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1. Introduo
Consideramos, na atualidade, que constitui dever do Estado (e da
sociedade) promover um padro mnimo de igualdade material entre
os cidados, pelo menos no que se refere igualdade de oportunidades1.
Recebido em 3/6/15
Aprovado em 18/6/15
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Como esclarecem Victor Abramovich e Christian Courtis, a distino entre direitos
(liberdades) civis e direitos sociais no se faz propriamente no objeto de tutela/regulao,
mas no modo de faz-lo. Enquanto no paradigma privatista, o direito sade se limitaria a impor ao Estado o dever de no privar o cidado de sua sade, no paradigma
do direito social, esse mesmo direito impe ao Estado a obrigao de prestar assistncia
(ABRAMOVICH; COURTIS, 2002, p. 58-61). Igualmente, pondera Jorge Reis Novais no
sentido de que os direitos sociais so assim definidos menos em funo da natureza do
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Nesse campo, conformam-se os direitos sociais, compreendidos como aqueles que visam
a promover o bem-estar social e a igualdade
real entre os indivduos, destacando-se o direito educao, sade, moradia e previdncia social. Os direitos sociais so direitos
constitucionalmente protegidos (ex vi dos arts.
6o, 23, 30, 196, 198, 200, 201, 205 da Constituio de 1988) e merecem ser considerados
direitos fundamentais, que impem deveres
de respeito, proteo e promoo pelo Estado
(NOVAIS, 2010).
Podemos assumir ainda que, para a promoo desses direitos, exigem-se do Estado
iniciativas legislativas e executivas, coordenadas entre si, para promover o acesso dos cidados a bens pblicos, o que compreende as
denominadas polticas pblicas2.
Deve-se reconhecer, por fim, que a expanso do aparato e das funes estatais naquilo
que se convencionou chamar de Estado Social,
e a constitucionalizao dos direitos sociais
ampliaram o papel dos juzes na tutela desses
direitos. Nesse aspecto, Albert Chayes identificava, j em 1976, a emergncia de um novo
padro de processo civil (novo fenmeno judicial), por ele denominado litigiosidade de
interesse pblico (Public Law Litigation), para
bem tutelado pela norma e mais pelo tipo de deveres que
essa norma fundamenta, que so deveres prestacionais fticos (e normativos) impostos ao Estado (e sociedade)
(NOVAIS, 2010).
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A efetivao dos direitos sociais constitucionalmente
consagrados exige prestaes positivas, por meio de polticas pblicas que ofeream servios pblicos em sentido
amplo. Destaca-se, por exemplo, o campo da seguridade
social, como se reconhece amplamente em Portugal, luz
dos arts. 63 e 64 da Constituio portuguesa, e no Brasil,
luz dos arts. 194 e 196 da nossa Constituio: compete
ao Estado a organizao e a manuteno de um sistema
de seguridade social (segurana social), que seja universal (princpio da universalidade), integral (para abranger
todas as situaes que afetem a subsistncia do cidado),
unificado (ou integrado, de forma a abranger todo o tipo
de prestaes adequadas a garantir a subsistncia do cidado), descentralizado e participativo (CANOTILHO;
MOREIRA, 2007, p 815-817).
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Neste artigo, pretende-se apurar, com base na anlise de alguns estudos empricos e tericos, o impacto da interveno judicial nas polticas
pblicas e na proteo dos direitos fundamentais, no modelo de interveno judicial hoje praticado no Brasil, bem como questionar a sua
compatibilidade com a prtica constitucional que se almeja no Estado
Democrtico de Direito. Em seguida, pretende-se sinalizar para outras
formas de judicializao das polticas pblicas para a efetivao dos direitos sociais, as quais privilegiam um dilogo institucional apto a dar
maior concretude aos direitos sociais.
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a indstria farmacutica, que se vale do Judicirio como veculo para vender medicamentos
de alto custo, cuja eficcia pode ser questionvel e a prescrio generalizada injustificada
(BIEHL, et al., 2009).
So esses argumentos que se pretende confrontar com alguns dados empricos disponveis na literatura sobre sade pblica.
