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Introduo

comum se afirmar que a poltica econmica do governo Eurico Gaspar Dutra


(1946-1951) descreveu idas e voltas. De incio, um plano de estabilizao inflacionria
baseado em liberao de importaes e controle da demanda agregada foi executado,
visando superar a herana varguista criticada na campanha liberal do final do Estado
Novo e, nas palavras da poca, reequilibrar o desenvolvimento agrcola e industrial do
pas.
Aproximadamente em metade do mandato, uma crise cambial forou o governo
a voltar atrs na abertura comercial para preservar reservas cambiais escassas e
resguardar importaes essenciais, embora no revertesse a abertura financeira inicial.
Neste movimento, o governo anunciou a necessidade de retirar gargalos (escassez de
divisas, crdito e infra-estrutura) que limitavam o processo de expanso e diversificao
industrial induzido pela proteo gerada pela crise cambial. Enfim, depois de tanto
elogiar o efeito benfico das importaes, o governo terminaria elogiando a substituio
de importaes (Saretta, 1990; Bastos, 2004). No entanto, no fez qualquer meno de
abandonar a abertura financeira e rejeitar o alinhamento do Brasil poltica externa
estadunidense nos primrdios da Guerra Fria.
Este artigo presume que a crise da estratgia liberal no resultou de uma
reviravolta

ideolgica

poltica

desenvolvimentista,

mas

de

sua

prpria

insustentabilidade econmica, manifesta na crise cambial que induziu a reverso da


abertura. O objetivo do artigo discutir a opo liberal do governo Dutra luz de suas
motivaes internas, e das esperanas acalentadas sobre a recuperao da economia
mundial no ps-guerra. E indagar os motivos da resistncia a abandonar a abertura
financeira e o alinhamento incondicional junto aos EUA, avaliando restries e
motivaes (externas e internas) que induziram o governo nesta direo, a despeito da
reverso parcial da poltica econmica.
Em linhas gerais, no h divergncia significativa a respeito do alinhamento
poltico brasileiro aos Estados Unidos. Um conjunto amplo de autores converge para a
interpretao de que o Brasil alinhou-se estritamente aos planos estadunidenses de
reorganizao das instituies multilaterais e regionais vinculadas segurana militar:
na Organizao das Naes Unidas (ONU), por exemplo, o Brasil mostrou-se mais
realista que o rei nas hostilidades em relao ao bloco sovitico, nas palavras do ento
presidente do Conselho de Segurana, o brasileiro Oswaldo Aranha. Na questo da
segurana regional, o pas tambm se alinhou ao projeto de integrao da segurana

nacional segurana hemisfrica proposto pelos EUA, participando ativamente do


Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) de 1947 e da Organizao dos
Estados Americanos (OEA) de 1948. O alinhamento poltica externa estadunidense se
expressou, no seio das Foras Armadas, tambm na criao da Escola Superior de
Guerra (1948): em torno ala mais panamericanista oriunda da Fora Expedicionria
Brasileira (FEB), o alinhamento cruzada anti-comunista global seria justificado no s
pela necessidade de apoio mtuo no combate a ameaas externas, mas pela represso ao
inimigo interno (subverso popular comunista), inocentemente apoiado ou mesmo
infiltrado na forma de um nacionalismo populista anti-americano.
No que tange poltica econmica externa, porm, h duas vises bsicas. A
primeira viso, mais difundida, tem em Gerson Moura (1984a, 1984b, 1985, 1991) o
seu principal expoente, e afirma que o governo Dutra aceitou acriticamente as propostas
de reorganizao da economia internacional feitas pelos EUA, tanto em fruns
multilaterais (Bretton Woods, por exemplo), quanto em fruns regionais (Conferncia
de Chapultepec, no Mxico, em 1945). O cerne da proposta era a retomada da abertura
ao comrcio e ao investimento estrangeiro, tendo como horizonte uma diviso
internacional do trabalho harmnica entre naes industrializadas e no industrializadas,
e a retrao da interveno industrializante nos pases perifricos. Da o liberalismo
manifesto na poltica econmica externa brasileira, e a crise cambial gerada pelo
aumento das importaes e remessas de lucros, sem correspondente aumento das
exportaes e influxos de investimentos diretos.2
A viso revisionista tem seu representante em Paulo Roberto de Almeida (1996).
Almeida alega que as avaliaes do governo Dutra estiveram excessivamente presas a
uma caracterizao dicotmica entre varguistas e anti-varguistas, entre autnomos
e associados, entre nacionalistas e entreguistas, entre independentes e
interdependentes (p. 175). A dicotomia teria levado os crticos do governo Dutra a
associarem-no ao polo anti-industrializao, prximo ao liberalismo agrarista, o que
seria uma simplificao excessiva. O autor sustenta a crtica avaliando a resposta do
governo crise cambial de 1947, e a postura dos diplomatas brasileiros em fruns
internacionais no perodo. No primeiro caso, a crise cambial provocada pela abertura
liberal teria sido respondida por
...restries sada de capitais e controle deimportaes... em favor de um
sistema

de

controles

setoriais

que,

de

forma

involuntria,

impulsionou

significativamente o processo industrializador (p. 187). No segundo caso, o autor

procura mostrar que a retrica diplomtica defendeu os interesses nacionais de


industrializao, sobretudo por meio de solicitaes de recursos financeiros,
assemelhando-se ao pragmatismo orientado para o desenvolvimento industrial
inaugurado por Vargas. Embora admita que as solicitaes de ajuda tiveram resultados
insignificantes, ao contrrio das solicitaes varguistas, alega que isto se deveu ao
contexto internacional restritivo com que o governo Dutra se deparou, e no ao
liberalismo submisso das elites polticas e diplomticas3 .
Um problema da reavaliao histrica feita por Almeida , primeiro, que exagera
no teor da reverso anti-liberal depois da crise cambial: ao contrrio do que alegou o
autor, no houve restries sada de capitais, e a preservao de um regime liberal de
remessas permitiu a acumulao de um dficit de US$ 500 milhes que manteve as
reservas cambiais em nveis crticos at o final do governo. Uma poltica que perdeu o
trunfo associado acumulao de reservas cambiais durante a Segunda Guerra, ao
realizar uma abertura liberal sem contrapartidas, no pode ter, no conjunto, servido
bastante bem aos interesses nacionais brasileiros durante a fase decisiva do
acabamento de sua industrializao (ib., p. 206). Outro problema o fato de que
Almeida se concentra exageradamente na posio retrica de diplomatas brasileiros em
fruns internacionais, sem avaliar se esta posio retrica tinha resultados prticos na
ttica de negociao, ou na poltica do governo na regulao das relaes econmicas
externas do pas. Mas uma poltica de Estado defendida por membros do Itamaraty s
pode ser caracterizada como uma poltica de governo se ela for, na prtica, assumida
pelo governo em questo. Caso contrrio, a distncia entre retrica e prtica
desconsiderada4 . (3) Nas palavras de Almeida (p. 205-206):
Um terceiro problema que Almeida confere nfase exagerada s restries
externas, particularmente oriundas da ordem econmica de Bretton Woods, e da
bipolaridade poltica entre blocos capitalista e comunista, para explicar a pobreza dos
resultados diplomticos alcanados pelo governo Dutra. Mas o governo Dutra realizou
um programa de abertura comercial e financeira da economia brasileira muito mais
profundo e clere do que negociado em Bretton Woods. Como veremos, a ordem de
Bretton Woods abria mais margens de manobra para interveno dos Estados sobre seus
regimes cambiais ou sua poltica econmica em geral do que tanto Almeida quanto
Moura parecem supor.
Por outro lado, a diplomacia bilateral com os Estados Unidos no era to
pragmtica (e oportunista) no governo Dutra quanto seria nos governos Vargas. De fato,

no aproveitou a principal oportunidade de barganhar com os EUA surgida em 1947: a


sbita dependncia estadunidense de minerais estratgicos que passaram a ser
monopolizados pelo Brasil, depois do embargo determinado pelo novo Estado
independente na ndia. Como veremos, foi este trunfo que seria usado por Vargas
(atravs do mesmo ministro anteriormente comandado por Dutra, Joo Neves da
Fontoura) para forar os Estados Unidos a reabrirem linhas de financiamento em moeda
forte, que tinham se tornado to necessrias depois da crise cambial gerada pela abertura
comercial e financeira realizada, sem contrapartidas, por Dutra.
Seja como for, Almeida tem razo ao alegar que Moura exagera ao associar o
governo Dutra, sem qualificaes, ao polo anti-industrializao, prximo ao liberalismo
agrarista. Fausto Saretta (1990) e Pedro Paulo Bastos (2004) apresentaram documentos
que do suporte rejeio da caracterizao do projeto econmico do governo Dutra
como simplesmente reacionrio, ou seja, nostlgico em relao a uma presumida
vocao agrria do pas que deveria ser restaurada. Bastos (2004) tambm apresentou
documentao para mostrar que a deciso de restaurao dos controles cambiais em
1947 era consciente dos impactos favorveis sobre a substituio de importaes.
No obstante isto, entre a rejeio do passado agrrio e a busca de um futuro
industrial, diferentes projetos de desenvolvimento do capitalismo estiveram em jogo no
Brasil. O fato de que Dutra no fosse o agrarista empedernido pintado em
algumas caracterizaes simplistas no significa que seu projeto fosse igual ao de
Vargas, ou mesmo ao de Kubitschek, e que a forma de conduzir as relaes
internacionais fosse, em essncia, a mesma. Embora a rejeio da caracterizao
dicotmica (industrializante x agrarista) seja pertinente, Almeida tambm acaba
prendendo-se a outra dicotomia simplista para alegar, unicamente por meio da avaliao
do posicionamento da diplomacia econmica brasileira em fruns multilaterais,
regionais e bilaterais, que a poltica externa de Dutra na rea econmica esteve muito
prxima do pragmatismo orientado para o desenvolvimento industrial inaugurado por
Vargas. Como se inexistissem diferentes modos de desenvolvimento do capitalismo,
Almeida sugere que o nico critrio relevante capaz de distinguir Vargas e Dutra seria o
alinhamento ao capitalismo ou ao socialismo5 . Ou seja, Almeida rejeita a dicotomia
Vargas-Dutra nos termos colocados pelos crticos presumidamente simpticos ao
desenvolvimentismo, mas tampouco busca caracterizar com rigor as diferenas entre os
estilos de desenvolvimento capitalista e insero externa almejados por Vargas e Dutra.

