Módulo05 - Administração Pública

U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA
PORTARIA N 1.282 DO DIA 26/10/2010
MATERIAL DIDTICO
ADMINISTRAO PBLICA: DIRETA E

INDIRETA
Impresso
e
Editorao
0800 283 8380

www.ucamprominas.com.br
SUMRIO
UNIDADE 1 INTRODUO .......................................................................... 03
UNIDADE 2 ADMINISTRAO PBLICA: CLASSIFICAO E TIPOS .... 05
UNIDADE 3 ATOS ADMINISTRATIVOS ...................................................... 17
UNIDADE 4 LEI N 9.784/99 E O PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR .................................................................................................. 36
UNIDADE 5 O SERVIDOR PBLICO E A PROBIDADE
ADMINISTRATIVA........................................................................................... 40
REFERNCIAS ................................................................................................ 57
Site: www.ucamprominas.com.br
e-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br
Telefone: (0xx31) 3865-1400
Horrios de Atendimento: manh - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:12 as 18:00 horas
UNIDADE 1 INTRODUO
A Administrao Pblica abrange os rgos do governo que exercem funo
poltica e, tambm, os rgos e pessoas jurdicas que exercem funo meramente
administrativa.
Ao longo desta apostila, discorreremos sobre os sentidos que compem a
Administrao Pblica, bem como sobre sua diviso em direta e indireta e as
entidades integrantes.
Tambm fazem parte deste mdulo os Atos Administrativos, a Lei n 9784/99
e o processo administrativo disciplinar, bem como trataremos do servidor pblico e a
probidade administrativa.
Por hora, necessrio saber que o Direito Civil faz distino entre ato e fato;
o primeiro imputvel ao homem; o segundo decorre de acontecimentos naturais,
que independem do homem ou que dele dependem apenas indiretamente.
Quando o fato corresponde descrio contida na norma legal, ele
chamado de fato jurdico e produz efeitos no mundo do direito. Quando o fato
descrito na norma legal produz efeitos no campo do direito administrativo, ele um
fato administrativo, que ocorre, por exemplo, com a morte de um funcionrio, que
produz a vacncia de seu cargo; com o decurso do tempo, que produz a prescrio
administrativa.Se o fato no produz qualquer efeito jurdico no Direito Administrativo,
ele chamado fato da Administrao (DI PIETRO, 2011).
Segundo MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011), os atos
administrativos so espcie do gnero ato jurdico e completam dizendo que tudo
aquilo que interessa ao direito, ou seja, todos os eventos, naturais ou humanos, a
que o direito atribui significao, e aos quais vincula consequncias jurdicas,
integram os denominados fatos jurdicos em sentido amplo.
declarao jurdica unilateral do Estado, ou de quem lhe faa as vezes, com
a prerrogativa de funo pblica e tenha por fim imediato adequado resgate,
transferncia, modificao, extino e declarao de direitos e obrigaes aos
Telefone: (0xx31) 3865-1400
administrados, revisvel pelo Poder Judicirio outra definio para Ato

administrativo.
nesse sentido que caminham ALEXANDRINO e PAULO (2011), i.e., eles
preferem reservar a expresso ato jurdico especificamente para as manifestaes
ou declaraes unilaterais como, por exemplo, uma promessa de recompensa, uma
oferta de aes de uma sociedade annima, a assinatura de uma nota promissria,
como veremos em mais detalhes ao longo da apostila.
Ressaltamos em primeiro lugar que embora a escrita acadmica tenha como
premissa ser cientfica, baseada em normas e padres da academia, fugiremos um
pouco s regras para nos aproximarmos de vocs e para que os temas abordados
cheguem de maneira clara e objetiva, mas no menos cientficos. Em segundo lugar,
deixamos claro que este mdulo uma compilao das ideias de vrios autores,
incluindo aqueles que consideramos clssicos, no se tratando, portanto, de uma
redao original.
Ao final do mdulo, alm da lista de referncias bsicas, encontram-se muitas
outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas e que podem servir para
sanar lacunas que por ventura surgirem ao longo dos estudos.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
UNIDADE 2 ADMINISTRAO PBLICA:

CLASSIFICAO E TIPOS
HELY LOPES MEIRELLES (2007); MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE

PAULO (2011); MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) so alguns dos
expressivos autores que nos desvendam de maneira mais clara possvel os
conceitos e termos inerentes Administrao Pblica.
Podemos encarar assim a Administrao Pblica:
em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos
objetivos do Governo;
em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios
pblicos em geral;
em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e
tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio
da coletividade.
Para MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011), a Administrao

em sentido formal, subjetivo e orgnico o conjunto de rgos, pessoas jurdicas e
agentes que o nosso ordenamento jurdico identifica como administrao pblica,
no importa a atividade que exeram (evidente que esses rgos, entidades e
agentes desempenham, via de regra, funo administrativa).
Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades
coletivas.
O Brasil adota o critrio formal de administrao pblica, portanto, somente
administrao pblica, juridicamente, aquilo que nosso direito assim considera, no
importa a atividade que exera. Ela integrada no nosso caso, pelos rgos
integrantes da denominada administrao direta e entidades da administrao
Telefone: (0xx31) 3865-1400
indireta.
A Administrao no pratica atos de governo; pratica, to somente, atos de
execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do
rgo e de seus agentes. So os chamados atos administrativos que veremos em
detalhes na unidade 3.
A Administrao Pblica Direta constitui-se dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios (Ver art. 4, I,
Decreto Lei n 200/67).
Na Administrao Pblica Indireta encontramos: as autarquias, as fundaes
pblicas (tm natureza jurdica de direito pblico), as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista (tm natureza de direito privado). Essas entidades
vinculam-se ao ministrio em cuja rea de competncia enquadra-se sua principal
atividade e so responsveis pela execuo de atividades de Governo que
necessitem ser desenvolvidas de forma descentralizada (Ver art. 4, II e art. 5, Dec.
Lei n. 200/67).
Assim, o Governo e a Administrao, como criaes abstratas da Constituio
e das leis, atuam por intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus
rgos (centros de deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em
cargos e funes).
2.1 Descentralizao e desconcentrao

Antes de discorremos sobre cada uma das entidades que fazem parte da
Administrao
Indireta
precisamos
entender
dois
termos
importantes:
descentralizao e desconcentrao. O primeiro termo quer dizer a distribuio de

competncias
de
uma
para
outra
pessoa,
fsica
ou
jurdica.
Difere
de
desconcentrao pelo fato de ser esta uma distribuio interna de competncias, ou

seja, uma distribuio de competncias dentro da mesma pessoa jurdica; pois sabese que a Administrao Pblica organizada hierarquicamente, como se fosse uma
pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuies
administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia,
Telefone: (0xx31) 3865-1400
criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros. Isso

feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de
atribuies, para permitir seu mais adequado e racional desempenho. A
desconcentrao liga-se hierarquia (DI PIETRO, 2011).
A descentralizao supe a existncia de, pelo menos, duas pessoas, entre
as quais se repartem as competncias. A centralizao administrativa acontece
quando o Estado executa suas tarefas diretamente por meio dos rgos e agentes
integrantes da administrao direta, ao contrrio, quando o Estado desempenha
algumas de suas atribuies por meio de outras pessoas, e no pela sua
administrao direta, temos a descentralizao.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011, p. 421) assevera que no h
uniformidade entre os doutrinadores na maneira de classificar a descentralizao
administrativa. Alguns consideram duas modalidades: descentralizao territorial ou
geogrfica e descentralizao por servios, funcional ou tcnica. Outros fazem uma
classificao tripartite, que abrange a descentralizao por colaborao.
A descentralizao pode ocorrer por outorga (por servios) ou por delegao
(por colaborao). Se por outorga, o Estado cria uma entidade (pessoa jurdica) e a
ela transfere determinado servio pblico, pressupondo obrigatoriamente a edio
de uma lei que institua a entidade, ou autorize a sua criao, normalmente seu prazo
determinado. assim que acontece na administrao indireta (autarquias,
empresas pblicas, sociedade de economia mista e fundaes pblicas)
(ALEXANDRINO e PAULO, 2011, p. 24).
Quando a descentralizao efetivada por delegao, o Estado transfere, por
contrato (concesso ou permisso de servios pblicos) ou ato unilateral
(autorizao de servios pblicos), unicamente a execuo do servio, para que a
pessoa delegada o preste populao, em seu prprio nome e por sua conta e
risco, sob fiscalizao do Estado. Quando a delegao por contrato, o prazo
determinado.
Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento
despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que
pertence, atravs de
seus agentes.
Na
organizao
poltica
Telefone: (0xx31) 3865-1400
administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas,

fundacionais e paraestatais.
Entidades estatais so pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a
estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais
como a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio
soberana; as demais entidades estatais tem apenas autonomia poltica, administrativa
e financeira, mas no dispem de soberania, que privativa da Nao e prpria da
Federao (MEIRELLES, 1999).
2.2 Entidades em espcie
2.2.1 Autarquias
Segundo JOS CRETELLA JNIOR (1980, p. 139), o termo autarquia,

incorporado h cerca de trs dcadas ao nosso lxico, formado de dois elementos
justapostos: auts (=prprio) e arquia (= comando, governo, direo), significando
letra, etimologicamente, comando prprio, direo prpria, autogoverno.
As autarquias so entidades administrativas autnomas, criadas por lei
especfica, com personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio prprio e
atribuies estatais determinadas (ALEXANDRINO e PAULO, 2011).
Pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de
autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado,
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei (DI PIETRO, 2011).
O Decreto-lei n 200/67 em seu artigo 5, inciso I, define assim a autarquia:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.
Para HELY LOPES MEIRELLES (1999), entidades autrquicas so pessoas

jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei
especfica para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da
Telefone: (0xx31) 3865-1400
entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei

instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar
atividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas
pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao
controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes.
As autarquias integram a administrao indireta, representando uma forma de
descentralizao administrativa mediante a personificao de um servio retirado da
administrao centralizada. Por esse motivo, em regra, somente devem ser
outorgados servios pblicos tpicos s autarquias, e no atividades econmicas em
sentido estrito, ainda que estas possam ser consideradas de interesse social.
De acordo com Di Pietro (2011), vrios critrios costumam ser apresentados
para classificar as autarquias. Um dos mais antigos, que hoje tem mais valor
histrico, j que no mais encontra respaldo no direito positivo, o que considera o
tipo de atividade:
1) econmicas destinadas ao controle e incentivo produo, circulao e
consumo de certas mercadorias, como o Instituto do Acar e do lcool IAA.
2) de crdito como as Caixas Econmicas (hoje transformadas em empresas
pblicas).
3) industriais como a Imprensa Oficial do Estado (hoje tambm transformada em
empresa).
4) de previdncia e assistncia como o INSS e o IPESP.
5) profissionais ou corporativas que fiscalizam o exerccio das profisses, como o
CREA, CRM, e tantos outros.
6) as culturais ou de ensino, em que se incluem as Universidades.
Outro critrio considera a estrutura das autarquias, podendo ser fundacionais
ou corporativas e associativas.
As autarquias gozam da chamada imunidade tributria recproca, que veda a
instituio de impostos sobre o seu patrimnio, suas rendas e sobre os servios que
elas prestam, desde que estejam vinculadas a suas finalidades essenciais, ou s
Telefone: (0xx31) 3865-1400
10
que destas decorram (CF, art. 150, VI, a, e 2 ).