2.2. Efeitos da tutela judicial dos direitos
sociais na rea de sade (acesso a
medicamentos e tratamentos teraputicos)
Na perspectiva da poltica pblica, h evidncias de que esse padro de tutela judicial
ampla a que se referiu causa a desestruturao
na ao coordenada do Estado, pelo menos no
que se refere interveno judicial nas polticas pblicas de sade, realidade essa que muitas vezes no apreendida pelos juzes, que
se veem limitados anlise do caso concreto
em processos individuais, sem ter uma viso
abrangente do impacto da atuao judicial na
poltica pblica.
Em um primeiro estudo (CAMPOS NETO
et al., 2012), que levou em considerao demandas judiciais que tiveram origem no Estado de Minas Gerais, entre os anos de 1999 e
2009, sugere-se que a judicializao de demandas de acesso a medicamentos pode servir ao
propsito de fomentar os interesses da indstria farmacutica.
Foram analisadas 2.412 aes judiciais
referentes a 2.880 medicamentos solicitados,
com 18 frmacos diferentes. Entre esses, 12
estavam contemplados na poltica de assistncia farmacutica do SUS. Houve predomnio
de representao por advogados particulares
(62,1%) e atendimento por mdicos do setor
privado (84,9%). Em relao a um determinado medicamento chamado adalimumabe (que
um anticorpo monoclional, prescrito para
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Como j exposto em outra oportunidade, entende-se que o ativismo judicial afeta a capacidade de ordenao do direito e enfraquece a
atividade administrativa, que deixa de ser reconhecida como dotada de
autoridade, tornando-se o juiz a grande agncia administrativa do Brasil
a ltima instncia administrativa (QUINTAS, 2011).
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Carlos Blanco de Morais (2006, p. 377-384) considera legtimo o afastamento dessa
presuno pelo administrador diante: i) da concluso de que a lei inexistente, rejeitando
a aplicao dessa lei aparente; ii) da possibilidade de realizar uma interpretao conforme
a Constituio; iii) de uma lei manifestamente incongruente (ininteligvel); e iv) de uma
lei que viole frontalmente direitos fundamentais consagrados na Constituio como absolutos, de eficcia plena e autoexequveis (pp. 377-384).
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Esse modelo, como se v, no tem a pretenso de oferecer uma tutela judicial padro para
a realizao dos direitos sociais, mas serve sim
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Um problema policntrico, na definio de Lon Fller, incorporado por Jeff King, aquele que compromete uma vasta rede de relaes interligadas. A fixao dos
salrios, por exemplo, um problema policntrico, porque h um problema de custos, do impacto da medida no
emprego, na inflao etc. H vrias partes e interesses em
jogo, devendo-se levar em considerao inmeras variveis. Exige-se, por isso, criatividade, negociao e ampla
participao (KING, 2012. p. 189-191).
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advindas da prtica judicial brasileira de interveno em polticas pblicas. o que se conclui, por exemplo, pelo indicativo de que, muitas
vezes, o direito social examinado apenas na perspectiva individual,
ignorando-se as razes que justificam a poltica pblica estabelecida, a
qualidade do processo decisrio nas outras esferas de governo e a complexidade inerente s polticas pblicas (no havendo adequada instruo probatria para apurar essas questes). Por outro lado, h resultados que divergem do padro judicial antes identificado. E aqui surgem
dados promissores. H uma parte relevante de casos cuja postulao
se fez num quadro em que o direito vindicado j encontrava expresso
e contedo bem definidos na poltica pblica estabelecida (requisio
de medicamentos contidos em listas oficiais ou amparada por requerimentos que tinham amparo em processos administrativos), alm de ter
como beneficirios a populao mais carente (BIEHL et al., 2012).
O diferencial na prtica judicial retratada nessa pesquisa parece estar associado ao papel exercido pela Defensoria Pblica, na filtragem e
na anlise dos casos, que se supe ter sido feita luz da poltica pblica
estabelecida e em benefcio da populao mais carente. De todo modo,
esse estudo no traz dados que permitam avaliar se a interveno judicial fomenta melhores prticas da Administrao Pblica ou se apenas
alimenta o problema de gesto deficiente dos recursos pblicos na rea
de sade dada a falta de adequado planejamento oramentrio e a deficiente execuo administrativa de seus programas, o que traz problemas, como o da dispensa de licitao para compras emergenciais. Esses
ltimos aspectos, decerto, constituem um desafio a ser enfrentado pelo
incrementalismo e outras formas de interveno judicial para realizao
de direitos sociais que se voltem ao aperfeioamento das polticas pblicas, no contexto do Estado Democrtico de Direito, com a efetiva participao de todos os rgos do Estado e com engajamento da sociedade9.
