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SUMRIO
RESUMO: As discusses recentes sobre a pobreza tm revelado como tendncia geral, a busca para
abordagens mais interativas, considerando no somente as capacidades e os recursos individuais e sociais,
mas tambm a proviso e o acesso aos servios e bens necessrios para uma vida digna, menos desigual e
com exerccio pleno da cidadania. Ter renda adequada para uma vida digna, ter acesso a conhecimentos, s
ferramentas de trabalho e crditos necessrios para assumir um papel na comunidade de cabea erguida, passa
por caminhos diferentes em lugares diferentes e como conseqncia, torna-se quase impossvel, a formulao
adequada de polticas pblicas e de aes governamentais nos moldes tradicionais. Trabalhando com
experincias identificadas e analisadas pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania, apresentaremos as lies
aprendidas no nvel meso das aes publicas onde atores pblicos, tcnicos e agentes comunitrios esto
buscando solues especficas nos limites de suas necessidades e territorialidades. O resultado um
realinhamento da poltica pblica a partir do local entendido como lugar, e o reconhecimento das
possibilidades de novas re-articulaes dos processos de gesto intergovernamental partindo de matrizes
interorganizacionais de mdio alcance.
PALAVRAS CHAVE: Administrao Pblica: pobreza, governo local, cidadania, polticas pblicas.
ABSTRACT: Recent discussions of poverty have shown the general tendency to adopt more interactive
approaches that consider not only individual and social capacities and resources but also the supply and
access to the services and goods necessary for a life that can be lived with dignity, less unequal and with a
fuller exercise of citizenship. However, to be able to have adequate income, access to knowledge and skills, to
the tools and financial credits necessary to assume a dignified role within a community are objectives that are
built through different paths in different places and, in consequence, are very difficult to be specified in the
more traditional one size fits all approach to policy making. Working with experiences identified and
analyzed by the Public Management and Citizenship Program, this paper discusses some of the lessons
learned at the mid-range of public action, where public agencies, specialists and community activists are
seeking specific solutions within the limits of specific territorial arrangements. The result has been the realignment of public policy with an emphasis on the places of everyday action and the recognition of the
importance of new articulations in intergovernmental management within a matrix of mid-range relationships.
KEY WORDS: Public Management, poverty, local government, citizenship, public policy.
Texto apresentado no painel Pobreza, realidades locais e protagonismo social no : X Congresso Internacional del CLAD. Santiago,
Chile 18-21 Outubro 2005.
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Professor Titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo e Coordenador do Centro de Administrao Pblica e Governo.
Introduo
O Brasil se costuma dizer so muitos Brasis ao mesmo tempo; mas o Brasil que os
governos e os partidos polticos no gostam que seja discutido no cenrio internacional o
Brasil cujo perfil atual bem resumido na seguinte frase: A Amrica Latina talvez o
continente mais desigual no mundo e o Brasil o pas mais desigual deste continente.
Esta frase do Relatrio Desigualdades na Amrica Latina: rompendo com a histria
(Banco Mundial 2003).
Assim, podemos dizer que campeo em muitas esferas o Brasil atualmente o vicecampeo da desigualdade. Em termos de distribuio de renda, os 10% mais ricos da
populao Brasileira concentram quase 50% de toda a renda do pas; ficando os noventa
por cento restantes com a outra metade. Na outra extremidade, os 10% mais pobres so
donos de somente 1% da renda. H entre ns, pelo menos 50 milhes (30% da populao)
de pessoas vivendo com renda familiar per capita de menos de 80 reais por ms (um dlar
por dia); Somente 15% das famlias brasileiras tem uma renda familiar de mais de quatro
mil reais (1,500 US$) suficiente para entrar no mercado de bens de consumo e interessar
o capitalismo internacional.
A taxa de desemprego nas grandes cidades brasileiras como Porto Alegre, So Paulo, Belo
Horizonte est atualmente variando entre 15% e 20% chegando at quase 30% em algumas
cidades do Nordeste como Salvador. Entretanto estas porcentagens mesmo sendo
alarmantes - so mdias, se as analisamos em relao ao gnero descobrimos que a taxa de
desemprego das mulheres maior do que dos homens ou em relao etnia, os nmeros
demonstram que o nvel de desemprego entre a populao negra maior do que entre a
populao branca. Alis necessrio at obrigatrio num pas com tal grau de
desigualdade como o Brasil, olhar com bastante suspeita qualquer estatstica apresentada
em termos de uma mdia populacional geral. Por exemplo, no h duvida que a mortalidade
infantil para menores de cinco anos tem diminudo no pas. Mas no podemos esquecer,
que as crianas que nascem nas famlias mais ricas, tm de trs a cinco vezes, mais
possibilidade de sobrevivncia nos seus primeiros cinco anos do que as crianas que
nascem nas famlias mais pobres.
constantemente refm do jogo dos indicadores. Ou seja, o que adianta dizer que a taxa de
analfabetismo tanto para homens quanto para mulheres j baixou para 13% quando a
variao entre a zona urbana e a zona rural de trs vezes e a variao geral entre as
regies e de quatro vezes; ou seja, de 7% at 26% na mdia geral. Ento, o que adianta falar
em alfabetizao sem lembrar os argumentos de Paulo Freire (2001) de que, aprender a ler
e escrever, somente so necessrios porque o acesso ao poder, s oportunidades e aos
processos de transformao no nosso tipo de sociedade tornou tais competncias
essenciais.Enquanto que,
documentos o dia a dia de 30% de brasileiros; vinte quatro porcento na zona urbana e
cinqenta e quatro porcento na zona rural. Em termos regionais estas porcentagens chegam
at quase 90% em algumas reas rurais; condies perfeitas para a atuao do trabalho
escravo.
Poderamos continuar com mais e mais estatsticas, sobre a segurana pblica, sobre a
habitao, mas prefiro terminar esta introduo com somente duas. A primeira foi retirada
de um excelente estudo recente realizado pela Fase no Rio de Janeiro em 2003 sobre Novos
Marcos para Relaes Raciais. Utilizando os dados do censo e outras fontes
eles
recalcularam o IDH para trs Brasis. O primeiro o Brasil geral, o Brasil da mdia, que
ocupa o septuagsimo nono lugar no mundo. O segundo o Brasil branco, que ocupa o
quadragsimo nono lugar e o terceiro o Brasil negro que ocupa o centsimo oitavo lugar
(quase sessenta lugares mais para baixo).
A segunda vem de nosso trabalho no programa Gesto Pblica e Cidadania na Fundao
Getulio Vargas de So Paulo, onde desde 1996 estamos trabalhando na identificao e
disseminao de iniciativas de governos subnacionais brasileiros (estados, municpios e os
governos prprios dos povos indgenas), que no somente melhoram os servios pblicos
mas, geram um impacto positivo na construo da cidadania. At hoje temos mais de oito
mil experincias registradas oriundas de quase 900 municpios, alm de estados e muitos
dos povos originrios. Ao analisar estas experincias, vemos que so provenientes de
municpios de todos os tamanhos, de todas as partes do Pas; de partidos polticos os mais
variados e sobre tpicos e questes que se colocam no dia a dia da vida local. Podemos
falar de municpios onde entre 75% - 90% da populao est sendo atendida nos seus
domiclios pelas equipes de sade local; onde questes complicadas como violncia contra
a mulher, gerao de emprego e renda, recuperao ambiental e muitas outras questes
esto sendo trabalhados com bastante criatividade. H trabalhos que interconectam
geraes; outros que interconectam saberes e muitos que simplesmente conectam pessoas e
comeam a resolver os problemas do dia a dia.
A concluso inicial portanto, tm dois lados: de um lado uma situao historicamente
construda, descrita por um colega como sendo um desastre em cmara lenta; de outro,
sinais de reao a partir da base da sociedade, especificamente do nvel local e municipal,
buscando agir dentro daquilo que possvel.
Prticas Pblicas e Pobreza
Em outubro de 1998, o Programa Gesto Pblica e Cidadania com o apoio da Fundao
Ford realizou o primeiro de um ciclo de seminrios voltados anlise e reflexo sobre
estratgias locais para reduo da pobreza. Em cada encontro de dois dias, por volta de 30
pessoas de diferentes universos de ao estiveram presentes para debater o espao possvel
de ao local no enfrentamento da pobreza.Os encontros eram marcados pelas discusses
de programas e polticas locais, desenvolvidas por governos municipais, estaduais, pelos
povos indgenas e pela sociedade civil. A questo que orientava as discusses era simples e
direta: H indcios de que h um espao de ao de combate pobreza entre as
macropolticas nacionais e as aes desenvolvidas a partir da sociedade civil?.
As regras dos encontros eram igualitrias. Todos os participantes tinham a oportunidade de
discutir e argumentar, havendo um equilbrio satisfatrio entre as apresentaes
acadmicas, os relatos das experincias e as anlises tcnicas.As experincias discutidas e
analisadas foram escolhidas a partir do banco de dados do Programa Gesto Publica e
Cidadania e complementadas por outros casos identificados a partir de estudos sobre o
papel de alianas entre organizaes pblicas, no-governamentais e privadas na reduo
da pobreza, desenvolvidos com o apoio do Banco Mundial (Camarotti & Spink, 2000a,
2000b). Durante o debate, outras experincias e iniciativas foram mencionadas pelos
participantes.
As discusses
No inicio dos encontros, as falas de todos os participantes pareciam revelar uma leitura de
que a situao que o pas enfrenta um produto, em parte, das abordagens simplistas sobre
o fenmeno da pobreza, presente no somente em estudos, mas tambm no imaginrio
social, que buscam explicar o fenmeno, ora pela ausncia de recursos materiais dos
indivduos pobre quem no tem dinheiro ora, exclusivamente pelos efeitos da
globalizao e das polticas macroeconmicas, deixando em segundo plano os mltiplos
mecanismos que produzem a desigualdade social e a excluso e as aes administrativas
que contribuem para a sua manuteno.
medida que as discusses foram sendo ampliadas, ao longo das oficinas, houve uma
tendncia a buscar uma abordagem mais plural, focalizando no somente as capacidades e
os recursos individuais ou sociais, e as estratgias de promoo do desenvolvimento
econmico socialmente sustentvel, mas tambm a proviso e o acesso aos servios e bens
necessrios para uma qualidade de vida mais digna, menos desigual e caracterizada pelo
exerccio pleno da cidadania.
Observou-se, conseqentemente, que para repensar os caminhos que levaro reduo da
pobreza, essencial entend-la como uma questo de cidadania, de democratizao da
sociedade e de construo de novos padres de sociabilidade. Sem uma ateno prioritria
temtica da pobreza, assimilada a partir do enfoque da excluso e da desigualdade social, a
situao no pas s tende a se agravar. Tornar polticas pblicas, aes administrativas e
programas especiais efetivamente sensveis questo exigir - de acordo com as anlises
feitas durante os encontros - intervenes em nveis institucionais diversos e, tambm em
distintas dimenses do processo de excluso, por meio de novas configuraes e relaes
entre os diferentes atores envolvidos: as instituies e representaes do Estado nacional e
subnacional, a sociedade civil e o meio empresarial. Enfim falar em pobreza acima de
tudo falar em falta de cidadania.
Nos discurso dos participantes das oficinas fica evidente a concepo de que qualquer
governo nacional eleito democraticamente responsvel pelas conseqncias sociais de
suas polticas e aes em qualquer rea ou campo de atuao e, tambm pelo seu impacto
nas condies de vida da populao, nos direitos individuais e coletivos e no exerccio
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pleno da cidadania. E que a questo social no pode ser reduzida a uma rea especfica de
atuao governamental, mas deve ser considerada como permeando toda e qualquer ao,
incluindo a econmica.
Podemos concluir que o enfrentamento da pobreza deve ser entendido como uma questo
de construo de cidadania, de democracia, de empowerment, de emancipao, de dar voz e
vez s populaes em situao de pobreza. E que necessrio confrontar as relaes
paternalistas e clientelsticas. Neste sentido, essencial que as organizaes comunitrias
sejam reconhecidas enquanto tais, sem maior preocupao com a sua profissionalizao.
Deve-se evitar, portanto, a criao de novos mecanismos que possam vir a substituir essas
mesmas organizaes a pretexto de maior eficincia.Qualquer tentativa de reduzir a
desigualdade deve levar em considerao tambm que o acesso ao bem-estar um jogo
de soma zero face aos recursos e servios implicados, como tambm em relao ao poder.
muito importante reconhecer que os interesses que se encontram mais bem representados
normalmente se apropriam da parcela mais significativa dos bens e servios, simplesmente
por ser mais bem posicionado. A superao da desigualdade requer o enfrentamento e a
efetiva redistribuio de poder, ampliando o espao pblico para a incorporao de saberes
diversos e s vezes conflitantes. A sustentabilidade das aes voltadas para o combate
pobreza se ancora na coeso social. A articulao poltica e social local uma constante em
muitas das experincias que conseguiram criar razes.
As discusses foram marcadas por um sentimento de que o perodo atual se caracteriza
como uma encruzilhada tica e moral, na qual o passivo social dos modelos de
desenvolvimento pregressos e do ajuste estrutural atual imenso, levando ao desgaste da
prpria noo de coeso social e civilizao. Por outro lado, encontramos no mbito local
sinergias diversas que recuperam a noo do compromisso social e avanam na criao
de um espao pblico permitindo sociedade civil uma volta cena poltica. Nessa tica, a
definio do interesse pblico, no mais parece restrita a um conjunto limitado de atores,
mas se amplia para incorporar a presena e as demandas de setores at ento excludos e
permitir, desta forma, a possibilidade de um espao pblico mais abrangente e inclusivo.
Assim, a compreenso de que
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leva a crer que o espao pblico emergente um espao hbrido e no pode ser reduzido a
uma srie de conselhos consultivos.
