organizadores

Diego Alfonso Erba

Fabricio Leal de Oliveira
Pedro de Novais Lima Junior
3

Ministrio das Cidades

MINISTRO DE ESTADO
Olvio de Oliveira Dutra
SECRETRIA EXECUTIVA
Erminia Therezinha Menon Maricato
DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL
Kelson Senra
GERNCIA DE CAPACITAO
Fabricio Leal de Oliveira e Eglasa Micheline Pontes Cunha

Ficha catalogrfica preparada pela Seo de Catalogao e

Classificao da Biblioteca Central da UFV.

C121
2005

Cadastro multifinalitrio como instrumento da poltica

fiscal e urbana / Organizadores: Diogo Alfonso Erba
[et all] Rio de Janeiro, 2005.
144 p. : il, 21 cm.
ISBN: 859051711X
1. Poltica tributria. 2. Administrao pblica.
I. Erba, Diego Alfonso. II. Oliveira, Fabrcio Leal
de. III. Lima Jnior, Pedro de Novais.
CDD. 22. ed. 336.3

Os textos deste livro foram originalmente preparados para o curso Cadastro

Multifinalitrio como Instrumento de Poltica Fiscal e Urbana, realizado no perodo de
12 a 14 de novembro de 2003, na Escola Nacional de Administrao Pblica, em BrasliaDF. O curso contou com a participao de 135 alunos, entre prefeitos, secretrios e
tcnicos municipais das reas de planejamento, gesto e fazenda, alm de tcnicos do
Ministrio das Cidades e da Caixa Econmica Federal.
ORGANIZAO:
Diego Alfonso Erba (Lincoln Institute of Land Policy), Fabricio Leal de Oliveira (Ministrio
das Cidades) e Pedro de Novais Lima Junior (Laboratrio ETTERN/IPPUR/UFRJ e
Universidade Federal de Viosa).
PROMOO:
Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal, Lincoln Institute of Land Policy e
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio
de Janeiro.
APOIO:
Caixa Econmica Federal e Lincoln Institute of Land Policy
PROJETO GRFICO:
www.studium.ppg.br
REVISO:
Ana Maria Gouvia Almeida

Curso Cadastro Multifinalitrio como Instrumento

de Poltica Fiscal e Urbana
PROMOO
Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal, Lincoln Institute of Land Policy e
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio
de Janeiro
LOCAL
Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP, Braslia, DF
COORDENAO GERAL
Carlos Bernardo Vainer (IPPUR/UFRJ)
COORDENAO ADJUNTA
Pedro de Novais Lima Junior (ETTERN/IPPUR/UFRJ e Universidade Federal de Viosa)
COORDENAO MINISTRIO DAS CIDADES
Fabricio Leal de Oliveira
COORDENAO LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
Diego Alfonso Erba e Martim Smolka
ORGANIZAO LOCAL:
Chlen Fischer de Lemos (ETTERN/IPPUR/UFRJ)

ndice

APRESENTAO
Olvio Dutra

09

TCNICAS CADASTRAIS E POLTICAS URBANAS:

O Cadastro Territorial: passado, presente e futuro

13

Diego Erba
O Cadastro como Instrumento de Poltica Fiscal

39

Claudia De Cesare
Cadastro Tcnico Multifinalitrio: Instrumento de
Poltica Fiscal e Urbana

71

Carlos Loch

EXPERINCIAS
Cadastro digital de Novo Hamburgo: Um longo
processo para implementar tecnologias em
geoprocessamento

103

Renato de Azevedo Westphalen

Cadastro Tcnico Multifinalitrio: Gesto Tributria e
Controle Social em Belm

113

Georgina Telosa Galvo e Mauro Gaia

CADASTRO, PLANEJAMENTO E DEMOCRACIA

Planejamento Urbano Democrtico no Brasil
Contemporneo

131

Carlos Vainer
CURRCULO DOS AUTORES

141
7

Apresentao

10

 com grande satisfao que o Ministrio das Cidades, em cooperao com a

Caixa Econmica Federal (CAIXA), o Lincoln Institute of Land Policy (LILP) e o Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (IPPUR/UFRJ), apresenta para o pblico brasileiro e os tcnicos e dirigentes
municipais em particular este livro que, esperamos, possa servir de apoio, inspirao
e justificativa para aes voltadas para a implementao, o aperfeioamento e a gesto
de cadastros territoriais nos municpios brasileiros.
A deficincia de informaes fidedignas sobre sua prpria realidade uma das
caractersticas de um grande nmero de municpios brasileiros. muito freqente o fato
de executivos e legisladores municipais desconhecerem a poro de seu territrio que
ocupada ilegalmente por edificaes, assim como freqente, tambm, o
desconhecimento da dimenso dos domiclios em favelas ou dos loteamentos irregulares,
apenas para citar dois exemplos. A ausncia de cadastros e mapeamentos confiveis e
atualizados constitui obstculo a uma poltica fiscal e ao planejamento urbano adequado.
A capacitao de quadros para a implementao, gesto e aperfeioamento de
cadastros territoriais , ao lado da capacitao para a elaborao de planos diretores
participativos, uma das prioridades do Programa Nacional de Capacitao das Cidades
- PNCC, cujos objetivos so capacitar agentes pblicos e sociais para a implementao
da poltica nacional de desenvolvimento urbano e desenvolver aes de apoio ao setor
pblico municipal e estadual. Por meio do PNCC, o Ministrio das Cidades promove,
coordena e apia programas de desenvolvimento institucional e de capacitao tcnica
que tenham como objetivo no apenas atender requisitos de eficcia e eficincia na
execuo de programas e projetos, mas, principalmente, colaborar na construo de
uma cidade democrtica e com justia social.
Este livro conta com os textos de referncia do Curso de Cadastro Multifinalitrio
como Instrumento de Poltica Fiscal e Urbana promovido pelo Ministrio das Cidades
em cooperao com o IPPUR/UFRJ, o Lincoln Institute e a CAIXA. Realizado em Braslia
no perodo de 12 a 14 de novembro de 2003, na Escola Nacional de Administrao
Pblica ENAP, o curso veio apoiar a difuso de instrumentos de modernizao
administrativa enfocando a importncia dos cadastros territoriais e, especialmente, do
cadastro multifinalitrio em seus aspectos jurdicos, fsicos, econmicos e polticos.
Esto aqui reunidos artigos de professores e pequisadores de universidades
brasileiras e tcnicos da administrao pblica municipal, trazendo mltiplas abordagens
sobre o tema. No texto Planejamento Urbano Democrtico no Brasil Contemporneo,
Carlos Vainer recupera as utopias que informaram os modelos e ideais de cidades no
Brasil para destacar a importncia da produo, do registro, da sistematizao e difuso
de informaes em um processo de planejamento urbano que tenha por referncia a
democratizao da cidade. Diego Erba, com o artigo O Cadastro Territorial: presente ,
passado e futuro, e Carlos Loch, com Cadastro Tcnico Multifinalitrio Instrumento de
Poltica Fiscal e Urbana, apresentam os aspectos tericos e prticos mais gerais

11

relacionados implementao de cadastros tcnicos territoriais, enquanto Claudia De

Cesare no seu O Cadastro como Instrumento de Poltica Fiscal se concentra na
apresentao dos cadastros tcnicos como instrumentos fundamentais das polticas fiscal
e fundiria municipais, ressaltando seu impacto na gerao de receitas e sua contribuio
para o financiamento do desenvolvimento urbano. Finalmente, Renato de Azevedo
Westphalen, no artigo Cadastro Digital de Novo Hamburgo: um longo processo para
implementar tecnologias em geoprocessamento, e Georgina Telosa Galvo e Mauro
Gaia, em Cadastro Tcnico Multifinalitrio: Gesto Tributria e Controle Social em Belm,
apresentam as experincias das duas prefeituras municipais na implementao de cadastros
multifinalitrios.
O apoio do Ministrio das Cidades para a implementao, gesto e aperfeioamento
de cadastros territoriais desenvolve-se no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica,
firmado entre o Ministrio das Cidades e a Caixa Econmica Federal, e vem se somar a
outros esforos do governo federal que incluem o apoio implementao e/ou
modernizao de cadastros municipais, como o Programa Nacional de Apoio
Modernizao Administrativa e Fiscal PNAFM, gerido e executado pelo Ministrio da
Fazenda e pela Caixa Econmica Federal, e o Programa de Modernizao da Administrao
Tributria e Gesto dos Setores Sociais Bsicos PMAT, cuja gesto cabe ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES.

Olvio

Dutra

Ministro das Cidades

12

Tcnicas Cadastrais e
Polticas Urbanas

13

14

O CadastroTerritorial:
presente, passado e futuro
Diego Erba

15

16

Introduo
Remontando aos longos caminhos da histria, percebem-se grandes mudanas na
estrutura da sociedade e das instituies que formavam parte da realidade. A evoluo
do conhecimento cientfico e o desenvolvimento tecnolgico contriburam, de maneira
decisiva, para a acelerao do processo, que veio acompanhado de alteraes na estrutura
administrativa dos grupos sociais e seus destinos.
Plato, na sua obra A Repblica, imaginava a sociedade ideal como a regida
pelos princpios permanentes da justia, governada por sbios e defendida por guerreiros.
Na Idade Mdia, os astrlogos foram peas fundamentais do quadro de funcionrios
pblicos, pois acreditava-se na influncia dos corpos celestes sobre o destino e o
comportamento humano.
Com a evoluo ideolgica, o homem focalizou as suas preocupaes em outras
questes prioritrias, o que provocou mudanas paralelas de pontos de vista nas
instituies governamentais. Assuntos como meio ambiente ou informao no foram
prioridade para os estadistas de outrora. Hoje, a informao considerada o Quarto
Poder, devendo essa categorizao principalmente aos sistemas informatizados que
permitem a rpida transmisso de grandes volumes de dados, aumentando a eficincia
das decises em tempo real.
No Brasil, a problemtica de confuso de limites e sobreposies de ttulos de
propriedade to antiga quanto a sua prpria histria. A legislao territorial do Imprio,
apesar de ter concepo e objetivos claros de demarcao e registro das parcelas que
compunham os patrimnios pblico e privado, no teve a eficincia desejada pelos
administradores da poca. O principal erro recaiu na falta de ligao entre os registros
de ttulos e os documentos cartogrficos produzidos pelos profissionais, que trouxe
consigo a falta de correlao entre a posse efetiva do terreno e o direito adquirido
expresso no Ttulo de Propriedade, acarretando esta situao grave, que pode at ser
qualificada de dramtica, e que a grande maioria dos cidados brasileiros desconhece.
Novos regimes de governo baseados em diferentes vises do Estados e da sociedade
criaram divergncias quanto ao rol do Cadastro Territorial, mas, deixando de lado esse
fato, sua existncia dentro da estrutura administrativa uma realidade at hoje.

Vises do Cadastro Territorial

No h consenso no mundo em relao definio de Cadastro e suas funes. O
conceito apresenta diferentes conotaes, oriundas da legislao de terras de cada nao.
Mesmo na etimologia, difcil precisar o significado da palavra Cadastro e por esse
motivo colocam-se as vises de diferentes autores.
O termo
(do grego - Catastichon = lista, agenda) o que mais se
aproxima da definio atual. O Dicionrio AURLIO da lngua portuguesa diz que,
Cadastro deriva do termo francs Cadastre, que significa registro pblico dos bens
imveis de um determinado territrio, o registro de bens privados de um determinado
indivduo. J o Webster Third International Dictionary o define como um registro oficial
da quantidade, valor e posse da propriedade imobiliria, usado para ratear taxas.

17

Nos pases que compem o Mercosul ( exceo do Brasil) e na maior parte dos
que fazem parte do chamado primeiro mundo, o Cadastro Territorial um registro
pblico sistematizado dos bens imveis de uma jurisdio contemplado nos seus trs
aspectos fundamentais: o jurdico, o geomtrico e o econmico. A instituio tem por
objeto coadjuvar a publicidade e garantir os direitos reais, efetuar uma justa e eqitativa
distribuio das cargas fiscais e servir de base indispensvel para o planejamento do
ordenamento territorial e da obra pblica. Isto pressupe uma metodologia para
instrument-lo, uma longa e complexa tarefa para execut-lo, uma organizao
administrativa para conserv-lo e um aporte constante de informaes para mant-lo
atualizado.
Os primeiros cadastros foram estruturados para tributao. As bases que
compunham o denominado Cadastro Econmico registravam o valor da parcela a
partir do qual era calculado o valor do imposto territorial. A maioria dos cadastros
implementados atualmente nos diferentes nveis de governo ainda perseguem esse objetivo,
mas o surgimento de novos mtodos de avaliao baseados em detalhes construtivos e
a localizao, forma e dimenses dos terrenos exigiram que as bases de dados sejam
ampliadas. Grande parte dessas variveis se obtm por meio de levantamentos topogrficos,
geodsicos e, ou, fotogramtricos e se registram em documentos cartogrficos e bases
alfanumricas que conformam o Cadastro Geomtrico (denominado de Cadastro
Fsico por alguns autores). Esses dados so de extremo valor tambm para os grupos de
planejamento, pois retratam a realidade de fato, a ocupao efetiva do territrio.
Ao criarem os sistemas de registro de ttulos, os legisladores, os administradores e
os tcnicos perceberam que o cadastro tinha uma funo muito mais relevante do que
realmente se pensava e que extrapolava as questes econmicas e fsicas. Passaram
ento a organiz-lo como complemento dos Registros de Imveis, constituindo assim o
denominado Cadastro Jurdico. Napoleo foi um dos precursores desta nova viso,
manifestando seu interesse em colocar o cadastro ao servio do Direito Civil no seu
novo Cdigo, dizendo: um bom cadastro parcelrio ser o complemento do cdigo no
que se refere posse da terra. necessrio que os mapas sejam suficientemente precisos
e detalhados para fixar limites e evitar litgios.
Nos pases que possuem regime da propriedade privada, os imveis so submetidos
ao poder do Estado para manter a ordem pblica. Ao falar de ordem pblica, a primeira
coisa que vem mente a figura da polcia, mas, no contexto territorial quem mantm
a ordem no a polcia civil ou militar (que cuida da ordem social), mas o Cadastro, que
trata justamente da ordem territorial. O poder de Polcia Territorial exercido pelo
cadastro em dois sentidos: positivo, quando protege o direto de propriedade mediante
a publicidade imobiliria, e negativo, quando tende a limitar o direito de propriedade,
restringindo o poder de disposio do seu titular para que o exerccio desse direito seja
compatvel com o interesse pblico1. Surge assim o Cadastro Fiscal, que alguns autores
definem como sinnimo de Cadastro Econmico, quando na verdade no . O cadastro
fiscal, pois cumpre com seu papel de polcia territorial, fiscalizando, atravs dos seus
funcionrios, para que a propriedade cumpra sua funo social.
1

18

Bianco, Carlos. Introduccin al Catastro Territorial.UNR, 1979, 35p.

As mudanas que se produziram na estrutura administrativa e na legislao de

vrios pases nos ltimos anos afetaram significativamente a forma de organizar os dados
territoriais. Certamente, um dos fatos que se destacam a Resoluo aprovada em
1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada na cidade de Rio de Janeiro, que deixou clara a importncia da informao
territorial confivel para apoiar os processos de tomada de decises para a preservao
do meio ambiente e promover o desenvolvimento sustentvel. No mesmo sentido, anos
depois, em junho de 1996, a Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre
Assentamentos Humanos 2 HBITAT II reafirma a necessidade de administrar
corretamente o territrio e promover a segurana da tenncia e acelerar os processos
de desenvolvimento.
A partir desses eventos, surgiram novos paradigmas e o cadastro amplia sua
participao somando aos dados econmico-fsico-jurdicos da parcela os ambientais e
sociais dos seus ocupantes. Este processo, que havia se iniciado no final da Segunda
Guerra Mundial, acabou consolidando a nova viso da instituio como um Cadastro
Multifinalitario.
Os sistemas concebidos pelas diferentes vises anteriormente descritas baseia-se
em uma unidade de registro denominada parcela (veja: A unidade de registro e seu
limite), motivo pelo qual so conhecidos como cadastros parcelrios. Na maioria
dos pases do mundo estes sistemas ainda esto vigentes devido sua reputao de
confiabilidade, que decorre da garantia de segurana da posse e da transparncia que
imprime aos processos relacionados com o trfego imobilirio.
Apesar desta fama de eficiente, o sistema parcelrio pecava por algumas falncias
como a falta de transparncia para mostrar as limitaes ao direito de propriedade de
cada parcela. Nas legislaes inspiradas no Direito Romano, o Direito de Propriedade
possui trs caracteres: absoluto, que d garantia ao proprietrio de dispor da coisa
imvel; exclusivo, que lhe permite usar e gozar da coisa imvel, e perptuo, pois, para
conservar o domnio, no necessrio realizar nenhum ato jurdico. Porm, para que a
propriedade cumpra sua funo social, cada um desses caracteres apresenta limitaes
(previstas na legislao de fundo) e adotam diferentes denominaes. As restries atacam
o carter absoluto, as servides limitam o carter exclusivo, e as desapropriaes, o
carter perptuo.
A maioria dos cadastros implementados at hoje ainda no mostra claramente a
incidncia das citadas limitaes impostas pelas normas de planejamento. Este fato tornou
necessrio o estudo de um novo sistema cadastral e, em 1994, a Comisso 7 da Federao
Internacional de Agrimensores FIG decidiu desenvolver uma nova viso futura de um
cadastro moderno a ser instrumentado nos 20 anos seguintes. Naquele ano, comeouse um trabalho de pesquisa e o resultado foi o denominado Cadastro 2014. Este
sistema torna mais amplo ainda o registro de dados no cadastro e o transforma em um
inventrio pblico metodicamente ordenado de todos os objetos territoriais legais de
determinado pas ou distrito, tomando como base a mensurao dos seus limites. Tais
2

Em http://www.pnud.org.ve/cumbres/cumbres09.html em 23/10/2003

19

objetos legais identificam-se sistematicamente por meio de alguma designao, e a

delimitao da propriedade e o identificador, junto informao descritiva, podem mostrar
para cada objeto territorial sua natureza, o tamanho, o valor e os direitos e, ou, restries
legais associadas a ele3.
Os princpios do Cadastro 2014 baseiam-se em seis declaraes que, de forma
resumida, afirmam que, no futuro, o cadastro mostrar a situao legal completa do
territrio (incluindo o direito pblico e as restries); acabar a separao entre os
registros grficos (cartografia) e os alfanumricos (atributos); a modelagem cartogrfica
substituir a cartografia tradicional; todo o sistema de informao ser digital; haver
uma grande participao do setor privado no cadastro (privatizao parcial ou inclusive
total); dados sero vendidos a usurios com os quais ser possvel fazer novos
investimentos, procurando-se a melhora do sistema e, ou, a atualizao.
Parafraseando a conhecida obra literria de Alvin Toffler, A terceira onda, foi
estruturada de, forma grfica, a evoluo do conceito de cadastro e suas aplicaes
(Figura 1).

