Instituto Serzedello Corra

AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS

Mdulo 3
Prticas de Auditoria
e Anlise da Contratao
Aula 6
Aditamentos Contratuais
Andr Pachioni Baeta

Fevereiro/ Maro, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
2a Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAO
Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista:
Andr Pachioni Baeta. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012.
19 p. : il.
Contedo: Mdulo 3: Prticas de auditoria e anlise da contratao.
Aula 6: Aditamentos contratuais.
Curso realizado no perodo de 28/02 a 28/03/2012 no Ambiente
Virtual de Educao Corporativa do Tribunal de Contas da Unio.
1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas auditoria
Brasil. 3. Obras pblicas contratao Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 6 Aditamentos Contratuais

Quais as irregularidades encontradas com mais frequncia nos

aditivos dos contratos de obras pblicas?
Quais os principais procedimentos de auditoria para
verificao da regularidade dos aditamentos contratuais?
Em que circunstncias um contrato pode ser aditado alm dos
limites previstos na legislao?
Como fazer o clculo do percentual de aditamento contratual?

Nesta aula, continuaremos a estudar os procedimentos de auditoria

voltados anlise da execuo contratual de uma obra pblica. Agora
trataremos especificamente da anlise dos aditamentos contratuais.
Vrias irregularidades esto relacionadas com os aditivos. A ttulo
de exemplo, poderemos citar os seguintes achados, entre outros:

Ausncia de termo aditivo que formalize alteraes das

condies inicialmente pactuadas.
Alterao injustificada de quantitativos.
J apresentamos aula

Termo aditivo desacompanhado de discriminao dos servios/

quantidades adicionados.

especfica sobre o jogo

de planilha. Assim, no
trataremos desse assunto

Formalizao de termo aditivo objetivando o reequilbrio

econmico-financeiro do contrato, fora das hipteses legais.

na presente aula.

Acrscimos ou supresses em percentual superior ao legalmente

permitido.
Termo aditivo assinado aps o trmino da vigncia do contrato.
Sobrepreo/Superfaturamento decorrente de jogo de planilha.
Falta de publicidade devida ao termo aditivo.
Fuga licitao por meio de incluso de objeto estranho ao
licitado.
Aula 6: Aditamentos Contratuais

[3]

 Mudana de objeto devido a alteraes qualitativas (mudanas

de projeto e de tcnicas construtivas, modificaes relevantes
de materiais - tipo e qualidade).
Incluso de novos servios com preo incompatvel com aquele
praticado no mercado, infringindo o disposto no 3 do art. 65
da Lei n 8.666/93.
No primeiro tpico desta aula, vamos mostrar alguns dos principais
procedimentos de auditoria aplicveis anlise de aditivos contratuais.
Da lista de irregularidades apresentada acima, ressalta-se que
um dos principais problemas verificados nos aditamentos contratuais
a extrapolao dos limites legais institudos no art. 65, 1, da lei
8.666/93. Com efeito, pertinente a alterao das condies de um
contrato de obra pblica, tendo em vista a dinmica da execuo de seu
objeto. Nesse sentido, a Lei n 8.666/93 estabeleceu limites mximos
a serem observados em aditamentos a contratos administrativos. Tal
previso normativa teve como finalidade viabilizar correes do objeto
licitado, conferindo certa flexibilidade ao contrato, especialmente em
funo de eventuais erros advindos dos levantamentos de quantitativos
do projeto bsico.
Entretanto, ocorre com frequncia o desvirtuamento da
possibilidade legal de alterao contratual para abrigar modificaes
substanciais na concepo inicialmente contratada, com incluso de
servios no previstos, o que acaba por desvirtuar completamente o
objeto inicialmente licitado.
Dessa forma, o tpico 3 da presente aula abordar detalhadamente
essa questo.
Complementarmente, o tpico 2 desta aula apresentar algumas
condies segundo as quais os limites legais de aditamento podem ser
ultrapassados. Esse assunto encontra-se inteiramente disciplinado por
meio da Deciso n 215/99 TCU Plenrio, que definiu os pressupostos
necessrios para se aceitar alterao contratual acima dos limites legais.
Por fim, nos tpicos 4 e 5 dessa aula, apresentaremos, respectivamente,
alguns conceitos e procedimentos de auditoria relacionados com os
aditivos visando restabelecer o equilbrio-econmico e financeiro e com
os aditivos que transfiguram completamente o objeto contratado.