As autarquias respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa (CF, art. 37, 6)
O Banco Central do Brasil e o Instituto Nacional do Seguro Social so
exemplos de autarquias. A Ordem dos Advogados do Brasil exemplo de autarquia
corporativa. As diversas agncias reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA,
ANP, ANS, ANVS, ANTT, ANTAQ, entre outras) foram criadas por lei como
autarquias.
2.2.2 Fundaes
Nos termos do art. 5, inciso IV do Decreto-Lei n 200, de 1967, fundao
pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com
autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de
direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes.
O pargrafo terceiro do mesmo artigo estabelece que as fundaes pblicas
[...] adquirem personalidade jurdica com a inscrio da escritura pblica de sua
constituio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, no se lhes aplicando as demais
disposies do Cdigo Civil concernente s fundaes.
Existem, segundo MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011),
trs elementos essenciais no conceito de fundao:
1) a figura do instituidor, que faz a dotao patrimonial, ou seja, separa um
determinado patrimnio para destin-lo a uma finalidade especfica;
2) o objeto consistente em atividade de interesse social;
3) a ausncia de fins lucrativos.
A rigor, o Poder Pblico pode criar dois tipos de fundaes, denominadas em
conjunto de governamentais. Um primeiro tipo seria a fundao de direito pblico
Telefone: (0xx31) 3865-1400
11
submetida ao regime jurdico-administrativo. O segundo modelo seria a fundao de

direito privado regida por normas do Cdigo Civil com derrogaes por normas de
direito pblico.
A natureza jurdica de cada fundao deve ser obtida da anlise cuidadosa da
lei instituidora e dos atos constitutivos (estatutos e regimentos). A fundao
governamental pblica corresponde a uma modalidade de autarquia. J as
fundaes governamentais privadas assumem conotao ou posio institucional
idntica a das sociedades de economia mista e das empresas pblicas.
Com a edio da EC n 19/98, passou a estar previsto no texto constitucional
que seja editada uma lei complementar com o escopo de definir as reas em que as
fundaes podem atuar. So exemplos de fundaes pblicas: Fundao Nacional
do ndio (FUNAI); Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE);
Fundao Nacional de Sade (FNS); Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico; Fundao Escola de Administrao Pblica.
Tendo em conta o entendimento jurisprudencial e doutrinrio dominante,
segundo o qual as fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito pblico
so, simplesmente, uma espcie do gnero autarquia, no h dvida de que a
essas entidades so estendidos os mesmos poderes, privilgios e restries que a
ordem jurdica confere s autarquias, anteriormente estudados.
Em poucas palavras, por serem as fundaes pblicas de direito pblico
autarquias, o regime jurdico a elas aplicvel o das autarquias: sujeitam-se ao
regime de direito pblico, com todas as prerrogativas e restries que o
caracterizam.
A situao das fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito
privado, diferentemente, no bem definida, havendo incontornveis divergncias
doutrinrias e muito pouca jurisprudncia conclusiva sobre os pontos mais
polmicos.
No plano puramente terico, conceitual, fcil afirmar que essas entidades
sujeitam-se a um regime hbrido, isto , so em parte reguladas por normas de
direito privado e em parte reguladas por normas de direito pblico.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
12
Essa afirmao genrica vlida para todas as entidades da administrao

indireta que ostentam personalidade jurdica de direito privado, at mesmo para as
que exploram atividades econmicas (feita a ressalva de que estas ltimas so as
que menos se sujeitam a derrogaes do regime privado pelo direito pblico, em
decorrncia do comando vazado no art. 173, 1.0, II, da Constituio Federal).
2.2.3 Empresas Pblicas

Conforme o art. 5, inciso II do Decreto-Lei n 200, de 1967, empresa pblica
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio
prprio e capital exclusivo da Unio ou de suas entidades da Administrao Indireta,
criada por lei para desempenhar atividades econmicas que o Governo seja levado
a exercer, por motivos de convenincia ou contingncia administrativa, podendo tal
entidade revestir-se de qualquer uma das formas admitidas em direito.
So exemplos dessas entidades: a PETROBRS e o Banco do Brasil.
2.2.4 Sociedade de Economia mista

Estabelece o art. 5, inciso III do Decreto-Lei n 200, de 1967, que sociedade
de economia mista a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade
annima, cujas aes com direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou
entidade da Administrao Indireta.
So exemplos dessas entidades: a SERPRO e a CEF.
So traos comuns s empresas pblicas e sociedades de economia mista:
1. criao e extino autorizadas por lei;
2. personalidade jurdica de direito privado;
3. sujeio ao controle estatal;
4. derrogao parcial do regime de direito privado por normas de direito pblico;
5. vinculao aos fins definidos na lei instituidora;
Telefone: (0xx31) 3865-1400
13
6. desempenho de atividade de natureza econmica (DI PIETRO, 2011, p. 457).

So traos distintivos a forma de organizao e a composio do capital.
Quanto forma de organizao, o artigo 5 do Decreto-lei n 200/67
determina que a sociedade de economia mista seja estruturada sob a forma de
sociedade annima e, a empresa pblica, sob qualquer das formas admitidas em
direito; disso decorre que a primeira sempre sociedade comercial e a segunda
pode ser civil ou comercial.
A rigor, os conceitos do Decreto-lei n 200/67 somente so aplicveis na
esfera federal, j que ele se limita a estabelecer normas sobre a organizao da
Administrao Federal; e realmente ele dispe dessa forma. Ocorre que as
caractersticas mencionadas nos referidos conceitos, com algumas ressalvas, so
reconhecidas pela doutrina como prprias desses tipos de entidades; apenas esse
aspecto, concernente forma de organizao, parece decorrer de opo do governo
federal, podendo-se ento argumentar que Estados e Municpios no se sujeitam a
essa exigncia.
No entanto, hoje a organizao da sociedade de economia mista sob a forma
de sociedade annima imposio que consta de lei de mbito nacional, a saber, a
Lei das Sociedades por Aes, que tem um captulo dedicado a essas entidades
(arts. 235 a 241); embora no contenha um conceito, o artigo 235 determina que as
sociedades de economia mista esto sujeitas a esta lei, sem prejuzo das
disposies especiais de lei federal. De modo que Estados e Municpios no tm a
liberdade de adotar outra forma de organizao, j que no dispem de competncia
para legislar sobre Direito Civil e Comercial.
Com relao empresa pblica, a expresso qualquer das formas admitidas
em direito interpretada no sentido de que a ela se poder dar a estrutura de
sociedade civil ou de sociedade comercial j disciplinada pelo direito comercial, ou
ainda, forma indita prevista na lei singular que a instituiu.
J os Estados e Municpios, no sendo alcanados pela norma do artigo 5, II,
do Decreto-lei n 200/67 e no havendo lei de mbito nacional dispondo da mesma
forma, tero que adotar uma das modalidades de sociedade j disciplinadas pela
Telefone: (0xx31) 3865-1400
14
legislao comercial.
Com relao composio de capital, a sociedade de economia mista
constituda por capital pblico e privado, e a empresa pblica, por capital pblico.
Quanto a esse aspecto, Di Pietro (2011, p. 463) assevera que tanto o Decreto-lei n
200/68, quanto a lei estadual (Decreto-lei Complementar n 7/69) exigem
participao majoritria do Poder Pblico, por meio da Administrao Direta ou
Indireta.
Abaixo temos um quadro sinptico geral com os principais pontos,
coincidentes e divergentes, relativos aos regimes jurdicos das empresas pblicas e
sociedades de economia mista exploradoras de atividades econmicas, de um lado,
e prestadoras de servios pblicos, de outro.
EP e SEM
ATIVIDADES ECONMICAS
Criao autorizada em lei especfica (CF, art.
37, XIX).
Personalidade jurdica de direito privado
Sujeio a controle finalstico (tutela) pela
administrao direta
Atividade sujeita predominantemente ao
regime de direito privado (CF, art. 173).
No podem gozar de privilgios fiscais no
extensivos s empresas privadas (CF, art.
173, 2.). Vedao no aplicvel no caso
de monoplio.
No fazem jus imunidade tributria
recproca (CF, art. 150, VI, "a", e 2.).
Exigncia de concurso pblico para a
contratao de pessoal (CF, art. 37, 11).
Pessoal permanente sujeito a regime
trabalhista (empregados pblicos, regidos
pela CLT).
Remunerao do pessoal no sujeita ao
teto constitucional, exceto se a entidade
receber recursos pblicos para pagamento
de despesas de pessoal ou de custeio em
geral (CF, art. 37, XI, e 9.).
inconstitucional a exigncia de
aprovao prvia do Poder Legislativo
como condio para a nomeao, pelo
Chefe do Poder Executivo, de dirigentes
da entidade (STF
Sujeitas a controle pleno pelo Poder
Legislativo (CF, art. 49, X).
Todos os seus atos esto sujeitos a
controle de legalidade ou legitimidade pelo
Poder Judicirio, desde que provocado (CF,
art, 5., XXXV).
EP e SEM
SERVIOS PBLICOS
Criao autorizada em lei especfica
(CF, art. 37, XIX).
Personalidade jurdica de direito privado
Sujeio a controle finalstico (tutela)
pela administrao direta
Atividade sujeita predominantemente ao
regime de direito pblico (CF, art. 175
Podem gozar de privilgios fiscais
exclusivos.
Fazem jus imunidade tributria

recproca (STF).
Exigncia de concurso pblico para a
contratao de pessoal (CF, art. 37, 11).
Pessoal permanente sujeito a regime
trabalhista (empregados pblicos,
regidos pela CLT).
Remunerao do pessoal no sujeita ao teto
constitucional, exceto se a entidade receber
recursos pblicos para pagamento de despesas
de pessoal ou de custeio em geral (CF, art. 37,
XI, e 9.).
inconstitucional a exigncia de aprovao
prvia do Poder Legislativo como condio para
a nomeao, pelo Chefe do Poder Executivo, de
dirigentes da entidade (STF).
Sujeitas a controle pleno pelo Poder Legislativo
(CF, art, 49, X).
Todos os seus atos esto sujeitos a controle de
legalidade ou legitimidade pelo Poder Judicirio,
desde que provocado (CF, art, 5., XXXV).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
15
Sujeitas a controle pleno pelos tribunais

de contas, inclusive "tomada de contas
especial" (CF, art. 71, 11
No sujeitas ao art. 37, 6., da
Constituio (responsabilidade civil objetiva)
No sujeitas a licitao para contratos
relativos a suas atividades-fim. Sujeitas a
licitao nas demais hipteses. Previso
constitucional de regime prprio de licitao
a ser estabelecido em lei ordinria da
Unio, de carter nacional (art. 173, 1.,
111
No sujeitas a falncia (Lei 11.101/2005,
art. 2., I).
Seus bens no se enquadram como bens
pblicos; esto sujeitos a regime de direito
privado.
Sujeitas a controle pleno pelos tribunais de

contas, inclusive "tomada de contas especial"
(CF, art, 71, 11).
Sujeitas ao art, 37, 6., da Constituio
(responsabilidade civil objetiva).
Sujeitas a licitao sem quaisquer
peculiaridades.
No sujeitas a falncia (Lei 11.101/2005,

art. 2., I).
Seus bens no se enquadram como bens
pblicos, mas os que forem diretamente
empregados na prestao do servio pblico
podem sujeitar-se a restries prprias dos bens
pblicos.
Fonte: ALEXANDRINO E PAULO (2011, p. 98-9)
2.2.5 As agncias
O vocbulo agncia um dos modismos introduzidos no direito brasileiro em

decorrncia do movimento da globalizao. Foi importado do direito norteamericano, onde tem sentido mais amplo, que abrange qualquer autoridade do
Governo dos Estados Unidos, esteja ou no sujeita ao controle de outra agncia,
com excluso do Congresso e dos Tribunais, conforme consta expressamente da
Lei de Procedimento Administrativo (Administrative Procedure Act) (DI PIETRO,
2011).
Por outras palavras, excludos os trs Poderes do Estado, todas as demais
autoridades pblicas constituem agncias. Nos Estados Unidos, falar em
Administrao Pblica significa falar nas agncias, excluda do conceito a prpria
Presidncia da Repblica, ao contrrio do que ocorre no Brasil, em que o Chefe do
Poder Executivo integra a Administrao Pblica, estando colocado no seu pice,
orientando e dirigindo o seu funcionamento.
Nos termos do artigo 84, lI, da Constituio, da competncia privativa do
Presidente da Repblica exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo
superior da administrao federal. No h qualquer possibilidade de serem criadas
Telefone: (0xx31) 3865-1400
16
agncias que escapem a essa direo superior do Presidente da Repblica.

