UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA

FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS DE ARARAQUARA

RELATÓRIO PARCIAL – FAPESP

Processo n° 04/06973-1
Referente ao período de Outubro/2004 a Março/2005

“Avaliação dos resultados da implementação de projetos

apoiados pelo PMAT/BNDES no âmbito de dois
municípios paulistas e proposição de
medidas de aprimoramento”

Orientador: Prof. Dr. José Murari Bovo

Bolsista: Welington J. Rocha dos Santos

- Araraquara -
março/2005
SUMÁRIO

1. RESUMO DO PLANO INICIAL.........................................................................................6

2. ETAPAS DESCRITAS NO PLANO INICIAL.......................................................................8

3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA............................................................................................8

3.1. As reformas no serviço público...........................................................................9

3.1.1. A CONTEXTUALIZAÇÃO DA REFORMA GERENCIAL..........................................................9

3.1.2. PRINCÍPIOS BÁSICOS PARA ORIENTAR A REFORMA GERENCIAL NA AMÉRICA LATINA

.....................................................................................................................................................11

3.1.3. A REFORMA NO BRASIL...................................................................................................12

3.2. O Programa de Modernização da Administração Tributária e Gestão dos Setores

Sociais Básicos........................................................................................................15

3.2.1. A IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA.....................................................................................17

3.2.2. O MODELO DE AVALIAÇÃO PROPOSTO PELO BNDES.....................................................20

3.3. A Avaliação Social: dificuldades no âmbito da administração pública..............23

3.4. Política pública enquanto objeto de avaliação...................................................25

3.4.1. AVALIAÇÃO E SEUS SIGNIFICADOS...................................................................................26

3.4.2. AVALIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA..................................................................................26

3.4.3. FINALIDADES E OBJETIVOS DA AVALIAÇÃO.....................................................................27

3.4.5. A PLURALIDADE DA AVALIAÇÃO......................................................................................28

3.4.6. OPERACIONALIZAÇÃO DA METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO NO PMAT...........................29

3.4.7. EXPLICITANDO A CONCEPÇÃO ADOTADA.........................................................................30

3.5. As “dimensões” adotadas na metodologia........................................................31

4. CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS..........................................................................35

4.1. Município de São José do Rio Preto............................................................35

4.1.1. PERFIL DO MUNICÍPIO...........................................................................................35

4.1.2. PERFIL DA OPERAÇÃO...........................................................................................35

4.2. Município de Nova Odessa............................................................................36

4.2.1. PERFIL DO MUNICÍPIO...........................................................................................36

5. EXECUÇÃO DA PESQUISA..........................................................................................38

5.1. O progresso das atividades..........................................................................38

5.1.1. ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NA PRIMEIRA ETAPA ............................................38

5.1.2. ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NA SEGUNDA ETAPA .............................................40

5.1.3. ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NA TERCEIRA ETAPA ............................................42

5.1.4. ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NA QUARTA ETAPA ...............................................43

5.2. Resultados Parciais.......................................................................................43

5.2.1. DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA, FISCAL,

FINANCEIRA, PATRIMONIAL E GERAL .............................................................................43

5.2.2. METAS ESTIPULADAS INICIALMENTE...................................................................53

5.3. Dificuldades Encontradas.............................................................................59

5.4. Progressos obtidos no campo da Iniciação Científica..............................60

6. PLANEJAMENTO DAS ATIVIDADES FUTURAS..............................................................61

REFERÊNCIAS...............................................................................................................63

Apêndice 1 – Questionário a Ser Aplicado Junto às Prefeituras Municipais de

São José do Rio Preto e Nova Odessa...................................................................65

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BB – Banco do Brasil
BIC – Boletim de Informações Cadastrais
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CLAD – Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento
DAE – Departamento de Água e Esgotos
ECT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
EMPRO – Empresa Municipal de Processamento de Dados
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
FCL/Ar – Faculdade de Ciências e Letras do Campus de Araraquara da Unesp
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
GIS – Geographic Information System
GISS – Gestão de Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPTU – Imposto Predial Territorial Urbano
ISS – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
NPM – New Public Management (Nova Gestão Pública)
PGV – Planta Genérica de Valores

PMAT – Programa de Modernização da Administração Tributária e Gestão dos Setores

Sociais Básicos

PNUD – Programa...
RAE – Revista de Administração de Empresas
RAP – Revista de Administração Pública
RSP – Revista do Servidor Público
ScieLO – Scientific Electronic Library Online
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
UFSCar – Universidade Federal de São Carlos
Unesp – Universidade Estadual Paulista
Unicamp – Universidade Estadual de Campinas
USP – Universidade de São Paulo
1. RESUMO DO PLANO INICIAL

Com o presente estudo, procura-se realizar a avaliação das ações desenvolvidas pelos

municípios de Nova Odessa e São José do Rio Preto, no tocante ao Programa de

Modernização da Administração Tributária e Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT),

com o fim de propor políticas públicas para o aprimoramento da ação governamental.

A análise é pautada num conjunto de “dimensões” definidas pelo Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – as quais são ações que contribuem para a

geração de uma maior capacidade de arrecadação, além da melhoria da gestão dos setores

sociais básicos.

A escolha dos municípios deveu-se ao seguinte fato: há poucas administrações com

estágios avançados em seus projetos de modernização. Dentre elas, priorizou-se as que se

localizavam mais próximas da Faculdade de Ciências e Letras do Campus de Araraquara

(FCLAr) da Universidade Estadual Paulista (Unesp), para que a pesquisa fosse viável. Assim,

foram feitos contatos com as prefeituras municipais de São José do Rio Preto, São Bernardo

do Campo, Santo André e Nova Odessa, obtendo a colaboração, apenas, da primeira e da

última.

Dessa forma, acabou por possibilitar a avaliação dos projetos de dois municípios,

financiados pelo PMAT, conforme planejado inicialmente, sendo um de médio e outro de

pequeno porte (São José do Rio Preto e Nova Odessa, respectivamente), viabilizando a

avaliação de financiamentos de diferentes montas.

 A fim de melhor estruturar a fundamentação teórica sobre o tema, programou-se um

levantamento aprofundado acerca da bibliografia existente, a respeito do PMAT e suas

contribuições a outras administrações, bem como sobre elaboração e implementação de

projetos.

Em cada administração municipal propôs-se aplicar instrumentos de coleta de dados

aos corpos político e técnico. De posse dos dados, as ações seriam avaliadas e, por

conseguinte, as administrações teriam suas performances analisadas em perspectiva

comparada.
2. ETAPAS DESCRITAS NO PLANO INICIAL

Para a realização da pesquisa foram, inicialmente, adotados os seguintes

procedimentos:

1 Etapa: Levantamento e análise bibliográfica para maior interação com o tema;

2 Etapa: Pesquisa documental nos arquivos, processos e projetos das prefeituras contatadas;

3 Etapa: Pesquisa documental junto ao BNDES;

4 Etapa: Preparação dos roteiros para as entrevistas;

5 Etapa: Realização de entrevistas junto ao corpo técnico da administração municipal

responsável pela implementação do PMAT;

6 Etapa: Realização de entrevistas junto ao corpo político da administração municipal;

7 Etapa: Análise de dados e das entrevistas;

8 Etapa: Elaboração do relatório final da pesquisa.

1º Bimestre 2º Bimestre 3º Bimestre 4º Bimestre 5º Bimestre 6º Bimestre

1ª XXXXXXXX XXXX XXXX

2ª XXXXXXXX

3ª XXXX XXXX

4ª XXXX

5ª XXXX XXXXXXXX XXXX

6ª XXXX XXXX

7ª XXXXXXXX XXXX

8ª XXXX XXXX XXXXXX

3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Nesta seção, procurou-se evidenciar a contribuição que a bibliografia trouxe aos

orientandos, acerca do tema do trabalho. Cabe frisar que a revisão bibliográfica foi

desenvolvida, primeiramente, para contextualizar o programa com a conjuntura sócio-

econômica que o mesmo está inserido. Depois, para esgotar as informações referentes ao

programa. E, por fim, para a fundamentação teórica da análise e da avaliação dos projetos

desenvolvidos pelas administrações municipais, além de auxiliar na proposição de medidas de

aprimoramento da ação governamental.

3.1. As reformas no serviço público

3.1.1. A Contextualização da Reforma Gerencial

A crise dos anos 70, que provocou iniciativas de reestruturação econômica e a

reconfiguração das estratégias empresariais, introduziu, já no início dos anos 80, no debate

sobre o Estado contemporâneo, questões relativas às necessidades de incorporação de novos

papéis, de abandono de outros e, sobretudo, a exigência de reorganização para enfrentar a

crise e adequar-se aos novos requerimentos.

No caso brasileiro, Bresser Pereira (1996, p.270) afirma que (...) a causa fundamental

dessa crise econômica foi a crise do Estado – uma crise que ainda não está plenamente

superada, apesar de todas as reformas já realizadas. Crise que se define como uma crise fiscal,

como uma crise do modo de intervenção do Estado, como uma crise da forma burocrática pela

qual o Estado é administrado.

 A crise, de uma forma geral, em que pese o predomínio da dimensão financeira,

coloca em questionamento o modo tradicional de organização e gestão governamental, a partir

do esgotamento do modelo burocrático de administração pública vigente. Como

conseqüência, isso vem produzindo um profundo déficit de desempenho em termos da baixa

qualidade na prestação dos serviços ao cidadão, que é a dimensão da crise percebida pelo

cidadão.

Inicialmente na Grã-Bretanha, e depois adotada, quase que de forma generalizada, em

diversos outros países, a estratégia de enfrentamento ficou conhecida como a New Public

Management (NPM) – Nova Gestão Pública.

Assim, o desafio de promover as mudanças necessárias impõe ao Estado, de acordo

com Marini (2002, p.31-32)

a necessidade de repensar a questão da governança e dos modelos de gestão,

ao mesmo tempo em que vai exigir mecanismos inovadores de
relacionamento com a sociedade. A emergência do terceiro setor e dos
movimentos sociais, além dos movimentos que têm como base o
voluntariado, vem introduzindo elementos desafiadores nessa nova
configuração em rede que caracteriza o Estado contemporâneo. O objetivo é
comum e trata, fundamentalmente, de encontrar alternativas para superar as
desigualdades, ampliando o espaço de inclusão na vida social, política e
econômica na direção do desenvolvimento, a partir da
internalização/fortalecimento dos conceitos de cidadania, eqüidade e
transparência, além da temática própria da gestão contemporânea, que supõe
maior eficiência e qualidade no tratamento do interesse público. Isso,
seguramente, força a adoção de enfoques não convencionais na construção
de estratégias para enfrentar a crise, o que implica o fortalecimento de
mecanismos de interação Estado/sociedade. Isoladamente, as forças
direcionadas para a mudança perdem vitalidade e objetividade. Portanto, é
necessário consolidar alianças que assegurem sinergia, a partir da ampliação
da consciência de cidadania e da construção de soluções criativas e
inovadoras que garantam legitimidade e viabilidade às transformações
reclamadas pela sociedade.

Porém, os principais elementos que motivaram o movimento da NPM ainda estão

presentes na realidade latino-americana: crise fiscal, persistência da cultura burocrática em

meio a práticas patrimonialistas e profundo déficit de desempenho em termos de quantidade e

qualidade na prestação de serviços públicos, dentre outros. Entretanto, há sinais de novos

temas emergentes ou de antigos temas que emergem de forma diferente. Um deles,

certamente, é a questão do desenvolvimento, agora posto em outra perspectiva, que inclui a

idéia força de sustentabilidade e necessidade de alinhamento com outra idéia força, que é a

estabilidade econômica, política, institucional e social, em um mundo globalizado (Marini,

2002, p.48-49).

3.1.2. Princípios Básicos para orientar a Reforma Gerencial na América Latina

O Conselho Diretor do Centro Latino-Americano de Administração para o

Desenvolvimento (CLAD) aprovou um documento (1998 apud Marini, 2002, p.32), que

estabeleceu as bases da reforma gerencial na região. Nele são destacadas as especificidades

próprias da América Latina, basicamente as relativas à gravidade da crise do Estado, muito

maior que a existente no mundo desenvolvido. O documento aponta a necessidade de

direcionar a estratégia da reforma na região, considerando três questões essenciais: a

consolidação da democracia, a retomada do crescimento econômico e a redução da

desigualdade social. Também, enuncia o objetivo central da reforma gerencial, que é o de

assegurar os mecanismos necessários para o aumento da eficácia, eficiência e efetividade da

administração pública, além de criar novas condições que possibilitem uma relação mais

democrática entre Estado e sociedade. Finalmente, são destacados os princípios básicos que

deverão orientar a implementação desse novo modelo administrativo, com destaque para:

 a profissionalização da alta burocracia, visando ao fortalecimento das capacidades de

formulação e à avaliação de políticas públicas;

 a focalização no atendimento das demandas do cliente-cidadão;

 a transparência e responsabilização democrática na administração pública;

 a descentralização da execução dos serviços aos níveis subnacionais;

 a desconcentração organizacional da execução de funções do governo central para

agências especializadas;
  a orientação dos mecanismos de controle para resultados, baseados em indicadores

fixados em contratos de gestão; e

 a adoção de um novo desenho organizacional para as atividades não exclusivas

(formuladas, reguladas e financiadas pelo Estado, mas executadas pelo setor público

não estatal).

