DIREITO DO AMBIENTE

DISCIPLINA LECCIONADA PELA EX.MA SR.A PROFESSORA DR.A CARLA AMADO GOMES

EXEGSE AO ACRDO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE,

RELATIVO AO PROCESSO N. 00922/06.5BECBR


PAULO MIGUEL DA SILVA LOPES
FDUL
2016/2017
4. ANO
TAN
PAN 2

PARTES:
Autor: JMCB e Outros;
Ru: Ministrio do Ambiente, da Administrao e Ordenamento do Territrio e do
Desenvolvimento Regional (MA) e Ministrio da Economia e da Inovao (ME)
OBJECTO:
Pedido de anulao do despacho n 16.477/2006 do Ministro do Ambiente, de
21/07/2006, que concedeu CIMPOR a dispensa total do Procedimento de Avaliao
de Impacto Ambiental AIA, para o projeto de coincinerao de resduos industriais
perigosos (RIP); bem como a declarao de nulidade ou anulao dos subsequentes
atos de licenciamento CIMPOR, no mbito da Ao Administrativa Especial.
DO DIREITO:
Foi requerido ao Tribunal Central Administrativo Norte, instncia superior, um
recurso sobre a sentena proferida pelo Tribunal a quo.
Porm, antes de prosseguirmos com a nossa anlise cumpre esclarecer que por via do
princpio da separao de poderes, positivado no art. 2. da Constituio da Repblica
Portuguesa (CRP), no da competncia dos Tribunais administrativos e fiscais sindicar e
pronunciar-se sobre o mrito discricionrio das decises da Administrao Pblica, mas antes
aferir se as mesmas se encontram devidamente fundamentadas, e se na sua fundamentao
estas observaram o princpio da legalidade qual a discricionariedade administrativa est
sempre vinculada, ex vi art. 3. do Cdigo de Procedimento Administrativo (CPA)1.
Esclarece o acrdo, ao fim de 40 pginas na quais se repetem a factualidade disposta
nos processos recorridos, na seco atinente impugnao da matria de facto, que o
essencial a apreciar neste pleito, perante a caducidade da anterior Avaliao de Impacte
Ambiental, datada de 1998, sendo que a dispensa de um novo procedimento de AIA no
assentaria em pareceres (no vinculativos, ex vi art. 91., n. 2 do CPA e art. 18., n. 2 do
actual RJAIA), pois que relativamente a estes havia entendimentos tcnicos diametralmente

1

Neste sentido atente-se tese defendida por Marcello Caetano suas provectas lies de Direito Administrativo,
in Manual de Direito Administrativo, datadas de 1956, que: o poder vinculado na medida em que o seu
exerccio est regulado por lei. O poder ser discricionrio quando no seu exerccio fica entregue ao critrio do
respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais
ajustado realizao do interesse pblico protegido pela norma que o confere.