Figura 1 - Evoluo das vises de Cadastro

O Cadastro Territorial e a Administrao Pblica

A participao do Cadastro na estrutura administrativa dos estados, em qualquer
regime de governo, uma prova contundente da sua universalidade e importncia
dentro do sistema de publicidade territorial dos pases. impossvel encontrar um conceito
nico no contexto constitucional que caracteriza a grande parte dos pases latinoamericanos. O Estado pode ser definido, desde o ponto de vista material, como o povo
3

20

Em: http://www.fig.net/figtree/commission7/reports/cad2014/cad2014/index.htm em 23/10/2003.

organizado numa unidade jurdica, dentro de um territrio determinado, sob o imprio

da lei, cujo objetivo realizar fins pblicos de ordem jurdico-social. Como se v, o
territrio a base fsica sobre a qual o Governo exerce sua autoridade com o objetivo
de conseguir a sua mais racional e completa utilizao. O territrio compreende no
somente a superfcie terrestre, mas tambm o subsolo, o espao areo e o mar territorial,
estendendo seus limites at onde existam possibilidades cientficas de sua explorao,
observando sempre as fronteiras dos outros estados4.
A relao Estado-Territrio pode ser estudada em duas direes: em sentido negativo
(o polgono que delimita o territrio-fronteiras, o separa juridicamente dos demais. Dessa
forma, fica determinada a rea de ao do governo, o espao em que uma nao exerce
a soberania) e em sentido positivo (a existncia do territrio permite ao Estado exercer
sua autoridade sobre todos os habitantes, independentemente do poder de outro Estado5).
Fica claro ento que, mesmo que as relaes do Cadastro com o resto das instituies
estatais e com os particulares dependam da legislao de cada pas, o sistema deve ser
sustentado por dois pilares: o Estado, que o utiliza para planejamento e administrao,
e o usurio, que busca garantir seus direitos.
Em concordncia com esta ltima afirmao est a Declarao sobre o Cadastro6
redigida pela FIG, em 1995, que afirma que o Cadastro um sistema de informao
territorial, normalmente baseado em parcelas, que registra interesses sobre a terra, como
direitos, restries e responsabilidades. Ainda acrescenta que o Cadastro pode ser
estabelecido para arrecadao, legal e, ou, de apoio ao planejamento, buscando sempre
o desenvolvimento social e econmico, destacando, porm, que no existe a necessidade
de pensar em um Cadastro uniforme para todos os pases ou jurisdies. Em 1996, a
FIG redigiu com o Departamento para Apoio ao Desenvolvimento e a Gesto dos
Servios da ONU a Declarao de Bogor7, ampliando a definio anterior e dizendo que
os cadastros devem estabelecer infra-estruturas modernas, incrementando a exigncia.
Tal como foi apontado ao longo do texto, numerosos fatos tm influenciado
fortemente todos os segmentos da sociedade e se refletiram nas estruturas estatais dos
pases do mundo. Com particular nfase, a partir dos anos 90, o neoliberalismo, a
globalizao e as grandes inovaes que se produziram nos sistemas de informao
acabaram reorientando alguns paradigmas antigos e criando outros. O conceito
tradicional que entedia o processo de governabilidade como a conjuno da tomada de
decises e sua implementao foi renovado pelo de boa governabilidade, segundo o
qual esta deve ser participativa, orientada pelo consenso, transparente, eqitativa, eficaz
e eficiente, seguindo sempre as regras da lei.
A disseminao da internet e a melhoria dos sistemas de telecomunicao tambm
influenciaram a relao governo-sociedade. O Banco Mundial introduz o termo e-governo
para se referir ao uso das tecnologias de informao, enfocando o estreitamento dos
laos entre as diferentes agncias estatais e os cidados. A integrao que tradicionalmente
4

Ceneviva, Walter. Direito Constitucional Brasileiro. So Paulo, Ed. Saraiva, 1989. 353 p.

Bianco, Carlos. El Catastro Territorial y la Publicidad Inmobiliaria. UNR, 1986.

Em: http//www.fig.net/figtree/commission7/reports/cadastre/statement_on_cadastre.html em 23/10/2003.

Em: http://www.fig.net/figtree/pub/figpub/pub13a/figpub13a.htm em 23/10/2003.

21

acontecia dentro de um escritrio pblico passa a ser a distncia, o que foi facilitado
com as novas tecnologias de informao emergentes que tornaram possvel localizar
centros de servio amplamente distribudos.
As estruturas cadastrais no sofreram impactos somente nos aspectos
administrativos, mas tambm na infra-estrutura tecnolgica utilizada para organiz-los.
O Cadastro 2014 destaca algumas destas mudanas. Entre as tendncias organizacionais,
o documento prev a descentralizao do sistema e a integrao das instituies
encarregadas da administrao do territrio e, entre as tendncias tcnicas, cita a
estruturao de redes e enlaces entre diferentes sistemas computacionais e o delineamento
de padres para o intercambio de dados entre as instituies.
Novas atribuies, mais responsabilidades e mais dados a serem registrados criaram
um cenrio em que administradores e tcnicos responsveis pela manuteno dos
Cadastros enfrentam o desafio cotidiano de gerar informao territorial confivel e
sempre atualizada, disponibilizando-as para as demais instituies pblicas, profissionais
e populao em geral.
Nesse processo, as comunidades cientficas e acadmicas destacam-se,
desenvolvendo mtodos e ferramentas para otimizar os sistemas de informao territorial.
Assim, a estrutura do sistema cadastral pode ser representada por um tetraedro, e cada
um dos seus vrtices est ocupado por entes autnomos, de caractersticas individuais
peculiares, porm inter-relacionadas mutuamente como so o Estado, a Cincia, a Pesquisa
e o Usurio (Figura 2).

Figura 2 - Estrutura do sistema cadastral

22

Desconhecer algum desses componentes implicar na debilitao do sistema, numa

quebra da estrutura lgica e natural, provocando, portanto, a queda da indesejada
clandestinidade do sistema de publicidade imobiliria.

A Unidade de Registro e seus Limites

No contexto brasileiro, utilizam-se comumente os termos Lote, para se referir
unidade de registro do Cadastro Urbano, e Propriedade Rural, para o caso do Cadastro
Rural. Porm, consultando a literatura internacional, percebe-se uma forte convergncia
no termo parcela para se referir unidade de registro no Cadastro: parcel (ingls),
pacelle (francs), particella (italiano).
Mesmo assim, ainda nos casos em que h convergncia no termo parcela como
unidade de registro, coexistem diferentes conceitos. Por exemplo, a Lei Nacional de
Cadastro da Argentina a define como a coisa imvel de extenso territorial contnua,
delimitada por um polgono de limites, pertencente a um proprietrio ou a vrios em
condomnio, possuda por uma pessoa ou vrias em comum, cuja existncia e elementos
essenciais constem em um documento cartogrfico proveniente de um ato de
levantamento territorial, inscrito no rgo de Cadastro. Essa definio similar em
alguns pases que conformam o Cone Sul, porm, difere sensivelmente da definio
adotada em alguns pases europeus. Mas, independentemente das particularidades de
cada sistema, as definies mostram trs pontos comuns: a relevncia que tem o
documento cartogrfico como elemento de representao dos limites, a necessidade de
registr-lo em um rgo de cadastro territorial e a imprescindvel participao de um
profissional habilitado nos processos de levantamento, representao e registro.
Com a chegada do Cadastro 2014, o grupo de trabalho introduz outro conceito
de unidade de registro: o objeto territorial, e o define como a poro de territrio na
qual existem condies homogneas dentro de seus limites, normalmente definidas por
lei.
Tanto na definio de parcela quanto na de objeto territorial aparecem em destaque
o limite e a localizao do imvel como elementos de fundamental importncia para
o Cadastro.
Pela sua prpria natureza, o homem no consegue admitir a existncia de uma
parcela absolutamente ilimitada, pois para ter existncia tem que ser materialmente
delimitada. As linhas so to essenciais sua existncia que, se faltassem, os titulares do
domnio ficariam impossibilitados de exercer seus direitos (ou os exerceriam em excesso
ou em defeito)8.
Os limites, objetos de registro do Cadastro, so entes culturais concebidos pela
razo de quem interpreta um documento ou os fatos materiais existentes no territrio.
Servem de base para determinar, segundo o critrio profissional, onde comea e onde
termina um direito de propriedade, uma jurisdio, uma diviso poltica ou administrativa
ou a soberania de uma nao9.
8

Haar, V. H. El Catastro y la Cartografia, UNC, 1992.

Bianco, Carlos. El Catastro Territorial y la Publicidad Inmobiliaria. UNR, 1986.

23

Os limites entre parcelas podem ou no estar materializados, mas, se existe um

ttulo de propriedade registrado, existe o limite, pois este, em definitiva, um acordo de
vontades que nasce no direito como objeto ideal e se transforma em real quando
materializado pelo profissional habilitado10. Os limites representam-se nos documentos
cartogrficos por meio de linhas, porm so superfcies verticais. As mencionadas linhas
correspondem a projees dos planos sobre a superfcie de representao, tal como
mostra a Figura 3.

Figura 3 Viso espacial do limite.

Com relao ao cadastro, existem dois limites para as parcelas: o limite legal,
definido por HAAR (1992) como uma linha imaginria que no se pode localizar no
terreno sem um sinal que a materialize, exigindo para sua determinao o estudo dos
ttulos da parcela em questo, mais os ttulos das propriedades vizinhas; e o limite da
posse, que determinado pelo uso do imvel, materializado por entes naturais ou
antropolgicos.
Os limites antropolgicos definidos pelo encontro de dois ttulos de propriedade
devem ser sinalizados de maneira clara e inconfundvel mediante marcos (o termo marco
pode ter sua origem na lngua alem, a qual usa a palavra mark para designar o referencial
do limite). J quando os limites so definidos por elementos naturais, como divisrias
10

24

Moretto, J. Apuntes de clase, UNR, 1985.

dgua ou cursos dgua (rios ou arroios), pode-se prescindir da demarcao. Em ambos

os casos, tanto os marcos quanto os elementos naturais podem at ter carter de
sinalizao, mas s tero valor legal se existir um documento cartogrfico que os revele
como tais.
No Brasil, grande parte dos trabalhos de medio efetuados pelos profissionais de
mensurao objetiva exclusivamente levantar os fatos existentes, determinando assim
somente os limites de posse das propriedades, desconhecendo as causas legais
correspondentes ao domnio efetivo. Este fato acaba provocando a generalizada e
conhecida situao de confuso de limites e sobreposio de ttulos de propriedade.
Este sistema tem como ponto fraco a falta de preciso causada pela subjetividade que
existe no momento em que se define o citado ponto de partida quando a parcela
amarrada malha urbana. O fato de usar este tipo de referncia tem causado grandes
problemas nos sistemas de publicidade territorial de muitos pases, gerando superposies
de ttulos e conflitos de limites (Figura 4).

Figura 4

Confuso de limites causados pelo sistema de posicionamento relativo das parcelas e pela
desconexo Cadastro Territorial Registro de Imveis.

Os problemas derivados da localizao relativa desaparecem ao adotar o

posicionamento absoluto dos imveis. Nesse sistema, cada detalhe levantado recebe
uma coordenada correspondente a um sistema de referncia nico, podendo ser este
municipal ou nacional.
O documento cartogrfico cadastral constitui a base sobre a qual se lanam os
mltiplos dados que caracterizam os imveis, com todas as variveis j estudadas. Para
que haja preciso e confiabilidade na integrao da informao, necessrio trabalhar
com um sistema de referncia nico, que deve ser definido de preferncia na prpria Lei

25

de Cadastro. Nas reas urbanas, o posicionamento dos imveis pode ser realizado de
forma relativa ou absoluta. Como a prpria denominao sugere, o posicionamento
relativo toma como base referncias locais, como, por exemplo, a esquina de um quarteiro,
ponto que surge da interseo das linhas que delimitam o domnio pblico do privado.
A incorporao do controle geodsico nas mensuras tem um valor significativo,
pois a locao dos limites parcelrios, para repor marcos ou determinar modificaes
possessrias, pode se efetuar com rapidez e segurana. Cabe salientar que se o
georreferenciamento deve ser visto como um elemento adicional na constituio ou
modificao do estado parcelrio, a verdadeira transcendncia do tema est na atribuio
de coordenadas aos vrtices das parcelas, que oferece a possibilidade de efetuar controles
independentes das relaes de vizinhana (linhas municipais, de edificao, muros
divisrios, marcos correspondentes a plantas antigas, etc.) que devem constar em todo
levantamento territorial11.
Atualmente, vrios pases tm adotado o georreferenciamento de mensuras. A
maioria dos exemplos provm dos pases lderes em matria cadastral, como, por exemplo,
a Corporao de Informao Geogrfica da Provncia de New Brunswick - Canad, o
National Land Survey da Sucia, o National Land Survey and Cadastre da Dinamarca e,
mais recentemente, o Brasil, no seu novo Sistema Nacional de Cadastro Rural. Para
compreender claramente a importncia e os alcances do georreferenciamento, ele deve
ser considerado em um contexto mais amplo que o da mensura, sobretudo interpretando
o funcionamento da tecnologia SIG com seus principais paradigmas e os novos conceitos
de integrao.

O Cadastro e a Cartografia
A Cartografia uma cincia que tem origens muito remotas, e surgiu da necessidade
das comunidades nmades registrarem os locais e percursos pelos quais andavam. Mais
adiante, o comrcio, as descobertas e conquistas exigiram cartografia cada vez mais
precisa e detalhada. Porm, as grandes incentivadoras da pesquisa e do desenvolvimento
de mtodos, instrumentos e produtos que permitissem aprimorar a cartografia foram
historicamente s contendas blicas.
O Dicionrio Cartogrfico define Cartografia como o conjunto de estudos e
operaes cientficas, artsticas e tcnicas, baseado nos resultados de observaes diretas
ou de anlise de documentao, visando elaborao e preparao de cartas, projetos
e outras formas de expresso, bem como a sua utilizao.
A representao do mundo real pode ser feita de trs formas: pontos, linhas e
polgonos. Considerando particularmente os elementos que interessam ao Cadastro
Territorial, pode-se verificar que essa afirmao verdadeira. Por definio, uma parcela
(da mesma forma que um quarteiro, uma construo, um lago, etc.) um polgono
composto por um nmero determinado de vrtices. Uma rede de servio (esgoto, gua,
eletricidade, etc.) linear e, portanto, fica definida por uma linha. Finalmente, o medidor
11

26

Ibars, Leonardo. Disponible en www.agrimensoreschubut.org.ar en Diciembre de 2002.

de gua (ou um poste ou uma rvore) um elemento que pode ser representado por
um ponto (Figura 5).

