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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.
Sumrio
1. Consideraes Iniciais ................................................................................................. 2
2. Supremo Tribunal Federal .......................................................................................... 2
2.1 Concurso Pblico ................................................................................................... 2
2.1.1 Direito Subjetivo Nomeao........................................................................ 2
2.1.2 Teoria do Fato Consumado ............................................................................ 3
2.2 Poderes Administrativos ....................................................................................... 5
2.3 Agentes Pblicos ................................................................................................... 9
2.4 Sistema Remuneratrio ...................................................................................... 10
3. Superior Tribunal de Justia...................................................................................... 12
3.1 Smula 552 .......................................................................................................... 12
3.2 Improbidade Administrativa ............................................................................... 13
3.2.1 Sujeito Passivo do Ato de Improbidade ....................................................... 13
3.2.2 Sujeito Ativo do Ato de Improbidade ........................................................... 15
3.2.3 Prazo Prescricional ....................................................................................... 18
3.3 Concurso Pblico ................................................................................................. 20
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Direito Administrativo
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1. Consideraes Iniciais
No encontro de hoje, vamos relembrar os principais julgamentos proferidos pelo
Supremo Tribunal Federal (STF) e pelo Superior Tribunal de Justia (STJ) no segundo
semestre do ano passado em relao ao Direito Administrativo.
Comearemos pelos julgados proferidos pelo Supremo.
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lapso temporal. Normalmente, esta teoria aplicada para aquelas hipteses nas quais um
particular litigue contra um ente pblico.
Ela foi aplicada durante muito tempo pelos nossos Tribunais Superiores para impedir
que aquele indivduo que tomava posse em um cargo pblico e entrava em exerccio por
fora de uma deciso provisria perdesse aquele cargo depois do transcurso de um longo
lapso temporal, quando seu processo chegava ao fim e, no judicirio, se chegava concluso
de que ele, realmente, no deveria ter tomado posse naquele cargo. Se chegava concluso
que o comportamento da administrao pblica que elimina o indivduo em algum momento
do concurso, realmente, era o comportamento certo.
Por exemplo: um indivduo X faz um concurso pblico e eliminado no teste fsico. Se
este indivduo conseguia uma liminar, entrava em exerccio e depois de 10 ou de 20 anos se
chegava concluso que ele deveria ter sido eliminado no teste fsico, durante muito tempo,
os Tribunais aplicaram a teoria do fato consumado para impedir que, em situaes como
essas, esse indivduo perdesse o cargo. Ou seja, a teoria era aplicada para manter o indivduo
exercendo aquelas funes que ele exercia h muito tempo.
Hoje, diante do atual quadro, quando um juiz, no final do processo, seja ele de
Tribunal ou Tribunal Superior, quando chega ao final do processo e ele percebe a existncia
de uma situao como essa, que algum toma posse em um cargo pblico em razo de uma
deciso liminar e, ao final do processo, se percebe que aquela liminar ela no representa a
melhor aplicao do direito o que esse juiz deve fazer? Ele deve, simplesmente, dizer que
deve perder o seu cargo depois de passado longo lapso temporal ou ele deve aplicar a teoria
do fato consumado para dizer que, apesar do indivduo no ter direito a ocupar aquele
cargo, o transcurso de longo lapso temporal faz com que ele deva ser mantido no cargo?
O Supremo examina essa questo vai adotar a primeira posio. O Supremo vai dizer
o seguinte: esse candidato que toma posse em concurso pblico por fora de uma deciso
judicial precria no deve ser mantido no cargo simplesmente porque o desempenha h
muito tempo. Ento, o Supremo vai nos dizer que, nesta situao, o princpio concursal, que
exige que as pessoas sejam aprovadas para tomar posse em cargos pblicos, deve prevalecer
sobre o interesse desse indivduo. O Supremo vai nos dizer que o princpio concursal um
valor constitucional que vai preponderar sobre o interesse individual desse candidato, que
no pode invocar, no caso, o princpio da proteo da confiana legtima porque conhecia a
precariedade daquela medida que lhe possibilitou tomar posse nesse cargo.
Em resumo, a concluso a qual ns chegamos que no se aplica a teoria do fato
consumado para candidatos que assumiram cargos pblicos por fora de deciso judicial
provisria posteriormente revista. Com isso, no devemos aplicar a teoria do fato
consumado nestas hipteses.
