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ideolgica
poltica
desenvolvimentista,
mas
de
sua
prpria
de
controles
setoriais
que,
de
forma
involuntria,
impulsionou
Com efeito, para Almeida o que mudara mesmo fora o contexto internacional: de
extremamente benigno para o xito das barganhas varguista durante a Segunda Guerra,
tornara-se fechado para Dutra; a seguir, voltaria a apresentar oportunidades para o
segundo governo Vargas. Embora a mudana no contexto internacional no imediato psguerra seja inegvel (como Moura j mostrara), no se deve conferir nfase exagerada
s restries externas na determinao das escolhas internas: afinal, tratam-se de
restries, e no de imposies externas. De nada adiantavam as oportunidades abertas
(ou fechadas) pelas relaes bilaterais com os Estados Unidos e pelo regime cambial de
Bretton Woods, se os governos no buscassem explorar margens de manobra onde
existissem, a partir de motivaes internas. O fato de que Dutra pouco as explorou (pois
existiam) significa, sim, que seu projeto especfico de industrializao, e os grupos
scio-polticos nos quais se apoiava, diferiam dos de
Vargas, particularmente na diviso de tarefas e espaos de atuao entre Estado e
capital estrangeiro.
Na verdade, como mostrou Sonia Draibe (1985, p. 139), o conjunto de foras
sociais que ampararam o governo Dutra foraram no o retorno vocao agrria, mas
pelo menos a neutralizao da ao intervencionista estatal no...bloco complementar de
investimentos no departamento de bens de produo e em infraestrutura. Os limites
locais interveno estatal implicavam que os avanos ficavam muito dependentes de
decises de filiais estrangeiras ou da ajuda estadunidense. No surpreende que, como
mostraram Moura e Almeida, os representantes diplomticos do governo Dutra
acompanhassem a cpula do Poder Executivo na solicitao de ajuda ao
desenvolvimento. A razo disto no era a continuidade do mesmo pragmatismo
orientado para a industrializao, mas a descontinuidade da postura governamental
perante a interveno estatal voltada aos ramos bsicos. O desmonte de mecanismos de
centralizao financeira do Estado Novo (que o Plano Salte esteve longe de restaurar)
tornava-nos dependentes da esperana de que os Estados Unidos, subitamente,
passassem a reconhecer os servios prestados pelo Brasil durante a Segunda Guerra, ou
a aliana fiel que o Brasil lhe devotava depois.
No primeiro item do artigo, a seguir, discute-se como surgiu e porque se
frustrou a esperana de receber ajuda financeira como aliado especial dos EUA. Esta
expectativa de entrada de recursos externos era central poltica liberalizante, seja para
assegurar o desenvolvimento, seja evitar ameaas estabilidade cambial e monetria
pelo aumento de importaes e remessas. A mudana do contexto geopoltico no
psguerra, com a emergncia da Guerra Fria, apontada como o principal motivo para a
frustrao de expectativas acalentadas com a liberalizao, mas tambm se discute a
resistncia do governo Dutra em realizar barganhas mais duras, apesar de ter trunfos
como o controle de minerais estratgicos.
Se verdade que o Brasil perdeu parte dos trunfos favorveis na relao com os
EUA, os planos para a reforma do sistema monetrio e financeiro discutidos em Bretton
Woods apontavam precisamente para o aumento da oferta de recursos por meio de
instituies multilaterais.
O segundo item do artigo discute porque as instituies de Bretton Woods, de
fato, no proveram a oferta de financiamento compensatrio para superar a escassez
internacional de dlares (e sustentar a opo liberalizante do governo Dutra), embora
abrissem espao para polticas menos liberalizantes do que as executadas no Brasil.
O terceiro item discute razes locais para a resistncia em rejeitar o regime
liberalizante de capitais estrangeiros (de tanta importncia nos planos dos EUA para a
regio), mesmo depois da crise cambial e da lenta tomada de conscincia de que o
Brasil no era um aliado especial. Alega-se que a base conservadora de apoio
poltico e social do governo fazia do liberalismo um iderio dentro do lugar, e
inviabilizava uma virada nacionalista, mesmo que meramente retrica, na poltica
econmica externa do governo Dutra. O ltimo item faz consideraes finais.
