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Michel Misse
Coordenador do NECVU e editor de Dilemas
m praticamente todos os pases modernos, a persecuo penal precedida de uma fase preliminar ou
preparatria, destinada a apurar se houve crime e a
identificar o seu autor. A atribuio de conduzir essa fase
preliminar pode ser exclusivamente da polcia (sistema ingls, na tradio da common law) ou do Ministrio Pblico,
que dispe para isso da Polcia Judiciria (sistema continental, na tradio da civil law)1. No sistema continental, essa
fase preliminar pode tambm ser complementada pelo instituto do Juizado de Instruo, que dispe da Polcia Judiciria para aprofundar as investigaes.
No Brasil, e apenas no Brasil, encontramos uma soluo
no somente mista, mas ambivalente na persecuo criminal: cabe Polcia a investigao preliminar como tambm
o aprofundamento das investigaes e um relatrio juridicamente orientado do resultado dessas investigaes. Esse
relatrio, chamado inqurito policial, no deve ser confundido com a mera investigao policial, pois inclui depoiDILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social - Vol. 3 - no 7 - JAN/FEV/MAR 2010 - pp. 35-50
1 amplssima a bibliografia
sobre esses sistemas e suas variantes. Ver, por exemplo, Harry
R.Dammer e Erika Fairchild
(2006). Para duas referncias importantes desenvolvidas a partir
de uma perspectiva comparativa
com o sistema norte-americano,
ver Roberto Kant de Lima (2008)
e Antoine Garapon e Ioannis Papadopoulos (2007).
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O que o jurista arguia era a inexistncia de contraditrio na formao de culpa por meio do inqurito policial,
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alm da no separao entre as funes de investigar e iniciar os procedimentos da denncia. O fato de que a ao
penal passava a ser atribuio do Ministrio Pblico no
modifica, substancialmente, o argumento segundo vrios
estudiosos, e aqui cito particularmente Kant de Lima ,
pelo simples fato de que o inqurito policial transformava-se, na prtica, em uma pea processual, inclusive com
a exigncia de que deveria ser, por inteiro, entranhado no
processo (KANT DE LIMA, 2008).
Do ponto de vista jurdico, o sistema brasileiro , assim, teoricamente, acusatorial quando dispensa o juizado de instruo, mas na prtica misto, com parte das
atribuies da instruo criminal sendo cumprida pela
Polcia Judiciria, mediante inqurito policial que, teoricamente, seria apenas uma pea administrativa. quanto
a essas questes que decidimos verificar, empiricamente,
como se comportam os operadores da polcia e da Justia
na conformao prtica da funo que o inqurito policial assume no direito brasileiro. De tal modo podemos
avaliar como as ambivalncias da legislao e da tradio,
assim como as mudanas introduzidas nos ltimos anos
nessa rea, encontram soluo nas prticas adotadas. E
o quanto essas mudanas atravessam a fronteira de uma
legalidade j por si considerada antiquada, inquisitorial,
quando no autoritria, em direo a uma ilegalidade
prtica, sob a forma de uma lgica em uso justificada
pela eficincia.
No entanto, essa informalidade eficiente diminuiu
tanto as garantias de direitos dos acusados quanto no foi
capaz de aumentar a capacidade investigativa da Polcia.
Como se sabe, os estudos de fluxo do sistema de justia criminal tm demonstrado que o principal gargalo est entre
a polcia e o Ministrio Pblico e no no Judicirio, que
responde pela lentido. Logo, a eficincia das adaptaes
ilegalmente admitidas no sistema no tem se revelado verdadeira, ou, dito de outro modo, o que h uma informalidade ineficiente em muitos casos.
Como compreender, um pouco mais em detalhe, que
essas adaptaes ilegais se mantenham? Conhecemos as
denncias sobre arbitrariedades e a corrupo na Polcia e
nas demais instituies do sistema. No entanto, no estou
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me referindo a esse tipo de desvio da lei, feito sem apoio institucional e que aparece, como no caso da metfora das mas podres, como excees individuais s normas institucionais. Refiro-me a desvios da lei geridos institucionalmente,
por meio de acordos ou pactos informais que envolvem a
Polcia, o MP e o Judicirio e que continuam a ser mantidos
em nome da racionalidade da gesto.