Mesmo sendo uma terminologia muito nova, Di Pietro (2011) fala de duas
modalidades que vem se delineando de forma um pouco mais precisa: as agncias
executivas e as agncias reguladoras.
Agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que celebre
contrato de gesto com o rgo da Administrao Direta a que se acha vinculada,
para a melhoria da eficincia e reduo de custos. Ela no instituda com esta
denominao,
trata-se
de
entidade
preexistente
(autarquia
ou
fundao
governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificao

de agncia executiva podendo perd-la, se deixar de atender aos mesmos
requisitos.
A sua previso consta na Lei n 9649/98, que dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
Na letra da lei:
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor.
o
1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente
da Repblica.
o
2 O Poder Executivo editar medidas de organizao administrativa
especficas para as Agncias Executivas, visando assegurar a sua
autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos
oramentrios e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas
definidos nos Contratos de Gesto.
A agncia reguladora, em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer

rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de
regular a matria especfica que lhe afeta. Se for entidade da Administrao Indireta,
ela est sujeita ao princpio da especialidade, significando que cada qual exerce e
especializada na matria que lhe foi atribuda. Alis, a ideia de especializao
sempre inspirou a instituio das agncias norte-americanas, como tambm foi uma
das inspiradoras da instituio de autarquias no direito europeu-continental (DI
PIETRO, 2011).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
17
UNIDADE 3 ATOS ADMINISTRATIVOS

A Administrao Pblica realiza sua funo executiva por meio de atos
jurdicos que recebem a denominao especial de atos administrativos. Tais atos,
por sua natureza, contedo e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo
(leis) e do Judicirio (decises judiciais), quando desempenham suas atribuies
especficas de legislao e de jurisdio (MEIRELLES, 2003).
Temos, assim, na atividade pblica geral, trs categorias de atos
inconfundveis entre si:
Atos legislativos;
Atos judiciais; e,
Atos administrativos.
A prtica de atos administrativos cabe, em princpio e normalmente, aos
rgos executivos, mas as autoridades judicirias e as Mesas legislativas tambm
os praticam restritamente, quando ordenam seus prprios servios, dispem sobre
seus servidores ou expedem instrues sobre matria de sua privativa competncia.
Esses atos so tipicamente administrativos, embora provindos de rgos judicirios
ou de corporaes legislativas, e, como tais, sujeitam-se a revogao ou a anulao
no mbito interno ou pelas vias judiciais, como os demais atos administrativos do
Executivo.
3.1 Atos Administrativos

O conceito de ato administrativo fundamentalmente o mesmo do ato
jurdico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pblica.
Segundo a lei civil, ato jurdico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos (Cdigo Civil, art. 81).
Partindo desta definio legal, podemos conceituar o ato administrativo com
Telefone: (0xx31) 3865-1400
18
os mesmos elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se,

apenas, a finalidade pblica que prpria da espcie e distinta do gnero ato
jurdico, como acentuam os administrativistas mais autorizados.
Ato administrativo toda prescrio unilateral, juzo de conhecimento,
predisposta produo de efeitos jurdicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe
faa as vezes, no exerccio de suas prerrogativas e como parte interessada numa
relao, estabelecida na conformidade da lei, sob o fundamento de cumprir
finalidades assinaladas no sistema normativo (GASPARINE, 2007, p. 61)
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011, p. 185), aps completa
explanao sobre os elementos do ato administrativo nos traz: Ato administrativo a
declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a
controle pelo Poder Judicirio.
Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao
Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria (MEIRELLES, 2001, p. 141).
Condio primeira para o surgimento do ato administrativo que a
Administrao aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Pblico,
visto que algumas vezes nivela-se ao particular e o ato perde a caracterstica
administrativa, igualando-se ao ato jurdico privado; a segunda que contenha
manifestao de vontade apta a produzir efeitos jurdicos para os administrados,
para a prpria Administrao ou para seus servidores; a terceira que provenha de
agente competente, com finalidade pblica e revestindo forma legal.
Por a se v que o ato administrativo tpico sempre manifestao volitiva da
Administrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando a
produzir algum efeito jurdico, o que o distingue do fato administrativo, que, em si,
atividade pblica material, desprovida de contedo de direito.
Fato administrativo toda realizao material da Administrao em
cumprimento de alguma deciso administrativa, tal como a construo de uma
Telefone: (0xx31) 3865-1400
19
ponte, a instalao de um servio pblico etc. O fato administrativo, como

materializao da vontade administrativa, dos domnios da tcnica e s
reflexamente interessa ao Direito, em razo das consequncias jurdicas que dele
possam advir para a Administrao e para os administrados.
O exame do ato administrativo revela nitidamente a existncia de cinco
requisitos necessrios sua formao, a saber: competncia, finalidade, forma,
motivo e objeto. Tais componentes, pode-se dizer, constituem a infraestrutura do ato
administrativo, seja ele vinculado ou discricionrio, simples ou complexo, de imprio
ou de gesto (MEIRELLES, 2001).
Alm destes componentes, merecem apreciao, pelas implicaes com a
eficcia de certos atos, o mrito administrativo e o procedimento administrativo,
elementos que, embora no integrem sua contextura, concorrem para sua formao
e validade.
Para a prtica do ato administrativo, a competncia a condio primeira de
sua validade. Nenhum ato discricionrio ou vinculado pode ser realizado
validamente sem que o agente disponha de poder legal para pratic-lo.
Entende-se por competncia administrativa o poder atribudo ao agente da
Administrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia
resulta da lei e por ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou
realizado alm do limite de que dispe a autoridade incumbida de sua prtica,
invlido, por lhe faltar um elemento bsico de sua perfeio, qual seja, o poder
jurdico para manifestar a vontade da Administrao.
Outro requisito necessrio ao ato administrativo a finalidade, ou seja, o
objetivo de interesse pblico a atingir. No se compreende ato administrativo sem
fim pblico. A finalidade , assim, elemento vinculado de todo ato administrativo
discricionrio ou regrado porque o Direito Positivo no admite ato administrativo
sem finalidade pblica ou desviado de sua finalidade especfica (MEIRELLES,
2001).
Segundo DIGENES GASPARINE (2007, p. 64), a finalidade o requisito
que impe seja o ato administrativo praticado unicamente para um fim de interesse
Telefone: (0xx31) 3865-1400
20
pblico, isto , no interesse da coletividade. No h ato administrativo sem um fim

pblico a sustent-lo. O ato administrativo desinformado de um fim pblico e, por
certo, informado por um fim de interesse privado nulo por desvio de finalidade.
O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito
vinculado e imprescindvel sua perfeio, chamado de Forma. Enquanto a vontade
dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administrao exige
procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Da
podemos afirmar que, se no Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurdico
regra, no Direito Pblico exceo. Todo ato administrativo , em princpio, formal.
E compreende-se essa exigncia, pela necessidade que tem o ato administrativo de
ser contrasteado com a lei e aferido, frequentemente, pela prpria Administrao e
at pelo judicirio, para verificao de sua validade.
Forma [...] o revestimento do ato administrativo. o modo pelo qual o ato

aparece, revela sua existncia. necessria validade do ato. A
inexistncia de forma leva inexistncia do ato, enquanto a sua
inobservncia leva nulidade, consoante prescreve o art. 2 da Lei da Ao
Popular. O usual a forma escrita (GASPARINE, 2007, p. 64-65).
Impe-se, neste caso, distinguir a forma do ato do procedimento

administrativo, a forma o revestimento material do ato; o procedimento o
conjunto de operaes exigidas para sua perfeio.
Assim, para uma concorrncia h um procedimento que se inicia com o edital
e se finda com a adjudicao da obra ou do servio: e h um ato adjudicatrio que
se concretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei. O procedimento dinmico; a
forma esttica.
O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ou
autoriza a realizao do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da
perfeio do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do
administrador. No primeiro caso ser um elemento vinculado; no segundo,
discricionrio, quanto sua existncia e valorao.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) ensina que motivo o
Telefone: (0xx31) 3865-1400
21
pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo.

Pressuposto de direito o dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de
fato, com o prprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstncia, de
acontecimentos, de situaes que levam a Administrao a praticar o ato.
O motivo e a motivao no se confundem. A motivao a exposio dos
motivos, a sua exteriorizao, a declarao escrita dos motivos que determinaram a
realizao de um determinado ato administrativo. Todo ato administrativo possui,
portanto, motivos. Da diversidade das hipteses ocorrentes resultar a exigncia ou
a dispensa da motivao do ato.
Tratando-se de motivo vinculado pela lei, o agente da Administrao, ao
praticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, sem o qu o ato
ser invlido ou, pelo menos, invalidvel, por ausncia da motivao.
Todo ato administrativo tem por objeto a criao, modificao ou
comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades
sujeitas ao do Poder Pblico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o
contedo do ato, atravs do qual a Administrao manifesta seu poder e sua
vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.
O mrito do ato administrativo, conquanto no se possa considerar requisito
de sua formao, deve ser apreciado, dadas as suas implicaes com o motivo e o
objeto do ato e, consequentemente, com as suas condies de validade e eficcia
(MEIRELLES, 2001).
O conceito de mrito administrativo de difcil fixao, mas poder ser
assinalada sua presena toda vez que a Administrao decidir ou atuar valorando
internamente as consequncias ou vantagens do ato. O mrito administrativo
consubstancia-se, portanto, na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato,
feitas pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir
sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar.
Com efeito, nos atos vinculados, onde no h faculdade de opo do
administrador, mas unicamente a possibilidade de verificao dos pressupostos de
direito e de fato que condicionam o processus administrativo, no h falar em mrito,
Telefone: (0xx31) 3865-1400
22
visto que toda a atuao do Executivo se resume no atendimento das imposies

legais. Em tais casos a conduta do administrador confunde-se com a do juiz na
aplicao da lei, diversamente do que ocorre nos atos discricionrios, em que, alm
dos elementos sempre vinculados (competncia, finalidade e forma), outros existem
(motivo e objeto), em relao aos quais a Administrao decide livremente, e sem
possibilidade de correo judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso
ou desvio de poder.
O que convm reter que o mrito administrativo tem sentido prprio e
diverso do mrito processual e s abrange os elementos no vinculados do ato da
Administrao, ou seja, aqueles que admitem uma valorao da eficincia,
oportunidade, convenincia e justia.
No mais, ainda que se trate de poder discricionrio da Administrao, o ato
pode ser revisto e anulado pelo judicirio, desde que, sob o rtulo de mrito
administrativo, aninhe-se qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de
poder.
Os atos administrativos, como emanao do Poder Pblico, trazem em si
certos atributos que os distinguem dos atos jurdicos privados e lhes emprestam
caractersticas prprias e condies peculiares de atuao. Referimo-nos
presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espcie, nascem
com a presuno de legitimidade, independentemente de norma legal que a
estabelea. Essa presuno decorre do princpio da legalidade da Administrao,
que, nos Estados de Direito, informa toda a atuao governamental. Alm disso, a
presuno de legitimidade dos atos administrativos responde a exigncias de
celeridade e segurana das atividades do Poder Pblico, que no poderiam ficar na
dependncia da soluo de impugnao dos administrados, quanto legitimidade
de seus atos, para s aps dar-lhes execuo.
A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividade
dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vcios ou defeitos que os levem
invalidade.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
23
Enquanto, porm, no sobrevier o pronunciamento de nulidade, os atos

administrativos so tidos por vlidos e operantes, quer para a Administrao, quer
para os particulares sujeitos ou beneficirios de seus efeitos. Admite-se, todavia, a
sustao dos efeitos dos atos administrativos atravs de recursos internos ou de
mandado de segurana, ou de ao popular, em que se conceda a suspenso
liminar, at o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impugnado.
Outra consequncia da Presuno de legitimidade a transferncia do nus
da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Cuide-se de
arguio de nulidade do ato, por vcio formal ou ideolgico, a prova do defeito
apontado ficar sempre a cargo do impugnante, e at sua anulao o ato ter plena
eficcia.
A eficcia a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para
produzir seus efeitos especficos.
A imperatividade o atributo do ato administrativo que impe a coercibilidade
para seu cumprimento ou execuo. Esse atributo no est presente em todos os
atos, visto que alguns deles o dispensam, por desnecessrio sua operatividade,
uma vez que os efeitos jurdicos do ato dependem exclusivamente do interesse do
particular na sua utilizao.
Os atos, porm, que consubstanciam um provimento ou uma ordem
administrativa (atos normativos, ordinatrios, punitivos) nascem sempre com
imperatividade, ou seja, com a fora impositiva prpria do Poder Pblico, e que
obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a execuo forada
pela
Administrao
(atos
autoexecutrios)
ou
pelo
Judicirio
(atos
no
autoexecutrios).
A imperatividade decorre da s existncia do ato administrativo, no
dependendo da sua declarao de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato
dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto no for retirado
do mundo jurdico por revogao ou anulao, mesmo porque as manifestaes de
vontade do Poder Pblico trazem em si a presuno de legitimidade.
A
autoexecutoriedade
consiste
na
possibilidade
que
certos
Telefone: (0xx31) 3865-1400
atos
24
administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao,

independentemente de ordem judicial.
A classificao dos atos administrativos no uniforme entre os publicistas,
dada a diversidade de critrios que podem ser adotados para seu enquadramento
em espcies ou categorias afins.
Esses agrupamentos, entretanto, so teis para metodizar o estudo e facilitar
a compreenso, o que nos leva a classificar os atos administrativos, inicialmente,
quanto ao:
destinatrio
Atos gerais
Atos individuais
alcance
Atos internos
Atos externos
objeto
Atos de imprio
Atos de gesto
Atos de expediente
regramento
Atos vinculados
Atos discricionrios
Ento, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos podem ser

gerais ou individuais.
Atos administrativos gerais ou regulamentares so aqueles expedidos sem
destinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos
que se encontrem na mesma situao de fato abrangida por seus preceitos. So
atos de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo,
revogveis a qualquer tempo pela Administrao, mas inatacveis por via judicial, a
no ser pela representao de inconstitucionalidade. Exemplos desses atos temos
nos regulamentos, nas instrues normativas e nas circulares ordinatrias de
servios.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
25
A caracterstica dos atos gerais que eles prevalecem sobre os atos

individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual
no pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto porque o ato
normativo tem preeminncia sobre o ato especfico.
Os atos gerais, quando de efeitos externos, dependem de publicao no
rgo oficial para entrar em vigor e produzir seus resultados jurdicos, pois os
destinatrios s ficam sujeitos s suas imposies aps essa divulgao. Nos
Municpios que no tenham rgo para suas publicaes oficiais, os atos gerais
devem ser afixados na Prefeitura, em local acessvel ao pblico, para que possam
produzir seus regulares efeitos.
Atos administrativos individuais ou especiais so todos aqueles que se
dirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato
pode abranger um ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos,
quando de efeitos externos, entram em vigncia pela publicao no rgo oficial, e,
se de efeitos internos ou restritos a seus destinatrios, admitem comunicao direta
para incio de sua operatividade ou execuo. So atos individuais os decretos de
desapropriao, de nomeao, de exonerao, assim como as outorgas de licena,
permisso e autorizao, e outros mais que conferem um direito ou impem um
encargo a determinado administrado ou servidor.
Os atos individuais normalmente geram direitos subjetivos para seus
destinatrios, como tambm criam-lhes encargos administrativos pessoais. Quando
geram direitos adquiridos tornam-se irrevogveis, como j reconheceu o STF e o
declarou na Smula 473. Nos demais casos, podem ser revogados ou modificados
conforme exija o interesse pblico, desde que a Administrao indenize o
prejudicado, se for o caso. Esses atos, por proverem situaes especficas e
concretas, admitem anulao pela prpria Administrao, ou pelas vias judiciais
comuns (aes ordinrias) ou especiais (mandado de segurana e ao popular), se
praticados ilegalmente ou com leso ao patrimnio pblico.
Quanto ao alcance, os atos administrativos podem ser internos ou externos.
Atos administrativos internos so os destinados a produzir efeitos no recesso
das reparties administrativas e, por isso mesmo, incidem, normalmente,
Telefone: (0xx31) 3865-1400
26
sobre os rgos e agentes da Administrao que os expediram. So atos de

operatividade caseira, que no produzem efeitos em relao a estranhos.
Entretanto, vm sendo utilizados distorcidamente pelas altas autoridades do
Executivo
para
impor
obrigaes
aos
administrados,
especialmente
aos
contribuintes. o caso das portarias e instrues ministeriais, que s deviam dispor

para seus servidores, mas contm imposies aos cidados, prprias de atos
externos (leis e decretos).
Os atos administrativos internos podem ser gerais ou especiais, normativos,
ordinatrios, punitivos e de outras espcies, conforme as exigncias do servio
pblico. No dependem de publicao no rgo oficial para sua vigncia, bastando a
cientificao direta aos destinatrios ou a divulgao regulamentar da repartio.
Mas, se incidem sobre os administrados como erroneamente se vem fazendo
torna-se imprescindvel sua divulgao externa.
Tais atos, quando praticados nos seus estritos limites, normalmente no
geram direitos subjetivos aos destinatrios, pelo que podem ser revogados ou
modificados a qualquer tempo.
Atos administrativos externos ou, mais propriamente, de efeitos externos, so
todos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos,
os prprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou
conduta perante a Administrao. Tais atos, pela sua destinao, s entram em
vigor ou execuo depois de divulgados pelo rgo oficial, dado o interesse do
pblico no seu conhecimento.
Consideram-se, ainda, atos externos todas as providncias administrativas
que, embora no atingindo diretamente o administrado, devam produzir efeitos fora
da repartio que as adotou, como tambm as que onerem a defesa ou o patrimnio
pblico, porque no podem permanecer unicamente na intimidade da Administrao,
quando repercutem nos interesses gerais da coletividade. A publicidade de tais atos
princpio de legitimidade e moralidade administrativa que se impe tanto
Administrao direta como indireta, porque ambas geram bens e dinheiros
pblicos cuja guarda e aplicao todos devem conhecer e controlar. Quanto ao seu
objeto, os atos administrativos podem ser atos de imprio, de gesto e de
Telefone: (0xx31) 3865-1400
27
expediente.
Atos de imprio ou de autoridade so todos aqueles que a Administrao
pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe
obrigatrio atendimento. o que ocorre nas desapropriaes, nas interdies de
atividade, nas ordens estatutrias. Tais atos podem ser gerais ou individuais,
internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do
Estado e seu poder de coero. So, normalmente, atos revogveis e modificveis a
critrio da Administrao que os expediu.
Atos de gesto so os que a Administrao pratica sem usar de sua
supremacia sobre os destinatrios. Ocorrem nos atos puramente de administrao
dos bens e servios pblicos e nos negociais com os particulares, que no exigem
coero sobre os interessados. Esses atos sero sempre de administrao, mas
nem sempre administrativos tpicos, principalmente quando bilaterais, de alienao,
onerao ou aquisio de bens, que se igualam aos do Direito Privado, apenas
antecedidos de formalidades administrativas para sua realizao (autorizao
legislativa, licitao, avaliao, etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente,
tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificveis pela
Administrao, salvo quando precrios por sua prpria natureza.
Atos administrativos de expediente so todos aqueles que se destinam a dar
andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas,
preparando-os para a deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente.
So atos de rotina interna, sem carter vinculante e sem forma especial, geralmente
praticados por servidores subalternos, sem competncia decisria. Percebe-se
assim que os agentes designados para responder pelo expediente s esto
autorizados a dar continuidade ao servio interno da repartio, pois no dispem de
competncia legal para expedir atos de imprio, nem atos de gesto, e muito menos
para praticar atos com fundamento poltico, ou vincular a Administrao em outorgas
e contratos com administrados, nomear ou exonerar funcionrios e demais atos que
onerem o oramento ou criem encargos ou direitos para os particulares ou
servidores.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
28
Quanto ao seu regramento, os atos podem ser vinculados e discricionrios.

Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os
requisitos e condies de sua realizao. Nessa categoria de atos, as imposies
legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez
que sua ao fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a
validade da atividade administrativa.
Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato praticado,
tornando-se passvel de anulao pela prpria Administrao, ou pelo Judicirio, se
assim o requerer o interessado.
Na prtica de tais atos, o Poder Pblico sujeita-se s indicaes legais ou
regulamentares e delas no se pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente
a ao administrativa. Isso no significa que nessa categoria de atos o administrador
se converta em cego e automtico executor da lei. Absolutamente, no. Tanto nos
atos vinculados como nos que resultam da faculdade discricionria do Poder Pblico
o administrador ter de decidir sobre a convenincia de sua prtica, escolhendo a
melhor oportunidade e atendendo a todas as circunstncias que conduzam a
atividade administrativa ao seu verdadeiro e nico objetivo o bem comum
(MEIRELLES, 2003).
Atos discricionrios so os que a Administrao pode praticar com liberdade
de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua
oportunidade e do modo de sua realizao. A rigor, a discricionariedade no se
manifesta no ato em si, mas sim no poder de a Administrao pratic-lo pela
maneira e nas condies que repute mais convenientes ao interesse pblico.
O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio e arbtrio
so conceitos inteiramente diversos. Discrio liberdade de ao dentro dos limites
legais; arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, portanto,
quando permitido pelo Direito, legal e vlido; ato arbitrrio , sempre ilegtimo e
invlido.
A atividade discricionria no dispensa a lei, nem se exerce sem ela, seno
com observncia e sujeio a ela. A discricionariedade est em permitir o legislador
Telefone: (0xx31) 3865-1400
29
que a autoridade administrativa escolha, entre as vrias possibilidades de soluo,

aquela que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da lei.
Discricionrios s podem ser os meios e modos de administrar; nunca os fins
a atingir. Em tema de fins no existe jamais, para a Administrao, um poder
discricionrio. Porque no lhe nunca deixado poder de livre apreciao quanto ao
fim a alcanar. O fim sempre imposto pelas leis e regulamentos, seja explcita, seja
implicitamente.
O que a doutrina assinala que o ato, embora resultante de poder
discricionrio da Administrao, no pode prescindir de certos requisitos, tais como
a competncia legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o
fim indicado no texto legal em que o administrador se apoia. Exemplifiquemos: se
determinada lei prev diversas penalidades administrativas para uma infrao, o
poder discricionrio da Administrao manifesta-se na escolha da penalidade que
entender adequada ao caso ocorrente (...). Mas, se a lei indica o processo de
apurao dessas infraes, no pode a autoridade usar de outro meio de
verificao, nem modificar o que est indicado. Na aplicao de penalidade sua
faculdade discricionria; no procedimento para a verificao da infrao sua
atividade vinculada ou regrada (MEIRELLES, 2003).
Em termos didticos, Meirelles nos oferece uma gama de critrios pelos quais
os atos administrativos podem ser encarados. Vamos a mais alguns desses critrios:
Quanto formao do ato, pode-se classific-lo em simples, complexo e
composto.
Ato simples o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo,
unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que participam
da formao do ato; o que importa a vontade unitria que expressam para
dar origem, a final, ao ato colimado pela Administrao. Tanto ato
administrativo simples o despacho de um chefe de seo como a deciso de
um conselho de contribuintes.
Ato complexo o que se forma pela conjugao de vontades de mais de um
rgo administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, o concurso de
Telefone: (0xx31) 3865-1400
30
vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico. No se

confunda ato complexo com procedimento administrativo. No ato complexo
integram-se as vontades de vrios rgos para a obteno de um mesmo ato;
no procedimento administrativo praticam-se diversos atos intermedirios e
autnomos para a obteno de um ato final e principal. Exemplos: a
investidura de um funcionrio um ato complexo consubstanciado na
nomeao feita pelo Chefe do Executivo e complementada pela posse e
exerccio dados pelo chefe da repartio em que vai servir o nomeado; a
concorrncia um procedimento administrativo, porque, embora realizada por
um nico rgo, o ato final e principal (adjudicao da obra ou do servio)
precedido de vrios atos autnomos e intermedirios (edital, verificao de
idoneidade, julgamento das propostas), at chegar-se ao resultado pretendido
pela Administrao. Essa distino fundamental para saber-se em que
momento o ato se torna perfeito e impugnvel: o ato complexo s se
aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e a partir
deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial; o
procedimento administrativo impugnvel em cada uma de suas fases,
embora o ato final s se torne perfeito aps a prtica do ltimo ato formativo.
Ato composto o que resulta da vontade nica de um rgo, mas depende da
verificao por parte de outro, para se tornar exequvel. Exemplo: uma
autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a
autorizao o ato principal e o visto o complementar que lhe d
exequibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo porque este s
se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que
aquele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado
por outra autoridade. Essa distino essencial para se fixar o momento da
formao do ato e saber-se quando se torna operante e impugnvel.
Quanto ao contedo, o ato administrativo pode ser constitutivo, extintivo,
declaratrio, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou de situaes.
Ato constitutivo o que cria uma nova situao jurdica individual para seus
destinatrios,
em
relao
Administrao.
Suas
modalidades
Telefone: (0xx31) 3865-1400
so
31
variadssimas, abrangendo mesmo a maior parte das declaraes de vontade

