar um modelo inicial de observao e de anlise. Por exemplo, esse modelo exige, entre outras coisas, um esforo para
fazer a distino, o mais claramente possvel, entre o sistema poltico e o
sistema de direito criminal e distinguir neste ltimo, a justia dos adultos da
justia juvenil. Ora, no que concerne ao recebimento especfico do conceito de responsabilidade pelo sistema de direito criminal, eu no disponho
nem de dados vindos dos tribunais de jovens e nem dos da doutrina jurdica
em relao justia juvenil.
Minhas reflexes vo se concentrar nas trs questes seguintes: (i)
Quais foram as caractersticas do programa de justia para os jovens at os
anos 1980? (ii) Em que direes os governos esto transformando a justia
juvenil desde os anos 1980 e qual pode ser o lugar da noo de responsabilidade nessa transformao? (iii) E enfim, como o sistema de direito criminal
est implantando este valor responsabilidade dos jovens no seu prprio
programa de justia dos menores? Essas questes atravessam todo o texto.
Gostaria de ressaltar que esse modelo inicial de observao se deve
muito a uma hiptese terica baseada na observao emprica que foi
construda por pesquisadores trabalhando sobre a justia juvenil. Essa hiptese, com a qual eu concordo, pode ser resumida em algumas palavras: A
justia criminal juvenil est sendo invadida ou colonizada pelo sistema de
pensamento da justia criminal dos adultos tal como ele se constituiu durante os sculos 18 e 19 (Tulkens; Trpanier, 1995; Trpanier, 1999; Youf, 2000).
De fato, sobre o assunto, Trpanier (1999, p. 321) indica:
Uma analise rpida das tendncias atuais das polticas que tratam de justia juvenil, sugere que pelo menos no contexto norteamericano, a orientao prevalecente parece tomar o sentido
de construir uma distino marcada entre os jovens delinqentes
e as crianas que necessitam de proteo. Para o primeiro grupo,
a justia juvenil se aproxima cada vez mais da justia criminal dos
adultos, adotando uma parte de sua filosofia e prticas e com um
nmero cada vez mais crescente de menores enviados aos tribunais e servios correcionais dos adultos (traduo minha).
Acrescento tambm os comentrios de Youf (2000), para a situao
francesa, pois eles demonstram claramente que a noo de responsabilidade, que no estava ausente na justia dos menores, esta sendo
reconstruda a partir do modelo do direito clssico instaurado na justia criminal dos adultos. Eu chamo a ateno para o fato de que as observaes
de Youf no se referem ao sistema poltico e sim diretamente maneira
pela qual os tribunais juvenis (promotor pblico, juiz de instruo, juiz) recebem e constituem o conceito de responsabilidade:
O direito penal dos menores, tal como ele aplicado pelo Ministrio Pblico, juzes de instruo e tribunais de jovens, no mais
esse direito especfico que tenta levar em considerao a essncia da criana. Ele voltou a ser o direito penal clssico, aplicado a
623
esse sujeito de direito particular que o menor. [...] O jovem delinqente no mais percebido como uma pessoa que deve beneficiar de uma responsabilidade particular e que se concretiza pela
prioridade dada s medidas de proteo, vigilncia e educao.
Ele este ser responsvel penalmente que pode, em certas condies, ser condenado como qualquer sujeito de direito. Diante
de um menor delinqente, cuja infrao ou crime considerado
grave ou reincidente, o promotor e o juiz de instruo no pensam nem agem no mbito de um direito especifico e sim no mbito do direito clssico. [...] H alguns anos, o jovem delinqente no
mais considerado como uma criana, como um menor que deve
beneficiar de um estatuto de proteo e de educao; ele novamente um adulto miniatura. (Youf, 2000, p.100).
Alm de certos trabalhos chaves sobre a justia dos menores (Robert,
1969; Platt, 1977; Trpanier; Tulkens, 1995; Trpanier, 1999; Youf, 2000), vou
apoiar tambm minhas reflexes sobre a pesquisa conduzida em nosso laboratrio e que diz respeito atualizao da racionalidade penal moderna nas transformaes legislativas da justia dos menores no Canad
(Piero, 2005). Nosso procedimento combina portanto a deduo com a
induo.
Entretanto, esses comentrios sobre as transformaes em andamento no devem nos deixar pensar que essa colonizao da justia dos
menores pela forma de pensar da justia dos adultos acontece sem resistncia. Vrios juzes e representantes do ministrio pblico parecem se opor
a essa orientao de reforma visando a introduzir as teorias da pena (da
retribuio e da dissuaso) da justia dos adultos dentro da justia juvenil.
1. George Mead e A psicologia da justia punitiva
Em 1918, o clebre filsofo, psiclogo e socilogo norte-americano
George Herbert Mead publicava um artigo sobre The psycology of Punitive
Justice, um artigo muito conhecido mas freqentemente mal compreendi3
do . Nesse artigo, Mead (1918, p. 578) distingue inicialmente dois tipos de
atitudes, amigvel/hostil, e se prope em seguida a desenvolver uma reflexo sobre as diversas formas de organizao social das atitudes hostis. Como
veremos, aps essa primeira distino (amigvel/hostil), Mead se posiciona
no lado hostil para fazer novas distines, as quais exercem, no plano
epistemolgico, um papel funcionalmente equivalente: procedimentos no
hostis/hostis; procedimentos centrados sobre a incluso/excluso; procedimentos socialmente positivos/negativos; procedimentos construtivos/
destrutivos; controle do crime por teorias deixando um espao para a compreenso das condies sociais e psicolgicas/por teorias hostis centradas
na represso, na retribuio, na dissuaso, auto-afirmao funcional/
destrutiva etc. (ver, por exemplo, Mead, 1918, p. 578, 581, 590, 592, 601-602).
O conceito de procedimento no hostil no se confunde, ao ler
Mead, com o de procedimento amigvel. Efetivamente, Mead faz a distino, primeiramente, entre amigvel e hostil (no sentido amplo) e somente depois, ele se posiciona, por assim dizer, do lado hostil no sentido amplo
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para fazer outros desenvolvimentos. aqui que ele introduz (de forma implcita) uma segunda distino entre o procedimento no hostil/hostil. E esta
segunda distino no anula a primeira. Um procedimento pode ser no
hostil sem ser amigvel. Por exemplo, ele compara o procedimento criminal existente na justia juvenil com aquela estabelecida na justia dos adultos e rotula a primeira como no hostil e a segunda como hostil. Ora,
vemos bem que Mead no est dizendo que o procedimento criminal dos
menores friendly (amigvel). Mas ele no hostil como o procedimento
da justia criminal dos adultos.
Alm disso, quando ele qualifica um procedimento de no hostil,
ele no quer dizer com isso que os participantes no manifestam hostilidade. No se deve confundir a atitude ou o sentimento dos atores com a
forma do procedimento e seu ritual. Os sentimentos de hostilidade podem
nascer mesmo dentro de um procedimento de direito civil que tambm,
para Mead, um outro exemplo de procedimento no hostil (sem por isso
ser amigvel). Observem ademais que, em Mead, o conceito de procedimento hostil/no hostil compreende tambm uma certa forma de pensar a
interveno (sistema de pensamento) e no somente as normas propriamente ditas.
De fato, Mead est preocupado sobretudo com as diversas maneiras pelas quais podemos expressar nossa hostilidade para com o prximo ou
diante de uma transgresso de um valor do grupo. o lado atitude hostil
4
da distino amigvel-hostil que Mead vai analisar mais detidamente. Sua
questo implcita : Como a justia dos adultos organiza a atitude hostil?
Por um procedimento no hostil ou hostil? Ele vai ento observar como a
atitude hostil aparece particularmente no mbito da justia criminal dos
adultos, ou seja, como essa justia, em vez de criar condies para frear a
hostilidade ou para favorecer uma atitude construtiva, organiza socialmente (ou seja, cria um quadro favorecendo) a atitude hostil (Mead, 1918, p.
581). Ele qualifica essa justia de punitiva justamente porque ela adota
um procedimento (incluindo um sistema de pensamento) hostil. Ele compara essa justia hostil ao esprito da justia civil, por um lado, e quele da
justia criminal dos jovens (de sua poca), por outro.
Em relao ao problema global da hostilidade, Mead chama a ateno ao fato de que um tipo de hostilidade individual primitivamente destruidora pode ser modificado por relaes sociais organizadas. Estas podem
contribuir para a evoluo da maneira de reagir dos indivduos. Mas ele
assinala em seguida que as diversas formas de organizao social de hostilidade no evoluem necessariamente com harmonia e de forma coordenada para estados cada vez menos hostis. Conseqentemente, elas podem, por sua vez, se apresentar sob diversas formas, umas sendo mais hostis
e destruidoras, e outras sendo mais capazes de controlar a hostilidade e de
serem mais construtivas. Para Mead (1918, p. 592), enquanto a organizao social continua dominada pela presena de uma atitude hostil, os indivduos e os grupos que so o alvo dessa organizao vo continuar a serem
percebidos como inimigos. (traduo e nfase minhas).
Em princpio, e no plano mais abstrato, Mead vai afirmar que as duas
atitudes a de controlar o crime por procedimentos e teorias hostis do direito e a de controlar o crime pela compreenso das condies sociais e
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psicolgicas no podem ser combinadas (Mead, 1918, p. 592). Se levarmos em considerao o conjunto dos propsitos de Mead, devemos interpretar esse comentrio com muita prudncia.
Primeiramente, para Mead, a distino sociedade/inimigo de todos, acompanhada das teorias da retribuio e da dissuaso, que compem o cerne da justia criminal dos adultos. Como essa distino e essas
teorias so explicitamente indiferentes incluso social, a atitude de compreenso no pode ser acrescentada sem que deixemos essas teorias (e
qualquer outra teoria indiferente incluso social). Quer dizer: se nos colocarmos no interior dessas teorias (retribuio e dissuaso) para refletir sobre
a interveno, ns ficamos indiferentes incluso social do contraventor
enquanto no nos livrarmos delas..
Em segundo lugar, no podemos organizar, em primeiro plano, a
forma de pensar de uma justia e seu procedimento baseado nas distines e nas teorias que tratam os rus como inimigos e que so indiferentes
incluso social, e esperar que esse quadro cognitivo e normativo hostil possa estruturalmente modificar-se simplesmente porque outra teoria (a reabilitao, por exemplo) vem atenuar o rigor das intervenes. Um procedimento
hostil pode ser moderado ou no, mas, nos dois casos, ele permanece hostil.
Para Mead, o quadro hostil mais do que o rigor da interveno que dificulta a compreenso da transgresso. Uma justia que se organiza para tratar
os indivduos como inimigos e que ope a proteo (ou a moral) do grupo
proteo (ou a incluso) do reclamado muito simples sob o plano cognitivo
para permitir ou favorecer que leve em conta o outro; ela torna a atitude
de compreenso mtua praticamente impossvel (Mead, 1918, p. 592). E a
hostilidade para com o contraventor traz inevitavelmente consigo as atitudes de retribuio, represso e excluso (p. 590).
Em Mead, a justia criminal se estabelece no plano cognitivo e tambm por meio de procedimentos judiciais, com a ajuda da distino sociedade/inimigo de todos (ou cidado/fora do contrato social), colocando o
Ministrio Pblico como representante da sociedade e o contraventor
como inimigo publico. Essa justia se constri ento no mbito de uma
semntica global que ope a proteo de todos proteo do indivduo
que se apresenta como alvo da interveno. Algumas idias diretrizes dessa
justia: justo que um criminoso deva sofrer proporcionalmente ao mal
que causou. tambm justo que um criminoso deva sofrer com tal magnitude e de tal maneira que sua pena o dissuadir de reincidir e dissuadir os
outros de cometer a infrao em questo no futuro. (Mead, 1918, p 582;
minha traduo). Por trs desses enunciados, podemos identificar a referncia s teorias clssicas da retribuio e da dissuaso, respectivamente.
Em particular, esta ltima contribui para sustentar a semntica da oposio
proteo da sociedade/proteo do indivduo (o paradoxo do todo e da
5
parte) em direito criminal e a veicular a idia segundo a qual somente a
sano aflitiva (que causa sofrimento) que pode proteger a sociedade.
Mead se refere no seu texto exclusivamente s teorias da pena (retribuio e dissuaso) que associamos ao direito criminal clssico, pois essas
teorias tm um papel preponderante na estruturao da justia dos adultos
e tm uma particularidade: elas se concentram em meios (objetivos de curto prazo) exclusivamente negativos. Elas sustentam explicitamente que se
626
deve fazer um mal para se obter um bem; que se deve tentar fazer sofrer
bastante o indivduo para intimidar os outros ou que se deve fazer sofrer
proporcionalmente o indivduo para restabelecer a ordem moral abstrata.
O leitor deve ter em mente que Mead no leva em considerao a
teoria da reabilitao quando se refere justia dos adultos. Sem desenvolver em detalhe essa questo, importante, porm, ter em mente alguns
parmetros para tirar proveito das reflexes de Mead.
Primeiramente, a teoria da reabilitao a nica teoria da pena
do direito criminal moderno que se baseia, hoje em dia, sobre dois
paradigmas significativamente opostos. As teorias clssicas e neoclssicas
no se distinguiram suficientemente umas das outras. Muito pelo contrrio,
elas tm tendncia a se aproximar umas das outras. A teoria da reabilitao, no primeiro paradigma, se auto-representa como uma teoria do penitencirio. Tinha que excluir (prender) para incluir (tratar). Por outro lado, a
teoria da reabilitao que se apresenta nesse segundo paradigma (que
6
existe desde os anos 1960 ) no somente rejeita explicitamente as teorias
clssicas (em vez de se adaptar a elas), mas tambm se ope ao antigo
paradigma da reabilitao. Ela se apresenta ento como uma teoria da
reabilitao independente do penitencirio e favorecendo tanto as intervenes efetuadas em liberdade como as menos constrangedoras possveis nas circunstncias.
Em segundo lugar, devemos recordar que na poca de Mead (1918),
o segundo paradigma da reabilitao no existia ainda. A diferena que
Mead observa entre as duas justias (de adultos e de jovens) est ento (i)
no fato de que a justia dos adultos renova a idia que o contraventor
um inimigo de todos, (ii) na forma hostil, ritualizada e estigmatizante de seu
procedimento e (iii) na valorizao das teorias da retribuio e da dissuaso
(ou de qualquer outra teoria indiferente em primeiro plano incluso social
do contraventor). A justia juvenil vai ento integrar o primeiro paradigma
da teoria da reabilitao, visto que era o nico que existia (favorecendo o
princpio excluir para incluir). Isso pode ser visto retroativamente como
deplorvel mas, por outro lado, parece que o programa dessa justia no
incorporou as teorias da retribuio e da dissuaso. Essa justia no separa
ento a proteo da sociedade da incluso social do jovem
contraventor. O menor delinqente aqui uma parte inseparvel do todo
(sociedade). Ele permanece um membro por inteiro do grupo e deve ser
tratado como tal. sobre esse aspecto que Mead v um ponto de ruptura
radical entre a justia dos adultos e a justia dos menores. Na justia dos
adultos, as teorias da retribuio e da dissuaso so retidas sozinhas ou em
conjunto com o primeiro paradigma da teoria de reabilitao. Na justia
juvenil, o retributivismo e a dissuaso no encontram um terreno frtil para
motivar as decises ou estruturar o procedimento. Essa justia construiu ento um quadro que mais constri do que destri, do ponto de vista das idias,
dos procedimentos e da proteo contra a estigmatizao. Entre os profissionais do direito que trabalham com justia juvenil, no vemos se desenvolver este ethos, ou esta forma de raciocnio segundo o qual o direito crimi7
nal no pode deixar de ser severo . Claro, sabemos todos, hoje em dia,
que a justia juvenil no dava certas garantias jurdicas aos jovens. Sabemos tambm que na poca a teoria da reabilitao no se opunha s
627
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629
pelo que chamamos de teorias da pena do direito penal clssico (o conjunto das teorias indiferentes incluso e deixando um lugar dominante aos
meios exclusivamente negativos).
Essa matriz central ou no se interessava nada pelo controle do desvio (retributivismo) ou, como apontou Rothman (1971, p. 61-62), no localizava primariamente as razes do comportamento desviante no sistema de
direito criminal (teoria da dissuaso). De fato, se os indivduos podiam escolher com tanta facilidade o desvio, era porque a pena no era suficientemente intimidante ou to desproporcional que ela anulava de diversas formas seus efeitos vantajosos. A teoria da intimidao propunha ento procedimentos hostis e penas dissuasivas e certas para controlar os sistemas psicolgicos e proteger a sociedade. A teoria da retribuio propunha a mesma coisa por razes distintas.
A essa matriz central se acrescenta rapidamente, uma teoria da reabilitao focalizada na idia de excluir (na penitenciria) para incluir (graas a um programa de reabilitao). Mas se esta segunda matriz atenua
realmente o rigor da matriz clssica e entra em conflito cognitivo com esta
ltima por sua preocupao de incluir socialmente os rus, aps os ter excludo, ela no reformula a matriz clssica; essas duas matrizes se fundem
em um nico sistema de pensamento.
Sabe-se que at o sculo 18, a questo dos menores no preocupava o direito das sociedades ocidentais e a idade era o nico critrio que
podia ser levado em considerao pelo juiz para isentar o jovem de sua
pena ou para atenu-la (Trpanier; Tulkens, 1995, p. 53; Robert, 1969, p. 59 e
seguinte). No cdigo penal francs de 1791, a questo do teto da idade foi
discutida e fixada em 16 anos para indicar uma fronteira a partir da qual
uma pessoa podia ser considerada penalmente responsvel (Trpanier;
Tulkens, p. 54). A idade vai introduzir a distino minoridade-maioridade penal, mas isso no cria ainda uma justia juvenil.
No Canad, a adoo de uma lei federal em 1908 promove o aparecimento de um novo ator: o tribunal de menores (Trepanier; Tulkens, 1995,
p. 45). Na Blgica, segundo nossos autores, a lei de 1912 produzir uma srie
de efeitos equivalentes, apesar da existncia de estratgias distintas, con9
forme cada contexto .
Note-se tambm que a apario deste novo ator (o tribunal de jovens) constitui um ponto final em uma srie de modificaes sobre (i) as
normas de procedimentos, (ii) as normas de sano e (iii) a forma de pensar
os jovens, o procedimento e a interveno. Em contrapartida, em ambos os
programas, as normas de comportamento, os delitos, continuam os mesmos
(aqui, deixo de lado a questo da proteo da infncia, para a qual outros
desenvolvimentos seriam necessrios). Dito de forma brutal: a forma de
pensar os jovens, e no o direito criminal, que parece ter modificado a maneira de atuar no mbito penal junto aos jovens.
Dentro do que me proponho isso me parece suficiente. O que se
esboa aqui um perodo em que a justia juvenil se desvincula aos poucos da justia dos adultos, marcando sua diferena com relao a esta. A
partir de dado momento, a justia juvenil ter a capacidade de auto-observar-se e autodescrever-se como diferente. Com isso, ser-lhe- possvel
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conservar suas fronteiras como sistema de pensamento que coloca em prtica um programa normativo de interveno distinta junto aos jovens.
Ora, de que maneira isso vai se dar? De que maneira a imagem do
jovem e a idia de uma interveno penal diferenciada para ele vo
desconstruir certos aspectos do sistema de pensamento do direito criminal
de adultos e reconstruir um sistema de pensamento que tenha uma identidade prpria? Qual distino diretriz ser utilizada por esse sistema? E qual
diferena isso deve produzir?
Minha hiptese que, no fundo, Mead tinha razo: a comunicao
poltica dos movimentos sociais e organizaes, e posteriormente dos polticos, assumem que o jovem contraventor um membro do grupo; posio
que, alm do mais, ser mantida sem trgua. Quer dizer: retomamos a distino incluso/excluso, mas deslocamos agora o jovem contraventor para
o lado da incluso (cidado emergente). Isso nos impede de encar-lo
como inimigo de todos. Em seguida, ns o mantemos nesse lado (incluso), ainda que seja culpado e responsvel por um ato criminal. Conseqentemente, ele ter de responder pelos seus atos, mas em uma modali10
dade diferente da que vingaria na justia dos adultos .
Por um lado, a distino jovem/adulto e, por outro, a idia de que o
jovem no pode ser excludo do pacto social a no ser excepcionalmente,
modificam os parmetros do jogo em matria penal. Os primeiros cuidados
pedaggicos se orientam no sentido de uma separao entre contraventores
jovens e adultos: separao nas instituies de recluso (escolas correcionais/
penitencirias); separao nas primeiras normas de ligao entre organizaes para jovens e justia criminal a fim de facilitar solues alternativas;
separao nas primeiras normas de procedimento que separam audincias para jovens de audincias para adultos face a um mesmo juiz com o
mesmo sistema de idias; separao dos jovens e do pblico nas audincias, visando a proteg-los contra a estigmatizao e a publicidade do caso;
e, por fim, separao dos tribunais para jovens e para adultos. Dessa forma,
um espao cognitivo se cria em que, no mbito penal, a forma de pensar os
jovens se dissocia da forma de pensar os adultos.
Ao que parece, para compreender isso preciso levar em conta
tanto a imagem do jovem quanto a da nao. Na verdade, Valverde (1991,
p. 60, 166-167) mostra que a necessidade de salvar a criana para moldar o
futuro da nao uma idia que exerceu importante papel na construo
da justia para os menores: em 1910, save the children and you mold the
nation! era uma das trs mximas do Moral Education Departament do
Womans Christian Temperance Union (WCTU), (ver tambm Piero, 2005,
p. 12-13). V-se aqui uma representao do jovem como constituindo a nao emergente, como o cidado do futuro. E a nao vista aqui tambm
como em vias de construo. Essas representaes contriburam para que
a proteo dos jovens se fundisse com a proteo da sociedade, no mbito dos movimentos sociais e organismos interessados. Modifica-se a forma
de organizao da hostilidade, suspendendo-se assim a possibilidade de
encarar os jovens transgressores como inimigos de todos ou como excludos
do pacto social.
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intimidao e retribuio; 5) pai/juiz: a compreenso necessria para julgar; sobretudo, no se pode acreditar na eficcia da severidade como forma de afirmar os valores e as leis da nao.
3. As reformas legislativas retrgradas a partir dos anos 80
O que vai ocorrer aos poucos no plano das idias de reforma legislativa, no que diz respeito justia juvenil, durante a segunda metade do
sculo 20 e, sobretudo, aps os anos 80, em boa parte dos pases ocidentais? Vale lembrar que durante esse perodo, as temticas (mediums) responsabilidade, transparncia e proteo se popularizaro rapidamente
nas comunicaes do sistema poltico (governo, administrao, debates
polticos).
A. O contexto no Canad
Selecionamos rapidamente dois grandes aspectos da conjuntura que
nos interessam particularmente a ttulo de contexto.
Primeiramente, em 1982, o Canad atravessa a crise econmica
mais grave desde 1930 e esse fenmeno, segundo alguns entendedores,
no desvinculado de uma certa intolerncia que se consolida nos meios
de comunicao do pblico e movimentos sociais. Dois exemplos ligados a
nosso assunto: uma maioria que tem cada vez mais fora pede que volte a
ser instaurada a pena capital e o fato de dirigir em estado de embriaguez
conduta que se imputava erroneamente aos jovens se torna francamente escandaloso (Morton, 1990, p. 664).
Isso apenas um fraco indicador da transformao da imagem da
relao jovem-justia operada junto ao pblico, aos movimentos sociais e
s comunicaes de opinio pblica. A nao no mais um jovem pas
que tem que ser cuidado e o jovem no mais o futuro da nao. A simbiose
alcana seu fim ou, pelo menos, est suspensa. De fato, vale tambm lembrar que durante a revoluo tatcheriana, o Estado-providncia ser representado de forma pejorativa como um nanny State, um estado-bab que
trata seus cidados responsveis como se fossem crianas. Essa crtica ao
maternalismo vai estender-se aos jovens: para eles tambm no haver
mais nanny Justice.
Em segundo lugar, esse perodo ser marcado por uma exploso da
mdia. Os governos sero tentados pela idia de selecionar determinados
eventos e prticas administrativas que devero ser, daqui em diante, apresentadas ao pblico, em nome de uma poltica responsvel, transparente
e aberta. E por que no a justia criminal? Para os governos, o carter pblico ser o mecanismo que garantir, por excelncia, um exame minucioso e uma vigilncia pblica (public scrutiny and monitoring) dos tribunais
para jovens delinqentes (Canad, 1981, p. 11). Por oposio a John Stuart
Mill, filsofo do sculo 19, e Max Weber, socilogo do direito alemo, que
consideravam que o pblico e a abertura democrtica excessiva em matria do direito criminal constituam uma ameaa ao respeito dos direitos das
pessoas e qualidade (formal) do direito e da justia, o poltico v doravante
nessa abertura uma garantia adicional de proteo para os direitos dos
jovens (added guarantee for the protection of young peoples rigths)
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O que significa ser mais responsvel? Queremos educar os sistemas psquicos dos jovens para que tomem conscincia do carter delituoso
de seus atos? Queremos melhorar os programas educativos de apoio justia dos jovens? Queremos inserir programas para que os jovens reparem os
danos causados s vitimas ou ao grupo? Na realidade, s vezes temos a
impresso que o que se pretende fazer tratar os jovens da mesma maneira
(e com a mesma severidade) que o direito criminal trata os adultos... E o que
significa a afirmao com relao ao fato que a sociedade tem o direito
de se proteger contra comportamentos ilegais? A justia dos menores nunca colocou em questo esse direito. Por que ento fazer referncia a esse
direito nesse contexto?
Darei outras trs ilustraes tiradas de Piero (2005, p. 32-34). Observem em um primeiro momento as observaes do ilustre deputado Marcel
Lambert, em 15 de maio de 1981:
Devemos zelar pela proteo da sociedade. O estado tem um
dever para com seus cidados. Estes tm o direito de levar uma
vida tranqila e sem mal. No normal viver sua vida correndo
risco de ser roubado ou atacado, de ver sua vida ser tirada ou ver
sua casa vandalizada. No esse o destino que nossos cidados
devem esperar. O estado tem o dever de proteg-los. Os outros
tm o dever de no produzir esses danos aos seus concidados.
(Debate da Cmara dos comuns p. 9.657; nfase minha).
H muita coisa aqui: (I) A temtica proteo da sociedade parece pressupor a teoria clssica da dissuaso; (II) Os cidados que devem ser
protegidos so aqueles que esto na face interna do contrato social e devem ser protegidos do crime e no pacificar as relaes sociais; (III) os jovens no so mais os futuros cidados, mas simples cidados podendo ser
excludos ou tratados como criminosos adultos.
A prxima interveno, do Deputado Arnold Malone, do dia 29 de
maio de 1981, mostra que mesmo a teoria da retribuio, que no tem nada
a ver com a proteo da sociedade (no sentido utilitarista do termo), citada como um objetivo que falta na reforma:
Como nota negativa, diria que (o projeto de lei) no vai muito
longe. Acho, por exemplo, que o conceito de retribuio poderia
muito bem ser aplicado para os jovens. O jovem declarado culpado de contravenes ou de um ato criminal deveria pagar a dvida que contraiu para com a sociedade e para com a ou as vtimas de seus atos. (Debate da Cmara dos comuns p. 10.079).
A ltima ilustrao visa a mostrar que houve mesmo assim alguns
polticos que resistiram s mudanas retrgradas, mesmo que sem sucesso.
Eles reafirmaram a forma de pensamento alternativo que estava em vigor
na justia dos jovens no momento da reforma. A interveno do deputado
Waddell que daremos como exemplo est fora do quadro das teorias clssicas da pena, ou seja, do sistema de pensamento dominante da justia dos
adultos. De fato, o deputado Waddell (em 15 de maio de 1981) no tem
uma viso favorvel distino proteo da sociedade / proteo do jovem: Podemos fixar dois objetivos em um programa de justia juvenil que
se diz progressista: proteger a sociedade e garantir o bem estar da criana.
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discurso poltico valorizar a transparncia, a responsabilizao, a proteo (da sociedade) e as garantias jurdicas; em sua face interna, ele envia
essas temveis teorias da pena da justia de adultos. Tudo ser colocado ao
alcance dos promotores e juizes de jovens, esperando que aceitem com
boa vontade aplic-las sem as considerar contrrias aos princpios do direito criminal dos jovens.
O segundo ponto refere-se proteo da vida pessoal dos jovens
diante da publicidade do processo e da divulgao de seus nomes. Nos
termos da lei canadense de 1908 que estava em vigor, os processos de
jovens devem se desenrolar ao abrigo de qualquer tipo de publicidade e
separados dos processos dos adultos. Alm do mais, estava fora de questo divulgar os nomes dos jovens rus sob pretexto de proteger a sociedade. Tratava-se um tipo de garantia jurdica contra a estigmatizao atribuda somente aos jovens contraventores. A partir da lei de 1982, vimos iniciarse uma poltica da propagao da publicidade e da estigmatizao que
destri essa forma de proteo jurdica. Com efeito, um documento oficial
do governo, que apresenta ao pblico as grandes linhas dessa lei de 1982,
vai buscar e aplicar, com relao justia juvenil, uma palavra de ordem
poltica que circula - sob frmulas semelhantes - desde certo tempo com
relao justia dos adultos: a justia ser no apenas feita, mas o ser
aos olhos de todos (Canad, 1981, 18). O mais surpreendente que essa
poltica usa como pretexto assegurar publicamente o exame minucioso e
o controle do sistema judicirio dos menores e proteger a sociedade no
futuro (traduo minha). H quem diga que essa poltica acrescentar garantias aos direitos dos jovens!
Por analogia com um estudo de J. Q. Wilson e G. L. Kelling sobre os
broken windows (vidros quebrados), podemos denominar um dos aspectos dessa reforma pela expresso filosofia do broken doors. Pois ser o
caso de arrombar as portas das audincias da justia dos menores. E uma
vez que comeamos a destruir uma justia sem repar-la, isso no ser sem
conseqncias.... Mas no exatamente uma poltica de espetculo, como
aquela que Foucault (1975) descreveu com relao aos suplcios no perodo pr-moderno; melhor dizendo uma nova poltica da vitrine que tenta suscitar emoes e responder s emoes sem uma encenao espetacular.
Lembramos aqui que durante o sculo 18 desenvolveu-se, no plano
das polticas de reforma, uma averso pela palavra (mdium) segredo,
em virtude de sua associao com o Antigo Regime. Beccaria (1764, p. 28)
via o segredo, no sem razo naquele momento, como o escudo mais
forte da tirania. Mas o segredo no foi definido de forma suficientemente
clara nessa poca. Viemos ento reagir ao segredo da tirania por uma reivindicao de publicidade: no se queria deixar o Prncipe castigar e torturar s escondidas. Comeou-se ento a se opor segredo publicidade, e
diante do temor da tirania, pedia-se a publicidade. Mas essa distino no
nos deixava ver que o segredo tinha duas faces, uma positiva e uma negativa. Por exemplo, poderamos ter distinguido entre, de um lado, o segredo
imposto pela justia do tirano contra um membro do grupo (face negativa)
e, de outro, o segredo como proteo dada pelo soberano e aceita pelo
membro do grupo contra a publicidade estigmatizante (face positiva).
Neste caso, pode ser o membro em desvantagem no grupo que solicita a
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Notas
1. Eu me refiro aqui traduo em portugus feita por Flavia Portella Pschel
da aula inaugural de Klaus Gnther na Faculdade de direito da Johann
Wolfgang Goethe-Universitt de Frankfurt am Main, dia 30 de junho de
1999. Agradeo minha colega Mara Rocha Machado da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, por ter chamado minha
ateno para este texto.
2. Optamos aqui pela antiga denominao direito criminal em vez da
frmula direito penal consagrada nas lnguas latinas. No podemos justificar plenamente essa escolha aqui, mas ela se d devido ao fato de
que, para ns, a noo de crime mais importante que a de pena e essa
expresso no deve ento ser reduzida ou caracterizada pela noo
convencional de pena (aflitiva).
3. Existe uma traduo em espanhol desse artigo em uma revista da Universidade de Buenos Aires: George H. Mead, A psicologia da justia punitiva,
Delito y sociedad, ano 6, n. 9-10, p. 29-49, 1997.
4. Que seja suficiente assinalar aqui que a forma de estruturar minha apresentao faz uso de uma teoria de observao da teoria dos sistemas.
Ver Luhmann (2002, p. 66-91).
5. O paradoxo do todo e da parte se expressa aqui pelo fato que o todo
(a sociedade) representado como se opondo a uma dessas partes (o
indivduo).
6. Uma excelente ilustrao dessa perspectiva encontra-se em Rotman
(1990).
7. Eu devo essa observao sobre a racionalidade penal moderna ao meu
colega Andr Jodouin, antigo promotor e professor titular na Faculdade
de direito da Universidade de Ottawa.
8. Para mais informaes, ver Platt (1977, p. 9-10) e Trpanier e Tulkens (1995,
p. 12-13).
9. Nos Estados Unidos da Amrica, Platt (1977, p. 9-10) indica a data de 1899
para Illinois e acrescenta que por volta de 1917, todos os estados americanos, exceto trs, ja teriam criado tribunais juvenis independentes. partir
do momento em que Mead escreveu seu artigo, esses tribunais j estavam bem estabelecidos.
10. Para outros desenvolvimentos, ver Moreau (2006, p. 197-207).
11. Em ingls: wise care, treatment and control.
12. No Canad, esse cargo ministerial tem competncia em matria de polcia federal e servio correcional. No perodo mencionado ele tinha
tambm competncia em matria de justia juvenil.
13. Debate da Cmara dos Comuns, dia 15 de abril de 1981, p. 9.308, citado por Piero (2005, p. 32).
14. No Quebec e em Ontario, essa inverso legislativa do onus probandi foi
invalidada em razo de um julgamento de segunda instncia que considerou esse dispositivo como contrrio Carta Canadense dos Direitos
e Liberdades. No entanto, na Colmbia Britnica, a segunda instncia
conservou a validade do dispositivo para essa provncia.
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A implementao de um projeto de justia restaurativa em So Caetano do Sul, na regio metropolitana da capital do Estado de So Paulo,
representa um esforo na construo de um modelo socialmente democrtico de soluo de conflitos em que se envolvam adolescentes tidos como
autores de atos infracionais.
Pautado por uma busca de promoo de responsabilidade ativa e
cidad por parte de adolescentes, o projeto baseia-se na construo de
sentido para as regras que se estabelecem nas relaes humanas e para as
solues dos conflitos decorrentes de seu desrespeito, tanto em mbito escolar como comunitrio, espao em que se d a ao da Justia como
poder constitudo.
Essa busca compreendida pela ntima relao com um desafio
comum que une Justia (da Infncia e Juventude) e Educao na promoo de condies para a formao e emancipao de crianas e adolescentes. De fato, na formao vem-se os propsitos tanto da lei infantojuvenil, de assegurar s crianas e adolescentes todas as oportunidades e
facilidades para lhes facultar o desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual e social, em condies de liberdade e dignidade (art. 1 do Estatuto da
Criana e do Adolescente), como da educao (art. 1 da LDB) e esta
tanto nos mbitos familiares, da convivncia humana, no trabalho, movimentos sociais e organizacionais da sociedade civil , em que se enfatiza o
desenvolvimento do educando para seu preparo ao exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho(art. 2 da mesma lei). O desafio que se
colocava ao projeto era a de construo de possibilidades de articulao
entre Educao e Justia para alcanar esse objetivo comum.
A utilizao de um modelo de justia restaurativa procura ser o elo
de aliana entre os sistemas, atravs de uma srie de deslocamentos internos que procuraro tornar o processo de constituio por (crianas e)
adolescentes fundamental no modo como se estrutura o exerccio dessas
instituies.
* Graduado em Direito pela USP, onde fez sua especializao em direito penal,
formado igualmente em filosofia pela PUC-So Paulo, onde obteve seu mestrado.
Juiz de direito no Estado de So Paulo desde 1991, ocupa atualmente a titularidade
da 1 Vara Criminal e da Infncia e da Juventude da Comarca de So Caetano
do Sul. coordenador do projeto Justia e Educao: parceria para a cidadania
na cidade de So Caetano do Sul, do Centro de Estudos de Justia Restaurativa
da Escola Paulista da Magistratura. Vice-presidente da Associao Brasileira de
Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude (ABMP).
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Abre-se, inicialmente, a possibilidade de valorizao da experincia de vida pessoal desses adolescentes, pela releitura crtica do presente,
permitindo sua transfigurao de violncia em engajamento social. o que
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revelam as experincias com rap na periferia , mas tambm com grmios,
que permitem converter lideranas negativas, que se valem de um uso
brbaro da violncia, para positivas, engajadas e comprometidas com a
mudana.
Mais do que isso, abre-se comunidade sua prpria experincia de
carncia e, portanto, da necessidade de ao. A experincia do modelo
de Zwelethemba digna de nota nesse sentido, porque, da resoluo individual de situaes de conflito (peace-making), abre-se para a apropriao pela prpria comunidade das causas de que ela se veja imersa nesses
conflitos, colocando-lhe ento a necessidade de criar seus caminhos para
a construo de sua paz e de sua liberdade enquanto comunidade
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(peace-building).
A articulao de redes sociais digna de nota nesse sentido. Para
alm da alternativa pblico-privado, e considerando as limitaes que o
Estado do Bem-estar Social encontra para prover todos os servios necessrios ao atendimento de demandas crescentes e sempre renovadas, fruto do
desejo e de apelos novos, a importncia crescente das redes primrias e o
reconhecimento do nascimento de novas formas de solidariedade permite
que, da valorizao desses fermentos de vida social e de subjetividades
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disponveis e emergentes, possam se desenvolver iniciativas sociais locais.
O papel do Estado no negado e a proximidade conquistada do
Conselho Tutelar com escolas sintomtica na parceria criada para a soluo desses problemas ou carncias, realizando-se encaminhamento a diversos servios pblicos, num momento muito mais precoce do que anteriormente se constatava.
Em caso de identificao de demandas no-atendidas de servios
pblicos, que podem ser quantificadas pela comunidade com apoio da
prpria escola, tem-se na justia, atravs de aes do Ministrio Pblico, um
canal inegvel de expresso para seu reconhecimento.
So todas aes que permitem o desabrochar de novas dimenses
do conflito e de novas possibilidades de resoluo, de ao e de vnculos,
tornando mais concreta a busca pela cidadania.
Compreende-se ento, como aponta Pranis, que os propsitos da
justia restaurativa so mais amplos do que apenas o encontro face a face
dos envolvidos, que representa antes de tudo uma estratgia para se atingir
objetivos maiores. Na estrutura restaurativa, a comunidade responsvel
por restabelecer as foras das vtimas, facilitar resolues responsveis para
comportamentos danosos, dar suporte a ofensores, para que possam reparar os danos causados, estabelecer normas apropriadas para o comportamento de todos os membros e dar-se conta das causas subjacentes dos
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comportamentos danosos , encontrando alternativas e solues para elas.
Por isso, essa dimenso comunitria deve assomar em relevncia, e
a escola o espao primeiro em que comunidades se rearticulam,
notadamente aquelas marcadas por migrao ou urbanizao recentes,
mas sobretudo pelo processo de individualizao e isolamento que o mundo contemporneo tende a nos inserir.
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dos casos do frum s escolas tem uma dimenso mais restauradora, tornando-se mistos pela ponte que fazem entre um sistema e outro.
