Mdulo I - Aspectos Introdutrios

Introduo

Unidade 1 - Conceitos bsicos

Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma cidade com monumentos

gigantescos, ruas, transportes pblicos, instalaes eltricas etc. O mesmo
acontece pertinho de voc, na sua comunidade, onde diariamente so ofertados
servios que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida.

Para Refletir
Ento, voc j parou para pensar de onde vm os recursos para a execuo
das obras e prestao dos servios ofertados sua comunidade?

A resposta simples e tambm o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos

vm do oramento pblico que, guardadas as devidas propores, na sua
essncia assemelha-se ao oramento familiar. Estou certa de que, aps a
conversa que teremos, voc estar apto a definir oramento pblico e a
identificar suas principais caractersticas.

Pg. 2

Como as decises tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em

comunidade?

Vejamos:

A vida em cidades pequenas, mdias, grandes - nos d a oportunidade de

utilizar os servios pblicos voltados educao, sade, transporte, entre outros.
Encontramos obras construdas, ou em construo, pelo governo, como
drenagem de guas pluviais, canalizao de um crrego situado na periferia,
ampliao da rodoviria da cidade ou a modernizao do aeroporto.

A construo de obras, a prestao de servios, a concesso de benefcios,

entre outras aes executadas pelo governo federal, estadual, municipal
dependem do oramento pblico.

atravs dele que os governantes estimam o que vo arrecadar e como devem

gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. por meio
dele, ainda, que so decididas as obras prioritrias, as promessas de campanha
a serem cumpridas, e quais as reivindicaes sociais da populao sero
atendidas, por exemplo.

Pg. 3

Por outro lado, voc j deve estar habituado a ouvir comentrios de polticos e
especialistas no assunto no sentido de que no h recursos para aumentar o
salrio mnimo, pagar melhor os professores e mdicos, aumentar o valor das
penses e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de policiamento
nas escolas e da violncia nas cidades em geral?

A situao se agrava quando se constata o estado precrio das rodovias e portos

do Pas, to necessrios ao escoamento da produo agrcola, em especial, a
voltada para o setor externo.

Saiba Mais
A vida da comunidade e a economia em geral so afetadas diretamente pelas
tomadas de deciso por parte dos dirigentes, governador ou prefeito.

Pg. 4

Algumas famlias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que tm de

efetuar para custear a sua sobrevivncia, programam-se para que, ms a ms,
consigam fechar as contas no azul, ou melhor, no encerrem as contas do ms
no vermelho. Se houver sobra, timo: pode ir direto para a poupana ou
financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso oramento.

No caso do setor pblico, o estudo do oramento faz parte de uma disciplina

mais ampla denominada Finanas Pblicas, cujo objeto de estudo a atividade
financeira do Estado visando obter e utilizar bens e servios para atender s
necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administrao
pblica.

Em outras palavras: a interveno do Estado para prover o atendimento das

necessidades da populao. Para executar essa atividade, o Estado necessita
de recursos financeiros, obtidos de vrias fontes, dentre as quais a tributao,
que representa uma transferncia de recursos da sociedade, pessoas e
empresas, para o Estado.

O objeto das Finanas Pblicas , portanto, o estudo da atividade fiscal,

orientada em duas direes: poltica tributria, para captao de recursos, e
poltica oramentria, para a aplicao dos recursos.

Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do oramento

pblico.

Pg. 5

Mas o que significa oramento?

O conceito de oramento tem evoludo ao longo do tempo. Cada autor costuma

apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferncia, de acordo com
o objetivo que pretende alcanar com a disciplina.

Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:

"Oramento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de

avaliar, de calcular, em relao previso (realizao de estimativas) do
comportamento provvel das receitas e dos gastos, de qualquer atividade
econmica de um ente pblico ou privado, num certo perodo de tempo".

O conceito que ser adotado neste curso o seguinte:

Oramento o documento que trata, em termos financeiros, do programa de

trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser
arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execuo do programa
de trabalho.

"Oramento pblico uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar
o dinheiro que j gastou".
(Baro de Itarar)

Pg. 6

...Oramento - agora vamos decifrar o contedo do conceito:

anual: o oramento, no Brasil, inicia-se em 1 de janeiro e encerra-se

em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. H pases que adotam
datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito,
governador e presidente da Repblica) deve elaborar a proposta de
oramento e envi-la para discusso e votao na Cmara Municipal, no
caso do municpio; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no
Congresso Nacional, quando se tratar do Pas.

um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e

despesas, o oramento um programa de trabalho, com metas e
objetivos a serem alcanados.

Exemplo de um plano de trabalho simples no oramento municipal:

Projeto de ampliao da escola municipal X no bairro de Ftima:

Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores

condies de estudo e convivncia escolar;

Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espao da sala de

leitura e da merendeira;

Valor: R$ 50.000,00.

Pg. 7

Estima os recursos: observe que os recursos so programados para

serem arrecadados ao longo do ano; portanto, uma expectativa e no
uma certeza de obteno. claro que a estimativa, ou previso, da receita
exige um mnimo de tcnica e de conhecimento do comportamento da
arrecadao nos anos anteriores. O acerto na estimativa importante
para garantir a continuidade dos servios e obras j iniciados e para que
no haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no
pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por
exemplo.

Fixa a despesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada, no sentido

de que estabelecido um teto que no pode ser ultrapassado. Em outra
unidade do curso, estudaremos as formas de alterao desse valor fixado.

obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal; todo estado

tem o oramento estadual; e na esfera federal, h o oramento da Unio.

Saiba mais
O oramento uma lei - a lei oramentria - que autoriza o Poder Executivo a
gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos
os rgos e entidades da administrao pblica.

A programao e as respectivas despesas que no estiverem autorizadas na lei

oramentria no podero ser realizadas. Alm disso, a elaborao do
oramento deve seguir determinados princpios, que sero estudados na
unidade seguinte.

Unidade 2 - Princpios oramentrios

Objetivos
Nesta unidade, alm de conhecer a importncia dos princpios, veremos os
mais relevantes e como so citados na Constituio Federal. Ao final da leitura,
voc poder descrev-los e identific-los no texto constitucional.

Introduo
Como vimos na primeira unidade, o oramento uma lei, e a sua elaborao
deve seguir determinados princpios.
Vejamos, ento, o que so esses princpios:
Voc j percebeu que os oramentos, da Unio, dos Estados e Distrito Federal
e dos municpios, sempre se referem ao perodo de um ano? E, mais, que
sempre so publicados?

Isso ocorre porque a matria oramentria regida por princpios, ou seja, por
normas, que vamos conhecer agora.

O oramento pblico federal, estadual, municipal obedece a um conjunto de

normas chamadas princpios oramentrios. Uns esto implcitos nos
dispositivos da Constituio Federal, outros derivam da doutrina que rege a
matria.

Os princpios, teis para o entendimento dos diversos aspectos do oramento,

so produtos da evoluo do processo de elaborao e execuo oramentria
ao longo do tempo.

Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:

Deve-se recordar que, historicamente, o oramento pblico apresenta-se como

forma de restringir e de disciplinar o grau de arbtrio do governante. Dessa forma,
procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ao desses
governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos
cidados.

Pode-se afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu para cumprir uma
funo de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivao desse
controle torna-se necessrio que, no processo de elaborao da proposta
oramentria, sejam respeitados determinados princpios oramentrios. Assim,
os princpios oramentrios se apresentam como as premissas bsicas de ao
a serem cumpridas na elaborao da proposta oramentria.

Pg. 2

Agora que voc conheceu a importncia dos princpios, vamos estudar os

mais relevantes:

1. ANUALIDADE: o princpio estabelece que a previso da receita e a fixao

da despesa devem referir-se a um exerccio financeiro. No caso do Brasil, o
exerccio financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem incio em 1 de janeiro
e se encerra em 31 de dezembro.

A lei oramentria tem um prazo de validade, quer dizer, o oramento fica em

vigor por um perodo limitado. Significa que, para o prximo ano, tero de ser
tomadas todas as medidas necessrias para a elaborao e execuo de um

novo oramento. Na prtica, podem e devem constar as aes e projetos em

fase de execuo ao lado de novos projetos e novas aes. Portanto, ateno!
O novo significa novos clculos para a receita e para a despesa. Assim,
esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior.

2. UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um oramento.

Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um oramento para o
mesmo perodo.

Talvez voc esteja se perguntando sobre a necessidade desse princpio, uma

vez que parece ser to clara a existncia de um nico oramento. Mas a histria
recente do oramento no Brasil registra poca em que conviviam vrios
oramentos, por exemplo: oramento da previdncia, oramento monetrio,
alm de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programao e o
controle da despesa. Em boa hora a Constituio de 1988 ps um fim nessa
histria.
Pg. 3

3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei oramentria deve conter

apenas matria financeira e oramentria, isto , no pode cuidar de assunto
que no esteja relacionado com a previso da receita e com a fixao da
despesa para o ano seguinte.

Em alguns pases, e no Brasil tambm, existiu, por um tempo, um tipo de

oramento que recebeu o apelido, ou a denominao, de oramento rabilongo.
Quer dizer: o oramento inclua no texto da lei matrias de interesse dos
governantes, mas que no diziam respeito propriamente ao oramento. Muitas
vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decises

efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam

ter sido objeto de leis.

Por que isso ocorria?

Ora, como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza de aprovao
pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar carter legal a tais atos
e corrigir as situaes irregulares?

Quer exemplos de rabilongos?

A incluso na lei oramentria de autorizao para o prefeito alterar a estrutura

administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salrios.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser

includas na lei oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de gasto
pode ser feita por fora do oramento. Isso vlido para todos os rgos e
entidades da administrao pblica direta e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila So

Joo? E a representao que a prefeitura ou o governo do Estado tem em
Braslia? Entram no oramento?

Sim, toda e qualquer instituio que receba recursos oramentrios ou gerencie

recursos pblicos deve ser includa no oramento, com seus respectivos valores
e programao, para o perodo de um ano.

At os fundos?

Claro, at os fundos que porventura existam, tanto na esfera da Unio quanto na

do Estado e do municpio.

Pg. 4

5. PUBLICIDADE: a lei oramentria precisa ser amplamente divulgada, para

permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu contedo e saiba como
so empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de
receita. Como o prprio nome diz, o oramento pblico pblico.

O oramento do Governo Federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio

logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da Repblica. Os
oramentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades tambm
devem ser publicados nos respectivos dirios oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que no possuem jornal

prprio ou internet para dar publicidade lei?

Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela populao
ou afixar a lei oramentria em um quadro de avisos entrada da prefeitura.

O importante que a populao conhea o contedo da lei e a entenda. Este

princpio reforado pelo que vamos estudar a seguir.

6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgao ao contedo do oramento se a

linguagem for incompreensvel para a populao. Cabe equipe responsvel
pelo documento expor nmeros e palavras de forma clara e exata, de tal forma
que no deixe margem dvida.

7. EQUILBRIO: por este princpio, o oramento dever estar sempre

equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.

Pg. 5

E como podemos identificar alguns princpios na Constituio Federal?

Para auxili-lo a compreender bem a legislao que envolve o Oramento

Pblico, assista ao vdeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado,
sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento e oua com ateno s
explicaes do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Ento, veja a seguir:

Constituio Federal 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

III - os oramentos anuais.

O artigo expressa o princpio da anualidade.

 5 - A lei oramentria anual compreender:

I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e

entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico;

II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos

a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Aparentemente, so trs oramentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que
engloba trs documentos. O princpio da unidade est implcito no 5 do art.
165.
8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da
receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para
abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda
que por antecipao de receita, nos termos da lei.
O dispositivo consagra o princpio da exclusividade.

Pg. 6
Saiba mais
Os princpios so de grande utilidade para o oramento pblico no que diz
respeito aos aspectos financeiro, contbil e tico. Servem, fundamentalmente,
como instrumento de controle social, posto que fornecem as condies para
que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela
sociedade.

Unidade 3 - O carter autorizativo do oramento no Brasil

Objetivos

Nesta unidade, vamos estudar o carter autorizativo do oramento e suas

controvrsias. Ao final, voc poder identificar as razes da discusso sobre
o carter autorizativo versus impositivo do oramento no Brasil.

Introduo

Vimos, na unidade anterior, que no permitida a execuo de nenhuma obra,

pagamento de servios e de outras despesas que no estejam autorizadas na
lei oramentria, correto?

Voc j percebeu que a lei oramentria constitui um instrumento de

controle poltico do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, controle poltico, porque do Congresso Nacional, da assembleia

legislativa e da cmara de vereadores a competncia privativa para autorizar,
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar
as

despesas necessrias ao funcionamento dos servios pblicos e outras

que objetivem o bem-estar coletivo.

Pg. 2

Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situao hipottica. Suponha que,
ao examinar o oramento do seu municpio ou Estado, voc verifique que

constam aes de suma importncia para a comunidade e que eram esperadas

com grande expectativa, como, por exemplo:

a - construo da quadra de esportes projeto includo no oramento pelo

prprio prefeito;

b ampliao da biblioteca da escola municipal obra includa pelos vereadores

no oramento, atendendo a reivindicao de alunos e professores;

c realizao de concurso pblico para professores do ensino fundamental,

solicitao da comunidade acatada pelo prefeito.

Voc observa, tambm, que os recursos esto previstos no oramento, conforme

manda a lei.

Qual o grau de certeza que voc tem de que tais aes sero executadas?

Resposta: nenhuma certeza.

Pg. 3

Ou, em outras palavras, j que esto autorizadas no oramento, o prefeito

obrigado a execut-las?

No, o prefeito no obrigado.

Por qu?
No Brasil, o oramento autorizativo, ou melhor, no impositivo, obrigatrio.
Na prtica, o prefeito pode executar toda a programao, uma parte dela, ou
nada. O dirigente est "autorizado" a executar o que consta no oramento,
mas no est "obrigado" a isso.

Esse fato gera acirradas discusses na imprensa e no cenrio poltico federal.

Existem propostas em tramitao na Cmara dos Deputados e no Senado
Federal objetivando tornar o oramento impositivo, pelo menos em termos
parciais.

Para refletir
vlido destacar alguns pontos da controvrsia: na Unio, por exemplo,
existem tipos de receitas que so obrigatoriamente vinculadas a determinados
gastos e, por outro lado, existem certas despesas que tm carter obrigatrio,
como o pagamento de aposentadorias e penses, pagamento dos juros da
dvida pblica, repasse que a Unio obrigada a fazer para estados e
municpios de acordo com o mandamento constitucional.

Da conclui-se que o oramento no totalmente autorizativo, dada a existncia

de grande parte da despesa que possui carter obrigatrio. Alis, como se ver
adiante, as despesas obrigatrias representam a maior fatia do oramento da
Unio.

Pg. 4

Ento, de que se queixam os parlamentares?

Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relao s aes

includas por eles no oramento, as quais no possuem carter obrigatrio. Ou
seja, depende da vontade poltica do Poder Executivo a execuo ou no de tais
aes, uma vez que no so obrigatrias em virtude de lei.

Vamos analisar, agora, as queixas do Poder Executivo, que reclama da rigidez

oramentria e de que o oramento extremamente engessado.

O que significa isso?

Significa que ele no tem liberdade para executar o oramento da forma que lhe
aprouver, uma vez que a Constituio Federal, alm de outras leis, o obrigam a
destinar determinados percentuais da receita para despesas especficas, como
o caso de educao e sade.

E as despesas que, ao contrrio das obrigatrias, o Poder Executivo pode

executar livremente?

So chamadas de discricionrias, porque dependem apenas do seu poder

de escolha, da sua deciso poltica. E, entre essas, esto as emendas de
parlamentares, conforme ser estudado no Mdulo IV.

Pg. 5

A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Oramento da

Cmara e do Senado, refere-se s despesas da Unio, comparando os valores
executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores
no incluem os recursos destinados ao pagamento dos compromissos da dvida
e outros de natureza financeira.

Observe que a maior parte das despesas tem carter obrigatrio e que os
percentuais praticamente no se alteram no tempo.