do Poder Pblico. So atos dessas categorias as licenas, as nomeaes de
funcionrios, as sanes administrativas e outros mais que criam direitos ou
impem obrigaes aos particulares ou aos prprios servidores pblicos.
Ato extintivo ou desconstitutivo o que pe termo a situaes jurdicas
individuais, como a cassao de autorizao, a encampao de servio de
utilidade pblica.
Ato declaratrio o que visa a preservar direitos, reconhecer situaes
preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exerccio. So exemplos dessa
espcie a apostila de ttulos de nomeao, a expedio de certides e demais
atos fundados em situaes jurdicas anteriores.
Ato alienativo o que opera a transferncia de bens ou direitos de um titular a
outro. Tais atos, em geral, dependem de autorizao legislativa ao Executivo,
porque sua realizao ultrapassa os poderes ordinrios de administrao.
Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem
suprimir direitos ou obrigaes, como ocorre com aqueles que alteram
horrios, percursos, locais de reunio e outras situaes anteriores
estabelecidas pela Administrao.
Ato abdicativo aquele pelo qual o titular abre mo de um direito. A
peculiaridade desse ato seu carter incondicionvel e irretratvel. Desde
que consumado, o ato irreversvel e imodificvel, como so as renncias de
qualquer tipo. Todo ato abdicativo a ser expedido pela Administrao
depende de autorizao legislativa, por exceder da conduta ordinria do
administrador pblico.
Quanto eficcia, o ato administrativo pode ser vlido, nulo e inexistente.
Ato vlido o que provem de autoridade competente para pratic-lo e contm
todos os requisitos necessrios sua eficcia. O ato vlido pode, porm,
ainda no ser exequvel, por pendente de condio suspensiva ou termo no
verificado.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
32
Ato nulo o que nasce afetado de vcio insanvel por ausncia ou defeito
substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A
nulidade pode ser explcita ou virtual. explcita quando a lei a comina
expressamente, indicando os vcios que lhe do origem; virtual quando a
invalidade decorre da infringncia de princpios especficos do Direito Pblico,
reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato. Em
qualquer destes casos, porm, o ato ilegtimo ou ilegal e no produz
qualquer efeito vlido entre as partes, pela evidente razo de que no se
pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade, todavia, deve ser reconhecida e
proclamada pela Administrao ou pelo judicirio, no sendo permitido ao
particular negar exequibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo,
enquanto no for regularmente declarada sua invalidade, mas essa
declarao opera ex tunc, isto , retroage as sua origens e alcana todos os
seus efeitos passados, presentes e futuros em relao s partes, s se
admitindo exceo para com os terceiros de boa-f, sujeitos s suas
consequncias reflexas.
Ato inexistente o que apenas tem aparncia de manifestao regular da
Administrao, mas no chega a se aperfeioar como ato administrativo. o
que ocorre, por exemplo, com o ato praticado por um usurpador de funo
pblica. Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, aos atos nulos, sendo,
assim, irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade e
inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmo resultado a invalidade e
se subordinam s mesmas regras de invalidao. Ato inexistente ou ato nulo
ato ilegal e imprestvel, desde o seu nascedouro.
Quanto exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito,
pendente e consumado.
Ato perfeito aquele que rene todos os elementos necessrios sua
exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponvel para
produzir seus regulares efeitos.
Ato imperfeito o que se apresenta incompleto na sua formao ou carente
de um ato complementar para tornar-se exequvel e operante.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
33
Ato pendente aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de
sua formao, no produz seus efeitos, por no verificado o termo ou a
condio de que depende sua exequibilidade ou operatividade. O ato
pendente pressupe sempre um ato perfeito, visto que antes de sua
perfectibilidade no pode estar com efeitos suspensos.
Ato consumado o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso
mesmo, irretratvel ou imodificvel por lhe faltar objeto.
Quanto retratabilidade, o ato administrativo pode ser irrevogvel, revogvel
e suspensvel.
Ato irrevogvel aquele que se tornou insuscetvel de revogao (no
confundir com anulao), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito
subjetivo para o beneficirio ou, ainda, por resultar de coisa julgada
administrativa. Advirta-se, neste passo, que a coisa julgada administrativa s
o para a Administrao, uma vez que no impede a reapreciao judicial do
ato.
Ato revogvel aquele que a Administrao, e somente ela, pode invalidar,
por motivos de convenincia, oportunidade ou justia (mrito administrativo).
Nesses atos devem ser respeitados todos os efeitos j produzidos, porque
decorrem de manifestao vlida da Administrao (se o ato for ilegal, no
enseja revogao, mas sim anulao), e a revogao s atua ex nunc. Em
princpio, todo ato administrativo revogvel at que se torne irretratvel para
a Administrao, quer por ter exaurido seus efeitos ou seus recursos, quer
por ter gerado direito subjetivo para o beneficirio, interessado na sua
manuteno.
Ato suspensvel aquele em que a Administrao pode fazer cessar os seus
efeitos, em determinadas circunstncias ou por certo tempo, embora
mantendo o ato, para oportuna restaurao de sua operatividade. Difere a
suspenso da revogao, porque esta retira o ato do mundo jurdico, ao
passo que aquela susta, apenas, a sua exequibilidade.
Quanto ao modo de execuo, o ato administrativo pode ser autoexecutrio e
Telefone: (0xx31) 3865-1400
34
no autoexecutrio.
Ato autoexecutrio aquele que traz em si a possibilidade de ser executado
pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial.
Ato no autoexecutrio o que depende de pronunciamento judicial para
produo de seus efeitos finais, tal como ocorre com a dvida fiscal, cuja
execuo feita pelo Judicirio, quando provocado pela Administrao
interessada na sua efetivao.
Quanto ao objetivo visado pela Administrao, o ato pode ser principal,
complementar, intermedirio, ato-condio e ato de jurisdio.
o Ato principal o que encerra a manifestao de vontade final da
Administrao. O ato principal pode resultar de um nico rgo (ato simples),
ou da conjugao de vontades de mais de um rgo (ato complexo) ou,
ainda, de uma sucesso de atos intermedirios (procedimento administrativo).
o Ato complementar o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe
exequibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do
ato principal, embora este se apresente completo em sua formao desde o
nascedouro.
o Ato intermedirio ou preparatrio o que concorre para a formao de um ato
principal e final. Assim, numa concorrncia, so atos intermedirios o edital, a
verificao de idoneidade e o julgamento das propostas, porque desta
sucesso que resulta o ato principal e final objetivado pela Administrao,
que a adjudicao da obra ou do servio ao melhor proponente. O ato
intermedirio sempre autnomo em relao aos demais e ao ato final, razo
pela qual pode ser impugnado e invalidado isoladamente (o que no ocorre
com o ato complementar) no decorrer do procedimento administrativo.
o Ato-condio todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua
realizao. O ato-condio destina-se a remover um obstculo prtica de
certas atividades pblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfao
prvia de determinados requisitos.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
35
Assim, o concurso ato-condio da nomeao efetiva; a concorrncia atocondio dos contratos administrativos. Como se v, o ato-condio sempre um
ato-meio para a realizao de um ato-fim. A ausncia do ato-condio invalida o ato
final, e essa nulidade pode ser declarada pela prpria Administrao ou pelo
judicirio, porque matria de legalidade, indissocivel da prtica administrativa.
o Ato de jurisdio ou jurisdicional todo aquele que contm deciso sobre
matria controvertida. No mbito da Administrao, resulta, normalmente, da
reviso de ato do inferior pelo superior hierrquico ou tribunal administrativo,
mediante provocao do interessado ou de ofcio. O ato administrativo de
jurisdio, embora decisrio, no se confunde com o ato judicial ou judicirio
propriamente dito (despacho, sentena, acrdo em ao e recurso), nem
produz coisa julgada no sentido processual da expresso, mas quando
proferido em instncia final torna-se imodificvel pela Administrao.
Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo, desconstitutivo
e de constatao.
Ato constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou suprime
um direito do administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao mesmo tempo
que geram um direito para uma parte, constituem obrigao para a outra.
Ato desconstitutivo aquele que desfaz uma situao jurdica preexistente,
geralmente vem precedido de um processo administrativo com tramitao
idntica a do que deu origem ao ato a ser desfeito.
Ato de constatao aquele pelo qual a Administrao verifica e proclama
uma situao ftica ou jurdica ocorrente. Tais atos vinculam a Administrao
que os expede, mas no modificam, por si ss, a situao constatada,
exigindo um outro ato constitutivo ou desconstitutivo para alter-la. Seus
efeitos so meramente verificativos.
A matria sobre Atos Administrativos uma das mais extensas, portanto,
sugerimos leitura complementar, ressaltando que ao final da apostila encontraro
inmeras referncias que levam ao assunto.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
36
UNIDADE 4 LEI N 9.784/99 E O PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, foi introduzida no ordenamento
jurdico brasileiro com o objetivo de estabelecer as normas bsicas sobre o processo
administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta.
O procurador do Distrito Federal e advogado ANTNIO CARLOS ALENCAR
CARVALHO (2000) enaltece tal diploma legal alvissareiro e ensaia elogios pelas
garantias, princpios e pela indicao de procedimentos a ser observados nos feitos
administrativos, inclusive os de natureza punitiva.
De acordo com HELY LOPES MEIRELLES (1998, p. 967), o processo
administrativo disciplinar o meio de apurao e punio de faltas graves dos
servidores pblicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados
estabelecimentos da Administrao. Por falta grave podemos determinar como um
ilcito administrativo que nada mais que a quebra a um dos interesses pblicos da
Administrao. So as denominadas infraes funcionais.
Fruto do princpio da legalidade e do devido processo legal, o procedimento
Administrativo Disciplinar (PAD) objetiva a apurao dos atos e fatos praticados por
agente pblico, que no desempenho de suas atividades tenha tido uma conduta
mproba, entretanto, FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO (2004) elenca
muitos outros princpios como sendo aqueles que norteiam o Procedimento
Telefone: (0xx31) 3865-1400
37
Administrativo Disciplinar, o que vale conferir, embora no seja momento de

discorrer sobre cada um deles.
I.
do devido processo legal;
II.
da igualdade;
III.
da legalidade;
IV.
da finalidade;
V.
da motivao;
VI.
da razoabilidade;
VII.
da proporcionalidade;
VIII.
da moralidade;
IX.
da ampla defesa e contraditrio;
X.
da segurana jurdica;
XI.
do interesse pblico;
XII.
da eficincia;
XIII.
do formalismo moderado;
XIV.
da verdade material;
XV.
da publicidade;
XVI.
da oficialidade;
XVII.
da gratuidade;
XVIII.
da atipicidade; e,
XIX.
da pluralidade de instncias.
Devido estarmos focando o PAD, vamos tratar do princpio do devido

processo legal que o princpio fundamental das garantias processuais. De origem
inglesa, tinha anteriormente denominao de law of the land, passando, no direito
norte-americano, a locuo do due process of law, molde hoje concebido
(NASCIMENTO FILHO, 2001, p. 313).
NELSON NERY JNIOR (2002, p. 32) enftico ao dizer que:
Em nosso parecer, bastaria norma constitucional haver adotado o

princpio do due process of law para que da decorressem todas as
consequncias processuais que garantiriam aos litigantes o direito a um
processo e uma sentena justa.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
38
Ao fim e ao cabo do Procedimento Administrativo Disciplinar, uma vez

apurado o afeto do agente pblico, ser-lhe- imposta uma das sanes previstas nos
arts. 127 da lei 8.112/90 e 12 do art. 8.429/92, sem prejuzo do disposto no 4, do
art. 37, da nossa Lei Maior (SILVA, 2006).
Na esfera criminal, tem legitimidade o Ministrio Pblico para apurar qualquer
ato ilcito previsto na lei n 8.429/92. A atuao do parquet poder se dar ex officio,
decorrente
de
requerimento
por
autoridade
administrativa
ou
mediante
representao formulada de acordo com disposto no art. 14, da citada mesma lei. O
rgo ministerial poder, ainda, requisitar a instaurao de inqurito policial ou
procedimento administrativo (art. 22, da Lei n 8.429/92), para tanto ter o prazo
prescricional de at cinco dias aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em
comisso ou de funo de confiana do agente pblico (inciso I, do art. 23); ou
dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares
punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo
efetivo ou emprego (inciso II, do art. 23), a bem do servio pblico.
No podemos esquecer que a conduta mproba poder ser apurada tambm
por meio da ao popular (art. 5, LXXIII, CRFB/88, e Lei 4.717/65), ajuizada por
qualquer cidado, por constituir-se este em titular do direito subjetivo e objetivo de
fazer jus a uma Administrao Pblica isenta de atos ilcitos, imorais e desonesto.
Os crimes contra a Administrao Pblica esto previstos nos artigos 312 a
326, do Captulo I, do Cdigo Penal e sero aplicados desde que haja Servidores
Pblicos responsveis por conduta mproba.
Silva (2006) registra que de acordo com art. 326, caput, e seus 1 e 2,
considera-se
funcionrio
pblico,
para
os
efeitos
penais,
quem,
embora
transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica.

Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em
entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio
contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao
Pblica (1).
A pena ser aumentada da tera parte quando os autores dos crimes
Telefone: (0xx31) 3865-1400
39
previstos no Captulo supramencionado forem ocupantes de cargos em comisso ou

de funo de direo ou assessoramento de rgo da administrao direta,
sociedade de economia mista, empresa pblica ou fundao instituda pelo poder
pblico ( 2).
A mais conceituada doutrina e recentemente a jurisprudncia ptria vem, com
base no direito comparado, estendendo o due process of law previsto na nossa
Constituio a lides no aplicadas no processo civil ordinrio, incluindo a,
logicamente, o processo administrativo disciplinar (BARROSO, 1999).
Isto e em conjunto com o surgimento de leis administrativas que retiram o
puro arbtrio do administrador pblico (como por exemplo a Lei Federal 9.784 de 29
de janeiro de 1999) s levam a valorizao das decises emitidas pela
Administrao Pblica levando a uma nova viso do Direito Administrativo
consentneas com a realidade do imprio da lei (land of law) que o objetivo que
perseguimos (PEPEU, 1999).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
40
UNIDADE 5 O SERVIDOR PBLICO E A PROBIDADE

ADMINISTRATIVA
5.1 Servio, servidor pblico e os princpios constitucionais
Vamos comear nossas ponderaes afirmando que ao Servidor Pblico

exigido uma conduta, ao mesmo tempo, proba, ilibada, vinculada aos princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, e por outro lado
uma inexorvel adaptao a uma estrutura que desprestigia suas habilidades e
competncias, e que se caracteriza pela escassez de recursos financeiros e
materiais, incutindo no imaginrio coletivo a falsa ideia propagada pela mdia. Tudo
isso justificado com a letra da nossa lei, ou seja, por meio da Constituio Federal
de 1988.
De acordo com o art. 37, caput, da nossa atual Constituio Federal, a
atuao da Administrao Pblica e, por conseguinte, a dos seus agentes, entre ele
os
Servidores
Pblicos,
so
balizados
pelos
princpios
da
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (DI PIETRO, 2011).