O encaminhamento de casos aos crculos pelas escolas atendem a
conflitos entre alunos, entre alunos e funcionrios e/ou professores, independentemente de quem seja visto inicialmente como agressor. A Diretoria
de Ensino entendeu que se o professor tido como agressor, a resoluo do
caso no crculo seria bastante para satisfazer uma resposta administrativa, o
que propiciou a apropriao dos crculos como estratgia comum a todos,
para a resoluo dos conflitos.
Procurou-se garantir que a inteno da justia no era tornar
infracionais as condutas que at ento, embora pudessem ter tal carter
tecnicamente, eram consideradas meramente disciplinares. Estabeleceuse como estratgia que o encaminhamento dos acordos ao frum se daria
apenas aps seu devido cumprimento, evitando-se a necessidade de tomada de providncias automticas e no desejadas pelos envolvidos, em
caso de desrespeito ao que fora acertado. Ali chegando, os acordos que
resguardam o sigilo dos termos do conflito so registrados, analisados pelo
Ministrio Pblico e homologados pelo juiz, que concede remisso. Respeita-se nesse caso o purismo da autonomia de vontade, sem interveno judicial, quanto ao contedo dos acordos, ressalvada a observncia aos direitos dignidade e respeito e proibio de medidas privativas de liberdade que cada envolvido h de merecer.
Nas escolas em que h crianas pessoas com menos de 12 anos
de idade , os crculos foram chamados de cirandas restaurativas, fazendo-se seu encaminhamento ao Conselho Tutelar, quando necessrio.
A realizao de crculos nas escolas contou com a presena do
Conselho Tutelar por vezes e demonstrou um incremento considervel na
percepo de problemas scio-familiares subjacentes, com encaminhamentos para atendimento pelo servio pblico.
Quando a notcia do conflito chega diretamente ao frum, normalmente via delegacia de polcia, faz-se sua avaliao durante a oitiva informal realizada em audincia, com a presena do promotor de justia, assistente social, defensor, juiz, adolescente, pais ou responsveis e vtima, quando possvel, ou em audincia de apresentao.
Havendo disposio de implicao mtua e abertura para resoluo dos conflitos de modo amplo, os envolvidos so encaminhados para o
trabalho de pr-crculo com as assistentes sociais, que agendam a resoluo dos conflitos, em crculo, nas escolas. Nesses crculos, realizados sob
encaminhamento do frum, h presena de assistente social e de pessoas
da prpria escola, como facilitadores. Passou-se a adotar como princpio
que o co-facilitador seja preferencialmente adolescente e aluno da escola,
valorizando-se o protagonismo juvenil e a importncia simblica de que os
prprios adolescentes se vejam identificados no processo de construo da
justia, numa paridade de poder com os adultos.
Pelo impacto maior da conduta na comunidade, notadamente por
no ter o envolvido e seus suportes entendido suficiente a resoluo do
conflito em mbito comunitrio, considera-se eventualmente a recomendao de considerao de alguma ao por parte do adolescente para
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Passeron, pela desqualificao de determinados segmentos sociais classificados como incompetentes, seja pela falta de dilogo, que muitas vezes
impera nas relaes entre professores e alunos, implicando uma escalada
da violncia em suas vrias expresses, de psicolgica fsica. A introduo
de um modelo de resoluo no-violenta de conflitos, nessa parceria entre
justia e educao, permitiria assim aos prprios educadores aprender a
ouvir seus alunos e ensin-los a escutar e a fazer perguntas para investigar o
que o outro est pensando e sentindo. Se manter a disciplina, dizem as pesquisas, um dos maiores problemas dos professores, a introduo de um
modelo como este, de justia restaurativa, implicaria em fazer com ela deixe de ser imposta (heterodisciplina), procurando, pelo contrrio, investir no
desenvolvimento de autodisciplina (self mastery). Se o sistema disciplinar da
escola espelha a justia tradicional, punitiva e estigmatizadora, o projeto
pretende contribuir para reeducar as escolas e os educadores para um
modelo dialgico, mais inclusivo e mais democrtico, prevenindo que da
indisciplina se chegue ao cometimento de atos infracionais. Da a importncia prvia a toda instaurao de crculos restaurativas, que a prtica mediadora e conciliatria se faa presente nas relaes escolares e na vida
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das pessoas.
As estratgias para isso so vrias. Oferecem-se s escolas possibilidades de engajamento, para transformao desse perfil, a serem escolhidas por cada unidade e por sua comunidade: o estabelecimento conjunto,
por direo, professores, alunos e comunidade, da misso e dos valores da
escola; o estabelecimento, a cada comeo de ano, das regras e direitos a
serem exercitados em classe, a partir dos objetivos que se pretendam coletivamente alcanar, dando-lhes sentido e concretude, fundamental para
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o processo de empoderamento e de autonomia ; a gradao de mecanismos de resoluo de conflitos, a partir de crculos concntricos, em que o
grupo afetado na mesma ordem em que novos suportes se fazem neces35
srios para o encontro de solues , que ao mesmo tempo reforcem as
regras e os direitos consensualmente estabelecimentos pelo grupo, permitindo no s que a singularidade da dissenso manifestada pelo suposto
violador possa ganhar em expresso e, nisso, um outro ganho em concretude
de sentido possa se estabelecer, como, ainda, novas dimenses do conflito
possam vir tona. Nesse sentido, desde uma investigao a uma discusso
restaurativa, da mediao do conflito a pequenos crculos restaurativos, at
o envolvimento de crculos maiores, com a presena de toda a classe, ou
mesmo de suportes externos.
Para essas capacitaes, paralelas dos facilitadores de crculos,
foram chamados diretores e coordenadores pedaggicos, assim como
supervisores de ensino.
Essas mudanas devem ser preparadas e devidamente conduzidas,
sendo um dos objetivos da oficina justamente a elaborao desse processo, segundo regras extradas de pesquisas e da experincia. Segundo Madza
Ednir, responsvel pelas capacitaes:
mudanas educacionais so jornadas, no eventos. Mudanas
levam tempo, porque no de um dia para o outro que as pessoas mudam
sua maneira de pensar e, conseqentemente, de agir (M. Fullan);
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mudanas educacionais envolvem cuidar das pessoas e das organizaes: pessoas so a chave das mudanas e organizaes oferecem
um lar para essas mudanas. O principal fator das mudanas so as pessoas, e no os equipamentos ou os materiais pedaggicos;
mudanas requerem propsito compartilhado, com clareza sobre por que, o qu e como mudar, sempre com foco na aprendizagem dos
alunos;
mudanas educacionais requerem a participao de todos os
indivduos e de todas as partes do sistema; fundamental pensar de forma
sistmica, criando massa crtica e relacionando a escola ao seu contexto;
mudanas possuem aspectos previsveis (crises normais, queda
de desempenho, etc.) e podem ser gerenciadas;
para que sejam ambientes acolhedores para as mudanas, as
escolas precisam transformar-se em organizaes que aprendem, isto , onde
existe uma cultura que estimula o dilogo profissional e uma constante reflexo sobre a prtica.
3. Articulao da rede de atendimento e suporte s escolas: a necessidade de suporte social a todos os afetados implica uma mudana do
papel governamental da justia.
J se viu o quanto essas mudanas operam no ambiente escolar.
No mbito da justia, teoricamente tambm se apontou o quanto a mudana se d, com a passagem de um papel de experts do que seja o certo,
o justo e o bom, para aquela situao, tornando seus agentes provedores
de suporte e de colaborao para que os afetados e a comunidade encontrem a soluo mais adequada situao, observados os direitos fundamentais de respeito, dignidade e no-privao de liberdade, bem como
certa proporcionalidade.
A justia, contudo, no promove sozinha a efetivao dos direitos
de crianas e adolescentes. Ela parte de um sistema maior, o de garantias
de direitos de crianas e adolescentes, que agrega no apenas o sistema
de justia (Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Polcia Civil e
Militar), como o sistema administrativo de atendimento (relacionado aos
rgos, servios e programas governamentais e no-governamentais que
exercem as medidas de proteo especial e scio-educativa Conselhos
de Direitos e Tutelares) e o sistema de polticas setoriais (sade, educao,
assistncia social, etc.).
Para tanto, sob coordenao do Conselho Municipal de Direitos da
Criana e do Adolescente, tornou-se necessria a (re-)articulao do sistema. Foram ento realizadas reunies mensais de articulao entre todos os
atores da rede secundria e do sistema de garantias, procurando-se estabelecer sentidos comuns, fluxos e reviso de prticas, que pudessem se tornar diretrizes da poltica de atendimento a adolescentes em conflito com
a lei.
A deliberao das diretrizes da poltica de atendimento, nesses termos, no se pode fazer seno atravs da articulao dos atores, numa construo democrtica e participativa de todos, visando ter efetiva densidade
e engajamento. Foi essa a premissa do Conselho Municipal de Direitos da
Criana e do Adolescente, ao promover a reunio de todas as entidades
658
659
outro. Da juno dessas duas etapas se chega a uma quarta, objetivo deste
dilogo, de tentativa de sistematizao e de construo de novas possibilidades de ao, isoladas ou compartilhadas, em vista do objetivo comum
que marca a conjunto das aes. Isso se dar para cada foco de ateno
da rede, ou seja:
Fase inicial: Polcia (Militar, Civil, Guarda Civil);
Fase intermediria: conselho tutelar e justia (Judicirio, Ministrio
Pblico, OAB e setor tcnico), at mesmo por fazerem a interface entre um
e outro momento;
Fase final: execuo da medida (com entidades de atendimento,
governamentais e no-governamentais).
Quinta etapa: construo do fluxo geral de ao, com detalhamento
de um modo de atendimento, de defesa e de responsabilizao e scioeducao, concomitantemente.
Sexta etapa: edio de uma resoluo do Conselho Municipal de
Direitos da Criana e do Adolescente, fruto da construo coletiva e democrtica, estabelecendo-se as diretrizes da poltica de atendimento.
Uma stima etapa se dar, ao cabo da articulao da rede, em
torno de outras temticas. A percepo coletiva do papel da famlia no
processo formativo desses adolescentes colocou desde logo a necessidade de articulao da rede de atendimento apoio scio-familiar, sem deixar
de lado temas como abuso e explorao sexual, trabalho infantil, crianas
e adolescentes com deficincia ou transtornos psquicos.
O Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente entende, todavia, que a rede no a mera construo das diretrizes da poltica de atendimento, mas tambm o controle de suas aes, e no por outra
razo, o artigo 88, inciso II do Estatuto da Criana e do Adolescente prev
esses dois enfoques de sua atuao. Por conseguinte, posteriormente
edio das resolues, necessria se far a manuteno da articulao,
por meio de reunies peridicas de avaliao dos fluxos e curtos-circuitos
dos fluxos, visando no apenas estabelecer-se um canal de comunicao
e de interao entre o Conselho e os rgos executores dos programas de
atendimento e das aes polticas, como tambm para reflexo sobre os
desafios e dificuldades de sua implementao, inclusive na relao com as
redes primrias.
Em razo dessa articulao, estruturou-se a poltica municipal de
atendimento ao adolescente em conflito com a lei, com a municipalizao
da execuo das medidas scio-educativas.
Estabeleceu-se todo um conjunto de aes que permitir uma viso mais compreensiva da problemtica apresentada pelo adolescente,
quando em conflito, envolvendo a polcia, numa ao com foco mais
protetivo e de chamamento responsabilidade das famlias.
Preconizou-se o envolvimento mais precoce do Conselho Tutelar na
problemtica apresentada nas escolas e identificada pela polcia, procurando-se articular o atendimento inicial.
A importncia dos grmios estudantis e do protagonismo juvenil, com
apoio da rede de ensino, foi ressaltada, para a criao de projetos sociais
que mobilizem adolescentes envolvidos em conflitos, procurando inseri-los
660
em aes que satisfaam suas demandas, mas que ganhem sentido e reconhecimento social.
Problemticas que ganham uma dimenso estrutural foram quantificadas e reduzidas s suas devidas propores, recuperando sentimento
da possibilidade de sua administrao, notadamente aquelas que mais afetam as escolas. A Secretaria de Sade comprometeu-se a realizar um trabalho focado com famlias e adolescentes que mais se envolviam em situaes conflitivas em ambiente escolar e comunitrio, alm de uma ao
esclarecedora geral de cunho preventivo.
Paralelamente, a rede de entidades scio-assistenciais da cidade
iniciou articulao por ocasio da estruturao do Sistema nico de Assistncia Social, fazendo-se levantamento do modo de atendimento prestado
s famlias, que caminha para a retomada do mesmo processo realizado
em relao ao atendimento prestado a adolescentes em conflito com a lei.
Esse impacto das dinmicas familiares nas prticas violentas por
adolescentes foi determinante na elaborao de um projeto complementar de justia restaurativa e comunitria voltado violncia domstica e
conflitos de vizinhana, no qual se prev, com concurso da OAB, da polcia
e da Secretria de Sade, servios de apoio s vtimas.
A dimenso dialgica e participativa do projeto Justia e educao: parceria para a cidadania se apresenta, portanto, em vrios graus e
eixos de implementao. Sua aparente complexidade se resolve na ao
colaborativa e comprometida de diversos atores que, vendo-se partcipes
de um projeto que os transcende e d sentido e novos horizontes sua
ao, procuram encontrar-se para abrir esses novos caminhos.
Ao criar um espao comunitrio prprio de reflexo sobre suas aes,
seus conflitos, seus valores, suas possibilidades de transformao, o projeto
pretende fomentar a mesma dinmica de desconstruo para reconstruo, vista nos crculos, entre as instituies que a ele se vinculam, colocando-as num processo igualmente transformador, por se verem na necessidade, elas tambm, de se rearticularem, se repensarem e se voltarem a quem
se destinam, aquelas comunidades primeiras, as redes sociais e familiares
primrias e as pessoas envolvidas em situaes de conflito.
portanto nesse ponto de interseco e de tenso entre tica, direito e poltica que o projeto procura encontrar as suas foras para uma
ao construtiva de um modelo socialmente democrtico e pautado na
busca de cidadania, emancipao e justia social para a resoluo de
conflitos envolvendo adolescentes, suas famlias e comunidades.
661
Notas
1. ZEHR, Howard, Changing lenses, p. 184.
2. BRAITHWAITE, John; ROCHE, Declan, Responsability and restorative justice,
in BAZEMORE, Gordon; SCHIFF, Mara, Restorative community justice,
p. 63 e ss.
3. MELO, Eduardo Rezende, Justia restaurativa e seus desafios histricos-culturais, in SLAKMON, Catherine et al. (Org.), Justia restaurativa,
p. 53 e ss.
4. MONTAIGNE, Michel de, Ensaios, Livro terceiro, cap. 13, p. 361. DERRIDA
aponta que o sentido da expresso no mistrio de seu poder, mas o
fundamento mstico de sua autoridade.
5. FOUCAULT, Michel, Dits et crits, Lthique du souci de soi comme pratique de la liberte, p. 708 e ss.
6. DERRIDA, Force de loi, p. 38.
7. DERRIDA, idem, p. 38-39
8. DERRIDA, idem, p. 45.
9. DERRIDA, idem, p. 45 e 35.
10. MELO, Eduardo Rezende, Nietzsche e a justia, p. 77 e ss e 179 e ss.
11. ADORNO, Theodor, Educao e emancipao.
12. BOLLE, Willi, A idia de formao na modernidade, in GHIRALDELLI JNIOR,
Paulo, Infncia, escola e modernidade, p. 17.
13. FOUCAULT, Michel, ob. cit.
14. GAGNEBIN, Jeanne-Marie, Infncia e pensamento, in GHIRALDELLI
JNIOR, Paulo, Infncia, escola e modernidade, p. 97 e ss.
15. GAGNEBIN, Jeanne-Marie, Histria e Narrao em Walter Benjamin,
p. 89.
16. DERRIDA, p. 46.
17. ADORNO, Theodor. Educao e emancipao, p.104.
18. MELO, Eduardo Rezende, ob. cit.
19. CHRISTIE, Nils, Los limites del dolor.
20. ZEHR, Howard, Changing lenses; idem, The little book of restorative
justice.
21. ADORNO, Theodor, Educao e emancipao; idem; Dialtica do
Esclarecimento.
22. MELO, Eduardo Rezende, Nietzsche e a justia, p. 48 e ss. e 136 e ss.
23. MELO, Eduardo Rezende, Nietzsche e a justia, p. 131.
24. ANDRADE, Elaine Nunes, Rap e educao, rap educao; ROCHA,
Janana et al. Hip hop: a periferia grita.
25. SHEARING, Clifford, Transforming security: a South African experiment, in
STRANG, Heather; BRAITHWAITE, John, Restorative justice and civil society,
p. 14 e ss.
26. SANICOLA, Lia, Lintervention de rseaux; FOLGHERAITER, Fabio, Operatori
sociali e lavoro di rete; SANICOLA, Lia et al., Metodologia di rete nella
giustizia minorile; DI NICOLA, Paola, La rete: metafora dellappartenenza.
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Era uma manh de inverno, no ms de julho de 2005, quando, encurralado por ameaas e agresses que estariam sendo impostas a ele e
sua famlia pela vtima, um rapaz de 17 anos eliminou com cinco disparos
calibre 38 o vizinho hostil. Ocorrido num subrbio de uma outrora pacata
cidade de colonizao alem do interior gacho, o homicdio do entregador
de jornal pelo filho da dona do carrinho de cachorro quente fato pelo
qual o rapaz foi condenado e preso retrata uma realidade na qual se
tornou comum a utilizao de meios violentos, incluindo homicdios, como
meio de resoluo mesmo dos conflitos mais banais. No caso, a execuo
da vtima foi o momento culminante de uma sucesso de desentendimentos iniciados oito meses antes, em razo de uma briga entre dois cachorros
da vizinhana. Desde ento, por trs vezes antes do homicdio, em ocorrncias diferentes, o problema aportou no sistema de justia, busca de
pacificao.
Os relatos do adolescente autor do homicdio e de sua me peran1
te o juiz apresentam uma sntese notvel do quadro de violncia evoluindo
sob as vistas e, de certa forma, sob a discreta contribuio do sistema de
justia:
Adolescente: O que posso dizer para o senhor eu tentei resolver
at um pouco da outra maneira, da maneira certa, demos queixa
dele vrias vezes, que ele tentou me matar, que ele tinha arma
em casa, que ele agredia a minha famlia, ningum fez nada, a
polcia no fez nada. Isso comeou com outro vizinho que tomou
as dores do meu cachorro, brigou com a cadela do vizinho e ele
tomou as dores. Da ele no deixava a minha me passar com o
carrinho de cachorro quente, que a minha me vendia, no deixava passar em cima da calada porque a calada era dele.
Pregava madeira na calada, botava a moto, no deixava passar. A me deu queixa dele sobre isso a, da comeou a rixa de
* Graduado em Cincias Jurdicas e Sociais pela UFRGS. Juiz de direito no Estado
do Rio Grande do Sul desde 1990, atualmente titular da 3 Vara do Juizado
Regional da Infncia e da Juventude de Porto Alegre. Professor de Direito da
Infncia e Juventude e Coordenador do Ncleo de Estudos em Justia
Restaurativa da Escola Superior da Magistratura da Associao dos Juzes do Rio
Grande do Sul (AJURIS). Cordenador do projeto Justia para o Sculo 21, que
objetiva implantar prticas restaurativas para resolver situaes de violncia
envolvendo crianas e jovens em Porto Alegre.
667
famlia. Cada vez foi aumentando. Juiz: Moravam perto? Adolescente: Vizinhos. Juiz: De lado? Adolescente: , tinha uma casa no
meio. Juiz: Voc no viu outra maneira de resolver isso? Adolescente: De repente at teria, mas... Juiz: Voc no viu, s viu essa.
Voc se sentia muito ameaado por ele? Adolescente: Bastante,
tanto que eu no ficava mais em casa. Estava morando na casa
de uma prima minha porque eu no podia chegar em casa, ele
ficava me esperando em casa. Juiz: Tinha acontecido alguma
coisa entre voc e ele concretamente? Adolescente: Uma vez ele
veio atrs de mim, ele at efetuou alguns disparos de arma atrs
de mim, eu consegui fugir dele. Juiz: Ele atirou? Adolescente: Atirou em mim. Eu fui na delegacia, dei queixa dele. Falei que tinha
vindo armado atrs de mim, estava ele e mais um cara de moto. A
gente teve audincia eu, ele e a me, no fizeram nada, no
aconteceu nada. Juiz: Vocs tiveram a oportunidade de se encontrar depois no foro? Adolescente: Sim, ele at falou para o juiz,
se arriando no juiz, se o senhor quiser o senhor pode ir l procurar,
o senhor no vai achar arma em casa. O juiz falou tu acha que
eu sou trouxa, ele j batia de frente at com o juiz, ele assim.
Juiz: Antes de tudo que aconteceu vocs estavam com esses problemas e j tinham registrado duas queixas, uma por causa da tua
me, e outra por causa dessa tua. Foram duas? Me: No, foram
mais. Juiz: A senhora pode falar. Me: Porque ele no deixava eu
passar em cima da calada ele colocava a moto na calada.
Juiz: A senhora tinha que sair ali para ir trabalhar com o carrinho
de cachorro quente? Me: Sim. Eu tinha ido na delegacia, eu tinha ido na prefeitura, levei azulzinho l. Uma vez multaram e nada
adiantava, ele trabalhava no jornal. Ento um amigo meu deu a
idia de ns tirar uma fotografia da moto em cima da calada e
publicar no jornal. Juiz: O jornal dele? Me: o nico da cidade,
mas pelo menos podia ser que ele ia ganhar uma represlia, alguma coisa. O meu amigo foi tirar a foto e ele e o pai dele saram de
dentro do ptio, o pai dele segurou o meu amigo e ele deu com
um pedao de pau. A chegaram duas viaturas. Juiz: Bateu nele?
Me: Bateu muito, ficou muito, mas o meu amigo no fez leso
corporal. Juiz: No fez exame? Juiz: No, ele foi na delegacia, at
nas audincias do [adolescente], ele deu depoimento tambm.
No outro dia de manh eu sa de casa um pouco antes das 8 e
quando eu estou passando na calada deles a me do [vtima]
levantou o cabo de vassoura e me deitou no cho. Juiz: O que
quer dizer isso? Me: Me derrubou no cho. Juiz: A paulada? Me:
Eu segurei o cabo. Juiz: A a senhora se desequilibrou? Me: Sim, e
ca no cho. Como ela via que eu no largava o cabo para dar
em mim ela me puxou os cabelos, eu no larguei o cabo da ela
me mordeu a mo. Eu at fiz corpo e delito. Mas depois do que
aconteceu eu... Juiz: Depois do qu? Me: Depois do que o [adolescente] fez eu no continuei esse processo com ela, eu vim
de muda. Juiz: A senhora se mudou? Me: Sim, na hora. Juiz:
668
A senhora tinha combinado com ele que ele tomasse providncias? Juiz: No, inclusive ele j vinha uns dois meses me pedindo
para me mudar, sair daquela casa. Juiz: Ele [adolescente] j tinha
sado? Me: Sim, mas aquela casa era herana do meu pai eu
no tinha onde morar. Eu tenho mais dois filhos, pagar aluguel no
d. Juiz: Eu fico lhe perguntando porque que um fato to grave,
to extremo, to difcil da gente aceitar, e ele comea por coisas
que so aparentemente muito pequenas. Me: Cada vez que ele
enxergava o [adolescente] ou ele perseguia para afrontar eu vou
te matar, eu vou botar uma corda e te puxar na moto, e a maneira que a gente viu ele agredindo o meu amigo, ele e o pai dele.
Juiz: A senhora havia feito quantos registros de ocorrncia dessa
situao, ao longo de quanto tempo? Me: O primeiro registro eu
acho que deve ter sido em novembro. Juiz: Esse fato aconteceu
em julho de 2005. Em que ano foi? Me: Ento novembro de 2004.
Ele pregou madeira, botou madeira dentro da cerca e pregou na
rvore na hora que eu ia sair de casa com o carrinho. Juiz: Isso
atravessando a sua calada? Me: Isso, na calada dele, que eu
passava na frente. Juiz: Entre a rvore e a cerca a senhora no
podia atravessar? Me: Sim. Juiz: A senhora registrou essa ocorrncia. E a prxima? Me: Janeiro ou fevereiro. Juiz: Que foi o qu?
Me: Que a me dele me agrediu, e que o meu amigo apanhou.
Juiz: Foi quando vocs foram tirar a fotografia? Me: Sim, mas nesse meio tempo eu botava o p fora de casa eu escutava um desaforo. Juiz: Especificamente os registros policiais, o prximo que
aconteceu foi j quando ele atirou contra o [vtima]? Me: Sim.
Juiz: Nada mais.
Essa cadeia de incidentes evidencia o quanto o enfrentamento e a
preveno da violncia no pode se resumir a estratgias de confrontao
com o crime organizado, ou a modificaes da legislao penal, ou a aes
de integrao comunitria, ou mesmo a reformas institucionais limitadas ao
campo da gesto e da organizao judiciria.
Os fatos expostos retratam a falta de efetividade do sistema de justia em estancar a escalada da violncia, mesmo entre cidados que os
laudos psicossociais apontariam apesar da renda modesta como personagens social e economicamente inseridos, membros do que esses mesmos
laudos costumam referir como famlias estruturadas. Literalmente, um arranca rabo entre cachorros evoluiu para desentendimentos que se transformaram em hostilidades, agresses e morte. Com a agravante de que os
episdios agressivos foram reiteradamente levados ao conhecimento da
autoridade. Ao longo desses oito meses, segundo os depoimentos transcritos, quatro ocorrncias policiais teriam sido registradas: a primeira quando a
passagem pela calada teria sido barrada com a moto e com a tbua, a
segunda quando o fotgrafo teria sido agredido, a terceira, quando o adolescente teria sido corrido a tiros pela vtima. Mesmo assim, continuaram
sem resposta eficaz da justia. A quarta a morte do vizinho ocorrncia foi
ento a trgica resposta final.
669
A audincia no juizado especial criminal evidencia que se o problema evoluiu no foi por falta de eficincia, j que acesso e interveno da
justia houve, e em tempo razovel ao menos, pde antecipar-se ao desfecho fatal. O que certamente faltou? Eficcia e efetividade. O que se demonstra a que o problema da justia no se esgota em inovaes
gerenciais ou de estrutura organizacional. A principal lacuna a preencher
de contedo, e est relacionada abordagem dos problemas que aportam
no cotidiano da jurisdio. A propsito, o mesmo caso ainda ilustra o quanto o processo convencional, eminentemente acusatrio, induz os envolvidos no conflito a esconderem suas armas e protegerem-se por detrs de
escusas e atitudes formais, valendo-se de mecanismos legais que lhes permitem subtrair-se de qualquer responsabilidade e, at mesmo, se autorizarem a desafiar o juiz.
Falhas como essas no so falhas nem de estrutura nem de gesto,
mas de valor e de concepo. Concepes que permitem aos conflitos
transitarem por dentro do sistema de justia, atravessando-o sem alcanar
soluo material. Sem uma soluo capaz de estancar essa espiral de
retroalimentao negativa de emoes perturbadoras como raiva, cime,
inveja, orgulho ou vingana muitas vezes, potencializando-as, parte significativa dos conflitos, instalados margem ou mesmo transitando por dentro
do sistema de justia, e tanto mais quanto menores paream, persistir reverberando no mundo, sob a forma de aes agressivas. Enquanto isso, o
sistema, to perplexo ou conformado quanto a sociedade que o paga, assiste instalarem-se as solues da justia de mo prpria em substituio do
seu papel social esvaziado, num descrdito que se acumula sob a forma de
frustraes concretas vivenciadas pelas partes de cada processo arquivado.
Enquanto os operadores da justia lutam contra montanhas de processos e declaram vitrias parciais perante nmeros sempre esmagadores,
a operao insensvel do sistema, arquivamento a arquivamento, abre mais
e mais espao reinstalao da justia de mo prpria. No so apenas
acertos de contas sangrentos entre vizinhos outrora confiantes na lei que
retratam esse declnio. Ele est exposto nas silenciosas cobranas de dvidas
por txicos ao preo de vidas ou nas chacinas entre criminosos rivais das
quais pouco mais que algum estampido na vila e alguns corpos no IML ser
lembrado depois. Embora apresentada por diferentes atores e em diferentes graus, trata-se aqui, tambm, da mesma violncia que retorna cena,
sob a forma das tentativas de linchamentos de meninos assaltantes, dos
corpos humanos se debatendo enquanto afundam no rio, na rotina das revistas truculentas impostas pela polcia aos cidados da periferia ou, ainda,
nas prises em flagrante que se convertem em sesses sumrias de julgamento e imposio de penas corporais.
Admitida a violncia como resultante de uma trama de fatores complexos e interdependentes, no difcil deduzir de um quadro desses a justificativa para a banalizao de sacrifcios, que vo desde vizinhos em discrdia s vtimas de assaltos, ou at mesmo para o rebelamento organizado
e selvagem das populaes carcerrias, ou, ainda, a vingana cruenta e
sumria com que lhe respondam as foras policiais.
670
671
e exercida com fundamento constitucional. No admira que seus resultados, quando no esvaziados no percurso, resultem na manuteno de uma
ordem social violenta e violentadora.
Nesse diapaso, prosseguem outros fluxos e refluxos: se a justia que
se concebe para responder s violncias por sua vez violenta, h que se
construir respostas para conter a violncia da justia. Conquistas da humanidade e do cidado: o devido processo legal, a ampla defesa, o contraditrio, o terceiro imparcial e justo, as nulidades e os recursos por todas as vias
e a todas as instncias, enfim. Dado o pressuposto de que acusao sobrevir vingana e punio, o processo acusatrio se instala como uma
arena especializada em evasivas, embates, hipocrisias, mentiras e desencontros, onde toda sorte de artifcios para subtrao de responsabilidades
so admitidos e utilizados, muito mais contribuindo para aprofundar conflitos do que para pacific-los.
Pois se a fora da vingana estatal assim tremenda (as populaes carcerrias que o digam), de s conscincia quem daria a mo
palmatria? Alm da mentira a que j recomendaria o bom senso, as relaes atravessam os filtros da falcia jurdica, instalados em ambientes suntuosos, onde transita uma cultura requintada, que se locupleta solvendo
questes de alta indagao. Versados acusadores, defensores e julgadores
atm-se aos mnimos detalhes: pressupostos, requisitos, formas, ritos, provas,
prazos, precluses, clculos e quantificaes. Um bal de movimentos sofisticados e unvocos, dedicados a fazer ouvir a voz da lei. Mas caberia ouvir a
voz das pessoas, numa arena assim?
Mude-se a raiz, mude-se o mal: se a coero violenta o principal
atributo operacional a garantir a eficcia do ordenamento jurdico atravs
do sistema de justia, e do qual entretanto no se pode prescindir, a questo remete a outra, mais uma vez apontada com preciso por Marshall
Rosenberg(2006), que a questo relacionada necessidade de distinguir
entre o uso da fora e o uso da violncia. Isso levar conseqncia de
que a fora pode e deve ter um uso protetivo (da ordem jurdica) que no
pode se confundir com seu emprego violento: a fora deve ter legitimidade, a violncia no. Esse o requisito para uma justia capaz de promover
responsabilidade e no mera submisso. E diante disso, dado que o esgotamento do sistema punitivo de justia equivale ao esgotamento dos mecanismos heternomos de controle de comportamentos, ou seja, o esgotamento da eficcia dos vetores tradicionais, da ordem externamente imposta, s um modelo fundado na promoo da autonomia do sujeito e na coeso da sociedade poder oferecer uma sada de auto-regulao social:
onde houver coeso, a coero pode ser aliviada. Essa a fora que se distingue da violncia, instituindo a fora da autoridade, e no a autoridade
da fora. Fora moral, porque fundada em valores, antecedendo a fora
jurdica e os garrotes da coero.
Justia e responsabilidade
Embora atinentes justia penal juvenil, as reflexes oportunizadas
pela experincia com a justia restaurativa em Porto Alegre vm demonstrando na prtica que, independentemente do contexto normativo ou da
rea de aplicao institucional que se escolha para abordar, as principais
672
falhas do sistema de justia residem em: (a) no promover uma escuta qualificada dos conflitos; (b) no atender s necessidades a eles subjacentes; e
(c) no promover responsabilizao. Sobre esse ltimo aspecto est centrada
a nfase das presentes reflexes.
No que interessa gesto do processo poltico em que se insere a
garantia de direitos atravs da prestao juriscional, no campo dos interesses individuais, responsabilidade o atributo indispensvel ao exerccio do
valor mximo representado pela liberdade, e assim no se pode exercer
liberdade sem limite, sem respeito: responsabilidade perante o outro. No
campo dos interesses coletivos, responsabilidade o atributo indispensvel
ao exerccio do valor mximo representado pela democracia. No se pode
exercer democracia sem que cada cidado tenha presente as conseqncias de suas escolhas e o peso da sua participao: responsabilidade perante todos. Somente relaes pautadas pela responsabilidade perante o
outro e pela responsabilidade para com todos pode instalar um ambiente
de confiana. A confiana, pressuposto da coeso, a contrapartida (perante o outro) e o dividendo (para todos) da responsabilidade. A responsabilidade o tributo da confiana. E assim como sem responsabilidade no
h confiana, sem confiana no h restaurao, nem justia, e sem justia no h coeso social. Em cada fissura da sociedade que esquecida
dessa frmula se desagrega, o grmen oportunista da violncia instala a
dor e a destruio.
Sendo as instituies da justia investidas da funo de garantidoras, em ltima instncia, dos princpios regentes do Estado representados
pela liberdade e pela democracia, a proposta de promover responsabilizao no se justifica apenas como foco central da administrao da justia, mas passa a constituir-se numa contribuio efetividade do prprio
Estado Democrtico de Direito. Uma justia que promova autonomia e responsabilidade promove coeso, garante direitos e estabiliza relaes sociais, fundamentando a constituio de um Estado de Responsabilidade
Social.
2
Lode Walgrave , citado por Mylne Jaccoud (2005), prope que,
ao referenciar-se nos prejuzos e adotar como meio a obrigao de restaurar, o modelo restaurativo de justia projeta, para alm do Estado opressor
correlacionado ao modelo punitivo de justia, ou do Estado providncia
correlacionado ao modelo reabilitador de justia, a idia da construo de
um Estado responsvel contraparte do empoderamento que leva os participantes dos procedimentos a se investirem de uma responsabilidade ativa
enquanto cidados.
Ora, se a construo de um Estado responsvel e de uma atitude
ativa do cidado passa a ser um objetivo ao alcance e na dependncia do
seu modelo de justia que desde a esfera institucional, por seu lugar simblico, influencia todas as prticas sociais em que se exeram funes anlogas ento de admitir-se que, embora valores como incluso, encontro,
reparao e reintegrao possam ser citados como valores restaurativos
da maior relevncia (Scuro, 2003), melhor se aplicaro ao campo dos processos restaurativos, ao tempo em que a responsabilizao deveria ser o
valor restaurativo de maior relevncia enquanto resultado almejado pelo
procedimento.
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JUSTIA
Deve promover
RESPONSABILIDADE
Interesse
pblico
Interesse
individual
DEMOCRACIA
LIBERDADE
Para garantir
Para alcanar
ESTADO RESPONSVEL
Definir um foco dado pela percepo das conseqncias do delito e compromisso com sua reparao e direcionar a ele no somente o
olhar do infrator, mas de todas as pessoas e comunidade a ele relacionadas, inclusive funcionrios da rede de atendimento e operadores do sistema da justia, seguramente vem sendo a contribuio mais relevante das
idias restaurativas no campo da jurisdio penal juvenil.
Ao contrrio da justia tradicional, que se ocupa predominantemente da violao da norma de conduta em si, a justia restaurativa ocupa-se
das conseqncias e danos produzidos pela infrao. Valoriza a autonomia
dos sujeitos e o dilogo entre eles, criando espaos protegidos para a autoexpresso e o protagonismo de cada um dos envolvidos e interessados
transgressor, vtima, familiares, comunidades na busca de alternativas de
responsabilizao. Partindo da, fortalece e motiva as pessoas para a construo de estratgias para restaurar os laos de relacionamento e confiabilidade social rompidos pela infrao. Enfatiza o reconhecimento e a reparao das conseqncias, humanizando e trazendo para o campo da
afetividade relaes atingidas pela infrao, de forma a gerar maior coeso social na resoluo do conflito e maior compromisso na responsabilizao
do infrator e no seu projeto de colocar em perspectiva social seus futuros
modos de interagir.
A justia restaurativa corresponde a uma atitude transformadora que,
quando fiel aos valores restaurativos, tambm no campo das estratgias
polticas haver de optar pelo no-conflitual, por dialogar com o prprio
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um protocolo formal comprometendo-se a engajar suas estruturas institucionais e recursos humanos na consecuo dos objetivos do projeto, que se
prope, genericamente, a implantar prticas restaurativas para resolver situaes de violncia envolvendo crianas e jovens em Porto Alegre.
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As atividades atualmente em execuo derivam de um planejamento macroestratgico, concebido no mbito do Ncleo de Estudos em
Justia Restaurativa da Escola Superior da Magistratura em dezembro de
2004, que props organizar o processo de introduo das prticas
restaurativas na rede de proteo infncia e juventude da capital gacha, em quatro reas estratgicas: 1) processos judiciais; 2) atendimento
scio-educativo; 3) educao; 4) comunidade.
A partir do incio de 2005, viabilizaram-se os meios para a introduo
das prticas restaurativas no mbito dos processos judiciais (rea estratgica 1), em parceria com a Secretaria da Reforma do Judicirio do Ministrio
da Justia e PNUD, decorrente da escolha de Porto Alegre para sediar um
dos trs pilotos do projeto Promovendo Prticas Restaurativas no Sistema de
Justia Brasileiro. Esse projeto foi o disparador de um conjunto de atividades
que evoluram significativamente ao longo do ano de 2005, e tiveram como
principal produto a criao de um grupo de trabalho interinstitucional incumbido da gesto e planejamento do projeto, integrado por operadores jurdicos e tcnicos das instituies antes indicadas como parceiras
executoras.
Formou-se a partir da um grupo de trabalho, denominado G11,
que foi o principal destinatrio das capacitaes para a coordenao de
crculos restaurativos. Esse grupo tambm ficou responsvel pela elaborao de procedimentos e implementao das prticas restaurativas nos processos judiciais, alm de atuarem como facilitadores na integrao
institucional, visando multiplicar conhecimentos e apoiar as diversas atividades relacionadas execuo do projeto, principalmente as jornadas de
capacitao, a instalao de grupos de estudos e a implementao de
prticas restaurativas. A composio interinstitucional desse grupo respeitou uma concepo hologrfica, contemplada desde o plano estratgico
originalmente concebido (reas estratgicas 1 a 4), procurando agregar
profissionais representativos dos diversos segmentos a serem progressivamente envolvidos. Objetivou-se com isso, mesmo que se antecipando s etapas
seguintes, criar uma rede de multiplicadores para irradiao do conhecimento e informaes sobre o andamento do projeto, nos respectivos espaos profissionais.
Esse mesmo grupo de profissionais encarregado da aplicao das
prticas restaurativas colabora tambm na gesto e planejamento do projeto. Com essas atribuies de coordenao executiva, o grupo ampliado pela presena do juiz, da promotora e da defensora pblica da 3 Vara,
e tambm a coordenadora de pesquisa da Faculdade de Servio Social da
PUC, suas assistentes de pesquisa, e de um procurador de justia represen5
tando a Escola Superior do Ministrio Pblico.