3.1.3. A Reforma no Brasil

Examinando as burocracias latino-americanas, Peter Spink (1998, p.5 apud BRESSER

PEREIRA, 2002, p.10) observou que estas parecem estar permanentemente engajadas na

reforma administrativa: “O tema da reforma administrativa e, mais recentemente, da reforma

do Estado, manteve uma presença visível na América Latina na maioria dos últimos 70 anos”.

Mas, Bresser Pereira (2002, p.10) aponta que, “em todos os casos estudados, a reforma

administrativa significou a reforma burocrática”. O objetivo era estabelecer em cada país

latino-americano um serviço público como o francês, o alemão ou, pelo menos, o americano.

O desafio era superar o patrimonialismo, para transformar a administração pública

profissional. No entanto, o patrimonialismo remanesceu com força na região, e as tentativas

para se chegar a um serviço público profissional freqüentemente terminaram apenas

protegendo interesses corporativistas das burocracias locais preocupadas com a obtenção ou

retenção de privilégios especiais em seus respectivos mercados de trabalho.

De acordo com um estudo do Banco Mundial, desde 1983, todos os maiores países da

região, com exceção do Peru, têm visto a transferência de poder, recursos e responsabilidades

às unidades subnacionais de governo” (BRESSER PEREIRA, 2002, p.12). Esse tipo de

modernização é chamado por Bresser Pereira (2002, p.12-13) de “devolution ou

descentralização política”. Especificamente no Brasil, a descentralização se iniciou nos anos

80 e foi claramente um resultado da transição à democracia. Esse processo ocorreu por meio

da delegação das responsabilidades do governo central aos Estados (regionais) e

particularmente às municipalidades. Reagindo à concentração do poder no governo central

durante os regimes militares, a idéia geral subjacente era que o governo central deveria

transferir aos Estados e/ou no nível local todos os serviços sociais, exceto a previdência

social, de modo que se tornassem melhor adaptados e mais accountable ao povo local.

Como um resultado da Constituição Brasileira de 1988, a parcela das municipalidades

nos rendimentos totais de impostos dobrou. Por algum tempo, os prefeitos tiveram

dificuldades em usar este dinheiro novo, uma vez que os Estados e o governo federal

continuaram a fornecer seus serviços habitualmente insatisfatórios. A Constituição havia

redefinido as parcelas dos rendimentos, mas não as responsabilidades dos diferentes níveis de

governo. Contudo, gradualmente, as municipalidades empreenderam novas tarefas sociais. A

Constituição estipulou originalmente que 25% das despesas das municipalidades deveriam ser

destinados à educação. Uma emenda constitucional de 1998, estipulando que 60% deste total

sejam gastos na instrução básica e determinando a perda de concessões federais como uma

penalidade no caso dessa exigência não ser atendida, impulsionou mais a descentralização

(BRESSER PEREIRA, 2002, p.13).

A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade

para a reforma do Estado em geral e, em particular, do aparelho do Estado e do seu pessoal,

por meio da reforma gerencial, iniciada com o Plano de Estabilização Econômica – o “Plano

Real”. De acordo com Bresser Pereira (1996, p.282), “esta reforma teria como objetivos: a

curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos estados e municípios, onde existia um

claro problema de excesso de quadros; a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a

administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos”. Do conjunto de reformas

apresentadas como prioritárias – flexibilização de monopólios, previdência social, tributária,

política etc. – destacava-se a necessidade de repensar a administração pública a partir de

sinais de evidente esgotamento do modelo burocrático vigente (MARINI, 2002, p.47-48).

 Sendo assim, neste trabalho vamos nos ater aos ajustes realizados no âmbito

municipal. Com a descentralização, um grande problema macroeconômico veio à tona: a falta

de disciplina fiscal. Era preciso agir no sentido de promover o equilíbrio dos orçamentos

dessa esfera subnacional de governo. No entanto, enquanto a descentralização estava

ocorrendo, o problema seguinte era restringir as práticas populistas no Estado e nos níveis

locais. Para tanto, ocorreram ações no plano estadual e municipal. Primeiramente, os bancos

estatais tiveram de ser controlados, e a maioria deles foram privatizados. Em segundo, os

débitos dos Estados e das grandes municipalidades foram consolidados. E, a terceira, a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada em 2000, baixou severas sanções sobre

governadores e prefeitos que se mostraram ser incapazes de controlar as contas públicas.

A descentralização envolve geralmente o aumento da participação política

ou o uso do controle social ou de mecanismos sociais de accountability.
Quando as políticas públicas estão sob a responsabilidade do poder do
governo central, a accountability social é, por definição, precária. No
momento em que ocorre a descentralização, o controle social começa a ser
uma possibilidade (BRESSER PEREIRA, 2002, p.14).

Quanto às iniciativas de reforma realizadas nos municípios, ressaltaremos as ações no

campo da recuperação da capacidade financeira e aprimoramento da gestão pública, dentro do

novo marco de responsabilidade fiscal. Com o PMAT, as prefeituras estão buscando explorar

seu potencial de geração de receitas próprias, através da ampliação e atualização de sua base

tributária, da melhoria dos lançamentos dos tributos e da ação fiscalizadora, da cobrança mais

eficiente de débitos em atraso, da modernização da legislação, de rotinas e processos, entre

inúmeras ações que têm como foco a melhoria da qualidade de atendimento ao contribuinte.

Por fim, o debate contemporâneo sobre as questões de desenvolvimento da sociedade,

sobre as questões de Estado e sobre as questões de gestão pública, parecem reafirmar alguns

princípios básicos da agenda atual, tais como: a focalização no cidadão, a transparência, o

controle social, a conscientização da responsabilidade fiscal, a orientação da gestão para

resultados, a ética e a profissionalização do servidor público.

3.2. O Programa de Modernização da
Administração Tributária e Gestão
dos Setores Sociais Básicos

O PMAT foi criado pelo BNDES com o objetivo de aumentar o nível de eficiência

fiscal dos municípios, considerando o grande potencial de geração de receita tributária própria

inexplorado pelas prefeituras. O incremento médio esperado das receitas próprias, em

decorrência da execução dos projetos, é de mais de 70%. A meta é viabilizar a elevação dos

atuais níveis de receita a partir da base de receita tributária já existente, aprimorando o

aparelho arrecadador.

O PMAT representa hoje um importante instrumento de modernização gerencial,

sendo na prática um programa de qualidade total da gestão pública. Outro efeito decorrente da

execução do programa é a redução da dependência dos municípios em relação às

transferências de recursos federais e estaduais, com a conseqüente redução do risco de

financiamento do setor público para o BNDES e seus agentes financeiros e para o sistema

financeiro como um todo.

Nele estão previstas ações voltadas à melhoria na qualidade do gasto público e ao

aumento da eficiência nas demais esferas de atuação da prefeitura, o que, a longo prazo,

favorece o desenvolvimento econômico e social dos municípios (GUARNERI, 2002, p.18).

No seminário “Modernização da Gestão Pública: Enfrentando Desafios e Construindo

a Cidadania”, realizado no auditório do BNDES, nos dias 17, 18 e 19 de dezembro de 2001,

José Carlos Vaz, Diretor do Instituto Pólis, colocou que “é importante que os municípios

vejam no PMAT uma oportunidade de transformação organizacional. Não é simplesmente

mais uma fonte de recursos, mas uma oportunidade ímpar que temos de modernização da

gestão municipal brasileira, e sem modernização da gestão nós não vamos fazer inclusão
social, porque temos que aumentar a produtividade dos recursos que estão à disposição dos

nossos governos” (GUARNERI, 2002, p.54).

Além do mais, o programa é um importante mecanismo para a adequação das

Prefeituras às exigências da LRF, a qual prevê em seu artigo 64 que a União prestará

assistência financeira aos municípios visando o cumprimento das normas desta Lei

Complementar. Este preceito da LRF reforça ainda mais o papel do PMAT como instrumento

de modernização da gestão municipal.

Quando foi criado, em 1997, o PMAT (até então denominado Programa de

Modernização da Administração Tributária) tinha como primordial objetivo o de estimular o

aumento das receitas próprias, isto é, facilitar o processo de modernização gerencial e a

eficiência fiscal dos municípios, aproveitando o potencial de arrecadação e contribuindo para

a redução da dependência municipal em relação às transferências federais e estaduais. Em

maio de 1999, a partir da compreensão de que em outras áreas administrativas das prefeituras

também havia desafios a transpor, vislumbraram-se a melhoria da gestão e o ganho de

eficiência nos processos nos setores sociais básicos. Houve uma alteração do programa,

através da Decisão de Diretoria do BNDES 211, que passou então a contemplá-los, vindo a

denominar-se Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos

Setores Sociais Básicos. Embora o programa continue enfocando prioritariamente a

modernização da administração tributária, as novas áreas abordadas são: administração geral;

administração da saúde; administração da educação; e assistência a crianças e jovens.

Até maio de 20041 (BNDES, 31/05/04), a carteira total do PMAT atingiu R$ 855

milhões, dos quais R$ 96,5 milhões de operações em análise, R$ 88,7 milhões de operações

1
Data do último levantamento realizado pelo BNDES.
enquadradas2 e R$ 9,6 milhões de operações em fase de consulta. O montante de

financiamentos aprovados atinge R$ 660 milhões, sendo R$ 482 milhões já contratados. Essa

carteira mostra, claramente, a grande aceitação desse programa e demonstra o compromisso

dos governos municipais com a modernização da gestão nas áreas tributária, financeira e

administrativa incluindo os setores sociais básicos. Além disso, o PMAT é hoje considerado

como a “porta de entrada” do município para as linhas de financiamento do BNDES, uma vez

que contribui com resultados positivos para a ampliação da capacidade de pagamento,

habilitando os governos locais a captarem recursos novos para projetos sociais e de infra-

estrutura urbana.

3.2.1. A implantação do programa

Para o município obter o financiamento, deverá apresentar ao BNDES, com base nas

Normas Orientadoras que regem o Programa, o formulário Consulta Prévia, no qual deverão

constar informações sobre o município e a administração municipal, diagnóstico desta e o

projeto de modernização da mesma. Após o enquadramento de sua Consulta Prévia, um

Projeto de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais

Básicos é encaminhado, permitindo identificar, analisar e acompanhar o conjunto de ações e

metas, através das quais a administração municipal pretenda alcançar um maior nível de

eficiência fiscal em sua arrecadação e a melhoria da qualidade do gasto municipal. Em

seguida, dá-se a aprovação do projeto com a sua posterior contratação.

Tanto na formulação da consulta quanto na do projeto, devem ser observados certos

limites, os quais são:

 O valor do financiamento deverá observar, simultaneamente, limites como o de

atingir no máximo R$ 30 milhões, R$ 18 por habitante, e, conforme o conceito

2
Municípios que tiveram a Consulta Prévia analisada – pelo Banco do Brasil ou BNDES – e aprovada – pelo
BNDES – e, que encaminharam a documentação para análise e autorização da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN) – nos termos do disposto na Res. 43/2001, alterada pela Res. 3/2002, ambas do Senado Federal, e Portaria
STN 04.
 definido pelo Senado, 7% da receita líquida real, sendo considerado o que

apresentar menor valor;

 O nível de participação do BNDES também varia de acordo com o porte de cada

município, sendo de 90% do valor dos itens apoiáveis para municípios com

população superior a 50 mil habitantes e de 100% para aqueles com população

inferior a 50 mil habitantes.

Nas alocações de recursos para o projeto, o programa impõe limites de investimento

por item apoiável. Tais limites apresentam soma superior a 100% com o objetivo de garantir

maior flexibilidade na distribuição dos valores entre esses itens. São eles:

Tabela 1: As alocações de recursos por itens financiáveis

Item Financiável Limite (%)

Tecnologia de informação e equipamentos de informática:

 aquisição de hardware e de redes de computação e de
comunicação e aquisição e desenvolvimento de software e 35
sistemas de informação, inclusive para implantação e acesso à
internet.

capacitação de recursos humanos:

 desenvolvimento de programas de treinamento, atualização e
25
reciclagem de pessoal, participação em cursos e seminários e
visitas técnicas.

serviços técnicos especializados:

 execução de serviços para desenvolver atividades do projeto,
35
inclusive sistemas de organização e gerência, base cadastral e de
tecnologia da informação.

equipamentos de apoio à operação e fiscalização:

 aquisição de equipamentos operacionais, de comunicação e outros 25
bens móveis operacionais.

infra-estrutura física:
 adequação de ambientes físicos, através da melhoria de
20
instalações e de programas operacionais e de atendimento ao
cidadão.
Fonte: Brasil (2004b)
 Tendo em consideração o fato de algumas prefeituras já terem iniciado investimento

em alguns desses itens, os investimentos realizados até o sexto mês anterior à data de

apresentação do pedido de apoio poderão ser considerados para efeito de contrapartida dos

municípios ao projeto.

