D I R E I TO AMBIENTAL

Hlcio Corra

MEIO AMBIENTE, PROPRIEDADE E

COBERTURA FLORESTAL*
THE ENVIRONMENT, PROPERTY AND FOREST COVERAGE
Edilson Pereira Nobre Jnior

RESUMO

ABSTRACT

Analisa os reflexos jurdicos das aes da Administrao Pblica

voltadas para a preservao florestal, dando enfoque aos meios
adotados para esse fim.
Tece comentrios Lei n. 4.771/65, importante instrumento de
proteo ao meio ambiente, e ao tema relativo indenizao
pela limitao do uso da propriedade.

The author assesses the juridical outcomes of Public

Administration actions concerning forest preservation,
highlighting the means used thereto.
He comments on Law No. 4,771/65 an important tool
for environmental protection and on the issue about
compensation for property use restriction.

PALAVRAS-CHAVE

KEYWORDS

Direito Ambiental; meio ambiente; cobertura vegetal; propriedade; interveno; Estado; Lei n. 4771/65.

Environmental Law; the environment; vegetation coverage;

property; intervention; State; Law No. 4,771/65.

Resumo da palestra proferida no Curso Meio Ambiente e Justia Federal: a viso multidisciplinar dos problemas e solues, patrocinado pela ESMAFE 5 Regio.

Revista CEJ, Braslia, Ano XIV, n. 49, p. 6-13, abr./jun. 2010

1 FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E A

TUTELA DO MEIO AMBIENTE

Constatao inexorvel a de que

a propriedade, como direito subjetivo,
vem, com o passar do tempo, sendo
objeto de forte transformao. Sem pretenso de recuar s eras mais remotas,
possvel notar que a Revoluo Francesa,
com o propsito de liquidar o regime
dominial predominante no feudalismo1,
patrocinou o reviver de panorama similar
ao vigorante no direito romano, mediante o qual aquela deveria ser reputada
como um direito inviolvel e sagrado
(inviolable et sacr).
Poder-se-ia, inclusive, afirmar que
o movimento de 1789 foi alm do prevalecente em Roma2, pois o art. 17 da
Declarao de Direitos do Homem e do
Cidado, de 26 de agosto do referido ano,
condicionando o modo pelo qual poderia
o Estado, ao argumento de utilidade pblica, suprimir a propriedade do cidado,
dispunha: A propriedade consiste num direito inviolvel e sagrado; ningum dela
pode ser privado, salvo se a necessidade
pblica, legalmente constatada, evidentemente o exigir, e sob a condio duma
justa e prvia indenizao3.
O desenvolvimento dessa orientao
adveio, em sede legislativa, com o Cdigo Civil de 1804, o qual disps, no seu
art. 544, o seguinte: A propriedade o
direito de gozar e dispor das coisas da
maneira a mais absoluta, contanto que
no se realize um uso proibido pelas leis
ou pelos regulamentos4.
Passadas algumas dcadas, os efeitos das transformaes econmicas
provocadas pela consolidao da Revoluo Industrial, acarretando, de maneira
abrupta, desumanas condies de vida
ao universo cada vez mais crescente da
classe operria, fez com que as manifestaes constituintes que se seguiram
Primeira Guerra Mundial passassem a
trilhar direo diversa quanto disciplina
do direito de propriedade5.
Assim, para sanar o grave problema
da m distribuio da terra, disps o art.
27o, n. 3o, da Constituio mexicana, de

31 de janeiro de 1917, possuir a Nao

o direito de impor propriedade privada regras ditadas pelo interesse pblico,
com vistas sua distribuio equitativa e
conservao da riqueza da sociedade.
Aproximadamente dois anos mais
tarde, a Constituio alem, de 11 de
agosto de 1919, enfatizou, no seu art.
153, n. 3o, a seguinte proclamao: A
propriedade obriga e seu uso e exerccio devem ao mesmo tempo representar
uma funo no interesse social 6.
Deixava, assim, o domnio de constituir um direito, cuja garantia lhe atribua
a ordem jurdica independentemente da
postura assumida pelo seu titular, passando, ao invs, a ostentar a natureza
de um poder-dever, de modo que o seu
respeito estaria vinculado ao correspondente exerccio em prol da coletividade.
O ideal perpassou os textos constitucionais do segundo ps-guerra. Para tanto,
citem-se como exemplos as Constituies
da Itlia de 1947 (art. 42, n. 1), da Alemanha de 1949 (art. 14, n. 2), o Prembulo
da Constituio francesa de 1946, possuidor de valor constitucional por remisso
do Prembulo da Lei Fundamental de 4 de
outubro de 1958, e a Lei Maior da Espanha
de 1978 (art. 33o, n. 1).

pblico, a noo de que propriedade

corresponde uma funo social: ao poder do proprietrio se acresce o dever
perante a comunidade na qual ele se
integra.
Escrevendo luz do art. 160, III, da
Constituio pretrita, j ensinava Eros
Roberto Grau (1983, p. 67) que o princpio da funo social da propriedade,
desta sorte, passa a integrar o conceito jurdicopositivo de propriedade, de
modo a determinar repita-se profundas alteraes estruturais na sua
interioridade. Significa, diz o autor, que
a propriedade se transmuda em dever.
O vigente constitucionalismo ptrio
no fugiu regra. De logo, observa-se
dos fundamentos e objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil a
reverncia funo social da propriedade, ao se reportarem dignidade da pessoa humana (art. 1o, III) e construo
de uma sociedade livre, justa e solidria
(art. 3o, I).
E, como se no bastasse, a funo
social foi inserida no rol dos direitos e
garantias fundamentais, no art. 5o, XXIII,
depois da garantia do direito de propriedade, o que repetido quando da indicao dos princpios retores da atividade

