Encontro Internacional Participao, Democracia e Polticas Pblicas:

aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP).

Anlise do programa Disque 100, sob a tica do modelo de mltiplos fluxos de

Jonh Kingdon.
Kimina Ouki1
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo analisar a poltica pblica de enfretamento
violncia sexual infanto-juvenil, em especial o Programa Disque 100. Para tal anlise
utilizamos o modelo terico de mltiplos fluxos de Jonh Kingdon. O estudo foca
principalmente no perodo de formulao da poltica. Alm disso, procuramos
identificar os principais atores envolvidos e definir os fluxos presentes no canal
Disque 100 de acordo com a estrutura de Kingdon.
Introduo
A violncia contra criana e adolescente uma das grandes
preocupaes em nvel mundial, afetando a sociedade como um todo e ainda, o
indivduo de forma isolada. Este tipo de agresso pode ser expresso por uma ao
de negligncia fsica, psicolgica, abandono e abuso sexual.
Criado pela Associao Brasileira Multidisciplinar - ABRAPIA em 1997, o
canal do Disque Denncia Nacional de Abuso e Explorao Sexual Contra Criana
(Disque 100) foi levado ao comando do Poder Executivo no ano de 2003, aps a
deciso do Governo Federal em priorizar o enfrentamento explorao sexual de
menores. Atualmente este servio de responsabilidade da Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica SDH-PR.
O Disque 100 no apenas um servio para recebimento de denncia.
Alm de receber e encaminhar denncias, orienta como acionar outros rgos de
recepo de denncias, como por exemplo, os conselhos tutelares, que
acompanham e monitoram cada denncia e garante m a possibilidade no apenas
de atendimento s vtimas, mas tambm de responsabilizao e tratamento dos
agressores, evitando a impunidade e o ciclo repetitivo da violncia. O programa
1

Bacharel em Cincia Poltica no Centro Universitrio do Distrito Federal UDF.

serve tambm como ferramenta para o estabelecimento de aes estratgicas no

enfrentamento violncia infanto-juvenil no Brasil, ou seja, fornecem dados que
podem subsidiar polticas pblicas e aes de enfrentamento da violncia contra
crianas e adolescentes.
Apesar de surgir com foco no enfrentamento da violncia sexual, o Disque
100 hoje, na prtica, enfatizo, um Disque Direitos Humanos de Crianas e
Adolescentes, pois recebe denncias de diferentes tipos de violncia envolvendo
meninas e meninos. O Disque 100 vinculado ao Programa Nacional de
Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, por meio da
Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente da SDHPR.
De acordo com a teoria de John Kingdon, considerando que um dos
fundamentos de seu modelo que no existe relao causal entre problemas e
solues, mas sim janelas de oportunidades para as mudanas nas polticas
pblicas.
O objetivo central deste trabalho consiste em distinguir, dentro do
processo de surgimento do Canal Disque 100, alternativas e poltica e analisar como
se deu a juno entre eles, partindo da hiptese de que todos os fluxos podem ser
identificados e tambm que o fluxo da poltica, neste caso, tem presena constante
tambm ao longo do desenvolvimento dos demais fluxos. Alm disso, o trabalho ir
corroborar com a utilidade do modelo de Kingdon como ferramenta para a anlise
das polticas pblicas, inclusive as novas polticas sociais, como o caso do Programa
Disque 100.
2. O Modelo de Mltiplos Fluxos
John Kingdon considera que o processo de construo das polticas
pblicas complexo, fludo e irracional. O autor procura responder por que alguns
problemas se tornam importantes para um governo, tende explicar o processo de
formao de agenda de polticas pblicas e por que algumas solues so mais bem
acolhidas do que outros estabelecimentos de alternativas. Para ele esses so os
dois principais processos pr-decisrios das polticas pblicas.
O modelo est focado na formulao da poltica, no que se refere
definio da agenda e do processo decisrio, mas pode ser entendido para todo
processo poltico e para diferentes nveis de governo. (ZAHARIADIS, 2007).

A agenda, para o autor, constituda por aquele conjunto de assuntos

que podem receber a sria ateno do governo em um momento especfico, bem
como de outros atores fora do governo, mas que possuem estreitas relaes com as
autoridades e tambm com a sociedade civil.
Ele diferencia trs tipos de agenda: no governamental ou sistmica, a
governamental e a de deciso. A primeira trata de assuntos reconhecidos, porm
merece ateno do governo. A segunda inclui os problemas que merecem ateno
formal do governo, ou seja, temas que de alguma maneira esto ligados na estrutura
administrativa. Por ltimo, a agenda de deciso, engloba a lista dos problemas e dos
assuntos que sero decididos. A juno destes trs processos tem como objetivo
explicar os motivos pelos quais certos problemas saem do estado de coisas e
entram na agenda de deciso, enquanto outros problemas, por mais que sejam
reconhecidos, no provocam necessariamente uma ao do governo.
O primeiro passo, segundo Kingdon, conhecer o processo que levou
determinado problema integrar a agenda governamental, e quais as alternativas de
ao esto sendo consideradas. Esse processo ficou conhecido como processo prdecisrio, no qual precisa ser estudado para que se possa julgar se a poltica pblica
implantada correspondeu s demandas que a originaram.
A mudana na agenda poltica resultado da convergncia entre estes
trs fluxos streams e politics: o fluxo dos problemas, o fluxo das solues ou
alternativas e o fluxo da poltica; por isso o modelo de Kingdon, que focado nos
estgios pr-decisrios da formulao de uma poltica pblica, chamado de
modelo de mltiplos fluxos multiple streams framework. Segundo Zahariadis
(1998), este modelo til para explicar como as agendas so formadas pelos
governos nacionais em ambientes instveis, nos quais as escolhas so dependentes
do contexto poltico e possveis somente com a ocorrncia de uma janela de
oportunidade: Nesse caso h o surgimento de uma oportunidade de mudana
chamada por Kingdon de policy windows que possibilitar uma alterao na
agenda poltica.
A juno dos trs fluxos, que se desenvolvem segundo suas prprias
dinmicas, em um dado momento abre uma janela de oportunidade no processo
de definio de agenda e possibilita a origem de um novo item de poltica pblica. As
janelas de oportunidade tm, muitas vezes, caractersticas transitrias e, portanto,
constituem um gatilho para a mudana na agenda e unio dos trs fluxos