Entretanto, as despesas com manutenção de atividades e de custeio da administração

municipal, inclusive com pessoal ativo e inativo, não são objeto de financiamento e nem

consideradas para efeito de contrapartida do município ao projeto. Assim, os itens não

financiados pelo programa são:

 construção e reaparelhagem de escolas, unidades de saúde e de atendimento;

 obras de infra-estrutura não-voltadas para a melhoria de eficiência da

administração;

 programas de desligamento de servidores;

 aquisição ou arrendamento de bens imóveis e benfeitorias; e

 aquisição de máquinas e equipamentos usados.

As garantias ficarão a critério do BNDES ou da instituição financeira credenciada,

observadas as normas pertinentes do Banco Central e do BNDES. Geralmente, utiliza-se o

Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e/ou a quota parte do Imposto sobre Circulação

de Mercadorias e Serviços (ICMS).

No que toca às condições financeiras, a taxa de juros usada é formada segundo o

seguinte critério:

Custo Financeiro + Remuneração do BNDES + Remuneração da

Instituição Financeira Credenciada

O Custo Financeiro é estipulado pela Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Já a

Remuneração do BNDES equivale a 2,5% ao ano. Por último, a Remuneração da Instituição

Financeira Credenciada deve ser negociada entre a instituição e o cliente.

 Quanto à forma de disponibilização do crédito, ela é feita parceladamente, tendo, o

prazo de até 8 anos para o pagamento, incluído o prazo máximo de carência de até 24 meses.

As operações com valores de financiamento inferiores a R$ 2 milhões devem realizar-se

através dos agentes financeiros ou do Banco do Brasil, mandatário do BNDES para o PMAT.

Nesse caso, o encaminhamento da consulta se faz através das agências do Banco do Brasil,

ficando a cargo do BNDES apenas a aprovação da operação e o acompanhamento da atuação

do Banco do Brasil e do programa. Tais operações têm acrescido ao seu custo financeiro uma

taxa flat de até 3% pelos custos do serviço do mandatário.

Para o acompanhamento do projeto, o município deve elaborar relatórios trimestrais

do progresso físico-financeiro, com análise qualitativa de desvios e de aspectos relevantes e

críticos. O BNDES também realiza periodicamente visitas técnicas de acompanhamento e

avaliação dos projetos realizados, com vistas ao atingimento das metas e objetivos, bem como

para promover o intercâmbio de experiências e a difusão de iniciativas de sucesso.

3.2.2. O modelo de avaliação proposto pelo BNDES

Para desenvolver o primeiro processo de avaliação do PMAT, considerando a

extensão, a complexidade e o amplo espectro de ações que compreendem um programa de

modernização, foi necessário ao BNDES (GUARNERI, 2002, p.35) definir um conjunto de

“dimensões” consideradas como chave para se obter a melhoria da administração tributária.

Para esses novos elementos, houve um esforço inicial para definir critérios na escolha de uma

quantidade delas que não tratassem de especificidades de determinado município e que,

portanto, pudessem ser extrapoladas para um universo analítico mais abrangente. Foram,

então, encontradas 12 dimensões, das quais a maioria visa à obtenção de resultados que

tenham um efeito mensurável ou produto final. Entretanto, esse conjunto inicialmente

identificado não pretende esgotar os aspectos relevantes decorrentes de um processo de

modernização. Contudo, cabe ressaltar que essa avaliação alcançou os projetos pioneiros e
gerou uma amostra pouco representativa do programa, tal como está na atualidade, por

contemplar exclusivamente os investimentos na modernização da administração tributária e

ainda por se compor de municípios de maior porte, dos quais, a maioria é formada por

capitais.

A Figura 1 demonstra os principais impactos identificados nesta pesquisa e dá conta

da multiplicidade dessas ações, que, em última análise, revertem a favor do aumento da

arrecadação.

Figura 1: Impactos da Modernização da Gestão Municipal

Fonte: Guareri (2000, p.35)

Estas são ações que, individualmente, produzem fortes impactos: processos, cadastro,

atendimento ao cidadão, relações institucionais, recursos humanos, legislação, gestão da

dívida ativa, fiscalização, geoprocessamento, estudo econômico-tributário, arrecadação e

transparência; e podem ser mais bem visualizadas por meio da Figura 2.

Figura 2: Impactos na Modernização da Gestão Municipal

Fonte: BNDES (2004)

Sendo assim, o presente estudo, em desenvolvimento pela equipe, tem como meta a

avaliação do programa como um todo, já que este passou a contemplar, também, a melhoria

da qualidade do gasto público dentro de uma perspectiva de desenvolvimento local

sustentado, visando proporcionar aos municípios brasileiros possibilidades de atuar na

obtenção de mais recursos estáveis e não inflacionários, além da melhoria da qualidade e

redução do custo praticado na prestação de serviços nas áreas de administração geral,

assistência à criança e jovens, saúde, educação e de geração de oportunidades de trabalho e

renda. Além disso, está consignado que o futuro da sociedade depende, em grande medida, da

forma e intensidade como se verificam as avaliações de experiências recentes e do quanto se

pode aprender com elas, pois o passado encerra grandes lições.

3.3. A Avaliação Social: dificuldades no
âmbito da administração pública

A avaliação social de projetos é ainda uma atividade pouco praticada no Brasil e, de

um modo geral, mesmo em outros países. No caso do Brasil, existe uma série de fatores que

têm sido apontados como responsáveis por esta situação (CONTADOR, 2000, p.353). Em

primeiro lugar, há muita confusão entre o que se julga como interesse do governo e a ótica

social. Com muita freqüência, a ótica social é confundida com a ótica do governo em qualquer

de suas esferas (União, estados e municípios). Porém, no sistema atual, é difícil ou impossível

uma agência de um estado ficar isenta na avaliação de um projeto que beneficia outros estados

ou o governo federal. Obviamente, todas estas visões são parciais, restritas geralmente ao

interesse de regiões, atividades e grupos e não correspondem ao verdadeiro conceito de

avaliação social. A situação deplorável da oferta de serviços de saúde, educação básica,

saneamento etc. em que se encontra boa parte da população de baixa e média renda retrata

exatamente a falta de aplicação de critérios sociais na avaliação de prioridades.

Lamentavelmente, o “tudo pelo social” mascara os mecanismos de desvio de verbas. A

metodologia da avaliação social não pode ser responsabilizada pela falta de ética dos

políticos. Se muito, a metodologia foi uma inocente útil.

Em segundo lugar, falta o conhecimento adequado das técnicas e metodologias mais

adequadas por parte das próprias agências de financiamento, de seus analistas e também dos

escritórios de consultoria (CONTADOR, 2000, p.353-354). A prática corrente de manuais e

formulários mais ou menos rígidos que devem ser preenchidos para a empresa, grupo ou

instituição pública para candidatar-se ao financiamento do projeto tem o mérito de enfatizar

os elementos e informações básicas que devem ser fornecidas, mas pecam, de outro modo, por

limitar a imaginação na avaliação adequada. Cada projeto deve ser considerado único, novo e
não pode ater-se ou restringir-se à resposta de questões ricas e genéricas. Não raro, imagina-se

que a avaliação de projeto se resume à atividade de responder a uma série de quesitos.

A existência de várias metodologias e enfoques alternativos é uma dificuldade a mais,

que confunde os órgãos e técnicos encarregados de traçar as normas para a avaliação de

projetos.

Com exceção dos critérios estabelecidos pelo BNDES e pela Sudene, há muito

desconhecimento do que a avaliação social pode ou não fornecer. O Banco Mundial e, em

menor escala, o BID têm exigido que os projetos com empréstimo externo sejam submetidos a

uma avaliação mais rigorosa, atentando mais para seus efeitos na economia como um todo. A

metodologia recomendada para a avaliação é de Little-Mirlees. Porém, essa avaliação tem a

desagradável característica de utilizar os preços internacionais como preços sociais, o que

implica a idéia de liberalismo no comércio exterior. A metodologia adotada aqui, pelo Brasil,

por sua vez, atenta mais especificamente para as condições internas do país.

De certa forma, explicita Contador (2000, p.354) ser quase raros ou inexistirem

acompanhamento sistemático e avaliação ex-post dos projetos financiados. É bem verdade

que esta falha não é restrita ao Brasil. A avaliação ex-post também acontece em outros países

e em agências internacionais3. À primeira vista, esta tarefa seria considerada desnecessária e

um custo evitável. Afinal, o projeto já foi realizado e qualquer avaliação a posteriori não tem

nenhuma importância. Contudo, na economia e na medicina, é possível aprender com os erros

e acertos passados. Como destaca Contador (2000, p.355), “a ‘autópsia’ dos projetos pode

revelar onde estão os pontos fracos no sistema de avaliação da agência, se nas previsões da

demanda, preços relativos, externalidades ou outros parâmetros. O simples fato de os técnicos

e escritórios de consultoria encarregados da avaliação saberem que haverá um

acompanhamento posterior do projeto é, muitas vezes, suficiente para que procurem fornecer

3
Por exemplo, a avaliação ex-post de projetos data de 1970 no Banco Mundial, mas, ainda hoje, esta atividade
continua sendo aperfeiçoada.
informações e previsões mais eficientes possíveis. Infelizmente, a atividade corrente da

maioria dos escritórios de elaboração de projetos consiste em “conhecer” as demandas das

agências de financiamento, que se resumem em saber como preencher formulários e satisfazer

as normas burocráticas. A experiência é a melhor mestra para a avaliação prática de projetos

e, por isso, o passado não pode ser ignorado.

Enfim, deve ficar claro que a avaliação social de projetos não se destina a

perfeccionistas, o que não significa que a teoria econômica deva ser abandonada. O mais

importante é adotar simplificações aceitáveis da realidade, sem perder a capacidade de tratar

de problemas mais complexos. O meio-termo é uma questão de prática, tempo, muita

observação e, mais importante, humildade para reconhecer a posteriori os erros cometidos,

visando a um constante aperfeiçoamento.

3.4. Política pública enquanto objeto

de avaliação

A avaliação de políticas públicas torna-se mais relevante quando oferece informações

não apenas sobre impacto, mas sobre resultados ou conseqüências mais amplas e difusas das

ações desenvolvidas. Nesse sentido, Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p.9) acrescentam que

a avaliação deve abranger o processo de formulação e implementação das ações e seus

resultados, tornando-se, assim, instrumento fundamental para a tomada de decisão e para o

aperfeiçoamento ou reformulação das ações desenvolvidas.

Dessa forma, a avaliação de política pública constitui-se em um dos instrumentos de

aperfeiçoamento da Gestão do Estado que visam ao desenvolvimento de ações eficientes e

eficazes em face das necessidades da população.

3.4.1. Avaliação e seus significados

Avaliar é uma ação corriqueira e espontânea realizada por qualquer indivíduo acerca

de qualquer atividade humana; é, assim, um instrumento fundamental para conhecer,

compreender, aperfeiçoar e orientar as ações de indivíduos ou grupos. É uma forma de olhar o

passado e o presente sempre com vistas ao futuro. A este processo – natural, instintivo,

assistemático –, Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p.14) denominam-no como avaliação

informal.

No entanto, é inadequado e insuficiente quando se trata de instituições ou de ações

(programas ou políticas) de grande vulto ou impacto social. Nesses casos, faz-se necessário

um processo avaliativo com características distintas e com possibilidades de compreender

todas as dimensões e implicações da atividade, fatos ou coisa avaliada. Este processo é

definido por Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p.15) como avaliação formal ou sistemática.

Nesta perspectiva, os autores supracitados (2001, p.15), entendem a avaliação como

“um processo sistemático de análise de uma atividade, fatos ou coisas que permite

compreender, de forma contextualizada, todas as suas dimensões e implicações, com vistas a

estimular seu aperfeiçoamento”.

Nesse caso, contempla a atividade a ser avaliada de um modo global, a saber: os

processos de formulação e desenvolvimento, as ações implementadas ou fatos ocorridos,

assim como os resultados alcançados, histórica e socialmente contextualizados.

3.4.2. Avaliação de política pública

Esta modalidade de avaliação, segundo Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p.20),

ainda carece de maior aprofundamento teórico e metodológico. Uma breve análise da

literatura e da prática na área indica fluidez conceitual e metodológica, grande dose de

amadorismo e empiricismo, assim como freqüente escassez de critérios e de clareza acerca da

relevância e utilidade dos resultados.

 Cohen e Franco (1993 apud Belloni, Magalhães e Sousa, 2001, p.20) apontam a

necessidade de elevar o grau de racionalidade das políticas e, a partir daí consideram que

dispor de avaliações ex-post de projetos em curso ou já realizados é fundamental para

melhorar os modelos. Todavia, a avaliação ex-ante permite escolher a melhor opção dos

programas e projetos nos quais se concretizam as políticas.