Com efeito, para Almeida o que mudara mesmo fora o contexto internacional: de
extremamente benigno para o xito das barganhas varguista durante a Segunda Guerra,
tornara-se fechado para Dutra; a seguir, voltaria a apresentar oportunidades para o
segundo governo Vargas. Embora a mudana no contexto internacional no imediato psguerra seja inegvel (como Moura j mostrara), no se deve conferir nfase exagerada
s restries externas na determinao das escolhas internas: afinal, tratam-se de
restries, e no de imposies externas. De nada adiantavam as oportunidades abertas
(ou fechadas) pelas relaes bilaterais com os Estados Unidos e pelo regime cambial de
Bretton Woods, se os governos no buscassem explorar margens de manobra onde
existissem, a partir de motivaes internas. O fato de que Dutra pouco as explorou (pois
existiam) significa, sim, que seu projeto especfico de industrializao, e os grupos
scio-polticos nos quais se apoiava, diferiam dos de
Vargas, particularmente na diviso de tarefas e espaos de atuao entre Estado e
capital estrangeiro.
Na verdade, como mostrou Sonia Draibe (1985, p. 139), o conjunto de foras
sociais que ampararam o governo Dutra foraram no o retorno vocao agrria, mas
pelo menos a neutralizao da ao intervencionista estatal no...bloco complementar de
investimentos no departamento de bens de produo e em infraestrutura. Os limites
locais interveno estatal implicavam que os avanos ficavam muito dependentes de
decises de filiais estrangeiras ou da ajuda estadunidense. No surpreende que, como
mostraram Moura e Almeida, os representantes diplomticos do governo Dutra
acompanhassem a cpula do Poder Executivo na solicitao de ajuda ao
desenvolvimento. A razo disto no era a continuidade do mesmo pragmatismo
orientado para a industrializao, mas a descontinuidade da postura governamental
perante a interveno estatal voltada aos ramos bsicos. O desmonte de mecanismos de
centralizao financeira do Estado Novo (que o Plano Salte esteve longe de restaurar)
tornava-nos dependentes da esperana de que os Estados Unidos, subitamente,
passassem a reconhecer os servios prestados pelo Brasil durante a Segunda Guerra, ou
a aliana fiel que o Brasil lhe devotava depois.
No primeiro item do artigo, a seguir, discute-se como surgiu e porque se
frustrou a esperana de receber ajuda financeira como aliado especial dos EUA. Esta
expectativa de entrada de recursos externos era central poltica liberalizante, seja para
assegurar o desenvolvimento, seja evitar ameaas estabilidade cambial e monetria
pelo aumento de importaes e remessas. A mudana do contexto geopoltico no

psguerra, com a emergncia da Guerra Fria, apontada como o principal motivo para a
frustrao de expectativas acalentadas com a liberalizao, mas tambm se discute a
resistncia do governo Dutra em realizar barganhas mais duras, apesar de ter trunfos
como o controle de minerais estratgicos.
Se verdade que o Brasil perdeu parte dos trunfos favorveis na relao com os
EUA, os planos para a reforma do sistema monetrio e financeiro discutidos em Bretton
Woods apontavam precisamente para o aumento da oferta de recursos por meio de
instituies multilaterais.
O segundo item do artigo discute porque as instituies de Bretton Woods, de
fato, no proveram a oferta de financiamento compensatrio para superar a escassez
internacional de dlares (e sustentar a opo liberalizante do governo Dutra), embora
abrissem espao para polticas menos liberalizantes do que as executadas no Brasil.
O terceiro item discute razes locais para a resistncia em rejeitar o regime
liberalizante de capitais estrangeiros (de tanta importncia nos planos dos EUA para a
regio), mesmo depois da crise cambial e da lenta tomada de conscincia de que o
Brasil no era um aliado especial. Alega-se que a base conservadora de apoio
poltico e social do governo fazia do liberalismo um iderio dentro do lugar, e
inviabilizava uma virada nacionalista, mesmo que meramente retrica, na poltica
econmica externa do governo Dutra. O ltimo item faz consideraes finais.
1 O cenrio estratgico mundial no ps-guerra e a marginalizao do Brasil
As esperanas a respeito da ajuda ao financiamento do desenvolvimento
brasileiro foram estimuladas pelo prprio governo estadunidense, ao constituir o bloco
de alianas no continente durante a Segunda Guerra. Estas esperanas seriam frustradas
ps-guerra, quando o foco de sua poltica externa foi deslocado para reconstruo de
Europa e sia. Provavelmente a mais clara declarao oficial de intenes conste de um
discurso pronunciado em 24 de junho de 1941 pelo Subsecretrio de Estado
estadunidense, Adolf Berle Jr. (que seria nomeado embaixador no Brasil ao final do
Estado Novo), cujas cpias (devidamente traduzidas) seriam distribudas aos aliados do
Hemisfrio Ocidental:
O imperialismo econmico do sculo XIX est to morto quanto o Dinossauro
Hoje, quando se forma um projeto de fomento interamericano, o ltimo fator
considerado o do capital Recorre-se aos banqueiros particulares de Nova Iorque e
de Montreal para saber se a operao os interessa. Se no os interessar e nesses
ltimos anos os capitais privados no se tm interessado em exportar-se pelo sistema

antigo recorre-se a alguma organizao do governo Em outras palavras, mudamos


por completo o nosso ponto de vista. Ao invs de se procurar um lugar onde um grupo
de indivduos poder inverter as suas economias para em seguida ter ali uma fonte
privada de lucros, desejamos agora encontrar oportunidades para executar projetos
que contribuam segurana geral, tranqilidade e bem-estar do Hemisfrio
Ocidental Trata-se, pois, da finana da cooperao, ao invs da finana dos
emprstimoscom o fim de que as relaes econmicas entre as naes das Amricas
no sejam postas em perigo nem interrompidas (o que se tem dado no passado) em
razo da inconstncia na concesso de crditos, e com o fim de que sejam reduzidos ao
mnimo as dificuldades do cmbio internacional6 .
No discurso e na ao, Vargas ou alguns de seus colaboradores tomaram
iniciativas que indicavam ser expectativa corrente a oferta de assistncia tcnica e
fundos estadunidenses, particularmente quando a guerra acabasse e permitisse ali a
reorientao da economia de guerra para as necessidades de paz. A mais otimista das
mensagens da embaixada brasileira nos EUA a Vargas alegava que o relatrio da Misso
Cooke serviria de base para o apoio ao desenvolvimento do Brasil ps-guerra, uma vez
que
Os EUA precisam industrializar o resto do mundo para que o standard de vida
dos demais pases se aproxime o mais possvel do standard de vida americano, porque,
ou o mundo subir ao nvel americano, ou o standard americano ser obrigado a se
rebaixara industrializao de regies como o Brasil, a China, a ndia e a frica,
aumentando o poder aquisitivo desses povos, a soluo visada pelo governo
americano (Arquivo GV-44.09.00/4).
Estas promessas no eram estranhas ao futuro presidente Dutra. Em agosto de
1943, antes de viajar para Washington visando negociar planos para a Fora
Expedicionria Brasileira (FEB), o ministro da Guerra recebia instrues do chanceler
Oswaldo Aranha, afirmando que a melhor maneira de proteger os interesses do Brasil
seria preservar a preeminncia conquistada, poltica, econmica e militar, junto aos
Estados Unidos Esta, Dutra, era minha convico j antes de comear esta guerra e,
agora, mais do que nunca estou convencido de que ou nos associamos, material, moral e
militarmenteou o futuro do Brasil ser de todo mundo, menos dos brasileiros. O
chanceler tambm indicava ser quase certeza que o programa Vargas de
industrializao do pas continuaria a ser financiado no ps-guerra por crescente ajuda
estadunidense (apud S. Hilton, 1994, p. 411).

O reaparelhamento do exrcito brasileiro foi financiado por fundos


estadunidenses durante a guerra. Acreditando que o padro se repetiria no ps-guerra, as
trs armas encaminharam um grande projeto de modernizao de equipamentos aos
EUA, em maro/abril de 1945 (portanto, quando Dutra ainda era Ministro da Guerra,
cargo de que se demitiu apenas em agosto). Em junho, Vargas chegaria a declarar guerra
ao Japo para continuar utilizando equipamentos disponveis sob lend-lease.
Aparentemente, a rendio japonesa no fez o governo mudar a percepo quanto
condio de aliado especial, manifesta na esperana de receber a assistncia militar
solicitada7 .
Os planos estadunidenses para a regio no satisfariam estas esperanas. Uma
indicao clara j havia sido dada na Conferncia Interamericana realizada na cidade do
Mxico (Chapultepec), em fevereiro e maro de 1945. Ali, dentre iniciativas voltadas a
ampliar o controle estadunidense sobre os planos de defesa hemisfrica que
levariam ao Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) de 1947 e
criao da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em 1948 , os princpios que
passariam a reger as relaes econmicas interamericanas, na nova viso do governo
Roosevelt, j haviam sido delineados e expostos.
A delegao estadunidense props a Carta Econmica das Amricas (Plano
Clayton), pautada nos princpios de tratamento igualitrio ao capital estrangeiro e
retorno ao multilateralismo comercial ou, como na orientao do Secretrio de Estado
delegao, o acesso de todos os povos em igualdades de condies ao comrcio e
matrias-primas do mundo (apud G. Moura, 1984a, p. 257). Defendia-se que o
desenvolvimento latino-americano fosse conduzido por investimentos privados,
tratando-se, em igualdades de condies, de capitais nacionais ou estrangeiros. No se
afirmava evidentemente qualquer inteno de reduzir a ajuda governamental regio,
mas nas entrelinhas podia ler-se o projeto de privilegiar fluxos privados, ao invs das
transferncias de governo a governo que caracterizaram a fase de constituio da
irmandade pan-americana durante a guerra8 .
As autoridades do governo Dutra seriam chamadas cedo nova realidade, em
1946, quando fracassou a misso brasileira a Washington que tentava obter emprstimos
governamentais para financiar o reaparelhamento dos transportes martimos e terrestres
do pas. Fracassou, tambm, a tentativa de levantar, no ano seguinte, um emprstimo
junto ao EXIMBANK para a construo de uma refinaria de petrleo (Mataripe)
rejeitado sob o argumento (confidencial) de que tal emprstimo fortaleceria aqueles