diferenciados pelo modelo. Esse fenmeno de convergncia entre os fluxos foi

denominado de coupling. Um novo governo representa, ainda na concepo do
autor, o momento ideal para o surgimento das janelas de oportunidades e as
mudanas na agenda poltica.
O primeiro fluxo, o fluxo dos problemas, procura realizar a anlise da
forma pela qual os temas so percebidos como problemas e passam a ocupar a
agenda. Para Kingdon, no existe meios de um governante ou qualque r outro ator
poltico preocupar-se com todos os problemas existentes dentro da sua rea de
governo e, por isso, haver, invariavelmente, uma seleo de problemas.
A necessidade de ao acerca de um determinado tema pode ser
percebida pelos formuladores de polticas pblicas atravs do estudo de indicadores:
comparao com outros pases ou unidades relevantes; ocorrncia de eventos e
crises; e, recebimento de feedback de aes governamentais: estudos sobre o
cumprimento de metas, controle de gastos, reclamaes de cidados e crticas da
mdia em relao a polticas pblicas j existentes.
Problem Stream
(fluxo de problema)
Indicadores;
Crises;
Feedback de aes
governamentais

Problem Stream
(fluxo de solues)

Politics Stream
(fluxo poltico)

Viabilidade tcnica;
Aceitao pela
comunidade;
Custo tolervel;

Foras polticas
organizadas;
Mudanas no governo;

Oportunidade de Mudana
(Windows)
Convergncia dos fluxos (coupling) pelos
empreendedores (policy entrepreneurs)

Agenda Setting
Acesso de uma questo
agenda de governo.

Figura 1: o Modelo de Fluxos Mltiplos

Fonte Capella (2007)

importante compreender que os problemas so construes sociais que

dependem de interpretao de atores que sinalizam uma situao como um

problema. Uma situao que considerada um problema pode de repente

desenvolver, por exemplo, mudanas no governo. O reconhecimento do problema
no deixa de ser parte do interesse poltico do governo, embora possa no surgir
internamente a ele.
O segundo fluxo so de solues e alternativas e traz o conjunto de aes
disponveis para lidar com o problema caracterizado. As ideias geradas neste fluxo
no correspondem aos frutos do primeiro fluxo. Problemas no so pr-requisitos
para existncia de solues. Este fluxo gerado por comunidades de especialistas
(pesquisadores,

acadmicos,

consultores,

funcionrios

pblicos,

assessores

parlamentares, tcnicos do prprio governo e analistas) que trabalham para grupos

de interesses e que agem de certa forma coordenadamente e cujo trabalho principal
a avaliao e o planejamento. Chegam agenda apenas quando os problemas
percebidos, ou demandas polticas, criam oportunidades para essas ideias serem
estabelecidas.
Com o processo de difuso bem sucedido ocorre o que seria um efeito
multiplicador que espalha a ideia e faz com que ela ganhe adeptos, o que garante
que ela relevante dentro de um agrupamento de alternativas possveis e que os
empreendedores de polticas estaro dispostos a investir na sua concretizao e
aprovao pelo governo.
O terceiro fluxo, o fluxo da poltica, composto pela dimenso poltica em
si que segue suas prprias regras e independe do reconhecimento de um problema
ou da aceitao de uma ideia como soluo. Neste fluxo no h destaque para uma
difuso de ideias, mas sim para a negociao e barganha.
3. A violncia sexual infanto-juvenil e o surgimento do canal Disque 100.
A violncia contra criana e adolescente uma das grandes
preocupaes em nvel mundial, e vem afetando a sociedade como um todo e
tambm o indivduo de forma isolada. Esse tipo de agresso pode ser expresso pelo
uso da fora para fazer algum agir contra a sua vontade, por meio de uma
disposio natural para expressar sentimentos de forma brutal, utilizando a fora
irresistvel como um carter brutal de uma ao. A violncia sexual infanto -juvenil
apresenta -se como um problema social complexo e preocupante de difcil
enfrentamento , em seu Art. 130 da Lei n 8.069, de 13 de junho de 1990, no Estatuto
da Criana e do Adolescente, consta q ue :

Verificada a hiptese de maus-tratos, opresso ou abuso sexual impostos

pelos pais ou responsvel, a autoridade judiciria poder determinar, como
medida cautelar, o afastamento do agressor da moradia comum.