Considerado o princpio basilar do Estado Democrtico de Direito, o princpio
da legalidade surge com o advento da Revoluo Francesa. Na poca anterior a
Revoluo o Rei governava sem limites. Neste perodo a lei era a vontade do rei.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
41
Esta forma causava uma instabilidade institucional e social, dando origem a uma
srie de desrespeitos aos direitos individuais e fundamentais do cidado. Com a
Revoluo Francesa surgiu o primado da lei (MEIRELLES, 1998, p. 569).
Doravante, a sociedade que ficava a merc da vontade do rei, que por sua
vez era agraciado pelo poder divino, passou a ter suas relaes efetuadas sob o
plio da lei, lato sensu. Surge o que se denominou de Imprio da Lei.
Inobstante a crtica de Paulo Otero (s.d. apud MEIRELLES, 1998), o princpio
da legalidade, constitui num dos princpios basilares do Estado democrtico de
Direito, servindo de amparo ao cidado contra os eventuais desmandos das
autoridades pblicas.
EDUARDO GARCA DE ENTERRA e TOMS-RAMN FERNNDEZ (1969
apud MEIRELLES, 1998), ensinam que o Direito Administrativo fruto da
manifestao e da concepo jurdica da Revoluo Francesa. Neste novo Estado o
governante se submeteria as leis, gerais e abstratas, previamente estabelecidas,
sob pena de sofrer severas sanes.
De acordo com este o princpio da legalidade, o Estado e, consequentemente,
os seus agentes s podem agir nos estritos termos da lei. No podendo nem mais,
nem menos do que a lei dispuser, pois ningum obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude da lei, como estabelece o inciso II, do art. 5 da
CF/88.
Esta forma de atuar do Estado torna os atos praticados por seus agentes em
atos vinculados, sobre o que bem discorre HEL LOPES MEIRELLES (1998):
A legalidade, como princpio de administrao (CF, art. 37 caput), significa

que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito
aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se
pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na
Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o
particular significa pode fazer assim; para o administrador pblico significa
deve fazer assim.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
42
O segundo princpio esculpido no art. 37, caput, da CF/88, o da

impessoalidade. De acordo com este princpio os atos e as aes praticadas pelo
administrador pblico no devem ser imputados a este, que , apenas e to
somente, o responsvel por sua execuo. O Servidor Pblico um executor dos
atos do Estado necessrios a promoo do bem comum a todos os cidados.
Desta forma, os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao
funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa em nome do
qual age o funcionrio.
Diferentemente de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (1999), que
identifica no princpio da impessoalidade uma sinonmia com o princpio da
isonomia, ao dizer que: o princpio em causa no seno o prprio princpio da
igualdade ou isonomia. HELY LOPES MEIRELLES (1998) declara que o princpio
da impessoalidade no passa do princpio da finalidade, segundo o qual o
administrador pblico s pode praticar os atos necessrios consecuo dos
objetivos traados pela norma. Afirma, tambm, que a finalidade do ato alcanada
quando o interesse pblico atingido. Para este doutrinador a finalidade ter
sempre um objetivo certo de qualquer ato administrativo: o interesse pblico. Para
ele s atribuindo outra interpretao ao princpio ora analisado que se teria
consequncia coincidente com a proposta de Mello. Reconhece, todavia, que esse
princpio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas.
No h a aplicao do princpio da impessoalidade, quando se constata a
prtica de atos por agente irregularmente investido. Quanto ao princpio da
moralidade administrativa, parece ser o que mais se relaciona com o princpio da
legalidade, portanto deve-se observar essa conduta que leva aos interesses
pblicos.
A moralidade no mbito da Administrao Pblica tem por fulcro a obrigao
da boa administrao, a preservao dos bons costumes e o ideal de equidade na
relao do interesse pblico com o privado.
O princpio da moralidade, que tem sua gnese no Direito Civil, fixa suas
razes, num primeiro instante, na teoria do abuso de poder, para num
Telefone: (0xx31) 3865-1400
43
segundo momento relacionar-se com a teoria do enriquecimento ilcito. A moralidade

administrativa no deve ser confundida com a moralidade comum, mas antes com a
moralidade jurdica. O agente pblico, ao praticar o ato administrativo, deve
distinguir entre o lcito e o ilcito, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e
o inconveniente. Cabendo-o ainda ter por base a relao humana, deve traar a
linha divisria entre o Bem e o Mal, o honesto e o desonesto.
Sob esta tica, o exerccio do que pblico, pelo Servidor deve estar
associado a um comportamento tico, caso contrrio, dificilmente conseguir
respeitar a moralidade pblica.
Hodiernamente, o princpio da moralidade exige que o ato praticado pelo
Servidor Pblico no seja apenas legal, mas que tambm seja comportvel com a
honra, a dignidade e/ou o decoro que o mnus pblico requer. H de se terem em
mente que o princpio da moralidade no se resume a uma simples declarao,
uma obrigao que est sujeita ao controle judicial como observa a nossa
Constituio. De fato a inobservncia do princpio da moralidade d ensejo
punio severa prevista no 4 do art. 37, da nossa Carta Magna.
O princpio que se segue ao da moralidade o da publicidade. De acordo
com este princpio, os atos e provimentos a cargo dos servidores pblicos, devem
ser levados ao conhecimento de toda a sociedade. por fora deste princpio, v. g.,
que as audincias, salvo as excees legais, so realizadas na presena de quantos
queiram e possam dela participar.
A ideia da publicidade dos atos e provimentos dos servidores pblicos remota
a plis grega na qual as decises eram tomadas por deliberao do povo, ou de
seus representantes, em praa pblica e em plena luz do dia.
Em Roma antiga, ante ao seu vertiginoso crescimento, as decises
administrativas, legais e judiciais eram publicadas em pergaminhos que ficavam
afixados nas praas e nos prdios pblicos. Oriundo desta poca, at hoje se cultiva
esta forma de se d conhecimento aos administrados, por meio da publicao dos
atos nos Dirios Oficiais, pois h de serem sempre translcidos.
A inobservncia do princpio da publicidade pelo Servidor Pblico enseja, nos
Telefone: (0xx31) 3865-1400
44
termos do inciso IV, do art. 11, da lei n 8.429/92, ato de improbidade, pois de
acordo com o citado dispositivo legal:
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios

da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies e
notadamente:
(...) omissis:
IV negar publicidade aos atos oficiais.
No podemos olvidar que o princpio em apreo encontra-se implicitamente

estabelecido nos incisos XIV, XXXIII e LX todos do art. 5 da nossa atual Carta
Magna.
Por ltimo temos que no por coincidncia o ltimo princpio a ser introduzido
no texto constitucional EC 19/98, que o princpio da eficincia, advindo,
fundamentalmente das demandas sociais, to marcante ao nosso tempo.
Com o advento do neoliberalismo surge um novo Estado, que exige uma
reduo de sua atuao na esfera privada. O processo de globalizao fez com que
este Estado mnimo, se tornasse mais gil na execuo das atividades bsicas
populao. Foi neste contexto, reduo da manus estatal, bem como a transferncia
iniciativa privada da parte no essencial, que surgiu o princpio da eficincia, cerne
do novo modelo gerencial implantado no lugar do modelo burocrtico.
Fruto do novo modelo de Estado, o princpio da eficincia visa a satisfao do
contribuinte a partir da equalizao entre os meios empregados e o resultado obtido,
ou seja, a Administrao Pblica age tendo em mente que a satisfao do cidado
deve ser alcanada por meio da racionalizao dos recursos pblicos utilizados para
tal.
5.2 Quem o servidor pblico?

O Estado age por meio de rgos pblicos, que, por sua vez, se fazem valer
de seus agentes para externar a vontade da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios (SILVA, 2006).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
45
A doutrina costuma classificar os Servidores Pblicos como espcie do

gnero Agente Pblico, do qual se sobressaem, ainda, os Agentes Polticos,
Agentes Administrativos, Agentes Honorficos, Agentes Delegados e Agentes
Credenciados (MELLO, 1999; MEIRELLES, 2003; DI PIETRO, 2011).
O conceito de Servidor Pblico formulado por MARIA SYLVIA ZANELLA DI
PIETRO (2011) engloba todas as pessoas fsicas que prestam servios ao Estado e
s entidades da Administrao Indireta, com vnculo empregatcio e mediante
remunerao paga pelos cofres pblicos.
De acordo com CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (1999), o Texto
Constitucional determina que Servidor Pblico:
[...] a designao genrica ali utilizada para englobar, de modo

abrangente, todos aqueles que mantm vnculos de trabalho profissional
com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da
Unio, Estado, Distrito Federal, Municpios, respectivas autarquias e
fundaes de direito pblico.
ROBERTO DROMI (1996) instrui que os servios pblicos fazem parte das
funes administrativas do Estado. De acordo com seu ensinamento, se formos
analisar os conceitos desenvolvidos pela doutrina, constataremos que todos
apontam em comum para uma prestao tcnica com fulcro na satisfao das
necessidades pblicas e sob a responsabilidade da administrao. Para concretizar
os seus atos, o Estado age por meio de representantes denominados de Agentes
Pblicos. Estes por sua vez se ramificam em outras espcies de agentes, entre ele a
dos Servidores Pblicos, in casu, civis.
De acordo com o art. 37, inciso I e II, o ingresso no servio pblico se d por
meio de realizao e consequente aprovao em concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego,
na forma determinada em lei. Desta forma, assegurado aos brasileiros natos e aos
estrangeiros legalmente habilitados, o acesso aos cargos, empregos e funes
pblicas, desde que sejam preenchidos os requisitos legais exigidos.
JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES (2005) informa que o ingresso no
Telefone: (0xx31) 3865-1400
46
servio pblico, nos Estados Democrticos, regido pelo princpio da ampla

acessibilidade aos cargos, empregos e funes pblicas.
O art. 11 da Lei n 8.112/90, determina que o concurso pblico, de provas ou
de provas e ttulos, poder ser efetuado em duas etapas, respeitadas as
peculiaridades legais e respectivos planos de carreira. A participao do cidado
condicionada ao pagamento da taxa de inscrio estabelecida no edital de abertura,
devendo ser cobrada quando indispensvel ao custeio do certame, observadas as
hipteses de iseno. Estes devero constar expressamente no Texto do Edital.
O certame que ter validade de at dois anos, poder, por igual prazo, se do
interesse da administrao, ser renovado, no se abrindo novo concurso enquanto
houver candidato aprovado em concurso anterior com prazo de validade no
expirado.
Uma vez habilitado, o concursado ser investido no cargo, obedecida
rigorosamente a ordem de classificao e a existncia de vagas, atravs do
processo que envolve a nomeao e posse, ocasio em que assinar o respectivo
termo, no qual constar suas atribuies, deveres, responsabilidades e direitos
inerentes ao cargo ocupado.
A posse, que poder ser efetuada por meio de procurao especfica,
ocorrer no prazo fatal de trinta dias da data da publicao do ato de provimento na
imprensa oficial. Oportuno lembrar que a Administrao tem discricionariedade no
que concerne efetivao da nomeao.
Adverte HELY LOPES MEIRELLES (2003) que o concurso o instrumento
tcnico de que dispe a Administrao Pblica para adquirir moralidade, eficincia e
aperfeioamento do servio pblico, propiciando a todos, condies de ingresso,
sendo atravs do concurso pblico que se afastam os ineptos e os apaniguados que
costumam abarrotar as reparties, num espetculo degradante de protecionismo e
falta de escrpulos de polticos se alam e se mantm no poder leiloando cargos e
empregos pblicos.
No podemos perder de vistas que o concurso pblico ainda seleciona, pelo
menos em tese, os candidatos mais capazes entre os que habilitaram no certame.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
47
As funes de confiana, inciso V, do art. 37, da CF/88, sero exercidas

exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo. Com relao aos cargos
em comisso, de livre nomeao e exonerao, sero preenchidos por servidores de
carreira nos casos, condies e percentuais mnimos estabelecidos em lei, sendo
reservados apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (2003) esclarece que tanto nas
hipteses de cargo em comisso quanto nos casos de cargo de confiana, o
provimento de competncia do Chefe de Poder de Estado ou do dirigente de
entidade constitucional ou legalmente autnoma, em carter discricionrio,
temporrio e precrio.
5.3 Direitos inerentes aos servidores pblicos