Composio das Despesas da Unio

2007 a 2009

Em R$ milhes
Em R$ milhes
Despesas
Obrigatrias
Discricionrias
Total

2007
Valor
488.861,5
55.400,9

2008

2009

%
Valor
89,8 545.106,6

%
Valor
86,8 651.912,3

%
86,8

10,2

13,2

99.014,1

13,2

100,0 750.926,4

100,0

82.581

544.262,4 100,0 627.687,7

Observe o grfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasio da

audincia pblica realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar
os pontos mais importantes da proposta oramentria para 2009. Observe que
o grfico mostra o total do oramento e o total das despesas, incluindo as
financeiras e as no financeiras, denominadas primrias. O grfico pode ser
encontrado na pgina do Ministrio do Planejamento.

Saiba mais
Diante dos nmeros apresentados sobre o valor das despesas obrigatrias e
discricionrias, observa-se que as razes da controvrsia a respeito do carter
do oramento no Brasil fazem parte do mundo da poltica, onde a tcnica tem
pouca contribuio a dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmao
conclusiva sobre o tema em discusso.

Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discusso sobre o carter do

oramento no Brasil, leia o artigo A falcia do oramento autorizativo, de
autoria do Consultor de Oramentos do Senado Federal Joo Henrique
Pederiva.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I do curso Introduo ao Oramento

Pblico.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!

Mdulo II - Receita e Despesa

Objetivos
Ao final do seu estudo, voc compreender o oramento na sua totalidade e
estar apto a:

Conceituar receita pblica e identificar seus estgios;

Conceituar despesa pblica e identificar seus estgios.

Unidade 1 - Conceitos e estgios da receita

Voc observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questes

oramentrias relacionadas despesa, sem falar na receita?

Pois bem, esta unidade ser dedicada receita, esperando que, ao final da
leitura, voc seja capaz de conceituar a receita pblica e identificar seus
estgios.

Quem trabalha em oramento, especialmente no Poder Legislativo, sabe, por

experincia, que a receita no desperta tanto interesse quanto a despesa, alm
de ser um assunto naturalmente antiptico sociedade, por afetar direta ou
indiretamente a sua renda.

A receita o conjunto de recursos que o governo federal, estadual e municipal

- espera arrecadar para fazer face s despesas a serem realizadas no exerccio.
A maior parte da receita arrecadada de forma compulsria, quer dizer,
obrigatria, principalmente os impostos e as contribuies.

De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pblica, a receita engloba

todos os crditos de qualquer natureza que o governo tem direito de arrecadar
em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer ttulos de que
derivem direitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como receita
pblica o recebimento efetuado pelo Estado com a finalidade de financiar as
despesas pblicas.
Pg. 2

O oramento da receita relativamente simples, se comparado com o da

despesa, pois envolve um nmero bem menor de regras e normas. constitudo
de um quadro analtico com as estimativas de arrecadao de cada um dos tipos
de receita, alm de alguns poucos quadros sintticos. Ao contrrio da despesa,
que programada, autorizada e controlada, a receita apenas estimada em
termos oramentrios, sendo seus demais procedimentos regulados na
legislao tributria.

A receita passa pelos seguintes estgios: previso, lanamento, arrecadao

e recolhimento.

A previso diz respeito estimativa do valor que ser arrecadado no ano. Em

geral, a previso toma por base o comportamento da arrecadao efetivada no
ano anterior, alm do emprego de tcnicas de projeo.

O lanamento, especialmente no caso dos impostos, a informao prestada

sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente voc j recebeu
em sua residncia o carn do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) ou do
IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores) com a data e o
valor que dever ser pago. Isso o lanamento. Nos dias atuais, o lanamento
acompanhado de ampla divulgao na mdia.

As nicas coisas inevitveis so a morte e os impostos. (V.S. Lean)

Pg. 3
Quando voc vai agncia bancria, ou ao rgo arrecadador da prefeitura ou
do Estado, para efetuar o pagamento do imposto, est dando cumprimento ao
terceiro estgio da receita, ou seja, arrecadao.

O quarto estgio, recolhimento, se d quando os recursos arrecadados

ingressam na conta do Tesouro e esto aptos a ser gastos.

Modernamente, a administrao pblica trabalha com o que se convencionou

chamar de Conta nica, tanto na Unio quanto nos Estados, Distrito Federal e
municpios. uma conta bancria onde ficam depositados os recursos pblicos
e de onde sero retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos
assumidos.

Saiba mais
A simplicidade do oramento da receita no diminui em nada a sua
importncia, uma vez que sem receita no haver despesa, certo?

Unidade 2 - Classificao da receita e as receitas municipais

Objetivos
Na unidade anterior, inicamos o estudo da receita pelo seu conceito e etapas.
Passaremos, agora, sua classificao. Vamos ver, tambm, o detalhamento
das receitas municipais, esperando que, ao final, voc identifique cada tipo de
receita.

Introduo
Existem vrias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais utilizada,
a classificao por categoria econmica, estabelecida pela Lei n 4.320, de
1964, que divide a receita em:
Receita corrente
Receita de capital
Esta classificao utilizada pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Calculadora

O termo "corrente" significa transferncia de recursos do setor privado para o

setor pblico. Ao receber esse tipo de receita, o Estado no se obriga a dar nada
em troca, ou seja, no h obrigatoriedade de dar alguma contrapartida, embora
se saiba que os recursos sero destinados ao financiamento das obras e
servios pblicos.

Pg. 2

Dentro das Receitas Correntes, a que mais se destaca, em termos de valores,

a tributria, constituda pelos recursos cobrados da sociedade sob a forma de
impostos, como, por exemplo, o imposto de renda, o IPTU, o IPVA, entre outros.
Tambm compem as Receitas Correntes as Contribuies, como a
previdenciria, o salrio-educao e outras.

A Receita de Capital formada, principalmente, pelos recursos originados de

emprstimos, mais conhecidos como operaes de crdito. Quando o governo
necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele
pode recorrer a esse tipo de operao. a sociedade famlias e empresas
que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. muito comum o
emprego desse tipo de operao pelo setor pblico.

Certamente, voc j leu ou ouviu falar sobre a dvida pblica, no?

disso que estamos falando. Todavia, o estudo da dvida pblica amplo e

complexo e escapa dos temas que estamos tratando neste curso introdutrio.

Outra classificao bastante utilizada a que divide a receita em:

Receita prpria - aquela arrecadada pela prpria unidade da Federao;

Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.

Pg. 3
Vamos tratar, agora, das receitas dos municpios.
Ateno
Antes, um alerta: quando discutimos as questes municipais, devemos ter em
mente que no se pode olhar o municpio como categoria homognea, ou seja,
no h como comparar o oramento da cidade de So Paulo, por exemplo,
com o de um municpio pequeno da regio Norte ou Nordeste. Apesar de
empregarem a mesma classificao, existem diferenas na programao e
nos valores que devem ser levados em conta nas anlises que se pretende
fazer.

O municpio brasileiro conta com vrias fontes de receita. a Constituio

Federal que determina os componentes da receita, tanto no mbito da Unio,
quanto dos estados, Distrito Federal e municpios.

Entende-se como receita prpria a arrecadada diretamente pela prefeitura, como

os tributos, e receita transferida a que recebida de outro ente da Federao,
ou seja, Estado e Unio.

Pg. 4

De acordo com o art. 156 da Constituio Federal, compete aos municpios

instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a

propriedade dos imveis localizados no municpio.

Para as capitais e grandes municpios, o valor arrecadado significativo;

contudo, para os pequenos e mdios, o imposto gera pouca receita e de difcil
cobrana, pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condio do
imvel e no se relaciona com a renda do proprietrio. Assim, comum
encontrarmos situaes em que uma pessoa proprietria de um bom imvel,
mas no possui renda suficiente para pagar o imposto, correndo o risco de
perd-lo, caso no cumpra a obrigao tributria perante a Prefeitura.

II - transmisso de bens imveis: o imposto decorrente da transao de compra

e venda de imvel. Para que haja a receita, preciso que a prefeitura tome
conhecimento da transao. Nesse caso, tambm, a receita insignificante nos
pequenos municpios.