1 O cenrio estratgico mundial no ps-guerra e a marginalizao do Brasil
As esperanas a respeito da ajuda ao financiamento do desenvolvimento
brasileiro foram estimuladas pelo prprio governo estadunidense, ao constituir o bloco
de alianas no continente durante a Segunda Guerra. Estas esperanas seriam frustradas
ps-guerra, quando o foco de sua poltica externa foi deslocado para reconstruo de
Europa e sia. Provavelmente a mais clara declarao oficial de intenes conste de um
discurso pronunciado em 24 de junho de 1941 pelo Subsecretrio de Estado
estadunidense, Adolf Berle Jr. (que seria nomeado embaixador no Brasil ao final do
Estado Novo), cujas cpias (devidamente traduzidas) seriam distribudas aos aliados do
Hemisfrio Ocidental:
O imperialismo econmico do sculo XIX est to morto quanto o Dinossauro
Hoje, quando se forma um projeto de fomento interamericano, o ltimo fator
considerado o do capital Recorre-se aos banqueiros particulares de Nova Iorque e
de Montreal para saber se a operao os interessa. Se no os interessar e nesses
ltimos anos os capitais privados no se tm interessado em exportar-se pelo sistema
assim como penetrar nos mercados do continente europeu (cf. R. Gardner, 1956). Mas,
uma vez iniciada a Guerra Fria, a poltica externa
estadunidense para a Europa e o Leste Asitico orientou-se menos por interesses
econmicos de curto-prazo que por necessidades macro-polticas determinadas por
exigncias de segurana, visando a consolidao firme das alianas no Atlntico e no
Pacfico, como anteriormente visara na Amrica do Sul (cf. R. Gilpin, 1975).
O fato que, enquanto na dcada de 1930 e no incio da guerra as relaes entre
o governo Vargas e o governo Roosevelt estavam marcadas pelo que este via como uma
ameaa de projeo alem no continente e, depois, pelo esforo de guerra
estadunidense, j no ps-guerra a importncia da Amrica Latina no embate geopoltico
mundial foi fortemente redimensionada, luz da importncia fundamental que
adquiriam os conflitos nas reas de incerteza na Europa e na sia (cf. Hilton, 1975;
Gambini, 1977; Moura, 1980; Seitenfus, 1985).
Em linhas gerais, na dcada de 1930 a poltica do bom vizinho do governo
Roosevelt se propunha neutralizar a influncia europia (alem ou britnica) no
continente e consolidar sua posio de liderana regional, almejando no recorrer aos
mecanismos imperiais da poltica do big stick em relao regio (cf. L. C. Gardner,
1971; D. Green, 1971). No caso brasileiro, a boa vizinhana se refletia, do ponto de
vista econmico, na negociao de tratados de comrcio e de reescalonamento da dvida
pblica externa de maneira menos assimtrica, por exemplo, que a britnica em relao
argentina (cf. M. P. Abreu, 1984). Em meio projeo alem no continente e
iniciativa estadunidense, a postura varguista foi a de procurar manter uma
eqidistncia pragmtica entre os blocos de poder, isto , a de buscar negociar
concesses com cada um deles procurando no afetar a preservao de relaes
favorveis com o outro lado ou, mais que isto, explorando sua competio (cf. G.
Moura, 1980, 1984a e 1991).
A ecloso da guerra eliminou as condies de reproduo da eqidistncia
(que no deve ser entendida de um modo rigorosamente geomtrico), mas no
enfraqueceu a capacidade negociadora do governo Vargas. Do ponto de vista
econmico, o bloqueio naval da Gr-Bretanha Alemanha provocou contrao
avassaladora do comrcio administrado com os germnicos e abriu espao para uma
parceria comercial privilegiada como os estadunidenses (cf. M. P. Abreu, 1977).
Politicamente, induziu maiores esforos diplomticos estadunidenses para garantir pelo
menos a neutralidade brasileira e, mais tarde, o alinhamento pan-americano a seus
estadunidense
de
colaborao
para
financiar
seus
projetos
de
industrializao.