Ancorado e alavancado o processo na parceria com a SRJ/PNUD,
sucedeu-se, a partir de agosto de 2005, o incio da execuo da etapa do
projeto apoiada em recursos financeiros do Programa Criana Esperana,
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no mbito dos processos judiciais passaram a ser instaurados preferencialmente j no momento do ingresso dos novos casos no sistema de justia,
que ocorre no CIACA, onde se encontra o Projeto Justia Instantnea (JIN),
representando a atuao integrada entre o Poder Judicirio, o Ministrio
Pblico e a Delegacia Especializada da Criana e do Adolescente (DECA).
A origem dos encaminhamentos variada. Porto Alegre tem quatro
juzes da infncia, cada qual com sua percepo, disponibilidade e moti6
vaes prprias quanto validade e utilizao das prticas restaurativas .
A maior parte dos encaminhamentos tem ocorrido nos processos de conhecimento, provindos da audincia inicial de apresentao (equivalente ao
interrogatrio do processo criminal). Nesse momento, o juiz pode suspender
a audincia e encaminhar o caso ao crculo restaurativo, cujo acordo poder subsidiar a aplicao da medida em prosseguimento, ou desde logo
ajustar genericamente a medida, encaminhando ao crculo para, j sob a
competncia do juzo do processo de execuo, serem melhor especificados os compromissos a serem abrangidos no cumprimento da medida. Tambm na audincia de instruo, poder tornar-se oportuno o encaminhamento, especialmente porque esse ser o momento do contato do juiz com
a vtima. Especialmente nos fatos de maior impacto psicolgico, como por
exemplo em roubos, esse momento, que em regra sucede algumas semanas aps a ocorrncia, pode se afigurar emocionalmente mais propcio para
a abordagem da vtima preferencialmente depois da sua oitiva pelo juiz,
at ento, nesses casos, mantendo-se os moldes do processo convencional. Tambm nos processos de execuo de medidas scio-educativas, so
originados casos para atendimento em crculos restaurativos, em regra nos
casos de adolescentes privados da liberdade e em razo da identificao
de peculiaridades que o tornam propcio para o procedimento, o que se
verifica nas audincias de reviso (semestrais) da medida. Alm desses, alguns outros casos, ainda poucos verdade, tambm j tm sido encaminhados para os crculos diretamente pela promotoria, mediante excluso
do processo (procedimento diversrio).
A coordenao dos crculos restaurativos encaminhados Central
de Prticas Restaurativas est a cargo de quatro tcnicos judiciais, duas
tcnicas da FASE, duas da FASC, uma da Secretaria Estadual da Educao,
uma da Secretaria Municipal da Educao e um da Secretaria Municipal
de Direitos Humanos e Segurana Urbana, que formam o ncleo duro sobre o qual se encontra ancorada a implementao do Projeto (G11). A distribuio dos casos feita em sistema de rodzio, na proporo das cargas
horrias disponveis, com uma capacidade instalada de atendimento estimada em at dez casos por semana. Na medida que se consolida a
capacitao desse grupo de base, novos tcnicos em treinamento vo sendo incorporados s atividades da Central, inicialmente como co-coordenadores, e depois como coordenadores. Com isso, pouco a pouco devero
transitar pela Central profissionais oriundos de todas as instituies parcei7
ras, com o objetivo de capacitao em servio . Os crculos so filmados e
os casos escolhidos so exibidos em reunies mensais de superviso, quando os passos do procedimento so revisados e discutidos. As supervises
esto programadas em jornadas de trs dias, com participaes distribudas segundo o nvel de capacitao dos interessados: um dia para
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As proposies da justia restaurativa geram um verdadeiro encantamento, que corresponde no menos encantadora possibilidade de concretizar-se uma promessa implcita no Estatuto da Criana e do Adolescente, mas historicamente negligenciada, relacionada ao contedo de uma
proposta pedaggica capaz de dar conta da ressocializao de adolescentes autores de infraes penais. A questo a ser resolvida no campo de
aplicao do projeto, conseqentemente, h de dar a chave para a soluo de importantes impasses de todas as polticas pblicas relacionadas,
valendo lembrar, com Emlio Garcia Mendez (citado pela FASE, 2002), que
apesar do seu carter quantitativo reduzido, a questo do adolescente
infrator possui um induvidvel efeito contaminante negativo sobre o conjunto das polticas sociais. Quem no resolve este problema compromete todas as polticas sociais para a infncia em geral e os direitos humanos dos
adolescentes em particular. A questo do adolescente infrator um extraordinrio termmetro da democracia.
Com certeza, a violncia maior ou menor com que os adolescentes
se portem na comunidade, notadamente na escola, e a qualidade maior
ou menor com que se apliquem e se cumpram as medidas scio-educativas
decorrente de suas atuaes infracionais, estar em relao direta com a
qualidade de todos os servios da rede de ateno infncia. Se o sistema
promover represso e violncia, reverberar violncias. Se promover liberdade, respeito, responsabilidade, autonomia, pacificar. Essa a essncia da
aprendizagem restaurativa enquanto processo de radicalizao das bases
ticas da democracia.
Aprendendo com os crculos e encontros
Nada capaz de mobilizar mais uma comunidade do que o
enfrentamento de ameaa, a cura de uma dor, a resoluo de um problema concreto. Esse potencial de mobilizao espontaneamente contido num
conflito a oportunidade de converso da experincia traumtica da ruptura do lao social numa oportunidade de aprendizagem e crescimento.
Oportunidade de incorporao de um modelo de justia fundado em valores e capaz de promover valores. Considerando que s se aprendem os
valores que se vivenciam, promover prticas restaurativas implica promover
vivncias que proporcionem aos sujeitos a constituio de registros internos
fundados em valores humanos. Vivncias to mais intensas quanto mais relacionadas a dores reais, ameaas reais e traumas reais. Alm da liberao
das cargas emocionais plasmadas pela vivncia do evento traumtico, o
que por si s j as validaria, as prticas restaurativas proporcionam a aprendizagem vivencial dos valores que mobilizam: solidariedade, tolerncia, respeito, acolhimento, empatia, perdo. Esse modelo de relacionamento tico, se assimilado na infncia e na juventude, acompanhar o sujeito ao
longo de toda a sua existncia, permitindo que o reproduza a cada situao da vida em que se veja novamente em conflito. A projeo dessa oportunidade de transformar conflitos e violncias em aprendizagens em valores
humanos representa a semeadura de um novo futuro para as novas geraes, e a principal promessa da Justia para o Sculo 21.
Pautada por essa viso, a inteno do projeto de adquirir habilidades e sistematizar procedimentos para, progressivamente, massificar as
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aplicaes das prticas restaurativas, representadas pelos crculos e encontros, partindo do epicentro do sistema de conteno da violncia juvenil,
que so as medidas scio-educativas, e irradiar-se por intermdio da rede
de proteo, at capilarizar-se em todos os servios relacionados s polticas bsicas e, por esses canais, alcanar as respectivas comunidades.
Por isso introduzida desde logo num ambiente de diversidade, a evoluo da experincia contempla a aplicao em diferentes modalidades
(processo judicial, planos de atendimento, escolas) e acabou gerando uma
distino conceitual entre duas formas de implementao dos procedimentos restaurativos:
Crculos restaurativos so reunies restaurativas com a participao
da vtima principal, ou seus apoiadores, seno presencialmente, mediante
representante, ou carta, ou gravao de udio ou vdeo, ou qualquer outro
meio que possa servir para tornar efetiva sua presena e transmitir sua mensagem na reunio. Os crculos restaurativos so realizados atravs da Central de Prticas Restaurativas, quando originados no mbito dos processos
judiciais, ou nas escolas, quando envolvendo situaes escolares no
judicializadas.
Encontros restaurativos so reunies restaurativas sem participao
direta da vtima, que lembrada pelo coordenador, o qual pode representar o papel da vtima na interlocuo com o infrator, figurando nesse papel
as vtimas secundrias (familiares, amigos, e mesmo o prprio infrator), considerando-se-os como tal em razo do modo como tambm tenham sido
atingidos pelas conseqncias da infrao. A metodologia dos encontros
restaurativos foi desenvolvida com vistas utilizao de prticas restaurativas
no ajustamento do plano de atendimento dos adolescentes em cumprimento
de medidas na FASE, quanto a adolescentes privados de liberdade e na
FASC, quanto s medidas de meio aberto (embora ainda no suficientemente apropriadas nesse ltimo campo). Se na aplicao de um encontro
surgir proposio de contato com a vtima, o caso ser encaminhado a
apreciao judicial e, se acolhida, a realizao do crculo ser encaminhada Central de Prticas.
Uma nova abordagem
Em qualquer das situaes, o diferencial reside na abordagem do
conflito, centrada na infrao, direcionada ao reconhecimento das suas
conseqncias e visando ao compromisso com a reparao dos danos, e
suscitando as questes fundamentais apontadas na literatura: Questeschave (McCold; Wachtel, 2003): Quem foi prejudicado? Quais suas necessidades? Como atender a essas necessidades? Dimenses do dano a restaurar (Zehr, 1990): Quais os danos vitima? Quais os danos aos relacionamentos? Quais os danos ao infrator? Quais os danos comunidade?
Responsabilidade scio-educativa
Uma particularidade das medidas scio-educativas aplicadas aos
adolescentes autores de atos infracionais , como regra geral, serem
indeterminadas no tempo. Essa a caracterstica da internao, principal
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medida privativa da liberdade, e que se estende liberdade assistida, principal medida de meio aberto. Se o tempo de durao da medida indeterminado, dependendo sua concluso de avaliaes peridicas pelo
orientador tcnico, submetidas apreciao judicial, uma questo se torna fundamental: o que se est a exigir do adolescente para ser considerado apto ao desligamento do processo?
As concepes da justia restaurativa vm oferecendo importantes
subsdios na depurao das convices a respeito dos objetivos e abordagens a serem priorizados durante o atendimento scio-educativo, contribuio da maior relevncia, considerando que, ao longo de anos, esses servios padeceram da obscuridade a respeito de uma proposta pedaggica
que tivesse escopo mais definido.
Na falta de requisitos objetivos (como os adultos encontram na contagem do tempo), as avaliaes tcnicas e judiciais costumam abordar contedos subjetivos, segundo o critrio da especialidade tcnica conjunturalmente preponderante, ou segundo o pensamento do profissional mais
influente no grupo tcnico, ou a autoridade mais respeitada, ou ainda a
mais insistente, autoritria e inflexvel. Resultado da que essas avaliaes,
das quais depende a liberdade e a reintegrao social do adolescente,
so via de regra atravessadas por requisitos e exigncias imprevisveis, abrindo uma ampla margem de subjetividade e indeterminao, tanto normativa,
quanto conceitual.
O foco na infrao e na reparao das suas conseqncias imprime uma dinmica renovada ao sistema, que agora tem mais claramente
para onde direcionar seu olhar. Independentemente de qual seja o
referencial tcnico em aplicao (psicolgico, pedaggico, assistencial,
jurdico), a responsabilizao do autor pelo prprio ato e pelas suas conse9
qncias pode passar a constituir-se no indicador avaliativo central.
Uma vez definido esse foco, pode-se perceber que a abordagem
restaurativa dos adolescentes em cumprimento de medida scio-educativa
no se esgotar nos crculos ou encontros restaurativos embora passem a
ter nessas oportunidades um momento de grande intensificao do processo mas tende a ser promovido por uma ampla gama de abordagens tcnicas e institucionais. Um ambiente restaurativo pressupe, antes de mais
nada, disponibilidade para o dilogo e confrontao com a realidade dos
fatos, busca do amadurecimento de uma reflexo crtica a respeito da
situao infracional, suas causas, as necessidades subjacentes, seus danos,
e a uma atitude emptica com o sofrimento da vtima. Mas essa disponibilidade e esse foco ho de estar presentes em todos os momentos do atendimento, no se restringindo ao encontro com vtimas ou com os familiares
que sofrem os danos da infrao. Deve inspirar, por exemplo, negociaes
participativas quanto ao programa coletivo de atendimento da unidade,
na resoluo de incidentes disciplinares, em atividades reflexivas (grupos
operativos ou outras atividades teraputicas). Voluntrios que tenham sido
vtimas de crimes, talvez oriundos do prprio quadro funcional ou de instituies religiosas, podem formar grupos para promover encontros com jovens
infratores e refletir com eles sobre as respectivas vivncias, etc.
A observao emprica do percurso comumente seguido por jovens
privados da liberdade mostra que h uma linha evolutiva eventualmente
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Conexo
Depresso
Reinstalao
Rebeldia
Negao
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elemento-chave para iniciar um processo de introspeco, reflexo e amadurecimento crticos. A essa empatia consigo mesmo podem seguir-se, na
medida que adequadamente trabalhados pelas intervenes tcnicas, a
empatia com os familiares atingidos pelas conseqncias da infrao
(potencializada pela aplicao dos encontros restaurativos) e das vtimas
principais (potencializada pela aplicao dos crculos restaurativos).
Cada sujeito apresenta sua prpria resposta, sua prpria capacidade de elaborao e, por isso, seu prprio tempo. No se pode abstrair, porm, a importncia das abordagens institucionais na determinao do tempo dessa maturao. Se o adolescente encontra um ambiente institucional
amigvel, acolhedor, capaz de escutar suas necessidades, poder progressivamente, e to mais rapidamente quanto mais esse ambiente for
deliberadamente organizado com esse fim, ser auxiliado na superao dessas diferentes etapas. Isso no significa, porm, uma desconsiderao permissiva com relao aos motivos determinantes da imposio da medida.
Antes, ao contrrio. Mas, assim como o sujeito no pode libertar-se sem responsabilizar-se pelo seu ato, no pode ser mantido prisioneiro do prprio
passado. A ponderao com que se administram esses fatores aparentemente excludentes essencial. O auge do amadurecimento scio-educativo
acontecer quando seja capaz de demonstrar uma crtica emptica genuna, o que significa ser capaz de posicionar-se de forma reparatria, a partir
do ponto de vista da vtima. Quanto melhor o sistema for capaz de explorar
essa vertente, mais rapidamente o adolescente progredir na medida, e
certamente maior segurana oferecer para seu retorno ao convvio social. Essa capacidade de oferecer uma crtica emptica ser o indicador maior
de que alcanou o passo final de uma abordagem restaurativa bem sucedida, estando apto ao convvio social.
Conectado a si mesmo, a seus familiares e seu semelhante representado pela vtima adquiriu a condio de sujeito de um processo de
elaborao que produz coeso interna, conquista responsabilidade, gera
a confiana e substitui o controle pela autonomia como critrio para restaurar a liberdade.
Concluso
Justia restaurativa eminentemente vivencial, e s quem participa do processo pode dar a exata dimenso da experincia que viveu. Por
exemplo, como no caso do jovem que, aps j ter cumprido dois anos e
meio pelo latrocnio de um taxista, ouviu ao lado da me a gravao de
uma mensagem remetida pela viva da vtima, contando o estraalhamento
de suas vidas pela perda do marido e do pai de sua filha. Como disse o
advogado do rapaz: Foi como um tratamento de choque. Parece que o
cara acorda e mostra o seu eu. Escondido com o eu fica a responsabilidade que se recusa ao sistema acusatrio e que se disponibiliza quando a
abordagem restaurativa se oferece de forma eficaz. o que percebe a
tcnica da unidade de internao, entrevistada pelos pesquisadores do
projeto: a que a gente vem vendo que o ndice de reincidncia altssimo.
Por qu? Porque um momento que a gente no consegue que as pessoas
se responsabilizem pelo ato infracional e que as prprias instituies se
responsabilizem.
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Com efeito, responsabilizao o resultado que vem sendo alcanado pela incorporao dos princpios restaurativos nas medidas scioeducativas sob seus diferentes mbitos, e sobretudo atravs da participao de adolescentes infratores em crculos e encontros restaurativos, se2
gundo melhor relatam os prprios envolvidos.
A responsabilidade, segundo os adolescentes:
(...) eu acho que se eu pudesse pagar esse dinheiro para ele eu
acho que seria bem melhor tanto para ele quanto pra mim. Eu
realmente dei essa idia e no sei se porque eu dei essa idia eles
me falaram da justia restaurativa (...).
(...) como ele falou, ele passou dificuldade, eu acho que vou me
sentir melhor dando (...) ele me ajudou tambm (...) falando que
seria bom para mim ajudar a pagar ele, ter essa PSC, essa LA, tanto que ele me ajudou tambm, seno eu poderia pegar um ano e
meio fechado.
(...) eu acho que at ressarcir essa dvida com ele eu realmente
vou ficar me sentindo culpado.
(...) se eu no pagar a medida da justia restaurativa bvio que
eles vo dar, sei l...mais alguma PSC, ou mais algum tempo (...).
Bh, como eu falei, eu no posso sentir pena por que eu no
sou ningum para sentir pena de outra pessoa, eu sinto um receio
de ter feito isso com ele(...).
A responsabilidade segundo alguns familiares de adolescentes:
Porque teve uma cabea fraca, e ter ido na pilha dos outros e as
coisas erradas acabou nas conseqncias que esto vindo pela
frente, esto acabando aos pouquinhos, o que ele tinha que cumprir, s falta ressarcir o homem.
A responsabilidade, segundo alguns familiares de vtimas:
(...) porque na cabea dele ele apenas tinha furtado um celular,
ele no sabia os danos que ele tinha causado para ela e o transtorno para ns.
(...) quando ele pediu desculpa sim. E disse que no iria fazer mais,
que queria ela como uma amiga dali pra frente. Ele tinha aceitado
ela como uma amiga, porque aquilo foi um erro, um impulso, n.
Que ele tava arrependido do que fez.
A responsabilidade segundo uma vtima:
(...) eu acho que ele viu, que caiu a ficha dele, que no leva a
nada, que isto a s teve prejuzo para ele e para mim, eu acho
que ele se reestruturou, acho que ele no volta mais a cometer
este tipo de delito, pelo que eu senti, uma pessoa que ficou
muito arrependido.
Mas melhor exemplo desse processo de responsabilizao no haveria do que o adolescente de 17 anos, partcipe de latrocnio e internado h mais de dois anos, que aguardava a oportunidade de sadas
tempor-rias da internao para fazer doaes de sangue. Porque? Ouvi
na TV que doar sangue um modo de salvar vidas. No posso mudar o que
eu fiz, mas quero me sentir responsvel por salvar vidas, explicou ao juiz, por
quem foi considerado suficientemente responsvel para poder sair.
690
Notas
1. Declaraes colhidas atravs de estenotipia e retiradas de Termo de Audincia de Processo Judicial de Execuo de Medida Scio-Educativa
da 3 Vara do Juizado Regional da Infncia e Juventude de Porto Alegre.
2. WALGRAVE, L. Au-del de la retribution et de la rhabilitation: la rparation
comme paradigme dominant dans lintervention judiciaire contre la
dlinquance des jeunes? In: GAZEAU, J. F.; PEYRE, V. La justice rparatrice
et les jeunes (Vaucresson, 9imes Journe Internationales de Criminologie
Juvenile), p. 5-28.
3. O nome do projeto homenageia o Professor Pedro Scuro Neto, pioneiro e
inspirador da justia restaurativa no Brasil, autor de artigo com esse ttulo
(Scuro Neto, 2003). Informaes detalhadas do projeto e notcias sobre
seu desenvolvimento esto disponveis em: <www.justica21.org.br>.
4. Junho de 2006.
5. Essa experincia de co-gesto interinstitucional talvez venha a ser um
dos dividendos mais significativos do processo de implantao da JR na
rede de infncia e juventude em Porto Alegre. Dada a complexidade do
processo, a partir de 2006, buscou-se uma consultoria para facilitao do
processo, com base na metodologia dos grupos operativos, originada na
psicologia social de Pixon Rivire.
6. Uma juza atua no atendimento inicial, atravs do Projeto Justia Instantnea, situado no Centro Integrado de Atendimento Criana e ao Adolescente (CIACA). No Foro Central, atuam outros dois nos processos de
conhecimento, e um terceiro na Vara de Execues Scio-educativas,
onde iniciou o projeto piloto, cujos servios atualmente se encontram
disponveis tambm s demais varas, atravs da Central de Prticas
Restaurativas.
7. Destaque-se o significado da Central de Prticas Restaurativas, no que se
refere integrao dinmica, eminentemente operacional, da rede de
proteo social: tcnicos das medidas scio-educativas de internao,
tcnicos das medidas scio-educativas de meio aberto, professores, guardas municipais (e, futuramente, talvez conselheiros tutelares, profissionais
da sade, tcnicos de abrigos e outros programas educativos e
assistenciais, ONGs, etc.), todos transitando por um espao comum, em
regime de gesto e responsabilidades compartilhadas, constituindo, a
partir do interior do sistema de justia, um inovador espao de
alavancagem, difuso e capacitao das prticas restaurativas na capital gacha.
8. Disponvel em: <www.cnvbrasil.org>.
9. Uma questo em aberto, ainda, a das situaes em que os adolescentes mantenham convico de inocncia, sobretudo por negativa de autoria. Isso leva a que a aplicao de uma abordagem restaurativa nas
avaliaes das execues scio-educativas (ou seja, mesmo que o adolescente j esteja condenado por sentena definitiva ) tambm fica condicionada admisso da responsabilidade pelo infrator, que um requisito elementar da aplicao das prticas restaurativas, tambm no
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processo de conhecimento. Ao recusar como verdade a sua culpa, afirmada na sentena condenatria, e abstraindo-se a hiptese de posterior comprovao de inocncia pelas vias processuais cabveis, o adolescente estar exercendo seu legtimo direito de optar por um tratamento
convencional, meramente retributivo, cujas implicaes ainda carecem
de maior objetivao, visto que o tempo da medida permanecer sendo indeterminado, no podendo ser levado ao mximo (trs anos, em
qualquer caso) pelo s fato de ter feito essa opo.
10. Constataes subsidiadas e formuladas em conjunto com o pessoal tcnico da FASE.
11. A qualidade (no violenta) da fora com que se exera essa continncia, ou seja, a legitimidade com que se constitua e se afirme a lei interna da instituio, ser decisiva para o prosseguimento do processo e,
naturalmente, para o sucesso da abordagem pedaggica.
12. Depoimentos colhidos atravs da pesquisa que est acompanhando,
sistematizando e avaliando as prticas de justia restaurativa
implementadas pela 3 Vara do Juizado Regional da Infncia e Juventude de Porto Alegre, sob a coordenao da Professora Doutora Beatriz
Aguinsky, do Ncleo de Pesquisas e Estudos em tica e Direitos Humanos
(NUPEDH) da Faculdade de Servio Social da PUC-RS, sendo preservado
o sigilo quanto identidade dos informantes, de acordo com as exigncias da tica na pesquisa social.
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de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras
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692
PARTE IV CIDADOS,
A POLTICA E PARCERIAS
PBLICO-PRIVADO
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696
a polcia democrtica foi tomada pela comunidade internacional na BosniaHerzegovina em 1996, com a publicao do The commissioners guidance
for democratic policing in the Federation of Bosnia-Herzegovina Manual
do comissrio para a polcia democrtica na Federao da BsniaHerzegovina (UNMIBH 1996). Esse manual elaborava um plano para a criao do servio de polcia que pudesse atender aos sete princpios bsicos
da atividade policial agir dentro da lei; ser regulado por um cdigo de
conduta profissional; proteger a vida, reduzindo o uso da fora; prestar contas populao; proteger a vida e o patrimnio, por meio da preveno
do crime de modo pr-ativo; salvaguardar os direitos humanos e a dignidade; e agir de modo no-discriminatrio. A polcia democrtica desde ento
tornou-se sinnimo de cumprimento a princpios internacionais de direitos
humanos, conforme descrito em International human rights standards for law
enforcement: a pocket book on human rights for the police Padres internacionais de direitos humanos para a represso ao crime (United Nations.
High Commissioner for Human Rights, 1996) e o European Code of Police
Ethics Cdigo Europeu de tica Policial (Council of Europe 2001).
Indubitavelmente, o plano mais abrangente e elaborado para a reforma da polcia a servio da democracia foi feito pela Comisso Independente de Polcia do Norte da Irlanda, a chamada Comisso Patten (1999). A
Comisso estipulou trs princpios no cerne de suas reformas: cumprimento
a padres internacionais de direitos humanos; responsabilizao/prestao
de contas efetiva interna e externa; e parceira com as comunidades para
alcanar a segurana pblica.
Em outra obra, eu tentei resumir o que acreditava serem os atributos
fundamentais da polcia democrtica. So eles: prestao de contas/
responsabilizao lei; salvaguarda dos direitos humanos, especialmente
aqueles exigidos pelos processos poltico-democrticos; prestao de contas/responsabilizao externa; e prioridade s necessidades de segurana
dos indivduos, ao invs das do governo. razovel dizer que tais princpios,
ou suas variaes, so agora aceitos como uma definio operacional de
polcia democrtica.
Algo que a polcia democrtica no : polcia comunitria. Ambas
so constantemente confundidas nos documentos sobre assistncia polcia e reforma. A polcia comunitria compartilha de vrias prticas que fazem parte do paradigma da polcia democrtica, especificamente uma
obrigao de consultar as comunidades, a mobilizao do pblico em prol
de esforos de cooperao para a preveno do crime e resoluo de
problemas localmente enfocada. Ao mesmo tempo, essas mesmas prticas
podem ser mal utilizadas por governos, com o fim de controlar populaes,
ao invs de empoder-las. A consultoria comunidade e a sua mobilizao
podem especificamente se tornar instrumentos de regulao. Isso ocorreu
na China, em Cuba e antiga na Unio Sovitica. importante lembrar que a
polcia comunitria foi desenvolvida em sua maioria nos anos 1980, a fim de
tornar a polcia mais efetiva no combate ao crime e na reduo da desordem. Foi dito que a polcia comunitria faria com que a polcia prestasse
mais contas, mas que essa no seria sua meta principal. A consultoria e a
mobilizao eram meios para o fim de aprimorar a segurana pblica.
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Esse tipo de aprendizado raro, apesar da grande quantia de recursos gastos na assistncia para a polcia estrangeira, mas no foi resumido
de maneira acessvel. Em sua maioria, encontrado espalhado em estudos
de caso em que as lies aprendidas so implcitas, ao invs de claramente
expressas. Ademais, as avaliaes tendem a recair mais sobre a listagem
dos impedimentos que sobre a sugesto de remdios.
Ao mesmo tempo, uma fonte para o aprendizado desenvolver o
que tem considervel potencial, se os fornecedores da assistncia internacional se aproveitam disso. Refiro-me ao nmero crescente de pessoas que
participaram da reforma e reconstruo policial estrangeira que queriam
fazer carreira. Tais pessoas esto entre pessoal atual e antigo da UNCIVPOL,
agncias de assistncia bilateral, tais como o DFID, a CIDA, e a AUSAID, e
agncias de represso ao crime com pessoal no exterior, tais como a Polcia
Federal Australiana, a Real Polcia Montada Canadense (RCMP) e o Escritrio Federal de Investigao dos Estados Unidos (FBI). Tais pessoas tm conhecimento sobre os processos de assistncia internacional, conhecem a
responsabilidade que um cargo em outro pas lhes d e esto entusiasmados pela experincia de trabalhar no exterior, com um grupo variado de
construtores da nao. Tais pessoas esto na linha de frente para desenvolver uma doutrina comum sobre o cerne da polcia democrtica e comeam a introduzir idias obtidas a partir de sua experincia no exterior para
suas instituies de origem. O feedback para a polcia nacional, a partir de
esforos internacionais na inteno da reforma policial, pode ser um
subproduto importante da assistncia internacional.
III. Percalos dos esforos existentes
Os esforos internacionais de desenvolver a polcia democrtica durante transies polticas pacficas, durante a manuteno da paz, ou em
Estados falidos, padece de vrios defeitos.
1. Ausncia de planejamento estratgico: programas de assistncia no so em geral apoiados por argumentos tericos forados que ligam
insumos aos objetivos da reforma, ainda menos pela evidncia de experincias anteriores. De modo geral, os programas de assistncia policial refletem
as capacidades que os doadores podem disponibilizar, em vez conterem
uma anlise do que mais necessrio em certas circunstncias. A assistncia policial um exerccio do lado da oferta.
2. Falha em adaptar programas a circunstncias locais, especialmente de tradio e prtica histricas: a assistncia internacional apia-se
em pacotes genricos que supe-se que funcionem em qualquer lugar, em
vez de em programas que oportunizem os pontos fortes locais, lidem com
impedimentos locais e tenham sido adaptados a entendimentos e sensibilidades locais. Os programas de assistncia aprendem na prtica as lies
das quais somente ocasionalmente levam a esforos futuros. Uma razo para
isso que os programas de assistncia polcia, e ainda mais os programas
de assistncia jurdica, so construdos por pessoas que trabalham com a
justia e quase nunca com o auxlio de especialistas na lngua local. Os especialistas estrangeiros em geral recomendam o que tem familiaridade em
seu pas de origem, ao invs do que se encaixe na prtica local e que poderia alcanar objetivos normativos esperados.
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a coleta de dados quantitativos e qualitativos sobre a estrutura e funcionamento dessas redes, na mesma medida em que visa aplacar os nimos daqueles que consideram essa forma de organizao social como uma panacia. Inicialmente, precisaremos certos aspectos tericos das redes de segurana, para ento abordar, em uma segunda parte, os resultados de um
estudo de caso realizado nos ltimos dois anos em Montreal. Em uma terceira parte, a ttulo de concluso, examinaremos algumas implicaes dos resultados apresentados tanto de uma perspectiva de pesquisa como do ponto
de vista prtico.
I. As redes de segurana
O conceito de rede muitas vezes est implicitamente associado
noo de uma coordenao de atores, ao exemplo das redes de comunicao ou de transporte que administram os fluxos de informaes ou de
bens. Na rea das atividades humanas, entretanto, no raro encontrarmos redes de indivduos ou de organizaes que dispem apenas de conhecimento parcial acerca da arquitetura geral dos elos diretos que os unem.
Isso se aplica muito bem no caso das redes de grande alcance, cujo porte
muito importante para que a estrutura seja conhecida por todos os membros, e no caso das redes secretas ou clandestinas, cuja sobrevivncia depende de uma compartimentao dos contatos (tratando-se de informantes infiltrados no crime organizado ou de clulas terroristas latentes espera
da entrada em ao). O porte e a diversidade dos atores que compem as
redes de segurana no devem, por conseguinte, ser associados de forma
abusiva idia de que estes apresentam organizao racional e eficaz.
Pelo contrrio, poderamos afirmar, como veremos mais adiante, que as redes de segurana so, em realidade, resultantes de uma multiplicidade de
relaes bilaterais e multilaterais que se agregam em torno de prticas e
desafios comuns para definir um campo organizacional diferenciado: o
campo da segurana.
Portanto, poderamos definir uma rede de segurana como todo
conjunto de atores institucionais, organizacionais, comunitrios ou individuais conectados direta ou indiretamente a fim de autorizar e/ou
de produzir a segurana por conta dos interesses coletivos (a populao)
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ou particulares (um cliente) . A diversidade de atores encontrados nessas
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redes fonte de heterogeneidade e de desigualdades estruturais : servios de polcia nacional ou empresas multinacionais atuam no mesmo campo que empresas familiares ou consultores individuais. No obstante, uma
complexa teia de elos recorrentes liga esses atores em uma base de reciprocidade, base esta informal, contratual ou regulamentar. Uma das principais dificuldades associadas anlise das redes a subestimativa da importncia da operao de demarcao que consiste em definir os critrios
a serem utilizados para a escolha dos atores analisados no estudo. Na verdade, quando um ator alcana um certo porte, pode, por sua vez, ser considerado como uma rede independente, o que torna qualquer tentativa de
categorizao bem mais arbitrria. Tomemos, por exemplo o caso do
Department of Homeland Security (Departamento de Segurana Nacional)
dos EUA, resultante da fuso de 22 rgos governamentais que existiam
poca dos atentados de 11 de setembro de 2001. Se podemos considerar
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conectividade, as informaes podem ser obtidas com facilidade e circulam com bastante rapidez, os custos transacionais so baixos e as inovaes so adotadas sem demora. As reputaes tambm podem ser prejudicadas com a mesma rapidez.
Figura 1 - A rede de segurana de Montreal (2004-2005)
Segurana pblica
Segurana mista
Associao profissional
Segurana interna
Segurana terceirizada
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Introduo
Tanto a instituio pblica da polcia como outras instituies de
governana da segurana que operam em democracias estabelecidas ou
em sociedades transitrias se depararam com uma srie de desafios no incio do sculo XXI. Elas se defrontam com novas ameaas segurana, por
meio das redes ocultas (Raab; Milward, 2003), de grupos e indivduos que
* Doutora em Criminologia pela Universidade de Toronto. Antes de ser membro do
Security 21, foi professora assistente da Universidade de Toronto e lecionou disciplinas de policiamento e segurana. Ela recentemente foi coordenadora canadense do Projeto para Comunidades Seguras e Justas na Argentina, que foi administrado pelo Centro de Estudos Internacionais da Universidade de Toronto e
realizado pela Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional. Esse
projeto buscou inovaes em estruturas baseadas na comunidade para a
governana da segurana e a reforma da polcia democrtica de modo mais
geral. Atualmente, gerente do Projeto de Ligao do Conselho de Pesquisa
Australiano com a Polcia de Victoria na Austrlia, chamado Networked Policing.
Esse projeto tem o objetivo de construir novos modelos que permitem polcia
articular mais efetivamente seu conhecimento, capacidades e recursos com
outros atores, para atingir resultados compartilhados em uma srie de reas
operacionais. Suas mais recentes publicaes so: J. Wood; B. Dupont (Eds.),
Democracy, society and the governance of security, Cambridge University Press,
2006; J. Wood, Designing and diffusing innovations in the governance of security,
in J. Wood; B. Dupont (Eds.), Democracy, society and the governance of security,
2006; J. Wood; N. Cardia, Brazil, in T. Jones; T. Newburn (Eds.), Plural policing in
comparative perspective, Routledge, 2006; J. Wood; E. Font, Crafting the
governance of security in Argentina: engaging with global trends, in J. Sheptycki;
A. Goldsmith (Eds.), Crafting global policing, Oxford: Hart, 2006. J. Wood; M. Kempa,
Understanding global trends in policing: explanatory and normative dimensions,
in J. Sheptycki; A. Wardick (Eds.), Transnational and comparative criminology,
Cavendish, 2004; M. Kempa; P. Stenning; J. Wood, Policing communal spaces: a
reconfiguration of the mass private property hypothesis, British Journal of
Criminology, n. 44, p. 562-581; J. Wood, Cultural change in the governance of
security, Policing and Society, v. 14, n. 1, p. 31-48, 2004; C. Shearing; J. Wood,
Governing security for common goods, International Journal of the Sociology of
Law, v. 31, n. 3, p. 205-225, 2003; C. Shearing; J. Wood, Nodal governance,
democracy and the new denizens, Journal of Law and Society, v. 30, n. 3,
p. 400-419, 2003.
** PhD em Sociologia na University of KwaZulu-Natal em Durban, na frica do Sul.
professora titular no Departamento de Sociologia na Universidade de KwaZuluNatal e pesquisadora associada da Regulatory Institutions Network da Research
School of Social Sciences da Australian National University. autora dos livros:
Young warriors: youth identity, organisation and violence in South Africa, 2001; e
Transforming the robocops: hanging police in South Africa, 2005.
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mostra nossa experincia de gerenciamento na polcia de Victoria, Austrlia, de um projeto intitulado Policiamento Conexo. O termo conexo referese a uma conexo, um elo ou vnculo (Oxford Dictionary, 1993, p. 1.915).
Neste captulo, ns descrevemos nossa abordagem para o projeto dos modelos conexos que necessariamente no coloca a polcia no centro de formao da rede. Ns discutimos nossa nfase normativa sobre a identificao, aperfeioamento e mobilizao das formas de conhecimento e capacidade possudas pelos atores ineficientes (Braithwaite, 2004) em um
sistema de governana, tais como as associaes comunitrias indgenas
ou de jovens e mesmo os prprios criminosos. Ns examinamos nossa abordagem metodolgica para a identificao de questes estratgicas em
governana de segurana e comentamos as formas nas quais ns, na condio de acadmicos, trabalhamos juntamente com os profissionais de
polcia, integrando nossas formas respectivas de conhecimento, para
implementar a agenda do policiamento conexo. Finalmente, ns identificamos resumidamente alguns desafios envolvidos na vinculao dos conhecimentos da polcia e dos acadmicos, em conformidade com a orientao
da pesquisa de ao participativa, que guia a parceria de gerenciamento
do projeto. Antes de discutir a governana conexa como um conceito, revisaremos resumidamente a abordagem estabelecida centralizada no Estado para a formao de redes visando a governana de segurana.
Transformando a governana da segurana: tendncias do policiamento
As organizaes policiais admitem que h muito tempo j no monopolizam a governana da segurana (Fleming; Wood, 2006). Alguns poderiam argumentar que tal monoplio nunca existiu realmente (Jones;
Newburn, 2002) e que as afirmaes atuais sobre um divisor de guas no
policiamento (Bayley; Shearing 1996) so exageradas. Tal fato poderia na
verdade ser o caso, pelo menos em algumas partes do mundo, mas talvez o
que mais importa que os gerentes da polcia (Dupont, 2006), e at certo
ponto os sindicalistas da polcia (Fleming; Wood, 2006) reconhecem que
operam em um campo de segurana plural (Loader, 2000) ou nodal
(Johnston; Shearing, 2003). Numerosos atores, sejam eles do setor pblico,
do setor privado ou da sociedade civil (ONGs e organizaes da comunidade) promovem segurana e trazem tona diferentes formas de conhecimento, capacidades e recursos, ao adotar esse procedimento. Parte do
reconhecimento dessa realidade atual admitir que a polcia h muito tempo no consegue corresponder, tanto em termos de seu significado simblico, quanto em termos de sua prioridade estratgica, s expectativas de
segurana. medida que o tempo passa, no parece haver restado muito
em termos funcionais que no possa ser executado por outros provedores,
como as empresas privadas que oferecem produtos e servios sofisticados
de segurana. Portanto, alguns gerentes de polcia que pensam no futuro
esto buscando usar de todos os meios para conseguir uma posio no
campo da segurana, com a finalidade de proteger ou, alm disso, dividir
um espao privilegiado para eles prprios, face a face com outros ns
(Dupont, 2006).
Um meio de buscar uma posio tem sido explorar as oportunidades para responder criativamente aos desafios estratgicos com que se
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deparam as organizaes policiais. A polcia reconhece que seu conhecimento, capacidades e recursos so limitados e tambm sabem que tais
lacunas no conhecimento e nos recursos podem ser preenchidas em grande escala por outrem. Por conseguinte, o desafio da polcia tem sido aproveitar esse conhecimento e essa capacidade de forma que contribuam
para a realizao dos objetivos da polcia e do interesse pblico de modo
mais abrangente. Sob esse aspecto, a polcia tem sido consideravelmente
inovadora. Por exemplo, eles estabeleceram mecanismos para alistar pessoas (veja Latour, 1986) que contribuam para as agendas de segurana,
nas reas de controle do crime e reduo de tumultos, e mesmo na guerra
contra o terror (veja Avant, 2005).