[4]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte

forma:
Aula 6 Aditamentos Contratuais 3
1. Principais Procedimentos de Auditoria para Verificar a Adequao
dos Aditamentos Contratuais 6
2. Possibilidade de alterao de contrato administrativo em valor
excedente aos limites estabelecidos na Lei 8.666/93 7
3. Clculo do Limite de Alterao Contratual 9
4. Aditamento de Contrato que Passou por Reequilbrio EconmicoFinanceiro14
5. Alteraes de Objeto15
Sntese 18
Referncias bibliogrficas 19

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de

identificar as principais irregularidades observadas nos

aditamentos contratuais;
conhecer os principais procedimentos de auditoria relacionados
anlise de aditivos contratuais;
conhecer as condies segundo as quais os limites legais de
aditamento podem ser ultrapassados;
conhecer a frmula de clculo do limite de aditamento
contratual;
descrever os conceitos e procedimentos de auditoria
relacionados com os aditivos visando restabelecer o equilbrioeconmico e financeiro dos contratos;
conhecer os entendimentos do TCU e os conceitos de auditoria
relacionados com aditamentos que transfiguram completamente
o objeto contratado.

Pronto para comear?

Ento, vamos.

Aula 6: Aditamentos Contratuais

[5]

1. Principais Procedimentos de Auditoria para Verificar

a Adequao dos Aditamentos Contratuais
Os principais procedimentos relacionados com a anlise da
formalizao de aditivos so apresentados a seguir:
Verificar se o projeto executivo no promoveu alteraes
substanciais no projeto bsico ou nas especificaes tcnicas,
descaracterizando completamente o objeto licitado;
Analisar os termos aditivos firmados (prorrogao de vigncia
e alterao de quantitativos), avaliando as justificativas
apresentadas para cada um deles e sua compatibilidade com o
objeto inicialmente licitado;
Verificar se houve jogo de planilha no oramento aditivado da
obra;
Verificar se nos aditivos de prazo houve continuidade entre a data
da vigncia do contrato e a do aditamento, se as datas-base adotadas
so as mesmas do contrato original e se a prorrogao do prazo
contratual foi devidamente justificada e previamente autorizada
pela autoridade competente (art. 57, 3 da Lei 8.666/93);
Verificar se os quantitativos dos servios mais significativos do
oramento do aditivo esto de acordo com o projeto bsico/
executivo;
Verificar, no caso de aumento de quantitativo de servio j
existente, se esses foram contratados pelos mesmos preos
unitrios da planilha oramentria apresentada na licitao,
conforme dispe o 1 do art. 65 da Lei n 8.666/93; e
Verificar se houve incluso de novo servio e, caso afirmativo, se o
preo foi fixado mediante acordo entre as partes, conforme dispe o 3
do art. 65 da Lei n 8.666/93, bem como se condizente com o praticado
no mercado.

[6]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

2. Possibilidade de alterao de contrato

administrativo em valor excedente aos limites
estabelecidos na Lei 8.666/93
Esse assunto encontra-se inteiramente disciplinado por meio
da Deciso n 215/99 TCU Plenrio, que definiu os pressupostos
necessrios para se aceitar alterao contratual acima dos limites legais,
tendo em conta que, em determinadas situaes, tal procedimento atende
melhor ao interesse pblico do que a abertura de novo procedimento
licitatrio, em respeito aos princpios da finalidade, da razoabilidade e
da proporcionalidade. Conforme preceitua a referida Deciso:
a) tanto as alteraes contratuais quantitativas - que modificam a
dimenso do objeto - quanto as unilaterais qualitativas - que mantm
intangvel o objeto, em natureza e em dimenso, esto sujeitas aos limites
preestabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 da Lei n 8.666/93, em face do
respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma Lei,
do princpio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem
obrigatoriamente fixados em lei;
b) nas hipteses de alteraes contratuais consensuais, qualitativas
e excepcionalssimas de contratos de obras e servios, facultado
Administrao ultrapassar os limites aludidos no item anterior, observados
os princpios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, alm
dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos
cumulativamente os seguintes pressupostos:
I - no acarretar para a Administrao encargos contratuais
superiores aos oriundos de uma eventual resciso contratual por razes
de interesse pblico, acrescidos aos custos da elaborao de um novo
procedimento licitatrio;
II - no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de
capacidade tcnica e econmico-financeira do contratado;
III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades
no previstas ou imprevisveis por ocasio da contratao inicial;
IV - no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente
contratado em outro de natureza e propsito diversos;
V - ser necessrias completa execuo do objeto original do contrato,
otimizao do cronograma de execuo e antecipao dos benefcios
sociais e econmicos decorrentes;
Aula 6: Aditamentos Contratuais