Aos
Servidores
Pblicos
civis
so
assegurados
os
direito
sociais
estabelecidos nos incisos IV - salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado,

capaz de atender as suas necessidades vitais bsicas e as de sua famlia com
moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e
previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo,
sendo vedada sua vinculao para qualquer fim; VII - garantia de salrio, nunca
inferior ao mnimo, para os que percebem remunerao varivel; VIII - dcimo
terceiro salrio com base na remunerao integral ou no valor da aposentadoria; IX remunerao do trabalho noturno superior a do diurno; XII - salrio-famlia pago em
razo do dependente do trabalhador de baixa renda nos termos da lei; XIII - durao
do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e quatro semanais,
facultada a compensao de horrios e a reduo da jornada, mediante acordo ou
conveno
coletiva
de
trabalho;
XV
repouso
semanal
remunerado,
preferencialmente aos domingos; XVI remunerao do servio extraordinrio

superior, no mnimo, em cinquenta por cento a do normal; XVII - gozo de frias
anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que o salrio normal;
XVIII - licena gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a durao de
cento e vinte dias; XIX licena paternidade, nos termos fixados em lei; XX proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos
Telefone: (0xx31) 3865-1400
48
termos da lei; XXII reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas
de sade, higiene e segurana; e XXXI - proibio de qualquer discriminao no
tocante a salrio e critrios de admisso do trabalhador portador de deficincia,
todos do art. 7, da CF/88, conforme determina o 3, do art. 39 da nossa Carta
Poltica atual. Alm destes, a doutrina costuma apresentar como direitos dos
Servidores Pblicos as frias, vencimentos/remunerao e aposentadoria.
Acrescenta, ainda, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011), as licenas,
assistncia, direito de petio e disponibilidade.
HELY LOPES MEIRELLES (2003) explica-nos que os direitos dos Servidores
Pblicos so consequncia do exerccio da funo pblica, e que os mesmos esto
previstos na Constituio ou na respectiva lei da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios.
5.4 Obrigaes dos servidores pblicos
As obrigaes ou deveres dos Servidores Pblicos vm estabelecidos na

legislao a que estiver vinculado. No mbito da Unio, o art. 116, da Lei 8.112/90
assim dispe sobre os deveres do Servidor: I - exercer com zelo e dedicao as
atribuies do cargo; II - ser leal s instituies a que servir; III - observar as normas
legais e regulamentares; IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais; V - atender com presteza: a) ao pblico em geral, prestando
as informaes requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) expedio de
certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situaes de
interesse pessoal; c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica; VI - levar ao
conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em
razo do cargo; VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio
pblico; VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio; IX - manter conduta
compatvel com a moralidade administrativa; X - ser assduo e pontual ao servio; XI
- tratar com urbanidade as pessoas; XII - representar contra ilegalidade, omisso ou
abuso de poder.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
49
5.5 Sanes impostas ao servidor pblico infrator

De acordo com o art. 127, da Lei 8.112/90, incisos I a VI, as sanes
aplicveis aos Servidores Pblicos vo desde a advertncia, at a destituio de
cargo comissionado, passando pela pena capital, a demisso.
Art. 127. So penalidades disciplinares: I - advertncia; II - suspenso; III demisso; IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade; V - destituio de
cargo em comisso; VI - destituio de funo comissionada.
Determina o art. 128, da mesma Lei, que para se efetuar a aplicao das
penalidades sero consideradas a natureza e a gravidade da infrao cometida, os
danos que dela provierem para o servio pblico, as circunstncias agravantes ou
atenuantes e os antecedentes funcionais. Em seu pargrafo nico, estabelece que o
ato de imposio da penalidade mencionar sempre o fundamento legal e a causa
da sano disciplinar.
A penalidade de advertncia, art. 129, ser aplicada por escrito, nos casos de
violao de proibio constante do artigo 117, incisos I - ausentar-se do servio
durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato; II - retirar, sem
prvia anuncia da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da
repartio; III - recusar f a documentos pblicos; IV - opor resistncia injustificada
ao andamento de documento e processo ou execuo de servio; V - promover
manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio; VI - cometer a
pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de
atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado; VII - coagir ou
aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao profissional ou sindical,
ou a partido poltico; VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de
confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil; e XIX recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado. A advertncia
somente ser aplicada quando ocorrer inobservncia de dever funcional previsto em
lei, regulamentao ou norma interna, que no justifique imposio de penalidade
mais grave.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
50
A pena de suspenso, disposta no art. 130, 1, estabelece que ser

aplicada em caso de reincidncia das faltas punidas com advertncia e de violao
das demais proibies que no tipifiquem infrao sujeita a penalidade de demisso,
no podendo exceder de 90 (noventa) dias. Ser aplicada a princpio por 15 dias, e,
o servidor que, injustificadamente, recusar-se a ser submetido a inspeo mdica
determinada pela autoridade competente, ter os efeitos da penalidade cessada
uma vez cumprida a determinao.
A pena capital, demisso, prevista no art. 132, ser aplicada nos seguintes
casos: I - crime contra a administrao pblica; II - abandono de cargo; III inassiduidade habitual; IV - improbidade administrativa; V - incontinncia pblica e
conduta escandalosa, na repartio; VI - insubordinao grave em servio; VII ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima defesa prpria
ou de outrem; VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos; IX - revelao de
segredo do qual se apropriou em razo do cargo; X - leso aos cofres pblicos e
dilapidao do patrimnio nacional; XI - corrupo; XII - acumulao ilegal de
cargos, empregos ou funes pblicas; XIII transgresso dos incisos IX a XVI.
Em se tratando de ato de improbidade administrativa, o Servidor Pblico ter,
ainda, a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e a obrigao do ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel, conforme dispe o
4 ,do art. 37, da CF/88.
Vale ressaltar aqui a assertiva de Fbio Medina Osrio (1999): os direitos
polticos sofrem limitaes cujas razes se assentam na ordem constitucional, pois
nenhum princpio ou direito fundamental desprovido de limites.
5.6 O que probidade administrativa?

Conceituar ou definir no uma tarefa das mais fceis, talvez por este motivo
que existam tantas divergncias e peculiaridades quando se trata de ajuizar
determinados fenmenos, coisas, seres e objetos.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
51
As leis n 8.112/90 e 8.429/92 no definem o que probidade, mas do

alguns indcios do que seja ao punir o Servidor que se vale do cargo para lograr
proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica (art.
117, IX, da Lei 8.112/90) ou as condutas relacionadas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei.
8.429/92.
Segundo Caio Tcito (1999), a probidade pode ser conceituada como sendo
a norma que rege a conduta do agente pblico como elemento subjetivo na prtica
do servio pblico.
Juarez Freitas (2005), por sua vez, considera que a probidade, na rbita da
Administrao Pblica um princpio responsvel pela vedao de atos ilegais
praticados contra a Administrao Pblica, atos estes praticados por agentes
pblicos.
Em consonncia, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) explica que o
princpio da probidade j constava do Decreto-lei n 2.300/86, art. 3, definindo-o
como sendo o modo de proceder com honestidade.
Desta
feita,
considerar-se-
probidade
administrativa
princpio
constitucional implcito que obriga o agente pblico a agir com retido no trato da res
pblica, sob pena da suspenso dos direito polticos, perda da funo pblica,
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal
cabvel.
5.6.1 So atos contrrios probidade
A improbidade administrativa configura-se por meio da prtica de trs tipos de

atos, classificados segundo a repercusso que alcanam:
a) ao patrimnio do Servidor;
b) em prejuzo ao errio pblico; e,
c) a Administrao Pblica como um todo.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
52
ATOS MPROBOS QUE PROVOCAM O ENRIQUECIMENTO ILCITO

Se ao cometer o ato mprobo, o agente pblico obtm vantagem patrimonial,
est praticando atos de improbidade que importam enriquecimento ilcito.
De acordo com o art. 9, da Lei 8.429/92, constitui ato de improbidade
administrativa resultando em enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou
atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
Segundo George Sarmento (2002), aps analisar as hipteses relacionadas
nos incisos I a XII do supracitado artigo, o enriquecimento ilcito a manifestao
mais expressiva da improbidade administrativa no exerccio de cargos pblicos.
De acordo com sua anlise, o auferimento ilegal relaciona-se com as duas
outras espcies de improbidade, pois o enriquecimento ilcito mantm vrios canais
de intercomunicao com as demais espcies de improbidade administrativa, pois
locupletamento do agente pblico implica, invariavelmente, prejuzos ao errio e
violao aos princpios da administrao pblica (SARMENTO, 2002).
Juarez Freitas (2005) adverte que as sanes aplicveis nos casos de
enriquecimento ilcito do Servidor, quando do exerccio de seu mister, precisam ser
aplicadas de modo global, em funo da gravidade do ato praticado.
ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE PROVOCAM PREJUZOS AO

ERRIO
De acordo com o art. 10, da Lei 8.429/92, configura-se ato de improbidade
administrativa que provoca leso aos cofres pblicos qualquer ao ou omisso,
dolosa
ou
culposa,
que
enseje
perda
patrimonial,
desvio,
apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art.

1 desta lei. O referido dispositivo estabelece nos incisos I a XV situaes que
configuram o tipo de improbidade em apreo.
Nestas hipteses o Servidor Pblico pratica um ato danoso ao patrimnio
pblico, atingido a res pblica. O ato pode ser comissivo ou omissivo, bem como
Telefone: (0xx31) 3865-1400
53
doloso ou culposo.
Configurar-se- ato mprobo, nesta modalidade, quando o agente, no que
de sua competncia, pratica, age ou deixa de praticar, de agir e, desta forma,
acarrete um prejuzo ao errio pblico. A ao ou omisso pode se dar visando ou
no a consecuo do fim danoso Administrao Pblica. Na primeira hiptese
teremos o elemento subjetivo do tipo que o dolo. Agindo, o Servidor com sua ao
ou omisso, provoca uma perda patrimonial Administrao Pblica. De outra
forma, se o agente no previu o prejuzo a ao ou omisso ter ocorrido por culpa,
impercia ou imprudncia do Servidor Pblico.
Com relao s sanes incidentes sobre tais casos, JUAREZ FREITAS
(2005), apesar de consider-las graves, v que estas so menos graves quando
ocorre a conduta culposa.
Para GEORGE SARMENTO (2002), ao contrrio do enriquecimento ilcito,
que s admite a conduta dolosa, a imposio de danos ao patrimnio pblico
tambm pode ser culposa se o ato denotar negligncia, imprudncia ou impercia
do agente pblico.
Nas duas situaes, o agente pblico pessoalmente responsabilizado pelos
prejuzos infligidos ao errio, mediante a aplicao de sanes como o
ressarcimento integral do dano, multa cvel e suspenso do direito poltico.
ATOS
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
QUE
CONTRARIAM
OS
PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

Estabelece o art. 11 da Lei 8.429/92, que o ato de improbidade administrativa
viola os princpios da Administrao Pblica quando h qualquer ao ou omisso
que infrinja os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s
instituies.
Da exegese deste dispositivo, percebe-se que alm dos princpios
constitucionais da lealdade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, o
Servidor Pblico no pode desviar seu comportamento de posturas honestas,
Telefone: (0xx31) 3865-1400
54
imparciais, lcitas e leais Administrao Pblica.

VERA SCARPINELLA BUENO (2001) instrui que as obrigaes previstas no
art. 11, da referida norma, visam a vedao da conduta ilcita. Penaliza o agente
pblico de uma forma personalizada e rigorosa em virtude do cometimento do ato
mprobo, inobstante tenha havido prejuzo material ao errio,
[...] no caso da aplicao da lei de improbidade, especialmente em se

tratando dos deveres impostos pelo art. 11, e ainda que o ato de
improbidade tambm se exteriorize como uma desconformidade objetiva
com o ordenamento, a conduta desonesta do agente que repreendida
pela aplicao das penas da lei de improbidade. O objetivo da lei
penalizar o agente pblico com uma pena personalssima e bastante severa
pelo
desvio
deliberado
de
conduta
por
ele
empreendido,
independentemente da ocorrncia de dano material ao patrimnio pblico.
Contudo, adverte que reprimenda aplicada ao Servidor infrator deve prescindir

de uma acurada anlise de sua conduta, pois no suficiente o mero
descumprimento dos deveres legais para que sejam aplicadas as sanes com base
no art. 11 da lei.
Corroborando com esta assertiva, EDLSON PEREIRA NOBRE JNIOR
(2004) afirma que no a simples inobservncia da regra estabelecida no art. 11, da
Lei n 8.429/92, que demonstrar a conduta mproba do agente. Justifica o
magistrado federal que no se pode equiparar, de modo puro e simples, o mero
quebrantamento da legalidade com a figura em apreo, considerando ser
indispensvel que a violao da legalidade esteja acompanhada de deslealdade, ou
desonestidade para com o aparato administrativo.
No podemos olvidar que em virtude da natureza sancionadora da Lei
8.429/92, a interpretao venha a de ser restritiva, constituindo hipteses numerus
clausus, sob pena de ferir o princpio da tipicidade (NOBRE JUNIOR, 2004).
5.7 Os sujeitos dos atos de improbidade ativos e passivos
Telefone: (0xx31) 3865-1400
55
A explicao das normas sancionadoras do ato mprobo deixa claro ser o