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i) Ordem de Polcia;
ii) Consentimento de Polcia;
iii) Fiscalizao de Polcia e;
iv) Sano de Polcia.
O que o professor Diogo de Figueiredo vai nos dizer que algumas fases do ciclo de
polcia, como no se relacionam com o exerccio do poder de imprio, poderiam ser
delegadas para particulares, para pessoas jurdicas de direito privado.
Que fases so essas que seriam delegveis? Em primeiro lugar, a fase do
consentimento de polcia, que a primeira fase do ciclo, e que acontece quando o poder
pblico consente que o particular exera uma determinada atividade. Este consentimento
veiculado, na maior parte das vezes, atravs de licenas ou de autorizaes. E, o professor
Diogo diz que tambm delegvel a terceira fase do ciclo de polcia, a fiscalizao de polcia,
que corresponde ao exame dos requisitos legais para o desempenho da atividade regulada
pelo poder de polcia, ou o exame da absteno de determinada atividade que seja proibida
pelo exerccio do poder de polcia.
Por que que consentimento e autorizao seriam delegveis para particulares?
Porque seriam fases que no envolveriam poder de imprio do Estado. Poderia, por isso, ser
delegado para pessoa jurdica de direito pblico ou para pessoa jurdica de direito privado.
O professor Diogo vai nos dizer que a primeira fase do ciclo de polcia, ordem de
polcia, que aquela norma que vai impedir que a atividade seja exercida ou que vai
restringir a liberdade do particular com relao ao exerccio de determinada atividade, seria
indelegvel para particulares. E, a quarta fase, a da sano de polcia, tambm seria uma
fase indelegvel para pessoa jurdica de direito privado porque se relaciona intimamente ao
exerccio do poder de imprio.
uma discusso que se tem na doutrina: se poderamos delegar o poder de polcia
apenas s pessoas jurdicas de direito pblico ou se poderamos delegar algumas fases desse
poder de polcia tambm para pessoas jurdicas de direito privado. Essa discusso
doutrinria acaba se refletindo na jurisprudncia e a questo continua sendo muito
controvertida.
Uma das questes prticas por trs dessas questes tericas vai ser relacionar
delegabilidade do poder de polcia para guardas municipais aplicarem multas, porque em
muitos municpios a guarda municipal criada com natureza jurdica de empresa pblica,
pessoa administrativa de direito privado. Se pergunta: as guardas municipais, se tiverem
natureza jurdica de pessoa administrativa de direito privado, podem exercer poder de
polcia ou no?
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O Supremo vai examinar esta questo em um julgado do ano passado, mas ele no
responde nossa pergunta. O Supremo diz que:
Guarda municipal e fiscalizao de trnsito - 3
constitucional a atribuio s guardas municipais do exerccio do poder de polcia de
trnsito, inclusive para imposio de sanes administrativas legalmente previstas. Com
base nessa orientao, o Plenrio, por maioria e em concluso de julgamento, desproveu
recurso extraordinrio em que se discutia a possibilidade de lei local designar a guarda
municipal para atuar na fiscalizao, no controle e na orientao do trnsito e do
trfego, em face dos limites funcionais dispostos no art. 144, 8, da CF ( 8 - Os
Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens,
servios e instalaes, conforme dispuser a lei) v. Informativo 785.
Lembrem sempre deste trecho inicial porque certamente este que ser cobrado nas
provas deste ano.
A Corte destacou que o poder de polcia no se confundiria com a segurana pblica. O
exerccio daquele no seria prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a
Constituio outorgara, com exclusividade, no art.144, apenas as funes de promoo
da segurana pblica.
O art.144 da CRFB/88 aquele que vai restringir essa atividade de segurana pblica
s polcias: polcia civil, polcia militar, polcia federal, polcia rodoviria federal, etc.
Constituio
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
II - polcia rodoviria federal;
III - polcia ferroviria federal;
IV - polcias civis;
V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
O julgado continua:
Ademais, a fiscalizao do trnsito com aplicao das sanes administrativas
legalmente previstas, embora pudesse se dar ostensivamente, constituiria mero exerccio
de poder de polcia. No haveria, portanto, bice ao seu exerccio por entidades no
policiais.