[7]

VI - demonstrar-se - na motivao do ato que autorizar o aditamento

contratual que extrapole os limites legais mencionados na alnea a,
supra - que as conseqncias da outra alternativa (a resciso contratual,
seguida de nova licitao e contratao) importam sacrifcio insuportvel
ao interesse pblico primrio (interesse coletivo) a ser atendido pela obra
ou servio, ou seja gravssimas a esse interesse; inclusive quanto sua
urgncia e emergncia.

Ateno!
Na prtica, as seis
condies apresentadas
na Deciso 215/1999
Plenrio so cumpridas em
grande parte dos casos em
concreto.
Isso ocorre porque em
regra o custo de realizar
um novo procedimento
licitatrio, somados
aos custos de resciso
contratual e aos custos
da mobilizao da nova
empresa contratada,
sempre superior aos custos
de se continuar com a
execuo contratual com
o limite de aditamento
ultrapassado.
Via de regra, tal situao
oriunda de deficincias no
projeto bsico, atendendo
ao disposto na condio III

Alguns dos entendimentos da referida Deciso 215/1999 merecem

ser mais bem explicitados, por exemplo, o que vem a ser uma alterao
qualitativa e uma alterao quantitativa. A alterao quantitativa influencia
diretamente na dimenso (volume de servio) do objeto contratado.
Encontra previso legal no art. 65, Inciso I, alnea b, da Lei 8.666/93:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
(...)
b) quando necessria a modificao do valor contratual em
decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos
limites permitidos por esta Lei; [alterao quantitativa]
Por outro lado, a alterao qualitativa, embora provoque alteraes
em quantidades de servios, no altera a dimenso (volume de servio)
do objeto. Encontra amparo legal na alnea a do mesmo dispositivo legal:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para
melhor adequao tcnica aos seus objetivos; [alterao qualitativa]

da referida Deciso.
Por fim, o atendimento s
condies V e VI quase
automtico, pois quase
toda obra pblica tem
carter urgente e produz
benefcios sociais.

[8]

Conforme o entendimento apresentado na citada Deciso 215/1999,

tanto as alteraes quantitativas quanto as alteraes qualitativas esto
sujeitas aos limites estabelecidos na Lei de Licitaes. Contudo, em
algumas situaes excepcionalssimas, as alteraes qualitativas (e
somente essas!) podem ultrapassar os limites fixados em lei, desde que
fique demonstrado que houve o atendimento aos seis condicionantes
apresentados na Deciso 215/1999.