Figura 5

Representao cartogrfica de elementos que conformam o Cadastro Territorial

Qualquer elemento da realidade urbana pode ser representado por um ou por

uma srie de pontos e cada um tem uma relao biunvoca com um par de coordenadas
correspondentes ao sistema estipulado para o mapeamento. No Brasil, utilizam-se
coordenadas locais (X,Y) definidas pelo profissional na hora do levantamento ou, mais
comumente, os sistemas UTM ou LTM definidos pelas normas e a legislao federal.
O problema cartogrfico no termina na definio de coordenadas de pontos. A
Figura 5 poderia estar representando uma Planta Topogrfica ou uma Planta Cadastral
as quais no tem a mesma conotao.
A etimologia da palavra Topografia mostra que sua funo principal descrever
lugares, portanto, em uma Carta Topogrfica esto representados todos aqueles elementos
naturais e, ou, culturais da poro da superfcie terrestre que se est estudando.
Por outra parte, as Plantas Cadastrais esto fundamentadas na relao jurdica
que existe entre o homem e a terra e representam as parcelas sobre as quais exercido
um direito de propriedade ou uma posse. Em certos pases, estas plantas possuem
caractersticas peculiares e recebem denominaes especficas, tal como o caso do
Uruguai e da Argentina, onde a planta elaborada para cadastro denomina-se Planta de
Mensura.
Segundo o DICIONRIO AURLIO, o termo Mensura provm do Latim
Mensuratione, que significa ato de medir. Porm, como j foi colocado, esse ato de
medir apresenta diferentes conotaes, particularmente quando se trata de medies
de parcelas a serem cadastradas. Neste caso, a acepo da palavra possui um sentido
muito mais amplo porque o problema deixa de ser s tcnico e passa a ser tambm

27

jurdico. Isto se deve ao Cadastro onde a coisa imvel nasce para a vida jurdica, onde
se conserva, se transforma e onde se extingue, e estes acontecimentos requerem uma
constatao objetiva no terreno (a Mensura) e um instrumento que a exteriorize (a
Planta de Mensura).
MORETTO (1985) define Ato de Mensura como o Ato de levantamento Parcelrio
pelo qual o Agrimensor estabelece a aplicabilidade e extenso territorial do ttulo de
domnio, determinando os limites que resultam sem prejuzo dos limites que surgirem
da posse que comprove no momento de atuar no terreno, devendo ser exteriorizado o
ato atravs da Planta de Mensura, documento cartogrfico que contenha Estado Parcelrio
do imvel, inscrito no rgo de Cadastro Territorial.
Da definio de Moretto, v-se que a Mensura uma operao com claras
conotaes jurdicas, no sendo, portanto, simplesmente uma medio quantitativa, mas
essencialmente qualitativa, pois descreve os elementos que compem a realidade jurdica
e geomtrica da Parcela.
No sculo passado, o Agrimensor e Advogado Juan Fernandez definia a Mensura
como a inteligncia do ttulo sobre o terreno, explicando que isto traz para o
profissional dois problemas: um jurdico (a inteligncia do ttulo e a autoridade dos
fatos) e outro geodsico/topogrfico (o procedimento prtico para aplicar essa inteligncia
sobre o terreno), ao tempo que Hugo Alsina define a Mensura como a operao tcnica
que tem por objetivo a locao do ttulo sobre o terreno, traando sua forma geomtrica
em uma planta, que a expresso grfica das indicaes contidas no ttulo, comparandose a rea declarada na posse e a que este indica, determinando-se a origem do excesso
ou a poro faltante dentro das propriedades vizinhas.
Pode-se dizer, segundo os autores citados, que a Mensura a operao de
Agrimensura composta por um conjunto de atos destinados a investigar, identificar,
determinar, medir, locar, representar e documentar as coisas imveis e seus limites, de
acordo com as causas jurdicas que os originaram, e a relacion-los com os sinais de
posse.

Tabela 1 - Caractersticas da planta cadastral e da planta topogrfica

28

Com base na conceituao de Ato de Mensura e Ato de Levantamento Territorial

na Tabela 1 faz-se um paralelismo entre os dois tipos de documentos cartogrficos.

Sistemas de Informao Territorial

Os Sistemas de Informao Geografica SIG so ferramentas auxiliares que
permitem parametrizar modelos de planejamento e visualizar os dados de forma grfica
(ou cartogrfica), que so de mais fcil compreenso do que os tabulares ou relatrios.
Quando os SIG so utilizados para gerenciar dados cadastrais, geralmente recebem o
nome de Sistemas de Informao Territorial SIT.
A caracterstica bsica de um SIT ter a capacidade de tratar relaes espaciais
entre objetos geogrficos, e essa estrutura de relacionamentos espaciais que se podem
estabelecer entre objetos geogrficos denominada de topologia. Armazenar a topologia
dos elementos que constam em um mapa o que diferencia um SIG de um CAD. Outra
diferena que um SIG pode trabalhar com diversas projees cartogrficas.
Entre as funes principais dos SIT, esto de integrar informaes espaciais de
dados cartogrficos, censitrios e de cadastro, de imagens de satlite, redes de pontos e
modelos numricos do terreno, utilizando uma base nica de dados; cruzar informaes
atravs de algoritmos de manuseio para gerar mapeamentos derivados; consultar,
recuperar, visualizar e permitir sadas grficas da base de dados12.
Dentro da estrutura polivalente que atualmente se d aos Cadastros Territoriais,
os SIT so muito apropriados para relacionar dados provenientes de diferentes fontes,
bem como para gerenci-las por meio de camadas (layers) de dados, facilitando a
organizao e distribuio. Este ltimo ponto refora a importncia que tem o
georreferenciamento das parcelas e de todos os elementos urbanos na estruturao de
um cadastro multifinalitrio.

Bancos de Dados para um SIT

O Cadastro territorial constitudo de numerosos dados provenientes de censos
e levantamentos, sendo alguns deles alfanumricos e outros cartogrficos (plantas,
fotografias ou imagens).
Um Banco de Dados Alfanumrico um conjunto organizado de dados relacionados
a tpicos ou assuntos especficos. No caso do Cadastro Multifinalitrio, os aspectos
considerados so os econmicos (variveis que levam a determinar o valor do imvel e
do imposto), os geomtricos (como a localizao, forma e dimenses da parcela), os
jurdicos (que determinam a relao homem-parcela), os sociais (que permitem delinear
o perfil do proprietrio ou possuidor) e ambientais. Nos sistemas analgicos (manuais),
os dados so armazenados em arquivos organizados em pastas ou gavetas, e a gerao
e distribuio das informaes a partir dessa base bastante tediosa. J nos sistemas
digitais (computadorizados), os dados so arquivados em meios magnticos e seu
tratamento se realiza atravs de programas especficos.
12

Em: CMARA et al. (1996).

29

A histria dos bancos de dados digitais recente. At 1985, o mercado oferecia

poucas opes de programas para gerenciamento de dados mediante microcomputadores
tipo PC, enquanto hoje os produtos lanados esto orientados para o desenvolvimento
de aplicativos pelos usurios finais, facilitando o dia-a-dia dos profissionais e agilizando
as tarefas das instituies. Porm, os sistemas modernos permitem que, ao operacionalizar
o aplicativo, este passe a ser utilizado por usurios que no devem ou no podem
modificar a estrutura do programa, entrando em jogo fatores importantes como segurana/
confiabilidade, espao ocupado em disco, volume de dados, dicionrio de dados,
produtividade e tempo de indexao/ordenamento, localizao, atualizao, etc.
As vantagens que apresentam os sistemas computadorizados so principalmente a
agilidade que estes oferecem para a recuperao e atualizao e a possibilidade de
compartilhar dados com vrios usurios simultaneamente, evitando redundncia e
ocupando menos espao fsico (meios magnticos so menos volumosos que o papel).
Basicamente, cada registro do banco alfanumrico de um sistema cadastral se
refere a uma parcela e contm, pelo menos, um identificador a partir do qual se realizam
as conexes com a cartografia digital estruturada em uma plataforma SIG.
Para compreender a filosofia de trabalho de um banco de dados relacional,
suficiente seguir um exemplo. Na rea de Cadastro Territorial, os antigos sistemas
analgicos arquivavam os dados de interesse para a administrao de um municpio,
como localizao e dimenses das parcelas, caractersticas das construes, servios,
proprietrios, etc.; numa ficha nica. Passando esta idia rudimentar para o computador,
todos os dados poderiam ser organizados em uma nica tabela ou planilha eletrnica,
na qual as linhas corresponderiam s diferentes Parcelas cadastradas e as colunas s
caractersticas particulares de cada uma (Tabela 2).
Com um banco de dados como este, muitssimos dados acabariam sendo
armazenados de forma repetida, pois, cada vez que se pretende adicionar, por exemplo,
uma nova parcela, seria necessrio incluir o nome do proprietrio e seu endereo. Alm
disso, se ocorrer qualquer modificao nos dados que a ele correspondem, seria necessrio
alter-las em todos os registros em que aparecesse, talvez dezenas deles.

Tabela 2 - Estrutura tabular de dados cadastrais para tratamento em

computador por sistema no relacional

30

Para contornar os problemas que surgem ao usar procedimento como o descrito

anteriormente, surgiram os Bancos de Dados Relacionais (BDR), em que os dados so
armazenados em vrias tabelas menores, inter-relacionadas mediante cdigos ou
identificadores. Estas plataformas garantem maior rapidez e confiabilidade na
manuteno dos dados, sendo, porm, necessrio que se armazenem tambm informaes
sobre como as tabelas se relacionam.
Voltando ao exemplo do Cadastro Territorial, a tabela geral nica pode ser
desdobrada em pelo menos duas: a Tabela de Parcelas (Tabela 3, na qual so registrados
os dados fsicos e servios), e a Tabela de Proprietrios (Tabela 4, que contm os dados
pessoais do titular do direito de domnio (ou o possuidor). Ambas as tabelas so
relacionadas pelo cdigo do proprietrio, garantindo assim, que se algum dado
correspondente a ele muda, somente ser necessrio efetuar a atualizao na Tabela de
Proprietrio, para que o sistema Cadastral fique completamente atualizado e sem erros.

Tabela 3 - Tabela de parcelas territoriais em um sistema relacional

Tabela 4 - Tabela de proprietrios em um sistema relacional

Os bancos de dados relacionais, tal como seu nome indica, relacionam tabelas
atravs de cdigos (tambm denominados de identificadores), o que agiliza o
gerenciamento de grandes bases. A Figura 6 mostra como se relacionam tabelas no
ambiente de um banco de dados relacional.
A partir do relacionamento de duas ou mais tabelas, possvel gerar
informaes que permitem efetuar estudos estatsticos, bem como export-las para
o ambiente SIG, onde so geradas as cartas temticas. No exemplo apresentado, o
campo ID Cadastro o que viabiliza a conexo (chaveamento) entre o banco
alfanumrico e a base cartogrfica digital.

31

Figura 6 Relacionamento de tabelas em um banco de dados cadastral

A Cartografia Cadastral Urbana, no Brasil, normalmente elaborada por

tcnicas topogrficas ou fotogramtricas. No primeiro caso, difcil encontrar um
exemplo genrico no Pas, pois os profissionais utilizam nomenclaturas e sistemas
de coordenadas arbitrrios. Isto no significa que os documentos cartogrficos
assim gerados sejam de m qualidade, mas a falta de georreferenciamento acaba
causando problemas na hora de integrar os dados gerados pelo cadastro com
cartas provenientes de outras instituies (inclusive de rgos governamentais da
prpria Prefeitura Municipal).
J as plantas geradas por restituio fotogramtrica respondem (de forma
mais ou menos geral) ao formato representado na Figura 7. Nesses documentos,
os dados so organizados em nveis de informao, amarrados a algum sistema de
referncia de coordenadas, as quais so representadas mediante uma grade.

Figura 7 - Planta cadastral

32

Alguns municpios optam pelo uso de ortofotos (Figura 8) aliadas s plantas geradas
por restituio fotogramtrica, o que permite verificar (ao efetuar vos em perodos
sucessivos) as modificaes que se produzem na base cadastral.

Figura 8 Ortofotografia
Fonte: ENGEFOTO, disponvel em http://www.engefoto.com/ortofotos.html em 27 de junho de 2004

Finalmente, considera-se importante destacar, ainda, que, apesar dos avanos

produzidos nos ltimos anos, as imagens de satlite ainda no so apropriadas para a
atualizao de bases cartogrficas cadastrais, servindo, porm, para a identificao de
construes no declaradas e identificao de novos loteamentos e assentamentos
irregulares.

Aplicaes SIT
Uma das aplicaes mais difundidas dos SIT no mbito municipal a visualizao
dos dados cadastrais atravs da gerao de cartas temticas. Tal como mostra a Figura 9,
possvel visualizar na planta o valor cadastral de cada parcela registrado na base de
dados alfanumrica. importante salientar que as cores correspondentes a cada valor
so redefinidas automaticamente cada vez que o banco de dados alfanumrico atualizado.

33

Figura 9 Valor dos terrenos em Novo Hamburgo, RS, em 2003

34

Outra forma de visualizar dados cadastrais , por exemplo, atravs da gerao de

superfcies que representem a variao do valor dos imveis em determinado setor da
cidade. A diferena entre as representaes das Figuras 9 e 10 que na primeira os
valores so apresentados de forma pontual (parcela-a-parcela) e na segunda a variao
analisada de forma contnua, pois a superfcie gerada a partir de um Modelo Digital
de Valor que interpola os dados.

Figura 10 Representao da variao contnua dos valores cadastrais em formatos:

vetorial (A) e raster (B)

Administrao da Informao Territorial (Espacial)

Os ventos de mudana que sopravam sobre a Comisso 7 - Cadastro e
Administrao Territorial da FIG tambm tocaram a Comisso 3, a qual, em 1998, trocou
a denominao do seu campo de atuao de Informao Geogrfica e SIG para Sistemas
de Administrao da Informao Espacial.
O conceito de Administrao da Informao Espacial AEI baseia-se na idia de
que os dados, as pessoas, o software e o hardware interagem e que possvel obter
sinergia atravs da coordenao das mudanas e do desenvolvimento. O conceito cobre
diversas reas, como tecnologia de informao, temas organizacionais e infra-estrutura
espacial. A AEI uma disciplina urgente para as organizaes, a administrao pblica e
as empresas individuais (nvel micro), bem como para a sociedade em geral (nvel macro).
No primeiro nvel, h enfoque mais tcnico, enquanto no segundo so destacados os
temas nacionais, de poltica internacional e organizacionais13.
13

Ryttersgaard, J. Commision 3 Spatial Inforamtion Mangement Progress Report.Washington, FIG XXII International Congress, 2002.

35

Afortunadamente, enquanto a demanda por dados precisos, atualizados e

georreferenciados cresce, novos produtos surgem com menores preos, permitindo a
popularizao de novas tecnologias.
Entre os numerosos desafios que ainda existem no campo da informao territorial
no Brasil, o de padronizar processos e produtos merece destaque.
Ao pensar em padres, certamente uma das primeiras idias que surgem so as
normas ISO elaboradas pela International Organization for Standardization. Esta instituio
no- governamental, de amplitude mundial, criada, em 1946, com o objetivo de facilitar
a coordenao e unificao de padres industriais, atualmente congrega os institutos
nacionais de padronizao de 147 pases 14.
Os padres contribuem enormemente para a maioria dos aspectos da vida, embora
no se perceba. Na verdade, o que normalmente fica evidente a falta de padres,
como, por exemplo, ao comprar produtos de m qualidade, que no cabem, no encaixam,
que so incompatveis com algum aparelho, que do pouca confiabilidade ou so perigosos.
Quando os produtos resolvem as expectativas, muito provvel que tenham passado
pelos processos de padronizao.
Para os governos, os padres internacionais proporcionam as bases tecnolgicas e
cientficas que sustentam a sade, a segurana e a legislao ambiental. Cabe ento a
pergunta: tem sentido pensar em padres em Cadastro? A resposta ampla, pois no
mundo cadastral esto envolvidas questes tecnolgicas (softwares, formatos de
arquivos, etc.), de legislao e de administrao, com todas as particularidades que
acompanham a cada uma delas.
A FIG tem realizado esforos orientados para padronizar procedimentos e
ferramentas, tentando uma cooperao forte com a ISO. Como primeira atividade,
desenvolveu um paper, em 1994, e o enviou Secretaria Central da ISO. Depois de um
rduo trabalho, concluiu que possvel padronizar as bases de dados (alfanumricas e
cartogrficas), porm considerou extremamente difcil padronizar os processos envolvidos
na atividade cadastral. Esta afirmao deriva das particularidades legislativas de cada
jurisdio.
Na Europa, o Comit de Cadastro convive com os diferentes sistemas implantados
nos pases sem problemas. Em seus congressos anuais, discutem-se questes relativas ao
cadastro, mas no se busca a unificao dos procedimentos. Isto toma como base o
segundo princpio da Declarao do Cadastro na Unio Europia, segundo o qual, seja
qual for a frmula jurdica adotada nos pases membros para a gesto territorial, o
cadastro deve ser definido como um bem de interesse pblico e sua utilizao ser
sempre orientada a garantir o exerccio dos princpios de igualdade, segurana e justia
para todos os cidados da Unio Europia.
Na Amrica Latina, a ttulo de exemplo, menciona-se o caso da Argentina, onde a
Constituio Nacional delegou s provncias a obra cadastral. Essa atitude, coerente
com o sistema federalista, acabou criando diferentes idiossincrasias materializadas em

14

36

Em: http://www.iso.org em 14/09/2003.