Quinta: a territorialidade dos exemplos de ao eficazes tambm um elemento
importante a ser levado em considerao. fundamental reconhecer a territorialidade
enquanto alcance. Territorialidade no sinnimo de Estado ou de Municpio e
freqentemente ela est relacionada aos espaos intermedirios, de regio intermunicipal ou
de distrito intramunicipal. Territorialidade emerge tambm como um elemento significativo
em termos identitrios: o lugar, as razes histricas e culturais.
Sexta: intersetorialidade e multissetorialidade so em geral resultados e no pontos de
partida das aes eficazes de combate pobreza. Nesse processo, medida que as aes
evoluem, aspectos diversos so contemplados a partir de uma viso sistmica ou de um
encadeamento de iniciativas que tentam conjugar melhoria de qualidade de vida,
emancipao social e gerao de atividades produtivas. Apesar da sinalizao de bons
resultados, promover aes intersetoriais e multissetoriais no uma tarefa fcil, elas
exigem novos arranjos institucionais, novas posturas e tambm novos valores polticos.
Stima: a temtica de emprego e renda est sempre presente na discusso sobre estratgias
de combate pobreza, seja em relao promoo de atividades econmicas, seja em
relao sua insero em outras atividades integradas como, por exemplo, a urbanizao e
o desenvolvimento rural. Ficou tambm evidente, a partir das anlises e debates, a
necessidade de deslocar a discusso sobre emprego e renda do estritamente econmico para
o campo da tica e dos direitos.
Oitava: no tema de gerao de emprego e renda observa-se ainda uma questo fundamental
relativa adequao entre oferta e demanda: a pblicos especficos, oferta especfica. Neste
sentido, deve-se levar em conta toda uma pluralidade de instrumentos, modalidades de
apoio, flexibilidade de metodologias e harmonia no enfoque. Trata-se aqui de buscar maior
complementaridade entre a realidade, os saberes e as oportunidades que emanam da
populao-alvo.
Nona: alm da flexibilidade, adequar oferta e demanda requer, sensibilidade s questes de
gnero, que so em grande parte ignoradas. Na rea especfica do crdito, h uma
dificuldade freqentemente assinalada e que se refere ao prprio processo de excluso - o
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que foi chamado por muitos de bloqueios aos sem acesso. Os relatos das experincias
tambm revelaram os impasses criados tanto no mbito urbano quanto no mbito rural, para
os pequenos agrupamentos em fase de formao como tambm em relao aos acessos a
linhas de financiamento para organizaes j constitudas. O apoio ao acesso e articulao
junto aos mercados vital para a sobrevivncia das pessoas envolvidas nos projetos. A
capacidade de identificar e avaliar os elementos-chave que compem as cadeias produtivas
(organizao da produo, transferncia de tecnologia, financiamento, capacitao,
processamento da produo e comercializao) um dos caminhos para interveno, na
medida em que torna mais visveis os elementos de desigualdade e excluso social. A
economia solidria tambm oferece caminhos e precisa ser compreendida como
confrontao com outros modelos econmicos e no como simples complementao.
Dcima: programas de capacitao privilegiam em demasiado a formao tcnica,
considerada imprescindvel para as oportunidades de trabalho, esquecendo a importncia de
igualmente privilegiar a construo de uma conscincia cidad e de se atribuir maior
respeito ao conhecimento e s habilidades j existentes na populao.
Dcima primeira: faz-se tambm importante ampliar a temtica de emprego e renda, e
associ-la aos outros campos e reas, incluindo as arenas interorganizacionais emergentes,
como os consrcios intermunicipais. Porm, uma provvel descentralizao nas esferas de
poder exigir certamente mudanas na cultura poltica, superando-se a lgica clientelista
que reproduz balces e grupos cativos de pobres atendidos por este ou aquele segmento
da mquina governamental, como foi assinalado por um dos participantes dos nossos
encontros.
Dcima segunda: o caminho para a intersetorialidade parece ser o enfoque territorial,
conduzindo os diversos elementos para dentro de um contexto onde o controle social
possvel. O lugar , portanto essencial, seja ele submunicipal, municipal ou supramunicipal.
A criao de esferas pblicas ampliadas nas quais emancipao e transferncia de poder
(empowerment) levam ao confronto e geram a conexo entre servios, parece ser um bom
caminho a ser privilegiado. H um grande nmero de aes acontecendo de baixo para
cima, em que pessoas esto conseguindo desenvolver atividades produtivas. No obstante,
falta uma atitude, uma ao no sentido oposto - de cima para baixo - desbloqueando os
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Consensos
Este ciclo de debates permitiu a troca de experincias entre diferentes atores, o que
possibilitou a realizao de anlises complexas acerca das iniciativas discutidas e das
estratgias locais de superao da pobreza. Alm disso, foi possvel discutir o contexto
onde as aes se desenvolvem e as dificuldades enfrentadas no cotidiano para transformar a
realidade local. Durante os debates construmos alguns consensos que possibilitam uma
mudana de perspectiva na anlise da pobreza. O primeiro deles o de que h um espao
de ao no mbito local, que precisa ser urgentemente assumido e ocupado e que vem
demonstrando sinais animadores da conquista de poder e de oportunidades, no se pode
ignorar o contexto mais amplo dentro do qual o fenmeno de pobreza e excluso se
constri: os dramas decorrentes da globalizao, das polticas de ajuste estrutural, que no
privilegiam o social. urgente a adoo de polticas que garantam um mnimo social,
sensvel s questes de gnero, da infncia e adolescncia, viabilizadas por meio de
abordagens simples, como programas de renda-mnima, salrio social, bolsa-escola, que
demonstram na prtica a eficincia das solues simples.
Assim, frente s possibilidades de agir para transformar a realidade, diversos so os temas a
serem contemplados: a importncia e a dificuldade de criar abordagens intersetoriais; a
necessidade de polticas pblicas que estimulem a co-responsabilidade e o protagonismo; a
presena na poltica social da temtica de trabalho e renda dentro da tica de um mnimo
social enquanto direito fundamental; a capacidade de efetivamente atingir os grupos mais
vulnerveis; a importncia de se dar maior visibilidade aos novos mecanismos
interorganizacionais e o papel formador de aes sociais de controle do agir pblico.
Um outro aspecto que precisa ser repensado a proliferao de conselhos e outras
instncias formais de deciso e consulta no mbito de polticas pblicas especficas.
Reconhecer o potencial de complementaridade horizontal dos diversos colegiados pode
levar ao fortalecimento do seu papel fiscalizador e orientador, enfrentando assim as
tentativas da sua apropriao artificial por interesses hegemnicos de elites e grupos
profissionais especficos. H muitos exemplos de situaes em que as informaes e
oportunidades no chegam onde deveriam, e em que as exigncias de consulta acabam por
virar barreiras em relao ao que buscam: o engajamento efetivo da comunidade.
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Houve um consenso em torno da centralidade de uma nova concepo do local visto como
lugar, que no se traduz em nenhum nvel especfico de governo, mas sim um lugar onde a
lgica da proximidade, do encontro e do confronto possvel. O lugar no dado, mas se
define e se redefine a partir das aes, remetendo a um contexto de relaes que no
somente local. Requer dos agentes pblicos uma prtica pedaggica tica e cvica que
evidencie a promoo da cidadania. Requer, tambm, instrumentos de avaliao que
estimulem o debate e possam produzir conhecimentos. preciso lembrar que as aes
emergentes, reposicionam o papel do Estado, mas no reduzem o seu papel central no
enfrentamento da pobreza percebida a partir da tica da excluso e da desigualdade social.
As mltiplas organizaes da sociedade civil, ao apresentarem solues, do sinais
evidentes de uma responsabilidade social e de um engajamento cvico, porm no
desobrigam, em nenhum momento, as organizaes pblicas de uma ao igualmente
responsvel e comprometida.
Podemos dizer ainda, que as solues locais na rea de emprego e renda so
freqentemente resultados de aes que favorecem o microcrdito e a capacitao, mas que
so tambm frutos do dilogo e do apoio direto populao envolvida. Aprender a
reconhecer e a respeitar os muitos saberes existentes e, tambm, levar em considerao a
importncia de uma solidariedade no quotidiano so elementos que criam condies para o
xito dos projetos voltados para reduo da pobreza. Para atingir resultados concretos,
observa-se ainda a necessidade de flexibilizar linhas de apoio e de aes tcnicas; algo que
infelizmente muitos dos programas e organismos pblicos tm dificuldade em assumir. A
lacuna que se cria, em conseqncia, em si a expresso da permanente produo e
reproduo da desigualdade e da excluso social. Grosso modo, a mquina pblica parece
no estar ainda preparada, ou mesmo disposta, a encarar seriamente a necessidade de
reduo da pobreza, da excluso ou da desigualdade no Brasil.
A partir do entendimento de que a emancipao cvica e a conquista da cidadania ativa
um processo de destruio dos mecanismos de tutela e ampliao do universo cultural e
educacional. necessrio buscar e dar visibilidade aos caminhos que do voz e vez a um
maior nmero de pessoas, favorecendo a criao de novos espaos pblicos. Qualquer
programa de enfrentamento da pobreza parte desse processo e precisa ser avaliado nesse
sentido.
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Finalmente, podemos dizer que o espao local entendido como o motor de arranque do
processo de enfrentamento da pobreza precisa ser privilegiado. A construo de mltiplas
formas de identificao e de avaliao de prticas e de solues eficazes - por instncias
independentes - pode prestar um servio importante sociedade. No Brasil, no h uma
tradio de efetiva avaliao de polticas pblicas da parte de organismos governamentais.
Alm do que, a produo de dados sobre a heterogeneidade da pobreza, a desigualdade,
como tambm sobre os resultados e impactos de aes - sejam estas positivas ou negativas essencial para evitar que o fenmeno perca seus contornos sciopolticos e gere uma
individualizao tutelada, transformando a pobreza em pobre. A criao de indicadores
de avaliao e de uma base independente de dados estatsticos socialmente adequados de
extrema importncia para a mudana da nossa realidade.Vale lembrar que falta de renda
no sinnimo de pobreza, mas um dado importante a ser considerado, chamando a
ateno para as conseqncias das relaes socioeconmicas constitutivas do quotidiano.
Porm, aes nesta rea precisam reconhecer a importncia da emancipao poltica e do
engajamento de atores locais na discusso do desenvolvimento do lugar. Essas aes
precisam se iniciar a partir de bases slidas, simples e participativas, permitindo resultados
concretos e sustentveis. Nesse sentido as experincias demonstram que integrao entre
outros atores e setores, quando acontecem, so normalmente resultados de um processo
gradual de aproveitamento de oportunidades, de aprendizagem e de luta, abrindo
possibilidades de escolhas seguindo o cronograma dos atores e acontecimentos.
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Bibliografia
Camarotti, Ilka & Spink, Peter (2000a). Parcerias e Pobreza: solues locais na
construo de relaes scio-econmicas. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio
Vargas.
Camarotti, Ilka & Spink, Peter (2000b). Parcerias e Pobreza: solues locais na
implementao de polticas sociais. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas.
Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) (2003). Estudo sobre
indicadores de desenvolvimento humano no projeto Brasil 2000 novos marcos para as
relaes raciais. Rio de Janeiro.
Freire, Paulo (2001). Ao Cultural para a Liberdade.So Paulo: Paz e Terra.
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RESUMO: O objetivo deste paper apresentar uma reviso da literatura que aborda a questo da
accountability no Brasil recente. Para tanto, constri-se um referencial terico apresentando-se inicialmente o
conceito de accountability, termo que como se sabe ainda no tem traduo direta para o portugus. Em
seguida, revisa-se as suas principais caractersticas e a viso predominante dos estudiosos que consideram os
mecanismos brasileiros de accountability deficientes. No obstante tal deficincia, devido concretizao de
algumas iniciativas, pouco a pouco a accountability parece-nos estar se fortalecendo no Brasil. Dentre essas
iniciativas priorizamos a anlise da Lei de Responsabilidade Fiscal sob tal enfoque e conclumos que a
referida Lei constitui-se num avano concreto e atual desse processo. Importante salientar o carter preliminar
desse estudo, visto que a anlise est concentrada no referencial terico e que a coleta de dados empricos
encontra-se em fase de andamento. Ademais, dado a crescente literatura sobre o tema, reconhecemos que este
paper no esgota o assunto, uma vez que outras abordagens relevantes possivelmente no esto tratadas aqui,
inclusive por razes de espao e de prioridades analticas.
PALAVRAS CHAVE: responsabilidade fiscal, accountability
ABSTRACT: The purpose of this paper is to present a review of the literature that approaches the issue of
accountability in recent Brazil. For this reason, a framework was built to show firstly the concept of
accountability, an expression for which, it is known, do not have equivalent meaning into portuguese
language. Secondly, a revision was done as to the predominant vision of experts who consider the Brazilian
mechanisms of accountability as deficient. Notwithstanding such a deficiency, due to the realization of some
iniciatives, accountability seems little by little to get stronger in Brazil In these iniciatives we give priority to
the Fiscal Responsibility Law under such a focus and conclude that the afore mentioned Law represents a
concrete and current advance of this process. It is important to emphasize the preliminary nature of this study
as the analysis is focused on the theoretical basis and the assessment of empirical data is still under way.
Moreover, because of the increasing literature on this subject, we realize that this paper does not exhaust the
subject since other relevant approaches are possibly not mentioned here including for reasons of space and
analytical priorities.