A poltica externa do governo Dutra no dispunha de tantos trunfos quanto
Vargas, ainda que acalentasse (e mesmo inflasse) expectativas do Estado Novo quanto
macia ajuda governamental estadunidense ao desenvolvimento brasileiro. De fato, o
alinhamento submisso do governo Dutra s posies estadunidenses (nas diversas
conferncias interamericanas, no TIAR, na OEA e na ONU) no repetiu as
compensaes auferidas por Vargas. Embora, como veremos, o conservadorismo interno
geopoltico mais complexo que aquele estabilizado por alianas e equilbrios de poder
tradicionais, o envolvimento poltico das alianas implicou esquemas de cooperao
financeira cujo montante era determinado no apenas pela necessidade de consolidar
uma aliana contra agresses externas, mas pela necessidade particularmente
premente no imediato ps-guerra de estabilizar a ordem social ameaada internamente
nos pases aliados. Afinal, sua instabilidade scio-poltica poderia levar a perturbaes
nas esferas de influncia da potncia americana (ou seja, a realinhamentos mais ou
menos bruscos de poltica externa na rea de seus aliados) que poderiam ameaar, em
tese, a segurana do continente americano, se ficasse internacionalmente isolado (da o
diagnstico conhecido como a teoria do domin de Truman, Acheson e Kennan, e a
conseqente proposta de conteno distncia do inimigo externo).
Comparadas s zonas de incerteza da Europa e sia, as condies polticas
internas aos pases latino-americanos, durante e depois da guerra, no pareciam to
assustadoras. Afastado o perigo alemo e distante o perigo sovitico (pelo menos at o
realinhamento de Cuba), a Amrica Latina deixara de ser, nas dcadas de 1940 e 50,
uma rea donde ameaas segurana estadunidense pareciam poder emanar.
Frente a esse contexto internacional, havia algum trunfo que o governo Dutra
poderia explorar para forar uma barganha mais vantajosa com os EUA? Sim, pois
dispnhamos de minerais essenciais para o complexo industrial-militar dos EUA, e
particularmente para o programa nuclear: principalmente areias monazticas, mas
tambm mangans (de que ramos o principal fornecedor ocidental), sais de terras raras,
trio, berilo, tungstnio e urnio. O trunfo aumentara quando, no calor do movimento de
independncia nacional, a ndia decretou embargo das exportaes da monazita bruta, j
em 1946, e deixou o Brasil como nico fornecedor a Oeste da Cortina de Ferro (NA M1489: 832.2546/ 3-1350)13 .
verdade que, durante a Conferncia de Chapultepec, em 1945, o Departamento
de Estado conclura um acordo muito favorvel com o Brasil (negociado por Valentim
Bouas) para o fornecimento de monazita por trs anos. O monoplio alcanado em
1946 no foi aproveitado, mas nova oportunidade surgiu quando, em outubro de 1947, o
governo estadunidense procurou renovar o acordo por mais trs anos. Ao contrrio de
explorar o trunfo, h indcios de que o governo brasileiro apenas cogitou a
oportunidade, uma vez que o presidente Dutra contrariou o Itamaraty e recusou-se a
renovar o acordo, embora nada fizesse para barrar a extenso dos embarques por meio
de acordo administrativo assinado, em novembro de 1948, entre o Departamento
Nacional de Produo Mineral e o Bureau of Mines and Geological Survey dos EUA
(Moura, 1984a, p. 272).
Se o Executivo no explorava o trunfo, uma aliana entre tcnicos, militares,
empresrios e deputados forava uma barganha mais dura. De fato, sob a influncia
marcante do almirante lvaro Alberto, passou a tramitar no Congresso Nacional, em
1949, o projeto de criao do CNPq, em que se vedada explicitamente a exportao de
monazita in natura, buscando estimular a capacidade de processamento qumico local
deste insumo estratgico para a produo de trio (material passvel de fisso nuclear),
e sais de terras raras (de vrios usos estratgicos, particularmente na manufatura
de metais mais leves). O embargo da exportao in natura no apenas acentuaria a
vulnerabilidade estadunidense a qualquer risco (poltico ou tcnico) de interrupo do
fornecimento brasileiro, como tambm ameaava a sobrevivncia do oligoplio que
beneficiava o produto nos EUA, graas pretenso de um aliado subordinado de
dominar a tecnologia nuclear. digno de nota que, com amplo apoio dos deputados
esquerda poltica, o projeto de lei embargando as exportaes in natura teve como autor
o deputado Horcio Lafer (Projeto n. 155/1950, 25/04/1950), cujas legtimas
preocupaes estratgicas eram conjugadas aos interesses que tinha na Orquima, joint
venture de capital francs associada ao empresrio, jornalista e poeta Augusto Schimidt.