[...] observa-se dos fundamentos e objetivos fundamentais da

Repblica Federativa do Brasil a reverncia funo social da
propriedade, ao se reportarem dignidade da pessoa
humana (art. 1o, III) e construo de uma sociedade livre,
justa e solidria (art. 3, I).
Consagrada, portanto, a funo social como o elemento primordial do direito de propriedade, a qual, como bem
expe Ramn Vicente Casanova (1982,
p. 154), clarifica-se e se mostra como a
determinante, em virtude da qual a propriedade territorial atende interesses individuais e pblicos a um mesmo tempo
e com igual medida 7.
De idntica forma, resulta acertado
o dito por Caio Tcito (1997, p. 582):
Ingressa, por essa forma, no direito

econmica (art. 170, III). Est ainda o seu

modo de concretizao plasmado tanto
para os bens imveis urbanos (art. 182,
2o) quanto rurais (art. 186, I a IV).
De notar que, recentemente, as consequncias da industrializao se fizeram
sentir no apenas em face dos direitos
da classe operria. O desenvolvimento
da atividade capitalista, na centria passada, mostrou que, para fins de alcanar
o progresso, bem assim da elevao do
consumo de bens, o homem assumiu ati-

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tude mais agressiva com a natureza, propiciando, dessa maneira,

gastos de recursos energticos sem controle e de forma excessiva.
Portanto, a contar da dcada de 1970, veio se enfatizando
convico de que o crescimento econmico possua, dentre os
seus limites, a necessidade de respeitar o axioma de que os
recursos naturais do planeta no so ilimitados e o seu desgaste
desordenado poderia pr em risco a vida humana.
Tomando-se como divisor de guas a Declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, de 5 a 16 de junho de
19728, os diversos sistemas jurdicos passaram a atentar para a
exigncia de que a funo social da propriedade deveria ir alm
da imposio de seu uso para interesse coletivo pelo seu titular,
devendo, antes de tudo, voltar-se para o seu emprego racional,
mediante o alcance do equilbrio entre o desenvolvimento e o
respeito ao meio ambiente.

Dentre as mltiplas competncias do Estado,

com vistas preservao do ecossistema,
apresenta destaque a consistente na
interveno sobre a propriedade privada.

Por isso, o constitucionalismo das ltimas quatro dcadas

erigiu a direito fundamental do ser humano, na condio de
integrante de uma coletividade, o inerente proteo do ambiente. Tal implica, em contrapartida, que funo social imposta ao proprietrio reste imperiosa a preservao dos recursos
naturais. Assim, a funo social vai alm da justa distribuio da
propriedade, exigindo o aproveitamento desta com respeito
preservao dos recursos naturais9.
Isso se evidencia seja com as Constituies h pouco promulgadas, como o caso daquelas de Portugal (art. 66), Espanha
(art. 45), Holanda (art. 21), Colmbia (art. 58), Uruguai (art. 47),
Bulgria (art. 15), Rssia (art. 42), Finlndia (art. 2, n 2), seja
com as reformas daquelas j existentes, tal como ocorreu com
a Lei Fundamental de Bonn (art. 20a) e da Argentina (art. 41),
ambas por fora de revises sucedidas no ano de 1994. Mais recentemente, o mesmo sucedeu com a Constituio Francesa, em
cujo prembulo proclamada a adeso aos direitos e deveres
constantes da Carta do Meio Ambiente de 2004, integrando-a,
assim, no chamado bloc de constitucionalit.
No foi diferente entre ns. A Constituio de 1988, demais
de dedicar garantia da preservao do meio ambiente o Captulo VI (art. 225) do seu Ttulo VIII (Da Ordem Social), apontou-a,
na forma de dever ao proprietrio, como integrante do conceito
de funo social da propriedade, seja por prever, no art. 186, I e II,
quanto aos imveis rurais, obrigatoriedade de aproveitamento
racional e adequado, e de utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente.
Em complemento, o vigente Cdigo Civil prescreve, afastando-se da orientao individualista que marcava o art. 524 do
diploma de 1916, no seu art. 1.228, 1, que o direito de propriedade dever ter seu exerccio em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais, preservando-se, nos moldes
da lei, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico
e o patrimnio histrico e artstico, de modo a evitar-se a poluio do ar e das guas.
Diante da considerao acima, segundo a qual o direito a
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um ambiente sadio constitui verdadeiro direito subjetivo fundamental, no se pode negar que, sua efetivao, esto vinculados os poderes pblicos10.
Tecidas essas consideraes, de ressaltar-se que, no angusto mbito deste trabalho, interessa-nos analisar os reflexos
jurdicos que resultam de parcela da ao da Administrao Pblica, orientada para fins de preservao florestal.
2 INTERVENO ESTATAL NA PROPRIEDADE E MEIO AMBIENTE