opostos e no cabendo ao tribunal realizar uma apreciao cientfica, seria a de aferir por via
da anlise da fundamentao desta dispensa, segundo a discricionariedade vinculada da
Administrao se tinha observado o princpio da legalidade, ainda que na sua vertente formal;
contrariamente deciso da 1. instncia que entendeu que os pressupostos previstos para a
dispensa do procedimento de AIA foram cumpridos e que, por tal, o despacho ministerial no
estaria ferido de invalidade.
A latere, o colectivo pronunciou-se ainda sobre o dever de apreciao das questes de
facto, esclarecendo que no compete ao tribunal a quo, nem ao ad quem pronunciar-se sobre
os argumentos invocados pelas partes, mas somente ao prius do objecto sub judicio, e ainda
sobre as seguintes questes, nomeadamente:
Da violao da conveno de Estocolmo, sobre a qual, em nosso entender, o Estado
Portugus displicente relativamente hard law ambiental internacional, pois sendo a
conveno datada de 1972, ainda em 2010 se estava a estudar um Plano Nacional de
Implementao da Conveno em Portugal2;
Da violao dos direitos fundamentais pessoais integridade pessoal e ao
desenvolvimento da personalidade, qual o tribunal ad quem no entendeu haver nexo de
causalidade provado entre o despacho ministerial e a ofensa aos direitos de personalidade;
Da violao dos direitos proteo da sade e a um ambiente de vida humano, sadio
e ecologicamente equilibrado, qual, e segundo o vertido pela deciso, infere-se que o direito
ao ambiente ser para o Tribunal um direito social de natureza no anloga a um direito
fundamental, contrariando a moderna (ainda que minoritria) doutrina de Jorge Reis Novais,
et al;
Da necessidade de Despacho Conjunto de Aprovao, a qual no seria procedente
pois tratava-se no do licenciamento de uma nova unidade industrial, mas sim de permitir que
a atual unidade industrial passasse a usar resduos industriais perigosos (RIPs) como
combustvel, o que no careceria da reclamada interveno ministerial conjunta. J art. 3.
do Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio (antigo diploma que definia o procedimento de

2
segundo relatrio da APA.

Avaliao de Impacto Ambiental), no se aplicaria situao controvertida, na qual est em

causa no uma nova unidade industrial que careceria de licenciamento, mas somente a
utilizao de uma nova fonte carburante, numa instalao industrial j pr-existente e
licenciada para o efeito. (sublinhados nossos).
Face ao vertido na Lei, de acordo com o seu mbito objectivo de aplicao, nada obstava a
que o despacho sub judicio fosse apenas proferido por uma entidade singularmente, neste
caso por via apenas do Ministrio do Ambiente, atravs do Instituto dos Resduos, por ser a
entidade competente para efeitos de acompanhamento da aplicao do presente regime;
Da falta de parecer Municipal, relativamente a esta questo e por no se tratar de um
novo licenciamento industrial ou ambiental nem ambiental ao qual se aplique o DL n.
194/2000 ou o DL n. 178/2006, estando to-s sujeito ao regime previsto no DL n. 85/2005,
de 28 de Abril, relativo coincinerao (sublinhados nossos);
Da violao do princpio da graduao de interesses, quanto a esta questo
entenderam os autores recorrentes que o despacho objeto de impugnao teria ainda violado o
princpio da graduao dos interesses pblicos estabelecido no artigo 9. do Decreto-Lei n.
380/99, de 22 de Setembro, (antiga redao do RJIGT, entretanto revogada pelo actual
Decreto-Lei n. 80/2015, de 14 de Maio), segundo o qual cabe ao poder local a ltima palavra
sobre a afectao do uso do solo. No obstante cfr. j se deixou claro supra, o despacho de
autorizao da coincinerao de RIPs no compreende um novo uso do solo, estando a
caracterizao deste j contemplado pelo licenciamento do projecto industrial da cimenteira
da CIMPOR, em Souselas, pelo que tambm esta questo no mereceu relevo por parte do
tribunal ad quem.
Face ao supra-referido, torna-se claro que, para o tribunal recorrente, o importante foi
a verificao da legalidade do acto que determinou a dispensa da Avaliao de Impacto
ambiental relativamente ao projeto de coincinerao de RIPs da CIMPOR, no seu Centro de
produo de cimento de Souselas, maxime o Despacho Ministerial n. 16.447, de 21/7/2006,
publicado no DR II srie de 14/8/2006 o qual objecto de pedido de anulao no Processo n.
922/06.5BECBR (sublinhados nossos), que dispensou o licenciamento de um novo
procedimento de AIA, uma vez que o anterior datava de 1998 e j estaria caducado; bem
como os subsequentes despachos de licenciamento, nomeadamente: de Instalao, Ambiental
e de Explorao Processo n. 364/07.5BECBR e processo n 922/06BECBR foi determinada