Em discurso parlamentar de maro de 1950, Lafer chegou a propor a negociao de um
acordo com a ndia para a formao de um duoplio mundial, para desespero dos
observadores diplomticos estadunidenses (NA 832.2546/ 3-2250; H. Lafer,
17/03/1950, in C. Lafer, 1988, p. 496 e segs.)14
A reao dos EUA diante da ameaa colocada pelo projeto de criao do CNPq
foi negociar com o governo brasileiro a elaborao de um projeto substitutivo em que
fosse assegurada ao menos a possibilidade de exportao in natura para transaes de
governo a governo. O governo Dutra atendeu ao pedido, mas novamente perdeu a
oportunidade de explorar o trunfo e exigir contrapartidas na forma de ajuda ao
desenvolvimento, embora haja fortes indcios de interferncia direta do embaixador
Herschel Johnson na redao dos termos do substitutivo do governo que seria enviado
ao
Congresso
Nacional
(NA 832.2546/
4-2650;
5-1050;
6-1950;
12-450).
a financiar (quase) a totalidade dos direitos de saque dos demais membros, (sua
contribuio) chegando a US$ 23 bilhes no esquema de Keynes (Eichengreen, 1996,
p. 96). A Unio administraria os saldos na nova moeda fiduciria global
(independentemente de qualquer lastro limitado por estoques de ouro), o bancor,
taxando os pases deficitrios que o sacassem a descoberto, mas sem impedir que a
criao de ativos internacionais de reserva acompanhasse mais as necessidades de
expanso do comrcio internacional que (i) o ritmo de descoberta de reservas de ouro
e/ou (ii) a poltica monetria (potencialmente restritiva) de um pas cuja moeda servisse
de divisa-chave internacional.
O sentido da proposta se completa com a recomendao de que a Unio punisse
tambm os pases superavitrios que acumulassem continuamente crditos em bancor,
induzindo-os a iniciativas que promovessem maior demanda por importaes, reduzindo
os saldos acumulados. O efeito prtico da adoo de tal sistema seria o de forar a
economia estadunidense a continuar transferindo recursos reais para as economias
deficitrias depois da previsvel interrupo, ao final da guerra, das transferncias sob a
rubrica dos acordos de emprstimo e arrendamento (Lend-Lease), sem poder retirar
destas transferncias um recurso poltico direto para influenciar os pases a favor dos
quais as transferncias seriam feitas at o ponto de induzir o governo estadunidense a
iniciativas que reduzissem as assimetrias comerciais (responsveis em ltima anlise
por sua transferncia permanente de recursos reais aos pases deficitrios, neste sistema
sui generis).
Como as propostas inglesas no eram acompanhadas de uma correlao de
foras favorvel (antes pelo contrrio), sua defesa dos interesses de pases que
precisariam reconstruir economias incorrendo em dficits comerciais sem precedentes
(entre os quais a Gr-Bretanha), de um lado, contra os interesses dos pases
superavitrios (cujo principal representante era os EUA), de outro, no definiu os
termos
das
negociaes
prticas.
Entretanto,
as
propostas
influenciaram
FMI (sob alegao de redundncia). A nova estratgia estadunidense teve dois efeitos de
grande repercusso futura: a) restaurou o controle estadunidense sobre a transferncia
de fundos de ajuda e seus dividendos polticos (sem a mediao de instituies
multilaterais), fortalecendo as bases para consolidao das alianas no Atlntico e no
Pacfico sob ntida liderana estadunidense; b) permitiu a institucionalizao gradual de
uma jurisprudncia no FMI mais ortodoxa do que se previra (vagamente) no acordo que
o criara.
Com efeito, uma nova alterao dos estatutos (implementada a partir de
iniciativa da representao estadunidense) permitiria direo do FMI, a partir de maio
de 1947, interpretar as ambigidades quanto permisso de acesso aos saques, de modo
a declinar o atendimento de "pedidos" de acesso s cotas do Fundo, ou aceit-los
condicionando-os a ingerncias na poltica econmica de pases em busca de
financiamento. O direito dos pases membros de sacar junto ao Fundo foi reinterpretado
ao regulamentar-se, inversamente, o direito de seus diretores de rechaar alegaes dos
membros do sistema de (i) que realmente necessitassem de recursos do FMI para
satisfazer suas necessidades correntes, (ii) que realmente necessitassem da moeda
especificamente reivindicada e (iii) que suas reivindicaes eram realmente compatveis
com o propsito e as polticas do Fundo (cf. K. Horsefield, 1968, I, p.189 e, para
maior detalhamento, caps. 8-9). Como se estivessem tomando crditos junto a
financiadores privados, foi gradualmente exigido aos membros devedores que
assegurassem sua capacidade de pagamento, de maneira a garantir a reposio das cotas
retiradas, com programas de corte deflacionrio (mas bem aqum das exigncias das
cartas de inteno da dcada de 1980).