leis de cadastro provinciais com todas suas particularidades. Apesar das diferenas, o
Conselho Federal de Cadastro trabalha arduamente para identificar as formas mais
efetivas de comunicao entre os membros, explorando os meios necessrios para integrar
o cadastro argentino aos principais foros nacionais e internacionais15.
Retomando a questo puramente tecnolgica, as instituies interessadas em
compartilhar informao territorial esto na busca constante de facilitar e acelerar o
acesso aos dados, processo que acompanhado pelas empresas que desenvolvem sistemas
de armazenamento e tratamento de documentos cartogrficos. Houve uma poca em
que cada empresa tinha seus prprios formatos de arquivos e a dificuldade de intercambio
entre diferentes plataformas era grande. Com o passar do tempo, ficou claro que, se a
coexistncia dos formatos diferentes continuaria a ocorrer, era necessrio tambm permitir
aos usurios de determinado sistema migrar para outro sem perdas significativas de
dados.
Entre as instituies de nome internacional que se ocupam de trabalhar com
padronizao de dados referentes ao territrio, o Open GIS Consortium16 - OGC e a
Global Spatial Data Infrastrucutre 17 - GSDI tm papis destacados. O consrcio
internacional OGC formado por 258 companhias, agncias estatais e universidades
que participam do desenvolvimento de especificaes para geoprocessamento. As
interfaces abertas e os protocolos definidos pelo OpenGIS apiam solues que geopermitem a interao dos servios via Web, sem fio ou de qualquer outro tipo.
A GSDI afirma que o acesso global informao geogrfica se alcana com as
aes coordenadas entre as naes e as organizaes que promovem conhecimento,
padres comuns e mecanismos eficientes para o desenvolvimento e a abertura de dados
geogrficos digitais. Estas aes contemplam as polticas de organizao, os dados, as
tecnologias, os mecanismos de entrega e os recursos financeiros e humanos necessrios
para garantir que essas que trabalham nas escalas global e regional no esto impedidas
de resolver seus objetivos. A GSDI lanou o Receiturio de Infra-estrutura de Dados
Espaciais18 - IDE (traduzido do espanhol pela equipe de trabalho Mercator19), no qual
afirma que a infra-estrutura deve incluir dados, atributos geogrficos e documentao
suficiente e algum mtodo para proporcionar o acesso. Alm disso, para que a infraestrutura seja mais completa, deve haver servios adicionais, ou software, que permitam
aplicaes dos dados. Para tornar funcional uma IDE, devem-se incluir acordos
organizacionais necessrios para coordenar e administrar a infra-estrutura nas escalas
regional, nacional e transnacional. Justamente esta ltima frase mostra que o processo
ser tanto mais complicado quanto mais restrita for a legislao de terras da jurisdio.
Na Europa, h instituies que trabalham em favor da aproximao das instituies,
entre as quais podem ser mencionadas: a Organizao Europia para a Informao
Geogrfica EUROGI, o Escritrio Internacional de Cadastro e Registros Territoriais
OICRF e o Comit Permanente sobre o Cadastro na Unio Europia.
15

Em: http://www.cfc.org.ar em 15/09/2003

16

Em: http://www.opengis.org/ em 15/09/2003

17

Em: http://www.gsdi.org/ em 15/09/2003

18

Em: http://www.gsdi.org/pubs/cookbook/ em 15/09/2003

19

Em: http://redgeomatica.rediris.es/metadatos/publica/recetario/html/ em 15/09/2003

37

Na Amrica Latina, o Comit Permanente da Infra-estrutura de Dados Espaciais

para as Amricas - CP IDEA o rgo que congrega os interessados em discutir
padronizao. Os pases tambm esto discutindo e organizando seus dados entre as
diferentes instituies. Os exemplos do Uruguai, com a implantao da Clearinghouse
Nacional de Dados Geogrficos20 (provavelmente a primeira no continente) e o IDEMEX21
do Mxico merecem destaque.
Particularmente na rea cadastral, apesar da existncia de instituies devidamente
organizadas e dos mtodos j desenvolvidos para padronizar dados, o processo de
ajuste no est sendo rpido. Boa parte dos cadastros territoriais na Amrica Latina j
est estruturada em plataformas digitais, e se nem todas as instituies tm Sistemas de
Informao Geogrfica, a cartografia e as bases de dados em formato digital esto
amplamente difundidas e crescendo a cada dia. o momento de padronizar, antes de
gerar volumes de dados de difcil acesso.
Em grande parte das aplicaes disseminadas na Amrica Latina, a implementao
de solues baseadas totalmente na tecnologia no tem sido muito eficiente, pois o
problema cadastral muito mais amplo e a incorporao de novas tecnologias no veio
acompanhada das mudanas necessrias nos procedimentos e na legislao.

Consideraes Finais
Analisando a realidade brasileira e de acordo com o exposto, pode-se concluir
que, muitas vezes, se confunde a discusso das questes cadastrais e questes cartogrficas.
Esta troca de conceitos provavelmente surgiu com o advento dos Sistemas de Informaes
Geogrficas, os quais criaram uma nova perspectiva de trabalho, um ambiente alucinante
de cores, formas e tabelas que se comunicam e geram respostas instantneas e se diz
que o cadastro isso.
assim que numerosos municpios brasileiros investiram importante volume de
dinheiro em projetos de implementao de SIG, embora no resolvam, entre outros, os
problemas crnicos de confuso de limites e sobreposio de ttulos de propriedades.
O Cadastro Territorial, como atividade do Estado, tem que ser visto como uma
obra pblica e como tal merece toda a ateno para que, antes de comear a executla, sejam efetuados estudos minuciosos dos seus objetivos e interaes com a vida do
Estado e dos particulares. A maior parte da responsabilidade do Brasil em ter um sistema
de publicidade imobiliria ineficiente recai no reduzido nmero de profissionais com
formao cadastral e na falta de legislao especfica (embora, no caso rural, a nova
estrutura do Sistema Nacional de Cadastro Rural, instituda pela Lei 10261, de 2001,
represente um caminho contundente de mudana).
Assim, para melhorar o sistema de informaes territoriais no Pas, considera-se
necessrio incentivar o intercmbio de experincias entre municpios; formular uma
viso nacional tambm no cadastro urbano, mantendo descentralizado; revisar a legislao;
explorar novas formas de ateno a usurios; definir padres dos produtos cadastrais

38

20

Em: http://cndg.clearinghouse.gub.uy/ em 15/09/2003

21

Em: http://www.inegi.gob.mx em 15/09/2003

(cartografia e dados); e usar amplamente as poderosas ferramentas de apoio deciso

que os SIG j instalados oferecem.
Finalmente, dos inmeros questionamentos que surgem na atual conjuntura, ficam
os seguintes para reflexo:

At que ponto necessrio se preocupar com o milmetro de preciso, se h

uma defasagem to grande entre a realidade de campo e os ttulos de propriedade?

Os mapeamentos cadastrais, que normalmente so executados mediante

restituies aerofotogramtricas em escala 1:2.000, so aplicados amplamente na
definio de polticas urbanas?

O Cadastro Rural deve ser gerenciado tambm pelas Prefeituras?

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40

O Cadastro como Instrumento de

Poltica Fiscal
Cludia De Cesare

41

42

Introduo
Este artigo tem por objetivo identificar o papel do cadastro na atuao fiscal dos
governos municipais, isto , como um instrumento fundamental para a instituio de
tributos prprios, como o IPTU e o ITBI, e para a explorao de alternativas
complementares para a gerao de receita e, ou, ordenamento urbano, como solo criado,
IPTU progressivo no tempo e cobrana de preo pblico pelo uso do espao pblico
por redes de infra-estrutura urbana. Inicialmente, foi realizada uma discusso introdutria
sobre o financiamento das cidades. Buscou-se, tambm, identificar o papel do cadastro
nas avaliaes de imveis para fiscalizao, assim como examinar mtodos e tcnicas
avaliatrias e o desempenho das avaliaes para fins tributrios. Fatores crticos para a
melhoria efetiva dos sistemas cadastrais dos municpios foram examinados e solues
viveis para avanar no grau de qualificao e atualizao dos dados cadastrais foram
discutidas. A percepo da importncia do cadastro na gesto e no financiamento das
cidades pelos administradores pblicos aspecto de grande relevncia neste processo.

Discusso introdutria sobre o financiamento das cidades

A capacidade dos municpios cumprirem com as suas obrigaes est diretamente
relacionada com os meios financeiros disponveis, assim como com a existncia de
recursos humanos e gerenciais adequados. Embora a Constituio Federal de 1988
tenha promovido avanos notveis no fortalecimento dos municpios como entes
federativos, observa-se claramente que no foi possvel ainda consolidar um modelo
capaz de assegurar a harmonia entre a disponibilidade de recursos e as demandas
essenciais locais que precisam ser satisfeitas.
A precariedade de recursos para satisfazer demandas pblicas bsicas tende a
gerar um desgaste poltico forte na relao entre o governo municipal e a comunidade.
Por ser mais prximo da sociedade, o municpio o ente mais cobrado e responsabilizado,
inclusive, por demandas que esto fora da sua competncia. Neste contexto, vale notar
o papel fundamental desempenhado pelos municpios na relao com o cidado.
Conforme Mara Biasi1, superintendente geral do IBAM, a proximidade do municpio com
o cidado, o conhecimento das demandas e as sinergias que advm desta relao estreita
so fundamentais para a concepo e o desenvolvimento de programas e projetos que
satisfaam as necessidades locais.
Adicionalmente, a falta de uma definio mais precisa das responsabilidades
concorrentes e das lacunas de competncias fragiliza, inclusive, uma maior cooperao
entre os entes federativos. Esta situao agravada pela demanda crescente por polticas
pblicas, observada na grande maioria dos municpios brasileiros, marcados pela pobreza,
desemprego e carncias nas reas de educao e sade, resultando no crescimento
descontrolado da criminalidade, principalmente nas grandes cidades.
Mesmo aps as alteraes constitucionais, a repartio das receitas tributrias
pode ser considerada perversa para os municpios, que desfrutam de aproximadamente
1

IBAM. 2002. A Revista da Administrao Municipal MUNICPIOS: 48 - 237. Uma Agenda Municipal para os prximos anos

43

15% das receitas tributrias totais do Pas (Ministrio da Fazenda: Secretaria da Receita
Federal, 2003). Como pode ser constatado na Figura 1, a tendncia observada aps
1996 inclusive de reduo da parcela da carga tributria que cabe aos municpios. Isto
foi principalmente causado pela instituio da Contribuio Provisria sobre
Movimentaes Financeiras [CPMF], administrada pelo Governo Federal, que no
compartilhada com as demais esferas governamentais.

Figura 1 Distribuio da carga tributria, em 2001, entre os nveis do Governo (%)

Fonte: Ministrio da Fazenda Secretaria da Receita Federal

Considerando as contribuies e demais tributos vinculados seguridade social, a

carga tributria brasileira, em 2001, atingiu 34,36 % do PIB. Com relao
representatividade dos diferentes tributos como fonte de receitas, enquanto o ICMS,
administrado pelos estados, e o IR, administrado pelo governo federal, representaram
aproximadamente 8% e 6% do PIB, respectivamente, os tributos municipais mais relevantes,
que so o ISS e o IPTU, representaram em torno de 0,6% e 0,45% do PIB (Anexo 1).
Cabe ainda mencionar a estrutura regressiva do sistema de tributao no Brasil,
que utiliza o consumo como sua principal fonte de receita. Enquanto tributos sobre o
consumo entre os quais se destacam o ICMS, IPI, CONFINS, CPMF e ISS - representam
praticamente 50% da carga tributria no Brasil, os impostos que incidem sobre a
propriedade - IPVA, IPTU, ITBI, ITCD e ITR e sobre a renda representam
aproximadamente 3% e 22% da carga tributria, respectivamente (Anexo 1). O ICMS
sozinho representou 23,17% dos tributos arrecadados em 2001. Como amplamente
reconhecidos, impostos sobre o consumo tendem a absorver uma parcela maior
proporcionalmente da renda das classes econmicas mais desfavorecidas da populao.
Em relao administrao da carga tributria, como observado na Figura 2,
menos de 5% do montante arrecadado administrado pelos municpios. A alta
dependncia de recursos advindos das transferncias de outros nveis governamentais
fragiliza a autonomia dos municpios e estimula os administradores a desempenharem
um papel passivo diante das dificuldades financeiras, aguardando por uma poltica nacional
para a resoluo dos problemas enfrentados em nvel local.
importante tambm observar que, a priori, no h uma tendncia de crescimento
positivo na participao dos municpios na administrao da carga tributria. H, inclusive,

44

Figura 2 Administrao da carga tributria, em 2001, por nveis do Governo (%).

Fonte: Ministrio da Fazenda Secretaria da Receita Federal

uma reduo da carga tributria administrada pelos municpios desde 1998. Segundo a
Secretaria da Receita Federal, 5,17% e 4,48% da carga tributria foram administrados
pelos governos locais em 1998 e 2001, respectivamente.

Figura 3 Administrao da carga tributria, de 1990 a 2001, por nveis do Governo (%).
Fonte: Ministrio da Fazenda Secretaria da Receita Federal

De fato, a acentuada dependncia de recursos provenientes de transferncias intergovernamentais no estimula o melhor uso da capacidade tributria prpria. Em geral,
mesmo os municpios fortes economicamente so incapazes de assegurar autonomia na
implantao de polticas sociais mais decisivas.
Percebe-se que a margem para crescimento das receitas prprias ampla, embora
seja reduzido o nmero de estudos que proporcionam anlises comparativas mais
profundas da receita no-arrecadada nos diferentes municpios por ineficincia
administrativa, falta de capacidade tcnica, inoperncia, entraves legais e, mesmo,
convenincia poltica.

45

Parte da questo de financiamento dos municpios somente ser resolvida atravs

de uma reforma tributria profunda, na qual sejam pautados temas como a reviso dos
critrios para a repartio das receitas; o aumento da participao dos municpios na
administrao da carga tributria; a redistribuio da carga tributria, visando o aumento
da importncia dos tributos que incidem sobre o patrimnio e a renda, compensado
pela reduo da importncia dos tributos que incidem sobre o consumo; e a melhor
definio das competncias e responsabilidades dos diferentes nveis de governo.
Entretanto, o empobrecimento financeiro crescente dos municpios, associado
necessidade urgente de investimentos pblicos em equipamentos e servios urbanos,
bem como o dficit histrico no atendimento das polticas sociais e habitacionais, tem
feito com que as autoridades locais reconheam a necessidade de aes imediatas para
reverter, mesmo que parcialmente, o quadro descrito. Para tal misso, so imprescindveis
no apenas maior esforo no aprimoramento dos sistemas tributrios vigentes, mas
tambm criatividade e determinao na busca de formas alternativas de gerao de
recursos.

Formas tradicionais e alternativas para a gerao de receita

Discriminao da receita municipal
A tabela apresentada a seguir apresenta a composio da receita dos municpios
brasileiros em 2001. Os itens mais relevantes na formao da receita foram as
transferncias recebidas de outros nveis de governo, que representaram
aproximadamente 67% da receita total, e os tributos locais, que representaram em
torno de 18%, isto , aproximadamente R$ 16 bilhes (Tabela 1). As receitas provenientes
da cobrana da dvida ativa (classificadas em demais receitas correntes) representaram

Tabela1- Composio da receita dos municpios em 2001

46

aproximadamente 6% do total arrecadado e as receitas de capital em torno de 3%. Os

demais itens juntos representaram aproximadamente 6% do total arrecadado.

Tributos prprios
Entre os tributos administrados pelos municpios, o Imposto sobre Servios de
qualquer natureza [ISS] o mais importante, seguido do Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana [IPTU], representando aproximadamente 37% e 30% do
esforo prprio tributrio, respectivamente (Figura 4). As taxas, incluindo aquelas
institudas pelo exerccio do poder de polcia e pela prestao de servio, contribuem
com 18% da arrecadao tributria prpria. Os demais itens incluem as contribuies
previdencirias municipais, o Imposto sobre a Transmisso Inter Vivos, a qualquer ttulo,
por Ato Oneroso, de Bens Imveis [ITBI] e a Contribuio de Melhoria, classificada em
outros tributos. Com base em informaes disponibilizadas pelo Ministrio da Fazenda
sobre 4.844 municpios, apenas em seis municpios no havia sido institudo qualquer
tributo prprio Jundi, no Rio Grande do Norte e Godofredo Viana, Paulino Neves,
Cajar, Presidente Sarney e So Bento, no Maranho.

Figura 4 Tributos administrados pelos municpios em 2001.

A Figura 5 mostra a evoluo da arrecadao dos tributos prprios municipais

entre 1990 e 2001. Embora aparentemente tenha havido um esforo dos municpios no
incio do perodo para atingir maior independncia financeira, as grandes oscilaes
observadas de 1990 a 1994 so provavelmente influenciadas pela instabilidade financeira
da moeda causada pela inflao galopante observada no perodo. improvvel que
oscilaes anuais to acentuadas tenham ocorrido em impostos como o IPTU, por
exemplo, caracterizado por gerar fluxo estvel e previsvel de receita, independentemente
do ciclo econmico.
De 1994 a 1998, pode-se observar uma tendncia positiva de crescimento do ISS,
IPTU e das taxas, possivelmente gerada por maior esforo fiscal dos municpios. Conforme
a FGV- EAESP (2000), este crescimento reside basicamente no esforo das Prefeituras

47

para dar resposta forte presso social por servios pblicos, uma vez que estados e
governo federal foram gradualmente descentralizando essas responsabilidades para os
municpios. Aps 1998, pode ser observada uma retrao na arrecadao dos tributos
citados ISS, IPTU e taxas. Em relao ao ITBI, variaes insignificantes so observadas
no perodo entre 1995 e 2001. O IVVC e a Contribuio de Melhoria esto classificados
no item Outros tributos. Apesar da reduzida importncia do item como fonte de
receita, a forte variao observada explicada pela extino do IVVC e pela intensificao
do uso de Contribuio de Melhoria a partir de 1999. A municipalizao da sade e a
maior participao dos municpios nas atividades relacionadas com a educao devem
ter contribudo para o crescimento da contribuio para a previdncia municipal, por
serem atividades que exigem o aumento do quadro funcional dos municpios.