KEY WORDS: Fiscal Responsibility Law, Accountability
Mestre em Administrao UFBA pesquisadora do NPGA / EAUFBA. Rua Tapero, 182- Condomnio Villa Verde, n 27 - CASEB Feira de Santana - Bahia - CEP: 44.040.140 e-mail : anasacramentos@bol.com.br
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estatal por outra e da corrupo, que consiste na obteno de vantagens ilcitas por uma
autoridade pblica para si ou para aqueles de alguma maneira ligados a ela. Figueiredo
(2001) considera que, embora divergentes nas explicaes para a fraca fiscalizao dos
governos pelos legislativos, tribunais e outras agncias criadas para este fim, os analistas
polticos parecem ter chegado a um consenso sobre a deficincia da accountability
horizontal nos sistemas presidencialistas da Amrica Latina. Reconhece a autora que a
concentrao de poder legislativo no Executivo tornou-se um trao comum nesses regimes.
Stark & Bruszt (1998) destacando a importncia dos mecanismos de accountability
afirmam que, contrariamente a crena convencional de que executivos no limitados tm
mais autoridade para executar reformas, autoridade e responsabilidade no so
contraditrios. Atravs de estudo comparativo de vrios pases da Europa Central, esses
autores concluem que existe uma correlao negativa entre autoridade executiva
concentrada e coerncia nas polticas, ou seja, as polticas so coerentes e sustentveis onde
as estruturas institucionais colocam fortes limites autoridade do executivo. Esses autores
sugerem ainda que a responsabilidade horizontal entre instituies internas ao Estado defendida por ODonnell avance para o que eles denominam de responsabilidade em
escopo, atravs da incluso de outras instituies polticas, notadamente outros agentes
organizados da sociedade, em redes de responsabilidade. Nesse aspecto, Campos (1990:35)
chama a ateno para o fato de que, em termos ideais, a tarefa de controlar no pode ficar
nas mos do Estado, posto que esta se constitui numa prerrogativa da cidadania organizada
Sobre essa incluso, vale destacar que Przeworski (1998:67), admitindo que, ainda que
todas as instituies democrticas clssicas estejam funcionando bem, elas no so
suficientes para garantir a accountability e para capacitar os cidados a obrigarem os
governos a cumprir com o seu dever, pois estes sempre disporo de informao privada
sobre seus objetivos e sobre as relaes entre as polticas e seus resultados, tambm sugere
a criao de instituies independentes de outros rgos do governo e que ofeream aos
cidados as informaes necessrias para que estes aperfeioem sua avaliao a posteriori
dos atos do governo, e no apenas dos resultados. J para Schmitter (1999:59), dado que a
noo de accountability horizontal de ODonnell inclui apenas os agentes estatais, sugere
que um outro tipo de accountability pode ser concebido para abrigar as instituies no
estatais: a accountability oblqua.
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pblicos informarem e
A accountability no Brasil
Considerando, portanto, que o conceito de accountability est intimamente relacionado com
a questo dos direitos dos cidados e deveres dos administradores pblicos, nos Estados
cuja democracia tem sido adjetivada como delegativa (ODonnell:1991) o baixo grau ou at
a completa inexistncia de accountability um trao distintivo.
Campos (1990:35-37) destaca que no haver condio para a accountability enquanto o
povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. Ademais, considera ainda esta autora,
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enquanto outros podem obter nmero de votos menor e mesmo assim garantir sua reeleio.
Ademais, o representante eleito depara-se com um cenrio no qual o atingimento dos
compromissos assumidos com os eleitores somente ser possvel se estiverem compatveis
com as preferncias dos lderes partidrios, uma vez que so a estes que, conforme dito
anteriormente, so conferidos, pelos regulamentos das Casas Legislativas, o poder de
definio de pauta e de representao da bancada.
Tudo isso para concluir que o eleitor brasileiro teria mais facilidade de acompanhar o
processo legislativo se designasse, como seu agente, o partido e no o candidato
individualmente e que os mecanismos de accountability vertical, notadamente as eleies,
momento privilegiado para punir ou recompensar os responsveis pelo governo: bons
governantes seriam reconduzidos ao poder, enquanto os ineficientes seriam afastados
(NICOLAU, 2002), no tem sido capaz de incidir sobre os processos de accountability
horizontal.
Ainda sobre a participao institucionalizada dos cidados nos interstcios eleitorais,
cumpre informar que Anastasia & Melo (2002) reconhecem que, nos ltimos anos, tanto o
Executivo quanto o Legislativo, no plano federal, tem tomado iniciativas que ampliam a
possibilidade de interveno dos cidados no processo decisrio, de forma contnua,
destacando no que se refere s iniciativas do poder Executivo: 1.a aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal; 2. O funcionamento do SIAFI, sistema considerado como
principal instrumento de administrao oramentria e financeira da Unio, por meio do
qual so obtidas as informaes que subsidiam o balano geral da Unio e os relatrios de
execuo do oramento e de administrao financeira, que compe, a demonstrao das
contas apresentadas ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica; 3. O acesso, via
Internet, ao processo de transferncias dos FPE e FPM (respectivamente Fundos de
Participao dos Estados e Fundos de Participao dos Municpios); 4. A disponibilizao
pblica das informaes sobre a implementao e avaliao contnua do plano plurianual,
atravs do site do ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e das informaes
necessrias fiscalizao rotineira e detalhada da execuo do Oramento da Unio atravs
da Internet pelo PRODASEN, sistema de processamento de dados do Senado; e 5. A
criao da Corregedoria Geral da Unio, com atribuies de correo, controle interno,
auditoria pblica e de ouvidoria geral no mbito do Poder Executivo Federal, objetivando
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33
sendo, por isso, escolhida para apresentao e anlise detalhada nesse paper, conforme
segue.
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com eficincia e justia todo o potencial tributrio disponvel em cada ente da federao, o
que naturalmente vai exigir um aparelho eficiente na atuao da gesto tributria capaz de
aumentar o nmero de contribuintes, cobrando menos de cada um e mais do conjunto.
Quanto ao controle dos gastos, este autor alerta que, alm de fechar as comportas do
desperdcio, preciso levar em conta que gastar pouco no significa necessariamente gastar
bem, asseverando que:
No se trata apenas de economizar cada centavo do errio, mas
principalmente de aplicar bem os recursos existentes para que eles
gerem mais benefcios ao menor custo possvel para a sociedade.
Um pouco mais que se aplique adequadamente em preveno de
doenas e em educao, por exemplo, pode evitar gastos pblicos
significativos no futuro e, assim, aliviar as presses que recaem
sobre o sistema tributrio. Para se ter uma idia, estima-se que
cada real investido em saneamento pode proporcionar uma
economia de quatro no oramento da sade.
O pensamento deste autor alinha-se bem com o de Batista (1995:121) quando este, embora
reconhecendo que a ncora fiscal fundamental para o restabelecimento da confiana na
capacidade governamental de gerir a moeda, considera que na proposta neoliberal a
necessria distino entre despesas correntes e de investimentos, por razes talvez mais
ideolgicas do que econmica, no levada em conta, visto que as ltimas podem e devem,
segundo este autor, ser financiadas por emprstimos, de preferncia internos a externos.
Assim, tambm para este autor:
O que no se deve , em nome de um falso conceito de
responsabilidade fiscal, buscar equilbrio em nvel to baixo de
receitas e despesas que inviabilize o desempenho pelo Estado de
funes essenciais de incentivador do desenvolvimento, de
promotor do pleno emprego e da justia social.
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Do planejamento
Expresso literalmente no texto da LRF, o planejamento figura, por assim dizer, como o
ponto de partida para o seu entendimento. Contando com vinte e oito artigos que tratam
direta ou indiretamente desse tema, a LRF cria novas informaes, metas, limites e
condies para a renncia de receita, para a gerao de despesas, inclusive com pessoal e
de seguridade, para assuno de dvidas, para a realizao de operaes de crdito,
incluindo antecipao de receita oramentria (ARO), e para a concesso de garantias, o
que evidencia que a disciplina fiscal somente poder ser alcanada com o adequado
planejamento das aes de governo e da execuo oramentria (VIGNOLI, 2002).
Nesse sentido, as trs peas oramentrias constitucionalmente institudas, o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e, em especial, a Lei Oramentria Anual,
revestem-se de significativa importncia. Como se sabe, o Plano Plurianual (PPA) a pea
que estabelece os programas e aes de governo com horizonte temporal mais largo
quatro anos; j Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) cabe o estabelecimento das
prioridades, metas e premissas bsicas norteadoras da elaborao do oramento anual; e,
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Riscos Fiscais, os quais devero integrar a LDO. No Anexo de Metas Fiscais dever ser
discriminadas as metas de arrecadao e de gastos e, da comparao entre eles, a previso
de resultados primrioi e de resultado nominalii. Claro est, portanto, que meta fiscal o
que se estima arrecadar e, com base nessa estimativa, o que se gastar (VIGNOLI, 2002). J
no Anexo de Riscos Fiscais devero estar discriminadas e avaliadas as possibilidades de se
incorrer em pagamentos para os quais no se possui convico plena (por exemplo, as
decises judiciais), bem como a no realizao de receitas previstas. Constata-se, portanto,
que a preocupao constante na LRF buscar o equilbrio entre receitas e despesas. Neste
aspecto, concorda-se mais uma vez com a afirmao de VignoliI (2002: 52), de que para a
LRF o Dficit no pode existir.
Outro relatrio estabelecido pela LRF, objetivando o controle de observncia dos limites e
condies, o Relatrio da Gesto Fiscal. De acordo com o exposto no seu artigo 54, at o
final dos meses de maio, setembro e fevereiro, os titulares dos Poderes, Tribunais de Contas
e do Ministrio Pblico dever public-lo, com amplo acesso ao pblico. Este relatrio
dever conter o comparativo com os limites de que trata a LRF, a indicao das medidas
corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, alm de
demonstrativos, no ltimo quadrimestre, da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e
da inscrio em restos a pagar e do cumprimento dos prazos das AROs (antecipao de
receitas oramentrias). O quadro abaixo ilustra os limites estabelecidos pela LRF:
Resultado Primrio corresponde diferena entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, no considerando o pagamento do
principal e dos juros da dvida. Se o total das receitas for maior que o total das despesas temos uma situao de Supervit Primrio. Na
situao inversa, Dficit Primrio (VIGNOLI, 2002:51-52).
ii
Resultado Nominal corresponde diferena entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, considerando o pagamento do
principal e dos juros da dvida. Se o total das receitas for maior que o total das despesas temos uma situao de Supervit Nominal. Na
situao inversa, Dficit Nominal (Idem).
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Quadro 1
Limites Estabelecidos na LRF
Servio da dvida
Dvida consolidada
Proibida
ARO
Despesa de pessoal
Operaes de crdito
Despesas que constituam obrigaes constitucionais e Sem limite para as definidas na LDO, desde que
legais, inclusive as destinadas ao pagamento do respeitadas as restries da LRF.
servio da divida.
Inscries em restos a pagar
Contrair obrigao de despesa nos ltimos dois Proibida se no puder ser paga com recursos do
quadrimestres do mandato.
mandato.
contempladas
as
despesas
de
Despesa obrigatria de carter continuado (superior a Dever ser acompanhada de estimativa de impacto
dois anos).
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Da transparncia
Ao contemplar a criao de uma srie de relatrios e demonstrativos, objetivando comparar
o que foi planejado (PPA, LDO e LOA) com a execuo oramentria (prestao de contas
e o respectivo parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas, relatrio resumido da
execuo oramentria e o relatrio da gesto fiscal), permitindo tambm conhecer as
medidas adotadas pelos gestores pblicos para assegurar o equilbrio das contas pblicas,
constata-se que o famoso ciclo da Gesto pela Qualidade Total planejar, executar,
verificar e atuar est presente na LRF. Estabelecendo no seu artigo 48 que tais
instrumentos sero objetos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico e tambm o incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
da lei oramentria anual, a LRF introduz, segundo Vignoli (2002) o real entendimento de
transparncia da gesto fiscal. Para este autor, como tem sido comum a simples publicao
dos atos oficiais, das leis relativas aos oramentos e dos relatrios exigidos pela legislao
vigente, restringindo-se, na maioria das vezes, ao mnimo necessrio, a utilizao do termo
transparncia no texto da LRF evidencia o desejo de estabelecer com rigor a distino entre
o termo utilizado e aquilo que a prtica tem referendado.
Ademais, com a determinao de se assegurar a transparncia por meio da participao
popular no processo de elaborao dos planos, LDO e LOA, literalmente contida no
pargrafo primeiro do referido artigo, a instituio de mecanismos de interao sociedade /
governo, a exemplo do oramento participativo, passa a ser fortemente estimulada.
Assevera Vignoli (2002) que a discusso dos investimentos contemplados obrigatoriamente
no PPA implicar tambm a discusso do custeio desses investimentos, resultando, no
mdio prazo, na participao popular da definio de parcela cada vez mais expressiva do
oramento. Considera ainda o referido autor que o sucesso do oramento participativo
depende tambm da participao popular durante a execuo oramentria, visto que
nesta fase que se obtm a certeza quanto ao cumprimento do que foi anteriormente
definido. assim que a transparncia e a continuidade do processo fica assegurada.
40
Do controle
Conseqncia natural da transparncia e da qualidade das informaes, o controle das
contas pblicas com o advento da LRF foi bastante aprimorado. Os controles clssicos ou
tradicionais da accountability horizontal so citados no artigo 59 quando este estabelece
que a fiscalizao das normas contidas na referida Lei Complementar ser exercida pelo
Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, pelo sistema de
controle interno de cada Poder e pelo Ministrio Pblico. Nesse aspecto, os pareceres
prvios emitidos pelos Tribunais de Contas assumem grande relevncia, pois funcionaro
tambm como instrumento de transparncia da gesto fiscal. Para Vignoli (2002), tais
julgamentos podero assegurar que a norma tcnica e legal prevalea sobre os critrios
obscuros que muitas vezes acabam norteando a apreciao do parecer prvio do
Legislativo.
