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14 VigevaniEtA2008 PDF
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Introduo
A posio do Brasil no processo de integrao regional, ao longo do tempo
e atualmente, deve ser compreendida luz de fatores estruturais e histricos da
poltica exterior. Isso nem sempre implica rigidez e impossibilidade de mudana,
mas so aspectos que devem ser considerados para a exata compreenso das
dificuldades havidas. Essas no podem ser vistas, como s vezes se argumenta,
como originadas apenas em questes econmicas ou em vises no convergentes
em assuntos internacionais. Parece haver tenso entre necessidades estruturais da
integrao e atitudes e posies de importantes atores sociais e governamentais,
no apenas da diplomacia. A origem est nas atitudes de parte das elites e de
grupos de interesse que contribuem para formar a vontade do Estado.
Podemos considerar que dois conceitos muito importantes na formulao da
poltica externa, autonomia e universalismo, enraizados na sociedade e no Estado,
confluem para a construo de uma viso de insero regional que dificulta o
aprofundamento do Mercosul.
H razes objetivas para explicar as dificuldades havidas ao longo de vinte
anos. Uma refere-se ao desafio de integrar pases em desenvolvimento, com
* Professor titular da Universidade Estadual Paulista UNESP, pesquisador do Centro de Estudos de Cultura
Contempornea CEDEC e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNPq (vigevanit@uol.com.br).
** Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista UNESP (gustavo.favaron@gmail.com).
*** Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo USP e pesquisador do Centro de Estudos
de Cultura Contempornea (haroldoxp@yahoo.com.br).
**** Mestre e doutorando em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista UNESP (alves.correia@
gmail.com).
Tullo Vigevani | Gustavo de Mauro Favaron | Haroldo Ramanzini Jnior | Rodrigo Alves Correia
O papel da integrao regional para o Brasil: universalismo, soberania e percepo das elites
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O papel da integrao regional para o Brasil: universalismo, soberania e percepo das elites
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Haas (1964), que teve papel central na consolidao dos estudos e da agenda
de pesquisa sobre integrao regional, particularmente do europeu, reconsiderou
alguns pressupostos funcionalistas, condicionando-os aos impulsos polticos dos
centros decisrios. Ele apontou que a integrao regional essencialmente um
processo de transferncia de funes e lealdades dos Estados para instituies
supranacionais. Na sua percepo, a partir de determinado impulso inicial
burocrtico-estatal, que teve muita importncia para o inicio do Mercado Comum
Europeu, antes e aps o Tratado de Roma de 1957, o processo de integrao
transbordaria para a sociedade como um todo, que, por sua vez, buscaria formas
de melhor intervir e participar do processo. Num determinado momento, a
integrao ganharia uma dinmica prpria, menos dependente da vontade
poltica dos governos, e mais relacionada com as expectativas de ganhos e perdas
dos principais grupos internos dos pases envolvidos.
Ao mesmo tempo, Haas (1964) incorpora o pressuposto funcionalista
que as lealdades polticas estariam relacionadas com a eficincia de determinada
agncia, seja ela nacional ou regional. No caso do Mercosul, apesar de uma
razovel eficincia do bloco, com adensamento das relaes a partir de 1991, no
se desenvolveram agncias ao redor das quais desenvolver lealdades. Ao mesmo
tempo, a dinmica manteve-se fortemente ligada s iniciativas dos governos e
dos presidentes, o que atenuou aos poucos a expectativa dos agentes quanto
possibilidade de ganhos. O forte papel do executivo como principal agente do
processo, se confirma pelo fato da reunio semestral dos presidentes, o Conselho
do Mercosul, ser o rgo centralizador das decises, em relao ao qual convergem
todas as expectativas. Essa situao, apesar de reconhecidamente positiva para a
integrao (MALAMUD, 2000), no final dos anos 90 e no incio do sculo XXI
torna-se um problema, sobretudo se pensarmos, como fazem os funcionalistas,
que o parmetro de sucesso sua capacidade de modificar a realidade anterior
constituio de um bloco regional, produzindo novos comportamentos.