Figura 5 Evoluo da arrecadao dos tributos prprios municipais de 1990 a 2001

Fonte: Ministrio da Fazenda - Secretaria da Receita Federal
Nota 1: IVVC; Contribuio de Melhoria.

Em relao ao ISS, pode-se afirmar que, com a aprovao da Lei 116/2003, foi
ampliada a lista de servios sobre os quais incide o imposto, principalmente no que
tange aqueles servios prestados por instituies financeiras. H boas perspectivas de
aumento significativo de arrecadao nos municpios capazes de aprovar legislao
regulamentando o disposto na referida Lei. Entretanto, cabe salientar que, devido forte
estagnao econmica do Pas, provvel que os municpios sofram uma perda de
receita bastante significativa em 2003. Em geral, a poltica de cobrana do ISS tende a
priorizar a fiscalizao de um nmero reduzido de contribuintes. A priorizao baseada
na capacidade estimada pelo fisco de gerar uma contribuio mais significativa aos
cofres municipais. Cabe salientar que o imposto que incide sobre a prestao de servios
no tem sido institudo em um nmero bem reduzido de municpios. Dos casos
disponibilizados pelo Ministrio da Fazenda, o ISS no havia sido institudo em 0,48%
dos municpios (23 em um total de 4.884 cidades).
Quanto cobrana de taxas, estas podem ser institudas em razo do exerccio do
poder de polcia2 ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos
e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio (Brasil, 2003). O valor

48

da taxa deve corresponder ao custo, ainda que aproximado, da atuao estatal especfica
(Carrazza, 2003). Entretanto, comum a cobrana de taxas por valores inferiores ao
custo dos servios prestados. As taxas cobradas pelo exerccio do poder de polcia
devem considerar o custo necessrio para o ato de fiscalizao praticado.
A viabilidade de avaliar a utilizao efetiva ou potencial, de forma individual, do
servio pblico em pauta requisito para a cobrana de servios atravs de taxas. A
prestao de servios pblicos gerais no poderia ser cobrada atravs de taxas, na
medida em que alcanam toda a comunidade, beneficiando um nmero indeterminado
de pessoas, como os servios de iluminao pblica, de diplomacia e de defesa externa
do Pas (Carrazza, 2002). Como qualquer tributo, a taxa uma prestao compulsria.
Conseqentemente, servios pblicos de fruio facultativa como telefonia, gs, energia
e transporte coletivo no so objetos de cobrana atravs de taxas. Para tal finalidade,
preos pblicos (tambm denominados como tarifas) devem ser empregados. No caso
de cobrana de taxa pelo exerccio do poder de polcia, a atividade desempenhada deve
ser efetivamente dirigida ao administrado.
Como observado por FGV-ESAP (2000), razovel nmero de taxas foi institudo
de forma equivocada, cobrando por servios que deveriam ser subsidiados via preo
pblico, como cpias de documentos ou expedio de alvars. De fato, no h pleno
consenso a respeito dos servios que deveriam ser financiados atravs de taxas. Embora
usualmente cobrado atravs de taxa, questionvel se o servio de limpeza pblica
divisvel e se possvel avaliar a sua utilizao de forma individual.
No raro, taxas so institudas para arcar com servios de natureza possivelmente
indivisvel, pela falta de recursos pblicos para arcar com a prestao de tal servio.
importante notar que se tivssemos um IPTU mais expressivo financeiramente no seria
necessria a imposio de tantas taxas, havendo inclusive uma reduo dos custos
administrativos pela reduo do nmero de tributos a serem administrados.
A seguir, os tributos imobilirios, com especial nfase para o IPTU, sero examinados
de forma mais detalhada:

IPTU
um imposto direto, altamente visvel, que incide sobre a propriedade imobiliria,
e constitui um dos principais elementos na formao do patrimnio das famlias,
caracterizado por ser um bem de alto valor econmico. De acordo com dados da FGV
(2000), o IPTU estava institudo em aproximadamente 89,4% dos 5.507 municpios
brasileiros no final dos anos 90.
Em comparao com outras formas de tributao, h diversas caractersticas que
incentivam a instituio de um imposto sobre a propriedade urbana, destacando-se: alta
visibilidade; universalidade do fato gerador, isto , ampla incidncia do tributo; gerao
de fluxo estvel e previsvel de receita, independentemente do ciclo econmico; capacidade
de produzir nveis razoveis de receita, quando administrado eficientemente; facilidade
de alocar a receita que cabe a cada municpio; possibilidade de usar o prprio imvel
2
Poder de polcia envolve atividades desenvolvidas pelo Poder Pblico visando, dentro da lei, disciplinar o exerccio dos direitos das
pessoas, compatibilizando com o bem comum.

49

como garantia para incentivar o pagamento; e dificuldade de sonegar. Gold (1979)

ainda observa que a instituio de um imposto sobre a propriedade imobiliria tem a
capacidade de impor uma carga tributria sobre grande parte dos contribuintes ricos,
capazes de sonegar o imposto de renda. Finalmente, o tributo imobilirio tem a
potencialidade de estimular o desenvolvimento do solo urbano e evitar a especulao
imobiliria.
O fato gerador, a base de clculo e o contribuinte do IPTU so definidos no
Cdigo Tributrio Nacional [CTN]. A autonomia dos municpios na formatao do modelo
de distribuio da carga tributria restrita instituio de isenes e definio das
alquotas a serem aplicadas tipo e quantum. Algumas destas especificaes so de
natureza poltica e ideolgica. Isto faz com que inexista um modelo pr-estabelecido que
sirva para qualquer municpio, independente dos objetivos pretendidos. O importante
aqui distinguir as decises que fundamentam a poltica tributria do municpio dos
procedimentos de cunho absolutamente administrativo, que no devem ser tratados de
forma poltica, como o cadastro imobilirio e a estimao da base de clculo do imposto.
A base de clculo do IPTU o valor venal, ou seja, o valor de venda dos imveis,
entendido como o preo mais provvel pelo qual um imvel seria vendido nas condies
de mercado vigentes na data da avaliao. A determinao do imposto resulta do valor
venal estimado para cada imvel multiplicado por uma alquota, que o percentual que
se aplica ao valor venal do imvel para estabelecer o imposto que deve ser pago. As
alquotas para a cobrana dos impostos podem ser nicas (tambm ditas uniformes), ou
diferenciadas, e estas podem ser subdivididas em seletivas, progressivas e regressivas,
conforme as definies que seguem.
nica (ou uniforme) - aplicada a mesma alquota, independente de
caractersticas especficas do objeto da tributao ou do aumento da base tributvel.
importante notar que a imposio de uma alquota nica no garante que os
contribuintes paguem o tributo proporcionalmente sua capacidade contributiva,
isto , no garante a neutralidade do sistema.
Seletiva - na seletividade, importa exclusivamente o objeto da tributao. As
alquotas so especficas para subgrupos de imveis com caractersticas comuns,
usualmente sendo empregado o uso ou a rea do imvel para o estabelecimento
das classes.
Progressiva - as alquotas crescem medida que aumenta a base tributvel,
isto , o valor dos imveis.
Regressiva - as alquotas decrescem medida em que aumenta a base tributvel,
isto , o valor dos imveis.
Quando existe uma graduao do nus tributrio, atravs da adoo de alquotas
progressivas ou regressivas, o objetivo gerar um impacto sobre o poder econmico do
contribuinte, visando, por exemplo, reduzir as disparidades sociais entre os indivduos.
importante notar que a implementao de um sistema de alquotas diferenciadas
seletivas ou progressivas no significa qualquer tratamento desigual entre contribuintes
em situao equivalente.

50

Como discutido em FGV-ESAP (2000), a maior parte dos municpios brasileiros

cobra alquota seletiva em funo do uso do imvel: em geral, mais baixa para os imveis
residenciais, e bem mais alta para os imveis territoriais, com a funo de combater a
especulao imobiliria e incentivar a atividade de construo. comum, tambm, a
instituio de alquotas seletivas por classes de uso ou rea, e progressivas para cada
classe, como aplicado, por exemplo, em Belm, Curitiba e So Paulo.
Apesar do grande nmero de vantagens na instituio de um imposto sobre a
propriedade urbana, diversos estudos demonstram que o IPTU, no Brasil, ineficientemente
explorado como fonte de receita (Alonso, 1991; Smolka e Furtado, 1996; De Cesare,
1998). Enquanto o imposto representa de 2 a 3% do PIB em pases como os Estados
Unidos, Reino Unido, Nova Zelndia e Austrlia, o IPTU no Brasil representa menos do
que 0,5%. comum o imposto representar 1% do PIB mesmo em pases nos quais o
imposto foi recentemente institudo, como na Polnia. Na realidade, nos municpios
brasileiros, o IPTU anual custa menos do que a taxa de condomnio mensal pago pela
grande maioria dos apartamentos.
Aspectos determinantes para explicar o baixo desempenho do imposto incluem a
ineficincia administrativa, no que tange capacidade de manuteno do cadastro
imobilirio razoavelmente qualificado e atualizado, assim como a capacidade dos
municpios de gerar avaliaes que reflitam o valor de mercado dos imveis. Estes
aspectos sero examinados nas prximas sesses.
Para os municpios capacitados tecnicamente para a gesto do imposto, h alguns
entraves legais que fragilizam a eficiente administrao do imposto, entre os quais a
necessidade de aprovar, na Cmara de Vereadores, alteraes na base de clculo que
resultem em crescimento do IPTU acima da inflao anual do exerccio. Freqentemente,
observada a politizao de uma atividade de cunho essencialmente tcnico.
Principalmente em municpios maiores, nos quais o espectro poltico amplo, com uma
srie de partidos participando das eleies locais, as possibilidades de conflitos so
maiores quando interesses polticos tendem a predominar na soluo de questes tcnicas.
No mesmo sentido, no raramente a cultura poltica de articulao de interesses impede
a efetiva cobrana do IPTU.
Pode-se dizer que h uma cultura de baixa arrecadao do IPTU. A alterao
deste paradigma pode ser objeto de conflitos com a populao e o desgaste poltico,
devido grande visibilidade do imposto. importante observar que h uma antipatia
em relao ao imposto, principalmente advinda dos grandes proprietrios da terra.
Algumas pessoas que residem em zonas supridas por servios pblicos alegam
que injusto que paguem mais IPTU do que outros contribuintes, uma vez que o
dinheiro arrecadado ser fundamentalmente empregado para investir nas zonas perifricas
ou na melhoria das condies de vida da populao mais carente. importante perceber
que estes contribuintes j foram beneficiados com a proviso de servios pblicos,
devendo agora colaborar para que outras familias, que nao foram ainda beneficiadas,
tambem tenham acesso a servios pblicos.

51

Mesmos em pases desenvolvidos, freqentemente verificada uma forte resistncia

com relao ao imposto. Youngman (1997) acredita que a insatisfao est relacionada
com o fato de que o tributo exige pagamento no acompanhado por qualquer
movimentao financeira, como a venda do imvel ou a produo de renda.

ITBI
Com a Constituio da Repblica de 1988, a imposio do imposto sobre a
transmisso de bens imveis inter vivos passou a ser de inteira responsabilidade dos
municpios. Segundo levantamento efetuado pela FGV-ESAF, publicado em 2000, j naquela
poca apenas 8,5% dos municpios no haviam institudo o ITBI.
A base de clculo para a cobrana o valor venal da transao, entendido como
o valor de mercado do imvel. H municpios em que o valor declarado pelo contribuinte
empregado como base de clculo, havendo o risco de beneficiar contribuintes que
firmaram a escritura por valor muito inferior quele da transao. comum, tambm,
empregar, por uma questo de coerncia e racionalizao de esforos, o mesmo valor
venal estimado para IPTU para a cobrana do ITBI. O problema quando o IPTU, que
um imposto mais politizado, encontra acentuadas desatualizaes e mesmo iniqidades
histricas na sua base de clculo, fazendo com que imveis de mesmo valor sejam
tributados de forma diferenciada. Por esta razo, alguns municpios adotaram a estratgia
de possuir uma equipe para realizar avaliaes expeditas (estimativas fiscais) dos imveis
para ITBI. Em caso de discordncia entre o valor da estimativa e o valor declarado pelo
contribuinte, a tributao ocorre pelo valor da estimativa fiscal, a fim de refletir o valor
de mercado do imvel transacionado. As alquotas so, em geral, entre 2 e 3% do valor
estimado ou declarado.
Cabe observar que o ITBI um dos nicos tributos municipais em que existe
convenincia quanto ao momento de arrecadao, sendo impossvel fazer o registro
imobilirio de uma escritura pblica sem que tenha havido o recolhimento do imposto
aos cofres pblicos. Como resultado, costuma-se dizer que um imposto praticamente
livre de inadimplncia. Entretanto, a sonegao est presente atravs dos conhecidos
contratos de gaveta.
Embora a eventual aplicao de alquotas progressivas para efeitos de ITBI seja
discutida em alguns fruns, importante analisar a questo com cautela. Nem todos os
impostos so apropriados para a alternativa, podendo gerar resultados controversos.

Contribuio de Melhoria
A Contribuio de Melhoria vem sendo pouco explorada no Brasil, embora possa
ser observada uma tendncia positiva de arrecadao a partir de 1999 (Figura 5). Com
base em informaes disponibilizadas pelo Ministrio da Fazenda sobre 4.844 municpios,
este tributo havia sido institudo em apenas 23% das cidades em 2001. o tributo mais
embasado no princpio da tributao pelo benefcio, e a valorizao do imvel gerada
pela realizao de obra pblica o fato gerador para a sua incidncia. O tributo
basicamente fundamentado na teoria de recuperao de mais valias geradas por
investimentos pblicos, as quais beneficiam um proprietrio ou um grupo de proprietrios

52

privados. Pelo fato da cobrana ser, entretanto, limitada ao custo da obra, no h qualquer
garantia de que seja uma alternativa eficaz para este propsito.
A complexidade da sua cobrana deve-se aos seguintes fatores:
difcil definio da zona de influncia beneficiada pela obra;
difcil mensurao da valorizao imobiliria gerada exclusivamente pela
interveno pblica. Isto se faz necessrio porque o rateio deve ser estabelecido
em funo da valorizao sofrida pelos imveis beneficiados. No caso de obras
futuras, h ainda a dificuldade adicional de antever os benefcios;
h a exigncia de publicao de edital, sendo estabelecido o prazo de 30 dias
para a sua impugnao.
A necessidade de provar que houve de fato valorizao imobiliria imprescindvel
para a cobrana, uma vez que a eventual desvalorizao dos imveis localizados na zona
de influncia da interveno pode afastar a hiptese de incidncia. Alm disso, h uma
resistncia natural em financiar diretamente uma obra efetuada pelo Poder Pblico.
Conforme a FGV-ESAP (2000), a nica contribuio de melhoria cobrada pelos
municpios brasileiros sobre a pavimentao, na qual h a participao da comunidade
em custo normalmente inferior ao da obra. Neste caso, os custos so rateados entre os
proprietrios de forma proporcional s testadas dos imveis. O fato de que o instrumento
tem sido empregado para financiar pavimentao em zonas, algumas vezes de baixo
poder aquisitivo, tambm tem sido foco de insatisfao, na medida em que as zonas mais
ricas da cidade foram previamente pavimentadas sem a contribuio direta dos imveis
beneficiados pela interveno urbana. Entretanto, em face das dificuldades financeiras
enfrentadas pelos municpios, a alternativa pode ser determinante para a implantao
ou no do equipamento pblico.

Anlise comparativa do desempenho dos municpios

Um outro aspecto a ser percebido relativo s desigualdades profundas entre
os municpios. Enquanto a descentralizao tende a favorecer os municpios que
tm uma forte base econmica, os critrios para o estabelecimento de transferncias
da unio objetivam favorecer as unidades menores, economicamente mais frgeis e
menos desenvolvidas. O resultado desta conjugao de fatores uma grande
assimetria na disponibilidade de recursos por habitante, como pode ser observado
nas Tabelas 2 e 3, nas quais so analisados dados de arrecadao de 4.884 municpios.
Na Tabela 2, os municpios esto classificados segundo o nmero de habitantes
em trs grupos, incluindo 25%, 50% e 25% dos casos. O primeiro grupo inclui
municpios com populao entre 795 e 4.966 habitantes, totalizando 2,67% da
populao brasileira. O segundo grupo inclui municpios com 4.967 a 21.057
habitantes, concentrando aproximadamente 18% da populao. O terceiro grupo
inclui os demais municpios, observando-se uma variabilidade acentuada dos
municpios em termos de populao, incluindo cidades de 21.072 a 10.406.166
habitantes, concentrando quase 80% da populao brasileira.