A violncia infanto-juvenil encontra-se inserida dentro de um contexto

histrico-social, devido aos altos ndices de incidncia e as srias consequncias
que este fenmeno de tremenda brutalidade trs vida das vtimas e de sua famlia.
Essa forma de violncia pode ser definida como qualquer contato, ou interao,
entre uma criana ou adolescente e algum, em estgio usado para estimulao
sexual do perpetrador.
Nesse contexto, Abromovay afirma que:
A interao sexual pode incluir toques, carcias, sexo oral ou relaes com
penetrao (genital ou anal). O abuso sexual tambm inclui situaes nas
quais no h contato fsico. Estas interaes sexuais so impostas s
crianas e aos adolescentes pela violncia fsica, ameaas ou induo de
sua vontade. (2003; p.53).

A violncia sexual contra crianas e adolescentes um fenmeno antigo

na histria da humanidade. Entre as diversas manifestaes da violncia praticada
contra a criana, a sexual intrafamiliar responsvel por sequelas que podem
acompanhar a sua vida, com reflexos no campo fsico, social e psquico, justificando
o envolvimento de profissionais de vrias reas na busca de alternativas capazes de
minorar os danos. (GUERRA, 1998).
Atualmente,

este

problema

vem

se

alastrado

cada

vez

mais,

especialmente no Brasil. As vtimas mais frequentes so as crianas e os

adolescentes, entre os 13 e 17 anos de idade, principalmente do sexo feminino.
A violncia sexual ou explorao, segundo Guerra:
Se configura como todo ato ou jogo sexual, relao hetero ou homossexual
entre um ou mais adultos e uma criana ou adolescente, tendo por
finalidade estimular sexualmente esta criana ou adolescente ou utiliz-la
para obter uma estimulao sexual sobre sua pessoa ou de outra pessoa.
(1998; p. 33).

Este ato pode ser definido como o envolvimento de crianas e

adolescentes dependentes e imaturos quanto ao seu desenvolvimento em atividades
sexuais e que no tm condies de compreender plenamente e para as quais so
incapazes de dar o consentimento informado ou que violam as regras sociais e os
papis familiares. Incluem a pedofilia, os abusos sexuais violentos e o incesto,
sendo que os estudos sobre a frequncia da violncia sexual so mais raros dos que
os que envolvem a violncia fsica (KEMPE, 1996).

O abuso sexual pode ser dividido em intrafamiliar e extrafamiliar. Autores

apontam que aproximadamente 80% so praticados por membros da famlia ou por
pessoa conhecida confivel, sendo que cinco tipos de relaes incestuosas so
conhecidas: pai-filha, irmo-irm, me-filho, pai-filho e me-filha, sendo possvel que
o mais comum seja irmo-irm; o mais relatado entre pai-filha (75% dos casos),
sendo que o tipo me-filho considerado o mais patolgico, frequentemente
relacionado psicose. (ZAVASCHI, 1991 apud BARBOSA, 2006).
3.1 Programas Disque 100
Em 23 de abril de 2001, foi realizado na cidade de Braslia a IV
Conferncia Nacional do Direito da Criana e do Adolescente. Essa conferncia
tinha como tema Violncia Covardia, as Marcas Ficam na Sociedade. O
objetivo central era de promover ampla reflexo sobre a infncia e adolescncia e
sua relao com a violncia a fim de apontar caminhos e definir proposies que
revertam realidade vigente e contribuam para a melhoria da qualidade de vida
infanto-juvenil. Alm disso, foram estabelecidos os seguintes objetivos especficos
que caracterizam e fortificam a ideia da conferncia e as aes adotadas, aps a
realizao deste evento. Os objetivos foram:
1) Subsidiar os participantes da Conferncia a partir do diagnstico da
situao conjuntural da populao infanto-juvenil brasileira.
2) Situar os participantes da Conferncia no contexto histrico do
atendimento criana e ao adolescente.
3) Discutir o papel dos meios de comunicao social a partir dos aspectos
conceituais e epidemiolgicos da violncia.
4) Identificar a relao entre o Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA e os demais instrumentos legais, bem como a realidade e a participao dos
diversos atores na construo da Paz Social.
5) Propor a elaborao de um PACTO PELA PAZ.
6) Subsidiar a sociedade brasileira com a apresentao de experincias
referenciais na aplicao do ECA.
7) Partilhar experincias exitosas de aplicao do Estatuto da Criana e
do Adolescente.