Aguilar & Ander-Egg (1994 apud Belloni, Magalhães e Sousa, 2001, p.20) propõem a

seguinte definição de avaliação:

a avaliação é uma forma de pesquisa social aplicada sistemática, planejada e

dirigida; destina-se a identificar, obter e proporcionar de maneira válida e
confiável dados e informações suficientes e relevantes para apoiar um juízo
sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto
na fase de diagnóstico, programação e execução) ou de um conjunto de
atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão,
com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a
extensão e o grau em que se deram estas conquistas, de tal forma que sirva
de base ou para uma tomada de decisões racional e inteligente entre cursos
de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a
compreensão dos fatores associados ao êxito ou fracasso de seus resultados.

3.4.3. Finalidades e objetivos da avaliação

Política pública é a ação intencional do Estado junto à sociedade. Assim, por estar

voltada para a sociedade e envolver recursos sociais, toda política pública deve ser

sistematicamente avaliada do ponto de vista de sua relevância e adequação às necessidades

sociais, além de abordar os aspectos de eficiência, eficácia e efetividade das ações

empreendidas.

Sendo assim, o objetivo da avaliação de política pública é conhecer seus fatores

positivos, apontar seus equívocos e insuficiências, com a finalidade de buscar seu

aperfeiçoamento ou reformulação. A avaliação é parte integrante do processo de

desenvolvimento da política pública, pois possibilita uma averiguação sistemática do

cumprimento de sua função social. Dessa maneira, Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p.45)

relatam que a avaliação possui duplo objetivo, o de autoconhecimento (melhoria do nível de

informação sobre os processos e resultados alcançados, tanto por parte de seus formuladores e
executores, como parte de setores sociais diretamente envolvidos, a saber: seus financiadores

e aqueles que são atingidos pelas ações desenvolvidas pela política pública considerada) e o

de formulação de subsídios para a tomada de decisão institucional, com a finalidade de

promover o aprimoramento da política implementada e a concretização dos objetivos da

sociedade ou grupo social a que se destina.

3.4.5. A pluralidade da avaliação

A partir destas breves explanações, Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p.23) destacam

que as concepções de avaliação podem ser agrupadas em diferentes conjuntos, considerando

óticas ou critérios distintos: a) de acordo com a concepção de avaliação adotada e os objetivos

visados; b) segundo o momento em que se realiza, contemplando elementos históricos

condicionantes do objeto (atividade, fato ou coisa) avaliado; c) quanto ao tipo ou procedência

dos sujeitos envolvidos, no processo avaliativo, enquanto sujeitos políticos. Esta distinção

analítica ajuda a compreender as diferentes ênfases adotadas e a explicar os limites e

abrangência envolvidos, seja nas concepções apresentadas na literatura, seja nos processos

avaliativos efetivamente implementados.

Sendo assim, do ponto de vista da concepção de avaliação, podem-se considerar os

seguintes tipos principais: (1) avaliação como comparação entre uma situação ou realidade

dada e um modelo ou perspectiva definida previamente; (2) avaliação como comparação entre

proposto e realizado, isto é, comprovação do atendimento de objetivos e metas; (3) avaliação

como processo metódico de aferição e de eficiência e eficácia; (4) avaliação como

instrumento de identificação de acertos e dificuldades com vistas ao aperfeiçoamento.

Quanto ao momento em que se realiza o processo avaliativo, a avaliação pode ser 4: (1)

diagnóstica, quando realizada antes da ação, isto é, antes da definição (tomada de decisão) ou

da implementação de uma ação ou política, e pode ter como objetivos, tanto a identificação de

4
Aguillar & Ander-Egg; Cohen & Franco; Freitas & Silveira apud Belloni, Magalhães e Sousa, 2001, p.24.
prioridades e metas, quanto estabelecer parâmetros de comparação para a avaliação a

posteriori; (2) processual, quando desenvolvida durante o processo de implementação da ação

avaliada, muitas vezes confundindo-se como processo de acompanhamento e controle; (3)

global, quando se realiza ao final da implementação ou execução e tem como objeto tanto o

projeto de formulação e implementação, como o de resultados e implicações da atividade ou

política avaliada.

Ao considerarmos os sujeitos do processo avaliativo, que são sempre sujeitos

politicamente situados no contexto da administração, a avaliação pode ser: (1) interna ou

auto-avaliação, quando o processo é conduzido por sujeitos diretamente participantes das

ações avaliadas; (2) externa, quando conduzida por sujeitos externos e independentes da

formulação, implementação ou dos resultados da ação avaliada; (3) mista, quando envolve

estes dois grupos de sujeitos; (4) participativa, que é um tipo de auto-avaliação apropriada a

processos participativos nos quais a população-alvo participa tanto da formulação quanto da

implementação da ação avaliada.

3.4.6. Operacionalização da metodologia de avaliação no PMAT

A pesquisa avaliativa de políticas públicas assemelha-se ao tipo de pesquisa

desenvolvida na área das ciências humanas, pois atende a dois de seus princípios básicos: (1)

contribuir para o avanço do conhecimento em relação ao objeto de estudo/avaliação e (2)

submeter-se ao rigor conceitual e metodológico típicos do método científico atendendo aos

critérios de viabilidade e confiabilidade. Elas possuem, segundo Belloni, Magalhães e Sousa

(2001, p.46) diferenças entre si que derivam dos objetos visados e das características do

próprio objeto de análise. Nesse sentido, a pesquisa avaliativa é, em geral, centrada na análise

da adequação e relevância de políticas, programas ou projetos, com objetivos e metas

explícitos, e com a finalidade de identificar os fatores que favorecem ou impedem seu

desenvolvimento.
 A pesquisa avaliativa tem como objeto de investigação, em geral, uma ação ou

intervenção, por parte de uma ou mais instituições, freqüentemente públicas junto a um setor

social visado. Portanto, seu objeto conceitual e empírico é delimitado, de forma clara a partir

da própria política, programa ou projeto a ser avaliado.

Daí, este tipo de pesquisa ter como objetivo o avanço do conhecimento de uma forma

muito específica, já que está voltada para a formulação de subsídios imediatamente dirigidos à

tomada de decisão e à intervenção especialmente para a (re)formulação de políticas. Esta,

também visa contribuir para o avanço conceitual na área ou temática da política, objeto de

avaliação. Seus resultados permitem não apenas conclusões e recomendações, mas traduzem

sempre algum grau de valoração sobre a questão analisada (BELLONI; MAGALHÃES;

SOUSA, 2001, p.46-47).

3.4.7. Explicitando a concepção adotada

Considerando a concepção de avaliação retratada em Belloni, Magalhães e Sousa

(2001), adotaram-se os seguintes objetivos para fim de avaliação do PMAT:

a. avaliação como comparação entre proposto e realizado, isto é, comprovação do

atendimento de objetivos e metas;

b. avaliação como processo metódico de aferição e de eficiência e eficácia;

c. avaliação como instrumento de identificação de acertos e dificuldades com vistas

ao aperfeiçoamento.

Quanto ao momento em que o estudo se realiza, este se caracteriza como global, já que

se dá ao final da implementação ou execução e tem como objeto tanto o projeto de

formulação e implementação, como o de resultados e implicações da atividade ou política

avaliada.

Os sujeitos externos possuem a vantagem de ter maior independência e autonomia em

relação às ações desenvolvidas, alcançando, por conseqüência, maiores chances de

objetividade analítica e valorativa; suas limitações e dificuldades derivam do menor

conhecimento acerca das particularidades tanto do objeto avaliado quanto do processo de

formulação e implementação da política ou programa. Os sujeitos internos, por outro lado,

têm a vantagem de possuir conhecimento maior e mais contextualizado acerca do processo

desenvolvido; suas limitações ou dificuldades decorrem do grau de envolvimento e

comprometimento com os processos desenvolvidos e conseqüente redução de seu nível de

objetividade e isenção.

Dessa forma, para a análise do PMAT a forma mais apropriada é a de desenvolver

uma avaliação externa e independente sobre uma avaliação interna, incorporando os achados

deste processo.

Segundo Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p.49) “a autonomia dos processos

avaliativos externos é particularmente importante quando se trata de avaliação global de uma

política pública ou de um programa de grande porte”. Acrescentam ainda que,

a autonomia da avaliação externa, beneficiária de um processo adequado de

auto-avaliação, possibilita identificar, com mais isenção e objetividade, os
acertos e equívocos, de modo a oferecer subsídios para o aperfeiçoamento ou
para a redefinição das ações ou da política como um todo.

3.5. As “dimensões” adotadas na

metodologia

Para desenvolver essa pesquisa, considerando a extensão, a complexidade e o amplo

espectro de ações que compreendem um programa de modernização, adotou-se o seguinte

conjunto de “dimensões”, definidas pelo BNDES (GUARNERI, 2002):

Processos: A revisão sistemática dos processos administrativos é sempre necessária para

torná-los mais eficientes e favorecer a transparência das ações governamentais.

Cadastro: A constante melhoria do cadastro é um fator indispensável e de grande impacto na

arrecadação municipal. A manutenção e a atualização do cadastro são pré-requisitos para a

eficaz implementação de outras medidas financiadas pelo PMAT, como, por exemplo, o

sistema de geoprocessamento.

Atendimento ao cidadão: Revisar os processos que resultam no atendimento ao cidadão é útil

não só para facilitar a arrecadação, mas também para aumentar sua eficiência. Além disso, as

melhoras no atendimento ao cidadão são um fator essencial para a promoção da cidadania.

Relações institucionais: A articulação com os outros atores, principalmente os pertencentes a

outras instituições, é, por vezes, fundamental para o bom desempenho dos processos, sendo

uma dimensão em que se revelam ações com menor dependência de fatores técnicos.

Recursos Humanos: Novas práticas de trabalho dificilmente serão incorporadas com êxito, se

não houver investimentos em fatores como capacitação, motivação, condições de trabalho,

plano de carreiras, gerenciamento e valorização das pessoas.

Intervenção na Legislação: A execução do PMAT pode demandar diversas modificações na

lei, as quais devem ser previstas e realizadas oportunamente para viabilizar o processo de

modernização tributária. Nesse contexto, dentre as ações mais importantes está a

consolidação, adaptação ou mesmo a criação do Código Tributário Municipal.

Gestão da Dívida Ativa: A correta gestão da dívida ativa, através do desenvolvimento de

ações que visam à sua melhoria, funciona não só como um mecanismo de aumento da receita,

mas também como mecanismo de legitimação do trabalho de arrecadação e de justiça fiscal.

Fiscalização: Nesse aspecto, um conjunto de ações tem se revelado indispensável para

incentivar o contribuinte a pagar os tributos. São eles: a revisão e a automação dos processos;

o advento de novos sistemas de inteligência fiscal; e o aparelhamento e o treinamento dos

auditores fiscais, associados a uma política adequada de remuneração.

Geoprocessamento: Um dos pontos mais polêmicos na implantação do PMAT são os sistemas

de geoprocessamento, pois pode representar uma grande melhoria ou frustração, conforme as

características particulares de cada prefeitura e da infra-estrutura que o precede. Para o

sucesso do programa é desejável que seja elaborado um projeto para a implantação de

sistemas de gestão.

Estudos sócio-econômicos e tributários: Através de um estudo sócio-econômico e tributário, é

possível aumentar a capacidade de planejamento das prefeituras. O estudo permite prever as

dificuldades a serem encaradas, os mecanismos para resolvê-las e os resultados esperados.

Paralelamente, permite que a prefeitura reconheça quais os limites alcançáveis em termos de

arrecadação e, portanto, saiba até que ponto está explorando seu potencial de arrecadação.

Arrecadação: A medição de sucesso mais direta nos processos de modernização da

administração tributária é a arrecadação, sendo, portanto, necessário criar consciência da
necessidade de se fazer uma análise sistemática dos resultados e das possibilidades de
arrecadação. Sendo assim, é preciso reconhecer as diferentes ações possíveis para aumentar a
arrecadação. Dentre estas, estão: proporcionar ao contribuinte todas as facilidades de
pagamento, tanto de infra-estrutura quanto financeiras, que estejam disponíveis; efetivar as
leis fiscais, dando credibilidade ao sistema e tirando incentivos que postergam o pagamento;
integrar o sistema de arrecadação dentro da prefeitura e entre os diferentes tributos; e gerar
séries históricas de estatísticas de arrecadação que sirvam como insumos para a criação de
estudos socioeconômicos e tributários que ajudem a analisar a situação e as possibilidades e
falhas do sistema.
Transparência: Prestar contas e ter uma administração tributária transparente fortalece as relações

democráticas e aumenta o compromisso mútuo entre cidadãos e governantes. Essa prestação de contas

não deve ter como único objetivo responder à pressão da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas,

adicionalmente, refletir a obrigação dos gestores para garantir a transparência no uso dos recursos

públicos. A prestação de contas é um dos caminhos de ampliação da cidadania. Isso é possível com a

adoção de nova tecnologia, a qual permite a quantificação dos ganhos de uma forma relativamente

fácil e rápida e a disseminação dessas informações de uma forma menos complicada e mais

democrática.

A essas “dimensões” foram somadas duas outras, formuladas, inicialmente, pela

equipe, devido à inserção da Gestão dos Setores Sociais Básicos no PMAT. Posteriormente,

verificou-se a necessidade de se acrescentar mais duas “dimensões” às que tinham sido

propostas, as quais são “Administração Geral” e “Administração da Assistência a Crianças e

Jovens”.