Apesar disso, parece correto concluir que, no Brasil, h condies
institucionais de investir em outras formas de tutela judicial no mbito
dos direitos sociais.
4. Concluso
Sob a justificativa de controlar polticas pblicas, o Poder Judicirio
hoje tem atuado com a desenvoltura de um agente definidor e executor
de polticas pblicas, extraindo diretamente da Constituio o direito
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Para ter uma breve, porm abrangente, viso dos problemas advindos da interveno judicial sobre o oramento pblico, vide Pinto (2014).
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do autor da ao judicial de obter determinado medicamento, tratamento mdico ou outra prestao especfica. Ao agir assim, o Poder
Judicirio fica sujeito a fundadas crticas a respeito de: (i) seu dficit de
conhecimento, pois os juzes no tm capacidade de traduzir as pretenses gerais dos direitos sociais em tutelas judiciais especficas, equivalentes quelas que derivam das liberdades constitucionais, em vista do
seu contedo indeterminado); (ii) sua incapacidade de atuar no planejamento oramentrio; e (iii) uma interferncia indevida nas funes dos
rgos democraticamente eleitos ou tecnicamente mais preparados para
tratar do assunto (DAVIS, 2012, p. 1.023). De fato, essa prtica judicial
ignora que os direitos sociais se realizam por meio de polticas pblicas,
cujas dimenses de universalidade, participao, integrao, unificao
e descentralizao precisam ser respeitadas.
No obstante isso, a pergunta que hoje se impe no se o juiz pode
ou no intervir na implementao de polticas pblicas, mas sim como
o juiz deve atuar nessa interveno, estabelecendo condies, limites e
possibilidades para tanto. Essa perspectiva insere-se numa discusso
mais ampla a respeito da funo que o Poder Judicirio deve desempenhar na ordem poltica democrtica, haja vista que o problema da
conformao dos direitos sociais se inscreve tambm na problemtica
da separao de Poderes.
No basta, dessa forma, condenar a judicializao dos direitos sociais, que, se bem direcionada, tem aptido de incrementar a ao poltica e administrativa, identificando pontos de desenvolvimento e correo de polticas pblicas, estabelecendo uma fiscalizao. Serve tambm
para proteger polticas sociais contra litigantes com pretenses calcadas
em interesses comerciais ou direitos individuais criando parmetros
para a ponderao entre direitos sociais e individuais, por exemplo, na
questo da liberdade religiosa vs transplante; no direito de escolha da
forma de parto vs protocolos mdicos estabelecidos para sade pblica
(KING, 2012, p. 51-55).
Identificando-se as deficincias do modelo de prestao judicial praticado no Brasil e afastando-se desse dilema entre judicializar ou no os
direitos sociais, buscou-se identificar outros caminhos a serem explorados, na premissa de que se torna hoje improdutiva e estril a discusso
sobre a possibilidade de interveno judicial sobre polticas pblicas
para dar efetividade aos direitos sociais (QUINTAS, 2014).
Nessa linha, apresentou-se o modelo terico do incrementalismo,
que sugere, como visto, que os juzes, na efetivao dos direitos sociais,
adotem uma postura de autoconteno estruturada em quatro princpios para a tomada de deciso: legitimidade democrtica, policentrismo, expertise e flexibilidade.
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Sobre o autor
Fbio Lima Quintas, doutor em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, SP, Brasil; professor de Processo
Constitucional na Escola de Direito de Braslia (EDB) do Instituto Brasiliense de Direito
Pblico (IDP), Braslia, DF, Brasil.
E-mail: fabioquintas@idp.edu.br
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economic and social rights in Brazil. It also examines the convergence of this practice
with the aims of the Constitutional and Democratic State. After that, the text suggests
other forms of judicialization of public policies, more adequate to assure the economic
and social rights in the Constitutional and Democratic State.
KEYWORDS: ECONOMIC AND SOCIAL RIGHTS. PUBLIC POLICIES. JUDICIAL
REVIEW. JUDICIAL ACTIVISM. INCREMENTALISM.
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