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privado, como empresas pblicas e sociedades de economia mista. E foi essa a pergunta que
o Supremo no respondeu.
E ele continua:
O CTB, observando os parmetros constitucionais, estabelecera a competncia comum
dos entes da administrao para o exerccio da fiscalizao de trnsito. Dentro de sua
esfera de atuao, delimitada pelo CTB, os Municpios poderiam determinar que o poder
de polcia que lhes compete fosse exercido pela guarda municipal. O art.144,8 da CF,
no impediria que a guarda municipal exercesse funes adicionais de proteo de
bens, servios e instalaes do Municpio. At mesmo instituies policiais poderiam
cumular funes tpicas de segurana pblica com o exerccio do poder de polcia.
Vencidos os Ministros Marco Aurlio (relator), Teori Zavascki, Rosa Weber, Ricardo
Lewandowski (Presidente) e Crmen Lcia, que davam parcial provimento ao recurso.
Entendiam ser constitucional a lei local que conferisse guarda municipal a atribuio
de fiscalizar e controlar o trnsito, inclusive com a possibilidade de imposio de multas,
porm, desde que observada a finalidade constitucional da instituio de proteger bens,
servios e equipamentos pblicos (CF, art. 144, 8) e os limites da competncia
municipal em matria de trnsito, estabelecidos pela legislao federal (CF, art. 22, XI).
RE 658570/MG, rel. orig. Min. Marco Aurlio, red. p/ o acrdo Min. Roberto Barroso,
6.8.2015. (RE-658570)
(Informativo 793, Plenrio, Repercusso Geral)
Lembrando que o art.144, 8 da CRFB/88 aquele que vai dizer que a guarda
municipal tem por funo proteo de bens, servios e instalaes dos municpios.
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
8 Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus
bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei.
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Como dito, o Supremo no responde grande dvida sobre essa matria, mas o que
pode aparecer e, certamente, aparecer em alguma prova deste ano (2016), o incio do
julgado, dizendo que constitucional sim a atribuio s guardas municipais do exerccio do
poder de polcia do trnsito, inclusive para a imposio de sanes administrativas
legalmente previstas.
Esse tambm foi um julgado submetido sistemtica da repercusso geral e, por
isso, ele to importante.
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Ento, veja, ainda que se alegue que existe um desvirtuamento daquela relao do
estatutrio com a administrao pblica, isso no suficiente para mudar a natureza jurdica
daquela relao, que uma relao estatutria. Isso no vai alterar o critrio para fixao de
competncia. Ainda que se diga que a contratao temporria foi ilegal, ainda que, com base
nisso, se pleiteiem direitos relativos CLT ou de FGTS, a questo deve continuar sendo
julgada na justia comum, seja ela Federal, seja ela Estadual.
Essa deciso foi proferida na Reclamao (Rcl) 4351, decidida pelo Plenrio do
Supremo Tribunal Federal.
Deciso: O Tribunal, por maioria, deu provimento ao agravo regimental e, desde logo,
julgou procedente a reclamao, fixando a competncia da justia comum e
determinando a remessa dos autos, vencidos os Ministros Marco Aurlio (Relator) e Rosa
Weber, que negavam provimento ao recurso de agravo. Redigir o acrdo o Ministro
Dias Toffoli. Ausentes, justificadamente, o Ministro Celso de Mello e, neste julgamento, o
Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski.
Plenrio, 11.11.2015.
Rcl 4351 MC-AgR/PE, rel. orig. Min. Marco Aurlio, red. p/ o acrdo Min. Dias Toffoli,
11.11.2015. (Rcl-4351 MC-AgR)
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Com isso, a gente encerra essa nossa reviso com relao ao Supremo e passamos a
falar pelos julgados proferidos pelo STJ ano passado.
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principalmente para aquelas mais recentes. Este um tema muito cobrado em concurso e
um ponto fcil de se ganhar porque no se exige nada alm de memria.
SMULA 552
O portador de surdez unilateral no se qualifica como pessoa com deficincia para o fim
de disputar as vagas reservadas em concursos pblicos. Corte Especial, aprovada em
4/11/2015, DJe 9/11/2015 (Informativo 572).
Lembre-se que estamos falando sobre surdez unilateral. A smula sobre surdez e
no nenhuma outra deficincia.