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

3. Clculo do Limite de Alterao Contratual

Conforme prev a Lei n 8.666/1993, no 1 do art. 65, os acrscimos
ou supresses de valores em contratos administrativos devem restringirse a 25% do valor inicial atualizado do contrato. No caso particular de
acrscimos de valor em reforma de edifcio ou de equipamento, o limite
de 50%. J o inciso II do 2 do mesmo artigo traz exceo a esses
limites, no caso de supresses resultantes de acordo celebrado entre as
partes, s quais podem extrapolar o limite de 25%.
A principal controvrsia decorre de interpretao do dispositivo
legal de modo a haver a possibilidade de compensao entre acrscimos e
supresses. Isto faz com que somente o acrscimo lquido seja confrontado
com o valor original do contrato para o fim de verificao do atendimento
do limite legal, tal como exemplificado erroneamente a seguir:
(A) Valor inicial do contrato: R$ 100.000,00
(B) Supresso de servios: R$ 20.000,00
(C) Acrscimo de servios: R$ 45.000,00
(D) Valor final do contrato: R$ 125.000,00 (25% sobre o valor inicial)
Segundo esse equivocado entendimento, o aditamento contratual
detalhado acima no extrapola o limite legal, pois o valor final possvel
a ser alcanado no contrato obtido a partir do valor inicial do contrato
(R$ 100.000,00, nesse caso), permitindo-se a compensao do valor da
supresso com parte do valor do acrscimo.
Ressalta-se que tal abordagem privilegia, de modo especial, a
interpretao segundo a qual os limites fixados na Lei somente se aplicam
aos valores contratuais, de modo a resguardar to somente o impacto
contbil/financeiro dos aditivos, desobrigando, por conseguinte, a
avaliao das modificaes substantivas do objeto contratado decorrente
de supresses e acrscimos. No demais lembrar, contudo, que tal
interpretao tem fundamentado as mais diversas manobras ilcitas na
gesto de contratos administrativos, dentre as quais se destaca o jogo
de planilha.
Como bem colocado pelo Relatrio que fundamentou o Acrdo
1981/2009 TCU Plenrio (item 19.2.2), o fato que inmeros rgos/
entidades da administrao tm utilizado o expediente de alterar as contrataes
via termos aditivos mistos, compostos de acrscimos e supresses em instrumento
nico, abrindo caminho para alteraes substanciais na concepo inicial
do projeto licitado, desde que as variaes em termos globais (lquido entre
acrscimos e supresses) estejam dentro da margem prevista na legislao.
Aula 6: Aditamentos Contratuais

[9]

Uma outra forma de clculo do limite de aditamento contratual

foi adotada no Acrdo 2.206/2006 Plenrio, fundamentando-se nos
argumentos do voto transcrito a seguir:
6. Verifico que a alterao do valor inicial do contrato em virtude
do expurgo do servio em duplicidade tem relevncia para as possveis
alteraes contratuais futuras, que, dessa forma, estaro limitadas a 21%
do valor inicial corrigido. Entendo que a tese por trs desse procedimento, a
de que o limite de 25% previsto no art. 65, 1, da Lei 8.666/1993 previsto
para as alteraes contratuais aplica-se sobre o valor inicial livre das
supresses de servios efetuadas, merece todo o prestgio por parte desta
Corte de Contas.
7. Com efeito, em primeiro lugar, a tese tem inteira procedncia lgica,
uma vez que as supresses de servios tm o valor de trazer o objeto do
contrato s suas reais dimenso fsica e expresso monetria, parecendome evidente que a norma limitadora no poderia ter em mente o objeto
indevidamente inflado com servios tidos como desnecessrios. Nota-se,
em segundo lugar, que, no raro, as supresses tm sido processadas com o
visvel intuito de abrir espao para a incluso de outros servios, o que no
deixa de ser uma forma de burlar a legislao. Tanto verdade que somente
assim poder-se-ia encontrar alguma racionalidade em certas excluses
observadas em outras obras, como, por exemplo, a de um viaduto, ou da
parte de iluminao de travessias urbanas e outros elementos de evidente
utilidade para os empreendimentos objetivados.
A diferena entre o entendimento ora discutido e o anteriormente
apresentado que, no presente caso, o limite de acrscimos possvel
calculado sobre o valor inicial do contrato livre das supresses de servios.
Para no caracterizar ilegalidade, os valores deveriam ser os seguintes:
(A) Valor inicial do contrato: R$ 100.000,00
(B) Supresso de servios: R$ 30.000,00
Novo Valor Inicial: R$ 100.000,00 R$ 30.000,00 = R$ 70.000,00
(C) Acrscimo mximo de servios: R$ 17.500,00 (25% de R$70.000,00)
(D) Valor final do contrato: R$ 87.500,00
Convm salientar que a referida deliberao estabeleceu a aplicao
desse entendimento diante de duas situaes:
quando verificada a existncia de servios desnecessrios,
includos no contrato com o intuito de possibilitar uma maior
folga para os aditivos, por meio de supresso desses servios e
incluso ou aumento de quantitativos de outros servios;