Estado, mais propriamente, os cofres pblicos, o sujeito passivo do ato de
improbidade.
EDLSON PEREIRA NOBRE JNIOR (2004) observa que o ato praticado
pode ter sido em desfavor de qualquer um dos entes da administrao Direta ou
Indireta, de qualquer ente da Federao. De acordo com o Professor,
Faz-se preciso que aquele que integra o gnero agente pblico venha a
praticar ato em detrimento da administrao Direta ou Indireta, de qualquer
dos poderes da Unio, dos Estados, do distrito Federal, dos Municpios, de
territrios e ainda de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de
entidade para cuja criao o errio haja concorrido, ou concorra com mais
de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual.
EMERSON GARCIA (2005) explica que em virtude da concepo subjetiva

constante do art. 1 da Lei de Improbidade, o termo administrao compreende
todas as pessoas jurdicas responsveis por uma atividade pblica, direta ou
indireta.
Vale ressaltar que o ente legitimado para intentar a ao reparatria dos
danos aos cofres pblicos , justamente, o ente vtima do ato danoso ao errio.
De acordo com a redao do art. 2 da Lei 8.429/92, considera-se agente
pblico, para os efeitos da Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente
ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer
outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas
entidades mencionadas no artigo anterior.
Emerson Garcia (2005) constata que a mens legis do art. 2 acima, que a
ideia de agente pblico no foi lastreada numa perspectiva simplesmente funcional,
mas, ao contrrio, definiu com fulcro da identificao do sujeito passivo, j que h
um ntido entrelaamento entre as duas noes. Edlson Pereira Nobre Jnior
(2004) admite ter havido uma ampliao do conceito doutrinrio de agente pblico,
com o advento da Lei n 8.429/92.
Podemos concluir que o sujeito ativo do ato de improbidade no apenas o
Telefone: (0xx31) 3865-1400
56
Servidor Pblico, nem poderia ser, j que no somente este que exerce um munus
pblico, mas todos aqueles que de alguma forma exercem, direta ou indiretamente,
uma funo pblica, como, v.g., os mesrios nas eleies e os membros do jri.
Temos, ainda, as pessoas privadas que recebem isenes, ou recursos pblicos, e
que podem pela malversao da verba recebida atravs da benesse estatal cometer
improbidade (SILVA, 2006).
No podemos nos esquecer que a probidade administrativa um dever e que
foi alada a categoria de princpio constitucional e intraconstitucional pela CF/88,
bem como pelas Leis n 8.112/90 e 8.429/92.
VERA SCARPINELLA BUENO (2001) ressalta que o dever de probidade,
espcie do gnero moralidade administrativa, impe ao agente pblico o exerccio
de suas atribuies, com observncia aos princpios norteadores da conduta ilibata.
Assevera, tambm que o dever de probidade , no sistema brasileiro, a essncia
para o correto exerccio das competncias. a base do ser estatal. No h dever ou
poder pblico que possa ser desempenhado sem probidade.
De acordo com o princpio da probidade administrativa, todos os agentes
pblicos tm que desempenhar suas atividades explorando ao mximo suas
potencialidades. Este dever no pode recair apenas sobre aqueles que a ordem
jurdica delegou. Competncia sob uma tica transversa, corresponde ao dever de
no influenciar e de no ser beneficiado pelo desvio dos fins previstos no sistema,
em suma o dever de probidade.
A atuao do agente pblico deve, em toda e qualquer situao, ser pautada
nos princpios da honestidade e moralidade, esteja este administrando ou mantendo
relao com a Administrao Pblica. Enfim, o Servidor Pblico no pode cometer
favoritismo nem nepotismo, cabendo-lhe optar sempre pelo que melhor servir
Administrao, todos tm que observar estritamente os princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e da probidade.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
57
REFERNCIAS
REFERNCIAS BSICAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 21. ed. rev.
atual. So Paulo: Malheiros, 1999, 2006.
CARVALHO, Antnio Carlos Alencar. Reflexos da lei 9784/99 no processo
administrativo disciplinar no mbito da Administrao Federal. Jus Navigandi.
Teresina, a. 4., n.38, jan. 2000. Disponvel em:
HTTP://www1.jus.com.br/doutrina/texto. Acesso em:23. jun.2011.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24 ed. So Paulo: Atlas,
2011.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
58
REFERNCIAS COMPLEMENTARES
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 19
ed. Ver. Atual. Rio de Janeiro: forense; So Paulo: MTODO, 2011.
BARROSO, Carlos Eduardo Ferraz de Mattos. Teoria Geral do Processo e Processo
de Conhecimento. So Paulo: Saraiva, 1999.
BRASIL. Decreto-lei n 200 de 25 de fevereiro de 1967. Disponvel em: Dispe
sbre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e d outras providncias Acesso em: 30 jun. 2011.
BRASIL. Lei n 9.649 de 27 de maio de 1998. Dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9649cons.htm Acesso em: 21 jun. 2011.
BUENO, Vera Scarpinella. O art. 37, 1, da Constituio Federal, e a lei de
improbidade administrativa. Revista Dilogo Jurdico. Salvador, CAJ-Centro de
Atualizao Jurdica, v. I, n 6, set. 2001. Disponvel em
http://www.direitopublico.com.br Acesso em: 24 jun. 2011.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 7 ed. Rio de
Janeiro: Lmen Juris, 2001.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Concurso pblico: o valor da taxa de inscrio.
Frum Administrativo-Direito Pblico-FA. Belo Horizonte, ano 5, n 51, p. 5505-5506,
mai.2005. Mensal.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Corrupo e democracia. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro. n 226. p. 213-218. out/ dez.2001. Trimestral.
FREITAS, Juarez. Do princpio da probidade administrativa e sua mxima
efetivao. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v. 204, p. 65-84,
abr/jun.1996. Trimestral.
FREITAS, Juarez. O princpio jurdico da moralidade e a Lei de improbidade
administrativa. Frum Administrativo-Direito Pblico-FA. Belo Horizonte, ano 5, n
48. p. 5075-5092. fev.2005. Mensal.
GARCIA, Emerson. A moralidade administrativa e sua densificao. Revista da
AJUFE. Braslia. n 79. p. 29-58. jan/jun.2005. Semestral.
GASPARINE, Digenes. Direito Administrativo. 12.ed. So Paulo: Editora Saraiva,
2007.
GARCIA, Emerson. Sujeitos dos atos de improbidade: reflexes. Frum
Telefone: (0xx31) 3865-1400
59
Administrativo-Direito Pblico-FA. Belo Horizonte, ano 4, n 46. p. 4793-4813,

dez.2004. Mensal.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Princpios do processo administrativo.
Frum Administrativo Direito Pblico-FA. Belo Horizonte, ano 4, n 37, mar.2004.
Mensal
MATTOS NETO, Antnio Jos. Responsabilidade civil por improbidade
administrativa. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro. v. 210. p. 159-170.
out./dez.1997. Trimestral.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24. Ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 1999.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 28 ed. atual. por Eurico de
Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo:
Malheiros, 2003.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 11 ed. rev.,
atual e amp. de acordo com as Emendas Constitucionais 19 e 20, de 1998. So
Paulo: Malheiros, 1999.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Parte
introdutria Parte Geral e Parte Especial. 13 ed. rev., ampl. E atual. Rio de Janeiro:
Forense, 2003.
MOREIRA, Joo Batista Gomes. Direito administrativo: da rigidez autoritria
flexibilidade democrtica. Belo Horizonte: Frum, 2005.
NASCIMENTO FILHO, Firly. Princpios constitucionais do Direito Processual Civil. in
PEIXINHO, Manoel Messias; GUERRA, Isabela Franco; NASCIMENTO FILHO, Firly.
(Coordenadores). Os Princpios da Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Lmen
Juris, 2001.
NERY JNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 7 ed.
rev. e atual. Com as Leis 10.352/2001 e 10.358/2001. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2002.
NEVES, Gustavo Bregalda; LOYOLA, Kheyder (orgs.). Vade Mecum esquematizado
de doutrina. So Paulo: Rideel, 2011.
NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. Improbidade Administrativa: alguns aspectos
controvertidos. Revista do Tribunal Regional Federal da 5 Regio. n 56. p. 320.
abr/jun.2004. Trimestral.
OSRIO, Fbio Medina. As sanes da lei 8.429/92 aos atos de improbidade
administrativa. Revista Jurdica. n 259. p. 19-31. mai.1999. Mensal.
PEPEU, Srgio Ricardo Freire. Processo administrativo disciplinar. Jus Navigandi,
Teresina, ano 4, n. 37, 1 dez. 1999. Disponvel em:
Telefone: (0xx31) 3865-1400
60
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/401>. Acesso em: 24 jun. 2011.

SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Sntese, 2002.
SILVA, Franceclaudio Tavares da. O SERVIDOR PBLICO E A PROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Revista Esmafe: Escola de Magistratura Federal da 5 Regio,
n. 10, dez. 2006.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 2 ed. rev. e atual
nos termos da Reforma constitucional (at a Emenda Constitucional n 35, de
20.12.2001). So Paulo: Malheiros, 2002.
SOUZA PINTO, Antnio Carlos Lombardi de. Improbidade administrativa: uma
violao dos princpios da administrao pblica. Revista Jurdica. So Paulo. n
256. p. 26-36. fev.1999. Mensal.
TCITO, Caio. Improbidade administrativa como forma de corrupo. Revista
Dilogo Jurdico. Salvador, CAJ Centro de atualizao Jurdica, v. I., n 8,
nov.2001. Disponvel em: <http://www . direitopublico.com.br>. Acesso em: 24 jun.
2011.
TCITO, Caio. Moralidade Administrativa. Revista de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro. v. 218. p. 1-10, out/dez.1999. Trimestral. Acesso em: 24 jun. 2011.
Telefone: (0xx31) 3865-1400

Módulo05 - Administração Pública

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Módulo05 - Administração Pública

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

U N I V E R S I DA D E

ADMINISTRAO PBLICA: DIRETA E

0800 283 8380

administrados, revisvel pelo Poder Judicirio outra definio para Ato

UNIDADE 2 ADMINISTRAO PBLICA:

HELY LOPES MEIRELLES (2007); MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE

Para MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011), a Administrao

2.1 Descentralizao e desconcentrao

descentralizao e desconcentrao. O primeiro termo quer dizer a distribuio de

desconcentrao pelo fato de ser esta uma distribuio interna de competncias, ou

criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros. Isso

administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas,

2.2 Entidades em espcie

Segundo JOS CRETELLA JNIOR (1980, p. 139), o termo autarquia,

Para HELY LOPES MEIRELLES (1999), entidades autrquicas so pessoas

entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei

que destas decorram (CF, art. 150, VI, a, e 2 ).

submetida ao regime jurdico-administrativo. O segundo modelo seria a fundao de

Essa afirmao genrica vlida para todas as entidades da administrao

2.2.3 Empresas Pblicas

2.2.4 Sociedade de Economia mista

6. desempenho de atividade de natureza econmica (DI PIETRO, 2011, p. 457).

Fazem jus imunidade tributria

Sujeitas a controle pleno pelos tribunais

Sujeitas a controle pleno pelos tribunais de

No sujeitas a falncia (Lei 11.101/2005,

Fonte: ALEXANDRINO E PAULO (2011, p. 98-9)

O vocbulo agncia um dos modismos introduzidos no direito brasileiro em

agncias que escapem a essa direo superior do Presidente da Repblica.

governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificao

A agncia reguladora, em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer

UNIDADE 3 ATOS ADMINISTRATIVOS

3.1 Atos Administrativos

os mesmos elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se,

ponte, a instalao de um servio pblico etc. O fato administrativo, como

pblico, isto , no interesse da coletividade. No h ato administrativo sem um fim

Forma [...] o revestimento do ato administrativo. o modo pelo qual o ato

Impe-se, neste caso, distinguir a forma do ato do procedimento

pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo.

visto que toda a atuao do Executivo se resume no atendimento das imposies

Enquanto, porm, no sobrevier o pronunciamento de nulidade, os atos

administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao,

Ento, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos podem ser

A caracterstica dos atos gerais que eles prevalecem sobre os atos

sobre os rgos e agentes da Administrao que os expediram. So atos de

contribuintes. o caso das portarias e instrues ministeriais, que s deviam dispor

Quanto ao seu regramento, os atos podem ser vinculados e discricionrios.

que a autoridade administrativa escolha, entre as vrias possibilidades de soluo,

vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico. No se

variadssimas, abrangendo mesmo a maior parte das declaraes de vontade

UNIDADE 4 LEI N 9.784/99 E O PROCESSO

Administrativo Disciplinar, o que vale conferir, embora no seja momento de

do devido processo legal;

da ampla defesa e contraditrio;

Devido estarmos focando o PAD, vamos tratar do princpio do devido

Em nosso parecer, bastaria norma constitucional haver adotado o

Ao fim e ao cabo do Procedimento Administrativo Disciplinar, uma vez

transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica.

previstos no Captulo supramencionado forem ocupantes de cargos em comisso ou

UNIDADE 5 O SERVIDOR PBLICO E A PROBIDADE

Vamos comear nossas ponderaes afirmando que ao Servidor Pblico

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (DI PIETRO, 2011).

A legalidade, como princpio de administrao (CF, art. 37 caput), significa