8) Discutir o papel do Estado, da sociedade e da famlia na consolidao

de uma cultura de defesa dos direitos da criana e do adolescente.
9) Discutir a questo dos diversos atores sociais diretamente envolvidos
com a questo e delinear perspectivas de atuao conjunta: sistema de segurana
pblica, sistema de justia e sistema de atendimento.
10) Discutir a questo da idade de imputabilidade penal dos jovens.
11) Realizar a I Conferncia Nacional dos Adolescentes, assegurandolhes uma metodologia prpria faixa etria.
A IV Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
assumiu como compromisso do Estado Brasileiro, erradicar a violncia sexual contra
a criana e o adolescente. Ficou estabelecido o dever de todos famlia, sociedade
e poder pblico - de garantir, com absoluta prioridade, o atendimento, o resgate e a
proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes, em especial daquelas vtimas
de explorao e abuso sexual. (Conselho Nacional da Criana e Adolescente CONANDA). Foram iniciados alguns programas com a inteno de combater o alto
ndice da violncia sexual infanto-juvenil, como por exemplo, a intensificao do
canal Disque-Denncia.
O canal Disque-Denncia foi fundado pelo Pediatra Lauro Monteiro,
fundador da Associao Brasileira Multiprofissional de Proteo Infncia e
Adolescncia - Abrapia. O objetivo do Doutor ao criar essa ferramenta era a vontade
de fazer alguma coisa pelas crianas, para que todas elas pudessem ter um
atendimento pelo menos parecido ao que recebiam no consultrio. Assim, o mdico
incomodado com a situao do alto ndice de atendimento referente violncia
sexual infanto-juvenil, mobilizou-se e partiu para criao de uma ONG, que pudesse
atender as crianas vitimas de violncia sexual.
No ano de 1988, o Doutor Monteiro fundou a ONG Abrapia, com o
objetivo de agir para evitar que os casos de violncia sexual acontecessem, pois at
ento se tratava de um estado de coisas:
Algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos,
mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no
se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. (RUA, 1998, p.
10).

No dia 05 de fevereiro de 1997 o canal Disque-Denncia iniciou o

atendimento ao pblico. Desde inicio do trabalho a Abrapia passou a no somente

receber, registrar e retransmitir as denncias para todo o pas, mas assumiu tambm
a divulgao do nmero 0800 99 0500. A primeira ao do Abrapia foi montar uma
estrutura para criar o Disque-Denncia, atendimento por telefone para casos de
abuso e violncia sexual contra crianas e adolescentes. Inicialmente, esse
atendimento abrangia apenas o Estado do Rio de Janeiro. Atravs do canal DisqueDenncia s vitimas foram recebendo um atendimento de maneira mais gil, e
ento, surgiu a necessidade de acabar com a imagem de que o Brasil no fazia
nada para abolir com a explorao sexual infanto-juvenil.
Em 1998 a Abrapia reuniu-se com o Ministrio da Justia para criar um
canal federal. Essa situao deixou de ser apenas um estado de coisas, tornou-se
um "problema poltico". Houve a participao do governo a fim de adotar medidas
para controlar os altos ndices de violncia sexual infanto-juvenil no Brasil.
Inicialmente, o servio desse canal de atendimento era vinculado apenas com a
questo da violncia sexual. Em maio de 2003 o Governo Federal assumiu o
programa de atendimento de denncia nacional de abuso e explorao sexual
contra criana e o adolescente. (Cartilha Disque 100 p. 6, 2011). O servio passou
a atuar em trs nveis:
Escuta, orienta e registra a denncia; Encaminha a denncia para a rede de
proteo e responsabilizao, como por exemplos, os conselhos tutelares;
Monitora as providncias adotadas para informar ao denunciante o que
ocorreu com a denncia. (Cartilha Disque 100, 2011).

O Disque 100 foi criado com objetivo de receber, encaminhar e monitorar

denncias. Como a transferncia para a SDH/PR permitiu na ampliao do canal
expandindo o atendimento. Esse servio funciona diariamente, das 8h s 22h,
inclusive nos fins de semana e feriados. Qualquer pessoa pode utilizar o servio,
seja adultos, crianas e adolescentes e garantido o anonimato no ato da
denncia.
Atravs das informaes obtidas, neste canal que permite avaliar a
dimenso da violncia contra crianas e adolescentes e o funcionamento do sistema
de proteo:
O servio gera dados fundamentais para o mapeamento de regies crticas
e fornece subsdios que ajudam a orientar a elaborao de polticas
pblicas e as aes de enfrentamento da violncia contra crianas e
adolescentes. (Cartilha Disque 100, p. 7, 2011).

As denncias recebidas pelo Disque 100 so analisadas e encaminhadas

aos rgos de defesa e responsabilizao, de acordo com a competncia e as

atribuies especficas, priorizando o Conselho Tutelar como porta de entrada.

Assim:
As denncias oferecidas ao servio so registradas no sistema pelos teleatendentes e recebem um nmero de protocolo que tambm propicia o
acompanhamento pelo denunciante. importante destacar que uma
denncia pode conter mais de um tipo de violncia e mais de uma vtima. O
usurio atendido por um funcionrio do servio que pode, alm de
registrar uma denncia; fornecer informaes, orientar em como proceder
para registrar uma situao de desaparecimento de criana ou adolescente
etc. mantida em sigilo a identidade da pessoa denunciante. (Cartilha
Disque 100, 2011 p.12).

Desde o incio do servio em maio de 2003, at agosto de 2011, o Disque

j realizou um total de 2.937.394 atendimentos e recebeu 195.932 denncias de
todo o pas. O grfico abaixo mostra a progresso da quantidade de denncias
recebidas por este canal. (Relatrio Disque Direitos Humanos-Mdulo Criana e
Adolescente SDH/PR, 2011, p. 3).