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Percebam o seguinte: o STJ apresenta, ento, neste julgado, dois tipos de ato de
improbidade administrativa: os atos que importam em enriquecimento ilcito do agente,
previstos no art.9 da LIA e os atos que causam prejuzo ao errio, previstos no art.10 da LIA.
Mas, ele deixa de apresentar o terceiro tipo de ato de improbidade, que so os atos que
violam princpios da administrao pblica, previstos no art.11 da LIA.
Lei 8.429/92
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo,
mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei,
e notadamente:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer
ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1
desta lei, e notadamente:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
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Qual a concluso do STJ nesta situao que, se ns temos policiais que cometem
um ato em que o ofendido o particular, este ofendido, em sendo particular, no se
enquadra nas hipteses do art.1 da LIA, que vai dizer que o sujeito passivo do ato de
improbidade o Estado, a Autarquia, a Fundao Pblica, Empresa Pblica, Sociedade de
Economia Mista, etc. Ento, o STJ vai dizer que essa situao se enquadra na ideia de abuso
de autoridade, mas no se enquadra nas circunstancias referentes Lei de Improbidade
Administrativa.
Agora, passamos para o segundo julgado que vai tratar do sujeito ativo do ato de
improbidade.
Aqui, devemos atentar, primeiro ao fato de que qualquer agente pblico, servidor ou
no, sujeito ativo possvel do ato de improbidade, ao fato de que agente pblico uma
palavra que est sendo usada em uma acepo ampla, como qualquer um que exera funo
pblica, ainda que no tenha vnculo com a administrao pblica. Normalmente, quando
estamos falando desta situao, lembramos dos mesrios, dos conscritos, etc. O art.2 deixa
isso muito claro.
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.
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desta pessoa ter ou no vnculo com a administrao. A gente v, aqui, o primeiro tipo de
sujeito ativo possvel do ato de improbidade administrativa.
O art.3 da LIA vai trazer o segundo sujeito ativo possvel.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no
sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou
dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
O art.3 vai englobar aquelas pessoas que no exeram funo pblica, mas que
estejam colaborando com algum que o faa ou que se beneficie desse ato de improbidade.
Quando se observa este artigo, temos algumas observaes a fazer:
Observao1: O particular, aquele que no pode ser enquadrado no conceito de
agente pblico, s vai poder ser enquadrado na Lei de Improbidade e responder por ato de
improbidade administrativa, se ele colaborar com o agente pblico. Ou seja, o particular no
pode figurar sozinho no polo passivo em uma Ao de Improbidade. Esse o entendimento
que j foi fixado pelo STJ h algum tempo e, um dos julgados paradigmas deste
entendimento o REsp 115599-2.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RU PARTICULAR. AUSNCIA DEPARTICIPAO
CONJUNTA DE AGENTE PBLICO NO PLO PASSIVO DA AO DEIMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Os arts. 1 e 3 da Lei 8.429/92 so expressos ao
prever a responsabilizao de todos, agentes pblicos ou no, que induzam ou
concorram para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer
forma, direta ou indireta. 2. No figurando no plo passivo qualquer agente pblico, no
h como o particular figurar sozinho como ru em Ao de Improbidade Administrativa.
3. Nesse quadro legal, no se abre ao Parquet a via da Lei da Improbidade
Administrativa. Resta-lhe, diante dos fortes indcios defraude nos negcios jurdicos da
empresa com a Administrao Federal, ingressar com Ao Civil Pblica comum, visando
ao ressarcimento dos eventuais prejuzos causados ao patrimnio pblico, tanto mais
porque o STJ tem jurisprudncia pacfica sobre a imprescritibilidade desse tipo de dano.4.
Recurso Especial no provido.
(STJ - REsp: 1155992 PA 2009/0171665-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data
de Julgamento: 23/03/2010, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicao: DJe
01/07/2010)
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lgico que, aqui, o STJ est falando do estagirio que faz estgio em rgo pblico.