[ 10 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

 quando as supresses ocorridas excluem partes da obra,

consideradas necessrias ao cumprimento do objeto inicialmente
contratado, com o intuito de incluir outros servios sem passar
por procedimento licitatrio, caracterizando burla legislao.
Tal interpretao resulta em grande restrio atuao do gestor.
No se pode deixar de ponderar, quanto a esse respeito, que a Lei de
Licitaes e Contratos legitimou a possibilidade de modificao do
projeto para melhor adequao do objeto aos fins pretendidos pela
Administrao, devido a fatores supervenientes contratao, ou, ainda,
o acrscimo de quantitativos durante a execuo do objeto contratado. A
inteno principal do legislador no foi a de limitar o mbito de atuao
da Administrao, mas sim a de flexibilizar o contrato administrativo de
modo a permitir correes de rumo durante a fase de execuo, dentro
dos limites fixados pela prpria Lei.
Conforme recente jurisprudncia deste Tribunal, a exemplo do
Acrdo 749/2010 - Plenrio, para efeito de observncia aos limites de
alteraes contratuais previstos no art. 65, 1, da Lei n 8.666/1993,
as redues ou supresses de quantitativos devem ser consideradas
de forma isolada, ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de
acrscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do
contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente
e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao
estabelecidos no dispositivo legal.

Ateno!

O clculo a seguir apresentado baseia-se numa interpretao

literal do 1 do art. 65 da Lei 8.666/1993, identificando o valor inicial
do contrato como uma referncia imutvel para fins de verificao da
obedincia aos limites legais. A seguir um exemplo hipottico:
(A) Valor inicial do contrato: R$100.000,00
(B) Supresso de servios: R$20.000,00
(C) Limite legal de acrscimo: R$25.000,00 (25% de R$100.000,00)
(D) Valor final do contrato: R$105.000,00
Segundo esse entendimento, no houve extrapolao do limite legal
para fins de aditamento contratual, pois o percentual de acrscimos possvel
calculado sobre o valor inicial do contrato (R$100.000,00, neste caso).
Ante o exposto, o auditor de obra dever adotar a metodologia
de clculo preconizada pelo Acrdo 749/2010 Plenrio como regra
geral. Em situaes particulares, quando for evidenciado a burla a
legislao mediante a existncia de servios desnecessrios no contrato

Aula 6: Aditamentos Contratuais

[ 11 ]

com o intuito de possibilitar uma maior folga para os aditivos e quando

as supresses ocorridas excluem partes da obra consideradas necessrias
ao cumprimento do objeto inicialmente contratado, dever ser adotada
a forma de clculo preconizada pelo Acrdo 2.206/2006 Plenrio.
Critrios para a obteno do valor incial do contrato
atualizado.
Como visto, o parmetro estabelecido pela Lei de Licitaes como
limite para o aditamento de contratos o valor inicial atualizado do
contrato.
vlido demonstrar que a atualizao ou no do valor inicial
contratado, para fins de verificao do atendimento aos limites legais de
aditamento, conduz a diferentes resultados. Nesse sentido, apresentase, nas tabelas seguintes, a avaliao de um determinado aditivo,
considerando-se como valor de referncia, o valor inicial do contrato,
na primeira, e o valor inicial atualizado, na segunda.

Tabela 1 Verificao do atendimento ao limite legal de aditamento

de 25%, considerando como valor de referncia o valor inicial do
contrato, sem atualizao.
contrato original
contrato aps aditivo
quantidade preo unitrio preo total quantidade preo unitrio preo total
A
10
R$ 260,00
R$ 2.600,00
14
R$ 260,00
R$ 3.640,00
B
200
R$ 8,00
R$ 1.600,00
200
R$ 8,00
R$ 1.600,00
total
R$ 4.200,00
R$ 5.240,00
valor referncia p/ verificao do atendimento ao limite legal
R$ 4.200,00
servio

% aditivo

24,76%

Tabela 2 - Verificao do atendimento ao limite legal de aditamento

de 25%, considerando como valor de referncia o valor inicial atualizado
do contrato.
contrato original
contrato aps aditivo
ndice de
quantidade preo unitrio preo total quantidade preo unitrio preo total reajuste
A
10
R$ 260,00
R$ 2.600,00
14
R$ 312,00
R$ 4.368,00
20%
B
200
R$ 8,00
R$ 1.600,00
200
R$ 8,00
R$ 1.600,00
0%
total
R$ 4.200,00
R$ 5.968,00
valor referncia p/ verificao do atendimento ao limite legal
R$ 4.720,00
servio