Fonte: Relatrio Disque Direitos Humano-Mdulo Criana e Adolescente SDH 2011

Percebe-se que com a transferncia de responsabilidade da sociedade

civil para o governo federal, permitiu-se a expanso da qualidade do atendimento.
Houve investimentos para aumento do quadro de teleatendentes, a fim de melhorar
e aprimorar o servio ao pblico, bem como facilitar o encaminhamento das
denncias recebidas para os rgos responsveis.
4. A poltica de enfrentamento violncia infanto-juvenil

A Violncia Sexual contra crianas e adolescentes tem-se tornado foco de

ateno do poder pblico e da sociedade civil brasileira, a partir das duas ltimas
dcadas.
O enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes
ganhou maior impulso com a entrada em vigor do Plano Nacional de Enfrentamento
da Violncia Sexual Infanto -Juvenil. Dessa maneira, a violncia sexual infanto -juvenil
deixou de ser apenas um problema social e tornou-se um problema poltico.
No ano 2000, o Brasil realizou esforos no sentido de constatao do
agravamento comercializao de criana, abuso e violncia infanto-juvenil. Devido
unio do governo federal com a sociedade civil, houve a aprovao de polticas
nacionais temticas, sendo autorizado pelo Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente Conanda em 12 de julho de 2000, com a criao do
Plano Nacional de Enfretamento Violncia Infanto-Juvenil.
O Plano Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Infanto -Juvenil
define como seu objetivo: Estabelecer um conjunto de aes articuladas que
permita a interveno tcnicopoltica e financeira para o enfrentamento da violncia
sexual contra crianas e adolescentes. (SEDH/DCA, 2002, p.14). A meta era de
realizar a proteo integral de crianas e adolescentes em situao de violncia
sexual, visando expressar concretamente a mobilizao entre a sociedade civil, as
trs esferas de governo e os organismos internacionais. Consolida o processo,
definidos por meio de consensos entre diferentes setores e segmentos, as diretrizes
gerais para uma poltica pblica de enfrentamento violncia sexual infanto -juvenil.
O Plano envolve seis pontos estratgicos que estabelecem metas,
parcerias e prazos a serem cumpridos para reduzir os casos de abuso e explorao
sexual e para garantir o atendimento de qualidade para as vtimas e a suas famlias.
Entre

eles:

mobilizao

articulao;

anlise

da

situao;

defesa

responsabilizao; atendimento; preveno; e, protagonismo infanto-juvenil. O rgo

responsvel pelo acompanhamento das aes o Conselho Nacional dos Direitos
da Criana e do Adolescente (Conanda) e dos Conselhos de Direitos Estaduais e
Municipais.
O Plano Nacional de Enfretamento Violncia Infanto -Juvenil modelo
de referncia para qualquer iniciativa de combate violncia sexual infanto -juvenil e
responsvel por estruturar polticas pblicas e servios que garantem os direitos da
criana e do adolescente.

Atravs da elaborao do Plano Nacional, o Brasil logrou vrias

conquistas importantes. Como por exemplo, a criao do Comit Nacional de
Enfrentamento Violncia Sexual de Crianas e Adolescentes, que possui a misso
de monitorar a implementao do Plano Nacional; tambm houve a implantao da
Comisso Intersetorial composta por ministrios do governo federal, organismos
internacionais e representantes da sociedade civil organizada que apoia aes de
enfrentamento violncia sexual; e a criao de delegacias e Varas Criminais
especializadas em crimes contra crianas e adolescentes. (CARVALHO, 1995 Apud
BARBOSA, 2006).
O Plano Nacional tem como marco conceitual, as seguintes linhas de
ao da poltica de atendimento:
I - polticas sociais bsicas; II - polticas e programas de assistncia social,
em carter supletivo, para aqueles que deles necessitem; III - servios
especiais de preveno atendimento mdico e psicossocial s vtimas de
negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso; IV servio de identificao e localizao de pais, responsvel, crianas e
adolescentes desaparecidos; e, V - proteo jurdico-social por entidades de
defesa dos direitos da criana e do adolescente. (ART. 87 do ECA, 1990)

A partir das definies, possvel pensar os aspectos que circundam a

violncia sexual contra crianas e adolescentes. Alm do ECA, outras legislaes
vm reforar que a Poltica Pblica deve ser um conjunto integrado de aes
governamentais e da sociedade civil, visando o bem estar e a qualidade de vida das
crianas e adolescentes.
As aes desenvolvidas, a partir dos princpios estabelecidos no Plano,
permitem a realizao de pesquisas quantitativas e qualitativas tanto sobre a
incidncia de fatores da violncia sexual quanto da explorao sexual comercial,
ligada ao trfico, turismo sexual, pornografia e abuso sexual familiar e extra familiar.
(GUERRA, 1998 Apud BARBOSA, 2006).

4.1 A violncia sexual infanto-juvenil no Brasil

O Brasil uma sociedade marcada por profunda desigualdade na
distribuio da riqueza social. Em decorrncia disso, possibilita violncia estrutural
que atinge grande parcela de crianas e adolescentes, conduzindo-os a uma vida
indigna em termos de alimentao, habitao, escolarizao, explorao de sua
mo de obra, tortura e extermnio.