Dentre as mltiplas competncias do Estado, com vistas

preservao do ecossistema, apresenta destaque a consistente
na interveno sobre a propriedade privada.
Observados os correspondentes instrumentos, de logo de
assentar-se que, grosso modo, tem-se a possibilidade do emprego de dois deles, quais sejam as limitaes administrativas
e a desapropriao11.
Na primeira hiptese, tem-se condicionamento do direito
de propriedade por determinado interesse coletivo, preservando-se a substncia do direito de propriedade.
Consequentes do denominado poder de polcia, as limitaes ostentam algumas caractersticas. A primeira delas diz respeito a decorrer de ato geral e abstrato, que, sem distino, impe-se
a todos os administrados que se encontram sob determinadas
situaes. Como afirma Celso Antnio Bandeira de Mello (1969,
p. 63), nas limitaes, alcana-se toda uma categoria abstrata
de bens, ou, pelos menos todos os que se encontrem em uma
situao ou condio abstratamente determinada.
Assim, as limitaes so impostas mediante lei formal e
material, veculo que d substrato manifestao do poder de
polcia. Caso, excepcionalmente, a restrio de direito advenha
de lei que se pr-ordene a abranger destinatrios determinados,
est-se diante da expropriao. que, in casu, estar-se- diante
de lei meramente formal, cujo contedo, na realidade, mais se
aproxima daquele inerente ao ato administrativo.
Ao depois, as limitaes impelem ao particular um no fazer ou deixar de fazer. Porm, nada impede e nisto h relevncia para o direito ambiental que, em algumas vezes, venha-se
a impor um fazer. A propsito, Zanella di Pietro (2006, p. 143)
afirma que, em muitos casos, a necessidade de se no pr em
risco determinado interesse da sociedade poder resultar na imposio de obrigao positiva ao proprietrio, como exemplo
a realizao de medidas de segurana contra incndio, medidas
impostas por autoridades sanitrias, ou ainda a obrigatoriedade
de demolir prdio em runa.
Ao representar apenas condicionamento, no atingindo o
contedo essencial do direito de propriedade, a limitao administrativa no enseja indenizao12.
Contrariamente, com a desapropriao, o Estado suprime,
em favor do interesse que visa tutelar, o direito de propriedade
do particular. Configura forma mais drstica de interveno sobre o domnio.
Verifica-se sua presena no apenas quando o ente expropriante passa a investir-se na qualidade de novo proprietrio,
mas tambm quando, mesmo no havendo transferncia dominial, o Poder Pblico, com a medida administrativa, esvaziar,
por inteiro, a capacidade de utilizao do bem de acordo com
as aptides que quele so inatas13.
Aldo Sandulli (2000, p. 1104-1105) deixa claro que a ins-

tituio reiterada de vnculos restritivos

propriedade acarreta um verdadeiro
revolvimento da essncia de tal direito,
como se d quando se impe a impossibilidade absoluta de edificar, equipara-se
expropriao.
Entre ns, Pontes de Miranda (1974,
p. 405) j asseverava: Desapropriao
h, mesmo se no resulta aquisio por
algum, posto que a transdesapropriao seja a espcie mais freqente. Tornar extracomrcio o que est no patrimnio de outrem desapropriar. O que
veda a produo por alguma empresa,
ou a restringe, desapropria. Tambm
desapropria quem cerceia direito patrimonial, seja de origem privatstica, seja
de origem publicstica.
Na experincia dos tribunais, h
precedente demasiado ilustrativo no RE
134.2978/SP14, reconhecendo que a
constituio de Estao Ecolgica JuriaItatins, pela Lei paulista 5.649/87, abrangendo propriedades determinadas, com o
impedimento total sua explorao, por
esgotar o contedo econmico do direito
de propriedade, reclama o pagamento de
indenizao, pois foi alm da mera limitao administrativa.
Da tem-se que emana de ato concreto e no abstrato, atingindo administrados determinados. A lei unicamente
formal e no material, como ressaltado,
poder apresentar-se como veculo hbil
para que se institua a desapropriao.
Noutro passo, por representar sacrifcio
e no condicionamento de direito, reclama,
para sua vlida implementao, prvia e
justa indenizao (art. 5, XXIV, CF)15.
Isso porque, presente hiptese legal
para a expropriao, verifica-se, no caso
concreto, a partir de ponderao de interesses, a supremacia do interesse pblico, o que, de forma alguma, autoriza
a destruio, pura e simples, do interesse
particular. Antes obriga a substituio
deste pelo equivalente pecunirio.
Com propriedade, Hctor Escola
(1989, p. 251), muito embora reconhea
a prioridade do interesse pblico, por sua
ndole e condio, sobre os interesses individuais, conclui que aquele somente pode
desloc-los ou substitu-los, mas nunca
aniquil-los. Sendo assim, inarredvel o
direito indenizao nas expropriaes.
De outro lado, a desapropriao, diversamente da limitao administrativa,
exige, para sua concretizao, adoo do

devido processo legal, o qual, em havendo discordncia do atingido, dever se

desenvolver perante o Poder Judicirio.
As limitaes administrativas, por seu
turno, tm sua instituio originada diretamente da lei ou de ato normativo com
fora de lei.
Um ponto que se apresenta relevante o inerente aplicao no tempo das
leis que impem restries propriedade privada. Equacionou o problema
Jos de Oliveira Ascenso (2005, p. 559),
assentando que, quanto verificao
da aquisio do direito real, o critrio a
adotar o da lei vigente poca do fato
aquisitivo. Porm, em sendo de carter
continuativo a relao entre o sujeito e o
bem, nada impede que lei nova altere o
contedo do direito, estabelecendo novos limites, sem que se cogite de direito
adquirido a regime anterior16.
3 DAS FLORESTAS DE PRESERVAO
PERMANENTE

Configurando importante instrumento de proteo ao meio ambiente,

o prprio legislador, no art. 1, 2, II,
da Lei 4.771/65, ofertou-nos definio do
que se deveria compreender por rea de
preservao permanente17, constituindose na rea protegida nos termos dos
arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos,
a paisagem, a estabilidade geolgica, a
biodiversidade, o fluxo gnico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populaes humanas.