Atualmente, existem vrios mecanismos. Por exemplo, na governana
local da segurana, o fenmeno crescente descrito como o policiamento
de terceiros (Gilboy, 1998, p. 135; Roach Anleu et al., 2000; Mazerolle; Ransley,
2006), que envolve a polcia utilizar uma srie de alavancas legais (penal e
civil) para obrigar a participao daqueles que nem so os autores primrios, nem os beneficirios da m administrao que eles policiam (Gilboy,
1998, p. 135) nas atividades de represso e controle do crime.
Freqentemente se exige dos terceiros que participem na identificao das
formas de comportamento ilegal e eles esto bem colocados para observar. Os bancos, por exemplo, esto em uma melhor posio que a polcia
para determinar a evidncia de lavagem do dinheiro e, como tal, exige-se
que relatem tipos particulares de comportamento suspeito em relao a
eles. Um outro exemplo so os profissionais de assistncia mdica, que esto aptos a descobrir sinais de negligncia ou corrupo e, como tal, podem relatar tais casos (Mazerolle; Ransley, 2006). Alm dos mecanismos que
exigem de terceiros auxlio s agncias de represso ao crime polcia e a
outras agncias estatais, utilizam-se vrias formas de influncia e persuaso
no estabelecimento das redes locais de segurana. No policiamento comunitrio, a polcia apela para o esprito de voluntarismo do cidado, enquanto os governos promovem a participao comunitria, por meio de
estruturas de recompensa, tais como o financiamento para os programas
de preveno ao crime.
Nas naes cujo idioma nativo o ingls, como a Austrlia, o policiamento comunitrio ideal foi traduzido em uma variedade de modelos e
programas diferentes, os quais buscam aperfeioar a capacidade da polcia para ser preventiva. Em alguns casos, tal aspecto envolveu o desenvolvimento de estratgias que produzam alternativas mais eficazes represso ao crime, inclusive estratgias para o desenvolvimento comunitrio ou
projeto ambiental. Em outros casos, as organizaes policiais ficaram mais
preocupadas em atingir os objetivos, quanto aos seus recursos reativos de
represso ao crime de uma forma mais eficiente, aperfeioando suas capacidades de ser mais guiadas pela inteligncia ou permitirem-se aplicar uma sano severa no que concerne ao comportamento ilegal, que
entendido como um precursor de uma conduta criminosa mais sria (Wood;
Shearing, no prelo).
Um tema comum que resume a estrutura dos programas de policiamento comunitrio desenvolvidos ao longo dos ltimos trinta anos a prioridade da polcia em conhecer os problemas locais de segurana, identificar
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as pessoas e os processos foram, ou esto atualmente sendo desenvolvidos em sete reas (no momento da redao deste artigo): segurana da
juventude; acompanhamento ps-liberao dos criminosos sexuais, nos
ambientes comunitrios; investigao e acompanhamento dos casos de
violncia familiar; segurana do sistema de transporte pblico; segurana
interna e externa das casas populares; segurana para as comunidades
indgenas; e segurana para as comunidades jovens e multiculturais.
A segunda meta do Projeto Conexo vincular o conhecimento e as
capacidades dos parceiros do projeto (i.e. ANU e polcia de Victoria) na
gerao de novas idias para as organizaes conexas, para colocar tais
organizaes em prtica e tambm para avaliar a contribuio dessas organizaes com a governana da segurana eficaz e socialmente justa.
Embora a polcia esteja claramente focada no projeto, a meta do Projeto
Conexo desafiar as crenas arraigadas sobre a prioridade ou primazia da
polcia na governana local da segurana, crenas essas igualmente
mantidas, tanto pela polcia quanto pelas associaes no-policiais. Esse
projeto est baseado na suposio de que as concepes centradas na
polcia, quanto s parcerias e redes, impediram que a polcia, bem como
outros atores da governana da segurana, se comprometessem plenamente com a gama de conhecimentos e aptides disponveis na sociedade. Como nosso colega Clifford Shearing colocaria: a governana conexa
busca construir a mudana conceitual de uma abordagem de todo o governo para uma abordagem de toda a sociedade (comunicao pessoal, 2005). A participao ativa da polcia de Victoria na configurao e
promoo da governana de segurana conexa indicativa de sua disposio para contemplar um novo papel e identidade para ela prpria.
Dentro de uma orientao para a ao participativa, o projeto segue uma metodologia que consiste de seis fases projetadas para conduzir a
produo de novas idias, visando controlar a segurana dentro de uma
estrutura conexa. Nas duas prximas sees, esboaremos essa fases, bem
como comentaremos os desafios associados a tais implementaes.
Elaborando a governana conexa: a produo de conhecimento
Conforme indicado acima, o termo conexo refere-se a um comprometimento conjunto ou a uma conexo que vincula coisas. Executar
a governana conexa , portanto, comprometer-se juntamente com as formas mais eficazes e apropriadas de conhecimento e capacidade para a
produo de resultados particulares quanto segurana. Naturalmente, os
processos para determinar precisamente quais so esses resultados ou quais
deveriam ser devem ocorrer tambm dentro de uma estrutura conexa. Em
outras palavras, os objetivos da governana devem ser determinados dentro de uma estrutura que sirva para reunir e comprometer diferentes reivindicaes e opinies sobre o mundo. Muito mais fundamental ainda, os processos para determinar quem deve participar de tais reflexes ou deliberaes devem tambm ocorrer dentro de uma estrutura conexa. Em termos
simples, a gerao de idias para aperfeioar a governana da segurana
deve ser realizada em parceria que consista de estruturas e processos para
reunir e comprometer diferentes formas de conhecimento e capacidade.
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O melhor modelo atualmente disponvel, que acreditamos se coaduna com os pr-requisitos para a produo do conhecimento, dentro de
uma estrutura conexa, o modelo de pesquisa para ao participativa (PAR).
Em essncia, esse modelo est centralizado nas noes de colaborao.
Trata-se de uma abordagem que tenta superar a lacuna tradicional entre a
pesquisa e a prtica (Ainscow et al., 2004) por meio de um envolvimento em
duas vias de pesquisadores e objetos de pesquisa (Geva; Shem-Tov, 2002).
Os profissionais que desempenham essa funo ficam diretamente envolvidos em todo o processo de pesquisa, desde o ponto da identificao do
problema, at o projeto de pesquisa objetivando a anlise e coleta de dados, alm da divulgao das recomendaes e validao da pesquisa. O
encontro da pesquisa de ao um processo em que os parceiros iguais
se encontram, travam dilogo e compartilham os diferentes tipos de conhecimento e habilidades (...). (Jordan, 2003, p.190).
A estrutura de gerenciamento do projeto planejada de uma forma tal que habilita aos membros da equipe da polcia de Victoria, bem
como os membros da equipe da ANU a conduzirem de forma conjunta sua
direo e implementao. O projeto consiste de uma equipe de coordenao central, dirigida por um inspetor da polcia de Victoria e por um acadmico da ANU. A equipe de coordenao inclui outros membros da polcia e
pesquisadores do Centro de Polcia de Victoria e da ANU (Canberra), respectivamente. A equipe de coordenao central supervisiona as operaes das equipes locais, estabelecidas em cada uma das sete reas piloto.
Cada equipe local dirigida por um gerente superior, no posto de inspetor
ou superintendente. Esses lderes locais organizam equipes dentro de sua
delegacia ou rea policial particular, que consistem de indivduos identificados como possuidores tanto do entusiasmo, quanto da capacidade para
serem destaques da agncia. Essa equipe de polcia tambm trabalha
conjuntamente com outros destaques de agncia e com membros da comunidade, na conduo e configurao do projeto em mbito local.
Os projetos no nvel das sete reas esto sendo implementados de
um modo escalonado, a fim de que o conhecimento gerado de projetos
anteriores possa ser incorporado no projeto e gerenciamento dos projetos
subsequentes. Embora as sete reas estratgicas do foco sejam muito diferentes, elas esto sujeitas ao mesmo processo de pesquisa sincronizado que,
conforme indicado acima, est, por si s, alinhado com os resultados da
pesquisa isto , com prticas de policiamento cooperativo e mais orientadas para a comunidade (Geva; Shem-Tov, 2002). Ns agora comentaremos
as sete fases do processo de produo do conhecimento.
1. Identificando as reas estratgicas do foco
O Projeto Conexo reflete uma abordagem baseada em princpios
para o desenvolvimento das inovaes de governana, em contraposio
a uma abordagem de base programtica. Seu princpio central diz que a
governana mais eficaz e socialmente justa se for variada e, s vezes,
fontes ignoradas ou no utilizadas de conhecimentos e capacidades so
reunidas por meio de novas organizaes processuais e institucionais. Em
que nvel de preciso esse princpio deve ser posto em prtica permanece
uma questo aberta, que respondida ao longo do tempo, por meio do
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conhecimento que gerado nas fases que descrevemos aqui. Mais precisamente, ns, na qualidade de lderes do projeto, no decidimos quais procedimentos e estruturas institucionais particulares devem ser colocadas em
prtica com a finalidade de estabelecer uma nova organizao conexa.
Ao invs disso, ns escutamos e registramos as idias que coletamos e, em
seguida, realimentamos aquelas idias, por meio de meios que buscam
agregar valor ao que ouvimos.
Ao determinar o alcance preliminar de cada um dos sete projetos,
os membros da equipe de coordenao central abordam os lderes das
diferentes reas operacionais ou regies policiais e solicitam deles idias
quanto s reas operacionais que mais se beneficiariam da aplicao do
princpio conexo. Esse estgio da identificao do problema , na realidade, global e abrangente em primeira instncia, tendo em vista que exige
orientao para estabelecer um parecer, com uma viso aguada das
reas de prestao dos servios que so mais desafiadoras para a polcia, a
partir de uma perspectiva estratgica.
Com alguma orientao geral quanto ao alcance, os membros da
equipe de coordenao central entram no campo com a finalidade de
iniciar as consultas com as organizaes e associaes locais que possuem
o que Nygren (1999) teria descrito como conhecimentos localizados sobre a rea geral do foco identificado pelos lderes da polcia. nesse ponto
que um processo de discusso mais detalhada ocorre, envolvendo amplas
consultas aos possuidores dos conhecimentos localizados que podem ser
integrados na origem, com uma srie de idias sobre como as organizaes
conexas atuais funcionam (sob o ponto de vista estrutural e processual), em
que foram ineficientes e como poderiam ser melhoradas. Tais consultas no
so destinadas a estabelecer uma verdade particular sobre o que funciona e o que no funciona mas, ao invs, destina-se a explorar vrias reivindicaes pela verdade e as discusses e opinies do pblico (profissional
experimental) que as respaldam. Esse exerccio de retorno s origens fornece aos membros da equipe de coordenao central uma base preliminar de conhecimento que pode ser usada para conduzir seu mapeamento
das formas existentes de conhecimento, capacidades e recursos, com a
finalidade de determinar vrias oportunidades, bem como as condies
possveis para a inovao estratgica.
2. Mapeamento do conhecimento e da capacidade
Antes da identificao de propostas concretas para desenvolver ou
aperfeioar as organizaes conexas em uma rea estratgica particular,
os membros da equipe esquematizam todas as formas existentes de conhecimento e capacidade das associaes profissionais (isto , provedores de
servios ou atividades comerciais), bem como as dos membros da comunidade e/ou associaes marginalizadas que possuem formas particulares de
conhecimento localizado. Por meio das consultas a tais associaes, bem
como por meio da anlise de textos, (polticas, programas, procedimentos),
os pesquisadores (retirados da ANU e da polcia de Victoria) procuram entender como as diferentes organizaes e associaes conceituam os resultados de segurana, (p. ex. em termos da reduo do crime, ou da
melhoria do desenvolvimento da comunidade, ou ainda melhoria da sade
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mental) e promover tais resultados na prtica. As questes gerais que instruem tal mapeamento incluem:
Quem so os vrios atores que contribuem para os resultados da
segurana (p. ex. conselho da cidade, agncias de justia criminal, provedores de sade, escolas, igrejas etc.)?
Quais so suas vises de mundo? Em particular, quais so as queixas que eles fazem sobre a natureza do problema da segurana que esto
gerenciando?
Quais capacidades ou habilidades cada um possui?
Quais recursos cada um possui (financeiro, humano etc.)?
Como esses atores se relacionam?
Eles formaram as organizaes conexas? Se assim for, como e com
quais finalidades? Eles compartilham o conhecimento? Eles compartilham os recursos? Quais so seus resultados individuais versus resultados
compartilhados?
Existem fontes de conhecimento e capacidades que esto ociosas nas organizaes conexas existentes? Posto de uma outra forma, quais
contribuies so avaliadas, quais contribuies so descartadas e quais
contribuies so desconhecidas? (Wood, 2006: 230; e Wood; Font, no prelo).
Esse exerccio de mapeamento permite equipe de pesquisa identificar os temas e as questes de seo cruzada que podem, dessa maneira, informar as idias sobre possveis reas em que as organizaes conexas
podem ser melhoradas ou desenvolvidas. Um relatrio do mapeamento
distribudo para todos os participantes envolvidos na fase do mapeamento,
bem como para outras partes interessadas. Esse relatrio fornece uma anlise do mapa do conhecimento e das capacidades e fornece observaes
sobre o que Burris descreveria como partes do conhecimento e da capacidade local que no so atualmente mobilizadas para a governana
(Burris, 2004, p. 347). Tais observaes tendem a respaldar uma recomendao para uma pesquisa mais detalhada sobre os processos e estruturas
conexas existentes, antes que um foco definitivo possa ser determinado.
3. Conduzindo uma pesquisa mais detalhada
Em muitos casos, pode haver questes relativas s organizaes
conexas existentes que exigem uma compreenso mais detalhada, antes
que as idias sobre o melhoramento de tais organizaes possam ser
delineadas. Freqentemente essa pesquisa enfoca a ligao do conhecimento e da capacidade das associaes ineficientes ou vulnerveis, cujas
opinies no tendem a ser apreendidas nos discursos oficiais. Essa pesquisa
executada por meio do uso de medidas essencialmente qualitativas (p.
ex. entrevistas, grupos focais) e alguns instrumentos quantitativos (p. ex. levantamentos). Por exemplo, no caso do projeto de segurana da juventude
de Wodonga, uma srie de grupos focais foram mantidos com jovens, ao
longo de vrios meses, com a finalidade de averiguar suas conceituaes
de segurana, seu comportamento para buscar ajuda e suas atitudes em
relao polcia. Nosso objetivo foi evitar quaisquer preconceitos sobre o
que a segurana realmente significa para os jovens e, na realidade, descobrimos que as questes de segurana esto com freqncia estreitamente
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conhecimento gerado durante esses pilotos para outras reas da organizao policial e para outras reas mais gerais da governana da segurana.
Por difuso do conhecimento ns no queremos dizer que as organizaes conexas reais, desenvolvidas em um contexto especfico de tempo e
espao (p. ex. cidade de Wodonga) possam simplesmente ser transplantadas dentro de uma estrutura de melhores prticas. Nossa posio, pelo
contrrio, de que cada inovao na governana conexa deve comear
mais uma vez com respeito s seguintes fases metodolgicas acima mencionadas. Dito isto, o conhecimento gerado em todas as fases acima mencionadas documentado e compartilhado com novas pessoas, organizaes
e locais, a fim de que possam desenvolver e contribuir com aquele conhecimento. Em termos simples, a produo de conhecimento um processo
contnuo.
Os membros da equipe de coordenao central esto atualmente
no processo de desenvolver instrumentos ou padres projetados para guiar
os indivduos e associaes por meio das fases acima. Dada a centralizao da parceria entre a ANU e a polcia de Victoria nesse projeto, torna-se
vital para os membros da polcia (independente de sua graduao ou localizao institucional), desenvolver a capacidade para produzir conhecimento e desenvolver idias para novas e estimulantes organizaes conexas.
Os instrumentos que estamos desenvolvendo vai lhes fornecer um srie de
questes que devem ser formuladas para eles prprios e para outros, medida que coletam informaes e as analisam para completar cada fase.
So instrumentos para desenvolver a capacidade dos membros da polcia
e dos outros, com o intuito de torn-los estudiosos da metodologia de uma
rea, quando efetuam o mapeamento das organizaes conexas existentes, conduzem a pesquisa detalhada, desenvolvem e apresentam suas
idias e projetam as inovaes prticas. No se trata simplesmente de adotar uma nova forma de reflexo, (i.e. a viso conexa), com respeito s parcerias na governana da segurana. igualmente importante fixar essa forma de reflexo dentro de novos hbitos, para executar a governana
conexa, inclusive a produo do conhecimento.
Uma observao sobre os desafios produo do conhecimento dentro de
uma estrutura conexa
Existem inmeras consideraes e s vezes barreiras que os membros da polcia de Victoria e da ANU tiveram que se deparar na tentativa de
estabelecer essa parceria igualitria para a produo do conhecimento
entre suas duas organizaes. Em princpio, s vezes existe uma certa tenso entre a necessidade da polcia para ao imediata e a necessidade
dos pesquisadores acadmicos para uma reflexo crtica mais profunda
(Ainscow et al., 2004). Ao mesmo tempo, os pesquisadores da ANU tiveram
que reconsiderar suas idias sobre o que constitui resultados importantes,
sem sentir que comprometeram sua liberdade acadmica. Isso remonta
a uma necessidade mais ampla das universidades e institutos de pesquisa
de examinar a superao da comunidade e a mobilizao prtica com
a polcia com valor equivalente s publicaes e ao ensino.
A polcia, por outro lado, ter que ter pacincia para acompanhar
os processos, ao invs de desejar entrar imediatamente em ao. De forma
732
similar s universidades, as organizaes policiais precisaro avaliar os processos de longo prazo para desenvolver idias em paralelo com a implementao de curto prazo.
Em segundo lugar, a capacidade de pesquisa por parte da polcia
possivelmente limitada. Isso significa que embora a polcia esteja bem
qualificada para identificar problemas, poder ser mais difcil para eles se
comprometerem nas mesmas condies com o projeto de pesquisa. Tradicionalmente, no se exigiu da polcia o desenvolvimento de slidas habilidades de pesquisa, nem tampouco foram exigidos para administrar e conduzir uma pesquisa. O Projeto Conexo est baseado na suposio de que
os membros da polcia contribuem com habilidades e conhecimento significativo para o projeto e conduo da pesquisa, e uma vez fora de suas
zonas de conforto, so coletores de dados muito eficazes. No somente os
membros da polcia ficaram diretamente envolvidos na administrao dos
grupos focais, mas tambm conduziram as entrevistas com os membros da
polcia sobre novas maneiras de tratar as situaes de violncia domstica.
As questes condutoras dessas entrevistas foram conjuntamente elaboradas pelos membros da polcia e pelos pesquisadores da ANU.
Um outro obstculo para concretizar a agenda de pesquisa da ao
participativa o fato de que os profissionais da polcia possuem pouco tempo para uma reflexo ampla ou para escrever sobre seu trabalho. Esse
particularmente o caso, de nenhuma maneira exclusivo, dos policiais. O que
surgiu no Projeto Conexo que os oficiais da polcia local esto satisfeitos
em apoiar o projeto, porm isso fica geralmente limitado sua promoo
do projeto, dentro da organizao, comparecendo aos seminrios conjuntos e participando dos grupos focais.
No futuro, ser exigida da organizao policial a criao de espao para que a polcia individualmente participe mais plenamente do registro dos resultados. Tal fato j comeou a acontecer no Projeto Conexo. Em
fevereiro de 2006, dois membros da equipe de coordenao central, um
membro da polcia e um pesquisador da ANU elaboraram e apresentaram
em conjunto um artigo para uma conferncia internacional, sobre a idia
do policiamento conexo. Tais iniciativas conjuntas propiciam uma oportunidade para os membros da polcia tomar parte dos novos debates e participar de diversas plataformas, com o objetivo de compartilhar idias com os
pesquisadores.
Ns acreditamos, tendo em vista nossa organizao de seminrios
regulares para reflexo e anlise e registro escrito das diligncias, que
descobrimos um meio de estruturao de uma reflexo crtica, no que
concerne ao papel da polcia, tanto nos contextos especficos, quanto nos
termos estratgicos mais gerais. O desenvolvimento dos instrumentos de produo do conhecimento discutidos acima deve evoluir nossa agenda, para
fixar novas formas de reflexo e executar a governana conexa dentro da
polcia de Victoria.
Concluso
A polcia, juntamente com outras instituies de governana do sculo XXI, enfrenta uma srie de desafios, inclusive a reduo dos recursos
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projeto era conscientizar as comunidades dos seus papis e responsabilidades em dar continuidade luta contra o crime.
Uma descrio mais detalhada do processo
Os membros da comunidade estabelecem grupos de cinco a dez
pessoas que passam a ser denominadas Comits de Paz. A finalidade criar
uma estrutura permanente com a qual as pessoas da comunidade, governos e outros possam se relacionar.
Esse Comit de Paz apresenta-se na comunidade como sendo um
grupo que facilitar a resoluo de conflitos no-violentos e no relacionados a crimes. Uma das suas caractersticas marcantes que "no utiliza a
fora para resolver os problemas".
Os Comits renem-se todo ms para assegurar a capacitao dos
membros da comunidade em relao a aspectos de segurana e interao
com a polcia. O SAPS realiza o trabalho policial tradicional isto , represso ao crime, resposta de carter emergencial e servios de investigao.
Os Comits de Paz facilitam a resoluo de conflitos, disputas e problemas que no necessitam de ao policial. Os membros da comunidade
podem levar os seus problemas (no criminais) diretamente aos Comits de
Paz para facilitao. Os membros do SAPS nos Centros Comunitrios para a
Paz podem oferecer aos reclamantes a opo de apresentar a sua questo ao Comit de Paz, quando no for uma questo relacionada polcia
e.g. conflitos pessoais.
O Comit de Paz tambm pode encaminhar assuntos para o SAPS,
quando apropriado. O SAPS toma nota dos casos enviados a eles pelos
Comits de Paz, ao passo que os Comits de Paz preenchem um relatrio
detalhado para todas as facilitaes por eles realizadas. Relatrios mensais
so reunidos com a finalidade de fornecer feedback ao Comit, durante as
reunies mensais.
O SAPS ter acesso a um maior espectro de informaes, conforme
as comunidades, por meio dos Comits de Paz, compartilhem informaes
referentes ao crime e s atividades criminais, em suas respectivas reas. Com
a implementao do policiamento por setores, os membros dos Comits de
Paz passaram a ter uma participao ativa em fruns setoriais sobre crime.
Quando fui nomeado Chefe de Polcia da Metrpole Oeste, o projeto foi expandido para os distritos de Philippi-Leste e Gugulethu, com grande sucesso. O projeto causou um impacto to significativo que chamou a
ateno de pessoas em outras partes do mundo que visitaram a rea para
aprenderem mais a respeito do modelo especfico e o seu funcionamento.
Em 2000, aps ter sito nomeado Chefe de Polcia de Boland, projetos adicionais foram desenvolvidos em parceria com a Fundao da Paz, nos distritos de Worcester, Zwelethemba e Mbekweni. O sucesso desses projetos
era patente, especialmente nas reas rurais.
A inaugurao do Centro Comunitrio para a Paz de Nkqubela (um
subrbio da cidade de Robertson, em Boland), em outubro de 2002, foi um
evento-chave na evoluo desse modelo de governana local, j que o
Programa Comunitrio para a Paz/Comit de Paz havia mantido boas relaes com a polcia e portanto nenhum acordo formal de cooperao havia sido firmado.
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com as agncias estatais (como a polcia), nenhum acordo formal de cooperao havia sido anteriormente firmado entre essas partes.
Essa iniciativa foi motivada pela solicitao apresentada por uma
rea residencial com servios de baixa qualidade (uma rea predominante
negra remanescente da poca da apartheid) pela reabertura de uma delegacia de polcia que estava desativada h muitos anos. As negociaes
entre o SAPS (da regio de Boland) e o Programa Comunitrio para a Paz
resultaram em um plano para abrir a instalao novamente, mas no como
uma delegacia, e sim como um Centro Comunitrio para a Paz, com contribuio tanto do SAPS quanto do CPP/Comit de Paz.
Dois outros Centros Comunitrios para a Paz foram inaugurados desde ento, em Zwelethemba (Worcester) e Mbedweni (Paarl). No entanto,
com o desenvolvimento dessa parceria, ficou claro que sua eficcia no
depende da existncia de uma infra-estrutura especialmente adaptada.
Ao contrrio, o que existe uma parceria que rene na prtica as capacidades de um grande nmero de agncias e organizaes mutuamente complementares.
Objetivo
Ajudar a criar comunidades seguras e economicamente viveis.
Metodologia
Otimizar as habilidades e as capacidades nicas e o conhecimento
do SAPS, Comits de Paz locais e outros atores relevantes na forma de um
acordo prtico claramente definido.
III. Os parceiros e os seus papis nos trs locais piloto
SAPS (Boland)
treinamento e fornecimento de policiais e veculos;
represso ao crime e resposta de carter emergencial.
Comits de Paz
membros da comunidade local facilitando as disputas e os conflitos conforme um cdigo e passos claramente definidos para a manuteno de paz;
apoio a iniciativas locais que promovam o bem-estar e a segurana da comunidade (construo de paz).
Programa Comunitrio para a Paz (Escola de Gesto Pblica da Universidade de Western Cape)
agncia de implementao do modelo para o Comit de Paz e
Centro Comunitrio para a Paz;
treinamento dos Comits de Paz;
avaliao e monitoramento da manuteno da paz e construo da paz;
treinamento de oficiais do SAPS para atuar nos Centros Comunitrios para a Paz;
coleta de dados acerca dos problemas locais e das causas de
conflito e dos meios para resolv-los;
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anlise e pesquisa constante e tambm publicao das atividades dos Comits de Paz, Centros Comunitrios para a Paz e dos seus relacionamentos com outras organizaes.
Universidade de Western Cape
superviso financeira e auditoria do Programa Comunitrio para
a Paz e dos Comits de Paz.
Departamento de Segurana Comunitria (Western Cape)
fornecimento e/ou reforma de salas de trauma.
Embaixada da Finlndia
financiamento bsico do Programa Comunitrio para a Paz, com
designao de recursos para os Comits de Paz (financiamento baseado
nos resultados obtidos pelas iniciativas de manuteno e construo de paz).
Governo local
parcerias enfocadas em projetos de construo de paz (p. ex.
parceria Drakenstein para a criao de espaos seguros para recreao)
Associao Ambulatorial St. John's
cursos para o treinamento em primeiros socorros para membros
da comunidade associados aos Centros Comunitrios para a Paz (100 vagas oferecidas em 2004, 200 vagas previstas para 2005).
IV. Como funcionam os Centros Comunitrios para a Paz
O seu funcionamento est baseado na pressuposio de que cada parceiro tem uma contribuio nica e valiosa para oferecer no mbito
da rede e que essa cooperao disponibiliza comunidade um servio muito mais eficaz do que se cada um dos parceiros atuasse de modo
independente.
O SAPS se encarrega do trabalho policial tradicional isto , represso ao crime, resposta de carter emergencial e servios de investigao.
Os Comits de Paz facilitam a resoluo de conflitos, conflitos e problemas
que no requerem ao policial. Os membros da comunidade podem levar os seus problemas diretamente para o Comit de Paz para facilitao.
Os policiais do SAPS que atuam nos Centros Comunitrios para a Paz (ou em
uma delegacia de polcia normal ou at mesmo quando estiverem fazendo
as suas rondas) podem oferecer aos reclamantes a oportunidade para apresentarem suas questes aos Comits de Paz, em vez de abrir um caso ou
seguir algum outro caminho formal.
O Comit de Paz tambm pode encaminhar questes ao SAPS, quando apropriado. O SAPS toma nota dos casos enviados a eles pelo Comit de
Paz, ao passo que os Comits de Paz preenchem um relatrio detalhado
para todas as facilitaes por eles realizadas. Esses formulrios so recolhidos todo ms e encaminhados ao Programa de Paz Comunitria.
Benefcios
SAPS
no mais precisam lidar com um grande nmero de casos e problemas que no fazem parte de sua competncia profissional, mas que
ocupam uma parcela desproporcional de seu tempo e energia (nos primeiros quatro meses de existncia do Centro Comunitrio para a Paz de
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Nkqubela, foram encaminhadas duas vezes o nmero de questes aos Comits de Paz do que foram analisadas pela polcia);
eles podem assim concentrar-se nas atividades policiais para as
quais eles foram profissionalmente treinados;
estar enfocado na efetividade profissional aumenta a motivao
dos policiais;
a sua relao com a comunidade melhora, em virtude da eficcia da complementao do policiamento e da resoluo de problemas;
eles tm acesso a uma maior gama de informaes nas quais
basear as suas prioridades e decises estratgicas;
essa parceria baseada no conhecimento d um carter local
poltica de policiamento setorial.
Membros do Comit de Paz
suplementar a sua renda com uma remunerao modesta, porm significativa, pelo emprego de suas habilidades de facilitao e de seu
conhecimento da comunidade;
aumento de auto-estima, por meio da prestao de um servio e
do reconhecimento, desenvolvimento e valorizao de suas habilidades.
A comunidade
passa a contar com um servio de policiamento e resposta integrado que abrange desde questes relativas ao cometimento de crimes
graves, at emprstimos no-pagos, brigas domsticas e conflitos locais;
passa a gozar de uma melhor qualidade de vida, por meio de um
aumento da segurana na comunidade e do financiamento e dos efeitos
de projetos de construo de paz apoiados pelos Comits de Paz.
Governo local
tem um ambiente mais estvel para fornecer os servios (sade
pblica, saneamento, instalaes recreativas) de forma mais eficaz e com
menos interrupes;
possui uma organizao comunitria consolidada, com a qual estabelecer uma parceria para a prestao de servios por meio da construo de paz.
V. Parcerias pblico-privadas e Centros Comunitrios para a Paz
Em um pas em desenvolvimento como a frica do Sul, onde a capacidade do setor pblico tende a ser limitada, importante que a prestao adequada de servios "leve em conta a gama completa dos recursos
do nosso pas, tanto pblicos quanto privados" (Ministro da Economia, Trevor
Manuel, This Day, 25 de agosto de 2004) e forme parcerias pblico-privadas
(PPPs) sempre que possvel e conveniente "o pblico tem acesso a servios
melhores e com melhor custo-benefcio e o setor privado pode explorar novas
oportunidades de negcios. Ambos so de interesse do pas" (Manuel,
op. cit.).
Geralmente, claro, o "setor privado" engloba bancos e outras empresas, que podem ser persuadidas de que o uso de suas capacidades ou
recursos, ou ambos, so de interesse pblico se empregadas em iniciativas
cooperativas para a melhoria dos servios pblicos.
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pr-prias possibilidades como africanos, poderamos, ao mesmo tempo, construir um modelo de aplicao potencial bem maior.
Os princpios de reunir pessoas, mobilizar conhecimento e capacidade local e de encontrar formas de resoluo de problemas focados na
comunidade e orientados para o futuro foram, e ainda so, essenciais
sociedade pr-industrial e continuam a ressoar na mente de muitas pessoas. Alm disso, durante a dcada de 80, "comits de rua" surgiram na frica do Sul como um meio de reafirmar o valor e a eficcia do conhecimento
local, como uma resposta represso brutal do enfraquecido regime do
apartheid.
O "modelo Zwelethemba" repercute e faz uso das formas e sensibilidades desses processos indgenas. O desafio atualmente criar veculos
institucionais para expressar esses valores de forma eficaz dentro dos contextos urbano e rural contemporneos e em uma democracia em desenvolvimento, seja na frica do Sul, no Brasil, ou em qualquer outro lugar.
O que fazer ento?
Considerando o lembrete do Presidente Mbeki de uma viso amplamente compartilhada de um pas transformado por seu passado opressivo,
e ao mesmo tempo o reconhecimento solene das deficincias e dos obstculos no caminho para a realizao de tal viso, que medidas prticas podem ser tomadas, especialmente por organizaes da sociedade civil, para
a diminuio dessa diferena e para acabar com tal deficincia?
Em outras palavras, o que poderia ser feito para criar oportunidades
e instituies que:
possam trabalhar junto com o governo e seus recursos para atingir
essa viso, e
sejam aplicveis, com ajustes relativamente mnimos, a uma ampla gama de ambientes, em nvel nacional e internacional.
Desenvolvimento transformador
H muito que se falar sobre "desenvolvimento", mas, na prtica, isso
sempre reverte, principalmente, em benefcio daquelas naes e comunidades que j esto "desenvolvidas". Como evitar isso?
O enfoque considerado deve objetivar a criao de um modelo de
desenvolvimento da comunidade que:
lide com a pobreza;
crie trabalho (no necessariamente "empregos");
intensifique a democracia;
promova um esprito de empreendedorismo social;
invista na comunidade e
integre os objetivos dos rgos governamentais e os das organizaes da comunidade.
Para ser sustentvel, tal modelo deve:
ser pouco dispendioso para ser administrado;
no depender de experincia profissional;
ser consideravelmente autodirigido, dentro de uma estrutura de
regulamentaes apropriada;
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monitoramento, a obteno de recursos, o processamento de pagamentos, a administrao e a conferncia de dados nessa relao contratual
com os Comits de Paz. responsvel pela manuteno da integridade e
da consistncia do modelo de Comits de Paz/Centros de Paz da Comunidade e pelas principais reflexes sobre sua eficcia e sobre as alteraes
apropriadas, onde forem necessrias.
Estamos agora no processo de identificao e negociao com
agentes de implementao, para a ampliao e a administrao local/
regional do modelo de Comits de Paz na frica do Sul, na frica como um
todo (comeando por Uganda) e em outros lugares.
Os agentes de implementao aprovados recebem (sem qualquer
custo) um pacote de materiais com direito a reproduo, que consiste dos
seguintes documentos: contrato de prestao de servio entre as partes,
guias de treinamento, guia para os Comits de Paz, formulrios de informaes sobre Pacificao e planilhas de pagamentos, critrios para a Construo da Paz e Memorando de Contrato e guia para revises mensais.
O Programa de Paz da Comunidade assiste os agentes das parcerias na busca de financiamento sustentvel e no estabelecimento de novos
Comits de Paz. A partir de ento, o Programa de Paz da Comunidade realiza revises regulares que, se satisfatrias, levam certificao anual, administra a base de dados central das atividades dos Comits de Paz e fornece
relatrios e anlises desses dados.
D. A histria do modelo
Esse projeto de construo do modelo logicamente no comeou
do nada. Registramos aqui alguns dos elementos alm dos precedentes
da frica e da frica do Sul acima mencionados que ajudaram na elaborao da base conceitual e que sugeriram que o experimento seguisse uma
direo, em vez de outras.
No incio dos anos 70, John Sewell, uma pessoa muito corajosa e
inovadora e que foi prefeito de Toronto, tornou-se o chefe de uma organizao em Toronto que administrava habitaes populares (a Metropolitan
Toronto Housing Authority, ou MTHA). Ele decidiu que algo deveria ser feito
quanto ao fato de que os residentes no se sentiam seguros em trabalhar
em muitas das reas onde a MTHA administrava casas e apartamentos. Ele
incentivou uma equipe de pessoas que inclua funcionrios e residentes a
encontrar idias para resolver alguns desses problemas. Eles trabalharam
em trs locais piloto.
Aps verificarem a forma como esses locais vinham sendo administrados, constataram que um dos principais problemas era que os profissionais remunerados no conseguiam trabalhar de forma eficiente com os
moradores. Como resultado disso, o conhecimento dos moradores sobre o
que estava acontecendo e o que deveria ser feito no estava fazendo parte do conhecimento e da capacidade das equipes de administrao. Em
outras palavras, eles concluram que o problema com a forma de administrao desses locais residia na inexistncia de mecanismos para localizar e
focalizar o conhecimento e os recursos dos prprios moradores.
Uma boa ilustrao dessa falha na utilizao do conhecimento e
da capacidade local a "questo do lixo". As reas pblicas nos locais
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piloto apresentavam muito lixo por toda parte. Um dos motivos era que os
sacos de lixo que as famlias juntavam no eram colocados nas grandes
latas que a prefeitura deixava nas ruas prximas das casas e dos apartamentos. As latas foram colocadas nos locais em que estavam pois era mais
fcil para os caminhes de lixo fazerem a coleta. As latas foram projetadas
e localizadas de forma a facilitar o trabalho das pessoas que coletavam o
lixo. Eram os objetivos, o conhecimento e a capacidade deles que determinavam as coisas. Embora as latas funcionassem bem para as pessoas que
coletavam o lixo, no funcionavam bem para os moradores, que as achavam feias e cujas tampas eram muito pesadas. Particularmente as crianas,
que sempre tinham a funo de levar o lixo para fora e coloc-lo nas latas,
no gostavam delas. Alm de as latas serem muito altas e as tampas pesadas para eles, elas estavam em locais fora do caminho para a escola. Como
eles sempre levavam o lixo para fora ao sair para escola, isso era um problema para eles.
A administrao da MTHA reclamou muito do "problema do lixo". E
tambm recebeu muitas reclamaes dos moradores sobre o lixo, por toda
parte. Os funcionrios no deram grande ateno a tais reclamaes, pois
culpavam os moradores pela sujeira. Os funcionrios da MTHA que foram
menos compreensivos quanto a essas reclamaes eram os que limpavam
as ruas que, por sua vez, reclamavam dos moradores. Assim, o local permanecia sujo, e uns culpando os outros por no mant-lo limpo.
A primeira coisa que a equipe que John Sewell fez ao analisar esse
problema, foi chamar um grupo de moradores (inclusive crianas) e de limpadores de rua para discutir o problema. As causas do problema eram bvias e foram imediatamente identificadas pelas crianas, que sabiam melhor do que ningum porque havia lixo por toda parte. Elas disseram, lgico,
que no colocavam o lixo nas latas, pois elas foram feitas para as pessoas
que coletavam o lixo, e no para elas. Um plano de ao foi desenvolvido
com base no conhecimento das crianas. O problema foi facilmente resolvido, mas as latas no foram redesenhadas. Elas simplesmente foram colocadas nos locais prximos escola e isso facilitou sua utilizao por parte
das crianas. Houve uma melhora significativa imediata.
Esse enfoque de procurar e utilizar conhecimento e capacidade
local foi aplicado a todos os tipos de problemas. Um aps o outro, at mesmo problemas que ningum imaginava que pudessem ser resolvidos, o foram. E o melhor de tudo que eles normalmente foram resolvidos de forma
simples e rpida. Logo, os locais piloto se tornaram lugares bem melhores
para se viver. No apenas mais prazerosos, como tambm mais seguros. E
isso foi feito sem envolver grandes gastos.
Embora tudo isso tenha funcionado muito bem, as coisas no duram muito. John Sewell deixou o cargo e outros assumiram, o que foi aprendido no foi generalizado e no demorou muito e as coisas voltaram a ser
como sempre foram. E isso, lgico, comprova que um projeto desses com
benefcios evidentes para todos os envolvidos pode ser sustentvel.
O prximo captulo longo e durou muitos anos. Nas duas dcadas
seguintes, um grupo de estudiosos do Centro de Criminologia da Universidade de Toronto realizou estudos sobre tendncias em governana da
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de partida, duas premissas: primeira no praticvel, eficaz, nem desejvel que rgos do governo em uma democracia planejem, financiem e
administrem um programa de servios sociais totalmente abrangente, no
qual o papel dos cidados seja pouco mais do que de consumidores; segunda as pessoas nas comunidades carentes (onde o dficit maior) tm
conhecimento e capacidade local para desempenhar um papel ativo e
eficaz na articulao de estratgias para tratar dessas questes e, efetivamente, complementarem o trabalho dos rgos governamentais.