III - servios de qualquer natureza, desde que tais servios no estejam sendo
tributados pelo estado

Pg. 5
Alm dos impostos, a Constituio Federal estabelece que os municpios
podero instituir e cobrar taxas pelos servios pblicos prestados ao contribuinte,
ou postos disposio, e tambm para o custeio do servio de iluminao
pblica.
E as receitas transferidas?

Tambm so determinadas pela Constituio Federal.

Enquanto na receita tributria receita prpria - o municpio exerce o seu poder

de tributar, na receita partilhada ou transferida - ocorre a sua participao no
produto da arrecadao de tributos de competncia exclusiva do Estado e da
Unio.

Assim, o Estado obrigado a transferir para seus municpios, de acordo com

critrios definidos em lei, vinte e cinco por cento da arrecadao do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS e cinquenta por cento da
arrecadao do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA
para o municpio onde o veculo est licenciado.

Pg. 6

No caso da Unio, o municpio recebe cinquenta por cento da receita do Imposto

sobre a Propriedade Territorial Rural ITR arrecadada no municpio e a parcela
de 22,5% da arrecadao do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer

Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vo compor o Fundo

de Participao dos Municpios - FPM.

Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso
Nacional promulgou a Emenda Constitucional n 55, de 20 de setembro de 2007,
adicionando um por cento ao FPM, que entregue aos municpios no primeiro
decndio do ms de dezembro de cada ano.

Para Refletir
Acreditamos que voc j possua algum conhecimento sobre a importncia dos
recursos do FPM para os municpios. E qual o motivo desta importncia, alm
do valor, claro?

A importncia advm do fato de que a receita do FPM contnua e certa,

permitindo o planejamento mais racional das despesas municipais e dos
desembolsos, ou seja, da programao oramentria e financeira. Para a grande
maioria dos municpios brasileiros, o FPM a principal fonte de receita. Pode-se
afirmar: os pequenos e mdios municpios so extremamente dependentes dos
recursos do FPM.

Pg. 7

O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU, que
tambm atua como rgo fiscalizador dos repasses. A participao de cada
municpio determinada pela aplicao de coeficientes que variam de acordo
com o nmero de habitantes, reajustados por meio de recenseamento
demogrfico geral.

Finalizando a unidade, e como informao complementar, que tal algumas

palavras sobre as receitas dos Estados?

ainda o art. 155 da Constituio Federal que define a competncia dos Estados
em matria tributria, estabelecendo que lhes compete instituir:

O ICMS - imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias

e sobre prestaes de servio de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicao;

O IPVA - imposto sobre a propriedade de veculos automotores; e

O imposto sobre a transmisso "causa mortis" e doao de quaisquer

bens ou direito.

Os Estados e o Distrito Federal tambm participam da partilha do imposto de

renda e do IPI por meio do Fundo de Participao dos Estados - FPE, que recebe
21,5% do total arrecadado pela Unio com os dois impostos.

Pg. 8

Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM,

recomendamos

visita

ao

Portal

do

Tribunal

de

Contas

da

Unio/Transferncias Constitucionais e Legais, onde voc poder

conhecer os coeficientes e os valores transferidos para Estados e municpios.

A Nota Tcnica elaborada pelas Consultorias de Oramento da Cmara dos

Deputados e do Senado Federal, sobre a proposta oramentria da Unio
para 2009, apresenta a posio da receita dividida em vinculada e no
vinculada.

Lembre-se: receita vinculada aquela que tem aplicao obrigatoriamente

destinada a determinado gasto.

Os dados mostram uma leve queda no percentual da receita vinculada no

perodo. A Nota Tcnica encontra-se na pgina do oramento das duas
instituies.

Saiba mais
A receita prpria muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar a
programao de trabalho, posto que a atividade econmica do municpio pode
no ser capaz de gerar receita em valor suficiente. Da a necessidade das
transferncias governamentais, que, se, por um lado, resolve o problema da
receita, por outro, agrava a dependncia financeira do municpio.

Unidade 3 - Conceito e classificao da despesa

Objetivos
Nesta unidade, vamos estudar os aspectos mais importantes da despesa,
esperando que, ao final, voc seja capaz de ler e compreender o oramento
na totalidade.

Introduo

Pode-se conceituar a despesa pblica como o gasto do Estado com vistas ao

atendimento

das

necessidades

coletivas

ao

cumprimento

das

responsabilidades institucionais.

Voc j sabe que as despesas devem constar do oramento e ter a autorizao

do Poder Legislativo. Passaremos agora classificao.

Voc pode se perguntar: classificao? H necessidade disso? Qual a

importncia? s para complicar o estudo do oramento?

A classificao de grande importncia, sim, pois auxilia na compreenso do

oramento e das contas pblicas. So utilizadas para facilitar e padronizar as
informaes que se deseja obter.

Pela classificao possvel visualizar o oramento por poder, funo,

subfuno, programa, categoria econmica, e olhar a despesa sob diferentes
enfoques, ou abordagens, conforme o ngulo que se pretende analisar.

Pg. 2
Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por exemplo,
necessite de informaes sobre o valor gasto com o Poder Legislativo do Pas
em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educao e sade. Pela
despesa classificada, temos condies de dar a resposta quase que
imediatamente com a utilizao dos instrumentos fornecidos pela informtica.

Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas com as
cmaras de vereadores de todos os municpios, com as assembleias legislativas
dos Estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma preciso que
as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os mesmos critrios.
O mesmo ocorre com educao, sade e outros setores.

Ora, falar em classificadas da mesma forma o mesmo que dizer que todas as
unidades da Federao tm que adotar a mesma classificao. Ou melhor, so
obrigadas por lei.

Saiba mais
O rgo coordenador da metodologia de classificao o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, que dita as normas a respeito do assunto.
Originalmente, a classificao foi estabelecida pela Lei n 4.320 de 1964.

Pg. 3
Vamos estudar quatro tipos de classificao da despesa. Cada classificao
possui uma finalidade especfica e um objetivo original que justificam sua criao
e pode ser associada a uma questo bsica que procura responder:

Pg. 4

Classificao Institucional

Sua finalidade primordial colocar em evidncia a unidade responsvel pela

execuo da despesa, ou seja, os rgos que gastam os recursos de acordo
com a programao aprovada. Ajuda no controle e na avaliao da execuo.

A classificao institucional compreende os rgos Oramentrios e suas

respectivas Unidades Oramentrias.

A Unidade Oramentria destina verbas especficas para a realizao de

programas de trabalho. Em outras palavras: a unidade responsvel pela
execuo do oramento.

A Lei 4.320/64 (art. 14) dispe que Constitui unidade oramentria o

agrupamento de servios [..] a que sero consignadas dotaes prprias.

Trata-se, portanto, de agrupamento de servios, que pode corresponder a um

segmento organizacional da administrao direta, da indireta ou mesmo a
nenhum componente da estrutura organizacional. Exemplos: alguns fundos
especiais e registros equivalentes a Transferncias a Estados, Distrito Federal e
Municpios, Encargos Financeiros da Unio, Operaes Oficiais de Crdito,
Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal e Reserva de
Contingncia.

Pg. 5
Classificao Funcional

A atual classificao funcional, utilizada a partir do exerccio de 2000, substituiu

a antiga classificao funcional-programtica, instituda pela Lei n 4.320, de
1964, que, poca, representou grande avano na tcnica de apresentao
oramentria.

A classificao funcional, composta de um rol de funes e subfunes

prefixadas, serve como agregador dos gastos pblicos por rea de ao
governamental. Por ser de aplicao comum e obrigatria no mbito dos
municpios, dos Estados e da Unio, essa classificao permite a consolidao
nacional dos gastos do setor pblico.

No total, so 28 funes, que se subdividem em subfunes, cada uma com seu

cdigo.

Pg. 6
A funo representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa
que competem ao setor pblico.

A subfuno representa uma partio da funo, visando agregar determinado

subconjunto de despesas do setor pblico. Identifica a natureza bsica das
aes que se aglutinam em torno das funes. Observe que a funo Segurana
Pblica, por exemplo, possui trs subfunes: Policiamento, Defesa Civil,
Informao e Inteligncia.