Convm observar ainda que a LRF fixou o prazo de sessenta dias aps o recebimento das
prestaes de contas para que os Tribunais de Contas emitam o parecer prvio das capitais
e municpios que tenham mais de duzentos mil habitantes, impedindo inclusive o recesso
dos tribunais enquanto existirem contas pendentes de pareceres prvios. Tal medida evita o
atraso na apreciao das contas dos gestores de recursos pblicos.
Alm disso, os Tribunais de Contas devero alertar os Poderes ou rgos sujeitos ao seu
controle quando constatarem que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais; que o montante dos gastos com pessoal e os nveis de endividamento ultrapassou
noventa por cento do limite; que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima
do limite definido em lei; que houve comprometimento dos custos ou dos resultados dos
programas de governo e que existem indcios de irregularidades na gesto oramentria.
J no aspecto do controle social, aquele que exercido pelos cidados em defesa de seus
interesses, o incentivo instituio de mecanismos de participao popular, a exemplo do
oramento participativo, assume grande relevncia, pois, como bem lembra Campos
(1990):
41
so
conseqncia
do
fortalecimento
da
malha
Da responsabilizao
A responsabilizao constitui num aspecto contundente da LRF e dever ocorrer sempre
que houver descumprimento das regras nela estabelecidas. Assim que para assegurar a
efetividade da LRF, foram criadas as sanes institucionais (aquelas que recaem sobre o
ente pblico) e pessoais (que recaem sobre o agente que der causa ou infrao
administrativa) e atravs da Lei 10.028/00, de 19.10.00, denominada Lei de Crimes de
Responsabilidade Fiscal, alteraes foram processadas no Cdigo Penal Brasileiro para
garantir a responsabilizao dos seus transgressores. O quadro ilustrativo elaborado por
Khair (2001) e abaixo reproduzido, demonstra as punies fiscais que recaem sobre os que
incorrem no descumprimento das regras estabelecidas na LRF:
Quadro 2
Punies ao Descumprimento da LRF
INFRAO
enquanto
perdurar
excesso:
as
No se adaptar aos limites da despesa de pessoal no Suspenso, enquanto perdurar o excesso, de todos os
prazo.
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No eliminar no prazo o excedente da dvida Proibida operao de crdito. O ente dever obter
consolidada ou mobiliria e das operaes de crdito.
enquanto
perdurar
excesso,
ficar
sem
de
acesso
novos
crditos
ou
operaes
de
crdito,
ressalvadas
da dvida mobiliria.
INFRAO - Lei 10.028/2000
PUNIO AO AGENTE
Recluso de 1 a 4 anos
43
PUNIO
financeiro;
ordenar
ou
autorizar
realizar
ou
receber
transferncia
10.028/2000
Deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo Trinta por cento dos vencimentos anuais, sendo o
e ao Tribunal de Contas o Relatrio da Gesto Fiscal, pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
nos prazos e condies estabelecidos em lei; propor
Lei de Diretrizes Oramentrias que no contenha as
metas fiscais na forma da lei; deixar de expedir ato
determinando limitao de empenho e movimentao
financeira, nos casos e condies estabelecidos em
lei; e deixar de ordenar ou de promover, na forma e
nos prazos da lei, a execuo de medida para a
reduo da despesa total com pessoal que houver
excedido repartio do limite mximo por Poder.
Fonte: Adaptado de KHAIR (2001:87-89
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Consideraes Finais
Conforme ficou evidenciado, a literatura qualifica os mecanismos brasileiros de
accountability como deficientes. Tal deficincia garantida basicamente graas formao
de governos de coalizo, aos poderes legislativos e de agenda concedidos ao Executivo, s
caractersticas do sistema eleitoral e ao padro de relacionamento Estado / Sociedade,
evidenciado na relao tutor / tutelado.
No obstante, alguns avanos tm sido apontados, levando-nos a acreditar que a
accountability no Brasil, pouco a pouco parece est se fortalecendo. Dentre as principais
ocorrncias citadas como favorecedoras da accountability consideramos que a aprovao da
Lei de Responsabilidade Fiscal merece destaque e relevncia, visto que esta contempla
importantes aspectos destacados pelos autores anteriormente citados, quais sejam:
Refora as dimenses estabelecidas por ODonnell (1998): a horizontal, quando estabelece
no seu artigo 59 que a fiscalizao das normas contidas na referida Lei ser exercida pelo
Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, pelo sistema de
controle interno de cada Poder e pelo Ministrio Pblico, e a vertical, quando no seu artigo
48 incentiva participao popular e realizao de audincias pblicas durante os processos
de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria
anual e determinando que tais instrumentos sero objetos de ampla divulgao, inclusive
em meios eletrnicos de acesso pblico;
Em consonncia ao exposto por Stark & Bruszt (1998) limita a autoridade do Poder
Executivo, visto que procedimentaliza a conexo e a articulao entre o Plano Plurianual, a
Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, alm de determinar
percentuais mximos de endividamento e despesa de pessoal, entre outros;
Alinha-se a concepo de Schedler (1999), uma vez que as questes relacionadas a
answerability e ao enforcement encontram- se presente de forma contundente no seu texto,
tais como a publicao de relatrios e realizao de audincias pblicas respectivamente
informao e justificao para a primeira situao - e o estabelecimento de penalidades ao
descumprimento das regras estabelecidas punio, no caso para a segunda questo.
45
Do exposto, considerando que a nossa anlise est baseada apenas no referencial terico at
agora construdo,conclumos que, pelo menos no campo formal, a Lei de Responsabilidade
Fiscal contribui para que o processo de accountability avance no nosso pas.
No obstante, visto que para uma verdadeira accountability o exerccio e o reconhecimento
da cidadania devem estar presente no padro de relacionamento Estado / Sociedade, fato
ainda carente de comprovaes empricas, inclusive relacionadas s influncias da Lei de
Responsabilidade Fiscal no comportamento dos polticos e dos demais cidados, j que os
dados empricos, conforme informamos no incio deste trabalho, ainda esto em fase de
coleta, conclumos nosso paper reconhecendo, alm da importncia aprovao da referida
Lei, que muitos outros passos ainda so necessrios para uma melhor aproximao da
accountability no Brasil. Afinal, como leciona Madison (citado por PRZEWORSKI,
1998:40):
O objetivo de toda constituio poltica , ou deveria ser, em
primeiro lugar, guindar ao posto de governante os homens de
maior sabedoria para identificar e maior virtude para buscar o
bem pblico; o passo seguinte seria tomar todas as precaues
para que os governantes se mantenham virtuosos, enquanto
merecem a confiana do povo.
Bibliografia
ABRANCHES, Sergio. Presidencialismo de coalizo: O dilema institucional brasileiro.
Dados, vol.3, n 1. IUPERJ. Rio de Janeiro. 1988.
AMORIM NETO, Octvio & TAFNER, Paulo. Governos de coalizo e mecanismos de
alarme de incndio no controle legislativo das medidas provisrias. Dados, vol.45, n 1.
IUPERJ. Rio de Janeiro. 2002.
ANASTASIA, Ftima & MELO, Carlos Ranulfo F. Accountability, representao e
estabilidade poltica no Brasil. . Em O Estado numa era de reformas: Os anos FHC (Parte
1). Coleo Gesto Pblica, volume 7. Braslia, 2002.
BATISTA, Paulo Nogueira. O Consenso de Washington: a viso neoliberal dos problemas
latinos-americanos. Em Em defesa do interesse nacional: Desinformao e alienao do
patrimnio pblico. Rio de Janeiro. Paz e Terra. 1995
46
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48
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
49
RESUMO: Este artigo busca apresentar os princpios que orientam o Programa Paidia de Sade da Famlia
implantado em Campinas. Inicialmente contextualizamos o projeto federal de criao e implantao do
Programa de Sade da Famlia no Brasil, a seguir focalizamos a discusso no caso especfico de Campinas.
Esta anlise foi realizada a partir da leitura de documentos do Programa Gesto Pblica e Cidadania, de
documentos oficiais, de observao participante e das respostas a um questionrio complementar enviado via
Internet. Fica evidente na anlise que o Programa Paidia de Sade da Famlia concretiza uma estratgia bem
sucedida de implementao no nvel local de uma poltica federal e que introduz prticas que visam a ateno
integral sade da populao alm de propor um novo modelo de assistncia sade pblica. Porm, as
reformulaes propostas pelo novo governo municipal alteraram significativamente as prticas do Programa.
PALAVRAS CHAVE: Programa de Sade da Famlia, sade integral, polticas pblicas.
ABSTRACT: This article presents the principles of the Programa Paidea de Sade da Famlia( Program
Paidea of Health Family) developed in Campinas. First, we present a brief contextualization of the Brazilian
Project of Health Family Program and we focus the discussion on the specificities of the Campinas case. This
analysis was based on the documents of the Programa Gesto Pblica e Cidadania, some official documents,
participant observation and the answers of an open inquiry sent by internet. The analysis demonstrated that
the Programa Paidia de Sade da Famlia introduce a new model of public health attention and practices
that promotes the integral health of the population, although the changes in the municipality government has
made important alterations in the practices of the program.
KEY WORD: Family Health Program, integral health, public policies
1
2
Doutora em Psicologia pelo Instituto de Psicologia da Universidade de So Paulo. Professora da Universidade So Marcos.
Mestranda em Administrao Pblica pela EAESP/ FGSP. Pesquisadora do Faces do Brasil.
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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
No Brasil, diferentemente da maioria das federaes, os mais de 5.500 municpios so entes federativos, juntamente com os 26 estados e
o governo federal.
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
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muitos programas que so formulados e pensados em nvel local que buscam responder as
demandas locais.
neste contexto geral da sade no Brasil que o governo federal criou uma poltica nacional
chamada Programa de Sade da Famlia (PSF), inspirado por experincias inovadoras
desenvolvidas por municpios e estados brasileiros, como o Programa de Agentes
Comunitrios de Sade (PACS), desenvolvido no Estado do Cear desde 1987, e o
Programa Mdico de Famlia, desenvolvido a partir de 1992 em Niteri (RJ). Alm disso,
observa-se tambm a influencia de modelos internacionais advindos da Europa e de pases
como Cuba e Canad. Um dos objetivos centrais do PSF a promoo integral da sade, ou
seja, as aes propostas buscam incluir o cuidado com os aspectos psicolgicos, sociais e
biolgicos das pessoas nas comunidades onde elas vivem. O fato das aes do PSF serem
realizadas nas comunidades quando as famlias so visitadas em seus lares, o que facilita
a identificao de demandas de atendimento e aes curativas e preventivas da sade para
cada famlia o aspecto mais inovador do PSF.
Atualmente pouco mais de cinco mil municpios brasileiros tm Equipes de Sade da
Famlia implantadas, atingindo uma cobertura de cerca de 78,6 milhes de pessoas, o que
corresponde a mais de 40% da populao brasileira (MS, 2006). Nas cidades de pequeno
porte, parece haver consenso acerca doo sucesso na implementao do PSF, mesmo em
localidades com pequena ou nenhuma capacidade instalada. Entretanto, as grandes cidades
brasileiras tm tido dificuldades para implementar o Programa, devido a fatores como, por
exemplo, a existncia de altos ndices de excluso do acesso aos servios de sade, agravos
de sade caractersticos dos grandes centros, oferta consolidada de uma rede assistencial
desarticulada e mal distribuda, predominncia de modalidade tradicional de atendimento
demanda e de programas verticalizados sem estabelecimento de vnculos com a
comunidade do entorno (BRASIL, 2005).
Em 2000 passou a integrar a estratgia do Ministrio da Sade a induo da expanso do
PSF nas regies de aglomerados urbanos. Naquela poca existiam no Brasil mais de 200
municpios com elevado porte populacional, reunindo uma quantia expressiva da populao
do pas.
52
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
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Estratgias de Implementao
A cidade de Campinas foi dividida em cinco distritos com o objetivo de organizar e criar a
rede de atendimento primrio sade da populao. A estratgia de implementao do
Programa em Campinas priorizou reas sem servios e de difcil acesso, com foco nas reas
com menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Dentro de cada um desses distritos
existem as unidades de sade e, em alguns deles, os mdulos de sade. Os mdulos foram
criados para atender regies perifricas que ainda no tinham instituies organizadas de
sade. Atualmente a populao de Campinas conta com 46 unidades de sade e 13 mdulos
de sade.
Assim, a partir desta rede bsica, desde janeiro de 2001 o Programa Paidia de Sade da
Famlia vem desenvolvendo uma nova metodologia de assistncia, onde cada uma destas
unidades conta com, pelo menos, uma equipe de sade da famlia. A composio das
equipes,
conforme
preconizado
pelo
Ministrio
da
Sade,
aponta
para
54
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
duas ou mais equipes de sade da famlia. Caldas E. & Eller E. (2005: 292-293) descreve as
equipes de referncia:
As equipes de Referncia fazem visitas regulares e
programadas, visitas de diagnstico e visitas programadas
para o acompanhamento teraputico definido conjuntamente.
Essas equipes se renem uma vez por semana, por pelo
menos trs horas, em encontros nos quais no h hierarquia
e privilgio de encaminhamento, na definio dos projetos
teraputicos singulares para cada paciente com a sade
debilitada. Desse modo possvel perceber quais so os
problemas coletivos e individuais mais freqentes na
comunidade e assim definir quais os maiores riscos presentes
para o planejamento das aes.
A idia central realizar o atendimento a famlias de um determinado bairro por uma
mesma equipe que, por meio de visitas domiciliares, cria vnculos que possibilitam a
realizao de aes para alm dos aspectos curativos da sade, ou seja, aes que
promovem o desenvolvimento integrado do ser humano e da comunidade. Deste modo, se
estabelece uma relao mais prxima entre a famlia e sua equipe de referncia e, como a
equipe passa a conhecer bem as necessidades de cada membro da famlia, estas so
capazes, por exemplo, de realizar projetos teraputicos singulares 4 para atender as
demandas individuais especficas.