Assim sendo, esse modelo comea pela mobilizao de recursos
dessas comunidades em torno da resoluo pacfica de controvrsias e de
problemas especficos e, durante o processo, constri uma forma de capital
social que pode ser aplicado a uma variedade de contextos de construo
da comunidade.
Esse dficit de governana particularmente notvel na frica do
Sul, conforme nos mobilizamos, com recursos limitados, no processo de construo da democracia, aps sculos de discriminao e total opresso. No
entanto, pases mais prsperos e aparentemente estveis podem encontrar
algo a aprender com a experincia desse projeto, com relao ao
revigoramento e reinveno de prticas democrticas e da construo de
comunidades conscientes, auto-respeitantes e autodirigidas.
Acontecimentos ps-apartheid
Durante o perodo imediatamente posterior liberalizao da frica do Sul, houve muitos acontecimentos que se tornaram, entre outras coisas, parte da histria que levou evoluo do modelo de Comits de Paz/
Centros de Paz da Comunidade.
Como parte da preparao para as primeiras eleies democrticas gerais da frica do Sul, em abril de 1994, a Comisso Goldstone reuniu
dois grupos para analisar o policiamento na frica do Sul. O primeiro grupo
recebeu a tarefa de desenvolver recomendaes para o policiamento das
manifestaes, durante as primeiras eleies democrticas da frica do Sul.
O segundo grupo foi encarregado de desenvolver princpios para o policiamento das eleies de forma geral. Esses grupos basearam-se nas idias
desenvolvidas pela MTHA, e na pesquisa sobre governana da segurana
que estava sendo conduzida na Universidade de Toronto, para desenvolver
um enfoque para o policiamento das eleies, centrado na mobilizao da
capacidade e do conhecimento locais.
A Comisso Goldstone, presidida pelo Juiz Goldstone, decidiu estabelecer um grupo para apresentar recomendaes sobre como garantir
que as manifestaes e marchas que ocorreriam nas preparaes para as
primeiras eleies democrticas da frica do Sul ocorressem de forma segura. Clifford Shearing (agora Diretor do Programa de Paz da Comunidade)
foi nomeado membro desse grupo. Antes de se juntar ao grupo, e a convite
do Juiz Goldstone, ele havia visitado vrios outros pases para verificar o que
de interessante estava acontecendo pelo mundo que pudesse ser usado
para garantir que as manifestaes durante o perodo das eleies ocorressem de forma segura.
Ele descobriu algumas coisas interessantes que confirmaram sua experincia em Toronto. Em Amsterd, ele se reuniu com um chefe de polcia
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Tanto essa interveno, quanto a experincia de Toronto foram possveis por meio de uma simples mudana de perspectiva: as pessoas comearam a reconhecer que no precisavam "encaminhar seus problemas" a
uma autoridade ou a um especialista externo, mas que tinham capacidade
e conhecimento essencial, alm de experincia, para formularem, elas
mesmas, solues apropriadas. Ao refletir sobre esse processo, usamos a frase para identificar os principais elementos desse modelo de ao: capacidade local de governana ou seja, uma forma de conduzir os assuntos da
comunidade que se baseia principalmente no que a populao local sabe
e pode fazer ela mesma.
Durante o desenvolvimento do modelo, nosso conhecimento sobre
acontecimentos no mbito do movimento da justia restaurativa tambm
influenciou nossa maneira de pensar. Isso aconteceu porque vimos coisas
em outros processos de justia restaurativa que entendemos serem valiosas
e outros elementos que achamos que devamos evitar. Trs eventos concretos influenciaram particularmente nosso pensamento. Primeiro, uma visita
de um juiz canadense e de um representante das First Nations que estavam
trabalhando com crculos remediadores como parte do sistema judicirio
do Canad. Segundo, uma apresentao de vdeo sobre "conferncias"
realizadas na Austrlia. E, finalmente, uma visita muito til de John Braithwaite,
da Austrlia, na qual deliberamos junto com ele e vrios outros visitantes que
estavam conosco (inclusive David Bayley, dos Estados Unidos e Enrique Font,
da Argentina) sobre o que estvamos fazendo e o que deveramos estar
fazendo.
O resultado de todas essas influncias que retratamos nessa breve
histria que o modelo Zwelethemba expressa os principais princpios que
so essenciais para a justia restaurativa, ao mesmo tempo que se distancia
significativamente de alguns dos processos que se tornaram associados
justia restaurativa. Trs aspectos importantes que o distinguem so: o foco
concentrado no futuro; o afastamento de uma interpretao prestabelecida do conceito de infrator-vtima; e os procedimentos para a identificao dos problemas genricos subjacentes s controvrsias ou conflitos
individuais e de empreendimentos comunitrios de apoio que contribuem
para sua resoluo. Esse modelo, portanto, ao mesmo tempo em que parte
de questes especficas de segurana, leva diretamente a um compromisso com o desenvolvimento mais amplo da comunidade.
E. Concluso
Os objetivos contnuos desse modelo de desenvolvimento da comunidade so:
o desenvolvimento de parcerias pblico-privadas envolvendo as
comunidades carentes e os rgos governamentais em uma relao de
respeito mtuo;
por meio dos processos de Pacificao e de Construo de Paz,
capacitar e aumentar a eficcia dos membros dos Comits de Paz e
prestadores de servios da comunidade;
construir uma cultura de solidariedade comunitria, autogesto e
respeito pelos direitos humanos;
761
762
A consolidao do combate ao crime como atividade eminentemente estatal deu-se ao longo de 300 anos, mais precisamente entre os
sculos XVII e XIX. O pice desse processo histrico e sociolgico ocorreu
com a criao de desenhos institucionais tendo em vista a concretizao
das novas atribuies da esfera pblica. Em outros termos, coube ao Estado
moderno a preveno do crime via policiamento ostensivo, a investigao
e coletas de provas contra possveis autores de crimes cometidos, o julgamento desses indivduos, no sentido de evidenciar a verdade dos fatos, e
por fim punir, via aprisionamento, os indivduos julgados culpados e devidamente condenados.
Temos, como se observa, um fluxo de atividades concatenadas e
sucessivas que definem o papel do Estado na consecuo da ordem pblica, nas diversas sociedades contemporneas. Nesse sentido, possvel qualificar o arranjo institucional da segurana pblica como compondo um
complexo sistema organizacional e legal que, por sua vez divide-se em
subsistemas com caractersticas prprias e singulares, mas que esto articulados, a princpio, por uma diviso de trabalho e complementaridade de
funes. Esto inseridos nesse processo sistmico os subsistemas policial, judicial e prisional.
Quando se analisam os desenhos institucionais do sistema de justia
criminal nas sociedades ocidentais, no entanto, constata-se uma enorme
diversidade emprica. Pode-se abord-la sob diversos aspectos, sejam
* Este artigo constitui verso modificada e ampliada de: Lus Flvio Sapori, A insero da polcia na justia criminal brasileira: os percalos de um sistema frouxamente articulado, in Benedito Mariano; Isabel Freitas (Orgs.), Polcia: desafio da
democracia brasileira, Porto Alegre: CORAG, 2002.
** Secretrio adjunto de Defesa Social do Estado de Minas Gerais. Pesquisador pleno
da Fundao Joo Pinheiro e Professor assistente da PUC-MG. Doutorando em
Sociologia no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), com
o projeto de pesquisa O sistema de segurana pblica na sociedade brasileira:
abordagem de um sistema frouxamente articulado. Mestre em Sociologia pela
Universidade Federal de Minas Gerais, com a tese A administrao da justia
criminal na sociedade brasileira: um estudo de caso. Como pesquisador, tem
como principais trabalhos: Plano de Segurana Pblica do Municpio de
Uberlndia; A Organizao Policial e o Combate Criminalidade Violenta; Bases Curriculares dos Cursos de Formao de Policiais no Brasil; Planejamento
Estratgico da Transferncia dos Presos da Secretaria de Estado da Segurana
Pblica para a Secretaria de Estado da Justia e Direitos Humanos de Minas
Gerais; Profissionalizao da Populao Prisional de Minas Gerais: Projeto Piloto,
Ncleo de Estatsticas Municipais do Estado de Minas Gerais - Criminalidade e
Segurana Pblica. Tem diversos artigos publicados e participou de seminrios
e congressos.
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tarefas diversas por parte do Estado, que vo desde o patrulhamento ostensivo das vias pblicas, at a custdia de indivduos condenados pelo cometimento de atos criminosos. Essas atividades esto a cargo de organizaes
distintas, cujas posies esto articuladas pelo ordenamento legal dos cdigos processuais. So os cdigos de processos criminal, em outras palavras,
que costuram e amarram o fluxo de atividades nesse tipo de network
organizacional, garantindo algum grau de previsibilidade e de articulao.
Da o uso corrente da noo de sistema para express-lo.
Contudo, evidncias empricas obtidas em contextos sociais diversos apontam para o fato de que o equilbrio e a articulao previstas no
arcabouo formal no se realizam plenamente em sua dinmica cotidiana.
O sistema de justia criminal melhor descrito como arena de conflito e de
negociao de segmentos organizacionais frouxamente conectados. Pode
ser melhor caracterizado como um loosely coupled system. Neste ponto da
anlise, devemos remeter abordagem neo-institucional, no mbito da sociologia das organizaes.
A noo de loosely coupled systems insere-se numa vertente de trabalhos de estudiosos das organizaes, com claro vnculo com a tradio
neo-weberiana. Sem perder de vista o tipo ideal weberiano, uma srie de
autores projeta uma concepo mais heterodoxa da burocracia, que no
se limita s suas caractersticas estruturais bsicas, quais sejam formalidade,
impessoalidade, rotinizao e especializao. Fatores no-racionais interferem nos cursos de ao individual no interior das organizaes e definem
seus mecanismos de controle endgenos e suas relaes com o ambiente
social. Nessa concepo, as organizaes complexas no passam de um
conjunto de atividades frouxamente articuladas.
A estrutura formal das organizaes apenas um elemento que
condiciona os processos decisrios dos atores. Suas propriedades no so
determinantes dos processos sociais que caracterizam a dinmica
organizacional, ao contrrio do que propugnavam certas concepes
institucionalistas convencionais na teoria organizacional. Concebe-se imagem alternativa da relao entre estrutura e ao individual, na qual outras
dimenses cognitivas dos atores interferem em suas atitudes e comportamentos no interior das organizaes. Os atores, enquanto agentes racionais, visam a realizao de seus interesses, no como maximizadores de preferncias estruturadas, mas como agentes limitados pelo contexto institucional-organizacional, no qual adquirem significado as dimenses sociais
e individuais da interao (Prates, 1999; Powell, Dimaggio, 1991).
II. O sistema de justia criminal na sociedade brasileira
O arranjo institucional da justia criminal no Brasil dotado de caractersticas peculiares, se comparado com os congneres internacionais.
A comear da estruturao do subsistema policial. Na sociedade brasileira,
as atividades de policiamento ostensivo e de policiamento investigativo esto divididas entre duas organizaes, a saber a Polcia Militar e a Polcia
Civil. Essa diviso organizacional do trabalho policial no encontra precedentes nos demais pases ocidentais e foi institucionalizada no final da dcada de 60, durante a ditadura militar (Muniz, 1999).
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criminal. Desde a denncia at a sentena, promotores e defensores pblicos ou privados alternam-se na apresentao de consideraes diversas,
escritas e/ou verbais, nos processos que esto sendo julgados. Finalizado o
julgamento, que no Brasil na maior parte dos casos no envolve a participao do jri, e sentenciada a culpabilidade do ru, entra em cena uma rede
de organizaes que pertencem ao Poder Executivo, quais sejam, as organizaes prisionais.
A efetivao da justia criminal na sociedade brasileira segue procedimentos distintos, dependendo do tipo de crime, compondo o que os
juristas denominam de ritos processuais. Est-se referindo aqui aos procedimentos bsicos, que se iniciam com a denncia formalizada pelo promotor
de justia e culminam com a promulgao da sentena pelo juiz. O rito
ordinrio, por exemplo, aplicado maior parte dos crimes, caracterizado
pelo alto grau de formalidade e refere-se maior parte das infraes penais previstas no Cdigo Penal, mais particularmente nos processos de incumbncia do juiz singular.
Fluxograma 1 - Procedimentos da justia criminal brasileira crimes de competncia do juiz singular
Ocorrncia
Inqurito Policial
Denncia
defesa prvia
Interrogatrio
audincia de inquirio
de testemunhas de acusao
audincia de inquirio de
testemunhas de defesa
realizao de diligncias
sentena do juiz
priso do condenado
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criminalidade sejam concentradas no mbito ostensivo, resumindo-se a planos de distribuio dos recursos humanos e materiais das Polcias Militares. A
investigao policial e eventual identificao e deteno de criminosos
ocorre em momento distinto e obedece somente lgica de elaborao
de documento a ser entregue s instncias judiciais.
Ressalte-se ainda o fato de que cada uma dessas organizaes policiais dispe de um sistema prprio de comunicaes e informaes que
no dialogam entre si. O registro oficial da incidncia criminal, nesse sentido, tem duas fontes distintas, caracterizadas pela duplicidade e incoerncia dos dados. O diagnstico espao-temporal da criminalidade na sociedade brasileira no dispe, assim, de uma base de dados consensualmente
estabelecida, o que suscita freqentes divergncias e conflitos quanto ao
provimento da segurana pblica, enquanto bem coletivo (Fundao Joo
Pinheiro, 1988).
O desenho institucional da segurana pblica no Brasil, em suma,
provocou a emergncia e consolidao de organizaes policiais que, a
despeito do carter complementar de suas atividades, so dotadas de culturas distintas, com definies muito particulares do interesse coletivo e, alm
disso, tm suas inter-relaes pautadas pelo conflito e pela competio intermitentes. Como consequncia inevitvel dessa realidade, temos a baixa
capacidade do subsistema policial brasileiro de produzir resultados consistentes, em termos de reduo dos ndices de criminalidade.
2. A combinao do inqurito policial, de carter inquisitorial, com
uma fase processual posterior de carter acusatorial, que a instruo
criminal.
No desenho da segurana pblica brasileira, existe uma disjuno
entre a fase da investigao policial e a fase propriamente judicial, em que
ocorre a instruo e julgamento dos indivduos acusados de cometer atos
criminosos. Cabe Polcia Civil a elaborao de um documento de feies
jurdicas o inqurito policial que serve de base para o convencimento
posterior do Ministrio Pblico, no sentido da formalizao ou no da denncia do suposto autor do crime. O inqurito cristaliza o resultado das investigaes realizadas pelos policiais, devendo apresentar as evidncias
obtidas acerca da autoria e materialidade do ato criminoso. O investigado
qualificado pela autoridade policial nesse momento como indiciado. Estudos diversos realizados no Brasil tm mostrado que os procedimentos policiais no processo investigativo ainda so influenciados em alguma medida
pela utilizao da violncia como mtodo de trabalho (Oliveira et al., 2001).
O descolamento dos ditames legais constitui um dos parmetros da
racionalidade que instrumentaliza a elaborao dos inquritos policiais. J
na fase seguinte, contudo, o respeito aos direitos civis do acusado tende a
ser mais resguardado. O formalismo processual acaba limitando de modo
mais incisivo os procedimentos cotidianos de promotores, defensores e juzes,
no despacho dos processos.
Observa-se assim um fluxo processual que transita do desrespeito
implcito para o respeito explcito da lei. Em termos das organizaes envolvidas, prevalecem as crticas e acusaes recprocas. Juzes e promotores
corriqueiramente desqualificam o trabalho investigativo da Polcia Civil brasileira, atribuindo-lhe o lado sujo do sistema. Os policiais civis, por outro lado,
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criticam o excesso de formalismo da fase judicial e sua extrema condescendncia para com os criminosos. Prevalece na percepo policial a assertiva
enquanto a polcia prende, a Justia solta.
Interessante destacar que existe uma certa funcionalidade na composio do quadro descrito acima. O trabalho sujo realizado pela polcia ,
em boa medida, o sustentculo do trabalho limpo realizado pela Justia.
Aqui nos remetemos dualidade inquisitorial-acusatorial que caracterstica do processo penal brasileiro. Em outros termos, a persistncia do vis
inquisitorial em nosso fluxo processual acaba, em termos institucionais, por
dotar o trabalho policial de poderes discricionrios que se expressam na
prerrogativa do policial de indiciar suspeitos de atos criminosos, sem necessariamente ater-se aos princpios acusatoriais. esse trabalho inquisitorial da
polcia, por outro lado, que fundamenta boa parte do processo decisrio
ocorrido na fase adiante do fluxo criminal. Muito do trabalho policial simplesmente repetido na fase judicial. O resultado dessa ambigidade no
apenas a desconfiana recproca entre as organizaes, como o caso
da Polcia Civil e do Ministrio Pblico, mas tambm a persistncia de focos
crnicos de violao dos direitos civis na justia criminal brasileira (Kant de
Lima, 1995).
Ressaltaria ainda que essa dualidade institucional tende a fomentar
uma distncia indesejvel entre o trabalho policial e o trabalho judicial. O
encastelamento do Ministrio Pblico, e em especial do Judicirio, acaba
por se constituir como caracterstica marcante da justia criminal brasileira,
fato esse que provoca a emergncia de um foco estrutural de ineficincia
na dinmica do sistema. Deve-se considerar que a capacidade operacional
da polcia de prevenir e reprimir a criminalidade depende, em grande medida, do amparo decisrio de promotores e juzes. A expedio de mandados de busca e apreenso, a determinao da priso provisria ou preventiva de supostos criminosos, por exemplo, so medidas simples que impactam
o grau de eficincia da atividade policial, especialmente a investigativa.
medida que a interao desses atores legais pautada por alto grau de
desconfiana, ou mesmo de distanciamento, a operacionalidade policial
tende a ficar comprometida.
IV. Frouxa articulao e desempenho da justia criminal
A existncia de algum grau de frouxa articulao esperado nos
diversos tipos de desenhos institucionais da justia criminal. No possvel, a
priori, imaginar a construo de um arranjo legal e organizacional plenamente integrado, equilibrado e coeso. Evidncias empricas nesse sentido
tm sido obtidas em mltiplos contextos nacionais (Jacob, 2001).
factvel argumentar, entretanto, que certos desenhos acentuam o
grau de articulao/desarticulao entre as organizaes, repercutindo mais
intensamente na competncia do sistema para realizar suas tarefas formalmente atribudas. Est em questo o desempenho dos desenhos institucionais
da justia criminal, o que nos remete a prolfero debate do neo-institucionalismo. Conforme ressalta Putnam (2002), as instituies so mecanismos
para alcanar propsitos, e no apenas para alcanar acordos. As instituies estatais esto particularmente pressionadas por demandas diversas
771
da populao, no sentido da proviso de bens coletivos gerao de empregos, educao das crianas, manuteno da ordem, entre outras. A
noo de sucesso e fracasso das instituies perpassa a sua capacidade
de implementar aes para que, em algum grau, tais demandas sejam atendidas. Eficcia e eficincia incorporam-se, assim, como dimenses passveis
de avaliao do desempenho institucional, considerando que a proviso
dos bens coletivos ocorre necessariamente num contexto caracterizado por
recursos limitados.
No h um consenso entre os especialistas da rea sobre os critrios
para medir eficcia e eficincia do sistema de segurana pblica. No se
tem clareza, por exemplo, se a dinmica do sistema de segurana pblica
capaz de reduzir a incidncia da criminalidade. Alguns autores argumentam que a atuao da polcia, dos tribunais e das prises no apresenta
resultados consistentes, em termos da maior ou menor competncia do Estado em estabelecer padres de incidncia de certos delitos criminais
(Walker, 1994).
Outras abordagens tericas, ao contrrio, ressaltam que estudos diversos comprovam que a capacidade dissuasria da justia criminal varivel decisiva para explicar a evoluo das taxas de criminalidade ao longo
do tempo.
Entendo que a questo da performance do sistema de segurana
pblica pode ser pensada em outros termos, escapando das armadilhas do
debate acima delineado. A relao entre o grau de frouxa articulao do
sistema e os resultados, se pensada em nveis de incidncia criminal, da
atuao do Estado no provimento da ordem pblica, no tem como ser
estabelecida, pelo menos no momento. Mas a efetividade desse tipo de
interveno estatal pode ser captada no que se refere a outras duas dimenses: tempo e fluidez do fluxo processual. Referir-se ao tempo e fluidez do sistema de segurana pblica significa explicitar, por um lado, o tempo
gasto pelo sistema entre o registro formal de um crime e o desfecho do
caso, mediante o proferimento da sentena pelo juiz.
Est em questo aqui o grau de morosidade do fluxo processual. Por
outro lado, envolve comparar em termos proporcionais a relao entre o
nmero de crimes oficialmente registrados e o nmero de sentenas proferidas num mesmo perodo de tempo, captando o perfil do efeito funil do
sistema. Est em questo aqui a competncia do sistema para detectar os
eventos criminosos efetivamente ocorridos, reduzindo a magnitude do subregistro criminal (cifra negra), bem como sua capacidade de investig-los e
julg-los, realizando as fases diversas previstas no fluxo processual.
A despeito de sua relevncia, prematura qualquer afirmao conclusiva acerca desse debate. A abordagem terica acima delineada pretende constituir-se apenas numa reflexo preliminar, de modo que a relao entre o grau de articulao/desarticulao do sistema de justia criminal e seu nvel de competncia meramente hipottica.
Informalidade e disjuno na justia criminal brasileira
A frouxa articulao na manuteno da ordem pblica pode ser
visualizada, por outro lado, no hiato existente entre as regras legais e sua
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implementao prtica pela polcia, tribunais e prises. A lei ritualisticamente aplicada, estrategicamente ignorada ou reinterpretada conforme
as necessidades organizacionais. Estudos das cortes criminais de justia nos
Estados Unidos, por exemplo, atestam esse fato. Elas apresentam valores pragmticos e prioridades burocrticas, como caso da manuteno de taxas
elevadas de produo para evitar a sobrecarga excessiva. Resulta da uma
justia tipo linha de montagem (assembly-line justice), em que foram criados arranjos informais para viabilizar certo nvel de produtividade no despacho dos casos criminais. Entretanto, muitos desses arranjos informais so inconsistentes com os formalismos legais que articulam os atores do sistema.
No caso brasileiro, estudo que realizei na primeira metade da dcada de 90 confirmou a existncia de fenmeno em nossas Varas criminais
(Sapori, 1995). O estudo concentrou-se nas Varas criminais da Comarca de
Belo Horizonte e revelou que elas institucionalizaram um certo modo de fazer justia, caracterizado pelo processamento seriado dos crimes. Essa justia feita em srie, que denominei justia linha de montagem, marcada
pelo tratamento padronizado dos processos. Suas especificidades e individualidades so desconsideradas. Procura-se, antes de tudo, classificar os
processos em categorias que, por sua vez, vo definir padres de deciso e
de ao.
A prevalncia do processo de categorizao na justia criminal
reforada pelo fato de que os atores legais, conforme j mostrado, raramente recorrem a doutrinas jurdicas, ou mesmo a jurisprudncias, para fundamentar suas argumentaes, seja nas alegaes finais, seja nas sentenas. A pesquisa doutrinria, ou mesmo jurisprudencial, exige dedicao mais
intensa ao processo. E, mais do que isso, exige o estudo das peculiaridades
contidas nos autos. Atenta-se antes de tudo ao que singular no caso, a
despeito do que ele tenha de comum com os demais casos que esto sob
anlise. Isso acarretar, portanto, um tratamento mais individualizado dos
processos. E, conforme vimos, tal comportamento muito mais uma exceo do que uma regra no cotidiano das Varas criminais.
Alm disso, a categorizao um sintoma da racionalidade formal
que caracteriza a justia linha de montagem. em funo da prevalncia
da meta da eficincia que a classificao dos processos em categorias se
torna uma medida racional. Ela agiliza sobremaneira o trabalho dos diversos
atores legais, maximizando a produtividade no despacho de processos. Lanando mo da categorizao, os atores legais evitam despender um tempo alm do desejvel na procura de alternativas de ao.
por isso que os processos no so tratados como individualidades,
mas sim componentes de um grupo com elementos comuns. Com esse procedimento, reduzem-se drasticamente as alternativas de ao a adotar, j
que elas esto previamente definidas. Em outras palavras, a categorizao
permite que se acionem automaticamente os programas de ao adequados a diferentes situaes. H, portanto, uma evidente combinao desses
programas com os sistemas de classificao, de modo que, to logo um
processo tenha sido enquadrado em determinada categoria, imediatamente
o ator legal adota uma reao correspondente. A combinao de categorias com programas de ao impe um carter rotineiro justia linha de
montagem.
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Cabe ao Estado a imposio dos padres esperados de conduta, via monoplio do uso da fora. Em outras palavras, cabe ao Estado, via polcia e
Varas criminais, a imposio da ordem. Por outro lado, a democracia supe
que a imposio da ordem deve seguir regras de procedimento. O uso da
violncia por parte das agncias de controle social limitado por constrangimentos legais. So esses que regulam a conduta dos oficiais do Estado no
processamento dos cidados que so suspeitos, acusados de um crime.
Envolvidas aqui esto leis que regulam a priso dos indivduos, a averiguao em seus domiclios, a apresentao das provas, os direitos da defesa,
etc. Os procedimentos do direito criminal nas sociedades democrticas basicamente reforam a proteo das liberdades individuais dentro de um
sistema de ordem social. Em suma, nas sociedades democrticas modernas, a lei usada como instrumento para alcanar a ordem social. Vigora a
mxima ordem sob a lei.
No entanto, a justaposio entre lei e ordem no to simples como
se poderia supor a princpio. No h necessariamente uma articulao harmnica entre esses dois ideais democrticos. Ao contrrio, o ideal da ordem
se encontra freqentemente em oposio ao ideal da legalidade. Mais do
que um auxlio, a legalidade constitui um obstculo consecuo da ordem. um obstculo na medida que ela apresenta limites rgidos para a
atuao das agncias de controle social. E, na medida que apresenta limites, a legalidade acaba por dificultar a imposio da ordem social. Em outras palavras, a lei no e no foi concebida como um instrumento eficaz
da ordem social.
Em suma, est-se chamando a ateno para a existncia de um
conflito de princpios inerente sociedade democrtica moderna. E tal conflito se reflete diretamente na atuao das agncias de controle social, uma
vez que elas esto sujeitas a dois tipos de demandas inconsistentes.
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A criminalidade e violncia so fenmenos crescentes na sociedade brasileira, com a populao experimentando seus efeitos no cotidiano e
manifestando um sentimento de insegurana. A Anlise dos indicadores sociais (IBGE, 2004) atesta esse crescimento, pois de um patamar de 11,7 homicdios por 100 mil habitantes em 1980, a taxa alcana 27 homicdios por
100 mil habitantes no ano 2000, ndices que ficam abaixo apenas de Colmbia e Rssia, com a taxa de mortalidade por homicdio crescendo aproximadamente 130% no Brasil, nesse perodo. Na cidade de Belo Horizonte-MG
tambm foi verificada essa sbita elevao das taxas de crimes violentos, o
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que levou os rgos responsveis pela segurana pblica ao desenvolvimento de um novo arranjo institucional e operacional, a partir de 2003.
Esse contexto vem suscitando um debate intenso quanto s suas
causas, s principais medidas de preveno, represso e conteno, alm
da melhor estruturao de polticas pblicas de segurana para
enfrentamento desse fenmeno. Alm disso, vem se constituindo em um
desafio para a consolidao democrtica do pas, galvanizando a ateno da sociedade e aumentando a demanda sobre o sistema de justia
criminal. Nesse sentido, as organizaes policiais desempenham importante
papel de controle social e preservao das liberdades individuais em sociedades democrticas, e desde o final do sculo XX, vem se defrontando com
uma violncia de novos contornos.
O contexto de violncia e criminalidade entendido neste trabalho
como um dos principais fatores exgenos na atuao policial, que se volta
para objetivos formalizados de reduo da violncia e criminalidade, controle dessa desordem e do medo do crime, alm de outras ameaas
qualidade de vida. Para atingir a esses objetivos, as organizaes policiais
agem para a institucionalizao de estruturas e processos que legitimem
sua atuao. Isso leva a uma anlise do reordenamento do aparato
organizativo do sistema de justia criminal, que se constitui como questo
central deste captulo.
Com efeito, as organizaes policiais brasileiras, seguindo suas
congneres no mundo, articularam-se durante o sculo passado para professar sua misso, com base na premissa racional e tcnica que levou
configurao de um modelo burocrtico de organizao, atuando conforme o modelo profissional de policiamento voltado para sua maior eficincia. Com o questionamento da sua atuao tradicional, seja pela complexidade dos problemas enfrentados, seja pelo fortalecimento do ambiente
democrtico que provocou uma queda na sua legitimidade, em virtude
dos elementos autoritrios indissociveis sua atuao, surgem novas premissas no modo de atuao policial, em que um dos pressupostos a aproximao da organizao policial com a comunidade.
A divulgao de estratgias de policiamento a partir dos Estados
Unidos, como as utilizadas por Bratton em Nova Iorque entre 1994 e 1996,
estimulou a discusso de outras pesquisas e estratgias implementadas nas
dcadas de 1980 e 1990, como Janelas Quebradas (Wilson; Kelling, 1982),
Tolerncia Zero (Bratton; Knobler, 1998), Policiamento Comunitrio
(BAYLEY, 1994) e do COMPSTAT (Weisburd et al., 2003). A adoo pelas
organizaes policiais de sistemas de estatstica computadorizada semelhantes ao COMPSTAT (Computorized Statistics) no planejamento da ao
policial, permitiria ampliar a nfase na preveno e acompanhamento permanente da dinmica da criminalidade, alm de maior racionalizao
operacional e administrativa decorrente de seu uso, conforme sugere o Projeto Segurana Pblica para o Brasil (BRASIL, 2003).
Este captulo descreve a implementao e modo de interao
institucional de um novo arranjo para a segurana pblica, a partir do estudo do caso de Belo Horizonte-MG. A partir de reflexo terica sobre o fenmeno da violncia e criminalidade no Brasil e do modelo de policiamento
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Figura 1 - Taxa de crimes violentos por 100 mil habitantes, Belo Horizonte,
1993-2003.
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prpria equipe, devidamente registrado para comparaes posteriores. Incentiva-se a participao da comunidade, ainda que isso no seja uma
prtica usual verificada nesse incio.
Em uma sala de avaliao preparada para reunies de avaliao
de desempenho e soluo de problemas, os policiais militares e civis so
confrontados quanto ao alcance das metas. Essas reunies coordenadas
por gestores da Secretaria de Estado de Defesa Social, ladeados pelos dirigentes das organizaes policiais da respectiva rea, cobram o cumprimento das metas acordadas e discutem as possveis solues, acordando
novos resultados a serem obtidos e apresentados na reunio seguinte. Iniciadas em julho de 2005, o IGESP vem se consolidando como a parte mais
visvel da integrao operacional das organizaes policiais, com adaptaes de ambas as partes e resultados iniciais promissores, no sentido de racionalizao de aes para o enfrentamento da criminalidade em Belo
Horizonte.
Inicialmente, as reunies apresentavam aos dirigentes da SEDS as
reivindicaes dos policiais quanto ao suporte material e de pessoal para
realizao de suas atividades, mudando o foco quando do atendimento
dessas solicitaes para a soluo para os problemas de violncia e
criminalidade daquela rea respectiva. O acompanhamento, ainda que
recente dos ndices e aes integradas, revelam as profundas diferenas
entre as organizaes policiais, mas apontam para a necessidade de trabalho conjunto como meio de superao dessas distines, para atingir aos
resultados demandados pela cpula das instituies. Alm disso, h um
movimento para melhoria de articulao entre as organizaes policiais e
outras instituies do sistema, como o Ministrio Pblico, e ainda de servios
comunidade, como a Prefeitura Municipal, a concessionria de energia,
operadora do transporte e trnsito, unidades de sade, dentre outras.
Reunies semanais do Conselho de Defesa Social, composto pela
cpula da Secretaria de Estado de Defesa Social, com o staff da Secretaria,
os comandantes das organizaes policiais e Corpo de Bombeiros, so realizadas para avaliar as polticas e programas implementados. O que prevalece a cobrana direta e pblica do comprometimento dos dirigentes
das instituies componentes do sistema de justia criminal na esfera do
Executivo para soluo de problemas relacionados violncia e
criminalidade e das aes e resultados acordados.
Os principais desafios relacionam-se necessidade de um
realinhamento cultural e aprimoramento na gesto das organizaes que
compem o sistema, como meio de consolidao e expanso dessa nova
tecnologia de gesto, de modo a ampliar os mecanismos de governana
na segurana pblica.
IV. Consideraes finais
Os desafios para a consolidao de novos meios de articulao
institucional na segurana pblica so distintos, no caso da ao da Secretaria de Estado de Defesa Social, a partir da experincia de Belo HorizonteMG. Em um contexto marcado pelos altos ndices de criminalidade e violncia, no se pode conceber a existncia de um sistema de justia criminal
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De modo geral, os servios de segurana privada, apesar de oficialmente chancelados por rgos de segurana do Estado, so operados,
6
em sua grande maioria, atravs de guardas ilegais e so, muitas das vezes
compostos de policiais estatais. Esses grupos so comumente chamados de
7
justiceiros e esquadres da morte.
Nesse quadro catico de insegurana, o tema do profissionalismo
da polcia constantemente levantado por estudiosos da rea de segurana, por formuladores de polticas pblicas, por autoridades de governo e
pelos prprios policiais, como uma referncia importante para nortear mudanas nas prticas e procedimentos dominantes da polcia brasileira, inscritos em um padro de atuao de atuao predominantemente violento
e arbitrrio, capacitando-a para o desempenho mais eficiente, mais responsvel e mais efetivo na conduo da ordem e segurana pblicas na
sociedade brasileira contempornea.
No entanto, muito embora, nos ltimos dez anos, se observe a intensificao de discusses e iniciativas, com enfoques e nfases variadas, relacionadas problemtica da segurana pblica, com destaque para a crise do modelo de atuao das organizaes policiais no trato do assunto,
poucas foram as iniciativas na implementao de mudanas efetivas na
estrutura e no funcionamento da polcia, com vistas a transformar as prti8
cas e procedimentos at ento dominantes.
Chama a ateno que, at o momento, no foi consolidada uma
ampla agenda de reformas para a rea de segurana pblica e, em particular, um projeto educacional capaz de no somente propiciar resultados
palpveis em face das demandas para uma poltica de policiamento, mas
tambm colocar em obra valores que satisfizessem interesses de longo e
duradouro espectro institucional e societrio, vinculados a uma poltica de
segurana pblica.
Constata-se que, nos diferentes Estados da Federao, a urgncia
de respostas imediatas s demandas e presses para maior segurana tem
sido o fio condutor para o estabelecimento de propostas variadas, muitas
vezes divergentes entre si, para a rea de segurana pblica, em especial
para as organizaes policiais, sem a realizao de um amplo e sistemtico
debate sobre os modelos policiais profissionais e as estratgias necessrias transmisso e sedimentao de conhecimentos, valores e comportamentos para nortear uma extensa e profunda reforma na maneira de atuao dos operadores de segurana pblica, com vistas a incrementar um
padro de excelncia e comportamento tico no exerccio cotidiano do
trabalho dos membros desse grupo profissional especfico.
No Estado do Rio de Janeiro, algumas experincias foram realizadas
na rea de formao e aperfeioamento profissional da polcia, com o
envolvimento de parceiros diversos, que ora salientaram os contedos mais
estritamente tcnico-jurdicos, ora enfatizaram os contedos relacionados
aos diferentes campos de conhecimento da rea das cincias sociais, para
a formao e treinamento dos membros das diferentes corporaes. No
entanto, muitas dessas experincias foram marcadas pelo carter
descontnuo e fragmentrio das reformulaes propostas para aprimoramento de policiais.
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dominantes sobre a problemtica da segurana pblica na formao profissional do policial e suas conseqncias para as prticas policiais, podendo ter implicaes importantes para uma poltica social na rea da segurana no Brasil. Em um momento em que um dos principais problemas sociais a ser enfrentado no pas o da segurana pblica, um estudo acerca
da formao profissional do policial relevante e deve ser disponibilizado
para os formuladores de polticas e os administradores e funcionrios da
polcia.
Para a realizao da anlise proposta, a investigao compreendeu pesquisa bibliogrfica e trabalho de campo.
A pesquisa bibliogrfica consistiu no exame da literatura especializada, nacional e internacional, sobre o papel, as funes e o lugar da atividade profissional policial no Estado e na sociedade, em diferentes contextos
nacionais, enfocando particularmente as prticas policiais cotidianas.
A pesquisa de campo foi realizada na Academia Estadual Sylvio Terra (ACADEPOL), onde realizada a formao profissional de policiais civis,
no Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas 31 de Voluntrios
(CFAP), responsvel pela formao profissional de praas, e na Academia
de Polcia D. Joo VI (APM D. Joo VI), onde realizado o curso de forma13
o profissional de oficiais.
Foram examinados os documentos referentes formao profissional nas academias de polcia, como tambm aqueles relativos s propostas
para educao policial da Secretaria Nacional de Segurana Pblica e do
Plano Estadual de Segurana Pblica. Procurou-se, atravs da anlise de
contedo dos textos constitucionais e legais e dos currculos dos cursos de
formao e aperfeioamento profissional de policiais, analisar os princpios
que regem as funes e as tarefas que so atribudas a esses profissionais e
orientam a sua conduta no exerccio de suas atividades. Buscou-se captar,
por meio dos contedos programticos ministrados nos cursos de formao
profissional desse grupo profissional especfico, o significado atribudo ao
papel, as funes e o lugar desta atividade profissional na sociedade, a
partir dos objetivos visados e dos instrumentos propostos para alcan-los.
Por certo, reconhece-se que a apreenso da problemtica levantada por este trabalho, por meio dos currculos elaborados para a realizao dos cursos de formao profissional, tem uma dimenso importante,
mas reduzida. A opo por esse recorte metodolgico d conta de apenas
um dos aspectos intervenientes na formao profissional do policial.
Entende-se que a formao profissional do policial desenvolvida
intensa e continuamente, ocorrendo tambm nas demais fases do percurso
profissional, atravs de diversas estratgias de socializao, que incluem
processos formais e informais para o conhecimento e manuseio da realidade prtica da profisso. Portanto, compreende-se que, para a aprendizagem do policial concorrem, alm da trajetria nos bancos escolares das
academias, isto , do contedo formal do ensino, outras dimenses responsveis pelo processo de formao profissional do policial, como os contedos informais e a experincia prtica no prprio espao institucional.
Ainda assim, considera-se que os currculos ministrados nos cursos de
formao profissional da academias de polcia esto repletos de representaes sociais acerca do mundo social e do mundo ocupacional, as
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quais se fundem nas orientaes, condutas e atitudes relacionadas formao profissional dos policiais, imprimindo uma certa concepo sobre o
papel, as funes e o lugar que a organizao e seus membros devem possuir para a gesto da segurana pblica e das prticas policiais, em um
contexto scio-histrico determinado.
I. A definio do trabalho policial e a construo do modelo policial
profissional
A definio oficial corrente do mandato policial o de uma agncia de execuo de lei e, especialmente, a execuo da lei criminal geralmente reconhecida como o ncleo central do mandato policial e a justificao principal para a sua existncia.