53

Tabela 2 - Receitas prprias e transferncias dos municpios: classificao

segundo a populao (2001)

Foram arrecadados, em mdia, R$36,30 de IPTU por habitante em 2001.

Entretanto, enquanto os municpios maiores arrecadaram, em mdia, R$43,83 por
habitante, os municpios menores arrecadaram apenas R$4,92 por habitante, e aqueles
de tamanho intermedirio, em torno de R$7,12. O valor total arrecadado por
habitante nos municpios maiores chega a ser 500% superior quele arrecadado nos
municpios menores (at 4.966 habitantes). O ISS apresenta comportamento similar.
As diferenas, embora no to marcantes, seguem a mesma tendncia na arrecadao
do ITBI e das taxas. Somente no caso da Contribuio de Melhoria, os municpios
menores cobram mais, possivelmente devido aos entraves legais e difcil
administrao do tributo nos municpios maiores. Entretanto, cabe lembrar que a
importncia deste tributo reduzida para o financiamento dos municpios,
participando com aproximadamente 5% das receitas tributrias prprias.
No caso das transferncias, principalmente daquelas provenientes do Governo
Federal, os municpios menores so claramente favorecidos, recebendo, em mdia, por
habitante, mais de trs vezes o que recebido pelos maiores. Como pode ser observado,
aparentemente, o desempenho mdio dos municpios maiores na arrecadao dos tributos
prprios superior aos demais municpios.
Na Tabela 3, so apresentadas medidas estatsticas bsicas para avaliar o desempenho
dos municpios na arrecadao das receitas tributrias prprias per capita, empregando
os mesmos trs grupos analisados. interessante notar que, ao trabalhar com a mdia
do tributo per capita arrecadado nos municpios, embora se possa observar que as
cidades maiores apresentam, de fato, melhor desempenho com a arrecadao do ISS e
IPTU, as diferenas no so to acentuadas quanto aquelas observadas no valor total
arrecadado por habitante para os diferentes grupos de municpios.
interessante notar que a mdia dos tributos arrecadados per capita nos
municpios apresenta grande variabilidade, com o coeficiente de variao superior a

54

150%, indicando que h outros fatores responsveis pelo desempenho dos municpios.
Possivelmente, pode-se incluir neste rol a vontade poltica dos administradores
pblicos de gerenciar de forma eficiente os tributos prprios. A variabilidade mais
acentuada no caso da cobrana de Contribuio de Melhoria justificada pelo fato
de o tributo ter sido institudo em apenas 23% dos municpios analisados. Mesmo
considerando os municpios com mais de 200 mil habitantes, a variabilidade observada
alta, com coeficientes de variao na varivel tributo per capita entre 83 e 300%.

Tabela 3a - Tributos prprios per capita dos municpios:

classificao segunda a populao (2001)

Tabela 3b - Municpios com mais de 200 mil habitantes

55

Formas alternativas de gerao de ingressos

A seguir sero descritos alguns instrumentos que podem constituir fontes
complementares de gerao de recursos financeiros para os municpios e, ou, atuarem
como instrumentos de poltica urbana, contribuindo para o uso racional, ordenamento
e desenvolvimento urbano das cidades, quais sejam:

Funo Social da Propriedade

A Progressividade Extrafiscal do IPTU estabelecida com base no artigo 182 da
Constituio da Repblica, que dispe a respeito da utilizao facultativa do imposto de
forma progressiva no tempo, com a finalidade de regular o cumprimento da Funo
Social da Propriedade, compreendida como o direito de habitar, trabalhar, circular e
recriar. O uso do IPTU para fins extrafiscais implica na aplicao de alquotas crescentes
no tempo, quando prazos estabelecidos pelo Poder Pblico para o adequado
aproveitamento do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado no so
cumpridos. importante notar que o desempenho do IPTU mensurado
fundamentalmente pela capacidade de gerao de receita. Entretanto, o objetivo das
legislaes que permitem a aplicao de alquotas progressivas, no tempo, no IPTU
estimular que a propriedade cumpra a sua funo social. Neste caso, a progressividade
funciona como uma espcie de penalidade pela falta de aproveitamento ou aproveitamento
inadequado da propriedade urbana. Na realidade, o sucesso na aplicao deste
instrumento seria observado por uma arrecadao nula, ou seja, pela ausncia de
necessidade de aplicao da progressividade, tendo em vista que aes concretas para
o uso e a ocupao das reas teriam sido realizadas. um instrumento que visa estimular
o uso racional da terra, otimizar a infra-estrutura urbana disponvel, facilitar o acesso
terra e reduzir a especulao imobiliria. Por outro lado, cabe lembrar que se o IPTU
administrado precariamente, empreg-lo como penalidade para incentivar o cumprimento
da funo social da propriedade ser, provavelmente, medida ineficaz.

Uso de Espao Pblico por Redes de Infra-estrutura Areas e Subterrneas

Com o processo de privatizao de diversas empresas estatais, principalmente das
prestadoras de servios de telecomunicaes, surgiu a necessidade de regular a forma
com que o uso do espao pblico concedido pelos municpios para as empresas
privadas que atuam no seu territrio. A interveno do Poder Pblico fundamental
para garantir que todas as empresas tenham as mesmas oportunidades. As experincias
com a cobrana pelo uso do espao pblico so bastante recentes, tendo sido institudas
em municpios como Campo Grande, Curitiba, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre.
Esto em tramitao diversas aes judiciais ajuizadas nos diferentes estados, contestando
a competncia dos municpios para institurem esta modalidade de cobrana. Embora
no existam ainda decises judiciais definitivas neste sentido, h aparente consenso de
que a permisso ou concesso de uso deve ser cobrada atravs de preo pblico, o qual
caracterizado pela inexistncia de coero exao fiscal, ou seja, as empresas possuem
a liberdade de contratar ou no a permisso ou concesso de uso. A importncia das
legislaes aprovadas recentemente inclui a regulao da ocupao do espao urbano,

56

atravs da definio dos locais apropriados para a passagem das redes, estmulo ao uso
de redes compartilhadas no espao subterrneo e compatibilizao das novas redes
com a estrutura preexistente disponvel, buscando eliminar a abertura indiscriminada e
desnecessria de vias e passeios pblicos. Na maior parte das legislaes, h um incentivo
para o uso de redes subterrneas, visando, entre outros aspectos, reduzir a poluio
visual.

Solo Criado - Outorga Onerosa do Direito de Construir

O Solo Criado advm da prerrogativa do Poder Pblico de estabelecer limitaes
no direito de construir. Conforme Sandroni (2001), em termos prticos solo criado
seria toda a rea construda que excedesse a rea de terreno onde estivesse localizada.
Conforme o autor, na medida em que a relao entre a rea edificvel e a rea do
terreno estabelecida pelas normas de uso e ocupao do solo, solo criado melhor
definido como toda rea construda que excede tais normas. Sua aplicao caracteriza a
distino entre o direito de propriedade e o direito de construir.
Cabe observar que o Solo Criado, assim como outros instrumentos de poltica
urbana previstos no Estatuto da Cidade3, encontra forte embasamento na literatura
internacional sobre recuperao de mais valias, que pode ser entendida como o processo
de recuperao de incrementos no valor de uma propriedade imobiliria, que derivam
de aes pblicas, por vias fiscais ou no, seja atravs de investimento em infra-estrutura
e servios ou decises regulatrias sobre o uso do solo urbano. Portanto, iniciativas do
Poder Pblico de alterar o zoneamento e, ou, ampliar o direito de construir, agregam um
valor a propriedades privadas, devendo necessariamente ser captado, via tributao ou
outra alternativa, para que este valor retorne comunidade. O desafio para os municpios
regulamentar e aplicar de forma racional, responsvel e adequada os instrumentos
apropriados para intervir de forma benfica na realidade local.

Cadastro como instrumento-base para a arrecadao

Importncia do cadastro imobilirio para as funes fiscais
O cadastro imobilirio serve de base no apenas para o lanamento dos tributos
imobilirios, com especial nfase no IPTU, como tambm uma importante fonte de
informao para anlises diversas como, por exemplo, sobre o desenvolvimento urbano
e ambiental da cidade, a identificao de padres de uso e ocupao do solo e
monitoramento de intervenes urbanas e polticas sociais.
Para a cobrana do IPTU, o endereamento do imvel e as informaes relativas
ao contribuinte (como o nome do proprietrio, CPF e o endereo para correspondncia)
so elementos essenciais para a notificao do lanamento do imposto, bem como para
a eventual execuo fiscal. Por outro lado, visando viabilizar a tarefa de avaliao dos
imveis, um cadastro imobilirio adequado deve fornecer, alm de atributos prprios
dos imveis (como rea do terreno, frao ideal nos casos de condomnios, rea e ano
3

Legislao que regulamenta artigo 182 da Constituio da Repblica.

57

da edificao, tipologia construtiva, finalidade construtiva e uso), atributos relacionados

com a localizao do imvel. Entre estes atributos, podem ser citados aqueles que indicam
a proviso de equipamentos e servios de infra-estrutura urbana, ou de outros elementos
que influenciam na valorizao ou desvalorizao dos imveis.
Como ser discutido adiante, h uma srie de atributos que podem ser empregados
para refletir as caractersticas de localizao de um imvel. Dependendo da sofisticao
do sistema cadastral empregado, ser possvel incorporar determinados elementos ao
modelo de avaliao empregado, como distncia de pontos atrativos (como mar, shopping
center, parques e comrcio); fatores como taxa de criminalidade da regio e proximidade
de favelas; ou, ainda, determinar zonas com diferentes graus de valorizao imobiliria.
O mapeamento cartogrfico de extrema importncia quando se trata de dados
territoriais, sendo essencial para visualizar o espao fsico das cidades. O uso de sistema
de geoprocessamento, isto o processamento informatizado de dados georeferenciados
amplia, de forma acentuada, a capacidade de resposta e melhora a tomada de deciso
em diferentes reas de atuao municipal, facilitando, por exemplo, a percepo de
duplicaes de dados, sobreposies e omisses na rea do territrio. A possibilidade
de integrao de bases de dados gerenciadas por diferentes rgos municipais, que
pode ser obtida com o desenvolvimento de um cadastro multifinalitrio, e de compartir
informaes para a gesto da cidade de forma integrada resulta em verdadeira mudana
de paradigma, trazendo um ganho inestimvel para a atuao na rea fiscal, ambiental,
social e na prestao de servios pblicos. No que tange questo de avaliao de
imveis, o uso de sistemas mais sofisticados permite resolver antigas dificuldades
avaliatrias, como a construo de uma varivel de localizao mais robusta, na qual a
influncia de diferentes atributos individuais pode ser mensurada de forma conjunta.
Naturalmente, no o sistema que assegura a qualidade da base e a atualizao
contnua das informaes cadastrais. Desta forma, necessrio cautela para evitar projetar
um sistema demasiadamente complexo diante da capacidade dos municpios de
manuteno da base de dados. A habilidade de atrair parcerias parece ser uma condio
indispensvel para viabilizar o desenvolvimento de um sistema mais completo.
Em suma, o cadastro o principal pilar da tributao imobiliria, desempenhando
um papel vital inclusive para os trabalhos de fiscalizao. Da mesma forma, a viabilidade
de cruzamento das informaes cadastrais com fontes externas de informao tambm
contribui para a eficcia da fiscalizao tributria.
Independente do mtodo de avaliao empregado, isto , da simplicidade ou
complexidade do modelo, qualquer estimativa de valor venal do IPTU somente pode ser
realizada com base nos dados cadastrais. O valor estimado para cada imvel mantido
no cadastro e, em geral, busca-se armazenar lanamentos anteriores ou permitir a
simulao de valores para efeitos de revises de lanamento, decorrentes de atualizao
dos atributos cadastrais ou de deciso judicial.
O cadastro , tambm, elemento essencial para a instituio de diferentes
instrumentos de poltica urbana ou das formas complementares de gerao de ingressos
pblicos discutidas no item Formas Alternativas de Gerao de Ingressos, acima. Em

58

relao venda de Solo Criado, por exemplo, necessrio determinar a capacidade de

densificao das diferentes zonas, assim como estimar o valor de venda do ndice. Para
a cobrana de preo pelo uso de espao pblico por redes de infra-estrutura urbana
areas e subterrneas imprescindvel que os municpios possuam o cadastro das
redes existentes. A importncia de tal cadastro no apenas fiscal, mas a nica forma
do Poder Pblico fiscalizar se os servios esto sendo disponibilizados com segurana
para a comunidade e de capacitar os municpios a promoverem o uso racional do
espao pblico.
importante notar que a manuteno de um cadastro atualizado e qualificado
traz imensos benefcios para a sociedade como um todo, podendo facilitar inclusive o
controle do cidado sobre as aes pblicas, aumentar a transparncia destas aes e
melhorar a comunicao com a comunidade. Permitir o acesso s informaes sobre as
regies da cidade, os investimentos realizados e as demandas a serem atendidas, para
que o cidado possa controlar a eqidade na tributao, fator determinante para a
gesto democrtica e participativa das cidades.

Questes crticas relacionadas ao cadastro imobilirio

Embora elemento essencial para a atuao municipal, as condies atuais dos
cadastros gerenciados pelos municpios nem sempre so adequadas para o desempenho
das funes fiscais e, de forma mais abrangente, para a gesto da cidade. Entre as
dificuldades e debilidades verificadas com freqncia, destacam-se:

Incluso apenas de informaes relativas cidade legal

Um dos grandes problemas da Amrica Latina a irregularidade. A proliferao de
loteamentos irregulares ou clandestinos, o desmembramento ilegal da terra e as invases
em reas pblicas ou privadas so uma realidade do modelo de uso e ocupao da terra
urbana. No que tange administrao municipal, comum a falta de controle sobre o
crescimento da cidade. Como conseqncia, a cidade informal no reconhecida. Em
outras palavras, a insero no cadastro imobilirio costuma ser garantida apenas para
os imveis regulares, isto , aqueles que formalmente receberam carta de habitao ou
foram parcelados conforme as exigncias legais.
Visando fornecer um exemplo concreto da situao discutida, foi realizada
recentemente uma estimativa do nmero de economias de uso residencial no cadastradas
na cidade de Porto Alegre, que um municpio relativamente bem organizado na questo
da administrao pblica. O estudo buscou comparar o nmero de imveis residenciais
cadastrados para a cobrana de IPTU com o nmero de domiclios levantados pelo
IBGE no Censo 2000. Foi identificada uma defasagem no cadastro imobilirio de
aproximadamente 117.000 domiclios, representando 26% do total de domiclios da
cidade, ou seja, neste caso, aproximadamente 36% de economias residenciais poderiam
ser agregadas ao cadastro imobilirio.

Omisses de rea construda

Principalmente no caso de residncias unifamilares, imveis devidamente registrados
no cartrio e resultantes de projetos aprovados que receberam carta de habitao so

59

modificados, havendo, em geral, um acrscimo na rea construda. A falta de

levantamentos areos ou de campo regulares, e, ou, as limitaes enfrentadas para a
efetiva atuao da fiscalizao fazem com que o Poder Pblico desconhea as alteraes
efetuadas e continue embasando suas aes nos dados oriundos do projeto aprovado.
No caso de residncias unifamiliares em que os proprietrios construram os projetos
para moradia prpria, a carta de habitao nem sempre solicitada, embora o projeto
de construo seja aprovado.

Omisses e sobreposies de rea territorial

Dependo do processo de formao da base cadastral, h parcelas territoriais da
cidade ignoradas para cadastro. A falta de conexo entre as informaes alfanumricas
e a base cartogrfica aumenta o risco de duplicao de lanamentos e de erro de soma
das reas dos lotes de determinada quadra, que pode ser inferior ou superior rea da
quadra. Isto dificulta, tambm, a identificao de erros de digitao dos dados cadastrais.

Falta de integrao entre cadastros advindos de diferentes secretarias

A falta de integrao entre as bases de dados advindas de diferentes rgos
municipais pode dificultar e mesmo impossibilitar o uso de alguns atributos importantes
nas operaes tributrias. No incomum diferentes rgos armazenarem em seus
sistemas o mesmo dado. Isto gera no apenas um custo desnecessrio de coleta de
atributos, assim como faz com que rgos municipais, que trabalham sob a mesma
administrao, empreguem determinado dado com diferente grau de atualizao. Esta
deficincia injustificvel tanto para o pblico externo quanto para o interno. Por
outro lado, a dificuldade de cruzamento dos cadastros e as formas distintas de zoneamento
adotadas desestimulam a anlise mais holstica da cidade, incentivando cada rgo a
centrar-se na sua agenda particular e buscar sanar problemas especficos. Como resultado,
h o incentivo da gesto segmentada.

Deficincias dos sistemas para a finalidade a que se destinam

Sistemas cadastrais obsoletos, inflexveis e de difcil operao, que resultam em
tempo de processamento elevado, nem sempre so incomuns. Dado o grau de
obsolescncia do sistema, pode ser observada a dependncia de programao contratada
para gerao de relatrios simples e a baixa produtividade nas atualizaes cadastrais.