% aditivo

[ 12 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

26,44%

Assim, a depender da referncia adotada, o mesmo aditivo pode

atender ou no ao limite legal. A questo ganha especial importncia ao
se constatar que bastante usual, na gesto de contratos administrativos,
a realizao de aditamentos contratuais em percentual prximo ao limite
legal cabvel. Frise-se, portanto, como prev a lei, que a referncia para
verificao do atendimento ao limite legal de aditamento deve ser o valor
inicial atualizado do contrato.
A questo torna-se mais complexa no caso de haver sucessivos
aditivos, em que devem ser procedidas a sucessivas atualizaes do valor
original do contrato e tambm dos aditivos anteriores, com vistas a
avaliar se o limite legal est sendo atendido ou no.
No caso de aditivos a contratos que tenham sido objeto de
aditamento anterior para incluso de novos servios exigem-se cuidados
adicionais. Uma alternativa para a verificao da adequao dos aditivos
posteriores aos limites supracitados consiste em proceder a atualizaes
independentes do valor inicial do contrato e dos valores previamente
acrescidos, observado o decurso de um ano dos respectivos aditamentos
no ltimo caso. Esse procedimento exemplificado na tabela seguinte,
em que o servio C um servio novo que foi foi includo por meio do
primeiro termo aditivo..
Tabela 3 - Verificao do atendimento ao limite legal de aditamento
de 25%, considerando como valor de referncia o valor inicial atualizado
do contrato caso de sucessivos aditivos.
contrato original - ano 0
contrato aps aditivo 1 - ano 1
contrato aps aditivo 2 - ano 2
ndice de
ndice de
quantidade preo unitrio preo total quantidade preo unitrio preo total reajuste quantidade preo unitrio preo total reajuste
A
10
R$ 260,00
R$ 2.600,00
10
R$ 304,20
R$ 3.042,00
17%
14
R$ 334,62
R$ 4.684,68
10%
B
200
R$ 8,00
R$ 1.600,00
200
R$ 8,40
R$ 1.680,00
5%
200
R$ 8,82
R$ 1.764,00
5%
C
10
R$ 60,00
R$ 600,00
10
R$ 63,00
R$ 630,00
5%
total
R$ 4.200,00
R$ 5.322,00
R$ 7.078,68
valor inicial do contrato atualizado para a data do aditivo
R$ 4.722,00
R$ 5.110,20
aditivo 1
12,33%
% aditivo
aditivo 1
12,71%
aditivo 2
26,19%
servio

Aula 6: Aditamentos Contratuais

[ 13 ]

4. Aditamento de Contrato que Passou por Reequilbrio

Econmico-Financeiro
O instituto do reequilbrio econmico-financeiro, normatizado
pela alnea d do inciso II do artigo 65 da Lei n 8.666/93, alterao sujeita
a acordo entre as partes, destinada a restabelecer a relao inicialmente
pactuada entre os encargos da contratada e a retribuio da Administrao
para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando
a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato,
na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de
consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo
do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do
prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual.
A reviso contratual no se submete a qualquer condicionante,
ou seja, no alcanada pelos limites do art. 65, 1 da Lei n 8.666/93.
Considerando-se que a reviso altera o valor contratual, pois recompe
a equao econmico-financeira original, resta definir qual ser o valor a ser
tomado como referncia para os aditamentos posteriores ao reequilbrio. O
problema encontra-se exemplificado nas duas tabelas a seguir:
Situao anterior ao reequilbrio:
Servio PU Original Quantidade
Parcial
concreto R$ 170,00
10 R$ 1.700,00
ao
R$ 8,00
200 R$ 1.600,00
Total
R$ 3.300,00
Limite 25%
R$ 825,00

Situao aps o reequilbrio:

Servio PU Novo Quantidade
Parcial
concreto R$ 260,00
10 R$ 2.600,00
ao
R$ 8,00
200 R$ 1.600,00
Total
R$ 4.200,00
Limite 25%
R$ 1.050,00

O limite estabelecido no 1, art. 65, da Lei de Licitao refere-se

ao valor inicial atualizado do contrato. No se pode inferir que o termo
atualizado refira-se ao valor do contrato aps o reequilbrio. Portanto,
o limite para aditamento a ser observado pelo gestor no exemplo
apresentado anteriormente de R$ 825,00.
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AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