Seria o estagirio do MPF, o estagirio da Justia Federal, o estagirio da AGU, etc. esse
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estagirio que se fizer algum ato que possa ser qualificado como ato de improbidade
administrativa, pode ser chamado a responder nos termos da Lei 8.429/92. Vejamos:
O estagirio que atua no servio pblico, ainda que transitoriamente, remunerado ou
no, est sujeito a responsabilizao por ato de improbidade administrativa (Lei
8.429/1992). De fato, o conceito de agente pblico, constante dos artigos 2o e 3o da Lei
8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), abrange no apenas os servidores
pblicos, mas todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao,
por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura
ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica. Assim, na
hiptese em anlise, o estagirio, que atua no servio pblico, enquadra-se no conceito
legal de agente pblico preconizado pela Lei 8.429/1992. Ademais, as disposies desse
diploma legal so aplicveis tambm quele que, mesmo no sendo agente pblico,
induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob
qualquer forma, direta ou indireta. Isso porque o objetivo da Lei de Improbidade no
apenas punir, mas tambm afastar do servio pblico os que praticam atos
incompatveis com o exerccio da funo pblica.
REsp 1.352.035-RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/8/2015, DJe 8/9/2015
(Informativo 568).
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E, uma dessas muitas regras, vai se aplicar especificamente aos agentes polticos e vai
determinar que, para eles, o prazo prescricional de 5 anos vai se iniciar apenas aps o
termino do seu mandato. Ento, se o poltico comete um ato de improbidade no segundo
ano do seu mandato, o seu prazo prescricional s comea ao final do quarto ano, quando ele
deixa de exercer aquela funo pblica e, at l, o prazo prescricional no se inicia.
O STJ j firmou jurisprudncia no sentido de que, se houver reeleio desse
indivduo, o prazo prescricional daquela falta que ele comete no segundo ano do seu
primeiro mandato, s vai comear a correr depois do final do ltimo mandato. Ento,
quando ocorre reeleio, o prazo prescricional s comea a correr aps o trmino do
segundo mandato.
No julgamento que vamos ver, a situao essa. A peculiaridade desde julgamento
que houve a interrupo do mandato em razo da anulao das eleies, e o que o STJ faz
neste julgamento manter a regra do incio do prazo prescricional apenas aps o termino do
segundo mandato, mesmo nesta hiptese. Veja s:
Segunda Turma
DIREITO ADMINISTRATIVO. TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL DA AO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO CASO DE REELEIO.
O prazo prescricional em ao de improbidade administrativa movida contra prefeito
reeleito s se inicia aps o trmino do segundo mandato, ainda que tenha havido
descontinuidade entre o primeiro e o Segundo mandato em razo da anulao de pleito
eleitoral, com posse provisria do Presidente da Cmara, por determinao da Justia
Eleitoral, antes da reeleio do prefeito em novas eleies convocadas. De fato, a
reeleio pressupe mandatos consecutivos. A legislatura, por sua vez, corresponde,
atualmente, a um perodo de quatro anos, no caso de prefeitos. O fato de o Presidente
da Cmara Municipal ter assumido provisoriamente, conforme determinao da Justia
Eleitoral, at que fosse providenciada nova eleio, no descaracterizou a legislatura.
Assim, prevalece o entendimento jurisprudencial pacfico desta Corte, no sentido de que,
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O ltimo julgado que vamos ver hoje um julgado que versa sobre um tema em
relao ao qual comeamos a conversar. Ento, um julgado do STJ que vai versar sobre o
concurso pblico.
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(Informativo 567).
Essa deciso, que foi veiculada no Informativo 567, na verdade, ela revela o
entendimento que foi manifestado em duas decises desse informativo. Ento, percebam
como o Supremo e o STJ tm uma posio um pouco diferente com relao temtica do
concurso pblico. O Supremo muito mais resistente, muito mais refratrio em aceitar que
exista um direito subjetivo nomeao daqueles que foram aprovados fora do nmero de
vagas o STJ muito menos exigente nesse ponto.
Por isso, uma das grandes dicas que pode ser dada quando for fazer uma prova ler
com muito cuidado o enunciado. Veja se o examinador est pedindo a posio do Supremo,
do STJ, se a posio da doutrina majoritria, se um conceito previsto em lei ou em
alguma smula tenha esse cuidado na prova. Outra dica no deixar de estudar
informativos com muita frequncia, l-los reiteradamente, pelo menos uma vez por semana,
fazer uma boa reviso dos informativos, estar antenado com aqueles que so editados para
que voc possa garantir pontos importantes na prova.
Para dvidas ou dicas, a professora deixou o email: isabela.ferrari@jfrj.jus.br.
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