A violncia contra criana e adolescente recebe diferentes denominaes

como: maltrato abuso, vitimizao, sndrome da criana espancada, sndrome do
crescimento prejudicado por causa no orgnica, explorao, opresso, etc. Bater
em uma criana um hbito universal, considerado pela maioria, como uma forma
de educar, um direito dos pais, como no violncia, sendo um reflexo do ptrio
poder, havendo negao da face violenta da famlia. (ABROMOVAY, 2003)
A tendncia no isolar um nico fator como possvel causa ou
antecedente que as potencializa. Neste caso, prefere-se identificar conjuntos ou
ambientes favorveis violncia, s fragilidades na definio da dimenso, no
sendo possvel compreender com certa exatido, os casos de violncia. Apesar da
responsabilidade em dar proteo criana, o primeiro lugar onde a violncia
explode, quando o pas vai mal, dentro de casa (DIAS, 1993, p. 23)
Hoje, a base estrutural a famlia, conforme mencionado por Dias (1993),
ela tem importncia, mais do que reconhecida por todas as sociedades, portanto,
alm de todas as suas funes positivas, tem sido o espao de hierarquia e da
subordinao e a violncia intrafamiliar tem gerado sofrimento para aqueles que a
ela esto submetidos, particularmente mulheres e crianas. (BARSTED, 1998, p. 3)
Os casos de violncia sexual infanto-juvenil no Brasil ocorrem geralmente
dentro da prpria casa. Reproduz um pouco a opresso que este adulto enfrenta em
sua vida diria, pela violncia maior que a sociedade lhe impe. Entretanto, a
Constituio Federal Brasileira, de 1988, prev que: O Estado assegurar a
assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando
mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes (artigo 266, p.8)
A violncia sexual acontece de maneira ampla, ou seja, inclui diversas
formas de intimidao sexual olhares, gestos, piadas, comentrios obscenos.
Estudo realizado pela Abrapia comprova que essa maneira de seduo advm dos
prprios parentes.
De acordo com o Relatrio da Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica (2011), 78% dos casos de violncia sexual, em todas as
modalidades de violncia sexual apresentadas, as vtimas de sexo feminino so a
grande maioria chegando a 80% nas situaes de explorao sexual e 22% com
meninos. Alm disso, o relatrio demonstra que os casos mais crticos no Brasil

referem-se questo de explorao sexual de menor, principalmente no que tange a

questo do turismo.
As estatsticas mostram que 27,19% so vtimas de tal atrocidade. O
abuso sexual infanto-juvenil tambm considerado um caso de extrema
preocupao, principalmente na rea da sade, pois 72,26% das reclamaes
recebidas no canal disque-denncia no ano de 2003 a 2011 referem-se questo de
abuso sexual. Com relao aos infratores, a tabela abaixo apresenta os totais dos
suspeitos de violncia sexual no Brasil, 68% so do sexo masculino e 32% do sexo
feminino. Essa proporo se mantm tanto nas situaes de explorao sexual
como nas situaes de abuso sexual. (relatrio Disque direitos humanos-mdulo
criana e adolescente, SDH 2011).
A pesquisa tambm revelou que as meninas que sofreram violncia fsica
e sexual relataram histrias em que se destacam dores ou desconfortos severos,
problemas de concentrao e tonturas e a tentativa de suicdio mais frequente .
Por meio do relatrio possvel compreender que um dos problemas que
tange o caso de violncia sexual infanto-juvenil deve -se descontinuidade em
funo das caractersticas das aes por parte do governo federal.
Contudo, devem estar preparados para pensar nessas aes para intervir
apropriadamente, demonstrando credibilidade. Tendo respeito s crianas e
adolescentes, por sua condio, e realizando os encaminhamentos necessrios para
que sejam tomadas as medidas projetivas.
4.2 O fluxo de problema e o programa Disque 100
A violncia contra crianas e adolescentes fica evidente na histria da
vida social brasileira somente no final dos anos 70. A partir dessa poca que esta
problemtica adquire visibilidade. (FIGUEIREDO, 1998 apud TEIXEIRA, 2005).
Nos anos 80 o grande problema de violncia infanto-juvenil revela
sociedade brasileira a magnitude das faces mais agudas e cruis da questo social
do pas. Em decorrncia dos grandes problemas polticos e sociais vivenciados no
Brasil, em virtude da ditadura militar, surgem movimentos de luta pelos direitos
humanos. (GUERRA, 1998, apud ARAJO, 2006).

Esses movimentos tinham como objetivo primordial manifestar o

sentimento de total repdio e desconsiderao contra o Estado e suas
manifestaes de fora e violncia contra cidados, militantes polticos; ou seja,
pessoas que se mostravam contrrias ordem vigente e aos pensamentos impostos
pelo Regime atravs desses movimentos sociais foi possvel incluir na agenda
poltica do pas as questes das crianas e adolescentes brasileiros. (ALVIM, 1995
apud ARAJO, 2006).
No incio da dcada de 80, diversos movimentos sociais procuraram
denunciar a violncia contra meninas e meninos. Grupos como o Centro de
Referncia, Estudos e Aes Sobre Crianas e Adolescentes (CECRIA), a
Associao Nacional de Centros de Defesa da Criana e do Adolescente (ANCED),
a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI), a Casa de Passagem Recife,
o Centro Brasileiro de Informao e Orientao da Sade Social (CEBRAIOS, Casa
Renascer, Natal) e o Centro da Mulher 8 de Maro, entre outros, formaram uma
grande rede nacional com vistas ao enfrentamento da violncia sexual contra
crianas e adolescentes. (GUERRA, 1998 apud ARAJO, 2006).
Com o surgimento das ONGs, aliadas ao Governo Federal, em busca de
fatores em comum o combate violncia infanto-juvenil tinha como objetivo: a
implantao de polticas pblicas de modo a garantir a universalizao de direitos
sociais bsicos; o desenvolvimento de programas para combater o abuso e a
explorao sexual, tais como: assistncia s crianas e adolescentes abusadas e
exploradas sexualmente, implantao de polticas que permitissem coibir as prticas
de violncia sexual; a implantao de uma rede de alcance internacional com vistas
troca de informaes e experincias. (GUERRA, 1998 apud FALEIROS, 1998).
Alm disso, implantaram vrias aes que visava o fim da Violncia
sexual. No ano 1997, foi lanada a primeira campanha de Enfrentamento da
Explorao Sexual de iniciativa do Governo Federal. O tema da Campanha foi:
Turismo Sexual Cuidado, O Brasil Est de Olho. O rgo responsvel pela
coordenao da campanha foi a EMBRATUR Empresa Brasileira Turismo, que
integrava