art. 3, al. g, do mencionado diploma legal. Isto porque o 2 do referido artigo

explcito em afirmar que, em tal caso,
a condio de preservao permanente
advm pelo s efeito da meno legal.
Ao contrrio do que afirma Nicolao
Dino de Castro e Costa Neto (2003, p.
205), no se trata o disposto no art. 2
do Cdigo Florestal de lei de efeitos concretos. Isto porque no h destinatrios
determinados. O preceito legal, como
ressaltado, aplica-se genericamente a todos que se encontrem na qualidade de
proprietrios.
A particularidade importante, porquanto, no se cuidando de lei de efeito
concreto que configurvel quando se
tem da lei unicamente a forma, mas a
substncia de ato administrativo , e sim
de lei material (regra de direito), est-se,
por via de regra, diante de condicionamento do direito de propriedade e no
de sacrifcio deste.
Diferentemente, a outra espcie de
floresta de preservao permanente recai
naquelas que, para tanto, so objeto de
declarao por ato do Poder Pblico a
meu sentir, Federal, Estadual, Distrital e
Municipal com vistas satisfao das
finalidades previstas no art. 3, al. a at f,
e h, da Lei 4.771/65.
Nessa situao, a Administrao, mediante ato concreto e especfico, impe
a determinado proprietrio, ou a um
conjunto identificvel de proprietrios,
a impossibilidade de aproveitamento do
bem, em face de sua importncia como
floresta de preservao permanente.

Outro relevante instrumento de tutela das florestas a

reserva florestal legal que, a exemplo das florestas de
preservao permanente, est definida pelo art. 1, 2, III,
da Lei 4.771/65 [...]
De logo, v-se que h dois tipos de
florestas de preservao permanente. O
primeiro deles resulta, apenas e to s,
da dico legal, sendo impostas genrica
e indistintamente para todos os imveis,
urbanos ou rurais. So aquelas que esto
enunciadas no art. 2, al. a at h, da Lei
n. 4.771/65.
So tambm dessa modalidade as
florestas e demais formas de vegetao
natural, que se destinam manuteno
do ambiente de vida indispensvel s
populaes silvcolas, a que se refere o

Est-se, sem sombra de dvida, diante

de expropriao, tendo em vista que, para
a satisfao do interesse coletivo, a Administrao imps prejuzo especial em desfavor de determinados administrados18.
O prazo para a deduo da pretenso em juzo de cinco anos, em conformidade com pargrafo acrescentado pela
MP 2.18356/2001 ao art. 10 do Decreto-lei 3.365/41, ao ditar: Extingue-se em
cinco anos o direito de propor ao que
vise a indenizao por restries decorrentes de atos do Poder Pblico19.

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As florestas de preservao permanente, que abrangem terras do domnio pblico ou particular, encontram-se excludas
da possibilidade de explorao econmica, ressalvada apenas
a hiptese daquelas que se encontrem situadas em terras indgenas, pois o art. 3 A da Lei 4.771/65, introduzido pela MP
2.166-67/2001, assim o permite, desde que observadas algumas condies, tais como a ouvida das respectivas comunidades, para fins de atender sua subsistncia e, mesmo assim,
com a adoo de regime de manejo sustentvel.
As finalidades para as quais visam atender tais florestas, disse o legislador, centra-se na preservao dos recursos hdricos,
da paisagem, da estabilidade geolgica, da biodiversidade, do
fluxo gnico da fauna e da flora, da proteo do solo e, com
isso, assegurar o bem-estar das populaes humanas.
Inicialmente, o legislador, por meio do art. 3, 1, da Lei
4.771/65, enunciou permisso para a supresso, total ou parcial, de ditas florestas, quando houver necessidade ditada pela
execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
pblica, sendo indispensvel, para tanto, autorizao do Poder
Executivo Federal.
Posteriormente, numa disciplina mais ampla, e, por isto,
derrogatria da anterior, na forma do art. 2, 1, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, o art. 4 da Lei 4.771/65, introduzido
pela MP 2.166-67/2001, admite a supresso de vegetao em
rea de preservao permanente, em casos de utilidade pblica
ou interesse social, devidamente caracterizado e justificado mediante procedimento administrativo, quando inexistir alternativa
tcnica e de lugar ao empreendimento proposto.
Para tanto, far-se- indispensvel autorizao do rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia, quando couber, do rgo federal e municipal de meio ambiente.

[...] a obrigao de respeitar a funo social da

propriedade, na qual est integrada a proteo
do meio ambiente, imposta no somente aos
particulares, mas tambm ao Estado quanto
aos seus bens [...]
No vislumbro incompatibilidade material da previso com o
art. 225, 1, III, da Lei Maior, porquanto a disciplina da supresso
se d por via legislativa. Apenas cabe Administrao, cujo papel
aplicar o direito de ofcio, desenvolver o comando legal20.
Trata-se de hiptese na qual, uma vez ocorrente, transmudar-se- a limitao administrativa em desapropriao, pois incide em propriedade individualizada e de modo a dar ao bem
uso de interesse pblico para o qual o Poder Pblico somente
poderia faz-lo mediante tal instituto. No vislumbro outra via
pela qual o Estado, visando realizao de fim de utilidade pblica ou interesse social, possa assenhorear-se de imvel que
no lhe pertence.
4 A RESERVA LEGAL