Gestão da saúde: A contínua melhoria, a modernização e o fortalecimento do setor da saúde

constituem o fator prioritário à prestação de um atendimento satisfatório ao cidadão.

Gestão da educação: Além da melhoria das instalações físicas de ensino e administrativas,

dos laboratórios e das bibliotecas, da expansão da oferta de vagas, é importante o

desenvolvimento e a adoção de método pedagógico adequado ao uso das novas tecnologias.

Administração Geral: Essa nova área compõe-se da gestão de recursos humanos, melhorias

na folha de pagamento, gestão de contratos, licitações e compras, controle de processos

administrativos em geral e eficiência energética.

Administração da Assistência a Crianças e Jovens: Está voltada a ações no campo da gestão

das unidades e redes de atendimento, gestão dos programas de assistência e Conselho

Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.

4. CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS

4.1. Município de São José do

Rio Preto

4.1.1. Perfil do município

Este é um município de médio porte, o qual possui uma população de 358.523

habitantes (IBGE, 2000). Sua Receita Própria corresponde a R$ 146.596.004,94

(SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2003). Se comparada à Receita Total, a qual

soma R$ 332.013.921,05 (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2003), podemos

medir a capacidade de arrecadação própria do município, que é de 44,2%. Este dado é

importante porque uma das exigências para a concessão do financiamento é que o município

apresente potencial de receita própria economicamente explorável.

Para finalizar, o Produto Interno Bruto (PIB) é igual a R$ 2.617.341,39 (IPEA, 1996).

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é de 0,834 (ATLAS DO

DESENVOLVIMENTO HUMANO NO BRASIL, 2003). Segundo a classificação do PNUD,

o município está entre as regiões consideradas de alto desenvolvimento humano, já que o IDH

é maior que 0,8. Em relação aos outros municípios brasileiros, São José do Rio Preto situa-se

na 95ª posição. E, considerando os municípios paulistas, sua posição é a 25ª.

4.1.2. Perfil da operação

Dados financeiros

 Valor total do projeto: R$ 6.462.971,60

 Valor do financiamento: R$ 5.780.730,14

 Porcentagem do financiamento: 89,44%

 Porcentagem liberada: 90,63% em dezembro de 2003

Cronologia

 Enquadramento: 30/09/1999 – BNDES - Of. CCRED-016/1999.

 Protocolo de Intenção: 14/02/2000 – Decisão DIR 076/2000 – aprovou operação de

concessão e colaboração financeira

 Assinatura: 27/06/2000 – Contrato 00.2.076.2.1.

 1.º Aditamento de Prazo: 27/08 a 27/12/2004

 2.º Aditamento de Prazo: 27/12/2004 a 26/12/2005

 Prazo de Execução: 24 meses (carência) – 15/07/2000 a 15/07/2002

 Amortização: 72 prestações (1.ª - 15/8/2002 / última - 15/07/2008)

 Primeira liberação: 10/07/2001

 Última liberação: 11/12/2003

4.2. Município de Nova Odessa

4.2.1. Perfil do município

Este é um município de pequeno porte, o qual possui uma população de 42.071

habitantes (IBGE, 2000). Sua Receita Própria corresponde a R$ 12.341.790,18

(SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2003). Este dado revela a capacidade de

arrecadação própria do município e, é importante porque uma das exigências para a concessão

do financiamento é que o município apresente potencial de receita própria economicamente

explorável. Para tanto, é preciso que não haja completa dependência em relação às

transferências redistributivas, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Isso

pode ser notado ao verificar o montante desta transferência, a qual soma R$ 5.938.017,60 o

que corresponde a 13,50% da receita própria.

 Outro dado relativo ao município é a Receita Total, a qual soma R$ 43.963.857,99

(SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2003) e, mede os recursos finais que a

localidade detém a cada exercício, incluindo o que recebe, por convênios ou outras

modalidades, do orçamento anual do Governo Federal.

Para finalizar, o Produto Interno Bruto (PIB) é igual a R$ 281.199,18 (IPEA, 1996). O

Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é de 0,826 (ATLAS DO DESENVOLVIMENTO

HUMANO NO BRASIL, 2003). Segundo a classificação do PNUD, o município está entre as

regiões consideradas de alto desenvolvimento humano, já que o IDH é maior que 0,8. Em

relação aos outros municípios brasileiros, Nova Odessa situa-se na 163ª posição. E,

considerando os municípios paulistas, sua posição é a 44ª.

5. EXECUÇÃO DA PESQUISA

A seguir, serão expostas as atividades de pesquisa realizadas. Assim, serão

apresentados o progresso das atividades, os resultados parciais e as dificuldades observadas

no decorrer dos trabalhos. Por fim, será mostrado o planejamento feito para fins de publicação

desta pesquisa nos diversos eventos e periódicos que tratam da iniciação científica.

5.1. O progresso das atividades

Nesta subseção, serão apresentadas as atividades relativas às quatro primeiras etapas

planejadas, de forma detalhada e, de acordo com o cronograma exposto anteriormente. Assim,

primeiramente, são apresentadas as realizações concernentes à revisão da bibliografia

pertinente. Em seguida, é exposta a pesquisa documental nos arquivos, processos e projetos

da prefeitura de responsabilidade do orientando. Depois, é colocada a atividade referente à

pesquisa documental junto ao BNDES. E, por último, expõe-se as realizações relativas a

preparação dos roteiros para as entrevistas.

5.1.1. Atividades desenvolvidas na primeira etapa

Nesta etapa, foi realizado levantamento e análise bibliográfica, para que houvesse

maior interação com o tema. Inicialmente – nos meses de outubro e novembro –, a equipe

lançou-se na busca de referências relativas ao PMAT em si. Neste momento, a equipe viu-se

na necessidade de acrescentar mais duas “dimensões” às que tinham sido propostas – para

análise do programa –, as quais são “Administração Geral” e “Administração da Assistência a

Crianças e Jovens”. Essa necessidade surgiu do fato de que não se poderiam incluir alguns

projetos nas “dimensões” definidas anteriormente, por se tratarem de ações de grande monta.

Posteriormente – no mês de dezembro –, foi feita pesquisa sobre a modernização do

setor público, procurando assimilar experiências nacionais e internacionais. E, por último – no

mês de fevereiro –, realizou-se a procura de referências relativas à análise e avaliação de

projetos e de políticas públicas. As buscas foram feitas nos seguintes locais:

a. Biblioteca da Faculdade de Ciências e Letras da Unesp – Campus de Araraquara.

b. Sistema Integrado de Bibliotecas da Universidade de São Paulo (SIBiNet/ USP):

i. Catálogo On-Line Dedalus

c. Sistema de Biblioteca da Unicamp (SBU)

i. Base de Dados Acervus

d. Portal de Bibliotecas da Unesp

i. Banco de Dados Bibliográficos Athena

e. Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)

i. Banco de Teses

f. Escola Nacional de Administração Pública (ENAP):

i. Cadernos ENAP;

ii. Revista do Servidor Público (RSP);

iii. Textos para Discussão.

g. Scientific Electronic Library Online (ScieLO).

h. Fundação Getúlio Vargas (FGV):

i. Revista de Administração Pública (RAP);

ii. Revista de Administração de Empresas (RAE).

i. Revista Cidades do Brasil.

j. BNDES:
 i. BNDES Social;

ii. Textos para Discussão.

k. Banco do Brasil (BB).

l. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

i. IPEAData

Em fevereiro, após a seleção das obras pertinentes ao tema, os orientandos iniciaram a

elaboração do texto de fundamentação apresentado no capítulo 3 deste relatório. Procurou-se

focar o movimento de modernização do setor público, no Brasil e no mundo, a concepção e as

avaliações preliminares do PMAT e a necessidade de analisar e avaliar o programa enquanto

política pública, formada por diversos projetos.

5.1.2. Atividades desenvolvidas na segunda etapa

Esta etapa caracteriza-se pela pesquisa documental nos arquivos, processos e projetos

das prefeituras contatadas. Para tanto, foi realizado contato com a Secretaria de Finanças da

Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto, em 07 de dezembro, obtendo-se, assim, o

documento “Carta Consulta Prévia” – inclusive seus anexos – o qual contém informações

sobre o município e a administração municipal, além do diagnóstico e do esboço do projeto de

modernização da mesma. Foi conseguido também o Contrato firmado entre a prefeitura e o

BNDES. Entretanto, para a continuidade da colaboração da administração com a pesquisa, foi

necessário o envio de um ofício, o que foi feito em 15 de dezembro, solicitando o seguinte:

 cessão dos Relatórios Trimestrais do Progresso Físico-financeiro; e

 concessão de três entrevistas junto ao corpo político e dez entrevistas junto ao

corpo técnico da administração municipal.

No dia 09 de fevereiro, a Secretaria de Planejamento deferiu o pedido, o que também

aconteceu, por parte da Secretaria de Finanças, no dia 22 do mesmo mês. Esta demora acabou
por provocar atraso no acesso aos documentos que contêm os projetos pertencentes ao PMAT,

desenvolvidos pela administração.

Concomitantemente, foi providenciada a compra do notebook. Para tanto, foram feitas

visitas na Seção Técnica de Informática da FCLAr – Unesp, com o intuito de obter maiores

informações acerca dos possíveis Hardwares e Softwares a serem adquiridos. Realizaram-se

também visitas em alguns sites especializados na World Wide Web e, em lojas de

informática. Após essas visitas, comparando 3 (três) orçamentos (custo/ benefício das

configurações), foi realizada a compra, propriamente dita, que ocorreu em 30 de dezembro.

Esta etapa caracteriza-se pela pesquisa documental nos arquivos, processos e projetos

das prefeituras contatadas. Para tanto, foi realizado contato telefônico com a Secretaria de

Finanças da Prefeitura Municipal de Nova Odessa em 10 de dezembro, no qual a

Administração Municipal relatou a necessidade de um ofício para a colaboração da

administração com a pesquisa, que se daria inicialmente pela liberação de documentações, as

quais contêm informações sobre o município e a administração municipal, além do

diagnóstico e do esboço do projeto de modernização da mesma. Diante disso, ocorreu uma

visita a Administração Municipal de Nova Odessa para protocolar o ofício e conhecer alguns

contatos na prefeitura, visita esta realizada em 20 de dezembro.

Concomitantemente, foi providenciada a compra do notebook. Para tanto, foram feitas

visitas na Seção Técnica de Informática da FCLAr – Unesp, com o intuito de conhecer

melhor os possíveis Hardwares e Softwares, realizou-se também visitas em alguns sites

especializados na World Wide Web e lojas de informática. Após essas visitas, comparando

orçamentos (custo/ benefício das configurações), foi realizada a compra propriamente dita,

que ocorreu em 30 de dezembro.

 No dia 05 de janeiro de 2005, foi realizado contato telefônico com o Sr. Luiz Antônio

Sernaglia (Responsável pelo setor de Informática da prefeitura Municipal de Nova Odessa), o

qual disse que o ofício ainda estava em posse do prefeito para emissão de parecer, sendo que

este foi deferido em 18 de fevereiro.

Por conseguinte, no dia 22 de fevereiro, foi enviado, por meio eletrônico, uma relação

de documentos, os quais deveriam ser fornecidos pela administração municipal. Para tentar

agilizar o fornecimento desses documentos, foi realizada uma visita, no dia 02 de março, à

Prefeitura Municipal de Nova Odessa, na qual o orientando responsável pela coleta dos dados,

conversou com o Sr. Luiz Antônio Sernaglia, o qual informou que em virtude da mudança da

administração municipal, a disponibilização dos documentos estava difícil de ocorrer em

tempo hábil.

Com isso, os documentos que contêm os projetos pertencentes ao PMAT,

desenvolvidos pela administração, ainda não foram obtidos.

5.1.3. Atividades desenvolvidas na terceira etapa

Por meio do Sr. Nelson José Geromel (assessor do Secretário de Finanças de São José

do Rio Preto), conseguiu-se a informação de que o técnico do BNDES responsável pelo

acompanhamento do PMAT nos municípios era o Sr. André Bezerra Cavalcante. Dessa

forma, no dia 17 de fevereiro foi enviado um ofício, pelo qual foi exposta a pesquisa e feita a

solicitação dos resultados das visitas técnicas de acompanhamento e avaliação dos projetos

realizados, executadas periodicamente pelo BNDES. Entretanto, em resposta o Sr. Cavalcante

esclareceu que atualmente faz parte do Departamento de Economia Solidária (DESOL), cujo

foco é microcrédito e auto-gestão. Por este motivo, transmitiu a solicitação para o gerente

Simon Shi Koo Pan e equipe do PMAT. Assim, a equipe está no aguardo da resposta desta

instituição.
5.1.4. Atividades desenvolvidas na quarta etapa

Após a confirmação da possibilidade de realizar entrevistas em Nova Odessa, a equipe

concentrou esforços no sentido de confeccionar o questionário5 para o corpo político. Devido

ao fato de a equipe não ter tido acesso aos projetos desenvolvidos pela administração

municipal, até a data de envio do presente relatório, não foi possível construir o questionário

que seria aplicado ao corpo técnico.