que no Brasil querem um monoplio interno de todas as fases de produo de petrleo


(apud G. Moura, 1984a, p. 255, citando textualmente documento do Departamento de
Estado).
Um pouco mais tarde, a misso Abbink de 1948 receberia indicaes explcitas
de que se deveria frustrar qualquer esperana de uma ajuda governamental macia ao
desenvolvimento econmico brasileiro. Nas diretrizes confidenciais do Secretrio de
Estado ao chefe da misso (John Abbink) instrua-se: A Comisso deve dar particular
ateno especial capacidade do Brasil para a expanso econmica atravs do uso
mximo de seus recursos internos. A Comisso no deve se dedicar apresentao dos
mritos de projetos especficos ou analisar a desejabilidade de obter financiamento
externo. A Comisso, contudo, deve considerar medidas destinadas a encorajar o
fluxo de capital privado para o Brasil (apud Malan et al., 1977, p. 29)9 .
A mudana em relao ao perodo de construo da aliana pan-americana,
durante a Guerra, era evidente: agora se tratava de abrir caminho para investimentos
diretos privados ao invs de fomentar concorrentes no exterior. Para isto, tratava-se de
induzir a reforma dos cdigos do Estado Novo que limitavam a participao estrangeira
em setores estratgicos. O sentido dos lobbies que influenciavam a mudana da poltica
externa estadunidense mais evidente (mas no excepcional) no caso do petrleo. As
solicitaes brasileiras de financiamento pblico estadunidense para empreendimentos
petrolferos encontraram recusa sob diferentes verses da alegao de que no se
contemplam emprstimos governamentais para tais objetivos (petrleo), visto que h
capitais privados e saber tcnico abundantes, preparados para entrar no Brasil se e
quando uma lei de petrleo adequada seja aprovada pelo Congresso brasileiro (informe
do Departamento de Estado ao presidente Truman, 18/05/1949 apud G. Moura, 1984a,
p. 271)10 .
Embora no se deva desconsiderar a possvel influncia de lobbies na poltica
externa do Departamento de Estado para a Amrica Latina, ela no principal razo
para a reorientao que frustrou as expectativas otimistas do governo Dutra. A mudana
que frustrou expectativas brasileiras acalentadas desde o Estado Novo deve ser situada
no quadro das alteraes da geopoltica mundial. Afinal, a influncia de lobbies
privados era exercida tambm em relao a outras regies. Um tema central da
diplomacia anglo-americana no ps-guerra era a tentativa estadunidense de assegurar
um rpido acesso aos mercados regulados pelas preferncias imperiais britnicas,

assim como penetrar nos mercados do continente europeu (cf. R. Gardner, 1956). Mas,
uma vez iniciada a Guerra Fria, a poltica externa
estadunidense para a Europa e o Leste Asitico orientou-se menos por interesses
econmicos de curto-prazo que por necessidades macro-polticas determinadas por
exigncias de segurana, visando a consolidao firme das alianas no Atlntico e no
Pacfico, como anteriormente visara na Amrica do Sul (cf. R. Gilpin, 1975).
O fato que, enquanto na dcada de 1930 e no incio da guerra as relaes entre
o governo Vargas e o governo Roosevelt estavam marcadas pelo que este via como uma
ameaa de projeo alem no continente e, depois, pelo esforo de guerra
estadunidense, j no ps-guerra a importncia da Amrica Latina no embate geopoltico
mundial foi fortemente redimensionada, luz da importncia fundamental que
adquiriam os conflitos nas reas de incerteza na Europa e na sia (cf. Hilton, 1975;
Gambini, 1977; Moura, 1980; Seitenfus, 1985).
Em linhas gerais, na dcada de 1930 a poltica do bom vizinho do governo
Roosevelt se propunha neutralizar a influncia europia (alem ou britnica) no
continente e consolidar sua posio de liderana regional, almejando no recorrer aos
mecanismos imperiais da poltica do big stick em relao regio (cf. L. C. Gardner,
1971; D. Green, 1971). No caso brasileiro, a boa vizinhana se refletia, do ponto de
vista econmico, na negociao de tratados de comrcio e de reescalonamento da dvida
pblica externa de maneira menos assimtrica, por exemplo, que a britnica em relao
argentina (cf. M. P. Abreu, 1984). Em meio projeo alem no continente e
iniciativa estadunidense, a postura varguista foi a de procurar manter uma
eqidistncia pragmtica entre os blocos de poder, isto , a de buscar negociar
concesses com cada um deles procurando no afetar a preservao de relaes
favorveis com o outro lado ou, mais que isto, explorando sua competio (cf. G.
Moura, 1980, 1984a e 1991).
A ecloso da guerra eliminou as condies de reproduo da eqidistncia
(que no deve ser entendida de um modo rigorosamente geomtrico), mas no
enfraqueceu a capacidade negociadora do governo Vargas. Do ponto de vista
econmico, o bloqueio naval da Gr-Bretanha Alemanha provocou contrao
avassaladora do comrcio administrado com os germnicos e abriu espao para uma
parceria comercial privilegiada como os estadunidenses (cf. M. P. Abreu, 1977).
Politicamente, induziu maiores esforos diplomticos estadunidenses para garantir pelo
menos a neutralidade brasileira e, mais tarde, o alinhamento pan-americano a seus

projetos de poder: constituir uma base slida de defesa do continente no nordeste


brasileiro e, futuramente, de apoio a iniciativas militares a partir do norte da frica;
prover uma fonte segura de matrias primas estratgicas para o esforo de guerra; e
proteger os investimentos estadunidenses na regio (cf. Moura, 1980 e 1984a; M. Hirst,
1982; R. Seitenfus, 1985 e 2000; e T. Vigevani, 1990). Cultural e ideologicamente, ao
longo da guerra vrias misses seriam enviadas para popularizar os valores
estadunidenses no Brasil (coordenadas pelo Office of the Coordinator of
Inter-american Affairs, chefiado por Nelson Rockefeller), buscando sugerir a
existncia de uma comunidade pan-americana de norte a sul do continente ou, como a
definio oficial estadunidense justificava sua existncia, formular e executar um
programa para aumentar a solidariedade hemisfrica e fortalecer o esprito de
cooperao interamericana (apud G. Moura, 1990, p. 34; cf. G. Moura, 1984b; e A. P.
Tota, 2000). Ao contrrio da postura argentina marcada pela resistncia colaborao,
Vargas optou por uma adeso negociada: provavelmente julgou inevitvel a
colaborao, mas tratou de retirar vantagens barganhadas como preo do alinhamento,
enquanto adiava qualquer deciso final (talvez para no tomar a deciso errada). Uma
vez garantido o alinhamento, estas vantagens se concentrariam no financiamento do
reequipamento do exrcito e mais tarde na criao da FEB; crditos e assistncia tcnica
para mobilizar insumos estratgicos; e no financiamento da Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), naquilo que era aparentemente contrrio aos projetos econmicos
estadunidenses iniciais para a regio (integr-la comercialmente como uma fonte de
matrias-primas para a indstria estadunidense), mas condizente s necessidades macropolticas ditadas pela negociao da adeso brasileira ao esforo pan-americano de
guerra. Deste modo, o governo Vargas finalmente se alinhou estratgia estadunidense
(assegurar o fornecimento privilegiado de insumos estratgicos e de uma base regional
slida para projeo militar no conflito mundial), mas soube aproveitar-se da
necessidade

estadunidense

de

colaborao

para

financiar

seus

projetos

de

industrializao.
A poltica externa do governo Dutra no dispunha de tantos trunfos quanto
Vargas, ainda que acalentasse (e mesmo inflasse) expectativas do Estado Novo quanto
macia ajuda governamental estadunidense ao desenvolvimento brasileiro. De fato, o
alinhamento submisso do governo Dutra s posies estadunidenses (nas diversas
conferncias interamericanas, no TIAR, na OEA e na ONU) no repetiu as
compensaes auferidas por Vargas. Embora, como veremos, o conservadorismo interno

frente interveno econmica estatal, e emergncia das massas no processo de


redemocratizao, ajudasse a nos empurrar para um alinhamento submisso foralder
capaz de abafar o avano do comunismo internacional, o fracasso das tentativas de
levantar emprstimos em Washington no pode ser entendido fora do quadro geopoltico
que marcou o incio da Guerra Fria. Para nossos fins, trata-se de sublinhar apenas que a
alterao do quadro geopoltico mundial que redimensionou a importncia da Amrica
Latina foi a substituio do sistema de poder germnico pelo sovitico como aquele
concorrente ao estadunidense, e a importncia que o embate entre ambos teve nas zonas
de indefinio da Europa e sia ao contrrio do claro e inquestionvel alinhamento
latino-americano ao bloco do mundo livre11 .
Neste contexto geopoltico, inexistiam impulsos internos ao governo Dutra que
nos abrissem autonomamente novos trunfos para a negociao vantajosa do
alinhamento. Assim, os EUA conseguiram realizar vrios de seus planos para a regio
(a formao do TIAR e da OEA em uma rea eminentemente fornecedora de
matriasprimas e insumos bsicos para o comrcio regional norte-sul), sem precisarem
arcar com alguns dos custos anteriores da hegemonia. Da a resistncia do
Departamento de Estado a autorizar financiamentos oficiais para o Brasil e para a
Amrica Latina em geral, sugerindo aos interlocutores latinos atrair fundos sob
controle privado (estimulados por um ambiente regulatrio favorvel ao capital
estrangeiro) e recorrer s instituies multilaterais criadas na conferncia de Bretton
Woods (cf. as opinies do Departamento de Estado sobre as reivindicaes do governo
Dutra no Arquivo DE- 45.12.03/CPDOC-FGV).
Em geral, uma questo central ao formato da ordenao hierrquica do bloco
capitalista, naquele momento, era o modo como os investimentos privados
estadunidenses seriam conjugados transferncia de fundos de ajuda aos pases aliados
(cf. Gilpin, 1975). No Japo (e, mais tarde, na Coria do Sul), a despeito do governo de
ocupao, a imensa transferncia governamental de fundos no constituiu um recurso de
poder que superasse as resistncias a investimentos diretos externos de filiais
estadunidenses ao contrrio, o Departamento de Estado tolerou as restries
comerciais e financeiras japonesas a exportaes e investimentos estadunidenses, abriu
o mercado interno s exportaes japonesas, e incentivou a transferncia de tecnologias
de um modo que no envolvesse o controle direto das mesmas por filiais estadunidenses
(idem, caps. 4 e 6). Na Europa, por outro lado, o governo Truman aceitou as restries