a apensao da ao administrativa especial n 364/07.5BECBR na modalidade de ao

popular, nos termos do art. 12 n 1 da lei n 83/95 de 31/8.
Destarte proporamos seguir a nossa anlise com a valorao em termos de Direito que
o tribunal realizou relativamente apreciao da legalidade deste mesmo despacho pois ser o
vcio original do mesmo que iria enfermar os restantes actos administrativos de licenciamento
subsequentes conforme o acrdo releva, pelo que retomaramos a nossa anlise a partir do
seguinte questo: Da legalidade do Despacho n. 16.447, de 14 de Agosto de 2006, cujo
contedo se reproduz sic: "determino que o projeto de coincinerao de resduos industriais
perigosos no Centro de Produo de Souselas seja totalmente dispensado do procedimento
de avaliao de impacte ambiental, ficando a presente dispensa condicionada ao
cumprimento integral das medidas de minimizao, anexas ao presente despacho"3.
Sendo o litgio sub judicio referente primeira dcada do ano 2000, no ser a actual
Lei que regula o procedimento de Avaliao de Impacte Ambiental, mas sim a anterior,
vigente data dos factos que ir ser compulsada doravante.
Perante o vertido na deciso prolatada pelo despacho ministerial torna-se necessrio
aferir se a Lei contempla tal possibilidade. Como nos esclarece o acrdo sob anlise, o
procedimento de AIA representa um instrumento preventivo de proteo do ambiente, no
podendo a sua dispensa resultar de um qualquer automatismo ou de deciso discricionria,
atento o facto de depender da verificao de uma srie de pressupostos de natureza
cumulativa; tendo sido estabelecido pelo Decreto-Lei n 69/2000, de 03/05 "o regime
jurdico da avaliao do impacte ambiental dos projetos pblicos e privados suscetveis de
produzirem efeitos significativos no ambiente...", em execuo do disposto nos arts. 30 e 31
da Lei de Bases do Ambiente, aprovada pela Lei n 11/87, de 11/04, actual Decreto-Lei n.
151-B/2013 de 31 de Maio.

o pedido de dispensa continha a descrio do projeto e dos seus principais efeitos no ambiente, bem como os
motivos justificados, considerando que foi subscrita pela CIMPOR enquanto interessada na coincinerao.
O pedido fora apresentado ao Instituto dos Resduos (INR) e Autoridade de AIA, tendo obtido pareceres
favorveis (mas no vinculativos nos termos do art. 91/2 do CPA), ainda que esta ltima entidade tenha
enumerado as medidas de minimizao dos impactes ambientais considerados relevantes a serem impostas no
licenciamento ou na autorizao do projeto.

O art. 3. do referido diploma, com a redao dada pelo n 1, do art. 1, do DecretoLei n 197/2005, de 08/11, prev, em determinadas situaes, a "dispensa do procedimento de
AIA", a se referindo que:
"Em circunstncias excecionais e devidamente fundamentadas o licenciamento ou a
autorizao de um projeto especfico pode, por iniciativa do proponente e mediante despacho
do ministro responsvel pela rea do ambiente e do ministro da tutela, ser efetuado com
dispensa, total ou parcial, do procedimento de AIA"4.
Segundo o colectivo do tribunal ad quem a questo controvertida ficaria desde logo
resolvida, no fosse o facto da deciso de dispensa de AIA no ser uma faculdade arbitrria
conferida ao Governo (sublinhados nossos).
Com efeito, se certo que a dispensa de AIA constitui uma faculdade do Governo, a
mesma, em qualquer caso, no est dispensada da necessria e suficiente fundamentao,
atenta at a necessria salvaguarda dos valores ambientais5.
Devemos pois, atentar, ao contedo da fundamentao do Despacho sub judicio para
informar o nosso entendimento sobre se este , ou no, conforme o poder discricionrio
previsto na Lei.
Como resulta do mesmo, uma das razes invocadas para a dispensa total de um novo
estudo de impacto ambiental, foi o facto de j em 1998 o projeto de coincinerao no Centro
de Produo de Souselas, ter sido objeto de uma avaliao de impacto ambiental, cuja
Comisso de Avaliao ter concludo no existir risco para o ambiente em resultado da
coincinerao de resduos.
Todavia, e como nos informa o acrdo, em bom rigor a Comisso de Avaliao
concluiu foi que "no se colocam questes de carcter tcnico inibidoras da localizao de
qualquer das componentes do projeto", tendo apontado porm "debilidades dos estudos em
aspetos significativos" e afirmando mesmo que "o Estudo de Impacte Ambiental revelava