Conseqncias prticas de um sistema cadastral deficiente

Os aspectos acima discutidos geram graves conseqncias prticas para a eficiente
atuao fiscal dos municpios, entre as quais destacam-se:
Reduo significativa da capacidade de gerao de receita de tributos como o
IPTU, na medida em que h omisso de reas construdas e territoriais, bem como
parte dos loteamentos e assentamentos urbanos. A situao descrita agrava a
iniqidade fiscal na medida em que, por inoperncia da administrao, algumas
famlias podem usufruir os servios pblicos sem compartilhar as despesas geradas
pela proviso destes servios. Dessa forma, famlias com a mesma capacidade
econmica, ou que possuem imveis de mesmo valor, podem receber tratamento
diferenciado dependendo da forma com que ocorreu o acesso terra.
Erros e distores no valor venal estimado para os imveis, pois podem estar

60

embasados em atributos incorretos sobre as caractersticas dos imveis.

Alto custo de operao, uma vez que h dois ou mais rgos municipais coletando
e mantendo os mesmos dados.
Desperdcio de tempo, dinheiro e trabalho nas execues fiscais, pois possvel
que os trabalhos estejam embasados em informes incorretos sobre o direito de
propriedade, o endereo do imvel ou as suas caractersticas.
Perda de credibilidade por parte da populao, uma vez que a identificao de
erros comum. Isto incentiva a inadimplncia, pois a populao percebe as
iniqidades fiscais.
Impossibilidade de instituir diferentes instrumentos de poltica urbana, ou ineficcia
na sua aplicao. O desconhecimento do territrio impede tambm que alternativas
complementares para a gerao de ingressos sejam adotadas.
Impossibilidade da construo de indicadores para o monitoramento das aes
pblicas e controle do cidado, por falta de dados disponveis, falta de comunicao
entre bases de dados advindas de secretarias e rgos distintos, ou baixa qualidade
ou confiabilidade nos dados.

Parcerias, transparncia e responsabilidades

Compartilhar informaes com outros rgos pblicos e mesmo organizaes
no-governamentais aparentemente a alternativa mais racional para a reduo de
custo dos sistemas de cadastro. Parcerias interessantes incluem, entre outros, IBGE,
cartrio de registro de imveis, empresa de correios e telgrafos, defesa civil, corpo de
bombeiros, polcia, companhias de proviso de energia eltrica, telefonia, empresas de
transportes urbanos e redes de escola privada e pblica mantidas por outros nveis
governamentais.
Uma outra questo que merece ateno a publicidade das informaes cadastrais
mantidas pelo Poder Pblico. Embora haja alegaes de sigilo fiscal e temores de que o
uso da informao disponibilizada possa facilitar condutas irregulares, caberia uma real
anlise da procedncia destes temores e, de fato, uma seleo criteriosa do que pode ou
no ser disponibilizado.
Por fim, cabe notar que necessrio que a comunidade assuma a responsabilidade
conjunta com o Poder Pblico pela atualizao dos dados cadastrais. Programas especiais
devem ser desenvolvidos e promovidos para tal finalidade.

Aes prticas de baixo custo para a melhoria do sistema cadastral

Idealmente, seria necessria a promoo de um programa de atualizao cadastral
nacional. Entretanto, enquanto a responsabilidade pela melhoria dos cadastros est
sobre a competncia exclusiva dos municpios, preciso usar de criatividade e identificar
aes prticas que sejam viveis para o momento e permitam avanar. Por outro lado,
cabe notar que investimentos no cadastro imobilirio invariavelmente geram retorno
financeiro bem superior quele que foi realizado, sendo, portanto, inexplicvel o fato de
que investimentos nesta rea no sejam priorizados.

61

A seguir so relacionadas algumas sugestes de aes prticas, de baixo custo,

para a melhoria do sistema cadastral no que tange s informaes imobilirias:
Identificar as defasagens cadastrais para concentrar a ao fiscal nestas reas, via
cruzamento do cadastro imobilirio com dados oriundos do censo, ligaes de
gua e energia, ou mesmo com o cadastro de alvars.
Promover programas de autodeclarao em parceria com centros comunitrios
ou centros administrativos regionais. A autodeclarao de dados cadastrais e
tambm do valor do imvel observada com sucesso, ou relativo sucesso, em
pases como Colmbia, Equador e Costa Rica. importante incluir, nestes programas,
mdulos de educao fiscal e buscar um incentivo para a autodeclarao, como,
por exemplo, a aplicao da receita arrecadada com o projeto na prpria
importante incluir, nestes programas, mdulos de educao fiscal e buscar um
incentivo para a autodeclarao, como, por exemplo, a aplicao da receita
arrecadada com o projeto na prpria regio. provvel que seja necessrio agregar
ao programa, uma declarao de posse do imvel, para assegurar as aes fiscais.
Trabalhar com informaes do municpio, porm usualmente ignoradas para as
atualizaes cadastrais, como a identificao de projetos aprovados h muitos
anos que no receberam carta de habitao. Quando confirmada a defasagem,
uma vistoria rpida provavelmente suficiente para a atualizao cadastral.
Imagens de satlite, desde que georreferenciadas, podem ser uma ferramenta
interessante para priorizar reas para recadastramento, via o cruzamento das
imagens com a base cartogrfica.
Promover a comunicao entre rgos municipais que detm atualizaes parciais
da cidade. No obstante, so, tambm, essenciais a racionalizao e reorganizao
das tarefas, de forma a concentrar a responsabilidade pela atualizao de determinado
nvel de informaes em um nico rgo.

Avaliao de imveis para tributao; tcnicas para avaliao de

imveis
A avaliao de imveis para tributao alicera-se em trs elementos principais: o
cadastro dos imveis, o acesso informao e a escolha de mtodo e tcnicas adequadas
para a realizao do trabalho.

Importncia
A importncia das avaliaes deve-se ao fato de que distores e erros na base de
clculo do imposto afetam diretamente a distribuio da carga tributria, ou seja, devido
unicamente baixa qualidade das avaliaes, imperfeies de carter administrativo, a
carga tributria pode ser equivocadamente transferida entre diferentes grupos de renda
e mesmo internamente entre os elementos que compem cada grupo (Sabella, 1975).
Portanto, a precisa avaliao da base de clculo do imposto imprescindvel para a
justia fiscal.

62

Em pases nos quais as avaliaes realizadas para tributao devem ser aprovadas
por um corpo poltico, a resistncia deste frum em aceitar avaliaes mais precisas, ou
a imposio de limitaes aos efeitos das avaliaes no imposto em funo, por exemplo,
da inflao, tende a gerar sria iniqidade na distribuio da carga tributria.

Acesso informao e formao de banco de dados

Devido atuao contnua dos municpios na rea tributria, faz-se necessria a
formao de um banco de dados, no qual fiquem armazenados os dados coletados
sobre imveis comercializados ou ofertados no mercado imobilirio. imprescindvel a
manuteno da base de dados de forma contnua para garantir a correta interpretao
do mercado imobilirio e a modelagem adequada dos dados.
Fontes de dados sobre imveis ofertados ou comercializados podem incluir: jornais,
classificados e revistas especializadas; anncios no local; imobilirias; construtores e
incorporadores; agentes financeiros; registro de imveis, contratos e guias de impostos
de transmisso.
Idealmente, a amostra de dados deveria ser formada apenas por imveis
transacionados no perodo. Entretanto, comum o uso de ofertas. Cabe observar que
os preos de oferta so sempre menos confiveis do que os de comercializao, pois a
transao no foi efetivada. Existe, inclusive, uma tendncia de que os imveis sejam
ofertados por preo superior quele pelo qual so efetivamente comercializados.
Por outro lado, nem sempre a informao sobre preos de comercializao
facilmente acessvel. No mercado de imveis, h pouco acesso de dados devido a aspectos
culturais, atitudes conservadoras e mesmo restries legais (Adair e McGreal, 1987;
Adair et al., 1996; Wyatt, 1996). A poltica de altas alquotas de imposto sobre a transmisso
de bens imveis pode prevenir compradores e vendedores a declarar os preos reais
cujos imveis foram comercializados. Opostamente, o preo declarado pelo proprietrio
pode ser superior ao da transao pela inteno de vender o bem de forma lucrativa,
ou pela necessidade de demonstrar que fez um bom negcio.
importante distinguir os preos de oferta daqueles de transao. As variveis a
serem testadas para integrar o modelo de avaliao devem ser capazes de explicar a
variabilidade nos preos dos imveis. Cabe salientar que as avaliaes desenvolvidas
para tributao so limitadas ao emprego de variveis disponveis no cadastro imobilirio,
ou possveis de serem obtidas a partir de base cadastral.
Um dos atributos mais importantes para um trabalho de avaliao em massa a
localizao. Diversos estudos observam as dificuldades de modelar a sua influncia no
mercado de imveis (Gallimore et al., 1996; Wyatt, 1996). De fato, no h uma forma
consagrada com que o atributo deva ser introduzido nos modelos de avaliao, havendo
uma gama de alternativas. Estudos mais recentes tendem a empregar uma varivel mais
robusta, capaz de captar as influncias dos diferentes fatores relativos localizao de
forma conjunta, os quais podem variar com o tipo de imvel a ser avaliado, ao invs de
considerar os diferentes aspectos de forma isolada.

63

Mtodo e tcnicas avaliatrias

Tradicionalmente, a maioria dos municpios brasileiros tem adotado mtodo do
custo de reproduo nas avaliaes desenvolvidas para fiscalizao, resultando da soma
do valor estimado para o terreno com o custo da construo. Quando apropriado,
fatores de depreciao so comumente aplicados ao custo total estimado, a fim de
contemplar a reduo do custo das benfeitorias causadas pela idade, obsolescncia
fsica ou funcional, e estado de conservao das construes. Apesar das diferenas
conceituais entre custo e valor, o mtodo baseado na suposio de que estes so
fortemente relacionados.
Os municpios costumam calcular um valor mdio, bsico, de terreno para as
diferentes zonas. Em geral, so empregados fatores determinsticos para representar o
acrscimo ou decrscimo neste valor bsico, causado pelas caractersticas da quadra ou
face de quarteiro, na qual o imvel estava localizado, ou forma, posicionamento e
topografia do terreno. A este valor acrescido o custo das edificaes, calculado de
acordo com oramentos genricos para tipologias construtivas pr-definidas.
Historicamente, os valores mdios de terrenos das diferentes zonas eram mapeados,
resultando no trabalho tradicionalmente conhecido como planta genrica de valores,
ou melhor, planta de valores genricos.
Essa metodologia retrata o comportamento dos preos a partir de um parmetro
de custos. As razes provveis que levam ao emprego do mtodo incluem:
a) Facilidade em realizar o trabalho. A pesquisa no mercado de imveis fica restrita
a terrenos, reduzindo o esforo de formar outras bases de dados contendo
informaes sobre casas, apartamentos, salas comerciais, espao de
estacionamento, lojas e outros segmentos;
b) Menor tempo para realizar o trabalho, pois uma srie de simplificaes integra
o clculo;
c) Falta de familiaridade e, ou, de equipamento para realizar um estudo mais preciso.
Em nvel terico e prtico, dependendo do segmento imobilirio a ser avaliado, h
uma srie de inconsistncias geradas devido ao uso deste mtodo, resultando em erros
e desvios nas estimativas de valor, entre as quais destacam-se:
a) O valor da terra desconsiderando as construes deve ser estimado para todas
as propriedades. Uma absoluta falta de informao sobre terrenos transacionados
tende a existir em reas centrais urbanas nas quais no h terrenos livres. Este
fato gera dificuldades operacionais evidentes no processo de estimao.
b) As tabelas do custo de reproduo so desenvolvidas considerando projetos
de construo especficos, que representam um limitado nmero de imveis. As
preferncias do consumidor so ignoradas.
c) Os coeficientes empregados para ajustar o preo mdio de m2 so, em geral,
determinsticos, e no foram derivados de uma anlise emprica, inferida com
base na anlise das condies reais do mercado imobilirio e suas tendncias.
d) O mesmo vale para os fatores de depreciao.

64

Apesar de o mtodo ser amplamente utilizado nas avaliaes desenvolvidas para

tributao no Brasil, seu uso deveria ser limitado quelas situaes nas quais no h
uma amostra de dados representativa sobre imveis comercializados no perodo.
Atualmente, h pleno consenso nacional e internacional na rea de avaliaes de
imveis da superioridade do mtodo comparativo de dados de mercado em relao ao
mtodo do custo de reproduo.
A anlise de regresso mltipla [ARM] amplamente adotada na rea de avaliao
de imveis para modelar os dados coletados no mercado imobilirio. a tcnica mais
tradicional para identificar os principais fatores na determinao dos preos e estimar o
valor de mercado das propriedades no-transacionadas no perodo, tanto nos casos de
avaliaes individuais como avaliao em massa de bens. Nas pesquisas internacionais
desenvolvidas na rea, MRA freqentemente o benchmark para analisar a aplicao
de novas tcnicas nos processos de avaliao. No Brasil, desde o incio dos anos oitenta,
a tcnica vem sendo empregada extensivamente, como atestam as publicaes nacionais
na rea. A habilidade de considerar grandes amostras de dados freqentemente apontada
como outra vantagem da tcnica.
Cabe salientar que h uma larga experincia na aplicao da Anlise de Regresso
Mltipla nas avaliaes em massa desenvolvidas para tributao imobiliria (Adair e
Mcgreal, 1987; Borst e Mccluskey, 1996; De Cesare, 1998; Gloudemans, 1994; IAAO,
1997 e 1990; Zancan, 1996). Atualmente, alguns autores defendem o uso de modelos de
regresso espacial, devido a autocorrelao espacial dos dados oriundos do mercado
de imveis.
A seleo das variveis e a definio da forma funcional dos modelos e das prprias
variveis podem ser extradas atravs de tentativas, hipteses pr-concebidas pelo grupo
de trabalho, ou com base na opinio de especialistas, ou grupos focados. Naturalmente,
insights devem ser validados a partir dos dados disponveis ou desconsiderados.

Ciclos avaliatrios
Outro aspecto fundamental a ser ressaltado a periodicidade das avaliaes
desenvolvidas para a planta de valores do IPTU. Legalmente, o municpio est autorizado
a avaliar seus imveis todos os anos. Como isso no sempre possvel, importante
fixar intervalos regulares entre as avaliaes, evitando a perda de referncia da planta
de valores com a evoluo dos preos no mercado de imveis. Em avaliaes de
imveis para tributao, a soluo recomendada manter intervalos curtos entre as
avaliaes. Tendo em vista os movimentos do mercado imobilirio, isto , a valorizao
ou desvalorizao de zonas ou tipos de imveis, as avaliaes deveriam ser feitas,
idealmente, de forma anual, ou no mximo a cada trs ou cinco anos. Em diversos
pases, como no Chile, em Hong Kong, na Austrlia e nos Estados Unidos, h uma
imposio legal de limitar os intervalos mximos entre as avaliaes. Reajustes da base
de clculo em intervalos avaliatrios so comuns e deveriam ser baseados nas oscilaes
do mercado imobilirio em cada perodo.

65

Requisitos fundamentais no processo avaliatrio

O grau de eqidade das avaliaes empregadas no estabelecimento da base de
clculo do imposto, isto , do valor de mercado dos imveis, depende diretamente dos
seguintes fatores:
habilidade na avaliao dos imveis com acurcia;
habilidade no controle da qualidade das avaliaes;
realizao de re-avaliao dos imveis em intervalos curtos de tempo para garantir
que alteraes no mercado imobilirio sejam refletidas nas avaliaes; e
elaborao de cadastro de imveis adequado, contendo os principais elementos
responsveis pela formao dos preos dos imveis.
Um dos requisitos fundamentais na tributao imobiliria manter a uniformidade
nas avaliaes realizadas para tributao. Freqentemente, iniqidades so identificadas
na base de clculo dos imposto, as quais podem ser divididas de acordo com componentes
horizontais e verticais. A falta de eqidade horizontal das avaliaes pode ser definida
como diferenas sistemticas nas avaliaes de grupos de propriedades (IAAO, 1990).
De acordo com Cannaday et al. (1987), este tipo de iniqidade est presente quando
contribuintes que possuem propriedades de mesmo valor pagam diferentes quantidades
de imposto devido a erros e distores no processo avaliatrio.
Iniqidades verticais so diferenas sistemticas na avaliao de grupos de
propriedade classificados por valor. Estas iniqidades podem ser regressivas, quando os
imveis de alto valor so subavaliados em relao aos de menor valor, ou progressivas
quando ocorre o oposto.
Em um sistema perfeito, o quociente entre o valor avaliado e o valor de mercado
das propriedades constante, independentemente do seu valor especfico. Por exemplo,
se em um municpio, todas as propriedades forem avaliadas em 50% do valor de mercado,
pode-se dizer que existe eqidade nas avaliaes. Claro que, neste caso, a potencialidade
do tributo como gerador de receita no estaria sendo explorada.
As iniqidades nas avaliaes realizadas para tributao no contrariam apenas a
justia tributria. A Constituio Federal (Art. 150) veda instituir tratamento desigual a
contribuintes que se encontrem em situao equivalente. Edelstein (1979), analisando a
questo das avaliaes para tributao nos Estados Unidos, observa que independente
da forma com que o tratamento diferenciado entre as propriedades gerado, a falta de
uniformidade nas avaliaes para tributao ilegal.