H outro aspecto a apresentar: as subfunes podero ser combinadas com

funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da
programao que se pretende executar.

Por exemplo: podemos usar a subfuno 181 Policiamento, atrelada Funo

Legislativa, no caso da polcia que garante a segurana dos membros do Poder
Legislativo.

Saiba mais
Explicando melhor: se voc tem a informao de que a prefeitura de seu
municpio programou R$ 1.000.000,00 para aplicar em Segurana, voc s
tem esta informao e mais nada. H necessidade de detalh-la. Ento,
pesquisando mais, voc verifica que esto destinados R$ 800.000,00 para
Policiamento Civil e R$ 200.000,00 para as aes de Defesa Civil. A a
informao apresenta um grau de detalhamento maior. Entendeu?

Pg. 7
Estrutura Programtica

O Programa o instrumento de organizao das aes do governo. Ele articula

o conjunto de aes que tm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura
programtica o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em
vista as solues propostas para os problemas de determinada comunidade ou
do Pas como um todo.

Dessa forma, governador, prefeito e o Presidente da Repblica tm a liberdade

de definir a estrutura programtica que pretende executar.

Exemplos de programas na rea federal: Assentamento para Trabalhadores

Rurais, Abastecimento Agroalimentar, Cidadania e Efetivao de Direito das
Mulheres, Desenvolvimento do Sistema de Propriedade Intelectual.

Pg. 8

O Programa executado por meio da Ao, que se divide em:

a) Projeto: o instrumento de programao que visa um ou mais objetivos de

um programa, envolvendo operaes que se realizam num perodo limitado de
tempo e das quais resulta um produto em benefcio da sociedade. Em outras
palavras: o projeto tem data para comear e data para terminar.

Exemplos: construo de escolas; ampliao do prdio da prefeitura; abertura

de estradas vicinais.

b) Atividade: o instrumento de programao que visa um ou mais objetivos de

um programa, envolvendo operaes que se realizam de modo contnuo e
permanente e das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao
de governo.

Exemplo: pagamento de professores; manuteno do prdio da prefeitura;

manuteno de rodovias.

c) Operao Especial: so aes que no contribuem para a manuteno das

aes de governo e das quais no resulta um produto sob a forma de bens ou
servios.

Exemplo: pagamento da previdncia social; pagamento dos juros da dvida.

Pg. 9
Classificao da Despesa por Natureza

Instituda pela Lei n 4.320, de 1964, a classificao por natureza divide-se em

Corrente e de Capital.

As Despesas Correntes so as que no contribuem diretamente para a

formao ou aquisio de um bem de capital. So despesas correntes, por
exemplo, os gastos com pessoal e a manuteno da mquina administrativa.

As Despesas de Capital, ao contrrio, contribuem para a formao ou aquisio

de um bem de capital, implicando aumento patrimonial. A mais importante a

despesa classificada como investimento, que engloba despesas com o

planejamento e a execuo de obras e com a aquisio de equipamentos e
material permanente.

Saiba mais
A classificao da despesa intrumento indispensvel para o conhecimento e
o controle dos gastos pblicos por permitir a leitura detalhada do oramento.
Propicia, inclusive, que sejam detectados exageros, erros e desvios na
aplicao dos recursos pblicos.

A partir da leitura detalhada do que voc estudou at agora, procure identificar

os conceitos aprendidos como: classificao funcional, programa, categoria
econmica, entre outros. Logo voc perceber como fcil ler e interpretar o
oramento. nimo!

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo II.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!

Mdulo III - O Oramento Pblico na Constituio Federal

Objetivos
Nesta unidade, voc dever:

Identificar os documentos formais que fazem parte do modelo oramentrio

brasileiro;
Apontar a relao que existe entre eles.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes

Oramentrias - LDO; Lei Oramentria Anual - LOA

O modelo oramentrio brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 da Constituio

Federal, tem por base o elo entre o planejamento e a fixao de despesas para
determinado

exerccio

e materializa-se

em

trs documentos formais,

devidamente hierarquizados: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes

Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA).

O papel dessas leis integrar as atividades de planejamento e oramento,

visando assegurar o sucesso da atuao governamental nos municpios,
Estados e Unio. Em outras palavras, um sistema integrado de planejamento
e oramento adotado pelos municpios, Estados, Distrito Federal e Unio.

O ciclo oramentrio corresponde a um perodo de quatro anos, iniciando pela

elaborao do PPA e encerrando com o julgamento da ltima prestao de
contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. um processo dinmico e
contnuo, com vrias etapas articuladas entre si, por meio das quais os
oramentos so discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e
julgados.

Pg. 2
As trs leis do ciclo oramentrio devem estar estreitamente ligadas entre si,
compatveis e harmnicas e utilizando a mesma linguagem, ou seja, a
denominao de um determinado programa e das aes correspondentes
constantes do oramento deve ser a mesma utilizada no PPA.

A elaborao dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA competncia

exclusiva do Poder Executivo - prefeito, governador e Presidente da Repblica.
Portanto, os membros do Poder Legislativo no podem dar incio ao ciclo
oramentrio.

Ateno
O formato das trs leis, os prazos e a vigncia foram estabelecidos, em carter
provisrio, no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
- ADCT, uma vez que a Constituio Federal estabeleceu a criao de uma lei
complementar de finanas pblicas para editar regras sobre a matria. Na
prtica, esta lei complementar substituiria a Lei n 4.320 de 1964. Porm, a
despeito das propostas de diversas autorias que foram apresentadas no
Congresso Nacional, nada foi aprovado e, at os dias atuais, a matria
continua regida pelo ADCT.

Observe que a Constituio Federal no revogou a Lei n 4.320, de 1964, na sua

totalidade, haja vista que permanecem em vigor muitos de seus dispositivos.

Pg. 3
No caso dos Estados e municpios, vigoram os prazos que esto estabelecidos
nas respectivas constituies estaduais, leis orgnicas municipais e regimento
interno das assembleias legislativas e das cmaras municipais.

Veja o diagrama a seguir, representativo do ciclo oramentrio, que utilizado

em diversos textos explicativos sobre oramento e pode ser encontrado no
Manual Tcnico de Oramento na pgina do Ministrio do Planejamento.

Pg. 4
Como j falamos anteriormente, o modelo oramentrio brasileiro, definido nos
arts. 165 a 169 da Constituio Federal, tem por base o elo entre o planejamento
e a fixao de despesas para determinado exerccio, expressos por meio dos
seguintes documentos:

a)

Plano Plurianual PPA

Certamente voc j ouviu falar em PPA, no? E o que vem a ser esse plano?
Qual a sua durao e importncia? Vejamos.

O ciclo oramentrio se inicia com a elaborao do projeto de lei do PPA no

primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito, e vigora a partir
do ano seguinte at o primeiro ano de mandato do prximo governante, de forma
a garantir a continuidade administrativa.

o planejamento de mdio prazo. O plano define as despesas de capital

relacionadas aos programas e aes estabelecidas, alm das estratgias,
diretrizes e metas para um perodo de quatro anos. Observe que os valores
financeiros so meras indicaes, pois, na prtica, o que se leva em conta so
os recursos constantes no oramento.

No mbito federal, a elaborao do projeto de lei do PPA coordenada pela

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), e, se necessrio, o governo pode
enviar a cada ano um projeto de lei de reviso do PPA. Isso demonstra que o
planejamento flexvel e que o PPA pode, durante o perodo de vigncia, sofrer
alteraes.

Ateno
Tanto o PPA originalmente encaminhado quanto as suas modificaes tm
que ser apreciadas pelo Poder Legislativo.

O projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional at 31 de

agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial, devendo ser aprovado at
o encerramento da sesso legislativa, em 22 de dezembro. Contudo, na esfera
federal, esse prazo, muitas vezes, no foi obedecido.