Alm disso, as equipes de sade da famlia passam a ser o canal direto destas famlias com
o sistema de sade. Assim, quando so necessrias intervenes mais complexas, so as
equipes de referncia que fazem os encaminhamentos e os agendamentos do atendimento.
No momento das visitas iniciais as equipes de referncia registram as famlias e delimitam
quais famlias vo ser de responsabilidade de uma dada equipe. Este registro baseado na
territorialidade, ou seja, na regio que as pessoas moram. Um outro modo de fazer o
Os projetos teraputicos singulares so tratamentos individualizados para os usurios que demandam esse diferencial de tratamento em
conseqncia da debilidade de suas sades.
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
55
registro nas unidades de sade, onde as famlias que ainda no foram registradas pelas
equipes so registradas seguindo o mesmo critrio.
Um aspecto interessante do Programa Paidia a criao de uma modalidade de
acolhimento, onde sempre que um usurio busca uma unidade de sade sem qualquer tipo
de agendamento prvio, existe um profissional treinado para ouvi-lo e atend-lo. A idia
que o usurio possa ser bem atendido nas unidades de sade, que suas necessidades sejam
ouvidas e se apresente a ele possibilidades de resoluo imediata.
As aes do Paidia esto em constante acompanhamento e avaliao tanto nas reunies
das equipes de referncia que ocorrem semanalmente, como pelos ncleos de sade
coletiva. Formados por trs representantes de cada equipe de referncia de uma
determinada regio, os ncleos se renem periodicamente para discutir e analisar as aes.
Por meio dessa reflexo coletiva os ncleos identificam as principais necessidades de cada
regio e implementam aes especficas para realizar o atendimento. Um bom exemplo
deste tipo de ao ocorreu no Bairro de So Cristvo, onde o ncleo de sade coletiva
planejou e executou aes de sade bucal nas escolas. Os ncleos de sade coletiva so
regionais e incluem mais de uma unidade de sade.
Outro destaque do Programa Paidia que em algumas unidades existe um colegiado
gestor composto por dois representantes de cada equipe de referncia e pelo coordenador da
unidade. A partir da anlise dos problemas locais cuja resoluo vai alm das aes
realizadas nos postos de sade, este conselho organiza com outros parceiros intervenes
mais amplas de promoo de sade, como nos conta (Caldas E. & Eller E. 2005: 294):
De acordo com a demanda local ou a descoberta de problemas
recorrentes na comunidade, como presso alta ou dores lombares,
por exemplo, o Colegiado pode providenciar a introduo de
medicinas alternativas, como a acupuntura ou a oferta de aulas de
ginstica
postural,
em
parceria
com
grupos
de
apoio,
56
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
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Consideraes finais
O Programa Paidia de Sade da Famlia concretiza uma estratgia bem sucedida de
implementao no nvel local de uma poltica federal que prope um novo modelo de
assistncia sade pblica. O governo municipal de Campinas no apenas seguiu as
diretrizes de induo federativa do Ministrio da Sade, mas assumiu o protagonismo na
implementao deste programa, de modo a responder as necessidades locais de modo
criativo e inovador.
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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
Notas finais
O Programa foi premiado pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania no ano de 2003 e que
em 2004 houve mudana no governo da cidade e que grande parte das aes do Programa
Paidia permanece, mas houveram algumas reformulaes significativas:
1-O modelo passou a ser misto e a estratgia de sade da famlia como eixo estruturante
passou a ser utilizado para as reas mais vulnerveis de acordo com os indicadores de
escolaridade, renda mensal, favelizao e a dependncia dos servios pblicos de sade.
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
59
2- O Programa chegou a contar com 141 equipes implantadas, mas este nmero foi
reduzido para 109 equipes completas e 32 incompletas.
3-A relao de 120 a 1500 famlias por equipe de sade da famlia tornou-se invivel e
atualmente conta com uma equipe para cada 3.500 habitantes
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60
O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE
61
RESUMO: A questo dos centros metropolitanos ganha importncia cada vez maior para as naes nesta
virada de milnio. Os projetos de revalorizao das reas centrais das cidades transformaram-se em uma das
funes bsicas dos governos, pelo consenso de que as cidades representariam possveis plataformas de
desenvolvimento econmico e promoo da incluso social mediante a gerao de empregos e de renda. Essa
abordagem sugere uma reflexo sobre o dilema do desenvolvimento urbano x incluso social, enorme desafio
diante das tendncias excludentes, cada vez mais acentuadas, em especial nos pases emergentes. A integrao
entre as esferas pblica e privada em experincias participativas outra questo a avaliar, principalmente em
sociedades com processos democrticos ainda no totalmente consolidados. O presente estudo tem por
objetivo analisar as experincias participativas de renovao e gesto do Centro Histrico de So Paulo por
meio dos projetos estratgicos, seus desdobramentos e resultados, sob a tica das organizaes
contemporneas, com destaque para as aes coletivas e o exerccio da cidadania.
Palavras-chave: experincias participativas, renovao de cidades, gesto de cidades, Centro Histrico de So
Paulo.
ABSTRACT: The issue of metropolitan town centres has grown more and more important in the last years,
with projects to renovate town centre areas assuming particular significance for public administration, the
more so because then likely represent a platform for the economic development and social inclusion through
the offering of jobs and the generation of revenues. Such an approach invites for a reflexion about the
dilemma urban development x social inclusion a challenge facing the excluding trends haunting especially
developing nations. The integration of private and public sectors in participative experiments is yet another
issue worth examining, mainly in societies where democracy is still not consolidated. This study purposes to
analyse the participative experiments in the plan for the renovation and administration of So Paulo historic
town centre by assessing the joint estrategic projects, their unfolding and outcomes, in the view of
contemporary organizations, with special attention to collective actions and the practice of citizenship.
KEY WORDS: participative experiments, town centres renewal, town centres management, So Paulo
historic town centre.
Sirlei Pitteri. Mestre em Administrao. Programa de Mestrado em Administrao - Universidade IMES - So Caetano do Sul - SP.
Rua Pensilvnia, 742 apto 42 .CEP 04564-002 So Paulo SP. sirlei_pitteri@uol.com.br
Priscila Perazzo. Doutora em Histria. Professora da disciplina Cidades, Poltica e Memria, do Programa de Mestrado em
Administrao Universidade IMES - So Caetano do Sul SP.Rua Vitria Regia, 100 09080-320 - Santo Andr
SP.prisperazzo@ig.com.br
62
Introduo
As primeiras percepes sobre as recentes transformaes urbansticas por que passa o
Centro Histrico2 da cidade de So Paulo sugerem algumas semelhanas com as imagens
oficiais de um sem nmero de metrpoles em todos os continentes. Os projetos urbansticos
atuais apresentam uma esttica voltada ao embelezamento das cidades, por meio da
reurbanizao de reas degradadas e, ateno especial tem sido dada aos centros das
cidades, onde se promovem a renovao de edifcios histricos e a criao de novos
espaos de cultura, diverso e lazer.
Segundo Borja (1996), o sculo XX foi o sculo das cidades, mas o sculo XXI ser
urbano: o progresso econmico, o bem-estar-social e a integrao cultural dos povos
determinar-se-o, em grande parte, nas cidades. Mrio Covas, ex-governador do estado de
So Paulo, lembrava que no Brasil de hoje, como no de ontem, os municpios
desempenham papel semelhante na formao dos primeiros alicerces da unidade nacional e
a primeira base de desenvolvimento, pois nas cidades que tudo se d: as oportunidades
de trabalho e de lazer, a difuso da educao e da cultura, o exerccio mais imediato da
cidadania (COVAS, 1999, p.3).
Parece haver um paradoxo entre a importncia das cidades no novo ambiente de
conectividade global, ou seja, a globalizao que maximiza o uso e o poder dos fluxos
intangveis e parece no valorizar o espao fsico. Ento, para que cidades? Wilheim (2005)
acredita que a vida do sculo XXI poder vir a se caracterizar por um novo Humanismo, ou
seja, um Renascimento em que as pessoas aprendero a transformar informao em
conhecimento, multidisciplinaridade em transversalidade, neoliberalismo econmico em
ps-capitalismo social, trabalho em realizao, hierarquias em redes, excluso social em
incluso, injustias contra a mulher em valorizao das diferenas de gnero. E essas
transformaes ocorrero nas cidades, pois nelas que se d o processo de transformao, a
gerao de uma sociedade justa e de uma res publica3 apropriada por todos.
O Centro Histrico de So Paulo foi delimitado pelo Decreto municipal n 46.507, de 17 de outubro de 2005, contemplando os os subdistritos S e Repblica.
3
Res pblica no sentido estrito senso, efetivamente como coisa pblica, de todos e para todos. Origem do termo repblica, sistema
poltico no Brasil desde 1889. Designa o estoque de ativos e o fluxo de recursos que o Estado e as entidades pblicas no-estatais
controlam.
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
63
64
em 1995, que dividiu a rea central em 50 micro-regies e em cada uma delas incentivou a
formao de ncleos constitudos por moradores e usurios, a fim de se desenvolver uma
gesto compartilhada dos espaos pblicos. O poder pblico municipal tambm vem
adotando polticas convergentes a essas iniciativas, como a descentralizao da gesto
pblica, em 2002, por meio da criao de 31 subprefeituras que substituram as
administraes regionais e incorporaram funes das secretarias e investimentos e
ampliaes das reas da cultura, lazer e turismo. A criao do programa Ao Centro
(2003), por iniciativa da Prefeitura Municipal de So Paulo em parceria com a sociedade
civil, o projeto mais recente e tem como objetivo reverter o processo de degradao e
desvalorizao afetiva do Centro Histrico.
O crescimento de organizaes privadas sem fins lucrativos um fenmeno mundial e
marca a transio para o sculo XXI, pela percepo da sociedade que o modelo dualista governos e empresas - insuficiente para solucionar os problemas contemporneos. Assim
como os governos esto desenvolvendo um carter mais empreendedor, as empresas esto
se tornando mais sensveis com as questes ambientais. Os critrios de avaliao do
sucesso empresarial comeam a incorporar valores organizacionais que esto alm da
sustentao econmica e lucro financeiro. Dizem respeito tambm preservao ambiental
e qualidade de vida. Cappellin (2002) lembra que entidade empresarial de sucesso
aquela que sabe sintonizar-se com seu entorno e catalisar esforos da sociedade a fim de
solucionar os problemas locais. Atualmente esto se formando, nas localidades onde as
empresas se constituem, as corporaes no-lucrativas cuja finalidade primordial
promover benefcios coletivos4. A transposio do conceito de aes coletivas das grandes
organizaes para o cenrio das cidades justificvel pelo fato de que o discurso
contemporneo sobre os novos arranjos nas organizaes e instituies aplica-se s cidades,
pois, ao se olhar para uma cidade como uma organizao, percebem-se idias e metforas
pelos traos distintos de complexidade, diversidade, contradio e ambigidades que ambas
possuem (FISCHER, 1996).
A complexidade do ambiente organizacional contemporneo, colocado nessa perspectiva,
evidencia duas possveis vertentes: a primeira se situa no dilema da renovao de cidades
Os benefcios coletivos, por natureza e caracterstica, so indivisveis e generalizados, devendo abranger todos os membros de uma
organizao independentemente de sua participao no processo que levou conquista de benefcios (OLSON, 1971, p.18).
4
65
sob a lgica do desenvolvimento urbano que promoveria a incluso social por meio da
gerao de emprego e renda. Esse tem sido o grande desafio das metrpoles, em especial
nos pases emergentes, onde as tendncias excludentes tm sido cada vez mais acentuadas
nos ltimos trinta anos. A segunda vertente se relaciona com a integrao entre as esferas
pblica e privada na gesto das cidades. No Brasil, esse processo muito recente e est
intimamente relacionado ao desenvolvimento da democracia, que sofreu forte ingerncia de
regimes autoritrios e centralizadores e com predominncia da tradio paternalista ao
longo de quase toda a sua histria.
As primeiras indagaes surgem a partir da tomada de deciso sobre os projetos que vm
sendo desenvolvidos: O que motiva a escolha dos projetos? A tomada de deciso envolve
quais segmentos da sociedade? Os projetos visam o benefcio da sociedade atravs de
iniciativas no-pblicas? Seriam essas aes capazes de aproximar diferentes setores do
governo, a fim de racionalizar e otimizar recursos para execut-las? Esses processos
estariam contribuindo para que a populao adquira empowerment5 a fim de atuar e
transformar efetivamente suas vidas e de seus ambientes? Como ocorre o exerccio da
cidadania6 a partir da implementao desses projetos? Nesse sentido, de forma geral,
pergunta-se: Como ocorrem as experincias participativas para a gesto do Centro
Histrico de So Paulo, na perspectiva de uma melhor competitividade da cidade de So
Paulo, no cenrio globalizado? Tendo em vista tais indagaes, esse estudo tem como
objetivo geral analisar os projetos desenvolvidos e articulados pela Associao Viva o
Centro, na dcada de 1990, como experincias participativas para a gesto do Centro
Histrico de So Paulo. Atualmente, essas questes se justificam, pois, os processos de
renovao de cidades vm movimentando setores pblicos e privados em um sem nmero
de localidades, que partem de experincias participativas com o objetivo de promover o
desenvolvimento urbano para erradicar a pobreza, promover a preservao ambiental e criar
condies para o desenvolvimento sustentvel das localidades, o que pode ser traduzido em
incluso social.
A expresso empowerment comumente utilizada em ingls e deve ser entendida como ganho de poder poltico da sociedade.