s exportaes estadunidenses ao abandonar a orientao pelo multilateralismo em


nome da promoo do regionalismo europeu, mas obteve melhor tratamento para os
investimentos diretos. Mais tarde, uma das condies para o apoio estadunidense ao
Tratado de Roma (1957) seria a clusula de tratamento nacional conferida s filiais
estadunidenses. Antes ou depois, a dependncia da Alemanha Ocidental aos EUA
vetaria a inteno francesa de restringir a entrada de filiais estadunidenses,
medida que o embrio de um mercado intra-europeu tornava suprflua a imposio de
barreiras exclusivamente nacionais em condies em que: a) um programa de
nacionalizao de empresas estadunidenses envolveria uma ruptura das relaes
econmicas e diplomticas com os estadunidenses que no era uma hiptese
realisticamente cogitada por DeGaulle, a despeito dos conflitos na OTAN e da
constituio posterior da force de frappe autnoma fora dela, e b) a aliana poltica e
comercial com a Alemanha Ocidental era um objetivo central da Frana12 .
No Ocidente como no Extremo Oriente, de todo modo, a transferncia de fundos
de ajuda foi imensamente superior quela que se verificaria na implementao dos
objetivos do Ponto IV da poltica externa de Truman em relao Amrica Latina, a
partir de 1949. Por exemplo, enquanto sob a rubrica do Plano Marshall seriam
destinados recursos da ordem de US$ 3,1 bilhes (tirante os gastos com defesa), sob a
rubrica do Ponto IV os valores no ultrapassariam US$ 35 milhes, ou seja, pouco mais
de 1% (cf. G. Moura, 1990, p. 41, e, em geral, D.A. Baldwin, 1966). A imagem sugerida
por Monica Hirst (1983, p. 2787) ilustrativa: o bom vizinho teria sido substitudo
pelo vizinho pobre.
As razes da diferena so bem conhecidas: as ameaas segurana
estadunidense eram identificadas no oeste europeu e no leste asitico, e l mesmo seria
o lugar onde deveriam ser contidas distncia segura do Hemisfrio Ocidental. Em
vista da ameaa colocada pelas alianas do sistema de poder articulado a uma nao (o
sovitico), e pelas ideologias que se apoiavam mais ou menos em seu exemplo (isto ,
as vrias vertentes do movimento comunista/socialista internacional), a poltica externa
estadunidense no protegia apenas os pases aliados de ameaas de invaso externa, mas
tambm e particularmente de ameaas de instabilidade poltico-social interna.
De fato, os EUA no eram apenas a cabea de mais uma aliana internacional
clssica contra ameaas externas soberania, mas o baluarte de defesa de uma ordem
social passvel de ser ameaada desde dentro das soberanias nacionais, tanto na Europa
como na sia uma ameaa aparentemente distante da Amrica Latina. Neste quadro

geopoltico mais complexo que aquele estabilizado por alianas e equilbrios de poder
tradicionais, o envolvimento poltico das alianas implicou esquemas de cooperao
financeira cujo montante era determinado no apenas pela necessidade de consolidar
uma aliana contra agresses externas, mas pela necessidade particularmente
premente no imediato ps-guerra de estabilizar a ordem social ameaada internamente
nos pases aliados. Afinal, sua instabilidade scio-poltica poderia levar a perturbaes
nas esferas de influncia da potncia americana (ou seja, a realinhamentos mais ou
menos bruscos de poltica externa na rea de seus aliados) que poderiam ameaar, em
tese, a segurana do continente americano, se ficasse internacionalmente isolado (da o
diagnstico conhecido como a teoria do domin de Truman, Acheson e Kennan, e a
conseqente proposta de conteno distncia do inimigo externo).
Comparadas s zonas de incerteza da Europa e sia, as condies polticas
internas aos pases latino-americanos, durante e depois da guerra, no pareciam to
assustadoras. Afastado o perigo alemo e distante o perigo sovitico (pelo menos at o
realinhamento de Cuba), a Amrica Latina deixara de ser, nas dcadas de 1940 e 50,
uma rea donde ameaas segurana estadunidense pareciam poder emanar.
Frente a esse contexto internacional, havia algum trunfo que o governo Dutra
poderia explorar para forar uma barganha mais vantajosa com os EUA? Sim, pois
dispnhamos de minerais essenciais para o complexo industrial-militar dos EUA, e
particularmente para o programa nuclear: principalmente areias monazticas, mas
tambm mangans (de que ramos o principal fornecedor ocidental), sais de terras raras,
trio, berilo, tungstnio e urnio. O trunfo aumentara quando, no calor do movimento de
independncia nacional, a ndia decretou embargo das exportaes da monazita bruta, j
em 1946, e deixou o Brasil como nico fornecedor a Oeste da Cortina de Ferro (NA M1489: 832.2546/ 3-1350)13 .
verdade que, durante a Conferncia de Chapultepec, em 1945, o Departamento
de Estado conclura um acordo muito favorvel com o Brasil (negociado por Valentim
Bouas) para o fornecimento de monazita por trs anos. O monoplio alcanado em
1946 no foi aproveitado, mas nova oportunidade surgiu quando, em outubro de 1947, o
governo estadunidense procurou renovar o acordo por mais trs anos. Ao contrrio de
explorar o trunfo, h indcios de que o governo brasileiro apenas cogitou a
oportunidade, uma vez que o presidente Dutra contrariou o Itamaraty e recusou-se a
renovar o acordo, embora nada fizesse para barrar a extenso dos embarques por meio
de acordo administrativo assinado, em novembro de 1948, entre o Departamento

Nacional de Produo Mineral e o Bureau of Mines and Geological Survey dos EUA
(Moura, 1984a, p. 272).
Se o Executivo no explorava o trunfo, uma aliana entre tcnicos, militares,
empresrios e deputados forava uma barganha mais dura. De fato, sob a influncia
marcante do almirante lvaro Alberto, passou a tramitar no Congresso Nacional, em
1949, o projeto de criao do CNPq, em que se vedada explicitamente a exportao de
monazita in natura, buscando estimular a capacidade de processamento qumico local
deste insumo estratgico para a produo de trio (material passvel de fisso nuclear),
e sais de terras raras (de vrios usos estratgicos, particularmente na manufatura
de metais mais leves). O embargo da exportao in natura no apenas acentuaria a
vulnerabilidade estadunidense a qualquer risco (poltico ou tcnico) de interrupo do
fornecimento brasileiro, como tambm ameaava a sobrevivncia do oligoplio que
beneficiava o produto nos EUA, graas pretenso de um aliado subordinado de
dominar a tecnologia nuclear. digno de nota que, com amplo apoio dos deputados
esquerda poltica, o projeto de lei embargando as exportaes in natura teve como autor
o deputado Horcio Lafer (Projeto n. 155/1950, 25/04/1950), cujas legtimas
preocupaes estratgicas eram conjugadas aos interesses que tinha na Orquima, joint
venture de capital francs associada ao empresrio, jornalista e poeta Augusto Schimidt.
Em discurso parlamentar de maro de 1950, Lafer chegou a propor a negociao de um
acordo com a ndia para a formao de um duoplio mundial, para desespero dos
observadores diplomticos estadunidenses (NA 832.2546/ 3-2250; H. Lafer,
17/03/1950, in C. Lafer, 1988, p. 496 e segs.)14
A reao dos EUA diante da ameaa colocada pelo projeto de criao do CNPq
foi negociar com o governo brasileiro a elaborao de um projeto substitutivo em que
fosse assegurada ao menos a possibilidade de exportao in natura para transaes de
governo a governo. O governo Dutra atendeu ao pedido, mas novamente perdeu a
oportunidade de explorar o trunfo e exigir contrapartidas na forma de ajuda ao
desenvolvimento, embora haja fortes indcios de interferncia direta do embaixador
Herschel Johnson na redao dos termos do substitutivo do governo que seria enviado
ao

Congresso

Nacional

(NA 832.2546/

4-2650;

5-1050;

6-1950;

12-450).

Simultaneamente, o embaixador Johnson buscou acelerar a tramitao de um novo


acordo que assegurasse o fornecimento da monazita bruta, antes que a eleio e posse
de um novo governo viesse a dificultar a renovao, impedindo-a ou impondo-a sob
novas condies (NA 832.2546/ 8-1650; 9-2150).