Pg. 5

b) A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

uma lei anual que estabelece, entre outros assuntos, as metas e prioridades
do governo, ou seja, as obras e os servios mais importantes a serem realizados
no ano seguinte. A LDO dita as regras que devero ser observadas na
formulao do projeto da LOA pelo Poder Executivo e na discusso, votao e
aprovao pelo Poder Legislativo. Lembre-se: a LDO subordina-se ao PPA, no
que concerne programao prioritria.

Na Unio, o projeto da LDO amplo e complexo e deve ser enviado ao

Congresso Nacional at o dia 15 de abril. Caso no seja aprovado at o dia 17
de julho, no permitido ao Congresso Nacional entrar em recesso.

O processo de elaborao da LDO e da LOA de competncia da Secretaria de

Oramento Federal (SOF), rgo central de oramento vinculado ao Ministrio
de Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

Assista explicao didtica sobre o papel da LDO e a sua relao com o

Oramento Pblico, oferecida pelo Professor Ilvo Debus. Regule o som do seu
equipamento e fique atento!

Pg. 6

c) A Lei Oramentria Anual - LOA

No vdeo que se acessa aqui, voc tem uma explicao que detalha a LOA,
bem como uma reviso da classificao de Receita e Despesa, estudada no
mdulo anterior. No perca!

Como j estudamos, na LOA que o governo demonstra todas as receitas e

despesas para o ano seguinte. A LOA composta de trs documentos, tambm
chamados de esferas: fiscal, seguridade social e investimento das empresas
estatais.

O oramento fiscal contempla os gastos em infraestrutura, educao,

agricultura, manuteno dos rgos, transferncias de receitas tributrias
federais para Estados e municpios, entre outros, e discrimina as receitas de
acordo com a origem.

O oramento da seguridade social lista os desembolsos com benefcios

previdencirios (aposentadorias, penses, etc.), assistncia social e sade e
discrimina as receitas de contribuies sociais e de transferncias recebidas do
oramento fiscal.

O oramento de investimento das empresas estatais contempla apenas este

tipo de gasto, com as respectivas fontes de financiamento. Observe que os
demais gastos das estatais, como manuteno e pagamento de pessoal, no
entram na LOA.

Pg. 7

Caso o projeto da lei oramentria no seja aprovado at 31 de dezembro,

o Pas ficar sem lei oramentria?

No, se o projeto da lei oramentria no for aprovado pelo Congresso Nacional

at o dia 31 de dezembro, a programao poder ser executada para o
atendimento das despesas que constituem obrigaes constitucionais e legais
da Unio.

Saiba mais
O modelo estabelecido na Constituio Federal tem, ao longo dos anos,
recebido crticas relacionadas ao seu formato e contedo, principalmente no
que concerne LDO. Contudo, incontestvel que o modelo representou um
enorme avano para a regulamentao da matria oramentria, garantindo a
harmonia que deve existir entre os documentos: a lei oramentria deve estar
de acordo com as normas definidas na LDO e obedecer programao
contida no PPA para o ano a que se refere. E mais: a linguagem utilizada no
PPA a mesma utilizada no oramento.

Leia o artigo: "Carta de 1988 criou modelo oramentrio".

(fonte: Jornal do Senado - Institucional / Constituio 20 anos - 02/10/2008)

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo III.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!

Mdulo IV - O Processo Oramentrio no Poder Legislativo

Objetivos

Ao final deste mdulo, voc dever:

Identificar a estrutura e as etapas definidas para a apreciao do oramento;

Descrever a importncia dos princpios oramentrios, bem como identificlos no texto constitucional.

Unidade 1 - A Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos

e Fiscalizao - CMO e o processo de apreciao e de alterao
do PPA, da LDO e da LOA
Objetivos

Voc estudou na unidade anterior os documentos que fazem parte do sistema

oramentrio. Nesta unidade, vamos apresentar qual a participao do
Poder Legislativo no processo oramentrio, esperando que, ao final, voc
identifique a estrutura e as etapas definidas para a apreciao do oramento.

Introduo
A Constituio Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a prerrogativa
de participar efetivamente do oramento, instituindo uma comisso mista de
carter permanente para tratar da matria.

A Constituio Federal atribuiu competncia a uma comisso mista permanente

de senadores e deputados para examinar e emitir parecer sobre os projetos

relativos ao PPA, LDO, LOA e aos crditos adicionais, bem como s

emendas a eles apresentadas.

Para cumprir essa determinao, o Congresso Nacional criou, pelo Regimento

Comum, a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO, regida pela Resoluo n 01, de 2001 CN, at o exerccio de 2006,
quando foi baixada a Resoluo n 1, de 2006 - CN.
Pg. 2
A CMO tem por competncia, alm das previstas na Constituio Federal,
examinar

emitir

parecer

sobre

os

documentos

pertinentes

ao

acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria e financeira e da

gesto fiscal, conforme determinao da Lei da Responsabilidade Fiscal.

Ateno
Ateno para uma importante inovao promovida pela Resoluo n 1, de
2006/CN: O nmero de membros da CMO foi reduzido de 84 parlamentares
(63 deputados e de 21 senadores) para 40 (30 deputados e 10 senadores).

Alm disso, estabeleceu a renovao integral dos membros da Comisso

titulares e suplentes a cada sesso legislativa, que compreende o perodo de
um ano. Ou seja, veda a designao, para membros titulares e suplentes, de
parlamentares que integraram a Comisso anterior.

Saiba mais
Para toda e qualquer matria a ser examinada pela CMO designado um
relator. A resoluo determina que haja rodzio para os relatores das principais
leis oramentrias: LDO, PPA e LOA. Um mesmo parlamentar s poder
exercer uma destas relatorias a cada legislatura, que compreende o perodo
de quatro anos. Esta medida tem por objetivo dar oportunidade a todos os
membros da Comisso, inclusive aos suplentes.

Pg. 3
No caso da LOA, devido ao seu tamanho e aos interesses e valores que envolve,
designado um relator para a receita e outro para a despesa, denominado de
Relator Geral, e o projeto dividido em 10 reas temticas para a despesa, que
so:

I - Infraestrutura;
II - Sade;
III - Integrao Nacional e Meio Ambiente;
IV - Educao, Cultura, Cincia e Tecnologia e Esporte;
V - Planejamento e Desenvolvimento Urbano;
VI - Fazenda, Desenvolvimento e Turismo;
VII - Justia e Defesa;
VIII - Poderes do Estado e Representao;
IX - Agricultura e Desenvolvimento Agrrio;
X - Trabalho, Previdncia e Assistncia Social.

Cada rea examinada por um parlamentar, denominado de Relator Setorial,

responsvel pelo relatrio e pela apreciao das emendas apresentadas rea
sob a sua responsabilidade.

Os projetos do PPA e da LDO no so divididos em reas, sendo examinados

por apenas um relator cada.

Observe outro ponto importante includo pela Resoluo n 1/2006 - CN: o

relatrio da LOA s pode ser apreciado aps a aprovao, pelo Congresso
Nacional, do projeto do PPA ou de projeto de lei que o revise. Essa foi uma
medida de reconhecimento da devida importncia do PPA no processo
oramentrio e tambm por uma questo de lgica, haja vista que a LOA o
detalhamento do PPA para o ano a que se refere.
Caso voc, estudante, tenha interesse em identificar como as bases de dados
disponveis na internet permitem o aprofundamento da investigao sobre o
incrementalismo oramentrio no Brasil, sugerimos a leitura do texto de Pederiva
et al., disponvel na Biblioteca deste curso, em 'Textos complementares'.

Pg. 4
Voc deve estar se perguntando: j aconteceu algum caso de aprovao
do oramento antes do PPA?

Sim, em alguns anos, o projeto da LOA foi aprovado antes que o Parlamento se
pronunciasse sobre a programao constante do PPA, em uma clara quebra da
hierarquia que deve existir entre as leis oramentrias.

correto voc indagar: se o Mdulo IV se refere apenas ao processo na

esfera federal, qual o interesse que pode ter para Estados e municpios?

O interesse nacional e advm do fato de que, no oramento federal, esto

valores que sero repassados para Estados e municpios, seja por incluso de
emendas de parlamentares, seja por constarem do projeto elaborado pelo Poder
Executivo.