Outro relevante instrumento de tutela das florestas a reserva florestal legal que, a exemplo das florestas de preservao
permanente, est definida pelo art. 1, 2, III, da Lei 4.771/65,
por configurar rea localizada no interior de uma propriedade
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ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.
caracterstica da reserva florestal legal tratar-se de limitao imposta, de maneira geral e abstrata, a todos os imveis
rurais do pas, sejam objeto de propriedade ou de mera posse
de boa-f.
No h vedao integral sobre seu emprego pelo proprietrio. O art. 16, 2, da Lei n. 4.771/65, concebe sua utilizao
sob o regime de manejo florestal sustentvel21, nos termos de
critrios estabelecidos em regulamento. proibido o corte raso
da vegetao.
Contrariamente s florestas de preservao permanente, a
reserva florestal legal somente se faz presente em imveis rurais.
A despeito do sustentado pela maioria dos doutrinadores
(COSTA NETO, 2003, p. 214; RINHEL, 2005, p. 170), partilho da
opinio de Raimundo Alves de Campos Jnior (2004, p. 175),
no sentido de que o Cdigo Florestal no contm passagem a
permitir a concluso de que a reserva florestal legal no abrange
os imveis rurais do domnio pblico.
Com efeito, a obrigao de respeitar a funo social da propriedade, na qual est integrada a proteo do meio ambiente,
imposta no somente aos particulares, mas tambm ao Estado
quanto aos seus bens, estejam ou no afetados a um uso pblico.
Conforme os incisos do art. 16 da Lei 4.771/65, a sua dimenso representada pelo percentual de vinte por cento da rea da
propriedade rural, exceto em duas situaes, relacionadas com
a Amaznia Legal. Nos imveis rsticos sitos nesta, o percentual
da reserva florestal legal corresponder a: a) oitenta por cento
quando situados em rea de floresta; b) trinta e cinco por cento
quando localizados em rea de cerrado, podendo ser vinte por
cento na propriedade e quinze por cento mediante compensao
em outra rea, desde que situada na mesma microbacia.
Por isso, pode-se vislumbrar, estreme de dvidas, que a
reserva florestal legal, de ser reputada como condicionamento e no instrumento supressivo da propriedade. Alm de ser
imposta genrica e indistintamente a todos os proprietrios
de imveis rurais, no esvazia o contedo econmico da propriedade, seja por permitir, sob determinadas condies, o seu
aproveitamento, seja por sua fixao haver sido modulada dentre parmetros razoveis.
Mesmo quanto s propriedades localizadas na Amaznia Legal, a grande extenso das propriedades justifica elevao do percentual para trinta e cinco por cento nas reas de cerrado e, quanto s reas de floresta, a vital e indiscutvel importncia ecolgica
tambm respalda seu estabelecimento em oitenta por cento.
Portanto, o instrumento do art. 16 da Lei n. 4.771/65 no
pode ser equiparado desapropriao, no respaldando pagamento de indenizao.
A rea da reserva florestal legal dever ser averbada margem da matrcula do imvel, mas tal no imprescindvel para a
existncia da limitao administrativa. Esta decorre da lei, sendo
a averbao no ofcio imobilirio, em face de seus efeitos de
publicidade, mecanismo para impedir alterao de sua destinao nos casos de transmisso, a qualquer ttulo, de desmembramento, ou de retificao de rea.
Interessante se mostra entendimento defendido por Ri-

cardo Domingos Rinhel (op. cit., p. 169,

170-171, 177-180), a partir da considerao de que, no obstante a diversificao
dos fins mencionados no art. 1, 2, II e
III, do Cdigo Florestal, tanto as florestas
de preservao permanente quanto a reserva florestal legal possuem os mesmos
objetivos, os quais, em suma, consistem
na preservao da biodiversidade, dos
recursos hdricos e do solo.
Em vista disso, representaria bis in
idem considerar-se, para fins do estabelecimento da reserva florestal legal,
a rea integral da propriedade quando
nesta existir floresta de preservao permanente. O correto, por fora de critrio
de proporcionalidade, seria a aplicao
da alquota legal sobre a rea do imvel,
excluda a parte coberta por vegetao de
preservao permanente.
Por outro lado, cabe no esquecer ainda imposio constante do art.
99 da Lei n. 8.171, de 17/01/91, que
prescreve: A partir do ano seguinte ao
de promulgao desta lei, obriga-se o
proprietrio rural, quando for o caso,
a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei
4.771, de 1965, com a nova redao
dada pela Lei 7.803, de 08-07-89, mediante o plantio, em cada ano, de pelo
menos um trinta avos da rea total
para complementar a referida Reserva
Florestal Legal.
Trata-se, a nosso sentir, de limitao, concretizvel, excepcionalmente,
como obrigao de fazer, possuindo seu
fundamento na reconstruo da reserva
florestal legal quando esta tiver sido, por
qualquer motivo, suprimida, parcial ou
integralmente.
A realizao de tal atividade, que o
legislador consentiu fosse levada a cabo
em prazo razovel, apenas restaura, em
prol da coletividade, a reserva florestal legal, no ensejando qualquer indenizao
e impondo-se a quem se tornou proprietrio mesmo depois da destruio22, total
ou parcial daquela.
Ora, demais da impossibilidade de o
proprietrio evitar aplicao de leis futuras,
estabelecendo novas limitaes propriedade, no se pode negar que, desde a
vigncia da Lei n. 4.771/65, h previso,
dentre ns, da reserva florestal legal, embora em condies diversas da atualmente vigorante. Basta visualizar a redao
original do art. 16 do referido diploma.