Cidadania, nesse contexto, deve ser entendida como a atitude que leva o indivduo a se afirmar na sociedade, por meio da aquisio de
direitos e sua capacidade de proposio e execuo de aes intersetoriais que se traduzam em melhorias da qualidade de vida, individual
e coletiva dos moradores e usurios, e da qualidade ambiental das localidades.
6
66
Mtodo
Esta pesquisa foi, fundamentalmente, qualitativa. Para se elaborar a pesquisa exploratria,
optou-se pela abordagem sistmica, focalizando o Centro Histrico de So Paulo e a adoo
do quadro de anlise de Cidades Estratgicas de Borja (1996) como referncia para a
sistematizao das anlises das principais percepes obtidas, de modo a autenticar os
significados entre o referencial terico e os fatos da realidade. Os trs projetos So Paulo
Centro: Uma Nova Abordagem, Aes Locais e Ao Centro foram estudados por meio de
pesquisas bibliogrfica e documental e validados por meio de observao direta e
participante, coleta de depoimentos de autoridades, jornalistas, profissionais e especialistas
envolvidos, moradores, comerciantes, usurios e outros. Os procedimentos para coleta de
informaes se concentraram em verificar se as experincias participativas convergem com
o quadro de referncia proposto por Borja (1996), conforme Quadro 1, a seguir:
Quadro 1
DIMENSO
DESAFIOS
ECONMICA
NOVA BASE ECONMICA
Os projetos apresentam evidncias sobre a Como esto sendo constitudas as novas bases econmicas no Centro Histrico de So Paulo?
capacidade de reativao das bases
produtivas nas localidades?
INFRA-ESTRUTURA URBANA
Qual a adequao da infra-estrutura urbana das localidades dos projetos e que medidas esto
sendo adotadas para harmonizar os recursos existentes, as funcionalidades dos mesmos e as
estratgias propostas?
SOCIAL
Existe integrao efetiva entre as esferas
pblicas e a sociedade? As experincias
participativas esto contribuindo para que
a populao adquira empowerment? A
cidadania, que se exerce nos ambientes
renovados, aproxima-se dos conceitos
propostos para este estudo?
QUALIDADE DE VIDA
Como os usurios, servidores pblicos, empresrios e moradores das reas que esto sofrendo
intervenes urbansticas percebem a qualidade de vida e a integrao social?
INTEGRAO SOCIAL
Como os usurios, servidores pblicos, empresrios e moradores das reas que esto sofrendo
intervenes urbansticas percebem a qualidade de vida e a integrao social?
POLTICA
GOVERNABILIDADE
Os poderes pblicos criam incentivos que Quais as medidas que esto sendo adotadas para viabilizar a governabilidade do Centro
complementem as dimenses anteriores?
Histrico de So Paulo?
67
68
69
Grfico 1
40%
36,00%
35%
30%
22,90%
22,00%
25%
20%
15%
10,70%
10%
5%
0%
Indstria
1980
Servios
1990
1995
2000
Contudo, essa tendncia no apresenta novidades significativas, uma vez que a maioria das
metrpoles mundiais tem se encaminhado para os setores tercirios. De acordo com Rolnik
(2004), levantamentos de indicadores econmicos e sociais demonstram que So Paulo
continua centralizando as operaes financeiras e grande parte dos empregos bem
remunerados do pas, possui as maiores empresas de telecomunicaes brasileiras e 70 %
do seu comrcio eletrnico movimentado pela cidade de So Paulo. Esse modelo de
negcio, recm iniciado, confirma a importncia estratgica da cidade, no apenas nas
atividades econmicas geradas localmente, mas tambm como o maior plo de reconverso
econmica para o resto do pas e confirma as afirmativas de Castells (1999) de que so
Paulo um elo importante no espao de fluxos da grande rede mundial.
O transporte individual continua sendo a primeira opo da maioria da populao de classe
mdia e alta, sacrificando principalmente as reas centrais com congestionamentos
insolveis e principalmente pela reutilizao de espaos centrais para estacionamentos. A
cidade de So Paulo encontra-se, atualmente, fragmentada, com ilhas de riqueza, enquanto
os bairros perifricos continuam com altas taxas populacionais e um cotidiano restrito ao
prprio bairro ou entorno.
No limite, trata-se da dissoluo da So Paulo de fronteiras
abertas, que dava a possibilidade concreta do desenvolvimento
humano individual e coletivo por meio da intensidade de trocas e
interaes. As fronteiras internas assumiram a materialidade fsica
dos muros, grades e guaritas, sitiando a cidade e confinando os
70
Desse modo, pode-se concluir que essas novas formas urbanas caracterizam-se,
essencialmente, pelas tendncias contraditrias das organizaes contemporneas e
apresentam caractersticas que no se encaixam em nenhum quadro de referncia j
consolidado. So Paulo apresenta as contradies das formas urbanas que se constituem no
novo milnio - as megacidades - como descreve Castells (1999); os paradoxos das
megaorganizaes, identificadas por
Fischer (1996);
disperso e
fragmentao,
71
O Consenso de Washington foi o resultado de uma reunio realizada, no International Institute for Economy (1989), quando
funcionrios do governo dos EUA, dos organismos internacionais e economistas latino-americanos discutiram um conjunto de reformas
essenciais para que a Amrica Latina superasse a crise econmica e retomasse o caminho do crescimento. As concluses desse encontro
passaram a ser denominadas informalmente como o Consenso de Washington, expresso atribuda ao economista ingls John
Williamson.
8
Censo do ano 2000. Fundao Sistema de Anlise de Dados (SEADE), 2005.
72
Refro repetido diariamente pela rdio Jovem Pan, especialmente nos horrios em que o paulistano se locomove no trnsito nos sentidos
trabalho-casa-trabalho, marcados por congestionamentos crnicos.
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
73
Dimenso Econmica
No que se refere capacidade de reativao produtiva dos locais recuperados, pode-se
afirmar que, embora o projeto So Paulo Centro: Uma Nova Abordagem seja um detalhado
estudo urbanstico sobre a regio central da cidade de So Paulo, com sugestes de
intervenes em reas estratgicas, no apresenta anlises de viabilidade econmicofinanceira e estimativa de retorno para empreendedores que decidam investir nas regies
em que foram propostas aes estratgicas. Ao contrrio do que ocorreu no incio do sculo
XX, na gesto Antonio Prado (1899-1910), o Centro Histrico de So Paulo, atualmente,
no apresenta, aos investidores, motivaes diferenciadas das inmeras centralidades
disponveis em So Paulo e em cidades adjacentes, que competem entre si na atrao de
novos empreendimentos. Os elementos que levam os investidores a optar por essa ou
aquela localidade variam enormemente em funo do tipo de atividade a ser desenvolvida,
porm, os resultados financeiros so decisivos quando existe equivalncia nos outros
quesitos. Subsdios tributrios ou facilidades para os investidores adquirirem terrenos ou
edifcios seriam algumas promoes possveis aos governos locais, porm, a autonomia das
cidades para prover subsdios tributrios mnima, pois os principais tributos so
reservados Unio e aos Estados10.
Entretanto, a reativao das bases produtivas do Centro Histrico no parece ser a questo
central da regio. Atualmente a regio oferece mais de 1 milho de empregos num
permetro de 17 km2, o que significa quase 60 mil empregos por km2 (MEYER, 2000).
Possivelmente, esses empregos estejam inadequados ao perfil de cidade cultural e
terciarizada, e, portanto, incompatveis com as expectativas dos projetos que vm sendo
conduzidos, que pretendem maximizar a utilizao dos recursos existentes em atividades
culturais.
A origem dos recursos financeiros para a construo do Complexo Cultural Jlio Prestes e
da Estao da Luz foram provenientes do governo estadual. No primeiro, R$ 44 milhes na
gesto Mrio Covas e no segundo, R$ 36 milhes na gesto Geraldo Alckmin (VIVA O
CENTRO, 2005). Em funo
das atividades
Impostos federais: PIS, COFINS, IRLL, IPI, CSLL, CPMF. Impostos estaduais: ICMS. Impostos municipais: ISS, IRRF e ITBI.
74
mdia e alta para a regio, existe um esforo para a preservao e manuteno dos edifcios
recuperados, por meio de um policiamento intensivo na localidade, pela ausncia de outras
atividades no entorno, a despeito do empenho que o governo municipal vem dedicando na
criao de projetos que se integrem com as novas funcionalidades da rea. o caso da
proposta de reativao da rea degradada, que ficou conhecida como cracolndia, por
abrigar um contingente da populao excluda ao longo das ltimas dcadas. O Programa
de Incentivos Seletivos, da Prefeitura Municipal de So Paulo, estabelece um mnimo de
R$ 50 mil e os investidores tero como incentivos fiscais descontos de at 60 % no Imposto
sobre Servios (ISS) e 50 % nos Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto de
Transmisso "Inter Vivos" (ITBI), os nicos impostos reservados cidade, pois, como j se
observou anteriormente, esses incentivos so modestos se comparados aos tributos
reservados Unio e aos Estados. Pode-se concluir, ento, que sem uma articulao com
outras instncias pblicas, no se cria qualquer diferenciao para os possveis investidores
de outras centralidades da cidade.
A desapropriao e interveno urbanstica proposta para a rea destinada ao Plo Luz teve
incio em setembro de 2005 e confirmam o pensamento de Sanchez (2003) sobre os
imperativos da reestruturao do espao que no tratam as questes sociais como
prioritrias.
Entende-se, nesse caso, que a populao esteja inadequada para as novas finalidades da
rea a ser recuperada e sua transferncia para outras regies da cidade se tornou necessria.
Essa desestabilizao das organizaes no se configura como uma novidade, porm,
parece que se tornam mais freqentes e mais injustas, no sentido que Drucker (1993) adota
para expressar a desestabilizao social temporria que ocorre nas organizaes
contemporneas, caracterizadas pelas rpidas transformaes. No entanto, essa constatao
tem a finalidade de exercer apenas uma vigilncia crtica no sentido de se criar
instrumentos sociais que previnam os abusos contra determinados segmentos sociais, pois,
como j se discutiu anteriormente, as novas formas urbanas que se configuram na
atualidade, ainda se apresentam sem respostas definitivas.
Uma interveno proposta no projeto So Paulo Centro: Uma Nova Abordagem foi a
criao de um centro comercial especializado no Ptio do Pari, que atrairia um sem nmero
75
11
So alianas postas em prtica por um grupo de empresas inter-relacionadas e comparveis, a fim de servir aos interesses comuns de
todos os scios. Quando as alianas ocorrem entre organizaes privadas, os resultados financeiros se constituem na principal motivao
das alianas estratgicas. A sustentao dessas alianas mais ou menos efetiva se os resultados comuns so melhores que os resultados
individuais de cada parceiro (HITT, 2004).
12
Programas Habitacionais da Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) ou da Companhia de Desenvolvimento
Habitacional Urbano (CDHU).
76
77
O processo ocorre atravs da transformao de instituies pblicas prestadoras de servios em entidades de direito privado sem fins
lucrativos, com o acompanhamento do governo, atravs de contrato de gesto estabelecido entre as partes, e da sociedade civil, por
intermdio de conselhos administrativos. Esse projeto denomina-se Organizaes Sociais (OS) 13. O preceito bsico das OS possibilitar
uma administrao mais flexvel e gil para as instituies, sem, contudo perder a capacidade de controle, uma vez que atuam em reas
essenciais para a populao (CAVALCANTI, 2005, p.77).
14
Dez Anos de Aes Locais. Revista URBS. So Paulo, Ano IX, N 38, agosto / setembro 2005.
78
Tais aes locais atuam como uma centelha que se espalha num
processo de mudana de atitude da populao, cujos efeitos se
incorporam no cotidiano e as pessoas passam a admirar e
respeitar sua cidade. No existe um lugar feio na cidade que no
possa ser embelezado (...) As escolas tambm devem incentivar o
amor pelas cidades desde cedo, pois, cada criana que sabe
desenhar sua cidade vai respeit-la muito mais (informao
verbal)15.
15
79
como afirmam Castells (1999), Meyer; Grostein; Biderman (2004) e Fischer (1996).
Enfrentar o conflito de forma efetiva envolve repensar, inclusive, os sistemas tributrios
brasileiros, a fim de se criar incentivos reais para que a populao informal se inclua nos
sistemas formais, naturalmente.
Embora seja inegvel o avano nos processos democrticos no Brasil ao longo da ltima
dcada, existe uma barreira difcil de transpor a fim de se alcanar o patamar mnimo da
cidadania idealizada pelos direitos republicanos, que expressam o conceito de cidadania na
sua mais ampla concepo, pois, como reconhece Bresser Pereira (1997), sequer os Direitos
Humanos16 foram totalmente assegurados no Brasil. Os movimentos participativos
intensificados pelas ONGs tm contribudo, de fato, para minimizar problemas crnicos
relacionados excluso social, porm, Dagnino (2004) apresenta uma opinio relevante
sobre essas experincias participativas em que a sociedade civil assume as
responsabilidades do Estado e questiona se seria papel das ONGs assumir as funes das
prticas sociais em vez de promover a discusso dos projetos polticos com os poderes
pblicos:
O processo de encolhimento do Estado e da progressiva
transferncia de suas responsabilidades sociais para a sociedade
civil, que tem caracterizado os ltimos anos, estaria conferindo
uma dimenso perversa a essas jovens experincias (...). [as
ONGs] percebem essa confluncia perversa como um dilema que
questiona o seu prprio papel poltico: o que estamos fazendo
aqui?, que projeto estamos fortalecendo?, no ganharamos
mais com outro tipo de estratgia que priorizasse a organizao e
a mobilizao da sociedade, ao invs de atuar junto com o
Estado? (DAGNINO, 2004, p.98).