actual art. 4. do Decreto-Lei n. 151-B/2013 de 31 de outubro

Numa clara aluso, em nosso entendimento, ao princpio da proporcionalidade nos seus vrios subprincpios,
presente no art. 18., n. 2, da CRP
5

debilidades no que se refere qualidade do ar, vertente mais sensvel de todo este processo,
no que coincinerao nas cimenteiras diz respeito" (sublinhados nossos).
Efetivamente e como reala o Ministrio Pblico no seu Parecer, uma coisa as
cimenteiras estarem tecnicamente preparadas para a realizao de operaes de coincinerao
de resduos, e outra bem diferente saber que riscos ambientais comportam tais operaes,
mesmo que tomadas as devidas precaues.
Acresce que o despacho no ponderou ou referenciou sequer os riscos inerentes ao
processo de coincinerao constantes do relatrio do Grupo de Trabalho Mdico de
11/12/2000. Alis, no prprio relatrio mdico consta uma declarao de voto de um dos
membros do Grupo de Trabalho na qual sintomaticamente se refere que "Apesar da
controvrsia, h suspeitas de perigosidade no tocante coincinerao (...); o que s por si
deveria, no mnimo, ter suscitado algumas reservas e hesitaes, incompatveis com o recurso
excecional dispensa de AIA (sublinhados nossos).
Sem prejuzo do referido, o relatrio (da Comisso de Avaliao) ainda que dando
parecer positivo ao processo de coincinerao de resduos industriais, f-lo considerando-o
uma soluo para um conjunto de resduos sem tratamento, alertando para a necessidade de
um trabalho de preveno.
A se refere designadamente que "...Dever-se- acautelar a eventualidade de riscos
acrescidos a nvel das localizaes (...) atravs da prvia caracterizao detalhada das
condies ambientais e populacionais de cada local em causa e das posteriores
monitorizao ambiental e vigilncia (...). Estes procedimentos constituem os recursos
instrumentais para prevenir, garantir a deteco precoce de complicaes e minimizar ou
eliminar eventuais riscos" (sublinhados nossos).
Parece-nos, salvo melhor opinio, que o titular do rgo responsvel pelo despacho
no parece ter tido em considerao este o contedo do relatrio, ainda que este parecer no
fosse vinculativo.
Para alm do exposto, e cfr. j aflorado, No se pode ainda deixar de reiterar que a
dispensa de AIA por via do Despacho, assentou numa Declarao de Impacto Ambiental de