Nesse mandato, a misso da polcia est fundamentada, essencialmente, no controle do crime e no cumprimento da lei, com nfase no comportamento profissional e legalista dos policiais. Freqentemente, as demandas para recursos e para apoio so explicadas por responsabilidades relacionadas ao trato com crimes e outras violaes da lei. Em conseqncia, o
mais poderoso instrumento para alcanar o objetivo desse mandato est
consubstanciado na realizao de prises sob a lei criminal e o registro pblico de suas realizaes e fracassos expresso em estatsticas de crime.
Assim, estruturado um modelo policial profissional de aplicao
da lei professional law-enforcement (Bittner, 1990) cujas noes-chave
centrais so a aplicao da lei e profissionalismo, com uma forte especializao na esfera de ao no combate ao crime.
No obstante um modelo de polcia seja um constructo analtico,
nunca puro e totalmente traduzido na prtica, dele se podem extrair valores e crenas presentes dentro e fora da organizao policial, que do a
direo sobre a maneira como o trabalho policial deve ser desenvolvido
para a realizao do mandato da instituio, em uma determinada sociedade e em um dado momento histrico.
Desse modo, compreende-se por modelo policial profissional uma
verso simplificada e abstrata da realidade, constituindo-se num quadro de
referncia analtico, que apresenta um conjunto coeso de argumentos acerca do papel, das funes e da misso da polcia, da filosofia de trabalho,
da poltica administrativa e das estratgias e tticas operacionais concebidas pela organizao para moldar o comportamento policial. Alm disso,
entende-se um modelo policial profissional com base nas relaes
estabelecidas entre a organizao policial e a sociedade, isto , como uma
formulao historicamente situada, moldada e orientada pelo mundo objetivo de uma determinada sociedade, que d a direo ao seu contedo;
e este, por sua vez, busca responder essencialmente a um mandato.
Ao longo do sculo XX, diferentes modelos profissionais foram produzidos e orientaram diferentes prticas policiais nas distintas etapas histricas de profissionalizao da polcia, nos diversos contextos nacionais. No
entanto, sublinha-se a preponderncia de alguns elementos e dimenses
presentes em uma grande parte das polcias do mundo ocidental acerca
de uma determinada concepo da misso, do mandato e da ao policial que do o contedo ao que denominei de modelo de polcia profissional tradicional (Poncioni, 2004).
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algumas tendncias semelhantes no seu desenvolvimento que compreendem: a premissa comum de que o crime um problema srio, acima de
tudo para as parcelas mais pobres e frgeis da sociedade; a ampliao do
enfoque de preveno, baseada no somente na polcia, mas tambm na
comunidade; a especial ateno para a atuao nas condies sociais
que estimulam o crime, a violncia e a vitimizao; o incremento do planejamento cientfico para o desenvolvimento concreto e exeqvel da manuteno da ordem e do controle do crime; a cooperao de atores diversos
da sociedade em uma perspectiva de co-responsabilizao pela soluo
dos problemas; o fomento do controle interno e externo da polcia; o abandono do ideal militar, em favor de um tipo novo de profissionalismo na polcia que enfatiza o servio pblico; a discrio do policial informada por alto
nvel de educao e treinamento; o reconhecimento da necessidade de
uma ligao mais estreita entre a polcia e a comunidade, em termos da
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necessidade de diminuir o isolamento da polcia em relao ao pblico.
Salienta-se, contudo, que essas tendncias no podem ser consideradas uniformemente em seus princpios e metas, como tambm no podem ser generalizadas para todos os pases ocidentais simultaneamente.
Vale indicar que, embora tradicionalmente a polcia tenha sido organizada dentro do modelo profissional burocrtico-militar e permanea
em muitos pases com esse formato, o grau e o tipo de nfase militar e/ou
legalista encontrada na polcia variam amplamente de pas a pas, sob determinadas circunstncias e dentro dos contextos nacionais particulares.
Ressalta-se ainda que, durante os anos 90, tanto na Gr-Bretanha
como nos EUA, ocorreu uma agudizao do paradigma do controle do crime, com um reaparecimento da crena entre formuladores de poltica e
alguns pesquisadores de que o policiamento um elemento-chave para o
controle do crime, no s atravs de estratgias comunitrias amplas, mas
por intermdio da estratgia da represso mais dura e mais orientada pelo
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trabalho de patrulha e de investigao.
Atualmente, no cenrio mundial, associado a um contexto de profundas mudanas socio-polticas e culturais, experimentadas principalmente a partir do episdio que ficou conhecido mundialmente como 11 de
setembro, nos EUA, evidencia-se, em parte significativa dos pases ocidentais, um claro deslocamento da perspectiva de servio policial em direo a uma fora policial paramilitar e poltica, na qual ampliado o papel
repressivo e coercitivo da polcia, com a proviso cada vez maior de equipamento para o pronto enfrentamento de questes relacionadas ao crime,
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considerado dentro de uma concepo de guerra contra o mal.
Isso no quer dizer que a reflexo terica e crtica no plano das
polticas de segurana pblica desapareceu nos anos recentes, pois h um
corpo substancial de trabalhos buscando analisar o impacto dessas mudanas, sobretudo no que diz respeito s srias ameaas legalidade democrtica, na qual a polcia deve atuar para preservar a segurana e proteger os cidados, de acordo com as leis emanadas no Estado Democrtico de Direito. H, igualmente, uma preocupao contnua com a questo
de raa e gnero pela e na polcia, ainda que a extenso desses trabalhos
seja obscurecida pelo rpido incremento de estudos pelo trabalho orienta18
do para a poltica de controle do crime pela polcia.
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se mostra particularmente relevante para pensar o desempenho do trabalho policial no pas, na medida que a verso da formao profissional no
caso brasileiro adquire contornos peculiares, que sugerem importantes obstculos para o estabelecimento das bases de um novo profissionalismo
comprometido com as convices, os valores, e as prticas presentes no
contexto das sociedades democrticas contemporneas.
II. O modelo policial profissional tradicional na formao profissional do
futuro policial nas academias de polcia do Estado do Rio de Janeiro e
suas implicaes para a gesto da segurana pblica e das prticas
policiais
O trabalho policial compreende diferentes dimenses: uma objetiva corresponde particularmente acepo da instituio policial como
aparelho do Estado, na qual se realizam determinadas funes, sobretudo
aquelas que direta e concretamente exprimem o exerccio do monoplio
da violncia legtima detido pelo Estado. A outra simblica diz respeito
aos aspectos que satisfazem, em boa parte, s diferentes expectativas que
as pessoas e grupos tm do trabalho policial, inclusive os prprios membros
da organizao policial, numa sociedade, em um determinado contexto
histrico.
Quaisquer que sejam as formas retratadas do trabalho policial, as
imagens e as narrativas revelam um conjunto de representaes sociais que
refletem as percepes dominantes acerca de lei e de ordem, as diferentes
concepes polticas e tericas contidas nas polticas de justia criminal a
respeito da questo do crime e da desordem, os desenvolvimentos tericos
22
em criminologia , sociologia e direito, e o questionamento pblico, no qual
a polcia vem se tornando cada vez mais visvel, polmica e politizada, em
resposta s tenses e presses para o desenvolvimento concreto e exeqvel
de meios para o controle do crime, em um dado contexto socioeconmico,
poltico e cultural de uma sociedade.
Assim, muito embora a polcia seja representada nas sociedades
ocidentais contemporneas de maneira surpreendentemente uniforme,
como um agente do Estado na luta contra o crime, com funes limitadas
preveno e represso do crime, ela executa mltiplos e diferentes papis,
responde a numerosos e diversos pblicos e obedece a uma ampla gama
de mandatos, oficiais e no oficiais. Note-se, ainda, que variaes so observadas na nfase dada aos papis de represso e coero, de preveno de crime, de servio social, ou de polcia poltica, refletindo modelos
de representao do mundo policial e do mundo social relacionados
s condies scio-histricas em que a organizao policial foi criada e se
desenvolveu.
Desse modo, pode-se constatar que, numa sociedade, a polcia
pode tomar o uso da fora como seu principal e, por vezes, exclusivo instrumento de atuao. Ou pode desempenhar um conjunto das atividades que
constituem o trabalho policial cotidiano, incluindo as tarefas vinculadas diretamente s funes policiais tradicionais de controle do crime, mas que
dizem respeito igualmente s numerosas e diversificadas tarefas desempenhadas pela polcia que escapam ao mbito criminal, estando vinculadas
manuteno da ordem e prestao de servios sociais.
817
A concepo do trabalho policial no s corresponde s caractersticas objetivas atribudas profisso policial, como tambm
freqentemente est relacionada s expectativas e ao significado que esse
trabalho tem para esses policiais e para os diferentes grupos da sociedade,
em um determinado contexto scio-histrico.
Nessa perspectiva, ressalta-se primeiramente uma particularidade
do contexto brasileiro relacionada duplicidade de corporaes policiais,
que tm estruturas organizacionais, funcionamento, polticas administrativas e intervenes distintas para a desempenho das funes de manuten23
o da ordem e de aplicao da lei na sociedade brasileira.
No Brasil, o patrulhamento e a preveno do crime so essencialmente tarefas da Polcia Militar - tambm chamada de polcia ostensiva.
A investigao criminal da responsabilidade da Polcia Civil, uma organi24
zao pblica no-militarizada - tambm denominada polcia judiciria.
A Polcia Militar e a Polcia Civil esto subordinadas autoridade do
governador em cada Estado do pas, mas a Polcia Militar considerada
como uma de fora auxiliar e reserva do Exrcito; ela estrutural e organizacionalmente militarizada, como tambm uma polcia uniformizada.
H ainda dois modos de ingressar a carreira policial em cada
corporao policial: na Polcia Militar, o indivduo comea como praa (sol25
dado) ou oficial (tenente) . Na Polcia Civil, o indivduo inicia a carreira como
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27
agente de polcia e autoridade policial (delegados de polcia).
H tambm diferentes centros de ensino e treinamento para a formao profissional dos futuros policiais civis e militares.
Assim, no obstante encontrem-se subordinadas a autoridades de
um mesmo nvel de governo, e de ambas lidarem com assuntos civis, as
polcias civil e militar podem ser caracterizadas como dois universos diferentes, com estruturas organizacionais, polticas administrativas, sistemas de
carreira, ensino e treinamento profissional distintos entre si, o que,
indubitavelmente, tem efeitos concretos no modo como o trabalho policial
concebido e organizado para a gesto da segurana pblica.
A despeito das diferenas apontadas acima, o estudo realizado revela que a Polcia Civil e a Polcia Militar equiparam-se em alguns importantes aspectos como, por exemplo, a presena de uma concepo dominante do trabalho policial que tem como base, essencialmente, o que denominei o modelo profissional policial tradicional no contedo dos cursos
de formao profissional do futuro policial.
Certamente, no interior de ambas organizaes policiais, civil e militar, essa concepo no homognea ou permanente, havendo diferenciaes internas e mudanas na viso que o grupo ocupacional especfico
constri, no apenas sobre o mundo, como tambm sobre si mesmo. No
entanto, pode-se verificar que no mundo policial h um sistema de representaes sociais compartilhado a cultura policial isto , as crenas, as
percepes e interpretaes, os preconceitos e os esteretipos produzidos
sobre o exerccio cotidiano do trabalho policial, que regula, inclusive, os
vrios aspectos da prtica policial cotidiana.
Nessa perspectiva, os centros de ensino e treinamento profissional
assumem uma dimenso importante, ainda que no exclusiva, na formao profissional do policial, pela possibilidade de prover uma base para o
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futuro policial para lidar com a realidade complexa e contingente do trabalho policial para a manuteno da ordem e represso do crime na
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sociedade.
Verifica-se que, apesar das mudanas operadas, ambos currculos
agente policial (inspetor de polcia) e autoridade policial (delegado de polcia) carecem de disciplinas voltadas para o preparo do policial na competncia interpessoal, seja na relao interpares no ambiente organizacional,
seja na interao com o pblico usurio das Delegacias de Polcia.
Assim, ao mesmo tempo em que se podem observar iniciativas para
o estabelecimento de uma maior qualidade do ensino na formao profissional na ACADEPOL, apoiadas inclusive no documento sobre as diretrizes
curriculares para a formao dos profissionais da rea de segurana sistematizado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), podese constatara certa fragilidade nas ferramentas j disponveis no sistema de
ensino e treinamento profissional dessa academia, para uma conseqente
avaliao dos cursos e possveis encaminhamentos na resoluo dos problemas encontrados.
Conforme a delegada de polcia acima citada, pode ser destacada como entrave ao bom funcionamento dos cursos de formao profissional a ausncia de um corpo docente dedicado ao ensino e superviso dos
estgios curriculares, aliada baixa remunerao para o pagamento de
professores que ministram aulas nos cursos. Foi igualmente salientada a falta
de um profissional vinculado pedagogia para auxiliar e subsidiar os trabalhos do setor de ensino da academia.
De acordo com a anlise empreendida dos currculos acima mencionados, pode-se inferir que a formao profissional neles retratada evidencia uma percepo do trabalho policial em uma perspectiva excepcionalmente legalista, sugerindo que o exerccio cotidiano da atividade profissional do policial civil reduz-se ao trato puramente tcnico da aplicao
plena da lei. Do modo como est organizada, a formao profissional dos
policiais civis negligencia a interao com o pblico como uma preocupao da prestao de servio s diversas questes que emergem no cotidiano das Delegacias de Polcia.
O exame dos currculos dos cursos de formao profissional da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) Curso de Formao de
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Soldados e Curso de Formao de Oficiais mostra, inicialmente, que a
formao profissional bsica dos policiais militares, praas e oficiais conserva uma expressiva diferenciao entre os respectivos currculos, sustentando diferenas significativas na concepo e no preparo dos indivduos para
desempenharem a atividade policial, com ntida distino entre aquele que
planeja e aquele que executa.
No entanto, os cursos de formao profissional acima citados podem ser comparados no que diz respeito modelagem do futuro policial
com um perfil voltado para o policiamento geral ostensivo, com maior relevo na preparao fsica do policial, insinuando certa viso da atividade
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policial preventiva que valoriza a virilidade e a fora fsica como requisitos bsicos para se fazer o controle do crime, com a necessidade de
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Nesse universo de formao profissional convivem, igualmente, crenas, valores e preconceitos que so produzidos dentro e fora da organizao sobre o trabalho policial, influenciando os contedos programticos
do ensino e treinamento profissional formal oferecido nas academias para
a construo de um determinado perfil de policial.
Sob esse ponto de vista, a presena de idias e de valores associados ao combate ao crime na organizao policial, tanto na Polcia Militar
como na Polcia Civil, deve ser buscada principalmente na cultura policial
como parte significativa de um estoque de conhecimento construdo no
universo policial para adaptar as necessidades e demandas da burocracia
policial e da sociedade, resultando em perfis profissionais muito similares para
o trato com as questes de segurana pblica, no caso particular da socie47
dade brasileira.
Desse modo, sugere-se que no apenas a partir de uma ordem de
coerncia interna dos modelos profissionais que se constitui a realidade das
prticas de formao profissional. Nesse universo de formao profissional,
convivem igualmente crenas, valores e preconceitos que so produzidos
dentro e fora da organizao sobre o trabalho policial, influenciando os
contedos programticos do ensino e treinamento profissional formal ofe48
recido nas academias para a construo de um determinado perfil de policial.
Assim, pode-se afirmar que processo de formao profissional da
Polcia Civil e Militar, no caso do Estado do Rio de Janeiro, mostra-se atravessado por dvidas e contradies associadas ao lugar atribudo polcia
para a manuteno da ordem e aplicao da lei na sociedade brasileira,
manifestando-se na alta resistncia de grande parte de setores importantes
da sociedade civil e poltica em aproximar-se das polcias e pelo pouco
investimento estatal na rea, por exemplo, da formao profissional do policial para transformar de maneira extensa, profunda e duradoura a qualidade dos membros ocupacionais e a qualidade do prprio trabalho policial
na sociedade, por razes que ainda precisam ser mais bem estudadas.
III. Consideraes finais
A pesquisa realizada nos centros de ensino e treinamento da Polcia
Civil do Rio de Janeiro (PCERJ) e da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) mostra que h variaes significativas entre as duas organizaes policiais, no que se refere ao preparo dos policiais nas diversas carreiras, podendo-se destacar o contedo programtico dos currculos dos cursos de formao profissional e o grau de intensidade atribudo formao
profissional de seus integrantes, com perodos de durao muito diferentes
entre si.
No entanto, o estudo revela, por intermdio dos contedos
programticos das disciplinas relacionadas formao profissional do policial, civil e militar, que privilegiada uma determinada concepo do fazer policial que, baseada no modelo policial profissional tradicional,
enfatiza como preocupao principal moldar o policial para um comportamento legalista, numa verso burocrtico-militar, com forte nfase para o
combate ao crime. Destaca-se ainda que, na preparao do futuro policial, so negligenciadas as mltiplas dimenses que o mesmo deve apreender para o desempenho mais eficiente, mais responsvel e mais eficaz de
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como profissionalizada, como, por exemplo, um rigoroso sistema de recrutamento e seleo de recursos humanos, ou mesmo a estruturao dos cursos
de formao profissional.
No que tange especificamente formao e treinamento profissional do futuro policial, ressalte-se que tanto a Polcia Militar quanto a Polcia
Civil no possuem um corpo docente inteiramente dedicado ao ensino. Os
professores dos cursos de formao profissional bsica oferecidos por ambas
as organizaes policiais so, majoritariamente, policiais advindos da prpria corporao, os quais, alm de acumularem a atividade docente com
outras atividades prprias ao cargo prioritariamente exercido na corporao,
no possuem necessariamente uma formao pedaggica adaptada
funo. Acrescente-se a isso que para os professores advindos da
corporao no h remunerao pelo desenvolvimento da atividade de
ensino. Para esses policiais h, de fato, um acrscimo na sua carga horria
de trabalho; objetivamente, o maior bnus para esses policiais a pontuao para progresso na carreira.
Nesse sentido, vale a pena observar ainda que a remunerao para
os professores externos baixa, tornando pouco atraente o ensino nos centros de ensino e treinamento, dificultando a afluncia de professores qualificados e especialistas externos instituio para a participao nos seus
cursos de formao da instituio.
A ausncia de um corpo docente com dedicao integral para o
desenvolvimento das atividades docentes tem uma conseqncia imediata, que se traduz na impossibilidade de priorizar a atividade de ensino, devido aos diversos encargos e determinaes derivadas do escalo superior,
trazendo prejuzos ao pleno desenvolvimento dos cursos oferecidos pela
corporao.
Os cursos realizados nos centros de ensino e treinamento profissional
de policiais civis e militares vm sendo basicamente repetidos, com poucas
mudanas no eixo da formao profissional, o que pode ser interpretado
como um aspecto conservador das organizaes, no que diz respeito aos
contedos dos cursos, insinuando resistncia s mudanas, haja vista que
h uma profuso de propostas nas ltimas duas dcadas relacionadas
polcia preventiva e repressiva.
Acrescente-se s deficincias de preparo nos cursos de formao
profissional bsica em ambas as organizaes, a falta de regularidade para
a realizao dos cursos para o aprimoramento profissional, ao longo da
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carreira do policial . Vale a pena ressaltar ainda que esses cursos no al50
canam a totalidade dos membros das referidas corporaes.
possvel observar ainda que a totalidade dos policiais em exerccio
nos cargos de direo havia desempenhado funes variadas ao longo da
carreira policial, em ambas as corporaes, e no havia tido preparo especfico para o desempenho de suas funes na rea de recrutamento, seleo, ensino e treinamento profissional das polcias.
Alm disso, apesar de esses grupos ocuparem um lugar comum de
dirigentes dos centros de recrutamento, seleo, ensino e treinamento profissional de policiais nas duas corporaes, eles se articulavam muito pouco
entre si, com vistas a uma reflexo mais aprofundada sobre a questo da
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Notas
1. No se pode deixar de apontar que, tal como no meio urbano, novas
formas de conflito social e de violncia so igualmente encontradas no
mundo rural, em diferentes pases. No entanto, a reflexo aqui proposta
se detm exclusivamente nos fenmenos associados violncia e ao
crime no espao urbano.
2. Utilizo-me do termo governana de acordo com a concepo de
Shearing (2001, p. 203): os esforos que pretendem criar espaos nos
quais as pessoas podem viver, trabalhar e movimentar-se em segurana
(traduo minha).
3. Observe-se que, muito embora a polcia atenda a todas as camadas
sociais, sua maior demanda advm do segmento mais pobre da populao que, no tendo onde resolver seus problemas cotidianos, procura a
instituio policial, na expectativa de mediao dos conflitos, sejam de
ordem jurdica ou social. No demais sinalizar que esse segmento da
populao o destinatrio por excelncia da ao arbitrria da polcia
que, pautada num sistema de classificao que tipifica indivduos e situaes, negligencia as demandas dessa camada social, em detrimento
de outras advindas de camadas mais abastadas da sociedade. Como
foi analisado em outro trabalho (Mota, 1995), a polcia, em sua prtica
cotidiana, reproduz de modo exacerbado a maneira hierarquizada da
sociedade conceber os indivduos, reservando a cada um, de acordo
com a cor, o gnero, a ocupao profissional, etc., um lugar na sociedade.
4. As prticas extrajudiciais da polcia distinguem-se de qualquer outra ao
ilegal praticada por ela, como a corrupo ou a simples delinqncia
organizada, em que policiais fazem uso da proteo legal, associada
sua condio de policial, para as suas aes criminais. As aes
extrajudiciais da polcia referem-se s aes ilegais que so realizadas
pela polcia no cumprimento do mandato legal, dos objetivos institucionais,
e so praticadas de variadas formas: a tortura de criminosos e suspeitos
em delegacias de polcia; as violaes (de tipos diversos) contra os grupos mais vulnerveis, como, por exemplo, mulheres, negros, crianas, jovens, trabalhadores sem-terra e ndios; os maus-tratos de prisioneiros; e
as execues. Sobre as prticas extrajudiciais da polcia, ver: BRICEOLEON, Roberto; CARNEIRO, Leandro P; CRUZ, Jos Miguel. O apoio dos
cidados ao extrajudicial da polcia no Brasil, em El Salvador e na
Venezuela. In: PANDOLFI, Dulce et al. Cidadania, justia e violncia. Rio
de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas, 1999. p. 117-127.
5. Vale a pena observar que esses servios de segurana privada esto voltados para o atendimento de interesses particulares (quase sempre pautados sob tica segregacionista), que no so necessariamente coincidentes com o interesse geral dos diversos segmentos da populao.
6. De acordo com levantamento do Ministrio da Justia e da Polcia Federal, existiriam 1.300 empresas de segurana privada e 500 mil vigilantes
legalizados no Brasil. Segundo ainda o levantamento realizado pela Confederao Nacional de Vigilantes, alm destes, haveria aproximadamente
600 mil homens trabalhando clandestinamente em servios de segurana privada. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/
web/port/polsoc/dirhum/apresent//apresent/htm>.
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7. No Rio de Janeiro, nos ltimos dez anos, destacam-se como casos exemplares da ao desses grupos as chacinas da Candelria e de Vigrio
Geral, em 1993, e mais recentemente a chacina da Baixada, em 2005,
dentre outros de menor repercusso, que contaram com a participao
de policiais civis e militares do Estado. Sobre os esquadres da morte,
ver: JAKUBS, Deborah L. Police violence in times of political tension: the
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bureaucratic consolidation to the structural devolution: police death
squads in Brazil. Policing and Society, v. 7, p. 207-234, 1997; HUGGINS,
Martha. Urban violence and police privatization in Brazil. Social Justice, v.
27, n. 2, p. 112-133, 2000.
8. No Brasil, duas experincias em curso constituem-se excees ao quadro
acima exposto: a primeira diz respeito parceria entre a Universidade
Federal de Minas Gerais e a Polcia Militar de Minas Gerais, com vistas a
construir novos mtodos de policiamento ostensivo, baseados em modelos de georeferenciamento, mais especificamente atravs da
maximizao do emprego das informaes criminais no planejamento
das atividades policiais e na distribuio dos recursos humanos e materiais da organizao; a segunda est relacionada ao curso de formao
em direitos humanos proporcionado pela Cruz Vermelha Internacional,
que difunde o iderio dos direitos humanos aliado a metodologias prticas de interveno e abordagem policiais. Ver especialmente a respeito: Sapori (2002).
9. Todos os centros de ensino e treinamento para a formao profissional
dos futuros policias, civis e militares, encontram-se situados na cidade do
Rio de Janeiro.
10. Inmeras mortes de policiais civis e militares tm ocorrido, em diferentes
pontos da cidade, com caractersticas de execuo.
11. Consultar, a propsito: Poncioni (2004).
12. Kant de Lima, Misse e Miranda (2000) ressaltam que, muito provavelmente,
um dos fatores que afastou a reflexo dos cientistas sociais contemporneos, durante um longo perodo, das etnografias dos sistemas judicial
e policial brasileiro, foi o carter hierrquico desses sistemas, concebidos como sendo meros reflexos de uma ordem opressora e injusta,
nada tendo que ser estudado neles, a no ser seus modos de extino.
Pode-se inferir ainda que essa carncia de estudos na rea tambm,
em grande parte, resultado da ausncia de investimentos sistemticos
do Estado em pesquisas sobre a organizao policial, com vistas a prover uma poltica pblica na rea de segurana.
13. No trabalho ora apresentado, utilizo os dados coletados no ano de 2005,
por meio dos currculos dos cursos de formao bsica desenvolvidos
nos centros de ensino e treinamento das polcias civil e militar do Estado
do Rio de Janeiro. Nessa ocasio, examinei os currculos dos cursos do
Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ)
Curso de Formao Profissional para o Cargo de Delegado de Polcia
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Segurana Pblica (SENASP), nas experincias ora desenvolvidas em academias e escolas de polcia e nas academias integradas, bem como
nos intercmbios existentes entre universidades e organizaes policiais. Em mbito estadual, pode-se salientar o seminrio Reformulao
da Formao Policial, que o Instituto de Segurana Pblica (ISP) da Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro
realizou em 2004, que contou com a participao de especialistas da
rea, bem como com os dirigentes das academias da polcia civil e
militar do Estado do Rio de Janeiro. Na ocasio, os dirigentes das Academias de Polcia apresentaram os programas de formao e treinamento profissional em vigncia nos centros de formao e treinamento
profissional a que esto vinculados. Foi tambm apresentado por representante do ISP um estudo realizado para o diagnstico das academias
de polcia de ambas as organizaes policiais.
Consultar especialmente a respeito: REINER, R. Police research. In: KING,
Roy D.; WINCUP, Emma (Eds.). Doing research on crime and justice. Oxford:
Oxford University Press, 2000. p. 205-235.
H tambm a Polcia Federal, que lida com assuntos associados a segurana pblica, mas em um nvel nacional. Em algumas cidades do pas,
h uma Guarda Municipal - ligada Prefeitura - que basicamente trata
da proteo dos edifcios pblicos, como escolas, hospitais, quadrados,
parques, jardins, etc.
As organizaes essenciais para investigao criminal, como institutos
de medicina forense, so subordinadas Polcia Civil.
As praas executam essencialmente a tarefa de patrulha policial. Os
oficiais so aqueles que fundamentalmente desempenham as funes
de comando, de chefia e de direo da corporao.
No Quadro Permanente da Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro, os
agentes de polcia esto organizados do seguinte modo: agentes de
polcia estadual de apoio tcnico-cientfico (engenheiro policial de telecomunicaes, perito legista, perito criminal, papiloscopista policial,
tcnico policial de necropsia e auxiliar policial de necropsia) e agentes
de polcia estadual de investigao e preveno criminais (inspetor de
polcia, oficial de cartrio policial e investigador policial). Neste trabalho, optou-se por examinar o currculo relativo a formao profissional
do inspetor de polcia. Ao inspetor de polcia (agente de polcia estadual de investigao e preveno criminais) compete exercer atividades
envolvendo superviso, coordenao, orientao, controle e chefia de
equipe de policiais civis, bem como assistncia s autoridades superiores, em assuntos tcnicos especializados e fiscalizao de trabalhos de
segurana, investigaes e operaes policiais, dentre outras atividades.
Ao delegado de polcia compete, dentre outras atividades, exercer
atividades de direo de Divises, Delegacias Especializadas e policiais, de conformidade com a escala hierrquica, instaurao e presidncia de todos os procedimentos de polcia judiciria.
O termo estratgia tem aqui o significado atribudo por Van Maanen
(1989), isto , como tcnica ou conjunto de tcnicas utilizadas para
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polcias, de acordo com variveis individuais, como personalidade, gerao ou trajetria de carreira, e variaes estruturadas de acordo com
a graduao, tarefa e especializao.
48. Nesse sentido, faz-se necessrio levar em considerao, na formulao
de polticas educacionais na rea de segurana pblica, no apenas
os contedos objetivos da relao ensino/aprendizagem desenvolvida
nas academias de polcia, mas tambm os componentes simblicos que
envolvem a formao profissional do policial, principalmente, quando
se quer apresentar e encaminhar solues para a construo de uma
polcia condizente com os preceitos democrticos.
49. Muito embora a mobilidade dentro da carreira policial, civil e militar,
esteja sujeita realizao de cursos de aperfeioamento profissional,
esses cursos nem sempre so oferecidos por razes diversas. Nesse quadro, constitui-se exceo o Curso de Formao e Atualizao do Programa Delegacia Legal, que realizado regularmente para as diferentes carreiras da Polcia Civil pelo Grupo Executivo do Programa Delegacia Legal. Na Polcia Militar, h uma maior regularidade na oferta de
cursos de aperfeioamento, mas o pblico-alvo majoritariamente constitudo de policiais que ocupam postos de comando ou direo na
corporao.
50. Pode-se inferir que, no caso brasileiro, o pblico-alvo dos programas de
formao e treinamento profissional majoritariamente constitudo de
policiais que ocupam postos de comando ou direo, alcanando de
forma muito incipiente os postos hierrquicos inferiores das organizaes
policiais. Ver, a propsito: Sapori (2002).
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Contudo, uma coisa parece evidente: numa verdadeira democracia, a atividade policial deve ser apenas mais uma atribuio do Estado, posta a
servio do cidado e controlada pelo sociedade civil. A atuao da polcia
deve conciliar eficincia no combate ao crime com respeito aos direito
humanos. Alis, tais conceitos devem estar unificados, ou seja, inexiste (ou
deveria inexistir) verdadeira atividade policial quando h desrespeito aos
direito humanos.
Partindo dessa premissa e do fato de que a atividade policial deve
estar sob o controle da sociedade civil, impedir a filiao partidria e, sobretudo, a sindicalizao e o exerccio do direito de greve nos parece contraditrio. Afinal, ao esperarmos e exigirmos que a polcia atue com responsabilidade social, respeito aos direitos humanos e transparncia no combate ao crime, no parece crvel que essa mesma polcia no possa exercer o
direito de greve, respeitados os princpios do Estado Democrtico de Direito. O tema, advirta-se, no pacfico.
4. Venda e porte de armas
4.1 Introduo
A violncia no Brasil, sobretudo nas grandes cidades (mas ultimamente tambm nas pequenas e mdias), tem ndices alarmantes. Milhares
de pessoas morrem anualmente vtimas de homicdios, acidentes de trnsito
ou de trabalho e, o que pior, por violncia institucional, ou seja, violncia
praticada pelo Estado, tanto por omisso (quando se recusa atuar ou expe seus servidores a riscos desnecessrios), quanto por ao abusiva ou
arbitrria (quando os representante do Estado, por preconceito, abusam de
sua autoridade, matando negros e pobres, sobretudo).
A questo da posse e do porte de armas de fogo legais e regulares
pelo cidados, no Brasil, nunca foi um problema grave. Ao contrrio de outros pases, a cultura de andar armado, salvo em certas faixas da populao e em determinadas regies do pas, no muito disseminada. No entanto, os estragos materiais e sociais causados s famlia e a sociedade e ao
prprio Estado (que na maioria das vezes arcam com custos de internao
e tratamento das vtimas, que passam a sobrecarregar o sistema
previdencirio), pelo mau uso de armas de fogo por agentes do Estado e
pelo cidado comum so semelhantes queles produzidos por grandes
conflitos armados, como a guerra do Iraque.
Por tudo isso, a sociedade brasileira ao longo dos anos, tem restringido o uso legal de armas de fogo e munio por cidados. A legislao
anterior (Lei n. 9.137, de 20 de fevereiro de 1997, que instituiu o Sistema Nacional de Armas SINARM), revogada pelo chamado Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826/2003), j era bastante restritiva.
O Estatuto do Desarmamento criou novas as exigncia para obteno e uso de armas de fogo pelo cidado comum. Aps a aprovao do
Estatuto do Desarmamento, cumprindo determinao da prpria lei, foi realizada uma consulta a populao brasileira, atravs de um referendo, a respeito da proibio total da comercializao e posse de arma de fogo e
munio no Brasil. A populao rejeitou a proibio. Ainda assim, as restries do Estatuto do Desarmamento j garantiram uma significa melhora no
ndices de mortes por armas de fogo no Brasil, aps sua aprovao.
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discute a necessidade da existncia de uma Justia Militar. O ex-deputado Hlio Bicudo, em proposio apresentada Cmara do Deputados, props a extino da Justia Militar. O tema polmico e comporta mltiplas e
variadas abordagens.
8. Inqurito e Juizado de Instruo
A doutrina em geral e todos os operadores jurdicos (juzes, advogados, promotores etc.), sem exceo, reconhecem a falncia do inqurito
policial, enquanto investigao preliminar capaz de atender aos objetivos
do processo penal, no que diz respeito ao recolhimento de provas seguras e
incontestveis. Ao contrrio, os juzes reclamam da demora e da pouca
confiabilidade do material produzido pela polcia, que no serve de elemento de prova na fase processual. Os promotores denunciam a falta de
coordenao entre a investigao e as necessidades de quem, em juzo,
vai acusar. O inqurito demora excessivamente e, nos casos mais complexos, incompleto, exigindo novas diligncias, com evidente prejuzo para a
celeridade e eficcia da persecuo penal. Os advogados, por sua vez,
apontam para o fato de que o inqurito conduzido de forma inquisitiva
pela polcia, fato que desrespeitaria, inclusive, a prpria Constituio Federal que, em seu artigo 5, LV, garante o contraditrio e o amplo direito de
defesa.
Como soluo para o problema, prope-se, entre outras coisas, a
criao do Juizado de Instruo ou a instituio do promotor investigador. Em qualquer dos casos, o processo penal teria uma nova fase, semelhante pronncia nos crimes dolosos contra a vida. Nessa 1 fase, o juiz
ou promotor de instruo coordenaria as investigaes, onde as partes poderiam apresentar provas e requerer diligncias. Aps as investigaes, constatado o delito e a autoria, o processo penal teria continuidade numa 2
fase de carter eminente jurisdicional. Evidentemente a descrio acima
uma sntese grosseira do procedimento que, de acordo com os pases
onde funciona, ganha os mais variados contornos.
O governo federal encaminhou Cmara dos Deputados o Projeto
de Lei n. 4.209/2001, propondo a reestruturao do inqurito policial. Apesar de estabelecer uma srie de modificaes e fixar o prazo mximo para
sua concluso em sessenta dias, por impedimento constitucional, no houve avano em relao a outras questes, como por exemplo, a possibilidade do Ministrio Pblico dirigir pessoalmente a investigao. Sobre o tema,
a doutrina ptria j tem bastante acmulo, o que falta vontade poltica
para propor e implementar mudanas verdadeiramente radicais.
9. Guarda Municipal e municipalizao da segurana
A definio da competncia e atribuies (patrulhamento ostensivo, uso de armas etc.) das Guardas Municipais faz parte de uma discusso
maior: a municipalizao da segurana pblica. O tema tem despertado
interesse dos prefeitos que, cobrados pela populao, comeam a
implementar uma srie de medidas visando diminuir a violncia em seus
municpios. Diversos projetos de lei tentam dar uma nova regulao ao tema.
As propostas ainda so incipientes, o que natural, frente complexidade
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condies dadas aos detentos libertados condenam-nos fatalmente reincidncia; f) a priso fabrica indiretamente delinqentes, ao fazer cair na
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misria a famlia do detento.
Com efeito, a doutrina do direito penal mnimo, a partir do equilbrio
entre as necessidades da sociedade (proteo, preveno, segurana) e
os interesses da vtima (reparao do dano, pedido de desculpas etc.), no
deseja acabar com o direito penal, seno minimizar sua utilizao para a
resoluo dos conflitos penais, no s reduzindo o mbito da sua aplicao, evitando novas e desnecessrias criminalizaes, como criando mecanismos que possam descriminalizar, despenalizar e descarcerizar a conduta
ilcita, a execuo da pena e a manuteno da priso, respectivamente.
Descriminalizao (stricto sensu) consiste no processo de retirar o
carter ilcito ou o de ilcito penal de uma conduta.
Despenalizar, por sua vez, significa adotar institutos ou penas e medidas substitutivas ou alternativas, de natureza penal ou processual, que visam a, sem rejeitar o carter ilcito da conduta, dificultar ou evitar ou restringir a aplicao da pena de priso ou sua execuo ou, ainda, pelo menos,
sua reduo.
Descarcerizao consiste na adoo de processos que visam a evitar a decretao ou manuteno da priso cautelar ou, ainda, sua efetiva
execuo em um crcere, ou seja, a negao do crcere como pena
antecipada.
10.1. Reflexes
A falncia do sistema prisional no Brasil e em outras partes do mundo
torna inexorvel a construo e aplicao de uma nova justia penal,
cujas diretrizes esto apontadas nas Regras de Tquio que, como se sabe,
estimulam os pases a introduzir medidas no-privativas de liberdade em
seus sistemas jurdicos (Regra 1.5). Contudo, ao mesmo tempo, tambm
procuram assegurar o respeito s peculiaridades de cada pas, conforme
consta da Regra 1.3, verbis:
As presentes Regras devem ser aplicadas levando em considerao as condies polticas, econmica, sociais e culturais de
cada pas, bem como os propsitos e objetivos de seu sistema
de justia penal.
A legislao penal brasileira (tanto o Cdigo Penal como a legislao extravagante) criminalizou ou tipificou uma srie de condutas. Os tipos
penais pululam em nosso ordenamento jurdico, muitos do quais, gize-se,
jamais foram utilizados para punir qualquer cidado ( o caso do crime de
falso testemunho). Evidentemente, muitos desses crimes (e suas penas de
priso) descritos na lei penal possuem apenas um efeito simblico. Efeito
que, ao lado de outras variveis culturais e scio-econmicas, deve ser levado em considerao na hora de se propor modificaes na nossa legislao. Afinal, bastaria que o Estado brasileiro cumprisse a nossa atual Lei de
Execuo Penal para que uma parte significativa dos problemas penitencirios brasileiros fosse minimizados, ou, pelo menos, tratados sob outra tica.
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no Captulo III Dos Crimes e Medidas Educativas, do Ttulo III Das Atividades de Preveno do Uso Indevido, Ateno e Reinsero Social de Usurios e Dependentes de Drogas. J os demais crimes esto no Captulo II - Dos
Crimes, do Ttulo IV - Da Represso Produo no Autorizada e ao Trfico
Ilcito de Drogas.
A separao teve por fim deixar clara a opo do legislador de dar
tratamento inteiramente diferenciado ao usurio, inclusive no que se refere
s penas.