5 AGRUPAMENTO DAS SITUAES QUE

ENSEJAM INDENIZAO E MODO DE SUA
QUANTIFICAO

De conformidade com as consideraes antes tecidas, pode-se afirmar, com

segurana, que a atividade administrativa tendente proteo do patrimnio
ambiental florestal capaz de ensejar, a
ttulo de compensao do proprietrio,
o pagamento de indenizao quando:
a) cuidar-se da instituio, por meio de
ato administrativo, de floresta de preservao permanente na forma do art. 3 da
Lei n. 4.771/65, por afetar propriedade(s)
determinada(s), impedindo-lhe sua utilizao23; b) houver supresso de floresta
de preservao permanente, na forma
do art. 4 da Lei n. 4.771/65, pois, ao
substituir o direito de propriedade, para
afet-lo a fim de utilidade pblica ou de
interesse social, o Estado somente poder faz-lo mediante expropriao24.
Porm, no se pode abstrair que,
mesmo nessas situaes, primordial ser
a anlise do caso concreto.
Alm dessas situaes, no esquecer
outra hiptese de realce, na qual discutvel a indenizao da cobertura vegetal de
forma autnoma, que reside nas desapropriaes de imvel por interesse social,
notadamente para fins de reforma agrria.
Diversamente, a instituio de floresta de preservao permanente por
injuno legal, na forma do art. 2 da Lei
n. 4.771/65, desde que no atinja propriedades facilmente individualizveis,
por constituir limitao administrativa
propriedade, no respalda o pagamento
de indenizao.
O mesmo acontece com o estabelecimento, por lei, de reserva florestal legal.
Tratando-se de obrigao genrica e que
no esvazia a substncia do direito de
propriedade, no haver que se cogitar
de indenizao25.
Feita essa sistematizao, importante saber o modo como se proceder
quantificao da indenizao, avaliandose ou no o potencial madeireiro de forma autnoma, destacado da terra nua.
Inicialmente, no se h de negar que
a jurisprudncia reconhecia, de maneira
pacfica, valor prprio cobertura florestal. Assim o entendimento do Supremo
Tribunal Federal, conforme se pode ver
do RE 114.68226. Apenas se censurou
que tal quantum fosse fixado com base
em percentual aplicado abstrata e arbitra-

riamente, devendo observar estudo contido em inventrio florestal, pois a este

caberia traduzir importncia econmica
inegvel das espcies vegetais.
A orientao pretoriana, assim pacificada, teve seu engenho em poca na
qual a desapropriao representava, na
prtica, verdadeiro flagelo para o proprietrio, que decorria da elevadssima inflao que grassava no pas e da ausncia
de mecanismos eficazes, principalmente
antes da Constituio de 1988, que preservassem o valor real dos montantes
pagos mediante precatrios.
Na atualidade, assiste-se ao fenmeno de desapropriaes semelhantes,
em cenrio no qual execuo contra a
fazenda pblica vem-se legando maior
efetividade, seja quanto certeza do pagamento, seja quanto atualizao do
valor devido.
Sendo assim, urge chamar ateno
complexidade que envolve a avaliao da
cobertura vegetal. No se deve, pura e
simplesmente, fixar o seu valor em percentual sobre a terra nua, ou com base
unicamente nos dados constantes do
inventrio florestal.
A adoo de cautelas, aqui examinadas com ligeireza, afigura-se valiosa no
panorama atual da proteo ambiental
brasileira, diante do elevado custo das
desapropriaes ambientais, onde, segundo aponta Eduardo de Carvalho Lages, somente no estado de So Paulo
ala a 25 bilhes de dlares, onerando
sobremaneira os finitos recursos do errio, que ainda tm como destinao outros encargos de interesse da sociedade,
como, por exemplo, investimentos na
rea de educao, segurana e sade.
A primeira providncia para tanto adveio do legislador, cabendo MP 2.18356, de 24-08-2001, ao alterar o art. 12,
2, da Lei n. 8.629/93, dispor, expressamente, sobre a integrao, no preo da
terra, das florestas naturais, matas nativas
e quaisquer outras formas de vegetao.
Diante disso, a jurisprudncia vem
estatuindo algumas condies para a
fixao do valor da indenizao como
valor autnomo.
A primeira delas pode ser vista no
RESP 301.111 CE27, no qual se faz
preciso que, na localidade do imvel, a
cobertura vegetal, quando aproveitada
economicamente, influencie na estimativa do bem.

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11

12

A observao ganha o respaldo tcnico sobre o assunto.

Deslindando, com maestria, as dificuldades que gravitam em
torno da avaliao de imvel contendo floresta, Paulo de Mello
Schwenck Jnior deixa claro que no se pode dissociar o potencial econmico da floresta de sua relao com o valor da
propriedade.
Alm disso, o Superior Tribunal de Justia28 tem exigido no
s a verificao do potencial florestal, mas a demonstrao, o
quanto baste, da viabilidade econmica da explorao. Em algumas situaes, o custo para explorar a cobertura vegetal, s
por s, mostra no ser aconselhvel faz-lo.
Nessa linha, cujo acerto irrefutvel, Paulo de Mello
Schwenck Jnior afirma que imperioso se faz realizao de inventrio florestal, bem como a verificao atenta das condies
de explorao da floresta, considerando-se o nmero de dias
de chuva durante o perodo de explorao, custo de construo
de estradas e ramais de explorao, construo de pontes, entre
outras. No s. Indispensvel ainda estimar o perodo de rotao, consistente no espao de tempo destinado regenerao
para cada espcie ou grupo de espcies, e o valor do produto,
por meio da busca das cotaes no mercado especfico do produto, levando-se em conta alguns fatores, tais como quantidade, frequncia e regularidade do fornecimento, averiguao do
risco do comprador deixar de honrar seus compromissos.
Quanto incluso, no cmputo do valor da cobertura, da
reserva florestal legal, a jurisprudncia se tem posicionado afirmativamente29. No que tange incluso da rea das florestas de
preservao permanente, constata-se dissenso30. Sou, no entanto, da opinio contrria, porque persistir a impossibilidade
de aproveitamento econmico, salvo se se tratar de expropriao que implique a supresso da restrio.
Um limite, todavia, no poder ser olvidado. A indenizao
pela totalidade do bem no poder superar o mximo do valor
de mercado que, em condies econmicas normais, obteria o
proprietrio.
Isso porque indenizao justa no poder assegurar ao
proprietrio valor que supere aquele que poderia auferir com a
propriedade do bem que lhe foi retirada por motivo de interesse pblico. A desapropriao no visa obteno de lucro pelo
titular do domnio, mas proporcionar contrapartida equivalente
substituio do seu direito de propriedade pelo interesse pblico.