1998 caducada, a qual se mostrava j, no mnimo, desatualizada e desconforme com a

legislao entretanto entrada em vigor (sublinhados nossos).
Com efeito, data da avaliao do Estudo de Impacto Ambiental, em Julho de 1998,
estava em vigor o DL n. 186/90, de 6 de junho, enquanto na data em que foi proferido o
despacho objeto de impugnao (21.07.2006) vigorava j o DL n 69/2000 de 3 de Maio, com
a redao que lhe foi dada entretanto pelo DL n 197/2005, de 8 de Novembro, que alterou
significativamente o Regime Jurdico da Avaliao de Impacto Ambiental vigente
(sublinhados nossos).
O tribunal ad quem, d ainda razo aos requerentes perfilhando a sua petio pois, no
compreendendo e aceitando a deciso do prprio acrdo recorrido que reconhece que a
mesma estar caducada, afirmando que o ato impugnado consistiu precisamente em
dispensar a AIA porque, caducada a de 98.
Segundo a instncia recorrente, dir-se-ia ao invs, exatamente por estar caducada a
AIA de 98 que se imporia, por maioria de razo, realizar uma nova AIA e no ser a favor
da dispensa a mesma.
Efetivamente, refere-se no n. 4 do art. 21 do Dec. Lei 69/2000 de 3 de Maio que: A
realizao de projetos relativamente aos quais se tenha verificado a caducidade prevista no
presente artigo exige um novo procedimento de AIA, podendo a Autoridade de AIA
determinar, em deciso fundamentada, quais os trmites procedimentais que no necessitam
de ser repetidos.
Assim, independentemente de poder ser dispensada a realizao de uma nova AIA,
desde que suscitada e demonstrada fundadamente a sua excecionalidade, o normal caminho
a prosseguir sempre seria o de ser ordenada a realizao de uma nova AIA, com
eventual dispensa de repetio de trmites procedimentais que se mostrassem
redundantes (sublinhados e negritos nossos).
Desde logo, e por via das regras de experincia manifesto que no procedimento de
AIA de 1998, no puderam ser considerados ex nunc os estudos feitos ao estado de sade da
populao de Souselas em 2001 e 2005, data a que se reporta o projecto de coincinerao;

pois o procedimento de AIA de 1998, foi realizado em condies diversas das verificadas em
2006, quer em termos materiais quer em termos legais.
Em sntese, atenta a circunstncia de no terem sido efetuados quaisquer
procedimentos prvios dispensa da realizao de AIA em 2006, ao que acresce o facto da
mesma ter assentado em AIA de 1998 j caducada e desactualizada em termos de facto e de
direito, impunha-se a realizao de nova Avaliao de Impacto Ambiental (sublinhados
nossos).
Assim, o ato aqui impugnado ao dispensar a referida AIA, violou as disposies legais
supra citadas, pelo que o acrdo recorrido, ao no considerar tais violaes, padece de erro
de julgamento.
Para alm do parecer do relatrio da Comisso de Avaliao, constante do
procedimento AIA relativo a 1998, j estar caducado nos termos da Lei vigente: DL n
197/2005, de 8 de Novembro, h ainda uma desconformidade factual entre o constante da
fundamentao do Despacho e a realidade ftica do relatrio, que nos parece ser digna de
relevo.
Enquanto que no despacho expressa-se que: o projeto em causa j foi sujeito a um
procedimento de AIA, cuja comisso de avaliao concluiu no existir risco para o ambiente
em resultado da coincinerao de resduos no CPS6, o relatrio, em parte alguma, afirma
categoricamente que inexistir qualquer risco ambiental, ou para a sade pblica,
acrescentamos.
Apenas se afirma no relatrio que no se colocam questes de carcter tcnico
inibidoras da localizao de qualquer das componentes do projeto7, no obstante se terem
apontado debilidades dos estudos em aspetos significativos uma vez que o respectivo
Estudo de Impacte Ambiental revelava debilidades no que se refere qualidade do ar,
vertente mais sensvel de todo este processo, no que coincinerao nas cimenteiras diz
respeito.

6
7

Centro de Produo de Souselas

Relatrio de Avaliao de Impacte Ambiental para o projecto industrial de uma cimenteira.
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Verificadas, pois, que no existiram circunstncias devidamente fundamentadas que