Notas
1. Essa poltica tem levado propagao, por meios formais informais, de
um cultura do pnico, que permite legitimar como nica soluo vivel
para efetivao da cidadania (segurana!), a segregao de parcelas
cada vez maiores da populao e, principalmente, sua estigmatizao
como bandidos. Propaga-se a idia de que a tutela dos direitos fundamentais e a garantia da convivncia social pacfica que constitui a base
de exerccio da cidadania s podem ser efetivadas se for feita uma reforma radical da legislao penal e da poltica criminal: eliminar os privilgios dos rus e dos presos; aumentar as penas cominadas; criar novo
delitos e regimes de execuo de penas ao limite do isolamento; aumentar o rigor judicirio na fixao de pena; treinar as policiais para serem
implacveis contra a criminalidade, ou seja, para lutar contra aqueles
que no so mais percebidos como cidados brasileiros que (eventualmente) cometeram infraes, mas como monstros, bandidos, inimigos. (SABADELL, Ana Lucia. Prefcio. In: ANDRADE, Vera Regina Pereira
de. Sistema penal mximo x cidadania mnima: cdigos da violncia na
era da globalizao. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003).
2. FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir. Traduo de Ligia Vassallo. 2. ed.
Petrpolis: Vozes, 1983. p. 234 e ss.
3. A Proposta de Emenda Constitucional, em razo de norma regimental
que determina o arquivamento de proposies no final da legislatura, foi
arquivada. Ela expressa uma concepo avanada de segurana pblica e pode servir de texto base para subsidiar a discusso sobre o tema.
4. A Conveno foi aprovada (ratificada) pelo Congresso Nacional, atravs do Decreto Legislativo n. 231, de 2003, publicado no Dirio Oficial da
Unio, de 30 de maio de 2003.
5. O Projeto de Lei, de autoria da Comisso Mista de Segurana Pblica, j
foi aprovado na Cmara dos Deputados e encontra-se pronto para votao no Plenrio do Senado Federal, aps receber parecer favorvel
na Comisso de Justia e Redao do Senado.
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(1995-1997 e 2001-2003) e Enrique Pealosa (1998-2000), um processo de transformao das polticas de segurana e convivncia cidad, conseguindo
resultados que tm melhorado a sensao de segurana dos habitantes da
regio metropolitana de Bogot, contando com a participao de diversas
instituies, pblicas e privadas, organismos internacionais e da ativa participao da cidadania. De forma pioneira na capital colombiana, a segurana no somente passou obrigatoriamente a fazer parte da agenda
prioritria da administrao local, seno que foram estabelecidas metas
claras para a reduo do crime e da violncia, sendo o cumprimento das
mesmas continuamente avaliado e monitorado, por meio de um trabalho
interinstitucional, em reunies freqentes entre os comandantes da polcia
e as populaes locais, a Alcaldia Mayor (prefeitura) e conselhos de segurana, criados para serem espaos em que pudessem estar representados
todos os rgos da administrao municipal de diferentes reas (sade,
educao, lazer, esporte, etc), bem como representantes da sociedade
civil local e empresariado. De igual forma, os recursos destinados aos programas de segurana e convivncia cidad aumentaram significativamente
no perodo, tendo sido criado, inclusive, um Fundo Distrital de Segurana e
Vigilncia, para a gesto transparente e eficaz das iniciativas do setor.
A poltica de segurana e convivncia partiu da tese de Mockus,
inspirada no tema da integrao na reconstruo da legalidade e
moralidade, de que, em um determinado momento, ocorreu uma espcie
de divrcio entre a cultura, a lei e a moral, gerando muitas vezes comportamentos ilegais, porm legitimados moral e culturalmente, e tambm viceversa. A segurana, em sua viso, passa necessariamente pelo fortalecimento da cultura cidad, em que o comportamento deve ser, em primeiro
lugar, auto-regulado pelas pessoas, como principal forma de prevenir a
ocorrncia de atos violentos ou delituosos. Assim, durante sua gesto, foram
promovidos incessantemente a interao entre que no se conheciam, em
espaos, transportes e estabelecimentos pblicos, e entre os cidados e as
autoridades pblicas. Como define Mockus, a cultura cidad o conjunto
de costumes, aes e normas mnimas compartilhadas que geram sentimento
de pertencimento, facilitam a convivncia urbana e conduzem ao respeito do patrimnio comum e ao reconhecimento dos direitos e deveres
cidados.
Entre os principais programas desenvolvidos em Bogot, podem ser
citados:
Promoo da Cultura Cidad: tem por propsito desencadear e
coordenar aes pblicas e privadas que incidam diretamente sobre a
maneira como os cidados percebem, reconhecem e usam os entornos
sociais e urbanos e como se relacionam entre si em cada situao, reconhecendo contextos e cada um deles respeitando as regras correspondentes, de forma a apropriar-se da cidade, aprendendo a us-la e valorizando
e respeitando seu ordenamento e o seu carter de patrimnio de todos, ou
seja, a promoo da cultura cidad.
SUIVD: um sistema unificado de informaes de violncia e
criminalidade que integra dados dos rgos policiais e de sade, como os
gerados pelo Instituto Mdico Legal, e compe a base de funcionamento
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do Observatrio de Violncia e Delinqncia de Bogot, auxiliando na elaborao de mapas da criminalidade, orientando assim toda a estratgia de
enfrentamento levada a cabo pelos rgos de segurana pblica e setoriais.
Unidades de Conciliao e Mediao: so espaos que concentram atividades que buscam a resoluo alternativa de conflitos como forma de evitar que as contendas se prolonguem e cheguem at o Poder
Judicirio, sendo resolvidas na e pela prpria comunidade, com a facilitao de tcnicos e policiais.
Delegacias de Famlia: especializadas em casos de violncia
intrafamiliar e violncia de gnero, estas unidades desempenham importante funo na preveno da violncia e da criminalidade, ao atacarem
a sua causa mais importante, visto que muitos dos que cometem crimes e
violncias, de um modo geral possuem antecedentes de violncia
intrafamiliar e maus-tratos durante a infncia. Atendem casos de conciliao, acordos, medidas de proteo, violncia intrafamiliar, abuso sexual,
preveno e formao de multiplicadores nas comunidades.
Centros de Desenvolvimento Comunitrio (CDC): projetados nas regies mais carentes da cidade, abrigam servios de posto de sade, com
nfase no atendimento pr e ps-natal, creche, escola-modelo de ensino
fundamental e mdio e centro de esporte e lazer.
IDIPRON: programa de assistncia a crianas e jovens em situao
de vulnerabilidade social que busca, de forma integral e de livre adeso, a
reinsero social por meio do aprendizado bsico, a capacitao profissional e atividades culturais, tais como orquestras, danas tpicas do pas, hiphip, e at capoeira. Possui seis unidades, espalhadas em diversos pontos da
capital colombiana, administradas pelo Padre Javier de Nicolo, figura de
respeitvel liderana na regio, em uma parceira com a Alcaldia de Bogot, que repassa recursos.
Cadeia Distrital de Bogot: estabelecimento prisional modelo, administrado pela municipalidade de Bogot, em que so mantidos os detentos
provisrios. Todo o seu funcionamento tem por base a estrita observncia s
normas internas e legais, aos direitos humanos e busca da recuperao
plena dos indivduos. Possui capacidade para 1.028 vagas, abrigando, at
2005, pouco mais de 600 detentos, divididos em celas de 2, 4, 6 e 8 vagas
cada. No estabelecimento, so desenvolvidos diversos programas, entre os
quais se destaca o sistema de oficinas de pavilho, em que os detentos
desenvolvem atividades laborais nos prprios locais em que passam a maior
parte do dia, junto ao ptio e s celas. Desenvolvem os programas:
sade e alimentao: proporciona uma alimentao balanceada e servios mdicos de diagnstico e primeiros socorros, servio
odontolgico e programas de promoo da sade e preveno de DST e
AIDS.
atendimento psicossocial: terapia psicolgica familiar e social.
educao e formao: promove a concluso do ensino fundamental e mdio, estimula a leitura, redao e a ampliao do conhecimento. Possui biblioteca e videoteca, com ttulos selecionados a partir de
contedos que contenham mensagens morais, visando a reincluso social
do detento.
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PREVENO
REPRESSO
Crime
Organizado
Violncia
Incidental
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Fortalecimento
de uma
cultura
cidad
Diminuio
dos
fatores de
risco
Preveno
situacional
Resoluo
pacfica de
conflitos
Modernizao
institucional
Harmonia
entre lei, moral
e cultura,
respeito aos
espaos
pblicos
Controle ao uso
de armas,
lcool, drogas.
Ateno
populao
vulnervel
Urbanizao, habitao,
meio-ambiente
Mediao,
penas alternativas, Balco
de Direitos Polcia
Comunitria
Convivncia
Incluso
social
Infraestrutura
Acesso
justia
Fortalecimento dos
rgos
pblicospoliciais
Represso
qualif.
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poder decisrio imediato, reunindo as agencias sob a coordenao da instncia municipal, a exemplo das experincias levadas a cabo nos municpios de Resende-RJ e Diadema-SP.
Diagnstico integral da realidade local em segurana pblica: esta
ferramenta prope-se a avaliar a realidade da segurana pblica local,
buscando identificar os principais problemas, causas da insegurana, fatores de risco e potencialidades, a fim de subsidiar o desenvolvimento de um
plano de segurana cidad para o municpio, de forma integrada com a
estratgia de ao para a regio.
Realizao de pesquisas de vitimizao e de opinio: comum os
dados estatsticos criminais tradicionais, como boletins de ocorrncia, no
terem o alcance desejado, como medir o sentimento e a reao das populaes em relao segurana pblica e de como percebem a ao da
polcia e do governo no combate violncia e criminalidade. Assim, a realizao de pesquisas domiciliares de vitimizao, com vistas a identificar as
diversas formas de violncia e delito sofridos pela populao, iro buscar
identificar o nvel socioeconmico das vtimas, os principais fatores
demogrficos, os delitos prevalentes, caractersticas do agressor, motivos
de notificao ou no notificao polcia, etc.; e, muito importante, criar
conhecimento, por meio de banco de dados, de modo a ajudar a compreender a vitimizao, em sua perspectiva social, para dar suporte ao desenvolvimento das aes pblicas de enfrentamento violncia e criminalidade.
Plano Municipal de Segurana Pblica
Para que uma poltica seja bem sucedida, precisa antes tambm
estar devidamente planejada, com seus objetivos bem definidos. O municpio deve indicar de forma clara os princpios, as atividades e as metas que
orientaro sua atuao na rea, por meio do desenvolvimento, em parceira com o Gabinetes de Gesto Integrada, de um Plano Municipal de Segurana Pblica, que nada mais do que a integrao de programas e projetos que traduzem a estratgia local para o enfrentamento da violncia e
da criminalidade. Para isso, o plano deve ser desenvolvido com base nos
resultados obtidos do diagnstico e das pesquisas de vitimizao e opinio.
Este Plano deve ser elaborado com foco em aes sociais de preveno, no planejamento e em aes integradas com as demais agncias
de segurana pblica, focados em reas e populaes em risco e, finalmente, na formao da Guarda Municipal, de acordo com os princpios de
tica, cidadania, direitos humanos e resoluo pacfica de conflitos, tendo
como elementos centrais:
Fortalecimento e integrao das instituies: o tema da segurana
pblica deve ser tratado com prioridade pelas lideranas locais, que devem coordenar o desenvolvimento de uma ampla rede de cooperao,
juntamente com as demais agncias que compem o sistema de justia
criminal e a sociedade civil.
Fortalecimento da cultura cidad: de acordo com a Constituio
Federal, a segurana pblica dever do Estado e responsabilidade de todos. A participao da cidadania nos processos de elaborao, gesto e
fiscalizao do plano municipal de segurana pblica fundamental para
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Unidade Gestora
da Poltica
Municipal de
Segurana
Pblica
Gabinete de
Gesto
Integrada
Polcias Militar
e Civil, Polcia
Federal,
Bombeiros,
MP, Poder
Judicirio, etc.
Secretarias
Municipais,
Estaduais e
Ministrios das
reas Sociais,
ONGs e
Agentes
Financeiros
Gabinete do
Prefeito Municipal
Conselhos
Comunitrios
Locais
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Guarda
Municipal
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desenvolvimento de aes nas reas de informao, formao, modernizao institucional e preveno da violncia e delinqncia.
No mbito do Projeto, foi criado o Centro Regional de Treinamento
em Segurana Pblica (Treinasp), para ser a instncia responsvel pela elaborao e implementao de projetos e aes na rea de segurana pblica, sendo que sua atuao se insere no contexto nacional do modelo da
segurana cidad, cuja base est alicerada no empoderamento dos governos locais e na integrao de polticas de preveno e de fortalecimento institucional, e que faz parte do arcabouo institucional do Sistema nico
de Segurana Pblica.
A Senasp criou, em 2004, com o apoio do Projeto, e em articulao
com os Estados brasileiros, exceo de So Paulo, que negou qualquer
tipo de cooperao, um importante instrumento de potencial difuso de
um novo modelo de abordagem operacional em segurana pblica, a Fora Nacional. Sempre que ocorrem distrbios que ameaam a ordem pblica e que os governos estaduais no possuam condies de solucion-los
isoladamente, o Governador, via de regra, tem solicitado ao Presidente da
Repblica o emprego das Foras Armadas, que como todos sabem, possuem natureza diversa e no esto preparadas tecnicamente para enfrentar situaes de segurana pblica. Esse um papel eminentemente das
polcias, definido constitucionalmente, inclusive quanto hiptese de
mobilizao nacional (art. 22, inc. XXI da CF). Diante disso, a Senasp criou a
Fora Nacional de Segurana Pblica, integrada por policiais militares de
Estados brasileiros, Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal, para
mobilizao e emprego em situaes eventuais, em todo o territrio nacional, mediante solicitao ou anuncia do Governador do Estado ao Ministro da Justia.
No uma fora de interveno, e sim de apoio aos rgos estaduais de segurana, cujo comando caber autoridade policial militar local. A Fora Nacional desempenhar, no Brasil, em matria de segurana
pblica, o mesmo que as Foras de Paz da ONU exercem no mundo, em
situaes de conflito armado. A idia que Fora, enquanto no estiver
sendo empregada, seja um instrumento indutor do reequipamento e
capacitao das polcias no Brasil.
Dessa forma, o SUSP busca incorporar o conceito de segurana cidad, adotando uma estratgia de ao que busca articular todos os setores envolvidos, direta ou indiretamente, em prol de uma segurana mais
integral, promovendo a modernizao das instituies, ao mesmo tempo
que articula a convergncia de polticas pblicas setoriais capazes de reduzir os fatores de risco geradores de violncia e criminalidade, ou seja,
atuando tanto por meio de uma represso qualificada, quanto pela promoo da preveno da violncia e da criminalidade, em uma viso que considera a segurana dos cidados como condio bsica para o desenvolvimento individual e coletivo.
Outra questo emblemtica a situao dos grandes centros urbanos e das regies de fronteira. Sabe-se que a violncia e a criminalidade
so fenmenos que se caracterizam pelo elevado ndice de concentrao
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trabalho e renda
participao social
pesquisas
Coordenadores: nvel superior c/ experincia
Assistentes: universitrios em fase de estgio (ltimos semestres)
Plano integrado de reconstruo
Grupo:
Coordenadores de Equipe
Observadores
A exemplo da experincia de Bogot, dever ser criado um Observatrio Nacional de Violncia. O Observatrio Nacional de Violncia dever funcionar na Senasp, junto Fora Nacional de Segurana Pblica, como
ferramenta potencializadora do conhecimento sobre as diferentes manifestaes de violncia verificadas no pas, por meio da anlise de dados, pesquisa e investigao permanente, visando subsidiar a inteligncia nacional,
com a finalidade de detectar variaes importantes que indiquem a necessidade de intervenes especiais por parte da Fora Nacional e das
autoridades competentes e a adoo de estratgias de preveno e controle e fornecer subsdios para a definio de polticas pblicas.
Poder ser estruturado a partir da consolidao das informaes do
Sistema Nacional de Informaes em Segurana Pblica (Infoseg) e do
Datasus do Ministrio da Sade, do Sistema Nacional de Estatsticas, por meio
do emprego de ferramentas de georeferenciamento e gesto, avaliao e
monitoramento de programas sociais. Poder tambm promover a realizao de pesquisas de vitimizao, visando identificar regies no pas onde a
populao est mais vulnervel, psicologicamente, violncia. Essa parceria tambm ajudar na integrao necessria entre as duas pastas. Os objetivos do Observatrio so:
desenvolver aes para diminuir os riscos e apoiar a gesto de
situaes de emergncia em segurana pblica e defesa civil;
fortalecer poltica e administrativamente as gestes locais articuladas com a poltica nacional para o setor, levando em conta a
governabilidade e a segurana da convivncia no sentido de torn-las mais
eficientes e participativas;
coordenar aes com outras entidades, de maneira a consolidar
toda a informao sobre violncia e criminalidade com as que a prpria
Senasp possui;
aprofundar e qualificar o entendimento do fenmeno da violncia nas diferentes regies do pas;
difundir informaes e dados coletados e processados e servios
oferecidos pelo Observatrio e Senasp (por meio do Portal Web Senasp);
desempenhar o papel de Ouvidoria de Segurana Pblica, no
mbito da Senasp;
subsidiar a Senasp quanto necessidade real de emprego da
Fora Nacional;
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Este ensaio pretende, com base nas lies aprendidas e nos trabalhos desenvolvidos pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na Amrica Latina, delinear um marco conceitual que sirva
tanto para os executores, como para os acadmicos, para delimitar os conceitos envolvidos e transform-los em ferramentas de ao, com o fim de
contribuir para o melhoramento das polticas pblicas de segurana cidad na regio.
Convivncia, segurana cidad e desenvolvimento humano
H grande discusso sobre os conceitos que devem ser usados para
identificar uma poltica pblica voltada para a preveno e reduo dos
ndices de violncia e delinqncia de uma sociedade. Particularmente, se
debate entre os conceitos de segurana pblica, usado em vrios pases
da regio, e o de segurana cidad, um conceito cunhado na Amrica
Latina e usado na segunda metade dos anos noventa. Contudo, em alguns
pases comeou-se a usar o termo de convivncia e segurana cidad para
significar um contedo mais compreensivo, o que gerou reaes de ceticismo, que estimam que esse conceito induz a uma viso concentrada no
preventivo, com resultados a muito longo prazo, o que faria com que a poltica fosse parcial e, provavelmente, com poucas possibilidades de xito e
nenhuma possibilidade poltica. Alm disso, h de se somar as dificuldades
para o conceito, j que no existe uma palavra no idioma ingls que signifique o que est expresso em castelhano.
Conviver, que em sentido lato viver em companhia de outros, adquire neste contexto uma conotao de ausncia de violncia nas relaes interpessoais e sociais, de modo que uma poltica pblica que se denomina como sendo de convivncia cidad claramente estar voltada para
a modificao de regras de comportamento que regulam essas relaes,
para diminuir os ndices de violncia.
A convivncia foi definida como a qualidade que tem o conjunto
de relaes cotidianas que se do entre os membros de uma sociedade
quando se harmonizaram os interesses individuais com os coletivos e, portanto, os conflitos se administram de maneira construtiva.
Esse conceito ressalta, alm disso, a noo de viver em meio diferena, tema de especial relevncia nas sociedades contemporneas caracterizadas pela heterogeneidade e o multiculturalismo.
A noo tampouco discorda do uso da fora que as sociedades
democrticas revestiram o Estado para garantir o livre exerccio da liberdade e os direitos dos cidados.
O conceito de desenvolvimento humano, introduzido pelo PNUD no
comeo dos anos noventa, refere-se ao aumento das categorias e oportunidades de escolha das pessoas. A segurana humana, termo conhecido a
partir de 1994, implica que os indivduos faam uso dessas opes de maneira segura e absolutamente livre.
Dessa forma, na atualidade a segurana vista pelo PNUD como
um assunto relacionado diretamente com o respeito pela vida e a dignidade. A segurana humana um termo amplo que inclui a segurana econmica, alimentar, meio ambiental, pessoal, comunitria e poltica. Mais alm
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afirma que muitos dos fenmenos de violncia na Amrica Latina so explicados pelas deficincias de confiana nas relaes interpessoais e cidado-institucionais, e a fragilidade das redes e controles sociais que incidem
nos comportamentos individuais ou coletivos.
Uma interpretao mais completa do tema permite classificar o tipo
de problemas que podem incidir negativamente na situao de convivncia e segurana de uma sociedade nas seguintes categorias:
Ausncia de capital social
os problemas de violncia urbana esto associados ao crescimento urbano desordenado, que gera um deficiente capital social, axial, com
desconfiana nas instituies e uma atitude complacente com condutas
contrrias lei, produto de economias com alto nvel de informalidade.
os cidados desconhecem as normas, no esto dispostos a cumpri-las porque consideram que so oriundas de organismos que no buscam o bem-estar geral, mas sim o aproveitamento particular, e no esto
suficientemente sensibilizados com os benefcios de seu acatamento.
Fatores de risco
foram identificados diversos fatores que podem ser considerados
como causa da violncia, dado que com sua presena incrementam as
possibilidades de que as pessoas incorram em atos ou feitos violentos. Estes
fatores so sociais, culturais ou espaciais, tais como armas, lcool, grupos
populacionais vulnerveis.
Violncia intrafamiliar
na violncia intrafamiliar podem ser encontrados elementos de
produo e reproduo da violncia e, portanto, uma das variveis chave na soluo ou reduo do problema geral.
a famlia a primeira referncia que se tem sobre os modelos de
inter-relao na estrutura social. Nela reproduzem-se perfeitamente as estruturas de poder, provenientes de valores, normas, obrigaes, responsabilidades, etc., que so aceitas espontaneamente e que carregam figuras de
dominao e subordinao, com seus respectivos mecanismos de perpetuao, entre eles, a violncia em qualquer uma de suas manifestaes,
isto , fsica, psicolgica, sexual, etc.
a violncia contra as crianas praticamente uma varivel que
prediz a violncia adulta.
Contexto urbano inadequado
a arquitetura e a criminologia encontraram uma forte relao entre
o contexto urbano e o comportamento das pessoas, assim como entre o
planejamento dos espaos urbanos e a percepo de segurana e tranqilidade dos cidados.
da mesma forma, paradoxalmente, a sensao de temor do cidado expressa em muitas ocasies nos lugares mais disputados, normalmente os centros das cidades, os quais apresentam um alto nvel de
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impunidade.
problema carcerrio.
Em termos de poltica pblica de segurana, esta discusso terica
produz um efeito direto relacionado ao tipo de estratgias de interveno
escolhidas, que variar desde estratgias puramente preventivas, que buscam incidir nos comportamentos dos cidados, at estratgias de controle,
voltadas a incrementar o grau de risco de sano em que incorre um delinqente quando comete um feito ilcito.
A experincia demonstra que quando a poltica toma partido por
uma das distintas posies tericas em matria de segurana, ela fracassa,
e o oposto, nos poucos casos que decide abordar o fenmeno de maneira
integral, produz resultados no curto prazo que, ademais, se mantm no tempo.
Polticas pblicas de convivncia e segurana cidad
Para efeitos deste trabalho, entende-se por segurana cidad democrtica uma situao social livre de ameaas, na qual as pessoas possam gozar plenamente e exercer integralmente seus direitos e liberdades, e
na qual se conformam e formulam polticas e mecanismos institucionais eficientes que tendem a administrar o conjunto de riscos ou conflitos (concretos ou previsveis) que lesem a liberdade ou o gozo pleno desses direitos,
mediante sua preveno, controle ou represso.
A preveno, o controle, a sano e a represso da violncia e da
delinqncia constituem uma responsabilidade bsica e irrenuncivel do
Estado e, por isso, um componente vital das polticas pblicas, sem detrimento das responsabilidades que cabem sociedade civil.
Atendendo a essas premissas, define-se a poltica de segurana cidad como o conjunto de intervenes pblicas levadas a cabo por diferentes atores estatais e sociais voltados para a abordagem e resoluo daqueles riscos e conflitos (concretos ou previsveis) violentos e/ou delitivos que
lesem os direitos e liberdades das pessoas, mediante a preveno, controle
e/ou represso dos mesmos.
Uma poltica eficaz deve ser o resultado de uma detalhada anlise
da situao, considerando metas de mdio e longo prazo e compreendendo ferramentas ou instrumentos que englobem os diversos tipos de problemas que a poltica deve enfrentar para prevenir e reduzir os fenmenos de
violncia e delinqncia.
Assim, como um dos traos histricos caractersticos do sistema de
segurana pblica dos pases da Amrica Latina tem sido o recorrente
desgoverno poltico sobre os assuntos da segurana (que levou a direo,
administrao e controle dos assuntos de segurana, organizao e funcionamento a ficar em mos das prprias agncias policiais, gerando dessa
forma um tipo de policiamento da segurana pblica), verdade tambm
que houve um deficiente processo de adoo de polticas pblicas. Estas
tm sido mais intuitivas do que analticas, mais reativas do que planejadas,
segmentadas do que integrais, dispersas do que focadas, fragmentas do
que consensuais, e, o mais grave, a maioria delas no tm impacto real, j
que em quase todo o continente, os ndices de violncia e delinqncia
aumentaram de maneira sistemtica nas duas ltimas dcadas, sem que os
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Deve tambm corresponder a uma viso de desenvolvimento baseada no humano, no respeito e na dignidade da pessoa e na construo de
relaes de confiana entre os cidados, que lhes permita exercer livremente seus direitos.
Deve convocar todas as agncias estatais, as foras polticas, o setor privado, as agncias internacionais e a sociedade civil para concentrar
os esforos e garantir o carter integral da interveno. Ter que contar, de
entrada, com uma linha de base e um sistema de medio de impacto que
garanta que os resultados so alcanados ou que a poltica tem a flexibilidade suficiente para adotar os corretivos identificados durante sua execuo.
Uma poltica com essas caractersticas parte do suposto bsico
seguindo a tendncia moderna no assunto que as aes devem ser realizadas em um espectro amplo, que vai do nvel preventivo, entendendo-se
este como a antecipao feita dos riscos, tanto em seu aparecimento como
no controle de sua expanso, at os nveis legtimos de coero de um Estado Democrtico de Direito. A poltica pblica que for adotada deve incorporar o enfoque de gnero de forma transversal, fazendo especial incidncia na violncia de gnero, e em particular na violncia intrafamiliar.
A incorporao transversal do enfoque de gnero no campo da
segurana cidad implica na produo e articulao de informao para
identificar as contribuies especficas e associadas das questes de gnero na produo ou inibio da violncia e da delinqncia, de tal forma
que permita definir os meios e mecanismos mais convenientes para possibilitar s polticas e estratgias ter a eficincia e eficcia capazes de reduzir
os riscos e o incremento de capacidades para alcanar um desenvolvimento
humano e democrtico, no qual a equidade seja uma realidade.
Pois bem, o enfoque de gnero no influencia apenas no plano da
violncia de gnero e dos crimes violentos, mas tambm tem influncia nas
localizaes, desempenhos e na configurao de diversas estratgias de
carter delituoso. Da mesma forma, a incorporao do enfoque de gnero, em aspectos essenciais como a convivncia e a construo de cidadania, implicam na gerao e no cumprimento de normas mais eqitativas e
respeitosas e na valorizao das diferenas, com o objetivo de alcanar
um tratamento igualitrio entre homens e mulheres.
A poltica pblica com essas caractersticas poder ser refletida num
diagrama, como o mostrado abaixo, no qual se reconhece a multicausalidade dos fenmenos de violncia, assim como a heterogeneidade de suas
manifestaes, as quais foram tipificadas de diversas maneiras pelos autores, mas que, para efeitos de decises de poltica, podem ser simplificadas
em dois tipos: violncia incidental e violncia instrumental ou de crime organizado. Entre esses dois extremos, h mltiplas manifestaes de violncia e
delinqncia que so o resultado de diversos fatores conjugados num determinado momento. As simples estatsticas podem no dizer muito, j que,
por exemplo, registra-se como homicdio qualquer morte violenta causada
intencionalmente por uma pessoa, independentemente se a motivao
dessa morte foi uma briga de rua, um crime passional, um fato conseqente
de uma tentativa de roubo ou seqestro, ou a vingana entre membros de
organizaes criminais.
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Crime
Violncia
Organizado
incidental
Induo
social e
diminuio
do risco
Aproximao
da justia ao
cidado
Cumprimento
voluntrio
de normas
Melhoramento
do entorno
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Fortalecimento
da fora
pblica
Ferramentas para a ao
Com base nos problemas identificados, prope-se o seguinte agrupamento de ferramentas de ao, de acordo com o objetivo de cada uma
delas:
ferramentas para a construo de capacidades para o planejamento de polticas de segurana e convivncia.
ferramentas de auto-regulao cidad e construo de cidadania.
ferramentas para reduzir os fatores de risco que levam a atos de
violncia.
ferramentas para o melhoramento dos contextos urbanos.
ferramentas para a preveno da violncia de gnero e suas
formas.
ferramentas para facilitar o acesso cidado justia e a promoo dos mecanismos de soluo pacfica de conflitos.
ferramentas para o fortalecimento do sistema policial e de justia.
Cidadania e segurana
Mockus desenvolveu uma teoria na qual sustenta que o exerccio
sistemtico da violncia fora das regras que definem o monoplio estatal
do uso legtimo da mesma, ou o exerccio da corrupo, crescem e se consolidam exatamente porque chegam a ser comportamentos culturalmente
aceitos em certos contextos. Toleram-se assim, comportamentos claramente ilegais e freqentemente de moral censurvel. (Mockus, 1995).
Alm disso, sustenta sua afirmao no divrcio entre a lei, a moral e
a cultura, como sistemas reguladores de comportamentos individuais e sociais, se expressa em aes ilegais, mas aprovadas moral e culturalmente,
aes ilegais e desaprovadas culturalmente, mas moralmente julgadas como
aceitveis e aes ilegais, reconhecidas como moralmente inaceitveis,
mas culturalmente toleradas, aceitas. E como obrigaes legais que no
so reconhecidas como obrigaes morais ou que em certos meios sociais
no so incorporadas como obrigaes culturalmente aceitas.
Esses conceitos sustentaram o desenho de programas de cultura cidad cujo objetivo principal a auto-regulao interpessoal, expressa no
mbito privado, mas especialmente no mbito do pblico.
Os programas de cultura cidad assim entendidos buscam:
1. aumentar o cumprimento de normas de convivncia;
2. aumentar a capacidade de alguns cidados para que levem outros ao cumprimento pacfico das normas;
3. aumentar a capacidade de consenso e de soluo pacfica de
conflitos entre os cidados;
4. aumentar a capacidade de comunicao dos cidados (expresso, interpretao) por meio da arte, da cultura, da recreao e do esporte.
O capital social compreende as caractersticas de organizao social, confiana, normas e sistemas que contribuam para aumentar a eficincia de uma sociedade, facilitando aes coordenadas (Putnam,
1996[1993], p.177). A construo de cidadania supe, ento, que existe uma
relao direta entre os nveis de confiana e a disposio de cooperao
para o alcance de um propsito coletivo.
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como cercamentos ou barricadas que impedem o trnsito livre que, no curto prazo, aparentemente melhoram as condies de segurana, mas que,
no longo prazo, destroem as relaes sociais e at pioram a segurana.
Da mesma forma, paradoxalmente, a sensao de temor do cidado expressa em muitas ocasies nos lugares mais disputados, normalmente os centros das cidades, os quais apresentam um alto nvel de deteriorao e uma grande ocupao indevida dos espaos pblicos, com venda nas ruas, veculos estacionados, e at com apropriao particular. Equipamentos urbanos deteriorados, como os locais debaixo das pontes, as
passagens para pedestres e os parques abandonados so tambm mencionados como lugares que geram maior percepo de insegurana.
Em vrias cidades da Amrica Latina, como Lima, Quito, Santiago
do Chile e Bogot, avanou-se em programas de recuperao de espaos
pblicos invadidos na zona histrica, que resultaram em melhorias na qualidade de vida das pessoas, na diminuio significativa dos ndices de delinqncia e no incremento da tranqilidade.
Intervenes urbanas de outro tipo, como a que foi posta em ao
no sistema de transporte massivo Transmilenio em Bogot, refletiram numa
diminuio considervel na ocorrncia de fatos violentos, em especial assaltos nas ruas e homicdios e leses em acidentes de trnsito.
Processos de regenerao urbana, como os de Puerto Madero em
Buenos Aires e o do Malecn de Guayaquil, assim como a recuperao do
monte de Santa Ana nessa mesma cidade, modificaram de maneira drstica os entornos urbanos, com conseqncias admirveis em termos de segurana cidad.
Atividades de animao urbana, como a que realizada semanalmente em Bogot, replicada em outras partes da Amrica Latina, na qual
so fechadas vrias dezenas de quilmetros de vias tradicionalmente destinadas ao trnsito motorizado para dedic-las ao trnsito de pedestres, de
bicicletas e recreao, incrementam os comportamentos solidrios e favorecem a apropriao dos espaos pblicos por parte da comunidade.
Intervenes simples, como o melhoramento da iluminao e a limpeza dos espaos pblicos, a dotao de equipamentos urbanos ou o controle das pichaes podem ser de grande utilidade para promover o uso
adequado desses espaos pela comunidade.
Todos os instrumentos usados com o objetivo de melhorar o entorno
urbano para a segurana devero buscar a participao da comunidade
em seu planejamento, sua criao ou recuperao, e at em sua administrao. A promoo da participao nesses casos uma oportunidade para
melhorar os laos entre a comunidade, criar ou fortalecer a organizao
social e incrementar o senso de pertencer ao bairro e ao municpio.
A experincia da cidade de Bogot chama a ateno. L se desenvolveu um audacioso programa de recuperao e gerao de espaos pblicos concebidos como espaos de encontro, que coincidem com
a diminuio sistemtica, durante onze anos consecutivos, dos ndices de
violncia homicida nessa cidade.
Outros documentos fazem referncia diminuio dos ndices de
delitos contra a propriedade ocorridos em Bogot, como conseqncia da
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recuperao de espaos pblicos invadidos por automveis ou vendedores ambulantes. Aqui queremos ressaltar a eventual coincidncia do uso
desses espaos como espaos de encontro que se expressam nas mltiplas
atividades culturais e recreativas de carter gratuito que so a programadas, bem como no intensivo uso que dado aos equipamentos comunitrios, como a rede de bibliotecas pblicas da cidade, que a mais visitada
do mundo.
Fatores de risco que predizem ou facilitam expresses de violncia
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H alguns anos, a partir de estudos epidemiolgicos , identificaramse diversos fatores que podem ser considerados como causa da violncia,
j que com sua presena aumentam as possibilidades de que as pessoas
incorram em atos ou fatos violentos. Esses fatores so sociais, culturais ou
espaciais, e alguns deles sero tratados em outros pargrafos.
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Os estudos demonstram que o consumo de lcool, por exemplo,
gera nos indivduos mudanas comportamentais que se exteriorizam em
comportamentos agressivos. Alm disso, comprovou-se que um alto nmero
de vitimas e de homicidas (nos poucos casos nos quais se conta com informao) tomaram bebida alcolica em momentos prvios ocorrncia dos
fatos.
Por outro lado, afirma-se que as armas de fogo geram o maior fator
de risco facilitador para a ocorrncia de fatos violentos e, em especial para
incrementar a letalidade das agresses. Em todos os pases nos quais se conta
com estatsticas confiveis, encontrou-se que a maioria dos homicdios ocorre
com arma de fogo, pelo que se desenvolveram vrias experincias voltadas a desestimular os cidados a port-las e adotaram-se medidas restritivas para sua venda e porte.
Bogot, Mendoza, Rio de Janeiro, Panam e 12 municpios de El
Salvador, entre vrios outros, promoveram com sucesso campanhas de desarmamento voluntrio, nas quais se enfatizava o componente pedaggico dirigido s crianas, por meio do intercmbio de brinquedos blicos por
outro tipo de brinquedos ou de incentivos.
Tambm a organizao de gangues juvenis, provocadas por diver7
sas causas, entre elas a desero escolar , passou a ser um fator de risco, na
medida que nelas se potencializam outros possveis fatores causais, como a
cultura da agresso, o consumo de lcool e outras drogas, o uso de armas,
o machismo, etc. Ainda possvel afirmar com toda certeza que as mortes
violentas se concentram especialmente nos homens jovens. Os programas
desenvolvidos em Bogot, em cenrios escolares para prevenir a violncia,
assim como o trabalho de aes para a convivncia, demonstraram ser
ferramentas eficazes para diminuir os riscos do conflito. Em vrios pases da
Amrica Latina, h lies aprendidas em matria de preveno de violncia juvenil.
Em geral, a presena de grupos populacionais vulnerveis, como
moradores da rua ou pessoas que exercem a prostituio, pode passar a ser
um fator de risco de ocorrncia de fatos violentos, de modo que processos
de interveno social que promovam condies mais dignas de vida
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melhoram as condies objetivas e subjetivas de segurana. Algumas experincias desse tipo de interveno foram desenvolvidas em zonas
deterioradas e de renovao urbana.
Finalmente, tambm foi possvel identificar experincias replicveis
voltadas a diminuir os contedos violentos nos meios de comunicao, em
particular na televiso, os quais incrementam os riscos de uso da violncia,
na medida em que outorgam status social a quem a usa e so um fator de
imitao importante.
Violncia de gnero e intrafamiliar
Na violncia intrafamiliar, podem ser encontrados elementos de produo e reproduo da violncia. Portanto, uma das variveis chave na
soluo ou reduo do problema geral.
A violncia exercida no seio das famlias transcende o mbito do
privado e dos direitos das pessoas que, ao encontrar-se em condies de
vulnerabilidade, so agredidas fsica ou psicologicamente por aquelas encarregadas de seu cuidado.
A famlia a primeira referncia que se tem sobre os modelos de
inter-relao na estrutura social. Nela reproduzem-se perfeitamente as estruturas de poder, provenientes de valores, normas, obrigaes, responsabilidades, etc., que so aceitas espontaneamente e que carregam figuras de
dominao e subordinao, com seus respectivos mecanismos de perpetuao, entre eles, a violncia em qualquer uma de suas manifestaes,
isto , fsica, psicolgica, sexual, etc.
Fica claro por onde h de se comear. Reduzir o campo de ao
da preveno da violncia s ao crime violento e fechar-se a uma das cau8
sas, e, portanto, tambm a um dos remdios mais importantes para combat-lo.
Sofrer ou estar exposto a abuso crnico na infncia um precursor
importante de violncia adulta (BerKowitz 1996), e quase uma varivel
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que prediz a violncia adulta , por cpia do modelo de conduta.
Mesmo quando o fenmeno da violncia intrafamiliar um daqueles que atravessa transversalmente sociedades avanadas e em desenvolvimento, pessoas de alta e baixa renda, a Amrica Latina foi identificada
como uma das regies mais violentas do mundo, tanto no lar, como na rua.
Segundo mltiplas pesquisas realizadas na regio, quase a metade das
mulheres sofrem abuso psicolgico, enquanto que uma ou duas mulheres
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de cada cinco so vtimas de abuso fsico.
Segundo a maioria dos estudos, a cada ano, entre 30 e 50% das
mulheres adultas com parceiro so vtimas de atos de violncia psicolgica,
enquanto que entre 10 e 35% sofrem maus tratos fsicos. Esses resultados so
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bastante uniformes nos diversos pases da regio.