recm-criado

Sistema

Nacional

de

Recepo,

Tratamento,

Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao de Denncias de Abuso e

Explorao Sexual Praticada contra Crianas e Adolescentes, e visava divulgar o
servio 0800 para receber as denncias de violncia (Cartilha Disque 100, 2011).

A operacionalizao desse Sistema ficou sob a responsabilidade da ento

Abrapia, na qual inclusive, foi instalado um Disque -Denncia, instrumento que se
revelou fundamental na denncia de situaes de abuso e explorao sexual de
crianas e adolescentes no Brasil. Entre os anos de 1997 at 2003, a Abrapia
recebeu 50.636 telefonemas, que representaram um total de 5.071 comunicaes de
violncia sexual. Como a finalidade do canal de atendimento estava crescendo em
maio de 2003, o governo federal instalou um Disque -Denncia, com a inteno de
priorizar o enfrentamento da explorao sexual de crianas e adolescente, bem
como realizar uma ao estratgica de implementao do Plano Nacional de
Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil. A partir de maio de 2006,
passou-se a utilizar o nmero 100. (Cartilha Disque 100, 2011).
A finalidade principal desse canal de atendimento foi orientar e
encaminhar o usurio para um local especfico, na qual pudesse receber um
atendimento que atenda as suas necessidades. Tambm foi aprimorado o
monitoramento das denncias encaminhadas pelo Disque 100 s autoridades,
atravs do pacto entre a SDH e o Ministrio Pblico Federal, para saber quais
providncias foram tomadas pelos rgos acionados. Alm disso, o servio estava
implantando um novo sistema de coleta de dados com objetivo de obter mais
informaes sobre a i ncidncia da violncia contra crianas e adolescentes.
Segundo o modelo Kingdon (2003), as agendas so definidas a partir de
trs elementos: o reconhecimento do problema, a formulao de alternativas e a
prpria poltica.
De acordo com Capella (2007) no h necessidade de vinculo entre
problemas e solues. Contudo as questes no se transformam em problemas
automaticamente: problemas so construes que envolvem interpretaes sobre a
dinmica social. Para o autor, a definio de problema fundamental para atrair a
ateno dos formuladores de polticas.
Assim, a caracterizao dos problemas desse perodo corrobora com o
pensamento de Kingdon (2003), que aponta a crise social como um dos indicadores
que contribui para a entrada de questes na agenda dos governos. Portanto,
percebe-se que houve uma conjuno de fatores sociais e polticos que propiciaram
uma reinterpretao e novos encaminhamentos de questes que arrasta vam desde
a dcada anterior. (KINGDON, 2003 apud GOTTEMS, 2010).

O problema da violncia sexual infanto -juvenil j havia sido reconhecido,

mesmo antes da ao do governo e eram corroborados por indicadores e estudos e
percebidos pela sociedade civil. Alm dele, o governo reconhecia agora um novo
problema, desta vez de cunho institucional: as dificuldades no combate ao
enfretamento da violncia sexual infanto-juvenil por meio das polticas pblicas no
mbito da rea social naquele perodo.

4.3 Fluxos de alternativas

Em maro de 2006, ocorreu o I Seminrio do Disque-Denncia Nacional
de Abuso e Explorao Sexual Contra Crianas e Adolescentes. O objetivo central
deste evento foi de criar e estabelecer diretrizes visando o desenvolvimento
operacional que assegurassem a eficincia dos atendimentos realizados pelo
Disque-Denncia Nacional. A inteno era de buscar novas formas para qualificar as
aes de acompanhamento das denncias e das notificaes, de maneira efetiva
para garantir os direitos das crianas e adolescentes.
Durante a realizao deste seminrio houve a divulgao do novo nmero
do Disque-Denncia, com apenas trs dgitos (100). A ideia constituda facilitou o
acesso da populao a esse servio, desencadeando uma Campanha Nacional com
o slogan Por um Brasil Sem Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes, ligue
100. (Secretaria de Direitos Humanos, 2006).
Partindo para anlise do fluxo das alternativas de Kingdon, percebe-se
que com a criao do canal Disque-Denncia, desde 1997 at 2006, houve o
aprimoramento e a ampliao dessa ferramenta de atendimento ao pblico para
Disque 100. Entretanto, foi necessrio o desenvolvimento de um conjunto de ideias
e proposta, em busca do enfretamento violncia infanto -juvenil para ganhar
aceitao na rede poltica. Nesse processo, nem todas as ideias recebem o mesmo
tratamento: algumas permanecem intocadas, outras so combinadas a novas
propostas e outras desaparecem (ZAHARIADIS, 2007 p.72).
Kingdon (2003), ao formular o fluxo de alternativas, ressaltou a
importncia s ideias, s interpretaes e s argumentaes no processo de
formulao de poltica pblica. Refere-se que em alguns casos, como, por exemplo,
o da poltica estuda, as ideias so mais importantes que a influncia dos grupos de
presso no processo decisrio.