5.2. Resultados Parciais

Neste item, será feita uma abordagem do quadro em que a Prefeitura Municipal de São

José do Rio Preto encontrava-se, no momento em que o projeto (de modernização da

administração tributária e gestão dos setores sociais básicos) foi enquadrado. Em seguida, são

colocadas as metas estabelecidas inicialmente pela administração. Os dados foram agrupados

de acordo com as “dimensões” estabelecidas na metodologia adotada.

5.2.1. Diagnóstico da situação da administração tributária, fiscal, financeira, patrimonial e

geral

Processos

O quadro de funcionários de diversas secretarias (Finanças, Planejamento, Obras e

Jurídica) não possuía as informações e processos rotineiros da área em Setor e Cadastro único

que permitissem a utilização dos dados, bem como dos procedimentos interativos em ação

simultânea. O fluxo dos processos e dos procedimentos foi adotado no passado isoladamente

por cada setor de recepção do dado, sem análise crítica do conjunto, em meio gráfico/manual

e parcialmente informatizado, não permitindo formar um conjunto de informações adequadas

e disponíveis para todo e qualquer processo gerencial no momento decisório.

5
Ver Apêndice 1.
Cadastro

Em processo de cobertura aerofotogramétrica realizado na época, que permitiu a

vetorização e digitalização da imagem da área urbana do município, mapeamento da rede de

água/ esgoto, recadastramento dos hidrômetros e poços profundos, iniciou-se a reformulação

dos procedimentos que permitiriam a recuperação de aproximadamente 30.000 imóveis

prediais não cadastrados e de 40% de acréscimo na área territorial urbana, parcelada sem a

devida inscrição cadastral. Igualmente a falta de permanente atualização e alterações do

Boletim de Informações Cadastrais (BIC), no meio digital tecnicamente adequado, e por

comparatividade estatísticas e referenciais (população, ligações de energia, saneamento,

coleta de lixo e número de eleitores) deixam de estar cadastrados cerca de 40.000 imóveis

(predial e territorial), 20.000 inconsistências do correto contribuinte/proprietário e 6.000

inscrições de prestadores de serviços (Pessoa Física e Jurídica). Destacava-se ainda que por

não existir unificação das fontes na obtenção de dados centralizadas, ficava a Administração

obrigada a recrutar os mesmos dados em diferentes fontes, que não permitiam a otimização e

diminuição dos custos dos procedimentos.

No que toca ao Sistema de Tecnologia de Informação, a Empresa Municipal de

Processamento de Dados (EMPRO) – da qual a prefeitura detém o controle acionário –, é

quem responde pela contínua implementação e atualização dos sistemas e desenvolveu o

Banco de Dados Relacional. Este armazena vários dados que permitem o lançamento dos

tributos, controle da arrecadação, elaboração de balancetes e balanços, registros contábeis/

tesouraria em rede corporativa. Porém utilizava-se dos dados do cadastro imobiliário e

mobiliário, inconsistente na sua base de informações e sem a devida interatividade do

partilhamento dos dados entre os setores e departamento das secretarias citadas. Além disso, a

empresa opera na qualidade de consultora da Secretaria da Administração para implantação

de aplicativos específicos necessários à área.

Atendimento ao Cidadão

O atendimento que existia ao público era ineficaz, burocratizado e descentralizado,

exercido em ambiente físico impróprio, executado da forma convencional em Guichês, com

busca de processo manualmente, sem fornecimento da pronta solução ao cidadão contribuinte.

Fato este que obriga o retorno, do interessado, várias vezes a sede da prefeitura, gerando uma

circulação no prédio da mesma, na ordem de 1000 pessoas externas por dia. Uma análise feita

ressaltava que com sistemas tecnologicamente atualizados os consultantes seriam em torno de

0,1% (um décimo percentual) da população ao dia, ou seja, 400 pessoas.

Relações Institucionais

As relações intra-secretarias se processavam através da formalidade do

encaminhamento dos processos, por meio de circulação convencional (mão a mão). Na rotina

carga e recepção, a inexistência de fluxo e respectivos procedimentos sistêmicos organizados,

a inexistência de contrato de gestão e metas, geravam descompromisso e diminuíam, no

momento de decisão, a responsabilidade. Não possuía convênio com o Departamento de Água

e Esgoto (DAE), que permitisse a unificação dos dados cadastrais e o pronto atendimento e

utilização dos cadastros municipais. Administrativamente, a inexistência de contrato de gestão

e metas, gerava o descompromisso, e diminuía a responsabilidade no momento de decisão.

Quanto às relações intra-institucionais, não se firmaram convênios com os órgãos da

Administração Fazendária Federal e Estadual, Empresas de Serviços essenciais (Energia,

Comunicação, Correios, Serpro e outras similares), que permitissem a constante troca e

atualização de informações para avanços necessários da Modernização da Administração

Pública Geral e atualização de dados cadastrais de contribuintes comuns às três esferas da

Administração Pública.
Recursos Humanos

As dificuldades decorrentes do baixo montante de recursos financeiros, bem como de

pessoal habilitado para elaboração, planejamento, e execução de Programas/ Projetos, que

propiciassem o desenvolvimento, com a específica qualificação dos servidores, eram

obstáculos impeditivos para o aperfeiçoamento dos recursos humanos municipal,

prejudicando sensivelmente a qualidade dos serviços públicos prestados ao público interno e

externo.

Existiam focos críticos: o número expressivo de funcionários com desvio de função,

que na maioria ocupavam funções que exigiam um conhecimento superior ao nível de

capacidade, criando conflito nas relações, dificuldades no setor e problemas gerenciais para

administração dos mesmos. Outro foco específico era a documentação geral do histórico dos

funcionários que era arquivado e registrado manualmente, sem um sistema adequado e

funcional.

Na época, estavam em andamento os seguintes projetos:

 Programa de diagnóstico criterioso do quadro funcional da Secretaria de

Administração com o objetivo de redução dos funcionários temporários, cujo

resultado eliminou 1.300 servidores do quadro funcional da Administração

Municipal, propiciando a redução significativa de R$ 10.000.000,00 por ano;

 Plano de Cargos e Salários, o qual foi concluído e resultou no encaminhamento

de projeto de lei para apreciação da Câmara Municipal e posterior implantação

após a aprovação;

 Integração no trabalho dos servidores recém admitidos – nº de servidores

atendidos era de 1.549;

 Treinamento e capacitação para melhorar o desempenho funcional – nº de

servidores atendidos era de 1.454.

Intervenção na Legislação

A legislação da tributação imobiliária adotava princípios da base de cálculo por testada

(medida pela frente dos terrenos) e categoria de imóveis sem vínculo com a realidade da

Planta Genérica de Valores (PGV) atualizada e, com excesso de parâmetros da caracterização

predial, sem conceituar a infra-estrutura e serviços urbanos por regiões ou zonas.

A inexistência de norma e convênio explícito com cartório de registro de imóveis, para

imediata transferência dos dados do novo contribuinte e seus valores de transação, propiciava

a fuga das receitas oriundas do Imposto sobre Transferência de Bens e Imóveis (ITBI).

A legislação de tributação aos serviços prestados (Imposto sobre Serviço de Qualquer

Natureza – ISS), encontrava-se desatualizada principalmente no tocante aos novos serviços

desenvolvidos no Brasil pela iniciativa privada (Energia, Telecomunicações, Telemática,

Saneamento, Financeiros/Bancários, Informática e similares), bem como, percentuais e ou

valores fixos, sem qualquer critério equilibrado e justo para incidência sobre a Base de

Cálculo.

As taxas e tarifas em geral não correspondiam aos custos efetivos dos serviços

públicos prestados, bem como, deixavam de atingir o universo de diferentes taxas e tarifas

conceituadas e permitidas pelo Código Tributário Nacional (limpeza pública, licença de

funcionamento e publicidade, tarifa de saneamento, eventos e divertimentos).

Ressalta-se ainda que havia excessiva normatização produzida por decretos e portarias

sem a devida consolidação das normas e a respectiva disponibilização no meio digital, que

resultavam em ampla evasão e elisão fiscal, sem o controle razoável dos valores não

arrecadados.

No que toca a administração, a legislação proveniente da Lei Orgânica do Município,

sancionada em 1990 e de legislações específicas decorrentes, ainda não havia se adequado aos

preceitos da Emenda Constitucional nº 19, especificamente, nos capítulos relativos a

tratamento de: “Cargos, Empregos, Funções Públicas, Vencimentos, Complexidade dos

Cargos, Aplicação em Programas de Qualidade e Produtividade, Reaparelhamento e

Racionalização dos Serviços Públicos”.

Gestão da Dívida Ativa

O procedimento da Cobrança Administrativa, dos contribuintes inadimplentes não era,

na época, operacionalizado por um Fluxo de Procedimentos e Sistemas, de forma sistêmica e

continuada, realizando-se ações pontuais de comunicação aos inadimplentes, sempre

lastreadas nas informações inconsistentes do Cadastro Fiscal.

A ação da inscrição da Dívida acontecia sempre ao término do exercício, fato este que

produz acúmulo de operações em curto espaço de tempo, o que provocava na maioria das

vezes atraso na configuração da Dívida.

Em 1998, o setor de Dívida Ativa, vinculado a Secretaria Jurídica, controlava e

acompanhava 30.000 processos de execução fiscal e distribuía mensalmente 1000 novos

processos. O Estoque da Dívida demonstra um crescimento em 4 exercícios (1995/1998) da

ordem de 248%, e um fluxo de arrecadação anual somente no montante de 10% do Estoque da

Dívida. Os números evidenciam que a desestruturação organizacional e eficaz, que se inicia

na cobrança administrativa, transferia uma responsabilidade e volume de trabalho para área

jurídica da prefeitura e, por via de conseqüência, uma falta de produtividade e conturbação do

setor. A Secretaria de Finanças destaca que o setor, através da EMPRO, organizou um sistema

estruturado para distribuição das novas execuções junto ao Poder Judiciário, com respectivo

anexo fiscal às Varas de Execução, na tentativa de acelerar algumas fases de responsabilidade

do Judiciário, todavia o volume de processos e procedimentos encontrou as mesmas barreiras

existentes em todo Judiciário Brasileiro.

Fiscalização

Os processos de captura de Dados, os Equipamentos de fiscalização para trabalho em

campo estavam inadequados e ultrapassados em face aos novos equipamentos com tecnologia

apropriada.

A execução, de forma manual, no preenchimento do BIC/ papel, notificações, auto de

infração, resultavam para o setor de cadastro, no momento da interpretação dos dados,

informações erronias e incompletas, causando novamente inconsistência para a Base de

Dados Cadastral e procedimentos processuais administrativos irregulares e por decorrência

nulos.

Um grupo de 20 fiscais, para atendimento do universo de 120.000 imóveis e 33.000

cadastros mobiliários, era totalmente insuficiente para produzir ampla e sistêmica fiscalização

“in loco”. Ressalta-se ainda que na última década não houve processos de requalificação,

treinamento e adaptação às novas culturas e tecnologias disponíveis.

A ausência de cartografia atualizada e inserida no meio digital, não permitia a

roterização dos trabalhos e facilitação para locomoção no campo e respectiva verificação de

imóveis e atividades dentro das normas e posturas municipais. Ressalta-se novamente que o

crescimento populacional na década (1988/1997), foi da ordem de 170.000 habitantes e, o

crescimento no mesmo período em área construída oficialmente foi da ordem de 5.000.000

m2, evidenciando que a área construída do município na região urbana duplicou no seu

montante (não existe dados precisos anteriores a 1988).

Geoprocessamento

Não havia menção especifica acerca deste tópico.

Estudos Sócio-Econômicos e Tributários

A prefeitura participava ativamente (em 1998), em conjunto com a Associação

Paulista dos Municípios, de seminários e reuniões, no projeto de Lei da Reforma Tributária

Nacional, em particular junto à comissão especial da reforma, da qual sua participação

resultou em várias proposições relativas aos conceitos gerais e específicos de tributos Próprios

Municipais. Este posicionamento remete a situação de espera para procedimentos futuros nas

Normas Tributárias gerais e consolidação das mesmas.

No tocante ao Seguimento Econômico, a prefeitura atualizou neste exercício a

Conjuntura Econômica 1999, na qual se destacam “Perfis Econômicos Gerais” do Município,

das Receitas Tributárias, Atividades Econômicas e Produtivas e Serviços Público. Não

existiam em execução estudos e diagnósticos do acompanhamento orçamentário/ financeiro,

expresso através de relatórios específicos, que permitissem a visualização dos resultados e

desempenho das finanças públicas e, por via de conseqüência, sem as informações precisas

para as decisões gerenciais sistêmicas.

Arrecadação

O setor de arrecadação iniciou em 1999, através de contrato com a EMPRO,

devidamente conveniada com a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), a

implantação da distribuição dos carnês de cobrança com CEP correto, e ficha de compensação

bancária por código de barras, o que ocasionou apenas 6% (seis por cento) de devolução.