Depois da aprovao da Conveno de Belm do Par, diversos
governos facilitaram a criao de delegacias da mulher e promulgaram
legislaes especiais contra a violncia intrafamiliar: Argentina, Chile, Panam, Uruguai, Equador, Bolvia, Costa Rica, Mxico, Colmbia, Repblica
Dominicana, Peru, El Salvador, Nicargua, Guatemala e Venezuela.
Na Amrica Latina, segundo cifras levantadas pelo BID, as mulheres
que so vtimas de violncia domstica tm menor renda do que aquelas
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rastreamentos por satlite, no s facilitam a interveno policial, mas produzem um efeito dissuasivo preventivo e incrementam a sensao de segurana dos cidados.
Contudo, h dois grandes problemas a ser enfrentados para o fortalecimento da polcia: a coordenao com outras entidades, especialmente quando a polcia de carter nacional, ou simultaneamente h polcia
dos diversos nveis de governo; e a confiana da cidadania. A pesquisa de
Latinobarmetro demonstra que a instituio policial tem um alto nvel de
desprestigio entre os cidados, o que impe um desafio de amplas propores em matria de depuraes internas, melhora de relao com as pessoas e eficcia.
A organizao e o funcionamento policial devem ser estruturados
sobre a base de problemticas criminais, fazendo que o esforo global da
instituio esteja centralmente destinado s tarefas de preveno do delito, policiamento complexo e investigao criminal; o policiamento para a
resoluo de problemas delitivos especficos deve constituir a modalidade
predominante do trabalho policial.
O processo de modernizao policial deve assentar-se numa clara
interpretao do vnculo institucional que dever existir entre a polcia e a
problemtica delitiva. No h possibilidade de obter um sistema policial eficaz e eficiente no desenvolvimento das atividades (estratgicas e tticas)
de preveno, policiamento complexo e investigao criminal, que no
parta da identificao apropriada e conhecimento atualizado das diversas
problemticas delitivas que orientem a disposio organizativa e as modalidades operacionais de tal sistema e de seus diferentes componentes. O
mesmo vale para a avaliao e controle do desempenho policial durante o
lanamento das estratgias e tticas decididas em cada caso.
Por outro lado, a diferenciao institucional entre policiamento preventivo e policiamento complexo deve conformar o eixo da organizao e
funcionamento policial. Para que as tarefas policiais estejam unicamente
destinadas resoluo das problemticas delitivas identificadas e analisadas, faz-se indispensvel estruturar a organizao da instituio policial e o
funcionamento operacional da mesma sobre a base da distino conceitual
e a diferenciao institucional entre as duas esferas funcionais bsicas de
toda instituio policial: o policiamento preventivo e o policiamento
complexo.
O desempenho eficaz e eficiente de cada uma destas tarefas policiais, bem como a profissionalizao especializada dos efetivos encarregados das mesmas, impe o desenvolvimento de uma estratgia de modernizao policial baseada na paulatina diferenciao institucional dessas diversas atividades profissionais. Para isso, as polcias dos nossos pases devem
se estruturar orgnica e funcionalmente em torno dessas duas esferas de
trabalho profissionais, conformando dois agrupamentos policiais, diferenciados quanto ao sistema de comando estratgico e ttico, estrutura
organizacional e funcional, carreira profissional dos efetivos e o sistema de
formao e capacitao dos mesmos.
A reforma e a modernizao policial deveriam considerar o desenho e implementao de novas estratgias e modalidades de interveno
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policial preventiva e de controle, bem como o desenvolvimento de modalidades de policiamento comunitrio, dedicadas a tarefas policiais de segurana preventiva, de atendimento de desordens, faltas e delitos leves desenvolvidos no mbito local, com interveno da comunidade e o conhecimento e anlise policiais das condies e circunstncias que levam a
cometer os delitos ou infraes que causam comoo na comunidade
local.
O fortalecimento policial deve incluir a conformao e funcionamento e/ou o fortalecimento de um sistema de policiamento complexo,
dedicado produo de inteligncia complexa e ao desenvolvimento de
modalidades operacionais de investigao e controle das diferentes manifestaes da criminalidade complexa, tanto no plano estratgico como no
ttico, baseadas na anlise estratgica da informao de inteligncia.
Lies aprendidas e experincias internacionais
A preocupao crescente pela insegurana gerou grande atividade por parte da academia, dos organismos internacionais de cooperao,
dos bancos multilaterais, das agncias estatais e ultimamente dos governos
locais. Tudo isso gerou um conhecimento valioso e deixou lies aprendidas
que devero ser levadas em conta no momento de desenhar e pr em
prtica uma poltica integral de segurana e convivncia cidads.
A Organizao Mundial da Sade foi pioneira na promoo de anlises epidemiolgicas da violncia, o que permitiu promover vrias campanhas mundiais de preveno da violncia, que obtiveram resultados de sucesso. Da mesma forma, o relatrio mundial sobre violncia e sade uma
contribuio muito valiosa para entender o fenmeno.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento apoiou financeira e
tecnicamente vrios projetos de polticas locais de segurana na regio e
patrocinou estudos e eventos que permitiram o aprofundamento na pesquisa e na anlise do conflito urbano contemporneo.
O Banco Mundial tambm trabalha na promoo da gesto local
da segurana e recentemente acaba de produzir, para os atores locais,
material que lhes permite identificar ferramentas teis para planejar aes
nesse sentido.
O sistema de Naes Unidas por meio de suas diferentes agncias,
promoveu programas voltados preveno da violncia urbana, ao
empoderamento dos governos locais para sua gesto e ao incentivo da
14
cooperao internacional para atuar diante de fatores de risco.
Desde 1996, Habitat desenvolve o programa Cidades Seguras, a
pedido dos prefeitos africanos, e tem por objetivo construir capacidades a
nvel local para combater a insegurana urbana, a partir de uma estratgia
de preveno.
O Instituto Latino Americano das Naes Unidas para Preveno do
Delito e Tratamento do Delinqente (ILANUD), estabelecido em 1975, colabora com os governos no desenvolvimento econmico e social equilibrado
dos pases latino-americanos, por meio da formulao e incorporao nos
programas nacionais de desenvolvimento de polticas e instrumentos de ao
adequados ao campo da preveno do delito e da justia penal.
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Os escritrios nacionais do PNUD desenvolveram mltiplos convnios de cooperao com pases da regio, para apoiar programas de segurana e convivncia cidads, dentro dos quais se destacam os avanos
na Amrica Central, aps a superao dos conflitos dos anos oitenta e primeira parte dos noventa, bem como os avanos na Argentina, Brasil e
Colmbia.
No mbito nacional, os pases adotaram diversas polticas voltadas
para a preveno ou combate ao crime, com resultados variveis, mas, em
geral, de pouco sucesso, tanto que os ndices cresceram na maioria dos
pases. Os esforos locais so mais recentes, foram parciais e descontnuos,
de modo que no fcil avaliar seu impacto na melhoria da qualidade de
vida dos habitantes das cidades latino-americanas.
No entanto, dentro das experincias, h vrias que merecem ser
destacadas, identificadas como boas prticas e difundidas para ajudar os
governos da regio a realizar uma melhor gesto das questes de segurana cidad.
A Colmbia, que um dos pases mais afetados pela violncia, foi
cenrio de vrios processos promovidos no mbito local. Cali e Medelln
adotaram polticas pblicas de preveno do crime que, no entanto, no
tiveram continuidade e, devido a isso, os resultados no foram sustentveis.
Bogot, por outro lado, desenvolveu uma poltica de segurana e convivncia cidad desde 1995, o que permitiu reduzir de forma sustentvel os
ndices dos crimes de mais alto impacto, em especial o nmero de homicdios, tanto dolosos como culposos, ocorridos em acidentes de trnsito. Nos
ltimos dez anos, Bogot passou, de um ndice de 90 homicdios por 100.000
habitantes, a 21, o que faz com que esteja abaixo de muitas cidades do
pas e da regio.
Bogot conseguiu tambm, a partir de 1998, diminuir os ndices de
delitos contra a propriedade, tais como assaltos nas ruas e furtos em residncias ou em estabelecimentos comerciais, graas polticas de vinculao
da comunidade segurana, assim como a uma audaciosa poltica de
recuperao e apropriao coletiva do espao pblico e maior presena
policial na via pblica.
A cidade tambm conseguiu, depois de vrios anos, melhorar a
percepo de segurana por parte dos cidados e a mudana de atitude
cidad diante de lugares tradicionalmente considerados como perigosos,
assim como o incremento do cumprimento voluntrio de normas.
O importante da experincia de Bogot que ela se destaca por
seus resultados em salvar vidas humanas, em uma maior tranqilidade de
seus habitantes e no melhoramento de sua qualidade de vida, e no pelas
atividades desenvolvidas para obter esse resultado. Deve-se ressaltar tambm que o contexto no qual se desenvolveu a experincia de Bogot
muito adverso, o que destaca as lies dessa cidade. Ao mesmo tempo em
que foram obtidos os resultados mencionados, escalonou-se o conflito armado no qual vive o pas, o narcotrfico continua tendo uma alta presena
na Colmbia e os indicadores econmicos e sociais sofreram uma deteriorao significativa.
A experincia do Chile , nesse sentido, tambm considerada uma
boa prtica, j que conseguiu manter os mais baixos ndices de violncia
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900
Notas
1. Dados de LA DEMOCRACIA en Amrica Latina: hacia una democracia
de ciudadanas y ciudadanos. PNUD, 2004.
2. Conforme a pesquisa de Latinobarmetro 2002, a questo da
delinqncia e das drogas a terceira das prioridades dos latino-americanos. Se somada violncia poltica, que aparece em quarto lugar,
alcana quase 20% das respostas, superada apenas pelo desemprego e
pela pobreza.
3. Ver ARRIAGADA, Irma. Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad
ciudadana. Revista de la CEPAL, n. 70, p. 107-131, abr. 2000. 107-131.
4. Vide: CARRIN, Fernando. De la violencia urbana a la convivencia
ciudadana. In: CONCHA EASTMAN, A.; COBO, G. (Eds.). Ciudad y violencias
en Amrica Latina. Quito: PGU, 1994; LUNGO, Mario; MARTEL, Roxana.
Ciudadania social y violencia en las ciudades centroamericanas. El Salvador: Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, 2003;
Experiencias Territoriales; TELLO, Nelia; GARZA, Carlos. La cultura de la
legalidad, antdoto de la inseguridad. Revista Este Pas, n. 116, nov. 2000,
p. 34; Cultura y violencia de Myriam Jimeno do Departamento de Antropologia, Centro de Estudios Sociales, Universidad Nacional de Colombia;
MOCKUS, Antanas. Armonizar ley, moral y cultura: cultura ciudadana,
prioridad de gobierno con resultados en prevencin y control de violencia
en Bogot, 1995-1997, 2001; PEALOSA, Enrique, Gobernabilidad democrtica para laciudad latinoamericana: un nuevo modelo para la ciudad
del mundo en desarrollo; DIAS JNIOR, Cludio Santiago. Capital social e
violncia: uma anlise comparada em duas vilas de Belo Horizonte. Dissertao (Mestrado Em Educao Em Sade) - Departamento de Sociologia e Antropologia Universidade Federal de Minas Gerais, 2001.
5. Ver ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE (OMS). Informe mundial sobre la
violencia y la salud. 2003. Disponvel em: <www.paho.org>. Tambm os
trabalhos de Rodrigo Guerrero sobre o controle da violncia por meio
dos fatores de risco.
6. Ver: LONDOO, J. L.; GUERRERO, R. La violencia y sus costos en Amrica
Latina. Coyuntura Social, v. 21, p. 73-105, 1999; e ORPINAS, P. Who is violent?:
factors associated with aggressive behavior in Latin America and Spain.
Pan American Journal of Public Health, v. 78, p. 232-244, 1999.
7. Ver BARRETO MUOZ, Marcos. Desercin escolar y criminalidad. Santiago
de Chile: Divisin de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, junio
2002. (Serie Anlisis, n. 1).
8. Psicologa de la conducta criminal. Banco Interamericano de Desarrollo.
Departamento de Desarrollo Sostenible. Divisin de Desarrollo Social.
9. De acordo com um estudo sobre o perfil do homicida condenado em
Cali, 35% havia sido vitima de violncia e falta de oportunidades. (Centro
de investigaciones Salud y Violencia (CISALVA). Dimensionamiento de la
violencia em Colombia. Santiago de Cali: Universidad del Valle. Facultad
de Salud, 1998. (Documentos de trabajo de la Red de Centros, R 339).
Disponvel em: < http://www.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubR339.pdf>.
901
902
Comisso Organizadora
Catherine Slakmon
Doutoranda, professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Montreal, Canad e bolsista do Social Sciences and Humanities
Research Council do Canad. Sua pesquisa de doutorado centra-se em
microgovernana e justia comunitria no Brasil e na frica do Sul. Ela coeditora (com Renato Campos Pinto de Vitto e Renato Scrates Gomes Pinto) do livro Justia restaurativa (Braslia: Ministrio da Justia; PNUD-Brasil, 2005),
no qual co-autora, com Philip Oxhorn, do captulo Micro-justia, desigualdade e cidadania democrtica: a construo da sociedade civil atravs
da justia restaurativa no Brasil Dentre outras de suas publicaes recentes,
inclui-se o captulo Dmocratie et ingalit en Amrique Latine: vers la
privatisation de la citoyennet? (com Graciela Ducatenzeiler), in La rgulation
nolibrale: crise ou ajustement? ditions Athna, 2004). Desde 2004, consultora de pesquisas da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da
Justia (Brasil) e participa de projetos, publicaes e seminrios internacionais relacionados questo da governana da justia e da segurana.
Mara Rocha Machado
Graduada (1997) e Doutora (2003) em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo. Pesquisadora visitante no Departamento de
Direito Penal e Cincias Penais na Facultat de Dret, Universitat de Barcelona,
Espanha, entre 2000 e 2003. Professora da DireitoGV, Escola de Direito de
So Paulo da Fundao Getlio Vargas. Pesquisadora do Ncleo Direito e
Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).
Coordenadora de pesquisa do Projeto Basileu Garcia, dirigido a reeditar a
obra Instituies do direito penal. Coordenadora do Ncleo de Crime
Econmico da DireitoGV. Autora de: Internacionalizao do direito penal:
gesto de problemas internacionais por meio do crime e da pena. So Paulo:
Editora 34, 2004; co-organizadora do livro: Lavagem de dinheiro e
recuperao de ativos: Brasil, Nigria, Reino Unido e Sua. So Paulo: Quartier Latin, 2006. Autora de artigos sobre direito penal, criminologia e
cooperao internacional.
Pierpaolo Cruz Bottini
Advogado, Mestre e Doutor em Direito Penal pela Universidade de So Paulo,
professor de Direito Constitucional e Direito Penal. Secretrio de Reforma
do Judicirio do Ministrio da Justia. Atuou como diretor de modernizao
do sistema judicial no Ministrio da Justia, integrando comisses e grupos
de trabalho sobre propostas de aprimoramento do sistema judicial. Organizador, em conjunto com Srgio Renault, do livro Reforma do Judicirio.
903
Relao de autores
Adilson Jos Paulo Barbosa
Advogado, graduado pela Universidade Catlica de Salvador (UCSAL),
Especialista em Direito Sanitrio pela Faculdade de Sade Pblica da USP e
Especialista em Direito Ambiental pela Fundao Escola Superior do Ministrio
Pblico do Distrito Federal. Mestrando em Direito, Estado e Constituio na
Universidade de Braslia. Foi Assessor Jurdico da Vice-Governadora do Distrito
Federa, Chefe da Assessoria Jurdica do Institituto de Desenvolvimento
Habitacional do Distrito Federal. Assessor da Bancada Federal do PT na
Cmara Federal, para as reas de Direito Penal e Processual Penal, Direito
Civil, Direito Ambiental, Direito Urbanstico e Agrrio e responsvel pela
Assessoria direta as reas de Segurana Pblica e Direitos Humanos.
Aiston Henrique de Sousa
Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Pernambuco
e doutorando em Cincias Jurdicas pela Universidade de Lisboa. Juiz de
direito, j tendo exercido cargos de Promotor de Justia do Distrito Federal e
Procurador Federal. Professor licenciado de Direito Processual Civil do Curso
de Gradua-o em Direito e de Direito Contratual do Curso de Ps-graduao da Faculdade de Direito da UPIS. Diretor geral da Escola da Magistratura do Distrito Federal em Braslia. No Tribunal de Justia do Distrito Federal, j
ocupou a funo de Coordenador dos Juizados Especiais Cveis. Suas principais publicaes so: A equidade e seu uso nos Juizados Especiais Cveis.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2005; Aspectos prticos da reduo a
termo. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, v. 10; A oralidade nos
Juizados Especiais Cveis. Revista dos Juizados Especiais Cveis, Braslia, v. 9;
jul./dez. 2000, alm de outros artigos jurdicos. Participa com freqncias de
congressos, seminrios e debates relacionados ao acesso justia, com
temtica que aborda o funcionamento dos Juizados Especiais Cveis e mediao. Atua tambm em outras atividades voluntrias, na Associao dos
Magistrados do Distrito Federal, AMAGIS-DF e na Associao dos Magistrados do Brasil (AMB) e no Instituto de Direito Internacional e Comparado de
Braslia.
lvaro Afonso Penna de O. Pires
Bacharel em Direito pela UERJ, Mestre e Doutor em Criminologia (Cincia
Sociais) pela Universidade de Montreal, Canad. Membro eleito da Chaire
de Recherche du Canada (CRC) em Tradies jurdicas e racionalidade
penal, alm de professor titular do Departamento de Criminologia da Universidade de Ottawa. Ele tambm co-diretor de pesquisa (Justia e Direito) do Centre interdisciplinaire de recherche sur la citoyennet et les minorits
(CIRCEM). Seus campos de especializao se concentram na sociologia e
filosofia do direito penal, bem como na epistemologia e metodologia de
pesquisa em cincias sociais. Dirige laboratrio de pesquisa, cujo programa
principal analisa os problemas cognitivos da evoluo peculiar ao sistema
de direito penal moderno ocidental. As pesquisas empricas dos quinze ltimos anos do laboratrio tratam especialmente sobre: (i) o sistema de pensamento dominante do direito penal; (ii) a criao de lei penais; (iii) as decises dos tribunais; (iv) as idias inovadoras e trabalhos das comisses de
904
reforma jurdica; (v) as relaes entre os direitos da pessoa humana e o direito penal; (vi) o problema da autonomia do sistema jurdico penal; (vii) as
reformas legislativas do direito da criana e do adolescente e sua recepo pelo direito criminal; e (viii) as relaes entre o direito penal, a opinio
pblica e os movimentos sociais. Sua equipe conta com a colaborao de
outros dois professores de criminologia, um pesquisador historiador e nove
doutorandos do Canad, Argentina, Brasil e Portugal. Publicou, dentre outros: Histoire des savoirs sur le crime & la peine. Bruxelles: De Boeck Universit;
em colaborao com outros pesquisadores: La recherche qualitative: enjeux
pistmologiques et mthodologiques. Montral: Gatan Morin. Em 2002, a
pedido de um comit especial do Senado do Canad, preparou um relatrio de especialistas sobre a poltica legislativa em matria de prostituio,
drogas e aborto.
Andr Luis Machado de Castro
Mestre em Direito Civil pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
defensor pblico no Estado do Rio de Janeiro e ocupa a funo de assessor
da Secretaria de Reforma do Judicirio.
Barb Toews
Conferencista sobre justia restaurativa e mediao de conflitos vtimaagressor. Tem experincia como operadora, educadora e capacitadora
da justia restaurativa. Altualmente est desenvolvendo um trabalho na
Pennsylvania Prison Society, dirigindo um programa que aplica a justia
restaurativa no ambiente das prises, incorporando essa filosofia aos
programas orientados para o agressor. Colabora com os presidirios no
desenvolvimento de seus projetos restaurativos e atua voluntariamente como
facilitadora no Office of the Victim Advocate Mediation Program for Victims
of Violent Crime (Harrisburg, PA). Atua na capacitao de organizaes
comunitrios para a mediao dos conflitos vtima-agressor. Foi diretora
fundadora do Lancaster Area Victim Offender Reconciliation Program (Lancaster, PA) e trabalhou como administradora de casos do Victim Offender
Reconciliation Program of the Central Valley (Fresno, CA). Alm disso,
trabalhou como professora-adjunta na Universidade Eastern Mennonite
(Harrisonburg, VA), ministrando cursos de justia restaurativa e justia criminal,
com uma viso de peacebuilding. Publicou o livro: Little book in restorative
justice for people in prison: Good Books, 2006; co-editou, com Howard Zehr:
Critical issues in restorative justice: Criminal Justice Press, 2004. Membro da
Victim Offender Mediation Association. Ela obteve seu mestrado em Conflict
transformation na Eastern Mennonite University e, no outono de 2006, ela
iniciar seu dotourado no Bryn Mawr College.
Benot Dupont
Doutor em Cincia Poltica pela Universit des Sciences Sociales de Toulouse,
em 2001. Professor associado de Criminologia na Universit de Montral em
Qubec. Em 2002, publicou Construction and reform of the police: the
australian case. LHarmattan: Paris, que recebeu o prmio Gabriel Tarde de
2002-2003, dado pela Sociedade Francesa de Criminologia, e o prmio Denis
Caroll, concedido pela Sociedade Internacional de Criminologia. Seu
905
prximo livro a ser publicado, co-editado por Jennifer Wood, cujo ttulo
Democracy, society and the governance of security, ser publicado pela
Cambridge University Press em 2006. Benoit trabalhou no Toulouse Institute of
Political Studies, na Australian Graduate School of Police Management, e na
Australian National University antes de trabalhar na Universit de Montral,
onde leciona disciplinas relacionadas organizao da segurana, violncia poltica e terrorismo. Seus interesses de pesquisa vo desde a governana
da segurana, at a avaliao da eficcia e eficincia da polcia. Seus
projetos mais recentes buscam explorar a criao, converso e transferncia de conhecimento nos campos da segurana pblica e privada. Publicou artigos em francs e ingls nessas reas.
Clifford Shearing
Professor da Research School of Social Science da Australian National
University, onde tambm co-diretor da Security 21 - International Centre
for Security and Justice. Sua linha de pesquisa versa sobre as tendncias da
governana, que explora por meio de anlises da governana da segurana. Seus projetos so direcionados aos desenvolvimentos na rea de
governana na Austrlia, Argentina, Irlanda do Norte e frica do Sul. Suas
publicaes mais recentes so: com Les Johnston, Governing security:
explorations in policing and justice. Routledge, 2003; e com Jennifer Wood,
Imagining security. Willan, 2005.
Conor Foley
Consultor de direitos humanos e ajuda humanitria. Possui LLM em direitos
humanos internacionais na Universidade de Essex e decano em pesquisa
no Centro de Direitos Humanos da Nottingham University. colaborador
freqente da edio on-line do Guardian: <http://commentisfree.guardian.
co.uk/conor_foley/>. Trabalhou em organizaes de direitos humanos e ajuda humanitria no Kosovo, Afeganisto, Colmbia, Sri Lanka, Aceh, BosniaHerzegovina, Libria e Brasil. Foi encarregado de proteo para o Alto Comissrio das Naes Unidas de Refugiados do Kosovo e criou projetos de
assistncia jurdica para o Conselho Noruegus de Refugiados no
Afeganisto, Colmbia, Libria e Sri Lanka. J trabalhou na Anistia Internacional do Reino Unido, onde foi responsvel pelo trabalho de organizao e
encaminhamento justia de violaes de direitos humanos no caso
Pinochet. Esteve no Kosovo durante a guerra em 1999 para dar cursos de
treinamento em direitos humanos, em nome do Conselho da Europa. Desde
ento, desenvolve cursos de treinamento para a Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE) na Bosnia-Herzegovina. Conor ajudou a criar a campanha de libertao de Guildford Four e foi encarregado
de poltica pela Liberty durante campanha contra o juiz criminal Bill. Entre
suas publicaes: Combating torture. Essex University/UK Foreign and
Commonwealth Office; A guide to property law in Afeghanistan, escrito para
o UN High Commissioner for Refugees e o Norwegian Refugee Council, and
Human Rights; e Human wrongs: the alternative report to the UN Human Rights
Committee, escrito para Liberty.
906
David H. Bayley
Professor emrito da School of Criminal Justice da New York University em
Albany. Foi reitor da School of Criminal Justice de 1995 a 1999. Como especialista em justia criminal internacional, com interesse especial no policiamento, realizou extensa pesquisa na ndia, Japo, Austrlia, Canad, Bsnia,
Gr-Bretanha, Cingapura e nos Estados Unidos. Seu trabalho enfoca-se na
reforma policial, responsabilizao, assistncia estrangeira a agncias de
polcia e estratgias de preveno ao crime. Foi consultor do governo dos
EUA e da ONU em assuntos de reforma policial na Bsnia. Atualmente,
membro da comisso internacional de fiscalizao para a reforma da polcia da Irlanda do Norte e recentemente redigiu o programa da ONU de
policiamento comunitrio na reconstruo e reforma da polcia em operaes de manuteno da paz (Doutrina, Programa de Implementao, Programa de Treinamento e Programa de Avaliao). Seu livro mais recente :
Changing the guard: developing democratic police abroad. Oxford University
Press, 2005. Esse livro relata um projeto de quatro anos de durao sobre o
desenvolvimento de assistncia bilateral e multilateral polcia. Anteriormente, publicou: What works in policing. Oxford University Press, 1998; e Police for
the future. Oxford University Press, 1994. Em 2001, publicou duas monografias
para o Instituto Nacional de Justia dos EUA: Democratizing the police
abroad: what to do and how to do it; e, com Clifford Shearing, The new
structure of policing.
Eduardo Cerqueira Batitucci
Doutorando em Sociologia na UFMG. Pesquisador pleno do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica do Centro de Estudos Econmicos e Sociais da
Fundao Joo Pinheiro (NESP-CEES-FJP/MG). Bolsista de Produtividade de
Pesquisa da FAPEMIG, atua na rea de sociologia do crime e da violncia e
sociologia das organizaes policiais, atravs de atividades docentes nos
cursos de ps-graduao para organizaes policiais brasileiras e atuao
em pesquisas e trabalhos tcnicos, como na elaborao do ndice Mineiro
de Responsabilidade Social (2005), Anurio de Informaes Criminais (2005),
Conjuntura Criminal do Estado de Minas Gerais (2002, 2003 e 2004), Plano de
Segurana Pblica do Estado de Minas Gerais (2000), Matriz Curricular Nacional para Formao em Segurana Pblica (2000), Plano Municipal de Segurana Pblica para Uberlndia-MG (2000), Criminalidade Violenta em Minas
Gerais 1986-1997 (1997), este ltimo o primeiro software de georreferenciamento em criminalidade do pas, alm de diversos artigos publicados e
participao em seminrios e congressos no pas e no exterior.
Eduardo Rezende Melo
Graduado em Direito pela USP, onde fez sua especializao em direito penal, formado igualmente em filosofia pela PUC-So Paulo, onde obteve
seu mestrado. Juiz de direito no Estado de So Paulo desde 1991, ocupa
atualmente a titularidade da 1 Vara Criminal e da Infncia e da Juventude
da Comarca de So Caetano do Sul. coordenador do projeto Justia e
Educao: parceria para a cidadania na cidade de So Caetano do Sul,
do Centro de Estudos de Justia Restaurativa da Escola Paulista da Magistratura. Vice-presidente da Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude (ABMP).
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trabalhou profissionalmente como fotgrafo e fotojornalista, tanto nos Estados Unidos, como internacionalmente.
J. Andrew Grant
Professor Assistente do Departamento de Estudos Polticos da Queens
University em Kingston, Canad. Durante o ano letivo de 2005-2006, foi aluno
de ps-doutorado do Conselho de Pesquisa em Humanidades e Cincias
Sociais no Centro de Estudos Comparativos e Internacionais da Northwestern
University. Recebeu seu ttulo de PhD em Cincia Poltica na Dalhousie
University, em 2005. De abril a junho de 2003, foi participante da Campanha
para a Boa Governana em Freetown, Serra Leoa. Seu programa bsico de
pesquisa analisa como a interao entre a governana global e a
governana nacional impacta a minerao de diamantes e uma estratgia para a melhoria da segurana humana e das possibilidades de desenvolvimento no oeste africano. Seus outros interesses em pesquisa incluem
iniciativas de governana global de pequenos armamentos e armas leves,
relaes Norte-Sul, a economia poltica internacional de conflitos violentos,
reconstruo e conflito ps-justia, e segurana internacional e regional.
co-editor (com Fredrik Sderbaum) de: The new regionalism in Africa. Ashgate,
2003). Tambm pesquisador decano do Centro de Estudos em Poltica
Externa da Dalhousie University.
James Holston
Professor de antropologia da Universidade de Califrnia em San Diego. Passa parte do ano letivo em So Paulo, onde realiza uma pesquisa de campo
de longo prazo e ocasionalmente leciona na Universidade de So Paulo.
Sua pesquisa versa sobre as cidades como locais de cidadania e mudana
democrtica, especialmente no Brasil e nos Estados Unidos. Entre suas publicaes: The modernist city: an anthropological critique of Braslia. University
of Chicago Press (e tambm em portugus pela Companhia das Letras);
Cities and citizenship. Duke University Press. Publicou ensaios em portugus e
ingls sobre cidadania, direito, democracia, violncia, arquitetura e
planejamento urbano, etnografia crtica e novas religies. Recentemente
terminou o livro Insurgent citizenship: disjunctions of democracy and modernity
in Brazil (a ser publicado pela Princeton University Press), que versa sobre a
insurgncia da cidadania democrtica nas periferias urbanas do Brasil. Foi
professor visitante em vrias universidades e institutos de pesquisa, inclusive
na Universidade de So Paulo, na Universidade Estadual de Campinas e no
CEBRAP, assim como na Maison des Sciences de lHomme em Paris. Suas
mais recentes pesquisas foram feitas com bolsas da Fulbright-Hays Faculty
Research Fellowship e do International Center for Advanced Studies.
Jennifer Wood
Doutora em Criminologia pela Universidade de Toronto. Antes de ser membro do Security 21, foi professora assistente da Universidade de Toronto e
lecionou disciplinas de policiamento e segurana. Ela recentemente foi
coordenadora canadense do Projeto para Comunidades Seguras e Justas
na Argentina, que foi administrado pelo Centro de Estudos Internacionais
da Universidade de Toronto e realizado pela Agncia Canadense para o
910
Desenvolvimento Internacional. Esse projeto buscou inovaes em estruturas baseadas na comunidade para a governana da segurana e a reforma da polcia democrtica de modo mais geral. Atualmente, gerente do
Projeto de Ligao do Conselho de Pesquisa Australiano com a Polcia de
Victoria na Austrlia, chamado Networked Policing. Esse projeto tem o
objetivo de construir novos modelos que permitem polcia articular mais
efetivamente seu conhecimento, capacidades e recursos com outros atores,
para atingir resultados compartilhados em uma srie de reas operacionais.
Suas mais recentes publicaes so: J. Wood; B. Dupont (Eds.), Democracy,
society and the governance of security, Cambridge University Press, 2006; J.
Wood, Designing and diffusing innovations in the governance of security, in
J. Wood; B. Dupont (Eds.), Democracy, society and the governance of
security, 2006; J. Wood; N. Cardia, Brazil, in T. Jones; T. Newburn (Eds.), Plural
policing in comparative perspective, Routledge, 2006; J. Wood; E. Font,
Crafting the governance of security in Argentina: engaging with global trends,
in J. Sheptycki; A. Goldsmith (Eds.), Crafting global policing, Oxford: Hart, 2006.
J. Wood; M. Kempa, Understanding global trends in policing: explanatory
and normative dimensions, in J. Sheptycki; A. Wardick (Eds.), Transnational
and comparative criminology, Cavendish, 2004; M. Kempa; P. Stenning; J.
Wood, Policing communal spaces: a reconfiguration of the mass private
property hypothesis, British Journal of Criminology, n. 44, p. 562-581; J. Wood,
Cultural change in the governance of security, Policing and Society, v. 14, n.
1, p. 31-48, 2004; C. Shearing; J. Wood, Governing security for common goods,
International Journal of the Sociology of Law, v. 31, n. 3, p. 205-225, 2003; C.
Shearing; J. Wood, Nodal governance, democracy and the new denizens,
Journal of Law and Society, v. 30, n. 3, p. 400-419, 2003.
John Braithwaite
Colaborador da ARC Federation e Presidente da RegNet. Nos anos 80, desenvolveu, com Peter Grabosky, um amplo estudo das 103 maiores agncias reguladoras na Austrlia: Of manners gentle: enforcement strategies of
australian business regulatory agencies. Realizou, com Brent Fisse, dois trabalhos sobre crimes empresariais: The impact of publicity on corporate
offenders e Corporations, crime and accountability. Em 2002, publicou
Responsive regulation (em co-autoria com Ian Ayres) e Restorative justice
and responsive regulation. Recentemente, finalizou outros dois livros com
Peter Drahos: Global business regulation e Information feudalism. Alm desses trabalhos, atualmente desenvolve pesquisas empricas sobre regulao
empresarial e tambm tem se interessado na aplicao da teoria sobre
regulao em preveno de crimes e misses de verificao e promoo
da paz nas relaes internacionais. Seus livros ganharam prmios nos Estados Unidos e Europa, de vrias instituies como a Society for the Study of
Social Problems, The American Sociological Association, The Law and Society
Association, The American Society of Criminology e Socio-Legal Studies
Association. Trabalha como consultor para vrias agncias reguladoras e
participou, entre 1983 e 1987, como membro do Economic Planning Advisory
Council, dirigido pelo Primeiro Ministro. Entre 1985 e 1995, trabalhou como
comissrio na agncia australiana de defesa da concorrncia e proteo
911
do consumidor e serviu como membro do conselho de regulao empresarial (1994-1996), reportando-se diretamente presidncia, quanto reviso
de leis com impacto sobre a regulao empresarial. H 30 anos trabalha
ativamente em movimentos sociais e polticos na Austrlia e no mbito internacional.
John Cartwright
Foi professor dos Departamentos de Ingls nas Universidades de Stellenbosch,
Toronto e Cidade do Cabo, onde foi Chefe de Departamento de Ingls e
Reitor da Faculdade de Artes. Publicou artigos e edies de textos sobre
poesia escocesa e dramaturgia holandesa medieval e ainda possui interesse em teatro e dana. De 1998 at recentemente, foi membro da Community
Peace Programme, e serviu dois anos como Coordenador de Programa.
Produziu e co-produziu vrios artigos sobre o modelo Zwelethemba de
governana da capacidade local.
Juliana Cardoso Benedetti
Graduada e mestranda em Direito pela Universidade de So Paulo,
graduanda em Cincias Sociais pela USP, pesquisadora do Instituto Latino
Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento do
Delinqente (ILANUD) e integrante do Ncleo Direito e Democracia do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).
Kay Pranis
Realiza treinamentos e consultoria em justia restaurativa e especializada
em crculos restaurativos. Foi planejadora de justia restaurativa no Departamento de Correes de Minnesota, de 1994 a 2003. Anteriormente, trabalhou por cinco anos como diretora de pesquisa no Conselho do Cidado
de Crime e Justia. Redigiu e apresentou documentos sobre Crculos
Restaurativo e justia restaurativa nos Estados Unidos, Canad, Austrlia e
Japo. Desde 1998, realiza treinamentos em crculos restaurativos em uma
srie de comunidades, de escolas a penitencirias, locais de trabalho, igrejas, alm de pequenas reas rurais em Minnesota e Chicago.
Leoberto Narciso Brancher
Graduado em Cincias Jurdicas e Sociais pela UFRGS. Juiz de direito no
Estado do Rio Grande do Sul desde 1990, atualmente titular da 3 Vara do
Juizado Regional da Infncia e da Juventude de Porto Alegre. Professor de
Direito da Infncia e Juventude e Coordenador do Ncleo de Estudos em
Justia Restaurativa da Escola Superior da Magistratura da Associao dos
Juzes do Rio Grande do Sul (AJURIS). Cordenador do projeto Justia para o
Sculo 21, que objetiva implantar prticas restaurativas para resolver
situaes de violncia envolvendo crianas e jovens em Porto Alegre.
Leonardo Sica
Doutor e Mestre em Direito Penal pela USP, onde apresentou tese intitulada
Mediao penal e justia restaurativa. Advogado criminalista em So Paulo. Professor da Especializao em Direito Penal Econmico da FGV/EDESP,
onde tambm foi pesquisador na disciplina Crime e sociedade. Autor de:
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Monique Marks
PhD em Sociologia na University of KwaZulu-Natal em Durban, na frica do
Sul. professora titular no Departamento de Sociologia na Universidade de
KwaZulu-Natal e pesquisadora associada da Regulatory Institutions Network
da Research School of Social Sciences da Australian National University.
autora dos livros: Young warriors: youth identity, organisation and violence in
South Africa, 2001; e Transforming the robocops: hanging police in South
Africa, 2005.
Paula Ferreira Poncioni
Doutora em Sociologia pelo Departamento de Sociologia da Universidade
de So Paulo. Professora do Departamento de Poltica Social e Servio Social Aplicado da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de
Janeiro. Estagiou pelo Programa Estgio de Aperfeioamento (PDEE-CAPES)
no Centro de Criminologia da Universidade de Toronto. Atualmente
desenvolve na UFRJ o projeto de pesquisa Um olhar sobre as polticas pblicas
na rea de segurana atravs da formao profissional do policial, com
apoio da Fundao de Apoio e Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro. Suas
principais publicaes so: The construction of the police professional identity
in Rio de Janeiro, Brazil, Centre of Criminology, University of Toronto, Canada,
2002; A cultura policial e o policial civil carioca. In: Dulce Pandolfi et al. (Org.).
Cidadania, justia e violncia. Rio de Janeiro, 1999 (em co-autoria com
Marcos Luiz Bretas). Participa freqentemente de congressos, seminrios,
mesas-redondas, cursos, debates que envolvem a temtica da segurana
pblica. Orientou diversos trabalhos e participou de bancas examinadoras
de trabalhos de concluso de curso de graduao e dissertaes de
mestrado em diferentes universidades do pas, envolvendo os seguintes
temas: polcia, violncia, cidade, democracia; representaes sociais, etc.
Pedro Daniel Strozenberg
Doutorando em Direito Pblico na Universidade de Burgos, na Espanha, onde
desenvolve tese sobre mediao de conflitos urbanosTrabalha na ONG Viva
Rio desde 1994, onde idealizou e coordenou, at 2001, o programa Balco
de Direitos (que se tornou uma poltica adotada pelo Ministrio da Justia e
posteriormente pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos). No ano de
2000, coordenou o projeto Servio Civil Voluntrio e, entre 2002 e 2003, a
rea de segurana pblica e direitos humanos, perodo em que tambm
atuou como assessor da Ouvidoria geral da PetrobrAs. Em 2001, publicou o
livro Balco de direitos: resolues de conflitos em favelas do Rio de Janeiro.
Atualmente coordena o Programa de Mediao, que rene projetos nas
reas de mediao interpessoal, mediao comunitria, religio e
solidariedade. o representante da organizao Viva Rio no Conselho
Nacional da Juventude, e tambm ocupa a funo de Diretor de Projetos
Especiais da cooperativa de Trabalho Estruturar, desde abril de 2001.
Pedro Scuro Neto
PhD pelo Departamento de Sociologia e Polticas Pblicas da Universidade
de Leeds, Inglaterra, sob a superviso de Zygmunt Bauman. Diretor do Centro Talcott de Direito e Justia de So Paulo. Concebeu e coordenou os
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