Conforme a afirmao de Kingdon pouco relevante tentar identificar qual

seria a origem ou a fonte da ideia que se tornou poltica pblica. Considerando que
cada caso nico, podem surgir de maneira incremental por meio de pequenos
ajustes naquilo que j vem sendo feito, quanto por mudanas repentinas na agenda
pblica, de forma que a procura pela sua origem, alm de difcil; pode levar a um
regresso infinito: (KINGDON 2003 apud GOTTEMS, 2010).
Ideas can arise either incrementally through small adjustments in what has
been done, and by sudden changes in the public agenda, so that the search
for its origin, and difficult and may lead to an infinite regress. (KINGDON,
p.127, 200).

O fluxo das alternativas do canal Disque 100 se deu pela criao de uma
ideia, de um canal de atendimento que pudesse atender de maneira imediata um
determinado problema que afetava uma parte da populao nacional. Atravs dessa
ao analisa-se quais as condies que permitem entender o porqu este problema
torna-se proeminente na agenda governamental, levando sua implementao.

4.4 O fluxo da poltica

O combate violncia intensificou-se com a criao do Plano Nacional de
Enfretamento violncia infanto-juvenil, criado durante o governo do presidente
Fernando Henrique Cardoso. Devido mobilizao entre a sociedade civil e as trs
esferas de governo e os organismos internacionais que se juntaram com o objetivo
de estabelecer um Estado de Direito para proteo integral de criana e adolescente
em situao de violncia sexual:
O poder pblico comea a dar sua resposta a esse desafio, de forma mais
sistemtica, com a instituio do Programa de Combate ao Abuso e
Explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes, inserido no Plano
Plurianual, a partir de 2000. (Programa de Aes Integradas e Referenciais
de Enfrentamento Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes no
Territrio Brasileiro, 2006).

Com a mudana do governo FHC para o governo Lula, que segundo

Kingdon (2003) representam essas mudanas de governo um momento ideal para o
surgimento das janelas de oportunidades e mudanas na Agenda, em 2006, a
misso de coordenar e desenvolver os programas do Plano Nacional de
Enfrentamento Violncia Sexual infantil foi delegado a SDH-PR. Entretanto,
durante esse perodo houve uma mudana. O Plano Nacional de Enfretamento

Violncia ficou ligado diretamente ao Plano Nacional de Direitos Humanos, que

durante 5 anos j passaram por trs modificaes.
Contudo, no fluxo da poltica existe dois elementos fundamentais que
permitem a compreender o processo da implementao do canal Disque 100: foras
polticas organizadas e as mudanas de governo. Uma das foras polticas
organizadas, no caso deste programa, em especfico, foi a sociedade civil que
influenciou muito no processo da formao desta poltica pblica. Outro motivo foi a
mudana de governo, o que possibilitou na mudana de atendimento, passando de
0800 para Disque 100, e ampliou a forma de atendimento e comunicao com as
vtimas.
5. CONCLUSO
O canal do Disque-Denncia foi criado, por meio da sociedade civil
organizada, com a inteno de receber, monitorar e atender os casos de abuso e a
explorao sexual infanto-juvenil. Sua criao apresentou solues de forma objetiva,
sendo necessria a ampliao desse canal para todo Brasil. Sendo que a janela de
oportunidade foi definida com a entrada do governo federal no programa no ano de
1998.
O modelo de mltiplos fluxos para anlise do Canal Disque-Denncia
Nacional mostrou-se, em grande parte, acertada, pois o objeto de estudo em questo
contm os elementos dos trs fluxos do modelo de John Kingdon.
Percebe-se para o caso em estudo que os trs fluxos realmente
convergiram, embora no tenham surgido independentemente e se encontrado ao
final do processo. O fluxo de alternativa esteve presente em todos os momentos,
possibilitando e motivando o desenvolvimento do fluxo de problemas e do fluxo
poltico. E, foi possvel identificar com mais clareza o fluxo de alternativa no programa
Disque 100, uma vez que foi gerado nas comunidades polticas, difundido e espalhado
no processo de sensibilizao, haja vista que as solues teoricamente viveis
representaram valores compartilhados, contaram com consentimento pblico e a
receptividade dos formuladores de polticas para o ingresso na agenda.
Apesar da escolha do modelo de Kingdon ter se mostrado acertada para
uma anlise da formulao do canal Disque-Denncia, ainda deve ser esta
aprofundada em novas oportunidades. Existem diversas definies e modelos de

anlise que podemos utilizar para analisar poltica pblica, nas esferas do ingresso do
problema na agenda, na identificao de alternativas, na tomada de deciso, e partida
para implementao da poltica escolhida, entendendo seu possvel fracasso ou
sucesso e suas modificaes ao longo da implementao.
A criao do canal de atendimento Disque 100, mostrou que, no campo
das polticas pblicas, no somente as agendas so passveis de mudanas, mas toda
uma poltica mutvel. Estas mudanas so, na verdade, necessrias para aumentar
a eficcia da ao governamental. Os formuladores de polticas pblicas no lidam
com uma alternativa que seja definitiva, principalmente ao tratar de um pas com
tantas diversidades como o Brasil.
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