5. Alteraes de Objeto
A Lei de Licitaes, de um lado, pauta-se pela necessidade de
projeto bsico completo do objeto a ser licitado, com vista a minimizar
alteraes durante a fase de execuo. De outro lado, permite a realizao
de aditivos contratuais para melhor adequao do objeto.
Contudo, so ilegais alteraes contratuais capazes de transfigurar
substancialmente o objeto contratado. Assim, por exemplo, uma
barragem de terra no pode ser alterada para uma barragem de concreto
compactado a rolo, conforme situao descrita no voto condutor do
Acrdo TCU n 1.428/2003 Plenrio:
(...) no posso concordar com o raciocnio simplista de que a alterao
realizada no projeto inicialmente licitado no ultrapassou o limite de 25%
e, por isso mesmo, no existiu nenhuma ilegalidade. Muito menos posso
concordar com os fundamentos apresentados pela SEMARH (...) quando
defende que se uma barragem de terra (...) tem seu mtodo construtivo
alterado para uma de concreto compactado a rolo (CCR), no se pode de
modo algum afirmar que houve alterao do objeto. Por certo continuar
sendo uma barragem, mas jamais poder ser considerado o mesmo objeto
licitado.
(...) No se alegue que no houve alterao do projeto bsico, mas
apenas o seu detalhamento no projeto executivo, pois, apesar de reconhecer
que este possa fazer algumas correes naquele, no pode alter-lo de modo
a se constituir objeto completamente distinto do inicialmente licitado.
Alteraes significativas, antes de iniciada a obra exige a realizao de
novo procedimento licitatrio e no assinatura de termo aditivo.
O aspecto a ressaltar, nesse caso, o de que a alterao dos
quantitativos de servios e de materiais originalmente licitados resultaria
muito superior ao limite admitido pela lei, ainda que a alterao no
preo total da obra fique adstrita ao referido limite. Nesse sentido a
orientao de Maral Justen Filho: como princpio geral, no se admite
que a modificao do contrato, ainda que por mtuo acordo entre as
partes, importe alterao radical ou acarrete frustrao aos princpios da
obrigatoriedade da licitao e isonomia.
oportuno tambm reproduzir o entendimento expresso no
sumrio do Acrdo TCU n 1.874/2007-Plenrio, j apresentado em
mdulo anterior do curso:

Aula 6: Aditamentos Contratuais

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4. As licitaes para execuo de obras somente podem ser iniciadas

quando se dispuser de projeto bsico ou executivo devidamente atualizado
e em perfeitas condies de ser executado, estando vedada a aprovao
de relatrios de reviso do projeto que o ignore ou o desvirtue total
ou parcialmente, ressalvada alteraes pontuais sem grandes repercusses
financeiras, devendo a eventual inpcia do projeto, constatada aps a
licitao, acarretar a anulao da licitao e do contrato decorrente, bem
como a punio, em processo administrativo regular, de todos os agentes
responsveis pela incorreo do projeto.
5. Admite-se que sejam entregues responsabilidade das empresas
contratadas, como encargo, e desde que expressamente previsto no edital,
apenas a elaborao do projeto executivo da obra, cujo principal escopo
o de continuao e detalhamento do projeto bsico, no se admitindo,
por isso, que o projeto executivo traga alteraes significativas nos
quantitativos dos servios mais relevantes, em termos financeiros,
estimados pelo projeto bsico e nas principais solues tcnicas nele
adotadas. (grifos nossos)
O assunto est absolutamente pacificado no mbito da
jurisprudncia do TCU, consolidada pela Smula n 261:
Em licitaes de obras e servios de engenharia, necessria a
elaborao de projeto bsico adequado e atualizado, assim considerado
aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6, inciso IX, da
Lei n8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prtica ilegal a reviso
de projeto bsico ou a elaborao de projeto executivo que transfigurem o
objeto originalmente contratado em outro de natureza e propsito diversos.
Ateno!