A emenda a forma mais efetiva de participao do Congresso Nacional

no processo oramentrio. A apresentao de emendas uma atividade
legtima, inserida no contexto dos papis tpicos do Legislativo, e
desperta a maior ateno dos parlamentares e das bancadas estaduais.
Isto ocorre em razo de ser esta a oportunidade para realizar alocaes
de recursos em benefcio das localidades que representam.

As emendas so apresentadas apenas ao projeto da LOA?

No, os projetos do PPA e da LDO tambm so passveis de recebimento de

emendas.

As emendas LDO devem ser compatveis com o PPA vigente, que

hierarquicamente superior, e as emendas LOA subordinam-se a ambos.

Ento, o parlamentar pode apresentar todo tipo de emenda que desejar?

No, as emendas ao projeto oramentrio devem obedecer s regras

estabelecidas pela Constituio Federal, como: no aumentar o total de
despesas previsto no oramento; a incluso de nova despesa, ou aumento de
despesa j prevista, s pode ser acatada se houver a indicao de recursos
provenientes do cancelamento de outra programao; proibido cancelar
recursos de despesas com pessoal, benefcios da previdncia, transferncias
constitucionais, juros e amortizao da dvida pblica.

Pg. 5
De acordo com a Resoluo n 1/2006 CN, segundo a autoria, as emendas
podem ser:

 Coletivas
Individuais

As coletivas so as emendas apresentadas pelas comisses permanentes do

Senado Federal e da Cmara dos Deputados e pelas bancadas estaduais, que
so constitudas pelos representantes deputados e senadores dos Estados.

Exemplo: Comisso de Educao, Comisso de Agricultura e Reforma Agrria,

Bancada do Estado de Minas Gerais, Bancada do Estado do Par.

Ateno
As comisses permanentes s podem apresentar emendas referentes rea
de sua competncia. Por exemplo, a comisso s pode apresentar emendas
para esta rea. E mais: as emendas tm que ter carter nacional, ou seja,
devem beneficiar todo o pas, sendo vedada a apresentao de emendas
destinadas, exclusivamente, a estados e municpios.

As emendas de bancada, obviamente, devem destinar recursos para as aes

de interesse do Estado que representam.

Pg. 6
A emenda individual, como a prpria denominao indica, apresentada pelo
parlamentar individualmente. Porm, atente que a apresentao de emenda
uma faculdade do parlamentar e no uma obrigao. Existe algum deputado ou
senador que no apresenta emenda? Sim, alguns poucos parlamentares, por
no concordarem com o processo de alterao do projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, se abstm de apresentar emenda.

No que se refere quantidade de emendas, as comisses permanentes podem

apresentar at cinco emendas ao projeto do PPA, at cinco ao projeto da LDO e
at oito ao projeto da LOA.

As bancadas estaduais podem apresentar ao projeto do PPA at cinco emendas

de interesse do Estado, at cinco emendas ao projeto da LDO e de dezoito a
vinte e trs emendas ao projeto da LOA, dependendo do nmero de
parlamentares na bancada.

O parlamentar pode apresentar individualmente at dez emendas ao projeto do

PPA e at cinco ao projeto da LDO. Quanto ao projeto da LOA, estabelecido o
limite de vinte e cinco emendas, subordinadas a um valor financeiro total que
definido anualmente pelo Relator Geral do Oramento no seu relatrio
preliminar.

Curiosidade

As emendas individuais, em geral, so destinadas aos municpios, como, por

exemplo: a ampliao do sistema de abastecimento de gua na localidade de
So Miguel no municpio X, manuteno da infraestrutura urbana do municpio
Y.

Pg. 7
Observe que, de posse da informao sobre o valor a que tem direito, o
parlamentar pode apresentar ao oramento o nmero de emendas que desejar,
limitado ao mximo de vinte e cinco. Por exemplo: pode concentrar o valor em
uma s emenda ou dividi-lo em quantas achar necessrio.

Vamos a um exemplo:

Suponha que o parecer preliminar estabelea que o valor que cabe a cada
parlamentar de R$ 8 milhes. O deputado A decide distribuir o valor
igualmente, ou seja, ele apresentar 25 emendas com valor de R$ 320 mil
cada. O deputado B prefere apresentar cinco emendas com o valor de R$
1,6 milhes cada. O deputado C acha melhor destinar o valor total para
apenas uma emenda. Entendeu?

As emendas ao oramento despertam o maior interesse dos membros do Poder

Legislativo e tambm dos prefeitos e governadores, que encaminham os pleitos
aos seus representantes.

E depois de apresentadas, qual o destino dessas emendas?

Lembra-se de que, em nosso estudo, vimos que essas matrias so examinadas

por relatores setoriais? Pois bem: de posse das emendas, os relatores de cada
rea temtica as analisam, podendo acatar ou rejeitar as que esto em
desacordo com as normas. E, assim, elaboram seus relatrios, que sero
apreciados pela CMO.

Pg. 8
E o processo encerra a?

No, todas as matrias oramentrias aprovadas pela CMO so encaminhadas

ao Plenrio do Congresso Nacional, que tem o poder de aprovar, rejeitar, no todo
ou em parte, as decises da Comisso.

Em sendo aprovada, a matria encaminhada ao Presidente da Repblica para

sano.

No podemos esquecer que esse rito tcnico eminentemente poltico, as

decises so polticas, o momento em que o Parlamento decide onde sero
alocados os recursos pblicos.

No que concerne aos Estados e municpios, pode mudar o processo, mas o

carter poltico idntico.

Saiba mais

A despeito de toda a crtica que recebe da imprensa e da sociedade

organizada, o processo oramentrio vem sendo aperfeioado ao longo do
tempo. evidente que est longe do ponto timo, porm, a cada ano so
incorporadas medidas moralizadoras e de controle visando evitar o desvio dos
recursos. O Congresso Nacional o frum onde se trava, legitimamente, a luta
pelos recursos pblicos, sendo que a CMO desempenha o papel poltico e o
tcnico.

Leia o texto publicado no Correio Brasiliense de 8/11/2008, sob o ttulo: A

Guerra das Emendas

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo IV .

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!

Mdulo V - Execuo Oramentria

Objetivos

Passaremos, agora, etapa da execuo, ou seja, da alocao dos recursos,

esperando que, ao final do mdulo, voc identifique a operacionalizao do
oramento e as normas que disciplinam o processo.

Unidade 1 - A programao oramentria e financeira e o

contingenciamento
Objetivos

No mdulo anterior, conhecemos aspectos importantes da execuo do

oramento. Agora, vamos verificar que o oramento flexvel e que pode
sofrer alteraes durante a execuo; e ao final, voc ser capaz de identificar
com facilidade os tipos de mudanas que podem ser feitas. Vamos l!

Introduo
A execuo do oramento tema de maior relevncia dentro da administrao
pblica, posto que a etapa em que so efetivamente aplicados os recursos
programados.

Nas unidades anteriores, estudamos os aspectos relacionados elaborao e

apreciao do oramento.

Aps a aprovao pelo Congresso Nacional, a sano do Presidente da

Repblica e publicao no Dirio Oficial da Unio, o oramento est apto a ser
executado. O processo semelhante nos Estados e municpios.

A execuo oramentria regida por normas constitucionais, por dispositivos

da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e pela LDO do exerccio a que se refere.

Como voc j sabe, no permitido iniciar a execuo de programas e aes

que no constem do PPA e que no estejam autorizadas no oramento.

A partir da publicao do oramento, o governo dispe do prazo de trinta dias

para editar o decreto de programao oramentria e financeira, visando ajustar
a realizao da despesa ao fluxo da entrada dos recursos.

uma medida necessria para manter o equilbrio entre a receita arrecadada e

a despesa realizada. Por outro lado, permite s unidades oramentrias saber,
de antemo, o volume de recursos que podero comprometer mensalmente.

E por que isso?

Porque os recursos no entram de uma s vez e ao mesmo tempo nos cofres do

governo.

Pg. 2
A partir da edio do decreto, as unidades oramentrias esto aptas a executar
a programao, ou seja, dar cumprimento ao que est estabelecido na lei
oramentria. A execuo pode ser feita diretamente pela unidade oramentria
ou atravs de convnios com outras entidades, Estados e municpios.