permitissem ao titular do rgo responsvel a deciso discricionria de isentar o projecto de
coincinerao de procedimento de AIA, uma vez que o anterior, para alm de extemporneo,
no era especfico para o fim de coincinerao, cumpre apreciar se foi invocada alguma
situao de excepcionalidade, para justificar e legitimar a opo da tutela.
Todavia, no despacho, objeto de impugnao, afirma-se somente e liminarmente os seguintes
fundamentos de dispensa:
a) O primeiro radica no facto de o projeto em causa j ter sido em 1998 sujeito a um
procedimento de AIA, cuja comisso de avaliao concluiu no existir risco para o
ambiente em resultado da coincinerao de resduos no CPS;
b) O segundo no facto de Os pareceres da autoridade nacional em matria de resduos e
da autoridade de AIA serem favorveis a essa dispensa.
Desde logo resulta do referido, que em momento algum foi invocada qualquer
excecionalidade, ainda que remotamente fundamentada, incumprindo assim desde logo o
estatudo no n. 1 do art. 3 do DL 69/2000 de 3 de Maio, na redao que lhe foi dada pelo DL
197/2005 de 8 de Novembro.
Realizada esta incurso pelos fundamentos de direito que do como improcedente o
despacho ministerial que invalida e enferma de anulabilidade o projecto de coincinerao,
bem como todos os licenciamentos subsequentes, mostrar-se-ia intil e redundante, no
entender do Tribunal recorrente, proceder anlise de outros vcios residual e
complementarmente invocados, a qual se mostra desde logo prejudicada pela soluo
encontrada (Art 95 CPTA), resta-nos propender para a deciso do Tribunal ad quem que
dispe no seguinte sentido:
Se por um lado se acompanha o entendimento do tribunal a quo, segundo o qual no
cabe nos presentes autos discutir a bondade ou oportunidade da soluo de coincinerao em
abstrato, nem formular juzos de valor sobre os eventuais custos e/ou benefcios dessa forma
de tratamento de resduos, o que facto que tal no invalida, que tenham de ser cumpridos
os requisitos mnimos legalmente estabelecidos, designadamente no que concerne dispensa
do procedimento de avaliao de impacte ambiental.

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Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juzes

que compem a Seco de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central
Administrativo Norte, em revogar o Acrdo objeto de Recurso:
a) Anulando-se o Despacho n 16.447/2006, de 21 de Julho de 2006, do Ministro do
Ambiente que concedeu CIMPOR a dispensa total do Procedimento de Avaliao de
Impacto Ambiental AIA - para o Projeto de coincinerao de Resduos Industriais
Perigosos (RIP) em Souselas (Ao n 922/06BECBR);
b) Anulando-se o ato do Presidente do Instituto do Ambiente de 15 de Novembro de
2006, que concedeu licena ambiental CIMPOR, no Centro de Produo de
Souselas, estritamente no que concerne coincinerao de Resduos Industriais
Perigosos (RIP), sem que tenha sido emitida nova Declarao de Impacto Ambiental
DIA, favorvel coincinerao (Ao n 364/07BECBR);
c) Anulando-se o ato do Vice-presidente do Instituto dos Resduos, de 24 de Novembro
de 2006, que concedeu licena de Instalao CIMPOR, no Centro de Produo de
Souselas, estritamente no que concerne coincinerao de Resduos Industriais
Perigosos (RIP), sem que tenha sido emitida nova Declarao de Impacto Ambiental DIA favorvel coincinerao (Ao n 364/07BECBR);
d) Anulando-se o ato de 24 de Janeiro de 2008, do Subdiretor-geral da Agncia
Portuguesa do Ambiente de concesso de licena de explorao para a coincinerao
de Resduos Industriais Perigosos (RIP), na fbrica de Cimentos da CIMPOR em
Souselas, sem que tenha sido emitida nova Declarao de Impacto Ambiental DIA favorvel coincinerao (Ao n 641/08BECBR).
Em excurso, e com isto concluindo, o voto de vencido do Juiz conselheiro Dr.
Joaquim Cruzeiro no nos merece relevo ainda que neste, o mesmo tenha defendido o seu
entendimento de que o fundamento do despacho era bastante para invocar a situao jurdica
de excepcionalidade na qual se fundava a deciso de no submeter o projecto a AIA. Face
nossa analise do acrdo, no conseguimos propender para este entendimento.

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