NOTAS
1 Esse intento, bem como as injustas obrigaes que decorriam da diviso
do domnio impostas pelo regime feudal, esto expostos por Laurent Pfister
(2004, p. 54-57 e 89-91).
2 Assim se afirma porque, muito embora em Roma as limitaes ao direito
de propriedade tivessem seu fundamento no direito de vizinhana e nas
intervenes do Estado que invocassem utilidade pblica, coincidindo,
primeira vista, com o regime do documento de 1789, no se podia olvidar
neste a necessidade da autoridade pblica em satisfazer determinados pressupostos para a expropriao.
3 Traduo nossa a partir de texto em francs disponvel em: www.conseilconstitutionnel.fr. Acesso em: 06-03-2009.
4 Traduo nossa de texto em francs disponvel em: www.legifrance.gouv.fr.
Acesso em: 06-03-2009.
5 Esse movimento, na realidade, no se limitava regulao do direito de
propriedade isoladamente, mas sim pesquisa de novo fundamento para
o direito objetivo e para o direito subjetivo. Prova disso, Duguit (2005, p.
23 e 25), no comeo da centria pretrita, alertava para o ponto de que
uma regra de conduta se impunha ao homem pela prpria fora das coisas,

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consubstanciada em nada fazer que atentasse contra a solidariedade social,

salientando que esta seria tanto o fundamento de todo o direito objetivo, o
que, direta e logicamente, estende-se ao direito subjetivo. Adiante rematou:
Nas relaes dos governantes com os governados, e nas relaes dos governados uns com os outros, s h e s pode haver uma regra de direito
que sempre a mesma: cooperar na solidariedade social. O direito pblico
e o direito privado tm, portanto, igual fundamento (op. cit., p. 66).
6 Traduo nossa a partir de texto em espanhol disponvel em http://constitucion.redires.es/principal/constituciones-weimar.htm. Acesso em 15.07.2003.
7 Se clarifica y se muestra como la determinante en virtud de la cual la
propriedad territorial atiende interesses individuales y pblicos a un mismo
tiempo y com igual intensidad.
8 ntegra do documento se acha disponvel em: www.dhnet.org.br, conforme
acesso de 02-03-2009.
9 Prova disso, Maria Elizabeth Moreira Fernandez (2001, p. 188, 204 e 300)
alude a uma funo socioecolgica da propriedade privada.
10 Para Canotilho (2005, p. 56), o direito proteo do ambiente impe ao
Estado o dever: (1) de combater os perigos (concretos) incidentes sobre o
ambiente, a fim de garantir e proteger outros direitos fundamentais imbricados com o ambiente (direito vida, integridade fsica, sade); (2) de
proteger os cidados (particulares) de agresses ao ambiente e qualidade
de vida perpetrados por outros cidados (particulares).
11 Com o afirmado acima, no desconheo que, por fora do art. 216, V, da
Constituio, os stios de valor ecolgico integram o patrimnio cultural brasileiro e, por isto, ensejam proteo mediante tombamento, instituto com
caractersticas prprias. No entanto, deixo de referir-me ao tombamento,
fixando-se apenas nas limitaes e na desapropriao apenas para o fim de
extremar o sacrifcio de direitos dos seus condicionamentos, apontando as
consequncias que advm dos respectivos regimes jurdicos. Desse modo,
o tombamento, conforme o caso, poder apresentar-se como limitao administrativa, embora com caractersticas especficas, ou como expropriao.
12 Nesse sentido, conferir: STJ (1 T., REsp 760.498 SC, v.u., rel. Min. Jos
Delgado, julg. em 05-12-2006; 1 T., REsp 750.050, v.u., rel. Min. Luiz Fux,
julg. em 05-10-2006) TRF 4 Reg. (3 T., AC 200172030018236 SC, rel.
Des. Fed. Vnia Hack de Almeida, DJU II de 06-09-2006, p. 752).
13 A frequncia do fenmeno na seara ambiental realada por Maria Elizabeth Moreira Fernandez (2001, p. 296): Existem, consequentemente, no direito ambiental, leis que de normas passam a medidas, de meras disposies
se transformam em execuo, leis que, em suma, deixam de ser disciplina
de aco para passar a ser, em si mesmas, aco.
14 STF, 1 T., v.u., rel. Min. Celso de Mello, DJU de 22-09-95.
15 Essa singularidade a que distingue a desapropriao de outra hiptese
supressiva do jus proprietatis, consubstanciada no confisco, figura somente
admissvel contanto que haja explcita previso constitucional, como se d,
no direito brasileiro, com as situaes do art. 5, XLVI, b, e art. 243, e pargrafo nico, todos da Lei Maior vigente.
16 Nesse diapaso parece afinar-se o Supremo Tribunal Federal, uma vez, no
particular da propriedade urbana, no vislumbrar plausibilidade na invocao de direito adquirido diante de titular de licena, mas que ainda no
iniciou a edificao, permitindo, assim, a incidncia de lei nova que institui
novas restries ao direito de construir. Consultar: AI 121.798-7 - RJ (1 T.,
v.u., rel. Min. Sydney Sanches, DJU de 04-03-1988), Agravo Regimental no
AI 135.464-0 -RJ (1 T., v.u., rel. Min. Ilmar Galvo, DJU de 22-05-92) e RE
178.836-4 -SP (2 T., v.u., mv, rel. Min. Marco Aurlio, DJU de 20-08-99).
17 Antes havia as chamadas florestas protetoras a que se referia o art. 4 do
Decreto n. 23.793/34.
18 Outros casos se encontram, de maneira abundante, na Lei n. 9.985, de
18-07-2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza SNUC. Ei-los, segundo se enquadrem como Unidades de
Proteo Integral ou Unidades de Uso Sustentvel: a) estao ecolgica (art.
9, 1); b) reserva biolgica (art. 10, 1); c) parque nacional (art. 11, 1);
d) florestal nacional (art. 17, 1); e) reserva extrativista (art. 18, 1); f)
reserva de fauna (art. 19, 1); g) reserva de desenvolvimento sustentvel
(art. 20, 2); h) reserva particular do patrimnio natural (art. 21, 2).
19 A constitucionalidade do preceito foi assentada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI (Medida Cautelar) 2.260 (Pleno, mv, rel. Min. Moreira Alves,
DJU de 02-08-2002).
20 Assim compreendeu o Supremo Tribunal Federal, salientando que a reserva legal, imposta constitucionalmente, refere-se apenas disciplina do
regime jurdico da tutela dos espaos territoriais em comento. Tal restou
cristalino no julgamento de medida cautelar na ADI 3.540, conforme retrata
passagem da respectiva ementa: [...] O ART. 4 DO CDIGO FLORESTAL E
A MEDIDA PROVISRIA N 2.166-67/2001: UM AVANO EXPRESSIVO NA
TUTELA DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE. - A Medida Provisria n 2.166-67, de 24/08/2001, na parte em que introduziu significativas