O que est sendo proposto por Dagnino (2004), pode ser interpretado como o
deslocamento da sociedade civil no sentido de exigir que o Estado e o Mercado cumpram
seus papis, em vez de trabalhar para o Estado, executando funes de sua
responsabilidade. Como lembra Bresser Pereira (1997), viver em sociedade implica na
resoluo dos problemas da ao coletiva, cuja responsabilidade fica a cargo da
16
Os Direitos Civis, Polticos e Sociais foram unidos na denominao Direitos Humanos, em 1948.
80
Dimenso Poltica
Com relao existncia ou criao de incentivos dos poderes pblicos que complementem
as dimenses anteriores, pode-se afirmar que as administraes municipais que geriram a
cidade at o ano 2001, cujos prefeitos foram eleitos por voto popular aps o longo perodo
do Regime Militar (1964-1985) no se ocuparam em promover aes na rea central da
cidade de So Paulo17. Desse modo, a vocao empresarial da Associao Viva o Centro se
traduziu em ocupar um espao poltico menosprezado pelas esferas pblicas municipais ao
longo de algumas dcadas, no processo de reverso da degradao do Centro Histrico da
cidade. Essa iniciativa pode ser entendida de duas maneiras. A primeira o interesse
empresarial resultante da anlise dos custos x benefcios entre promover aes de melhorias
nos espaos pblicos, no sentido de se preservar as empresas localizadas no Centro
Histrico, ou mudar as empresas para as centralidades na regio sudoeste da cidade, que
apresentam uma maior compatibilidade com seus estilos corporativos. A segunda pode ser
associada a um questionamento ao governo local, como lembra Borja (1996), pois,
questionar o governo local, suas competncias e sua organizao o incio de uma reforma
poltica radical, sem a qual no se constri os novos modelos de gesto estratgicos, no
sentido de mobilizar os poderes pblicos, empresas e sociedade em aes e parcerias
eficazes.
As anlises efetuadas levam concluso que a Associao Viva o Centro vem atuando nas
articulaes dos projetos de renovao do Centro Histrico de So Paulo motivada pela
possibilidade de conciliao entre a prticas de gesto empresarial e a finalidade maior do
interesse pblico, tendo em vista os desdobramentos e resultados que se seguiram, levando
o poder pblico municipal a assumir efetivamente os processos de renovao do Centro
Histrico de So Paulo, com a criao do programa Ao Centro, em 2003.
17
O primeiro prefeito eleito, Jnio Quadros (1986-1988), priorizou as grandes obras de infra-estrutura, especialmente na regio sudoeste
da cidade de So Paulo. A concluso dessas obras ocorreu apenas na gesto de Paulo Maluf (1993-1996), pois a gesto Luiza Erundina
(1989-1992), antecessora de Maluf, apresentava orientao poltica diferente e paralisou as obras. A eleio de Celso Pitta (1997-2000)
resultou na retomada das grandes obras virias, com o incio da construo do fura-fila, idealizado na campanha de 1996, e que ainda se
encontra em adamento, na atual gesto Serra (2005).
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
81
82
da cidade vistas de cima. A possibilidade de encontrar nas redondezas tudo o que procura do po quentinho ao comrcio especializado.
A governabilidade parece ser, contudo, o grande desafio para a gesto do Centro Histrico
de So Paulo, devido dificuldade natural da gesto de um espao para onde converge
quase todo o sistema virio metropolitano. Enquanto a populao residente de 500 mil
habitantes, a populao usuria circulante em funo das interligaes do sistema de
transportes de 2 milhes de pessoas por dia. A descentralizao da gesto pblica, por
meio da criao das 31 subprefeituras, em 2002, poder facilitar a soluo dos problemas
locais, desde que essas subprefeituras atuem muito prximas aos objetivos estratgicos da
metrpole como um todo e bem articuladas com a sociedade local. Por outro lado, as
questes metropolitanas podero se tornar mais complexas, pois, enquanto o tema da gesto
das reas metropolitanas vem assumindo um papel estratgico na agenda das polticas
pblicas, verifica-se, por outro lado, que os arcabouos institucionais no vm
proporcionando solues satisfatrias. A organizao e a gesto das reas metropolitanas
brasileiras se encontram, atualmente, em um vcuo institucional deixado pela Constituio
Federal de 1988 e tambm no ocupado pelas respectivas constituies estaduais (KLINK;
SANTOS, 2004).
Essa questo apontada por Campos Filho (2003) como muito grave e ainda no resolvida
no Plano Diretor Estratgico (PDE) para a cidade de So Paulo, aprovado em 2002. Os
principais problemas urbanos apontados so o congestionamento crescente, as enchentes e a
populao sem moradia - favelados, moradores de rua e invasores de mananciais. Essas
questes vm sendo discutidas, ao longo das ltimas dcadas, por urbanistas e demais
setores especializados e, a despeito de possurem propostas de solues tcnicas, no se
viabilizam pela falta de articulao entre os poderes pblicos nas trs esferas: federal,
estadual e municipal18. Por outro lado, a Constituio Federal, em seu artigo 182,
estabeleceu que a nica lei municipal obrigatria a ser seguida pelos nveis de governo
estadual e federal a do Plano Diretor Municipal, como condio para a cidade cumprir sua
funo social (CAMPOS FILHO, 2003).
18
No caso dos congestionamentos, a soluo depende do metr que se encontra nas mos do Governo Estadual, por ser a instituio que
apresenta capacidade financeira e administrativa para conduzir o projeto; as enchentes dependem da construo de piscines, com obras a
serem implantadas com dinheiro estadual em terreno municipal; favelados, moradores de rua e invasores de mananciais necessitam de
subsdio para construir suas moradias, cujos recursos se encontram nas mos do governo estadual Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano (CDHU).
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
83
Concluso
Os projetos desenvolvidos no Centro Histrico de So Paulo apresentam uma conscincia e
uma inteno convergentes s dimenses que devem ser levadas em conta nas Cidades
Estratgicas, assinaladas por Borja (1996) e perseguem os objetivos que deveriam
minimizar os problemas e desafios a serem enfrentados. No entanto, quando esses projetos
so colocados em prtica, as dificuldades de articulao e integrao entre os atores tm se
mostrado quase intransponveis, pelas questes de governana que ainda no apresentam
progressos significativos. As experincias participativas de renovao do Centro Histrico
de So Paulo parecem carecer de uma liderana capaz de unir empreendedores
efetivamente convencidos que se trata de uma regio que se fortalecer ao longo dos anos,
independentemente das mudanas de orientao poltica dos poderes municipais, o que
poder demandar um tempo significativo ou nunca se efetivar, pois, ao longo da histria da
formao da cidade de So Paulo o que ficou evidente que os interesses partidrios,
pessoais e dos grupos da elite paulistana se sobrepujam aos interesses coletivos.
As experincias participativas para a renovao e a gesto do Centro Histrico da cidade de
So Paulo so fundamentais, necessrias e caminham no sentido de se revalorizar um
espao riqussimo em possibilidades de diversas naturezas, porm, irrelevantes para
garantir um posicionamento competitivo da cidade de So Paulo na economia globalizada,
pois So Paulo j se encontra nessa posio, a despeito dos contrastes j mencionados. Ao
longo do sculo XX a cidade conviveu e ainda convive com suas contradies: o
surgimento de diversas centralidades auto-sustentveis isoladas umas das outras enquanto
centros de poder e de deciso, mas integradas nas suas problemticas, principalmente nas
suas demandas sociais. Cada uma com autonomia e caractersticas scio-econmicas
culturais prprias, porm, com uma estrutura funcional que se inter-relaciona, de forma
imbricada, principalmente em relao aos sistemas de transportes e demandas sociais,
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
84
85
86
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As
Organizaes
87
88
89
RESUMO: O objetivo deste trabalho realizar uma anlise preliminar das condies de trabalho de
dois tipos de trabalhadores durante o Carnaval de 2005 no Recife: os vendedores de alimentos e
bebidas oriundos da Comunidade do Pilar e os catadores de materiais reciclveis, que trabalharam
no Bairro do Recife Antigo e que no esto vinculados a nenhuma cooperativa. Trata-se de uma
pesquisa qualitativa e os dados foram obtidos atravs da observao participante e de entrevistas
abertas com os vendedores ambulantes e catadores. Esses instrumentos permitiram a observao in
loco e possibilitaram uma compreenso mais ampla dos problemas vividos no cotidiano do trabalho.
A anlise indica que apesar destes trabalhadores contriburem para o sucesso do carnaval, as
condies de trabalho so muito precrias e que apesar do empenho do poder pblico local no
planejamento e realizao do carnaval do Recife no h aes especficas suficientes para melhoria
da situao destes trabalhadores.
Palavras chave: economia informal, carnaval, catadores de material reciclvel, vendedores
ambulantes.
ABSTRACT: This article presents and discuss an provisory analysis of the labor conditions of two
kind of informal workers: the food and drink street vendors from the Pilar Community and the
recyclable materials collectors that have worked at the Old Recife neiborhood during the Recife
carnival 2005. That is a qualitative research and the data was collected by participant observation
and open interviews with the street vendors and the collectors. These instruments of research made
possible a comprehension of the daily problems in this kind of work. The analysis shows that
although these workers contributed a lot to make the carnival a success the labor conditions are
precarious and there is not enough specific actions from the government to improve it.
Key words: informal economy, carnival, street vendors, recyclable materials collectors
Este artigo foi escrito a partir dos dados obtidos com a pesquisa A melhoria das condies socioeconmicas dos trabalhadores
informais no carnaval do Recife realizada como trabalho de concluso de curso em fevereiro de 2005.
2
Graduado em Administrao Pblica pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo - Fundao Getulio Vargas. Av. Floriano
Peixoto 200 apt 22.CEP 11060-302. Santos SP. fernandoburgos@uol.com.br
1
90
Introduo
O Carnaval considerada a maior festa popular do Brasil. Sem dvida, uma excelente
oportunidade de resgatar tradies, preservar a cultura local e reafirmar os estreitos laos de
amizade, entre as comunidades que participam desse evento. Mas, tambm uma excelente
oportunidade de gerao de trabalho e renda.
E, desde que o Carnaval comeou a delinear o formato atual, a sua capacidade de
incrementar a renda das famlias pode ser percebida. Ferreira (2004) cita uma passagem de
um jornal da poca, que demonstra que o Carnaval j era considerado um bom negcio em
1848:
Alm do comrcio organizado, o cidado comum tambm se
aproveitava da folia para aumentar seus rendimentos, e novos
modos de lucrar com a festa no paravam de surgir, como o de um
certo proprietrio de imvel no Rio de Janeiro que oferecia
'quartos decentes para os mscaras se vestirem, ficando-se
responsvel pelos objetos que os mesmos deixarem depositados'
(Jornal do Commercio, de 4 de maro de 1848). (FERREIRA,
2004, p.116).
Como possvel observar, o comrcio informal sempre fez parte das comemoraes
carnavalescas. No entanto, atualmente, sempre que h uma referncia a essa possibilidade
de reconhecer a potencialidade econmica do Carnaval, ela est diretamente relacionada ao
imenso fluxo de turistas, s imagens dos grande hotis, das companhias areas e dos
restaurantes. muito raro ler ou ouvir comentrios sobre os trabalhadores informais que
aproveitam o evento para aumentar a renda de suas famlias, e conseqentemente, da
localidade.
Ignorar isso um equvoco, uma vez que, nos dias atuais a informalidade est cada vez
mais presente, durante todo o ano, no podendo ser diferente nesse perodo. De acordo com
pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, amplamente divulgado pela
mdia no ms de agosto passado, o nmero de pessoas procura de trabalho era de 2,1
milhes, apenas nas seis maiores Regies Metropolitanas do pas.
91
92
O Carnaval no Brasil
O Carnaval, assim como o futebol, um dos smbolos do Brasil. A origem desta festa est
relacionada a comemoraes pags das sociedades antigas. Essa festa integrou-se to bem
cultura brasileira, que muitos imaginam que seja uma criao nacional. No entanto, no
formato como a conhecemos hoje, uma mistura do entrudo portugus, das festas da Itlia
Renascentista e de influncias africanas.
Em Carnavais, Malandros e Heris, DaMatta (1997) estabelece uma comparao entre o
Carnaval e o Dia da Ptria. Essas comparaes so em diversos aspectos. Por exemplo,
enquanto o Dia da Ptria realizado em um dia fixo (7 de setembro), o Carnaval no tem
data fixa, estando relacionada com a questo religiosa, uma vez que a tera-feira de
carnaval imediatamente anterior Quaresma.
Alm disso, h a diferena que a Festa da Ptria realizada durante o dia, com todos os
ritos formais e seguindo os princpios da hierarquia, tendo os espaos bem marcados
(geralmente, uma avenida preparada para o desfile). Alm disso, trata-se de um evento
comandado pelo poder pblico (Exrcito, Marinha e Fora Area). J o Carnaval ocorre
durante a noite e em diversos lugares das cidades (alm claro, dos lugares especialmente
designados para isso), sendo que a sua organizao feita, geralmente, atravs das
organizaes privadas, reunindo pessoas de todas as classes sociais (DaMATTA, 1997,
p.55-57).
Nesse mesmo trabalho, DaMatta, compara o carnaval do Rio de Janeiro e o carnival de
Nova Orleans:
O Carnaval brasileiro, embora se realize em quatro dias,
percebido como uma festa compacta: o tempo do Carnaval. Um
momento
especial,
onde
tudo
pode
ocorrer;
ou
seja,
93
Teoricamente, a festa deveria durar trs dias domingo, segunda e tera-feira , mas o mais
comum que ela dure pelo menos cinco dias (em vrias cidades, como Recife, chega a
durar mais de uma semana). As comemoraes so intensas, com o predomnio do bomhumor e da sensualidade, sendo em geral, acessvel a todos. Segundo Arajo (1996):
O
Carnaval
comumente
definido
como
festa
da
Entretanto essa caracterstica de universalidade da festa vem tornando-se cada vez mais
rara, uma vez que ela est diretamente relacionada universalizao do acesso, para todo o
povo. No Rio de Janeiro, por exemplo, a grandiosidade do desfile das escolas de samba est
restrita aos membros das comunidades ou para os turistas dispostos a desembolsar uma
quantia significativa. E, em Salvador, a presena das pessoas junto aos trios eltricos est
sujeita compra do chamado abad.