Sem que se conseguisse concluir um novo acordo ainda no governo Dutra, a


temida imposio de novas condies para a exportao de monazita foi exatamente o
que aconteceu. significativo da diferena entre as formas de alinhamento negociadas
por Dutra e por Vargas, o modo como, mesmo antes da posse, Vargas j sinalizava aos
EUA que o preo de um acordo mineral aumentaria muito. No incio de janeiro de 1951,
o memorando enviado por Vargas ao Departamento de Estado indicava claramente que a
cooperao brasileira para fornecimento de minerais estratgicos deveria ter, como
contrapartida dos EUA, a oferta de recursos financeiros e tcnicos vinculados a extenso
programa de industrializao de base e reaparelhamento da infraestrutura (GV
51.01.04/2). Publicamente, Vargas chegou mesmo a afirmar (O Globo,
19/01/1951) que a posse de areias monazticas seria o grande instrumento de
barganha brasileiro durante a Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos,
convocada pelos EUA para assegurar a cooperao pan-americana no esforo de guerra
na Coria, e na qual se obteve o compromisso efetivo de financiar projetos de
infraestrutura15 .
Ao invs de apoiar uma barganha anunciada por Vargas e orientada para
maximizar o interesse nacional, o ento chanceler Raul Fernandes enfraqueceu-a, ao
argumentar, em entrevista ao Tribuna da Imprensa (05/12/1950), que a posio de
barganha brasileira no era to confortvel quanto Vargas parecia sugerir, porque a
carncia de suprimento autnomo de bens essenciais implicava que o nosso interesse
material mais premente, j no falando no interesse moral manifesto, est em cooperar
com os Estados Unidos, uma vez que, sem cooperar com o esforo de guerra
norteamericano e receber em troca a sua boa vontade, moeda alguma poder comprar
aquilo de que o Brasil necessita para sobreviver. No surpreende que, esperando
apenas pela boa vontade alheia, o governo Dutra tivesse pouco sucesso nas demandas de
recursos financeiros feitas aos EUA. No surpreende, tambm, que a demanda pela
criao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU) s fosse atendida em
dezembro de 1950, quando j se conhecia o resultado da eleio presidencial16 .
De todo modo, ao longo do governo Dutra, o Brasil sofreu o enfraquecimento de
sua capacidade de barganha bilateral com os EUA no apenas por causa da mudana do
contexto internacional ps-guerra, ou da resistncia da diplomacia brasileira em
descontentar o pas do qual esperava receber, sem barganhas duras, ajuda financeira e
militar, ou porque nosso chanceler dizia publicamente depender da boa vontade
dos EUA. O Brasil tornara-se mais fraco em barganhas com os EUA tambm por ter

realizado, sem contrapartidas, um programa de liberalizao do balano de pagamentos


muito alm daquele exigido pela Conferncia de Bretton Woods, e perdido o trunfo das
reservas cambiais acumuladas durante a guerra.
2 As instituies de Bretton Woods e as restries para o Brasil
A marginalizao geopoltica do Brasil era tanto mais prejudicial aos interesses
financeiros externos do governo Dutra por causa dos rumos que tomariam o
funcionamento e o desempenho inicial das instituies multilaterais criadas pelo
redesenho da institucionalidade econmica do ps-guerra, na conferncia de Bretton
Woods (1944). Estas instituies ficaram aqum das esperanas de seus formuladores e
no forneceram financiamento compensatrio suficiente para sustentar o balano de
pagamentos de pases deficitrios como o Brasil.
Isto ocorreu porque, de um lado, a grande assimetria entre a estrutura produtiva
dos EUA e dos demais pases do bloco capitalista provocava desequilbrios comerciais
responsveis por crnica escassez de dlares (Block, 1977). De outro, o Departamento
de Estado procurou limitar a oferta de recursos pelas instituies multilateriais,
preservando o controle da oferta de dlares em bases bilaterais, retirando vantagens
polticas deste fato. Com isto, pases geopoliticamente marginalizados pela poltica
externa estadunidense no encontravam uma alternativa crvel para obter financiamento
compensatrio em situao de escassez de dlares ou crise cambial.
conhecido que os debates anglo-americanos preparativos da conferncia
centraram-se nas propostas de Harry Dexter White, o chefe da comitiva estadunidense, e
de John Maynard Keynes, representando os ingleses. Em grossas linhas, ambas as
comitivas tinham como elementos-chave: (i) a opo por taxas de cmbio fixas, que
presumidamente facilitariam a reconstruo de uma ordem comercial multilateral,
controlariam desequilbrios de conta corrente (se as taxas de cmbio fossem fixadas
corretamente) e criariam pontos de foco para a coordenao de polticas
macroeconmicas nacionais, mas sem afetar demasiadamente sua autonomia, quando
associadas da (ii) recusa em liberalizar os controles de cmbio que limitavam desde
antes da guerra os fluxos de capitais a curto prazo como se dizia poca, fluxos de hot
money, considerados parcialmente responsveis pela crise internacional dos anos trinta
ou, pelo menos, por sua rpida propagao internacional17 .
Em substituio aos rentiers, a proposta inglesa era a criao de uma Unio de
Compensao das transaes internacionais fadada a receber grande aporte de recursos
estadunidenses: se os EUA auferissem supervits persistentes, poderiam ser obrigados

a financiar (quase) a totalidade dos direitos de saque dos demais membros, (sua
contribuio) chegando a US$ 23 bilhes no esquema de Keynes (Eichengreen, 1996,
p. 96). A Unio administraria os saldos na nova moeda fiduciria global
(independentemente de qualquer lastro limitado por estoques de ouro), o bancor,
taxando os pases deficitrios que o sacassem a descoberto, mas sem impedir que a
criao de ativos internacionais de reserva acompanhasse mais as necessidades de
expanso do comrcio internacional que (i) o ritmo de descoberta de reservas de ouro
e/ou (ii) a poltica monetria (potencialmente restritiva) de um pas cuja moeda servisse
de divisa-chave internacional.
O sentido da proposta se completa com a recomendao de que a Unio punisse
tambm os pases superavitrios que acumulassem continuamente crditos em bancor,
induzindo-os a iniciativas que promovessem maior demanda por importaes, reduzindo
os saldos acumulados. O efeito prtico da adoo de tal sistema seria o de forar a
economia estadunidense a continuar transferindo recursos reais para as economias
deficitrias depois da previsvel interrupo, ao final da guerra, das transferncias sob a
rubrica dos acordos de emprstimo e arrendamento (Lend-Lease), sem poder retirar
destas transferncias um recurso poltico direto para influenciar os pases a favor dos
quais as transferncias seriam feitas at o ponto de induzir o governo estadunidense a
iniciativas que reduzissem as assimetrias comerciais (responsveis em ltima anlise
por sua transferncia permanente de recursos reais aos pases deficitrios, neste sistema
sui generis).
Como as propostas inglesas no eram acompanhadas de uma correlao de
foras favorvel (antes pelo contrrio), sua defesa dos interesses de pases que
precisariam reconstruir economias incorrendo em dficits comerciais sem precedentes
(entre os quais a Gr-Bretanha), de um lado, contra os interesses dos pases
superavitrios (cujo principal representante era os EUA), de outro, no definiu os
termos

das

negociaes

prticas.

Entretanto,

as

propostas

influenciaram

significativamente o rumo das negociaes, garantindo que o interesse de pases


deficitrios ou carentes de financiamento estivesse representado no acordo final.
A proposta final de H.D.White, de fato, era menos favorvel a estes pases do
que sua proposta inicial (porm mais realista em vista das resistncias dos congressistas
estadunidenses), mas tambm levava seus interesses em considerao. Retirada sua
proposta de um banco central internacional (substitudo posteriormente pelo Banco
Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento, BIRD), sua proposta final quanto ao

fundo de estabilizao internacional (que criaria o Fundo Monetrio Internacional, FMI)


limitava seus recursos e os direitos de saque dos pases membros a US$5 bilhes, e as
obrigaes mximas estadunidenses a US$ 2 bilhes. Nas palavras de Barry
Eichengreen (1996, p. 97): A Declarao Conjunta e os Artigos do Acordo resultaram
de um compromisso que refletiu o poder de barganha de britnicos e estadunidenses. As
cotas chegariam a US$8,8 bilhes, um valor mais prximo dos US$5 bilhes do Plano
White que dos US$26 bilhes do Plano Keynes. As obrigaes mximas estadunidenses
seriam de US$2,75 bilhes, muito mais prximo dos US$2 bilhes de White que dos
US$23 bilhes de Keynes.
Os controles nacionais dos fluxos de capital a curto prazo poderiam ser mantidos
permanentemente, mas as restries conversibilidade de saldos em transaes
correntes foi estendida por apenas 5 anos. Isto preservava temporariamente os esquemas
de compensao bilateral de comrcio, o que era uma necessidade premente inglesa
luz dos saldos inconversveis contra libras que terceiros pases (entre os quais o Brasil)
acumularam durante a guerra muito alm das disponibilidades britnicas de reservas
conversveis, ou seja, de dlares. Para dar a idia da discrepncia, ao fim da guerra os
saldos em libras inconversveis acumulados por terceiros pases chegavam a quase
US$15 bilhes, enquanto as reservas britnicas em dlares no chegavam a US$2,5
bilhes.
Como mais uma concesso s reivindicaes britnicas, concordava-se em
limitar a exigncia de condicionalidades aos pases que recorressem ao FMI: em tese, a
questo passaria na Declarao Conjunta mais como um direito dos membros do que
como um favor do Fundo, embora algumas ambigidades jurdicas fossem mantidas. De
fato, os canais de acesso s cotas no foram predefinidos com um grau de detalhamento
que impedisse reinterpretaes futuras menos afeitas ao esprito da Declarao18 .
Por outro lado, restaurava-se a primazia de uma divisa-chave (ou seja, uma
moeda nacional que funcionaria primordialmente como ativo internacional de reserva):
o dlar teria sua paridade fixada a US$35/ona-ouro, e os demais membros, na prtica,
fixariam paridades vis--vis o dlar. A remonetizao do ouro e a restaurao de uma
moeda-chave como ponto focal do sistema monetrio traria um risco to temido por
Keynes: reproduzir as golden fetters que aprisionaram as polticas econmicas da GrBretanha e outros pases nos anos 20, tornando o sistema como um todo dependente da
arbitrariedade da conduo da poltica monetria do pas emissor da divisa-chave.
Poltica monetria esta que poderia ser restritiva demais ou expansiva demais diante,