De fato, como os pases que recorreram ao FMI a partir de 1947 possuam
pequeno poder de barganha em relao aos EUA durante o perodo em que os pases
ocidentais desenvolvidos foram impedidos de recorrer ao Fundo , a capacidade
do corpo diretor do FMI de estabelecer precedentes estritos para a tomada futura de
cotas foi exercida com pouca resistncia, atrasando a avaliao de reivindicaes e
impondo condicionalidades mais detalhadas para os financiamentos. No toa que a
retirada de cotas passou de US$ 500 milhes em 1947 para praticamente nada em 1950.
No mesmo perodo, os programas estadunidenses de ajuda bilateral selecionaram
diretamente os pases eleitos pelas grandes transferncias de seus recursos, selecionados
mais por convenincias estratgicas que pela necessidade de superar crises de balano
de pagamentos19 .
luz dos conflitos internos ao Brasil, o alinhamento ao pas que dizia reprimir o
avano da revoluo comunista em escala global, em nome do mundo livre ou da
civilizao ocidental, servia tambm a um objetivo econmico preciso: oferecer uma
alternativa conservadora ao aprofundamento da interveno econmica estatal que tanto
avanara ao longo do Estado Novo e que, no final do perodo, passava a confundir-se
com o populismo demaggico de Vargas. Com efeito, as resistncias empresariais ao
controle estatal sobre decises privadas aumentaram medida que Vargas inventava o
trabalhismo no final do Estado Novo, ou seja, legitimava a ao estatal pelo interesse
pblico identificado no s ao desenvolvimentismo, mas tambm ao distributivismo
trabalhista23. Neste sentido, a poltica econmica externa de Dutra, mormente na
insistncia em regimes crveis e vantajosos para a atrao de capitais externos, atendia
s foras polticas internas que consideravam necessrio conter o avano da
centralizao federal sobre a alocao e distribuio de recursos, segundo finalidades de
poltica social ou de modernizao industrial.
De fato, durante a campanha liberal que marcou a crise do Estado Novo, os
principais focos de crtica do governo Vargas eram a discrepncia entre o autoritarismo
interno e o alinhamento ao mundo livre na luta contra o fascismo; e a questo
inflacionria, associada no ao desabastecimento provocado pela guerra, mas ao prprio
autoritarismo poltico e interveno econmica que induzia. Nos ltimos anos do
Estado Novo, a oposio, que formaria a Unio Democrtica Nacional (UDN) em 1945,
aproveitou o relaxamento da censura para divulgar argumentos liberais, por meio de
articulistas como Eugnio Gudin e Jos Pires do Rio, que associavam a inflao
expanso do Estado e presso monetria resultante sobre recursos escassos,
distorcidos de sua alocao natural tambm pela proteo comercial dos lucros
extraordinrios dos industriais. A soluo para o problema envolveria no apenas
polticas de estabilizao (controle do crdito e do gasto pblico), mas tambm a
correo do estilo de desenvolvimento, atravs de maior apoio agricultura e
restaurao dos sinais de mercado distorcidos pela interveno estatal (Leopoldi, 1984;
Borges, 1996; Braga, 1996; Corsi, 1991 e 1997).
O apelo desta proposta junto a camadas empresariais e mdias conservadoras,
que se sentiam ameaadas pelas rpidas transformaes scio-econmicas e pelo avano
da participao poltica de massas populares urbanas, evidente. Para combater a
inflao, seria essencial conter impostos e despesas pblicas (e, portanto, as solicitaes
crescentes sobre elas que podiam ser feitas pelas massas urbanas, estimuladas pelo
aliado das orientaes econmicas defendidas pelos EUA, quanto ao papel do capital
estrangeiro e do Estado no desenvolvimento econmico da Amrica Latina