Os autores que desenvolveram essa matriz terica destacam que, para
o objetivo da integrao, os atores sociais e econmicos devem participar
ativamente do processo, nele interferindo a partir de determinado ponto aps o
take off inicial, buscando pressionar e convencer as elites nacionais a transferirem
ou no parcelas de soberania para a esfera regional. Um aspecto importante a
participao, o efeito mobilizador da integrao, que, por sua vez, est ligado
satisfao de interesses. Essa situao possibilitaria o aprofundamento do processo
e facilitaria sua propagao e manuteno. O incremento da ao dos atores
sociais e econmicos e das elites faria com que aumentassem as demandas visando
o gerenciamento comum de interesses, exatamente o spillover. A espiral crescente
de interveno e integrao para regulamentao destes interesses constituiria o
motor que garantiria a continuidade da integrao. Para esta abordagem, que
implica expanso, se o impulso parar, ou seja, se a retroalimentao baseada no
movimento cessar, todo o processo poder ser colocado em risco. Essa viso da
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pois, como vimos, a idia da integrao nunca chegou a ser assimilada com a
devida profundidade no conjunto das elites brasileiras.
A potencial perspectiva de ganhos de escala em termos econmicos e
comerciais, estimulou a concentrao de esforos na busca de acesso aos maiores
mercados, levou retomada dos temas da autonomia e do universalismo, que
nunca foram abandonados, agora com um sentido restritivo em relao ao
Mercosul. O argumento maior utilizado foi a necessidade de garantir liberdade
para agir no sistema internacional. Apenas a relao com a Unio Europia parece
evoluir em sentido diferente, vista a deciso da Unio de negociar com o Mercosul,
no separadamente com cada pas.
Neste incio de sculo XXI, os governos Kirchner e Lula da Silva no
apresentam sinais ideolgicos muito diferentes, no entanto, isso no viabilizou
o aprofundamento do Mercosul, ainda que tenha viabilizado polticas comuns
em casos especficos. A concordncia entre os dois governos em alguns temas,
demonstra certas identidades, mas no suficientes para sustentar formas de
integrao com aes de cooperao que aprofundem de modo irreversvel o
processo. No quadro de referncia conceitual do Estado brasileiro existe essa
preocupao, mas no consegue tornar-se realidade.
A pedra angular [da integrao regional] a relao bilateral com a Argentina.
A grande convergncia entre os pontos de vista dos presidentes Lula e Kirchner,
nas questes mais urgentes que enfrentamos, foi expressa no Consenso de Buenos
Aires, adotado em outubro de 2003. Esse documento reflete nossa aspirao em
comum pelo crescimento econmico unido justia social, e manifesta nossa
determinao de transformar o bloco comercial Mercosul (...) em um catalisador
para a construo de um futuro compartilhado (AMORIM, 2004: 158).
Em situaes especficas as referncias conceituais produzem resultados
comuns. Na Cpula de Chefes de Estado das Amricas, em Mar del Plata, em
2005, houve coincidncia na ao visando o adiamento sine die das negociaes
da Alca, contrariando o que parecia ser o interesse, ao menos de uma parte, da
administrao norte-americana.
No caso brasileiro, as dificuldades da integrao no podem ser atribudas
apenas ao governo. H na sociedade interesse reduzido, em alguns casos
abertamente contrrio, pelo Mercosul e por seu possvel aprofundamento. Por
exemplo, encontro realizado em novembro de 2004, que reuniu empresrios de
diversos segmentos e entidades como FIESP, Abicalados (Associao Brasileira
dos Fabricantes de Calados), Eletros (Associao Nacional dos Fabricantes de
Produtos Eletroeletrnicos) e AEB (Associao Brasileira de Comrcio Exterior)
demonstrou ser razovel a adversidade ao bloco regional. As discusses giraram
em torno da idia da defesa de um passo atrs em relao ao Mercosul: h entre
empresrios uma intensa discusso sobre a necessidade de retroceder de uma unio
alfandegria, imperfeita e perfurada, para uma rea de livre comrcio. Segundo os
representantes daquelas entidades, o Mercosul seria uma ncora que seguraria o
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O papel da integrao regional para o Brasil: universalismo, soberania e percepo das elites
Abstract
The aim of this article is to analyse the role of Mercosur for the Brazilian foreign policy.
We will discuss the perception of the Brazilian elites concerning the regional integration
process. The defense of the principle of intergovernmentalism is related to the conception
of Mercosurs place in the set of Brazilian international relations. The huge valuation of
some principles, as universalism and sovereignty, ends up by affecting the deepening of
integration. The hypothesis of this paper is that the Mercosur structure would be related
with part of Brazilian elites perceptions. Our argument is that the current structure is
insufficient to guarantee the dynamics of the integration.
Palavras Chave: Autonomia, Universalismo, Poltica Externa Brasileira, Mercosul.
Key words: Autonomy, Universalism, Brazilian Foreign Policy, Mercosur.
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Resumo