Dois exemplos so suficientes quanto ao que estamos
sugerindo: a existncia de uma alterao no sentido original das VPIs (Verificao de Procedncia da Informao)
que, de informao sobre a procedncia da notitia criminis,
transformou-se em uma investigao preliminar ao inqurito, para saber se vale a pena ou no instaur-lo. Quer dizer, faz-se um inqurito para se decidir se vale a pena abrir
um inqurito. E isso quando a instaurao do inqurito, na
lei, obrigatria, uma vez constatada a notcia do crime. O
segundo exemplo a criao de Centrais de Inqurito, para
dar agilidade ao processamento dos mesmos, mas que funcionam sem qualquer controle do Judicirio. Mesmo onde
no existem as Centrais de Inqurito, estes passam por estagirios de direito que os enviam s Varas Criminais (ou de
Inquritos) sem qualquer conhecimento do juiz. Ora, nesse estgio, o inqurito adquire, portanto, o carter de uma
pr-instruo, j que, admitido pelo MP, raramente voltar
a ser modificado em sua natureza e, entranhado no processo, passar a ser o principal referencial do contraditrio nas
etapas seguintes.
A obrigatoriedade de instaurao do inqurito policial
completa essa complexa arquitetura jurdica, pois se de um
lado diminui o poder discricionrio do delegado, por outro
diminui tambm sua responsabilidade, j que ele no precisar dar conta (accountability) do que faz sua obrigao
instaurar o inqurito e dar-lhe prosseguimento, mesmo
que no leve a lugar nenhum. Por isso mesmo, pela ambivalncia do papel do inqurito nessa arquitetura, na prtica, a
obrigatoriedade no seguida. Vige uma discricionariedade
justificada pela eficincia e pela racionalidade, sem que
se precise avaliar publicamente seus critrios e seus desvios;
mas aparentemente ningum quer acabar com a obrigatoriedade do inqurito policial nem os delegados, nem o Ministrio Pblico.
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Um bom exemplo da ambivalncia de funes do delegado de polcia ocorre na Polcia Federal. Ali, as investigaes policiais antecipam-se instaurao do inqurito,
que s ser aberto, durante as investigaes, caso sejam necessrias medidas cautelares (por exigncia legal). A lgica
seguida na Polcia Federal que o inqurito policial s deve
ser instaurado quando a investigao, concluda, j dispuser
de elementos que o justifiquem. Fica, assim, caracterizada a
duplicidade de papis que cabe Polcia: investigao policial (tambm separada do policiamento ostensivo, praticado pelas polcias militares) e pr-instruo criminal. Se
bem-feita esta ltima, o Ministrio Pblico simplesmente a
chancelar na denncia, poupando-se trabalho ao apensar
ao processo todo o inqurito policial. Com isso, na prtica, a Polcia passa a carregar a parte mais pesada (e mais
exigente) do processo de incriminao. E tambm a maior
parte da formao da culpa.
No caso das polcias civis, em virtude da enorme demanda produzida pelo excessivo volume de ocorrncias
criminais que chegam ao seu conhecimento, a discricionaridade do delegado passa a ser feita via VPI. No Rio de
Janeiro, que se excede em inovaes, a VPI chega a ser escrita e acondicionada em uma pasta. H um arquivo geral
de VPIs em cada delegacia. Sua funo , declaradamente,
evitar um intil inqurito policial, e assim evitar o caos que
papis desse tipo produziriam tanto nas delegacias quanto no Ministrio Pblico, como nos disseram delegados e
promotores.
Encontramos realidades diferentes em cada estado e
em cada capital pesquisada variaes sobre um mesmo
tema, certo, mas com as cores e as sonoridades da sensibilidade jurdica local. O tema comum, porm, uma tradio que fez do inqurito policial a pea-chave que abre,
tanto quanto fecha, as portas do processo de incriminao
no Brasil.
A pesquisa
A pesquisa sobre o inqurito policial no Brasil, cujos
resultados sero publicados proximamente em livro, nasMichel Misse
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Resultados gerais
De forma genrica, sem entrar na variedade e nas especificidades do inqurito policial encontradas em cada cidade,
podemos listar alguns resultados gerais, comuns pesquisa.
Em primeiro lugar, constatou-se em todas as capitais estudadas um volume muito elevado de ocorrncias criminais,
especialmente se relacionado ao efetivo de investigadores
e autoridades policiais incumbidos de dar-lhe tratamento.
Essa constatao agravada pela desconexo prtica do trabalho investigativo com a rotina de policiamento preventivo
das polcias militares, tambm observada em todas as reas
pesquisadas. No caso de homicdio doloso, especialmente, o problema exacerbado pelo fato de que a preservao
do local do crime nem sempre feita pela Polcia Militar, a
primeira a chegar, e nem essa treinada para iniciar ou lhe
permitida realizar as investigaes iniciais, decisivas nesse
e em outros tipos de crime. Em compensao, verificou-se
que grande parte dos crimes que apresentam melhor taxa de
elucidao resulta de flagrantes, isto , do trabalho das polcias militares e no de investigaes da Polcia Civil. Polcias
de ciclo completo poderiam resolver esse problema, mesmo
mantendo as duas corporaes separadas.