Conforme se destaca na Carta Consulta Prévia, verificou-se um inadimplemento da ordem de

20% relativo ao IPTU, 15% referente ao ISS, e 40% relativo as demais taxas e tarifas.

Igualmente, por não possuir sistema unificado da Base Cadastral para lançamento de tributos,

taxas e tarifas, a estruturação de sistema operacional para Arrecadação Eficaz ficou totalmente

prejudicada e, por decorrência, produziu-se um Estoque de Dívida Ativa da ordem de

R$ 14.000.000,00 anuais, nos exercícios financeiros de 1995 a 1998.

Transparência

Não havia menção especifica acerca deste tópico.

Administração Geral

Verificou-se que a estrutura organizacional apresentava criação, estrutura e atribuições

das Secretarias e dos órgãos da Administração Municipal para um planejamento de ações e

decisões gerenciais. Na época, as ações e soluções para as situações críticas estavam sendo

gerenciadas de forma pontual, sem planejamento e controle, com dificuldades oriundas do

setor financeiro, inexistindo sistema de qualidade gerencial, rotinas de gerenciamento, e

controle das atividades administrativas.

A organização precisava efetuar mudanças estruturais, construir um sistema com base

nas necessidades reais das áreas relacionadas, com base em fluxogramas de atividades

administrativas, de todos os processos definindo um novo cenário das relações entre as

secretarias, departamentos, áreas e serviços públicos gerando melhor capacidade de

planejamento, execução e administração geral dos funcionários e serviços.

Quanto à Folha de Pagamento, o sistema funcionava informatizado atendendo as

necessidades trabalhistas, emitindo a folha pelo sistema. Na estrutura de administração de

pessoal a folha foi reconhecida como um sistema funcional simplificado, o qual atendia

parcialmente os objetivos da Secretaria de Administração. Em 1998, foi diagnosticada a falta

de instrumentos para administrar os recursos da folha de pagamento. A estrutura de

administração de pessoal destacou a necessidade de melhorias no sistema de controle da

freqüência, que se dava de forma manual, e gestão de pessoal, que não estavam integrados

com o sistema da folha de pagamento. No mesmo exercício de 1998 foram migrados os dados

relativos ao pessoal, para elaboração desta no meio digital, porém mantida a coleta de

freqüência dos funcionários através de cartão de ponto mecânico e livro de ponto. Os dados

históricos da relação de trabalho encontravam-se parcialmente informatizados, porém sem

produção de relatórios que permitissem o controle sistêmico de direitos, prazos, valores e

atualizações necessárias. Cabe destacar que havia a ausência de banco de dados relacional do

pessoal pertencente às diversas secretarias.

Considerando o processo licitatório, observou-se que este seguia estreita obediência às

normas da Lei de Licitação, nas suas diferentes modalidades, com estrutura de sistema

desatualizado, sem integração entre as secretarias. Isso inviabilizava a agilidade dos

procedimentos e, principalmente, sem uma gestão de controle dos processos, serviços e

aquisição de compras, resultava em perdas de recursos financeiros.

A realização de auditoria no exercício de 1998, no Departamento Almoxarifado,

evidenciou a necessidade da elaboração, e implementação de um Sistema Organizacional de

Fluxos e Procedimentos, no meio digital relacional, para operar de forma mais adequada,

atendendo aos objetivos de controle administrativo dos processos licitatórios e das compras

decorrentes.

Já os procedimentos de acompanhamento dos Contratos decorrentes das licitações

eram controlados pela Secretaria de origem do Pedido, sem interatividade do

acompanhamento da Execução Orçamentária e Financeira, situação esta que não permitia a

correta análise das aplicações financeiras e o desempenho da gestão do Orçamento mês a mês.

Da mesma forma, esta situação impedia anulações e transferências das dotações

orçamentárias anteriormente aprovadas em tempo hábil e adequado de forma a obter um bom

desempenho do fluxo de caixa e tesouraria e, por decorrência, a elaboração de Relatórios

Financeiros e de Avaliações de Metas e Resultados.

Agora, sobre a estrutura de controles de protocolo e processos, verificou-se que esta

tinha um sistema com base nos subprocessos e áreas envolvidas, sem definição das suas

relações, suas entradas, saídas e formas de serviços, gerando uma falta de integração no

sistema e inviabilizando o controle dos mesmos.

 Na gestão 1997/2000 foi realizada uma auditoria que diagnosticou a extrema

necessidade de projetar um sistema integrado, informatizado, com normas e procedimentos

documentados (Gerenciamento Eletrônico de Documentos) para execução das atividades,

fluxos e controles dos processos.

Sobre o item “Controle de Processos Administrativos em Geral”, houve a abordagem

na dimensão Processos. A Carta Consulta Prévia não mencionava o item “Eficiência

Energética”.

Gestão da Saúde

A Carta Consulta Prévia não mencionava este aspecto.

Gestão da Educação

A Carta Consulta Prévia não mencionava este aspecto.

Administração da Assistência a Crianças e Jovens

A Carta Consulta Prévia não mencionava este aspecto.

5.2.2. Metas estipuladas inicialmente

Processos

Mudança de Cultura, através da eliminação da circulação de processos, remetendo-se

ao “sem papel” e transitando, pelo meio informatizado, toda a comunicação, facilitando, em

tempo real, a execução da tarefa e, conseqüentemente, uma redução dos custos

administrativos, operacionais e dos recursos humanos.

Cadastro

Reformulação da Base Cadastral, (imobiliária e mobiliária) atualizando-se os dados

inseridos no BIC dos imóveis. Uniformização da Base dos Dados, armazenados em

computador/ servidor de grande potência, que permite a disponibilização partilhada a todas as

secretarias envolvidos no programa, internamente da Administração e aos agentes externos

públicos e privados (Sebrae, Serpro, Sabesp, Seade, IBGE, escritórios de engenharia e de

contabilidade).

Atendimento ao Cidadão

Call Center, Quiosques Multimídia, Internet e Intranet disponibilizadas no meio digital

e telefônico que permitem um atendimento ao público externo e interno, com a administração

eficaz dos serviços públicos consubstanciados no compromisso de Qualidade Total de

Serviço. Fornecimento da pronta solução ao cidadão contribuinte que, com sistemas

tecnologicamente atualizados, os consultantes seriam em torno de 0,1% (um décimo

percentual) da população ao dia, ou seja, 400 pessoas.

Relações Institucionais

Não estavam previstas ações nesta área.

Recursos Humanos

Capacitação dos Recursos Humanos (requalificação, treinamentos básicos e

específicos, palestras) com programa de qualificação focado nas habilidades necessárias para

a Reforma Administrativa e implantação do PMAT.

Intervenção na Legislação

Não estavam previstas ações nesta área.

Gestão da Dívida Ativa

A implementação de novos procedimentos no setor da Administração Tributária

permitiria a diminuição de tramitação do número de processos judiciais, de execução fiscal,

além da redução do estoque da Dívida Ativa da ordem de R$ 12.000.000,00 por ano, bem

como a redução da inscrição da Dívida de R$ 6.000.000,00.

Fiscalização

Alteração profunda nos procedimentos fiscalizatórios, amparado por veículos

adaptados para o campo de trabalho, com sistemas de comunicação, em tempo real,

vinculados à base cadastral Geographic Information System (GIS) e conectados por sistema

de rastreamento GPS, produzindo informações, notificações, alterações no próprio local

fiscalizado.

Geoprocessamento

O projeto de implantação e manutenção da ferramenta de Gestão de Imposto sobre

Serviços de Qualquer Natureza (GISS), será desenvolvido junto aos funcionários devidamente

habilitados e requalificados para executarem as novas funções, as quais são: aprendizagem

das novas tecnologias e adaptação à cultura de informação geo-referenciada.

Estudos Sócio-Econômicos e Tributários

Pretendem promover a facilitação para captação de dados e informações necessárias

sobre o Município (Sócio-econômica, tributária, e similares) por parte dos empreendedores

através da internet/ meio eletrônico, bem como a identificação da vocação e locação, que

permitam a justificativa para viabilização de novos empreendimentos nos setores industriais,

de serviços tecnológicos, turismo, lazer e divertimento, agronegócio e outros.

Arrecadação

Reformulação da Base Cadastral, (imobiliária e mobiliária) atualizando-se os dados

inseridos no BIC dos imóveis. Uniformização da Base dos Dados, armazenada em

computador/ servidor de grande potência, que permitiria a disponibilização partilhada a todas

as secretarias envolvidas no programa, à administração e aos agentes externos públicos e

privados (Sebrae, Serpro, Sabesp, Seade, IBGE, escritórios de engenharia e de contabilidade).

 Além disso, o projeto abrange, IPTU, ISS, ITBI, Taxas de Água e Esgoto, Execução

da Dívida Ativa. Afirmavam que o incremento de arrecadação dos Tributos próprios teria a

ordem de grandeza de R$15.000.000,00 (quinze milhões de reais), pelos próximos 5 anos e de

R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) nos 5 anos subseqüentes, independentemente do

crescimento populacional (14% a cada 5 anos), ampliação do universo de contribuintes (novos

cadastros imobiliários e mobiliários) e da base de cálculo (área de incidência).

Transparência

O projeto de modernização não abordou esta “dimensão” de forma específica.

Administração Geral

Implantação de um sistema integrado, informatizado, com normas e procedimentos

documentados (Gerenciamento Eletrônico de Documentos) para execução das atividades,

fluxos e controles dos processos. Implantação da Modernização do Sistema de Freqüência

(ponto eletrônico), com controle informatizado e integrado à Folha de Pagamento;

implantação do Sistema Integrado e Informatizado de Controle de Almoxarifado e Protocolo;

melhorias na Folha de Pagamento para alcançar o aumento do gerenciamento administrativo.

Implementação de um Sistema Organizacional de Fluxos e Procedimentos, para operar

de forma mais adequada, atendendo aos objetivos de controle administrativo dos processos

licitatórios e das compras decorrentes.

Facilitação no planejamento estratégico, por meio da disponibilidade de dados

temáticos, em tempo real, que permitam ao administrador tomar decisões, mudanças ou

alterações com segurança e eficácia.

Especificamente, no que tange à Gestão de Contratos, realizar a implementação de

modelo de gestão que vise o acompanhamento de cada etapa do cronograma físico e

financeiro, metas e resultados, prazos, alterações e aditamentos contratuais; fornecimento de

informação relacional entre a tarefa e prazo; emissão de relatórios/ avaliação, desenvolvidos

através de softwares apropriados ao gerenciamento de projetos e, devidamente relacionados

com os processos licitatórios e contratos decorrentes.

Quanto ao item Eficiência Energética, substituir 4000 lâmpadas de mercúrio, cujo

consumo de energia elétrica é de 400 watts, por lâmpadas de vapor de sódio, que consomem

250 watts, com luminosidade igual #150. A execução da substituição propiciará uma redução

mensal, na Conta de Energia, de R$ 12.366,00 e, ao longo do período de vigência do PMAT,

uma redução de R$ 1.112.940,00.

Gestão da Saúde

Implementação de Sistema de Controle: (a) dos Dispêndios; (b) do Almoxarifado; (c)

do Atendimento Público; (d) do Perfil Clínico, Sócio, Econômico e Familiar;

(e) do Agendamento On Line e Local; (f) da Atividade de Saúde (Receituário, Exames e

Resultados); e (g) da Gestão da Produção e Faturamento do SUS.

O desenvolvimento do Sistema, através de Programas Específicos, se integrará com a

Base GIS, a partir da identificação individualizada de cada cidadão vinculada à sua inscrição

na base cadastral (IPTU, ISS, etc.), dentro do conceito de Temática de Saúde, permitindo a

integridade dos dados pertinentes de cada cliente/ paciente, e possibilitando o

desenvolvimento de Temáticos que monitorem, em caráter permanente, os Serviços da

Vigilância Sanitária e Controle Epidemiológico de toda a área urbana do município.

Os equipamentos e serviços implementados, serão disponibilizados em 17 locais das

Unidades de Saúde, em Rede Corporativa e, integrados ao Call Center, que propiciará o Auto

Atendimento ao cliente/paciente, via telefonia/eletrônica e/ou pessoalmente, na praça de

atendimento ou nos quiosques multimídia.

Gestão da Educação

Implementação de Sistema Administrativo, de Gestão e de Orçamento, de acordo com

as normas legais de aplicação dos recursos no Ensino Fundamental, que permitiria o controle,

em tempo real, das Contas Orçamentárias, relativas à rubrica da Educação.

Desenvolvimento em conjunto com os Correios, através de convênio, de programa

informatizado “Demanda – Distribuição”, de alunos, professores e funcionários da educação,

cujo objetivo visa:

 disponibilizar vagas escolares a toda criança em idade escolar e, matricula anual

nos postos dos Correios;

 minimizar a distância entre a moradia e a Unidade Escolar, proporcionando

economia de transporte; e

 planejamento sistêmico da demanda escolar, por curso e etapa, região a região.

Este Sistema seria vinculado a Base GIS da Prefeitura e respectivamente à Base

CEP/GIS dos Correios, com a padronização entre a quantificação do CEP e a referência

cadastral alfanumérica do município.