respectivamente, das necessidades de expanso da liquidez internacional e de


preservao da paridade central fornecida pela divisa-chave aquilo que seria
conhecido mais tarde como o dilema de Triffin.
Para contrabalanar este risco, porm, criava-se a Clusula da Moeda Escassa:
se um pas experimentasse supervits persistentemente a um ponto que, de to
demandada para financiar dficits, sua moeda escasseasse no Fundo, pases que dela
precisassem poderiam discriminar contra exportaes oriundas do pas superavitrio.
Esta clusula era um instrumento para desestimular a acumulao de saldos ociosos
(como no entre-guerras) e forar pases superavitrios a iniciativas que reduzissem
supervits, evitando o aprofundamento de desequilbrios. Inversamente, pases
deficitrios poderiam desvalorizar taxas de cmbio diante de desequilbrios
fundamentais (at o limite de 10% a cada reajuste sem necessidade de aprovao do
Fundo, ou ainda mais sob aprovao de trs quartos dos votos, sendo que os
estadunidenses controlavam mais de um quarto dos votos).
Se fosse implementada conforme imaginada, esta institucionalidade de
financiamento multilateral de desequilbrios correntes no seria desfavorvel s
necessidades futuras de financiamento do governo Dutra, em vista dos desequilbrios
cambiais que este governo enfrentaria. Mas a operao e desempenho efetivos das
instituies de financiamento multilaterais no corresponderam lei e ao esprito da
conferncia de Bretton Woods.
Como se reconhecia na conferncia, as clusulas de reajuste de paridades e
moeda escassa no foram regulamentadas, deixando margens a interpretaes no
momento em que as primeiras consultas ao FMI fossem feitas e avaliadas, criando
jurisprudncia para orientao futura do Fundo. Iniciadas as operaes do FMI, a
clusula de moeda escassa sequer foi invocada e regulamentada. Tampouco existia
definio estrita dos desequilbrios fundamentais que justificariam reajuste das
paridades, nem oportunidades de regulament-la publicamente durante crises de
escassez de dlares, pois cogitar uma desvalorizao administrada era sinal de fraqueza,
a ser evitado sempre que se buscasse controlar a contaminao de expectativas de crise
cambial (cf. Mikesell, 1994, p. 59; Eichengreen, 1996, p. 95).
Mas mesmo as condies de retirada de cotas dariam margem a reinterpretaes.
A partir de 1947, o Plano Marshall reforou a influncia do governo Truman sobre a
conduo prtica das atividades do Fundo, medida que uma condio de acesso a
recursos do Plano seria que pases que recebessem fluxos de ajuda no recorressem ao

FMI (sob alegao de redundncia). A nova estratgia estadunidense teve dois efeitos de
grande repercusso futura: a) restaurou o controle estadunidense sobre a transferncia
de fundos de ajuda e seus dividendos polticos (sem a mediao de instituies
multilaterais), fortalecendo as bases para consolidao das alianas no Atlntico e no
Pacfico sob ntida liderana estadunidense; b) permitiu a institucionalizao gradual de
uma jurisprudncia no FMI mais ortodoxa do que se previra (vagamente) no acordo que
o criara.
Com efeito, uma nova alterao dos estatutos (implementada a partir de
iniciativa da representao estadunidense) permitiria direo do FMI, a partir de maio
de 1947, interpretar as ambigidades quanto permisso de acesso aos saques, de modo
a declinar o atendimento de "pedidos" de acesso s cotas do Fundo, ou aceit-los
condicionando-os a ingerncias na poltica econmica de pases em busca de
financiamento. O direito dos pases membros de sacar junto ao Fundo foi reinterpretado
ao regulamentar-se, inversamente, o direito de seus diretores de rechaar alegaes dos
membros do sistema de (i) que realmente necessitassem de recursos do FMI para
satisfazer suas necessidades correntes, (ii) que realmente necessitassem da moeda
especificamente reivindicada e (iii) que suas reivindicaes eram realmente compatveis
com o propsito e as polticas do Fundo (cf. K. Horsefield, 1968, I, p.189 e, para
maior detalhamento, caps. 8-9). Como se estivessem tomando crditos junto a
financiadores privados, foi gradualmente exigido aos membros devedores que
assegurassem sua capacidade de pagamento, de maneira a garantir a reposio das cotas
retiradas, com programas de corte deflacionrio (mas bem aqum das exigncias das
cartas de inteno da dcada de 1980).
De fato, como os pases que recorreram ao FMI a partir de 1947 possuam
pequeno poder de barganha em relao aos EUA durante o perodo em que os pases
ocidentais desenvolvidos foram impedidos de recorrer ao Fundo , a capacidade
do corpo diretor do FMI de estabelecer precedentes estritos para a tomada futura de
cotas foi exercida com pouca resistncia, atrasando a avaliao de reivindicaes e
impondo condicionalidades mais detalhadas para os financiamentos. No toa que a
retirada de cotas passou de US$ 500 milhes em 1947 para praticamente nada em 1950.
No mesmo perodo, os programas estadunidenses de ajuda bilateral selecionaram
diretamente os pases eleitos pelas grandes transferncias de seus recursos, selecionados
mais por convenincias estratgicas que pela necessidade de superar crises de balano
de pagamentos19 .

O fato de que o montante de financiamento multilateral disponvel no era


suficiente para assegurar o financiamento dos dficits explica, em parte, porque o
caminho rumo conversibilidade da conta corrente foi mais demorado do que os cinco
anos imaginados em Bretton Woods (a serem contados a partir de 1947), uma vez que
assimetrias na estrutura produtiva entre os EUA e os demais pases do bloco capitalista
provocavam crnica escassez de dlares. Mesmo com o financiamento do Plano
Marshall, a maioria dos pases europeus s aderiu conversibilidade corrente em 1959,
sem avanar significativamente na abertura da conta de capitais; a imensa maioria dos
pases que s contavam com o FMI no podiam sequer se dar ao luxo de liberalizar as
contas nos anos 1960 (Strange, 1976; James, 1996). luz desta experincia
internacional, o financiamento escasso oferecido pelo FMI pode explicar porque o
Brasil no pde manter a abertura da conta corrente depois da crise cambial de 1947.
Mas no pode explicar nem porque o Brasil liberalizou sua conta corrente antes do
incio da contagem do prazo estipulado em Bretton Woods, nem porque o governo
Dutra, ao contrrio do que o prprio acordo de Bretton Woods o autorizava a fazer,
resistiu em reverter a abertura financeira mesmo depois da crise de 1947. Essas decises
imprudentes s podem ser explicadas luz de motivaes locais.
3 Motivos internos da poltica econmica externa
A administrao Dutra moveu-se entre os limites estreitos de um movimento
pendular. De incio, acompanhou o governo Linhares na tentativa de se afastar do
legado inflacionista que a campanha liberal identificara a Vargas. Esperava-se que o
pas desfrutasse do aumento de exportaes determinado pela reconstruo mundial,
recebendo fundos financeiros governamentais e privados que compensariam eventuais
problemas associados ao aumento desejado das importaes. A crise cambial de 1947
levou a uma meia volta, instituindo-se controles cambiais para resguardar importaes
essenciais e estimular a substituio de importaes menos essenciais, sobretudo bens
durveis de consumo (Tavares, 1963; Malan et al., 1977, cap. 5). Documentos oficiais
no corroboram a hiptese que o governo era inconsciente do efeito dos controles
cambiais para a substituio de importaes: pelo contrrio, um governo que iniciara
valorizando a entrada barata de importaes acabou por exaltar a substituio de
importaes, embora contribusse para ela de maneira muito limitada, exatamente por
ter desmontado o arcabouo varguista de regulao de investimentos privados e
concentrao pblica de recursos fiscais e cambiais (Bastos, 2004).

De fato, a crise cambial de 1947 levou o governo a apoiar a substituio de


importaes leve que se seguiu (concentrada em bens de consumo durveis),
contornando parcialmente gargalos (escassez de divisas, crdito e infra-estrutura) que
a limitavam. O Plano Salte, com grandes debilidades financeiras e administrativas, foi
enviado ao Congresso em 1948 definindo investimentos pblicos essenciais, enquanto o
Banco do Brasil passou a realizar poltica de crdito mais acomodatcia. O efeito da
restaurao do regime seletivo de importaes conhecido: o bloqueio da importao
de bens no-essenciais e o barateamento relativo das importaes de insumos e
mquinas representaram um estmulo considervel implantao interna de indstrias
substitutivas desses bens de consumo, sobretudo os durveis, que ainda no eram
produzidos dentro do pas e que passaram a contar com uma proteo cambial dupla,
tanto do lado da reserva de mercado quanto do lado dos custos de operao. Esta foi
basicamente a fase de implantao das indstrias de aparelhos eletrodomsticos e outros
artefatos de consumo durvel (Tavares, 1963, p. 71). De todo modo, as necessidades de
importao cresceram estruturalmente, uma vez que o governo Dutra, sem os controles
tributrios da lei do Imposto sobre Lucros Extraordinrios, pouco ou nada fez para
direcionar lucros privados para investimentos nos ramos de bens de capital e insumos
bsicos, ao mesmo tempo em que o avano de empresas estatais era barrado por
resistncias polticas e ideolgicas. Com isto, a concentrao de investimentos no ramo
de bens de consumo durveis aumentava importaes de insumos e bens de capital que
as exportaes primrias pareciam incapazes de financiar.
O governo Dutra tampouco permaneceria iludido quanto a seu papel de aliado
especial, depois de ver solicitaes de emprstimo negadas, enquanto fundos de ajuda
eram destinados s reas de conflito da guerra fria20. No obstante isto, nada fez para
reverter outro conselho oferecido pelos EUA em Chapultepec e reafirmado, por
exemplo, pela Misso Abbink: o ambiente permissivo sada de capitais e rendimentos
da Instruo 20 da Sumoc (tendo em vista as condies favorveis do mercado de
cmbio, no texto da lei de 08/1946), foi preservado para tentar induzir entradas
superiores. Isto levou at 1950 a um saldo negativo de 500 milhes de dlares de sadas
lquidas privadas, mantendo as reservas em nveis pouco confortveis para financiar
mesmo importaes essenciais crescentes21 . Gerson Moura (1985, p. 47) est correto
ao afirmar que motivaes locais so importantes para explicar o alinhamento polticomilitar quase incondicional aos EUA:

...no Brasil, o anti-sovietismo era uma arma do autoritarismo, um modo


especfico de controlar o conflito de classes na sociedade. Naturalmente as classes
dirigentes brasileiras deram boas vindas ideologia poltica do mundo livre contra a
cortina de ferro, visto que ela coincidia plenamente com suas preocupaes internas...
Os setores conservadores que detinham as rdeas do governo eram incapazes de
reconhecer a legitimidade do conflito social e consideravam as reivindicaes operrias
e nacionalistas como um pretexto para a ao comunista22 .
Embora seja convincente a afirmao de que a poltica repressiva dos
movimentos sociais internos explique o anti-sovietismo e a adeso ativa ao bloco
poltico liderado pelos EUA, mais difcil explicar assim a adeso brasileira ordem
econmica imaginada pelos EUA para a Amrica Latina. As evidncias de que o
governo Dutra imaginava que a guerra com a Unio Sovitica fosse premente
ajudam a explicar o alinhamento poltico-militar, mas no parecem fortes o suficiente
para explicar a adeso ao liberalismo econmico ou a resistncia do governo em realizar
barganhas econmicas mais duras. O Brasil no era ameaado por qualquer invaso
militar no imediato ps-guerra, e as ameaas de subverso interna pareciam ainda mais
distantes depois do banimento do PCB do cenrio poltico-eleitoral brasileiro em 1947.
Nestas condies, ter o apoio militar dos EUA contra agresses externas ou subverso
interna (segundo as alianas sacramentadas pelo TIAR e pela OEA) no era um
imperativo estratgico que precisasse ser sacramentado por uma associao orientao
econmica defendida pelos EUA para a Amrica Latina. A ameaa iminente de guerra
em 1951 foi encarada por Vargas, por exemplo, como mais um motivo para acelerar a
interveno estatal industrializante e realizar uma barganha dura para assegurar insumos
estratgicos dos EUA, e no para aderir ao liberalismo.
Tambm parece exagerado afirmar que grupos polticos brasileiros aderiram ao
liberalismo econmico porque assimilaram rapidamente os novos valores emanados do
centro hegemnico (Moura, 1985, p. 47). O liberalismo econmico era uma ideologia
com razes antigas no Brasil, e manteve adeptos durante o Estado Novo. A crise poltica
do Estado Novo permitiu que o silncio dos liberais acabasse. O inimigo interno do
liberalismo foi definido antes da Guerra Fria, e no era o comunismo, mas a poltica
varguista de interveno econmica e legislao trabalhista. O fato de que Vargas se
aproximou dos comunistas na transio para a democracia agravou a resistncia liberal a
ele, e a estendeu aos militares, mas no a criou.

luz dos conflitos internos ao Brasil, o alinhamento ao pas que dizia reprimir o
avano da revoluo comunista em escala global, em nome do mundo livre ou da
civilizao ocidental, servia tambm a um objetivo econmico preciso: oferecer uma
alternativa conservadora ao aprofundamento da interveno econmica estatal que tanto
avanara ao longo do Estado Novo e que, no final do perodo, passava a confundir-se
com o populismo demaggico de Vargas. Com efeito, as resistncias empresariais ao
controle estatal sobre decises privadas aumentaram medida que Vargas inventava o
trabalhismo no final do Estado Novo, ou seja, legitimava a ao estatal pelo interesse
pblico identificado no s ao desenvolvimentismo, mas tambm ao distributivismo
trabalhista23. Neste sentido, a poltica econmica externa de Dutra, mormente na
insistncia em regimes crveis e vantajosos para a atrao de capitais externos, atendia
s foras polticas internas que consideravam necessrio conter o avano da
centralizao federal sobre a alocao e distribuio de recursos, segundo finalidades de
poltica social ou de modernizao industrial.
De fato, durante a campanha liberal que marcou a crise do Estado Novo, os
principais focos de crtica do governo Vargas eram a discrepncia entre o autoritarismo
interno e o alinhamento ao mundo livre na luta contra o fascismo; e a questo
inflacionria, associada no ao desabastecimento provocado pela guerra, mas ao prprio
autoritarismo poltico e interveno econmica que induzia. Nos ltimos anos do
Estado Novo, a oposio, que formaria a Unio Democrtica Nacional (UDN) em 1945,
aproveitou o relaxamento da censura para divulgar argumentos liberais, por meio de
articulistas como Eugnio Gudin e Jos Pires do Rio, que associavam a inflao
expanso do Estado e presso monetria resultante sobre recursos escassos,
distorcidos de sua alocao natural tambm pela proteo comercial dos lucros
extraordinrios dos industriais. A soluo para o problema envolveria no apenas
polticas de estabilizao (controle do crdito e do gasto pblico), mas tambm a
correo do estilo de desenvolvimento, atravs de maior apoio agricultura e
restaurao dos sinais de mercado distorcidos pela interveno estatal (Leopoldi, 1984;
Borges, 1996; Braga, 1996; Corsi, 1991 e 1997).
O apelo desta proposta junto a camadas empresariais e mdias conservadoras,
que se sentiam ameaadas pelas rpidas transformaes scio-econmicas e pelo avano
da participao poltica de massas populares urbanas, evidente. Para combater a
inflao, seria essencial conter impostos e despesas pblicas (e, portanto, as solicitaes
crescentes sobre elas que podiam ser feitas pelas massas urbanas, estimuladas pelo

populismo varguista); e restaurar a eficcia alocativa do livre mercado por meio de


(1) diminuio da proteo comercial e (2) atrao de filiais, atradas por reforma de
cdigos nacionalistas e do regime cambial, e eventualmente por privatizaes
(sobretudo CSN). O apelo s camadas populares urbanas, embora no abalasse o apelo
popular de Vargas, tambm era claro: os lucros extraordinrios dos industriais cairiam
sob presso de produtos importados bons e baratos, e com eles a carestia urbana.
Ademais, as empresas estatais extrairiam menos os recursos fiscais e financeiros
escassos do pas, deixando de sobrecarregar contribuintes e de empurrar filiais
internacionais de setores onde poderiam atuar mais e melhor (sobretudo infraestrutura e
extrao mineral)24 .
Vargas no podia aceitar a identidade entre excesso de governo (dirigismo) e
inflao, quando a preservao da popularidade junto s massas urbanas era essencial
para conduzir pelo alto a transio poltica. A reao veio com o decreto-lei apelidado
pelos opositores de Lei Malaia (n. 7666, a 22/06/45), transferindo a responsabilidade
pela inflao aos trustes e cartis formados para cometer atos contrrios economia
nacional, explorando a misria e a impotncia do povo. A reao de Vargas, porm,
empurrou setores industriais, j afetados pelo Imposto sobre Lucros Extraordinrios,
para reforar a campanha liberal, unificando comrcio, indstria e agricultura no
repdio interveno estatal e polarizando o cenrio poltico, medida que Vargas
aproximava-se de sindicatos e movimentos sociais urbanos. O bloco de apoio popular
Vargas, alm da bandeira dos direitos sociais, unificou-se em torno da bandeira do
queremismo, ou seja, a defesa do direito de Vargas disputar a eleio presidencial,
criando o pretexto do golpe militar contra as pretenses presumidamente continustas do
presidente. Ainda no governo provisrio de Jos Linhares, o ministro da Fazenda, Jos
Pires do Rio (diretor do Jornal do Brasil) cumpriria o programa liberal ao p da letra:
(1) revogou a Portaria Interministerial n. 7, o Imposto sobre Lucros Extraordinrios, e a
Lei Malaia; (2) limitou as operaes da Carteira de Redesconto (CARED), (3) transferiu
atribuies da Caixa de Mobilizao Bancria do BB (CAMOB) para a recm-criada
Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), dirigida por um discpulo de
Eugnio Gudin, o jovem economista Octvio Gouva de Bulhes25 .
O contexto poltico e ideolgico tornou-se muito desfavorvel interveno
estatal e ao planejamento econmico. A nica tentativa de formalizar o planejamento
econmico no Estado Novo, a partir de relatrio encomendado ao empresrio Roberto
Simonsen pelo Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC), criado

em novembro de 1943 e instalado em abril de 1944, sofreu bombardeios da Comisso


de Planejamento Econmico (CPE), criada em maro e instalada em outubro de 1944,
com relatrio de Eugnio Gudin que repetia argumentos comuns na imprensa26.
Aplataforma econmica dos candidatos sucesso de Vargas, general Eurico
Gaspar Dutra, do Partido Social Democrtico (PSD) e brigadeiro Eduardo Gomes
(UDN), coincidia em linhas gerais com o programa de combate inflao delineado por
Eugnio Gudin, vinculado a um modelo de desenvolvimento que limitaria os incentivos
artificiais industrializao, ampliaria o papel do mercado e reduziria o papel do
Estado na gesto de lucros e salrios, do cmbio, do crdito e do investimento. Alm de
propiciar o crescimento equilibrado pelo mercado (e no planejado pelo Estado) dos
setores urbanos e rurais, procurava-se criar um ambiente favorvel atrao de capital
externo para setores bsicos. Nesta viso, a inflao no deveria mais ser controlada,
como propusera Vargas, pela retomada da importao de insumos escassos e pela
fiscalizao anti-truste e, a mdio prazo, pela expanso planejada dos investimentos
para superar estrangulamentos de oferta e substituir importaes essenciais. Ela deveria
ser controlada pelo controle dos gastos pblicos e do crdito, e por um choque de
competio atravs da abertura comercial indiscriminada, atacando diretamente os
lucros extraordinrios dos industriais e os investimentos estatais. As reservas cambiais
acumuladas na guerra deveriam ser complementadas pela retomada das exportaes
agrcolas e pela entrada de capitais externos e financiamentos oficiais, esperando-se
financiar com folga o aumento de importaes e remessas de lucro permitido pelas
reformas liberais e induzido pela sobrevalorizao cambial.
A identificao da proposta liberal com o projeto estadunidense de
reordenamento regional clara, e j era usada como recurso de poder no embate poltico
e ideolgico interno. A oposio a Vargas alegava que, assim como a ditadura do Estado
Novo deveria ceder lugar democratizao irresistvel que, contraditoriamente,
pracinhas da FEB ajudavam a restaurar na Europa, o autoritarismo econmico deveria
ceder lugar abertura ao comrcio e ao investimento. Como influenciar a definio do
papel de empresas estatais e filiais no desenvolvimento latino-americano se tornara
ponto central da poltica dos EUA para a regio (Green, 1971), apelar por exemplo
Carta Econmica das Amricas parecia reforar a credibilidade de promessas liberais
domsticas de restaurao do crescimento econmico equilibrado e no inflacionrio.
No surpreende que Gudin identificasse o planejamento econmico ao autoritarismo
poltico (citando teses contemporneas de Hayek), e alegasse que o controle do