Resta-nos, portanto, estabelecer uma regra a ser aplicada

pelos auditores de obras para caracterizar quando ocorreu ou no
a transfigurao do objeto licitado mediante alteraes trazidas por
aditamentos contratuais.
O parmetro mais objetivo possvel simplesmente considerar
se houve ou no extrapolao do limite legal de aditamento contratual.
Esse foi o critrio utilizado no relatrio que foi acolhido pelo Acrdo
492/2011 Plenrio:
IV) Irregularidade: desvio de objeto
(...)
42. O responsvel encaminhou documento (...) considerando que o
termo aditivo apenas alterou a metodologia construtiva para parte das
unidades habitacionais.

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43. Argumenta que foi mantido o mesmo nmero de unidades

habitacionais unifamiliares, no mesmo lugar inicialmente previsto e
beneficiando o mesmo pblico alvo. Alegou, ainda, que a alterao do
mtodo construtivo resultou numa economia de R$ 1.048.465,98 (...).
44. Citou, tambm, o Acrdo n. 1.668/2006 - Plenrio, por
intermdio do qual o TCU no considerou irregularidade a execuo de
uma obra com metodologia construtiva diferente daquela originariamente
prevista, desde que vivel tecnicamente.
Anlise
45. De fato, como argumentado, no se pode inferir que houve desvio
do objeto licitado, tendo em vista que foi alterado o mtodo construtivo da
execuo do servio, tendo-se mantido o mesmo pblico alvo inicialmente
determinado.
46. Alm disso, as alteraes efetuadas at o momento da
realizao da auditoria no ultrapassaram o limite legal de 25%
estabelecido no art. 65, 2, da Lei n. 8.666/1993 (...).
47. Se por um lado a afirmao de que a alterao resultou em uma
economia de pouco mais de um milho de reais, por outro lado deve ser
lembrado que os servios em alvenaria estrutural no passaram pela
competitividade do processo licitatrio. Contudo, a equipe de auditoria
no verificou sobrepreo nos servios aditados, indicando que a mudana
se mostrou vantajosa para a Administrao.
No caso apresentado acima, foi constatada a alterao da tcnica
construtiva de unidades habitacionais. A equipe de auditoria ponderou
que a mudana da tcnica construtiva no ensejou extrapolao do
limite legal de aditamento contratual. Alm disso, a alterao se mostrou
vantajosa para a Administrao Pblica. Assim, no houve transfigurao
do objeto da licitao.
Trata-se de situao diversa do exemplo apresentado em que a
barragem de terra foi substituda por uma barragem de CCR. Apesar de
ser tambm um caso de alterao de tcnica construtiva, houve grande
extrapolao do limite de aditamento contratual.

Aula 6: Aditamentos Contratuais

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Sntese
Nesta aula, apresentamos o contedo relacionado anlise
formal dos aditamentos de contratos de obras pblicas. Inicialmente,
pautaram-se alguns achados de auditoria e os principais procedimentos
a serem executados pelo auditor de obras com vistas a avaliar os aditivos
contratuais.
Em seguida, vimos que, como regral geral para anlise da
observncia aos limites de alteraes contratuais previstos no art. 65,
1, da Lei 8.666/1993, deve-se adotar o procedimento descrito no
Acrdo 749/2010 Plenrio: as redues ou supresses de quantitativos
devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de
redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre
o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os
limites de alterao estabelecidos no dispositivo legal.
Preparamos um exerccio para o participante aplicar o contedo
desta aula em um caso prtico de alterao contratual.
Apresentamos tambm a Deciso n 215/99 TCU Plenrio, que
definiu os pressupostos necessrios para se aceitar alterao contratual
acima dos limites legais.
Por fim, demonstramos ser prtica ilegal a reviso de projeto
bsico ou a elaborao de projeto executivo que transfigurem o objeto
originalmente contratado em outro de natureza e propsito diversos.
Agora hora de discutir o contedo desta aula no nosso frum de
debates.

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Referncias bibliogrficas
Deciso TCU n 215/1999 Plenrio.
Deciso TCU n 749/2010 Plenrio.
Acrdo TCU n 2.206/2006 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.381/2009 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.428/2003 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.874/2007-Plenrio.
Acrdo TCU n 492/2011-Plenrio.
JUSTEN FILHO, Maral Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, 5 edio, Dialtica.
Smula TCU n 261.
TCU, Roteiro de Auditoria de Obras Pblicas, Braslia, 2010.

Aula 6: Aditamentos Contratuais

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