Para a grande maioria da populao que no possui disponibilidade financeira, as opes
carnavalescas nessas localidades ficam restritas. No Rio de Janeiro, desde que a Banda de
Ipanema foi formada em 1965 (Ferreira, 2005), surgiram diversos blocos de rua (como
Suvaco do Cristo, As Carmelitas de Santa Teresa, Simpatia Quase Amor e outras tantas).
Embora eles faam sucesso, principalmente por relembrar os tempos mais antigos, so
tratados como residuais em relao grande festa da Marques de Sapuca.
Em Salvador, h o folio pipoca, ou seja, aquele que fica do lado de fora dos cordes de
isolamento dos blocos, no podendo acompanhar de perto a passagem dos trios eltricos e
de seus folies abastados financeiramente, oriundos das classes mdia-alta do Nordeste e,
cada vez mais, do Sudeste brasileiro. Talvez no seja isso que Dod e Osmar tenham
94
Em Recife, cidade objeto deste estudo, a micareta (Recifolia) vem sendo muito criticada e,
aps ter sido transferida da Praia de Boa Viagem (Recife) para Jaboato dos Guararapes
(municpio vizinho) foi cancelada em 2004. De acordo com os organizadores este
cancelamento ocorreu por causa do 2 turno das eleies municipais (seria na vspera) e
voltaria a acontecer em outubro de 2005, o que no ocorreu. Esse cancelamento foi
comemorado no Recife, principalmente por aqueles que consideram que eventos como esse
no respeitam o patrimnio cultural pernambucano e, portanto, algumas das tradies
locais.
Alis, esse patrimnio cultural um dos maiores bens do Estado de Pernambuco e da
cidade do Recife. E o carnaval um fator fundamental na preservao e no resgate das
tradies locais. Alm disso, a festa pernambucana resgata tambm o seu carter
democrtico, em que todos podem participar, independentemente da classe social ou da
capacidade de pagamento. Por mais redundante que possa parecer, em uma festa popular, o
povo deve participar. E no como mero coadjuvante, mas sim como ator principal!
E a reside a diferena do Carnaval do Recife para o de outros lugares caractersticos no
Brasil. De acordo com Cascudo (1988), as peculiaridades do Carnaval recifense so
evidentes:
95
Embora haja muitos ritmos diferentes, o grande comandante da festa o frevo 3, mas h
uma infinidade de ritmos e apresentaes diferentes como Maracatus, Troas, Caboclinhos,
Ursos, Bois, Blocos, Orquestras, Agremiaes e tambm de muitos artistas de renome
nacional e internacional.
Alm dessa diversidade artstica, a cidade tambm ganha grande destaque na mdia, durante
o Carnaval, em virtude do Galo da Madrugada 4. Trata-se do maior bloco carnavalesco do
mundo, de acordo com o livro dos recordes. Em 2005, mais de 1,5 milho de pessoas
acompanharam o Galo no Sbado de Z Pereira, dando a largada oficial para o Carnaval
do Recife.
A Cidade do Recife
Recife a capital do Estado de Pernambuco e considerada uma grande metrpole regional,
cuja influncia estende-se por toda a regio Nordeste do Brasil. De acordo com o site
Pernambuco de A/Z (acesso em 08/06/2005), possui uma rea de 220 km2, sendo 67,43%
morros, 23,26% plancies, 9,3% reas aquticas [...]. Localizada no litoral do Estado, a
cidade cortada pelos rios Capibaribe e Beberibe
A cidade pobre, mas principalmente desigual: Recife possui 35,1% (132.091) dos seus
domiclios considerados pobres; e as RPA 01 e 02 tm 40,9% (30.538) das suas casas
sofrendo diretamente com a pobreza. Mais: concentram 23,1% dos pobres de toda a Recife
(POCHMANN et al., 2004, p. 136).
De acordo com o estudo encomendando pela Prefeitura da Cidade do Recife (PCR),
chamado A Economia da Cidade do Recife (2003):
Segundo o mito popular, a palavra Frevo oriunda das classes populares que falavam frever, ao invs de ferver, cujo significado
est em fervura ou agitao. A primeira vez que se tem notcia dessa grafia frevo foi no dia 12/02/1908 no Jornal Pequeno (Recife-PE).
4
O Galo da Madrugada foi criado em 1977 e desfila pelos bairros de So Jos e Santo Antnio. A concentrao comea s 5:30 e o
desfile dura at o final da tarde de sbado, pelo menos.
3
96
marcante
do
conjunto
de
atividades
tercirias
e varejista) e pelos
1994
10,75
3,66
6,46
0,63
1995
12,24
3,75
7,83
0,66
1996
13,47
4,05
8,69
0,74
1997
15,21
4,20
10,27
0,75
1998
16,18
4,41
11,09
0,68
1999
17,51
4,45
12,35
0,70
2000
17,72
4,38
12,55
0,78
97
Economia Informal
Para facilitar a compreenso semntica do trabalho informal, recorre-se ao seu sinnimo
que o sub-emprego, cuja definio de Sandroni (2004) :
Situao scio-econmica dos trabalhadores que se dedicam
prestao de servios avulsos de baixa remunerao ou s
encontram trabalho em certos perodos do ano. O subemprego
crnico de parte da mo-de-obra uma caracterstica do
subdesenvolvimento.
Nos
centros
urbanos
brasileiros,
98
99
100
Essas precrias condies de habitao tambm podem ser observadas em outro estudo da
Prefeitura do Recife (2005):
Apenas 35% dos seus domiclios esto conectados a rede geral de
abastecimento de gua e 48% no possuem esgotamento sanitrio.
Esta situao se agrava quando se verifica que 31% dos
responsveis por seus domiclios esto sem rendimento ou recebem
at salrio mnimo por ms, e que 41% desses responsveis no
tm instruo ou estudaram menos que 1 ano. (PREFEITURA DO
RECIFE, 2005, p.4)
101
notou-se que a possibilidade de ganhos faz com que toda a comunidade se envolva no
Carnaval.
Em 2005, a Associao do Pilar teve direito a 12 barracas, sendo que a grande maioria
delas localizava-se no Plo das Fantasias e Carnaval Infantil, na Praa do Arsenal da
Marinha. A escolha desse local est relacionada com a proximidade em relao
Comunidade.
Entretanto, alguns associados no parecem satisfeitos com o plo. Segundo Luzinete do
Monte Gomes, moradora do Pilar h 12 anos e uma das fundadoras da Associao, trata-se
de um local com movimento fraco. Isso porque a programao na Praa do Arsenal
termina mais cedo do que a dos outros plos. Realmente isso ocorre (inclusive por ser
voltado para o pblico infantil), mas preciso ressaltar que a programao desse plo
comea bem mais cedo do que os demais (novamente, por causa das crianas).
Segundo Luzinete, um outro problema est relacionado aos custos fixos para montar a
barraca, que so os seguintes:
Tabela 2: Custos Fixos de uma Barraca
Despesa
Valor
R$ 300,00
Aluguel Freezer
R$ 80,00
DIRCOM
R$ 88,90
EMLURB + CELPE
R$ 60,00
Total
R$ 528,90
Para que possa realizar essa montagem, tanto Luzinete como a maioria das associadas,
obteve um emprstimo junto ao Banco do Povo. A mdia do emprstimo era de R$
1.200,00, que foram utilizados para montar as barracas e comprar os produtos a serem
comercializados.
Como a Associao no se reune para realizar compras conjuntamente, estas so realizadas
em grandes redes de supermercados, aproveitando as ofertas, de forma a conseguir o menor
custo. Os produtos em geral comercializados so cervejas, refrigerantes, gua e espetinhos
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
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(de carne, frango, lingia e queijo) assados. Ou seja a maioria da renda estava diretamente
relacionada produtos comercializados pela Ambev e pela empresa So Mateus
Frigorfico5. A desigualdade de foras e de poder de negociao fica evidente. Entretanto,
a unio dos associados poderia melhorar essa situao.
Um outro problema apontado por Luzinete so os ambulantes que, por possurem custos
fixos bem menores, conseguem vender seus produtos mais baratos. Alm, claro, da
concorrncia entre os demais vendedores.
Em cada uma das barracas trabalham, pelo menos, 4 pessoas, embora esse nmero possa
ser maior, dependendo da localizao e do produto a ser comercializado. No caso de
Luzinete, trabalhavam quatro parentes e a expectativa de que no final do Carnaval, cada
um iria lucrar R$ 200,00. Em se tratando de um dos principais eventos do Ano e, quando o
movimento maior, essa lucratividade pode ser considerada baixa.
A So Mateus Frigorfico a maior produtora de frios e embutidos, nas Regies Norte e Nordeste do Brasil e produz os espetinhos que
so comercializados na maiorias das barracas durante o Carnaval.
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
103
Mais lamentvel ainda, a forma desonesta e desrespeitosa com que a empresa Natureza
Viva Reciclagem (vencedora da licitao para a coleta de materiais reciclveis) os trata.
Durante o perodo em que foi realizada esta pesquisa, diversas irregularidades puderam ser
percebidas.
A primeira coisa que chamou a ateno foi a fila de catadores que se formava a poucos
metros da Praa do Marco Zero (principal carto postal do Recife Antigo), onde eram
realizados os principais shows. Era no final da manh e muitos deles dormiam ao lado dos
sacos que continham o resultado do trabalho. Dentre as 28 pessoas que estavam na fila
(alm de 4 crianas), a sensao parecia igual para todas: decepo.
De acordo com a informao dos prprios catadores, eles estavam l desde a madrugada
anterior, esperando o caminho da empresa, que viria pesar o material e pagar aos catadores
o valor devido. Ainda segundo eles, o combinado com a prefeitura era de que o caminho
deveria passar a cada duas horas (principalmente noite e durante a madrugada, em virtude
do maior movimento nesses horrios), pesar a quantidade coletada e pagar as catadores.
Entretanto, uma hora da manh, o caminho recolheu apenas uma quantidade pequena de
materiais e foi embora, alegando que tinha acabado o dinheiro. E, que voltaria logo em
seguida. No entanto, esse retorno s ocorreu s 15 horas, ou seja, 14 horas depois do
previsto! Isso fez com que todos eles tivessem que dormir na rua, sem poder voltar pra
casa, inclusive as crianas.
Segundo o Sr. Teofanes Junior, representante da Natureza Viva, esse problema foi uma
exceo e no havia ocorrido em nenhum outro dia. J os catadores disseram que no era
verdade e que todo dia, esta situao se repetia.
Uma outra queixa procedente dos catadores era em relao balana. Todos diziam que se
sentiam roubados, porque tinham certeza de que nos sacos o peso era bem maior do que o
apontado na balana. Sem o devido conhecimento tcnico, no possvel afirmar que isso
estivesse realmente ocorrendo. Entretanto, havia outros problemas em relao balana.
A empresa alegava que uma das balanas estava quebrada e por isso teria que utilizar uma
substituta. O problema que a balana quebrada era especfica para pesos menores (at
50kg). Por outro lado, a substituta era para pesos em torno de 300kg. Como, em mdia, os
sacos no passavam de 10kg, a balana no tinha sensibilidade suficiente para identificar
CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005
104
Valor / Kg.
Alumnio
R$ 3,50
Garrafa PET
R$ 0,50
Ao
R$ 0,25
105
Tiveram os mesmos gastos da famlia do Sr. Joo, sobrando, portanto, R$ 1,90 para cada
uma.
A resposta pergunta se havia valido a pena, foi diferente. Em silncio, apenas um aperto
de mo para despedir-se, e uma lgrima nos olhos.
Consideraes Finais
Sem dvida, o Carnaval do Recife merece muitos elogios. Trata-se de um importante
evento que mantm as tradies pernambucanas e brasileiras. A mistura de ritmos e o
carter democrtico e popular da festa so as suas principais atraes.
Para organizar essa enorme festa, a Prefeitura e os servidores pblicos trabalham
arduamente, desde o incio do planejamento (que ocorre mais de seis meses antes) at
depois da Quarta-feira de Cinzas. Mas, a grande maioria das centenas de milhares de
turistas nacionais e estrangeiros que vo ao Recife todos os anos, nem percebe esse
trabalho.
Praticamente todos os setores da populao pernambucana, de algum forma, so afetados
diretamente pelo Carnaval. E, muitos aproveitam a festa no s para se divertir, mas
tambm para conseguir um trabalho e/ou incrementar a renda da famlia. So milhares de
pessoas nessa situao. As empresas tambm aproveitam essa poca para aumentar os seus
lucros.
Embora a grande mdia sempre exalte os impactos econmicos trazidos pelo Carnaval,
preciso olhar essas informaes com bastante cuidado. Isso porque essa excessiva
esperana pode rapidamente transformar-se em desiluso, principalmente para a camada
mais pobre da populao.
Por uma questo de tempo, foram realizados apenas dois recortes dentro das inmeras
opes de trabalhos informais possveis. E, mesmo com essa pequena amostra, possvel
notar que ainda h melhorias possveis de serem feitas por parte do Poder Pblico.
No caso da Associao dos Empreeendedores da Comunidade do Pilar, a baixa
lucratividade das barracas considervel. Sem dvida, a situao est bem menos precria
do que alguns anos atrs, mas poderia ser melhor. Uma das possveis solues a criao
106
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111
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