Invariavelmente, todos os anos, ouvem-se crticas e reclamaes dos

parlamentares a respeito da execuo do oramento. Ou melhor, acusam o

governo de no executar, ou seja, de no liberar os recursos para as emendas

que foram includas no oramento.

Isso verdadeiro? Se for, por que acontece?

Para responder, sugerimos que voc leia, novamente, a Unidade III, que trata do
carter autorizativo do oramento.

Saiba que a LRF autoriza o governo a editar decreto contingenciando as

despesas se, ao final de um bimestre, for verificado que a receita arrecadada
est menor que o valor estimado e que pode comprometer o atingimento das
metas fiscais estabelecidas.

Atente que no se trata de corte na programao e sim do estabelecimento de

um limite temporrio para a efetivao da despesa. Esse limite ser modificado,
e at revogado, quando a receita apresentar o desempenho esperado.

Pg. 3
E quais as despesas que podem ser contingenciadas?

Exatamente aquelas que no tm carter obrigatrio, ou seja, as discricionrias,

nas quais se incluem as emendas de parlamentares. Da a revolta e os
pronunciamentos inflamados de deputados e senadores com afirmativas do tipo
o oramento no Brasil uma pea de mera fico, de que adianta apresentar
e aprovar as emendas se elas no so executadas? .

Saiba mais
Observe um detalhe: mesmo que a programao, objeto da emenda aprovada,
no esteja condicionada e que exista vontade poltica para implement-la, os
recursos no iro automaticamente para o beneficirio - Estado ou municpio
-, pois dependem da elaborao de convnio, que obedece a regras definidas
na lei de diretrizes oramentrias. Algumas vezes, o municpio a ser
beneficado com a ao programada no est apto a elaborar convnio com a
Unio, por no atender a alguma das regras estabelecidas na LDO.

Saiba mais
Nem sempre o que consta no oramento executado; depende do
comportamento da receita, do tipo de despesa programada, da situao do
beneficirio dos recursos no caso dos convnios e da vontade poltica do chefe
do Poder Executivo.

Unidade 2 - Alterao oramentria e apreciao pelo Poder

Legislativo

Objetivos

Na unidade anterior, conhecemos aspectos importantes da execuo do

oramento. Agora, vamos verificar que o oramento flexvel e que pode
sofrer alteraes durante a execuo; ao final, voc ser capaz de identificar
com facilidade os tipos de mudanas que podem ser feitas.

Introduo
Conforme j estudamos, a lei oramentria fixa o limite mximo para o gasto da
administrao pblica. Podem ocorrer, entretanto, omisses de aes
necessrias, falhas na previso de gastos ou na arrecadao da receita que
requeiram do governo medidas visando adequar cada situao.

Imagine que voc trabalha no departamento financeiro da prefeitura do seu

municpio e que o prefeito deseja saber se h possibilidade de realizar uma
importante obra no valor de R$ 10.000,00. Voc examina e verifica que existe
autorizao para obra, mas que o valor disponvel de R$ 7.000,00.

O que fazer ento? Existe soluo para atender ao pedido do prefeito? Como?

Sim, a soluo para o caso alterar a lei oramentria aprovada.

A alterao da lei oramentria feita por meio da abertura de crdito adicional,

cujas normas so iguais para a Unio, Estados, Distrito Federal e municpios.

A Lei n 4.320 de 1964, define crditos adicionais como as despesas no

computadas ou insuficientemente dotadas na lei de oramento, sendo que as
modalidades so: suplementares, especiais e extraordinrias.

Pg. 2

Os crditos suplementares so destinados ao reforo de dotao oramentria

existente, enquanto os crditos especiais so destinados a despesas para as
quais no haja previso oramentria especfica.

A Constituio Federal probe a abertura de crdito suplementar ou especial sem

prvia autorizao legislativa e sem a indicao dos recursos correspondentes.
Portanto, a abertura do crdito depende da existncia de recursos disponveis
para atender despesa.

O mais comum obter os recursos por meio do cancelamento do valor de outra

programao. Contudo, podem ser utilizados, tambm, o excesso de
arrecadao, se houver, os recursos oriundos de operao de crdito, ou o
supervit financeiro apurado em exerccio anterior (ou seja, saldos livres de caixa
deixados pela execuo do ano anterior).

A Constituio prev ainda em seu art. 166, pargrafo oitavo, que se uma parcela
das receitas da lei oramentria anual ficar sem despesas correspondentes (por
estas terem sido vetadas ou canceladas por emendas), esse valor pode ser
oferecido tambm como fonte para crditos suplementares e especiais.

Tanto a Lei n 4.320, de 1964, quanto a Constituio Federal permitem que a

prpria lei oramentria anual possa ser utilizada para autorizar o Poder
Executivo a abrir, durante o exerccio, crditos suplementares at determinada
importncia.

O que isso quer dizer?

Significa que o governante no necessita pedir ao Poder Legislativo a alterao,

ou seja, ele mesmo pode alterar o oramento por decreto.

Ateno
Contudo, ateno: a autorizao dada somente para suplementar a
programao existente at determinado valor, que, em geral, corresponde a
vinte e cinco por cento do total aprovado para a ao.

A cada exerccio, esta matria, disciplinada, tambm, pela LDO

correspondente.

Pg. 3

Os crditos extraordinrios destinam-se a atender a despesas imprevisveis e

urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade
pblica. A Constituio Federal determina que os crditos dessa natureza sejam
abertos por meio de medidas provisrias.

Voltando ao estudo de caso apresentado no incio desta unidade: a soluo

recorrer ao crdito suplementar, ou seja, elaborar um projeto de lei solicitando
o valor de R$ 3.000,00, propondo o cancelamento deste valor em outra
programao, encaminh-lo cmara de vereadores com a justificativa
pertinente e aguardar a aprovao. E sendo aprovado, incorporado ao
oramento, e a obra pode ser realizada.

E se, ao examinar o oramento, voc verificar que no existe a autorizao para

a obra em questo?

O procedimento, nesse caso, recorrer ao crdito especial, j que a obra no

est prevista, trata-se de programao nova. O encaminhamento o mesmo.

No caso da Unio, compete CMO a apreciao dos pedidos de crdito

adicional encaminhados pelo Poder Executivo. O processo semelhante ao da
apreciao da LOA, porm, em verso simplificada. definido um relator, os
parlamentares podem apresentar emendas, e o projeto, depois de aprovado pela
Comisso, encaminhado ao Plenrio do Congresso Nacional para apreciao.
Pg. 4
Nos ltimos anos, o prprio Congresso Nacional vem editando normas na LDO,
de forma a coibir excessos na apresentao de emendas e impedir que os
crditos encaminhados pelo Poder Executivo sejam desvirtuados em seu
objetivo original.

Finalmente, se for aprovado, o projeto de lei enviado ao Poder Executivo para

sano, publicao e incorporao ao oramento vigente.

Saiba mais
A participao do Poder Legislativo no oramento indispensvel em todas as
fases do processo, para dar legitimidade a qualquer alterao na pea
oramentria, pois uma lei s pode ser alterada por outra lei.

A Constituio Federal, no art. 167, 3, estabelece que a abertura de crdito

extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade
pblica, utilizando o instrumento da medida provisria.

Observa-se, entretanto, que o Poder Executivo, h bastante tempo, vem

utilizando esse instrumento de maneira excessiva e sem observar os
pressupostos constitucionais a respeito.

Essa situao foi objeto de manifestao do Supremo Tribunal Federal,

conforme leitura indicada: "STF suspende medida provisria sobre crdito
extraordinrio de R$ 1,65 bi".

Estudo de Caso - Veja, na prtica, como se processam as alteraes

oramentrias por meio dos crditos adicionais. Clique aqui para acessar o
material para estudo. Sucesso!

Para compreender melhor a participao do Judicirio, direta e indiretamente, na

elaborao, execuo e fiscalizao das polticas pblicas, sugerimos o texto
'Oramento Pblico e Relaes entre os Poderes', do Professor Pederiva (2010),
disponvel na Biblioteca deste curso, em 'Textos complementares'.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo V.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!