alteraes no art. 4o do Cdigo Florestal, longe de comprometer os valores

constitucionais consagrados no art. 225 da Lei Fundamental, estabeleceu,
ao contrrio, mecanismos que permitem um real controle, pelo Estado,
das atividades desenvolvidas no mbito das reas de preservao permanente, em ordem a impedir aes predatrias e lesivas ao patrimnio
ambiental, cuja situao de maior vulnerabilidade reclama proteo mais
intensa, agora propiciada, de modo adequado e compatvel com o texto
constitucional, pelo diploma normativo em questo. - Somente a alterao e a supresso do regime jurdico pertinente aos espaos territoriais
especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da clusula inscrita no
art. 225, 1, III, da Constituio, como matrias sujeitas ao princpio da
reserva legal. - lcito ao Poder Pblico - qualquer que seja a dimenso
institucional em que se posicione na estrutura federativa (Unio, Estadosmembros, Distrito Federal e Municpios) - autorizar, licenciar ou permitir a
execuo de obras e/ou a realizao de servios no mbito dos espaos
territoriais especialmente protegidos, desde que, alm de observadas as
restries, limitaes e exigncias abstratamente estabelecidas em lei, no
resulte comprometida a integridade dos atributos que justificaram, quanto
a tais territrios, a instituio de regime jurdico de proteo especial (CF,
art. 225, 1, III) (Pleno, rel. Min. Celso de Melo, DJ 03-02-2006, p. 14).
21 H, em sede legislativa, seguinte definio de manejo como sendo todo e
qualquer procedimento que vise assegurar a conservao da diversidade
biolgica e dos ecossistemas (art. 2, VIII, Lei 9.985/2000).
22 A matria, no entanto, ensejou controvrsia inicial no Superior Tribunal de
Justia, sobressaindo equivocada deliberao no REsp 214.714 PR (1 T.,
v.u., rel. Min. Garcia Vieira, DJU de 27-09-99), para prevalecer, ao depois,
soluo sensata e mais consentnea com a preservao do meio ambiente,
conforme se infere do RESP 222.349 PR (1 T., mv, rel. Min. Jos Delgado,
DJU de 02-05-2000), do REsp 327.254 PR (2 T., v.u., rel. Min. Eliana
Calmon, DJU de 19-12-2002) e do RESP 217.858 PR (2 T., v.u., rel. Min.
Franciulli Neto, julg. Em 04-11-2003). Excelente abordagem do tema foi
procedida por Paulo de Bessa Antunes (2001, p. 103-131).
23 Imprescindvel, nessa situao, que a aquisio do bem preceda instituio administrativa do gravame.
24 No desprezar, para fins de indenizao, de acordo com o caso concreto,
algumas das situaes previstas na Lei n. 9.985/2000.
25 Afastando, nas hipteses dos arts. 2 e 16 do Cdigo Florestal, o direito
percepo de indenizao, h ensinamento de Antnio Herman Benjamin
(1997, p. 39). Idem deliberao do Superior Tribunal de Justia no AGREsp
146.358 PR (2 T., v.u., rel. Eliana Calmon, DJU de 25-09-2000).
26 1 T., v.u., rel. Min. Octvio Gallotti, DJU de 13-12-91.
27 STJ, 2 T., mv, rel. Min. Peanha Martins, DJU de 15-10-2001. O fundamento
do julgado foi explicitado melhor em sede de embargos de declarao, cuja
deciso foi publicada em 25-08-2003, ressaltando-se que o valor autnomo
da cobertura vegetal se verifica quando, pelas caractersticas da propriedade, esta for suscetvel de explorao madeireira.
28 REsp 122.114 - SP (2 T., mv, rel. Min. Franciulli Neto, DJU 01-04-2002) e REsp
307.535 SP (1 T., v.u., rel. Min. Francisco Falco, DJU de 13-05-2002).
29 STF (2 T, v.u., RE 267.817 1 SP, rel. Min. Maurcio Corra, DJU de 29-112002) e STJ (1 T., v.u., REsp 139.096 SP, rel. Min. Milton Luiz Pereira, DJU
de 25-03-2002).
30 Favorvel indenizao, tem-se o RE 100.717 SP (2 T., v.u., rel. Min.
Francisco Rezek, RTJ 108/1.314), enquanto que ponto de vista adverso est
no citado REsp 139.096 SP.

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Artigo recebido em 18/12/2009.

Artigo aprovado em 7/1/2010.

13

Edilson Pereira Nobre Jnior juiz federal e professor da

UFRN e da Universidade Potiguar, em Natal-RN.
Revista CEJ, Braslia, Ano XIV, n. 49, p. 6-13, abr./jun. 2010