Implantação do Sistema de Gestão Patrimonial da Educação, utilizando-se a Base GIS

do Patrimônio Geral do Município, que permitirá a otimização do uso da Rede Física da

Educação, bem como dos seus equipamentos e patrimônio mobiliário, devidamente

informatizados.

A implementação dos sistemas desenvolver-se-ia inicialmente em 10 diferentes locais

da Rede de Ensino e Administração da Educação, em rede corporativa, devidamente integrada

a Base GIS, do cadastro municipal.

Administração da Assistência a Jovens e Crianças

Não havia menção específica quanto a este aspecto.

5.3. Dificuldades Encontradas

No desenvolvimento das etapas foram observadas as seguintes dificuldades.

Primeiramente, no que toca a referências, há uma certa escassez de análises dos impactos de

políticas de modernização administrativa no setor público. Especificamente, sobre o PMAT,

encontraram-se duas obras, as quais abordam aspectos parciais do programa, além de artigos

em jornais e revistas que se referem, apenas, à situação do mesmo, sem, no entanto, fazer

qualquer tipo de análise sobre a eficiência, eficácia ou efetividade. Em grande parte deles

verificou-se que se ativeram a explanar aspectos da administração municipal que

evidenciavam a necessidade da expansão do número de cidades com o programa

implementado.

Outra se refere à complicação que houve quanto a colaboração das Prefeituras

Municipais. Apesar da grande receptividade que ocorreu no primeiro momento,

posteriormente observou-se uma certa preocupação quanto aos recursos que a administração

teria de dispor, forçando a equipe a formular, previamente, um cronograma de atividades a

serem desenvolvidas junto à administração.

Pesa-se ainda o fato de a fase de contato com a prefeitura para a efetivação da

colaboração, ter se dado no período em que o governo municipal estava encerrando um

mandato para dar início ao segundo. Assim, não puderam despender esforços para a

formalização da parceria, o que não permitiu o acesso a documentos que possibilitassem a

identificação dos projetos a serem desenvolvidos pela administração. O deferimento da

solicitação, de colaboração por parte da Administração Municipal de Nova Odessa ocorreu

apenas em 18 de fevereiro.

Soma-se a isso o fato de a segunda fase ter se dado durante o período de férias de

alguns servidores da referida prefeitura e da FCL/Ar. Assim, não pudemos contar com o pleno
apoio da prefeitura, além de não podermos desfrutar do pleno funcionamento das bibliotecas

e, inclusive, da universidade.

5.4. Progressos obtidos no campo da

Iniciação Científica

Não houve, até o término da confecção do presente relatório, a oportunidade de a

equipe participar de eventos de fomento à Iniciação Científica, em decorrência da época do

ano em que nos encontramos. E, por conta da etapa em que a pesquisa encontra-se, a equipe

não publicou artigos.

Porém, já houve o planejamento quanto aos eventos que se pretende participar, os

quais são:

 XII Congresso de Iniciação Científica da Universidade Federal de São Carlos

(UFSCar);

 VI Congresso de Iniciação Científica e IX Mostra de Pós-Graduação da

Universidade Presbiteriana Mackenzie;

 XVII Congresso de Iniciação Científica da Universidade Estadual Paulista

(Unesp);

 XIII Simpósio Internacional de Iniciação Científica da Universidade de São Paulo

(USP);

 LVII Reunião Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC).

Até o momento, está previsto, também, o envio de artigos para apreciação e, posterior

publicação, à seguinte revista:

 Diversidade – Laboratório Editorial da Unesp/Araraquara

6. PLANEJAMENTO DAS ATIVIDADES FUTURAS

Para a consecução da pesquisa, houve a necessidade de mudanças no plano inicial.

Nesse sentido, haverá ainda a finalização das 2ª, 3ª e 4ª etapas, haja vista a dificuldade em

obter toda documentação necessária por parte das Instituições envolvidas.

Dessa forma, as etapas previstas para estes próximos seis meses são:

2 Etapa: Levantamento dos projetos desenvolvidos e relatórios confeccionados pela

administração municipal de São José do Rio Preto, além de toda documentação

referente ao município de Nova Odessa;

3 Etapa: Pesquisa documental junto ao BNDES;

4 Etapa: Preparação dos roteiros para entrevista junto ao corpo técnico das duas

administrações municipais;

5 Etapa: Realização de visitas ao corpo técnico da administração municipal responsável

pela implementação do PMAT. Para esta fase foram agendadas 10 (dez) visitas,

nas quais serão realizadas entrevistas junto aos técnicos que estão atuando na

implementação do programa e a outros que a equipe achar pertinente, além de

coletas de dados relativos aos projetos desenvolvidos. A cada visita, serão

introduzidas medidas corretivas nos instrumentos de entrevista e coleta de dados.

6 Etapa: Realização de entrevistas junto ao corpo político da administração municipal.

Nesta fase estão agendadas 3 (três) visitas aos Secretários de Planejamento e de

Finanças da Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto, além de 3 (três) visitas

aos ... da Prefeitura Municipal de Nova Odessa. Para a consecução deste módulo,
 será necessária a presença do Orientador e dos dois Orientandos, o que, além de

oportuno, ainda faz parte de uma das exigências das administrações municipais.

7 Etapa: Análise de dados e das entrevistas. Esta fase dar-se-á – de junho a julho –

concomitantemente às 5ª e 6ª Etapas para que se possa fazer a sistematização e

análise dos dados coletados, com a seqüente introdução de medidas corretivas nos

instrumentos de entrevista e coleta de dados e, assim, chegar-se à conclusão e

análise final do que foi coletado – em agosto.

8 Etapa: Elaboração do relatório final da pesquisa. Na parte final da pesquisa – no mês de

setembro –, a equipe concentrará esforços no sentido de elaborar o relatório final

de modo a expor de forma clara e bem apresentável a análise do conjunto de

“dimensões” definidas pelo BNDES, além das definidas pela equipe; a avaliação

do PMAT – Programa de Modernização da Administração Tributária e Gestão dos

Setores Sociais Básicos – nos municípios de Nova Odessa e São José do Rio Preto;

e, por fim, as proposições de políticas públicas para o aprimoramento da ação

governamental.
REFERÊNCIAS

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arrecadação própria e receita disponível. Rio de Janeiro: jun. 2001.

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Brasil. Rio de Janeiro, 2004.

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social no período 1996-2002. Rio de Janeiro: BNDES, 2002.

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<http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp>. Acesso em: 23 fev. 2005.

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Federativo. Disponível em: <http://www.federativo.bndes.gov.br/f_pmat.htm>. Acesso
em: 04 out. 2004a.

6. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. BNDES: o

Banco do Desenvolvimento. Disponível em:
<http://www.bndes.gov.br/programas/sociais/municip.asp>. Acesso em: 04 out. 2004b.

7. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. IBGE: Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/default.php>
Acesso em: 22 fev. 2005.

8. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. IPEA: Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada. Disponível em: <http://www.ipeadata.gov.br/>. Acesso em: 26 fev.
2005.

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FCL/ Laboratório Editorial/ UNESP, 2000.

10. BRESSER PEREIRA, L.C. Crise econômica e reforma do Estado no Brasil. São Paulo:
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11. BRESSER PEREIRA, L.C. Reforma da nova gestão pública: agora na agenda da América
Latina, no entanto... RSP: Revista do Serviço Público, Brasília, ano.53, n.1, p.05-28,
jan./mar. 2002.

12. BRITO, D.C.; RIBEIRO, T.G. A modernização na era das incertezas: crise e desafios
da teoria social. Campinas, 2003.
13. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. BNDES: o
Banco do Desenvolvimento.Disponível em:
<http://www.bndes.gov.br/noticias/not811.asp>. Acesso em: 25 nov. 2004.

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15. GUARNERI, L.S. (Coord.). Modernização da gestão pública: uma avaliação de

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do Servidor Público, Rio de Janeiro, ano 53, n.3, p.30-49, jul./set. 2002.

17. LOBO, T. Distribuição de encargos na área social. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L.
B. (Org.). Federação em perspectiva: ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP, 1995,
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18. MARINI, C. O contexto contemporâneo da administração pública na América Latina.

RSP: Revista do Serviço Público, Brasília, ano.53, n.4, p.31-52, out./dez. 2002.

19. MEDICI, A.C.; MACIEL, M.C.M.P. A dinâmica do gasto social nas três esferas de
governo: 1980-1992. In: AFFONSO, R. B. A.; SILVA, P. L. B. (Org.). A federação em
perspectiva: ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP, 1995, p.285-304.

20. POLLITT, C.; BOUCKAERT, G. Avaliando reformas da gestão pública: uma perspectiva
internacional. RSP: Revista do Servidor Público, Rio de Janeiro, ano 53, n.3, p.05-29,
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21. REZENDE, F.C. O dilema do controle e a falha seqüencial nas reformas gerenciais. RSP:
Revista do Servidor Público, Rio de Janeiro, ano 53, n.3, p.50-74, jul./set. 2002a.

22. REZENDE, F. Finanças públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001.

23. REZENDE, F. Transferências fiscais e financiamento municipal no Brasil. São Paulo:

EBAP/ADENAUER, 2002b.

24. SERVIÇO de Gestão Pública/Comitê de Gestão Pública – PUMA/OCDE. Estudos sobre

orçamento e gestão nos países da OCDE – uma proposta de estrutura. RSP: Revista do
Serviço Público, Brasília, ano.53, n.4, p.5-30, out./dez. 2002.
APÊNDICE 1 – QUESTIONÁRIO A SER APLICADO JUNTO ÀS
PREFEITURAS MUNICIPAIS DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO E
NOVA ODESSA
 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS DE ARARAQUARA

OFÍCIO ESPECIAL

Araraquara-SP, 28 de fevereiro de 2005.

Ilustríssimo Senhor Secretário:

Através do presente, venho à presença de Vossa Senhoria, apresentar o

questionário que será utilizado para coleta de dados, os quais servirão à pesquisa

de iniciação científica, cujo título é “Avaliação dos Resultados da Implementação de

Projetos Apoiados Pelo PMAT/BNDES no Âmbito de Dois Municípios Paulistas e

Proposição de Medidas de Aprimoramento”. O objetivo central da pesquisa é

analisar um conjunto de “dimensões” definidas pelo BNDES – as quais são ações

que contribuem para a geração de uma maior capacidade de arrecadação, além da

melhoria da gestão dos setores sociais básicos. A pesquisa será realizada pelos

alunos Rodrigo Riboldy e Welington José Rocha dos Santos, ambos alunos do curso

de Administração Pública da Faculdade de Ciências e Letras do Campus de

Araraquara da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” - Unesp e,

está sendo financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São

Paulo – FAPESP.
 Sem mais para o momento, reiteramos nossas considerações de

estima  e  apreço.

Atenciosamente,

JOSÉ MURARI BOVO

Prof. Dr. Depto. Economia
Orientador

Ilmo. Senhor
José Aparecido Ciocca
DD. Secretário Municipal de Finanças
SÃO JOSÉ DO RIO PRETO - SP
Questionário

1. O enquadramento do projeto, relativo ao PMAT, enviado ao BNDES ocorreu na

administração anterior. Como esta administração avaliou o programa e, qual era a sua

expectativa no momento em que chegou ao governo?

2. Atualmente, os municípios, como um ente extremamente dinâmico da Federação

brasileira, têm assumido responsabilidades crescentes na vida do país. E, de fato, vêm

carecendo, em muitos casos, de maior capacidade de gestão e ação. Considerando isso, o

PMAT conseguiu ampliar a capacidade de gestão e o nível de ação da administração

municipal de São José do Rio Preto?

3. O setor público brasileiro vive um contexto em que deve procurar adequar-se às

exigências da sociedade, ter transparência e resultados concretos a oferecer à população.

Em linhas gerais, de que forma o PMAT contribuiu para que a administração riopretense

se adequasse a essa nova conjuntura?

4. O PMAT pode ser encarado como um meio de se chegar ao equilíbrio entre a

responsabilidade fiscal e a responsabilidade social?

5. O BNDES tem realizado periodicamente visitas técnicas de acompanhamento e avaliação

dos projetos realizados, com vistas ao atingimento das metas e objetivos, bem como para

promover o intercâmbio de experiências e a difusão de iniciativas de sucesso desta

administração? Como o senhor avalia esse tipo de ação?

6. A administração municipal desenvolveu mecanismos de medição sistemática dos

resultados alcançados, para poder gerenciar efetivamente toda a modernização que o

PMAT possibilita? Houve a construção de indicadores de avaliação?

7. Esta pesquisa tem, como uma de suas finalidades, o propósito de entender as experiências

inovadoras e bem-sucedidas que ainda estão acontecendo neste município e,

principalmente, poder divulgar e disseminar essas experiências. O senhor poderia

comentar o que isso significa para esta administração?

8. O que representa, para o município de São José do Rio Preto, a iniciativa da Unesp de

analisar e avaliar o PMAT neste município?

9. O senhor poderia fazer algum comentário acerca do projeto que se destacou

positivamente?

10. Os itens não financiados pelo programa representaram uma limitação à ação do governo

municipal? Se sim, em que aspecto?