Observou-se tambm um persistente conflito de saberes entre tiras, isto , o policial investigador, e delegados,
ou seja, o bacharel em direito concursado para ocupar a
posio de autoridade policial. Entre os primeiros, valorizase a experincia policial propriamente dita, seus cdigos e
regras, mesmo quando desviantes da lei; entre os delegados,
o que se tem so o saber jurdico e a capacidade de produzir inquritos relatados com materialidade e autoria, para
que sejam aceitos pelo Ministrio Pblico. Verificou-se,
tambm, que h conflitos de interesses entre essas categorias, resultantes da inexistncia de uma carreira nica, que
premiasse os policiais mais experientes e dedicados com o
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Os nmeros
Naturalmente, no se pode atribuir exclusivamente ao
modelo do inqurito policial os baixos nmeros de elucidao de crimes que foram encontrados durante a pesquisa na maioria das capitais. Outros fatores, que no vem ao
caso tratar neste artigo, incidem sobre esses resultados. Um
dos desafios da pesquisa foi o de tentar isolar o modelo do
inqurito desses outros fatores de modo a obter a medida
mais prxima de sua intervenincia. No entanto, a baixa
qualidade dos dados estatsticos produzidos tanto pela poMichel Misse
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Homicdios Dolosos
Roubos
Estelionato
Ocorrncias Registradas
na Polcia
3167
69621
9101
Inquritos Tombados
no MP
2928
1258
3052
No caso dos homicdios dolosos (tentados e consumados), que por lei devem ser julgados por tribunal de
jri, a taxa de inquritos enviados ao MP at quatro anos
depois do ocorrido alcana 92,5%. No caso de roubos, o
percentual cai para 1,8%, o que compreensvel dado que
a maior parte dos processos por roubo no tem autoria
identificada e decorrente, quase sempre, de flagrantes
(no includos na tabela). Quanto a estelionato, o percentual de 33,5%, bem mais alto que roubo e que pare46
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Homicdios Dolosos
Roubos
Estelionato
Denunciados
111
370
489
Arquivados
394
133
396
2400
638
2011
23
117
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Outras providncias
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Em Belo Horizonte, o total de inquritos enviados Justia (aes penais) tambm oscilava em torno de 15% entre
2000 e 2005, segundo pesquisa (SAPORI, 2007). Os pesquisadores de Belo Horizonte no conseguiram acesso aos dados
judicirios apesar dos esforos empreendidos nesse sentido.
Em Porto Alegre verificou-se que cerca de 75% dos inquritos por homicdio doloso (consumado e tentado) no haviam ainda sido remetidos Justia um ano depois da ocorrncia. So casos que, j com esse tempo passado, dificilmente
chegaro a uma elucidao. Em Recife, 32% das ocorrncias
de homicdio consumado e latrocnio transformaram-se, em
mdia, em inquritos nos anos de 2005 e 2006 e, desses, um
tero foi arquivado ou retornou ao pingue-pongue. Em mdia, cerca de 20% desses crimes foram denunciados no mesmo perodo. Em Brasilia, DF., cerca de 70% dos homicdios
consumados transformaram-se em inquritos relatados com
materialidade e autoria um resultado muito alto se comparado com os resultados anteriores. Mas nada sabemos sobre o
que ocorreu com eles se foram todos denunciados ou no.
Verificou-se, em geral, que pode haver uma correlao
entre o volume de ocorrncias, o efetivo de investigadores
em atividade e a capacidade de processamento de crimes
pela polcia. No entanto, no foi possvel quantificar em todos os casos, essa correlao o que teria permitido isolar
um fator que independe do modelo de inqurito policial
mas que interfere na produtividade policial. De qualquer
modo, ele pode funcionar como agravante do modelo,
como no Rio de Janeiro, ou como seu neutralizador, como
no caso de Braslia.
A pesquisa, por fim, sugere que, se reduzido sua condio de investigao preliminar, sem oitivas transcritas em
cartrio e com prazo limite para envio definitivo ao Ministrio Pblico, o inqurito policial poderia ganhar em agilidade e obrigaria a um maior envolvimento do Ministrio
Pblico no esclarecimento do crime e na formao da culpa
no processo de incriminao. Os projetos que pretendem
alterar o Cdigo de Processo Penal, infelizmente, esto longe das pesquisas e das discusses quanto racionalidade do
processo: esto mais sujeitos aos interesses das corporaes
envolvidas, que s questes que efetivamente interessam ao
cidado comum.
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