financiamento externo pelo Estado, canalizado de governo a governo, afastaria os


capitais privados estrangeiros receosos de rgidos controles sobre suas atividades, pois:
qual ser o capital estrangeiro que para aqui afluir, ao ver que o governo
realiza operaes de crdito governo a governo para suprir capital e assim assumir a
tutela de indstrias nacionais, evitando novas iniciativas concorrentes? Claras
advertncias nesse sentido j foram feitas, ao que me consta, pelos americanos
(Simonsen; Gudin, ed. C. Doellinger, 1977, p. 83)
Como vimos, um ponto fraco dos argumentos liberais era o otimismo exagerado
quanto s perspectivas de recuperao do comrcio e do investimento privado
internacional. Segundo Gudin, para atrair grandes volumes de capital estrangeiro,
bastaria promover clima de expectativas e ambiente regulatrio favorvel: uma vez
restabelecida entre ns a ordem constitucional em sua integridade, teremos excelentes
oportunidades de atrair capital estrangeiro, especialmente americano (idem, p. 83).
Embora o governo Dutra no possa ser identificado plenamente ao liberalismo
econmico ou ao ideal de retorno vocao agrria, inegvel que foras polticas
conservadoras estavam bem representadas em sua base de apoio parlamentar e tinham
influncia sobre os rumos possveis de sua administrao (Draibe, 1980; Saretta, 1990;
Bastos, 2004). Isto significa que depois de desmontados os rgos de coordenao
central e os fundos financeiros criados, no Estado Novo, para apoiar empreendimentos
locais, a margem de reorientao do governo era pequena, caso fracassasse a esperana
de atrao macia de filiais e/ou a demanda de fundos de ajuda. Em outras palavras, ao
equilbrio instvel de compromisso sobre o qual manobrava o governo Dutra,
escapava restaurar graus de centralizao poltica e financeira semelhantes aos do
Estado Novo.
O conservadorismo das elites polticas e os vetos centralizao de recursos
locais ajudam a explicar porque, a despeito de sua retrica grandiloqente de apoio
modernizao, o Plano Salte, implementado pelo governo Dutra a partir de 1949, no
passasse de um somatrio de projetos que ultrapassavam o ano fiscal (Draibe, 1980).
Nenhuma reforma administrativa o acompanhou visando criar alguma agncia central
para coordenar sua implementao: ao contrrio, os diversos rgos voltados para um
embrio de coordenao geral ou foram extintos caso da Coordenao de Mobilizao
Econmica (CME), do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC),
da Comisso de Planejamento Econmico (CPE) e, em um sentido setorial, o
Departamento Nacional do Caf (DNC) , ou neutralizados, como o Departamento

Administrativo do Servio Pblico (DASP), o Conselho Federal de Comrcio Exterior


(CFCE), o Conselho Tcnico de Economia e Finanas (CTEF) e o Conselho da
Economia Nacional (CEN). Nenhum instrumento financeiro de peso (alm das dotaes
constitucionais dos fundos regionais e rodovirio, imaginados previamente) deu-lhe
recursos compatveis com suas intenes retricas. Ao invs disto, o governo decidira
abolir o fundo cambial de 5% que financiara o programa que antecedera o Salte, isto ,
o Plano de Obras e Equipamentos (POE).
Nenhuma empresaestatal nova foi criada para coordenar investimentos setoriais
nos termos do plano.
A nica estatal inaugurada por iniciativa do executivo foi o complexo de
refinarias de Mataripe (BA), cuja primeira opo pelo financiamento externo do
Eximbank foi bloqueada por razes que estiveram alm do controle do governo,
obrigando-o a pedir recursos ao Congresso em 1948 para constru-la e inaugur-la em
dezembro de 1950.
A nica indstria nova que se pretendera criar em seu ante-projeto inicial
(material eltrico pesado para gerao e distribuio de energia hidreltrica)
desapareceria de sua proposta final: a substituio de importaes permaneceria
restringida aos ramos leves de fcil induo.
Na verdade, os limites do Plano Salte ajudam a explicar a prpria incapacidade
de atrair filiais na escala desejada, desde que no concorressem com empresas estatais
em monoplios naturais. Pois inexistia um plano de metas de investimento e de
mercados a criar aos quais talvez pudessem integrar-se filiais internacionais,
complementando investimentos locais. E inexistiam mecanismos de centralizao
financeira interna que apoiassem estes investimentos locais (privados e estatais), para
alm dos recursos limitados de crdito do Banco do Brasil (Draibe, 1980; Bastos, 2001).
Dado o veto poltico de foras conservadoras sobre algumas propostas de
ampliao do controle do Estado sobre a alocao de recursos, como nos casos de
criao de tributos ou da reforma bancria de 1948 (Draibe, 1980; Braga, 1996 e 2008),
no surpreende que o governo tanto resistisse em reformar os cdigos liberais de fluxos
de capitais, a despeito da crise cambial. Assim como no dispunha de uma aliana
externa alternativa a que pudesse recorrer para obter recursos que o alinhamento
poltica externa estadunidense era incapaz de prover, tambm no dispunha de um arco
de apoio interno capaz de lhe propiciar um grau de centralizao de recursos locais, que
lhe liberasse da necessidade de contar com os recursos externos esperados. Sem

condies polticas internas de reverter o desmonte dos organismos de coordenao


administrativa e dos fundos fiscais criados no Estado Novo (fortemente criticados na
campanha liberal); sem condies de apelar para qualquer outra aliana externa
alternativa aos EUA (sequer para capitais europeus), no restou ao governo Dutra seno
a condenao retrica do desprezo estadunidense s solicitaes. Dada a inexistncia de
opes, restava esperar que o alinhamento quase incondicional fosse um dia
recompensado pela transferncia de recursos que a presumida condio de aliado
especial faria por merecer, evitando atritos que atrasassem ainda mais este dia.
Consideraes finais
A conjuntura estratgica mundial fazia com que o governo Dutra no dispusesse
nem da opo inaugurada pelo Baro de Rio Branco de contrabalanar a influncia
estadunidense e britnica, nem pudesse repetir o duplo jogo de Vargas entre EUA e
Alemanha (Gambini, 1977). A hiptese de alinhamento brasileiro com a URSS tambm
estava fora de questo. Embora a aliana dos EUA com a URSS contra ao fascismo
tambm distendesse, durante a guerra, as relaes brasileiras com a URSS, que haviam
se deteriorado nos anos 1930 (em meio parania anticomunista que legitimou o Estado
Novo), estas relaes voltaram a se deteriorar no ps-guerra, em parte por razes
domsticas ao Brasil e em parte pelas gafes diplomticas do chanceler sovitico. Como
para dar razo aos comentrios do chanceler Molotov sobre os fantoches latinos nos
organismos multilaterais e regionais, a poltica exterior do governo Dutra continuou
alinhada estratgia de segurana hemisfrica do Departamento de Estado e deu seu
voto fiel s resolues dos EUA na ONU27 .
Embora o contexto externo abrisse menores oportunidades para o governo Dutra,
no pode explicar porque o governo brasileiro 1) no explorou trunfos estratgicos para
exigir uma associao mais favorvel com os EUA, e 2) manteve um regime mais
liberal para o capital estrangeiro do que o exigido em Bretton Woods, mesmo depois da
crise cambial de 1947.
O alinhamento brasileiro s orientaes polticas, militares e econmicas
oriundas dos EUA tinha tambm determinantes locais. A doutrina militar da segurana
coletiva, que justificava o alinhamento externo e o associava ao combate do inimigo
interno subversivo, foi bem recebida no Brasil porque correspondia represso contra
movimentos de reivindicao social, presumidamente inspirados desde fora. A poltica
repressiva contra os movimentos sociais, e a percepo de que uma guerra entre EUA e

URSS era iminente, ajudam a explicar porque o alinhamento brasileiro s orientaes


polticas e militares dos EUA era to pouco condicionado pela obteno de
contrapartidas efetivas. Mas no explicam porque a adeso s orientaes econmicas
precedeu Guerra Fria. O liberalismo econmico chegara h mais de um sculo no
Brasil, e estava dentro do lugar em 1945, ou seja, atendia a objetivos concretos de
elites polticas e econmicas conservadoras, porque reforava seus argumentos contra o
intervencionismo econmico e o populismo social de Vargas. O fato de que o
liberalismo no estava fora do lugar, do ponto de vista do interesse das elites polticas
e econmicas que o mobilizaram, no significa, porm, que ele assegurasse o
crescimento ou favorecesse o desenvolvimento industrial do Brasil naquele contexto
histrico. Dada a perda, por exemplo, do trunfo associado acumulao de reservas
cambiais durante a Segunda Guerra, no se pode concordar que uma poltica liberal,
executada sem contrapartidas internacionais, tenha, nas palavras de Almeida (1996, p.
206), servido bastante bem aos interesses nacionais brasileiros durante a fase decisiva
do acabamento de sua industrializao (ib., p. 206). No se pode alegar, tambm, que a
adeso ao liberalismo fosse lcida ou esclarecida, no sentido de amparar-se em
percepes realistas da conjuntura. Ao contrrio, a opo pela liberalizao externa
esteve orientada por esperanas que se mostrariam ilusrias: 1) a situao cambial do
pas permaneceria favorvel, uma vez que 2) a reorganizao da economia mundial no
ps-guerra seria profunda e rpida, permitindo recuperao das exportaes brasileiras;
3) a condio de aliado especial do pas junto aos EUA e as reformas liberalizantes
propiciariam forte entrada de capitais que compensariam dficits comerciais eventuais
(P. Lago, 1982).
To grave quanto o efeito da liberalizao inicial, porm, foi a resistncia em
estender a regulamentao dos fluxos comerciais aos fluxos financeiros, depois da crise
de 1947. Esta opo no pode ser explicada por novas esperanas oriundas do
desempenho global do investimento direto externo, que continuava praticamente
estagnado. Mas manter a esperana inicial quanto s virtudes do capital estrangeiro
correspondia a um cenrio poltico interno em que mobilizaes nacionalistas, printerveno estatal, eram contrrias aos interesses das foras sociais e polticas prximas
do governo. Em suma, como o nacionalismo era a ideologia que legitimava a
centralizao de decises e recursos econmicos no Estado, o arco poltico que apoiava
o governo Dutra inviabilizava uma virada nacionalista, e o mantinha na condio de

aliado das orientaes econmicas defendidas pelos EUA, quanto ao papel do capital
estrangeiro e do Estado no desenvolvimento econmico da Amrica Latina