66

Devido grande visibilidade do imposto sobre a propriedade imobiliria, injustias,

ineficincias e falhas na administrao do tributo so claramente perceptveis. Pobre
desempenho nas avaliaes realizadas para tributao pode estar relacionado ao limitado
acesso s informaes de mercado, ao emprego de tcnicas no apropriadas no processo
de estimao do valor e omisso de atributos importantes na estimao da base de
clculo. De fato, as abordagens amplamente empregadas nas avaliaes somente
incorporam atributos que podem ser facilmente quantificados e qualificados (Dwyer
1996). Entretanto, isto pode resultar em concluses incorretas nos trabalhos avaliatrios
devido omisso de atributos importantes.

Naturalmente, as iniqidades das avaliaes sero refletidas na distribuio da

carga tributria, podendo ser responsveis por gerar uma carga tributria relativamente
mais pesada para os contribuintes de baixa renda.

Controle sobre as avaliaes realizadas para fiscalizao

A fim de reduzir ambos os tipos de iniqidades presentes nas avaliaes, as
distores e os erros avaliatrios devem ser claramente identificados. Aps aplicar
qualquer tcnica para estimar a base de clculo do tributo, uma anlise estatstica do
nvel de preciso dos trabalhos avaliatrios altamente recomendvel. A anlise do
desempenho das avaliaes para tributao consiste basicamente em comparar os valores
avaliados, isto , as estimativas de valor venal com o real valor de mercado dos imveis.
Desde que o conceito de valor de mercado subjetivo, os preos de venda so
usualmente empregados para represent-los. O IAAO (1990) recomenda o uso da
mediana e do coeficiente de disperso da mediana [COD] do quociente, ou razo entre
o valor avaliado e o preo de venda para a anlise do desempenho das avaliaes,
porque ambas as medidas so aplicveis mesmo quando a varivel em anlise no
normalmente distribuda.
A mediana indica o nvel pelo qual um grupo de imveis foi avaliado em relao
aos valores praticados no mercado de imveis, demonstrando quo prximos os imveis
foram avaliados do nvel legal ou desejado. Em alguns sistemas de tributao imobiliria,
o nvel de avaliao a ser praticado em relao aos valores de mercado est definido na
legislao. O COD o desvio mdio expresso em termos percentuais do nvel em que
cada propriedade foi avaliada, em relao mediana do valor avaliado dividido pelo
valor de mercado, e indica a variabilidade das avaliaes.
Tanto a mediana quanto o COD podem ser calculados em relao s propriedades
de uma forma geral ou mesmo em relao a grupos especficos de propriedades, definidos
por idade, rea, padro construtivo ou localizao. importante perceber que os testes
para analisar o desempenho das avaliaes devem ser desenvolvidos com uma amostra
de dados independente, ou seja, que no foi empregada no desenvolvimento dos modelos
de avaliao.
Quando os quocientes entre o valor avaliado e o preo de venda so normalmente
distribudos, a mdia e o coeficiente de variao (COV) podem ser empregados para
avaliar o desempenho das avaliaes.

Concluso
Os desafios que surgem na rea do financiamento das cidades podem representar
oportunidades concretas e alternativas viveis para o desenvolvimento social e econmico
dos municpios. Existe, porm, a necessidade de criao de bases slidas para o
fortalecimento da ao municipal. Uma dessas bases para viabilizar diferentes aes ,
sem dvida, o cadastro imobilirio. Um projeto de atualizao e qualificao cadastral
fundamental para melhorar o grau de eqidade fiscal na cobrana dos tributos
imobilirios, atravs do aumento da eficincia na administrao tributria. importante

67

perceber que, de forma geral, h uma ampla margem de crescimento das receitas
municipais devido a atividades de cunho meramente administrativo, como cadastro e
avaliao dos imveis.

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72

CadastroTcnico Multifinalitrio
Instrumento de Poltica
Fiscal e Urbana
Carlos Loch

73

74

Cadastro Tcnico Multifinalitrio CTM

O que compreende o Cadastro Tcnico Multifinalitrio
O CTM compreende desde as medies, que representam toda a parte cartogrfica,
at a avaliao socioeconmica da populao; a legislao, que envolve verificar se as
leis vigentes so coerentes com a realidade regional e local; e a parte econmica, em que
se deve considerar a forma mais racional de ocupao do espao, desde a ocupao do
solo de reas rurais at o zoneamento urbano.
O Cadastro Tcnico representa um vasto campo de atuao profissional, abrangendo
desde tecnologias para medies do imvel, o mapeamento temtico: fundirio, uso do
solo, geologia, planialtimtrico, solo, rede viria, rede eltrica; a legislao que rege a
ocupao territorial e, finalmente, a economia que se pode extrair da terra. O Cadastro
Tcnico, para ser Multifinalitrio, deve atender ao maior nmero de usurios possveis,
o que exige que se criem produtos complexos e tecnologias que os tornem acessveis
para qualquer profissional que necessite de informaes sobre propriedade.
Atualmente, esto surgindo cada vez mais tcnicas novas que permitem otimizar
os custos para gerar informaes fsico-espaciais, envolvendo banco de dados grficos e
alfanumricos. Esta reduo de custos compreende todo o espectro desde as medies
de campo at os recursos da informtica para gerar dados secundrios, derivados daquelas
medies de campo. Como a gesto territorial exige o conhecimento do espao de
interesse com a sua devida anlise temporal, novamente percebe-se a necessidade do
conhecimento cartogrfico da rea de interesse. Considerando isso, fica claro que se
torna difcil falar em gesto territorial sem ter as medies confiveis daquele espao em
anlise, passveis de correlaes no decorrer do tempo, confrontando os temas de interesse
e as mudanas pontuais.
O cadastro alemo, segundo Bengel (2000), tem uma histria de alguns sculos,
tendo sido atualizado e revisto periodicamente, dadas as alteraes que regem a ocupao
do solo e as inovaes tecnolgicas que surgem seguidamente. O autor afirma que o
cadastro o que d suporte s alteraes legais que regem a ocupao do solo, uma vez
que o conhecimento da realidade local permite ao avaliador e planejador ponderar se a
evoluo das condies ambientais so coerentes para a sustentabilidade das condies
dos recursos naturais renovveis e no-renovveis de um territrio, permitindo-se o
desenvolvimento da nao. O cadastro alemo, alm de ser conhecido por sua qualidade
em termos de confiabilidade das informaes, tambm um exemplo em termos de
continuidade, uma vez que dispe de n sries histricas, permitindo avaliar todo e
qualquer elemento, espacial e temporal, que interferiu no valor da terra.
Dresbach (1995) mostra as diferentes faces do cadastro, desde a preciso em que
se pode garantir a medida do imvel em termos de rea, caracterizao de sua paisagem,
locao em termos de recursos hdricos, ocupao antrpica, prova que a terra vem
sendo ocupada regularmente at o respeito s leis que regem a ocupao do solo. O
autor conclui que impossvel administrar uma propriedade sem conhec-la em sua
essncia, pois seu valor advm de sua explorao segundo a sua aptido. Para coordenar

75

um projeto de levantamento e gesto cadastral exigido que o profissional tenha

conhecimentos interdisciplinares, envolvendo as Engenharias, o Direito, a Economia e
as Cincias Sociais.
Spiller (1999) afirma que a empresa Carl Zeiss, aps 100 anos envolvida na
produo de novos equipamentos e software na rea de Fotogrametria, agora fez uma
parceria com a empresa Intergraph, que tem larga experincia em software na rea de
gesto pblica, o que torna a parceria uma das maiores integraes empresariais mundiais
no campo da cartografia. De imediato, foram lanados sistemas modernos com a
Imagestation, que permite a restituio fotogramtrica, usando no seu interior a estrutura
computacional UNIX e a facilidade de manuseio Windows, favorveis a grande maioria
de software grficos disponveis no mercado.

Objetivos do Cadastro Urbano

Os objetivos do cadastro urbano, em suma, so os mesmos do Cadastro Tcnico
Multifinalitrio Rural, somente necessrio que o tcnico tenha cuidado quanto s
propostas e estratgias para a rea, pois, neste caso, a demanda pela terra muito maior
do que nas zonas rurais.
Assim, pode-se dizer que o cadastro urbano tem como principais objetivos:
a) coletar e armazenar informaes descritivas do espao urbano;
b) manter atualizado o sistema descritivo das caractersticas das cidades;
c) implantar e manter atualizado o sistema cartogrfico;
d) fornecer dados fsicos para o planejamento urbano, informaes que esto
sempre amarradas ao sistema cartogrfico, respeitando o nvel de detalhamento
da escala da carta;
e) fazer com que o sistema cartogrfico e o descritivo gerem as informaes
necessrias execuo de planos de desenvolvimento integrado da rea urbana;
f) tornar as transaes imobilirias mais confiveis, atravs da definio precisa da
propriedade imobiliria;
g) colocar os resultados do cadastro urbano disposio dos diversos rgos
pblicos envolvidos com a terra, jamais se esquecendo do cidado e contribuinte;
h) facilitar o acesso rpido e confivel aos dados gerados pelo cadastro a todos os
usurios que precisam de informaes.

Cadastro Tcnico Urbano e suas vantagens

O cadastro tcnico urbano tem se mostrado como a melhor ferramenta para o
planejamento das cidades, disciplinando seu crescimento, dentro da legislao vigente.
Dentre as inmeras vantagens do cadastro tcnico urbano, citam-se algumas:
a) localizao geogrfica de todos os imveis da cidade;
b) ocupao ou finalidade de cada imvel;
c) uso atual do solo dentro de cada imvel;

76

d) declividade do solo;
e) reas em litgio entre imveis confrontantes;
f) delimitao de cada unidade imobiliria;
g) estrutura fundiria e identificao das diferentes glebas;
h) regularizao dos ttulos segundo as reas;
i) organizao das comunidades segundo as glebas e, ou, bairros;
j) base para a implementao de infra-estrutura;
k) subsdios para a melhor viabilizao de projetos de engenharia, segundo as
prioridades do mercado e dos investimentos pblicos;
l) avaliao do imvel para desapropriao, visando obras pblicas;
m) facilidade para as transaes imobilirias;
n) localizao espacial do conjunto de imveis de uma empresa ou indivduo,
visando a obteno de emprstimos bancrios;
o) base para o gerenciamento da construo civil;
p) base para se implantar a planta de valores genrica.

Mapas que Devem Compor o CTM

Assim como o cadastro tcnico rural, o cadastro tcnico urbano composto por
uma srie de mapas ou cartas nos quais vem representados os mais variados temas
analisados na conjuntura global da cidade.
Os cadastros temticos mais importantes que compem o cadastro tcnico urbano
so:
a) Cadastro da rede viria urbana
A rede viria urbana tem uma importncia fundamental dentro da cidade, o que
proporciona facilidade no escoamento do trfego, alm de preservar a sua esttica.
A rede viria um dos fatores que mais pesam na avaliao de uma cidade quanto
ao planejamento, uma vez que ela deve prever o aumento demogrfico, aumento do
fluxo de carros e a facilidade de sadas (ligao com outras cidades ou mesmo com
outras regies do interior).
b) Cadastro da rede de drenagem
A rede de drenagem, como um recurso natural que vem sendo agredido
constantemente pela ocupao desordenada, deve merecer um cuidado especial pelos
projetos de cadastro. Outro fato que merece ateno, pois trata-se de um tema com
caractersticas lineares, que permitem uma srie de correlaes de posio e localizao,
elementos de vital importncia para qualquer projeto de planejamento urbano.
c) Cadastro imobilirio
O cadastro imobilirio urbano deve avaliar inicialmente os princpios ou leis vigentes
no pas ou estado quanto ao parcelamento e ocupao do solo urbano. A rea de uma
parcela imobiliria deve ser compatvel com a rea mnima permitida por lei. Aps a

77

definio precisa do permetro necessrio analisar se o percentual da rea apresenta

edificaes, alm de o posicionamento estar de acordo com o projeto aprovado na
prefeitura. Esse cadastro imobilirio a base para a estruturao da planta de valores
genrica.
d) Cadastro planialtimtrico urbano
Comparado com o cadastro planialtimtrico rural, o urbano tem importncia maior,
uma vez que a maioria dos servios de infra-estrutura urbana deve se ater s caractersticas
do relevo local quando de sua implantao. Os mapas planialtimtricos tambm so
importantes na demarcao das reas de preservao permanente devido declividade
do solo.
e) Cadastro tributrio
O cadastro tributrio deve avaliar a propriedade segundo a sua ocupao, segundo
o valor da terra nua com todos os elementos implementados pelo ocupante da terra.
O lote que estiver caracterizado como terreno baldio, alm do imposto territorial,
deveria pagar uma taxa de manuteno da rea limpa, alm da taxa de iluminao
pblica que est implicita desde o momento em que a rea pertence a um loteamento,
atendendo sempre aos critrios do municpio. A parcela imobiliria que apresentar
construes, alm do imposto territorial, deve pagar tambm o imposto predial, incluindo
ainda as taxas de coleta de lixo.
Os impostos territorial e predial urbano variam segundo a valorizao imobiliria
do local dentro da conjuntura da cidade. Portanto, deve ficar claro que o imposto no
varia com a variao cambial, mas sim a infra-estrutura que vai agregar valor.
f) Cadastro de rea verde e de lazer
As cidades devem ter uma boa distribuio de reas verdes e de lazer, respeitando
ao menos o limite mnimo exigido em lei. Trata-se de um tema muito pouco valorizado
nas cidades brasileiras, existindo algumas delas que so desprovidas de reas verdes, ou
mesmo de reas de lazer, mesmo que a Lei Federal exija que os loteamentos reservem
um mnimo de 20% da rea global para estes fins.
g) Cadastro de servios de infra-estrutura
Os servios de infra-estrutura normalmente exigem um mapa em escala mais
detalhado do que os demais temas do cadastro tcnico urbano. Normalmente so
elaborados nas escalas 1:1.000, enquanto os mapas com a estrutura fundiria, so na
escala 1:2.000 e os mapas da rede viria, reas verdes, etc., so executados na escala
1:10.000. Deve-se afirmar que o ideal seria que todos estes mapas estivessem numa
escala 1:1.000, o que permitiria sua correlao e confrontao com Sistemas de
Informaes Geogrficas - SIGs.
Os servios de infra-estrutura urbana normalmente podem ser representados por
uma srie de mapas cadastrais:
- rede de guas pluviais;
- rede de gua potvel;

78

- rede de esgoto sanitrio;

- rede de energia eltrica;
- rede de telefonia.
h) Cadastro de glebas.
Trata-se de tema que representa a espacializao das diferentes zonas urbanas,
elemento de vital importncia para as estruturas da planta de valores genrica, que
passa a ser a base do sistema tributrio urbano de uma cidade.

Banco de dados cadastrais

A questo de banco de dados cadastrais sofreu uma grande evoluo com o
impacto que a informtica trouxe para este campo do conhecimento.
O tema mapas cadastrais ainda precisa de um trabalho forte de conscientizao
dos tcnicos que atuam no poder pblico, municipal, estadual e federal. No momento
em que o Tribunal de Contas se conscientiza de que este o caminho para a fiscalizao
dos gastos pblicos, criando cmaras tcnicas nestas Instituies, certamente o Brasil
passar a um novo estgio de desenvolvimento.
Aquisio dos dados
O problema principal quando se manipulam dados espaciais est relacionado
disponibilidade de uma extensa quantidade de dados atuais e confiveis. A dificuldade
inicial que, para o caso de cidades, um conjunto de dados representados em vrios
mapas temticos em 4 dimenses (componentes altimtrica, planimtricas e sua variao
temporal) deve estar disponvel. A demanda por dados permanentemente atualizados, e
com isso, sua apresentao contnua ao longo do tempo, permanece como uma questo
a ser solucionada.
Deve-se registrar tambm um grande progresso ocorrido durante os anos 90 na
aquisio e visualizao da componente altura de paisagens urbanas. Isto diz respeito,
por um lado, derivao automtica de um banco de dados geomtrico tridimensional
de edificaes a partir de registros fotogramtricos convencionais, alm da introduo
do processo de rastreamento com laser, surgido no final do sculo XX. Os proponentes
deste projeto estimam que o rastreamento a laser ir tornar-se brevemente o
procedimento padro para a aquisio de dados de altimetria, no apenas em reas
urbanas.
Com referncia s informaes planimtricas em reas urbanas, geralmente as
cartas so desenhadas em escalas grandes, com a tendncia de usar mdias digitais
(Renuncio et al., 1998). Fotos areas so elementos de muita importncia na aquisio
de dados para cidades, especialmente no Brasil. At o momento, as cmaras convencionais
de filme dominam o mercado, mas tambm aqui a converso para sensores digitais
apenas uma questo de tempo: Processos hbridos, ou seja, transformao A/D de imagens
analgicas e posterior processamento em midia digital representam o estado da arte,
com demanda e aplicao crescente tambm no Brasil.

79

A utilizao de fotos areas de paisagens urbanas em grande escala como insumo

para a administrao municipal um tema de pesquisa ainda pouco explorado no Brasil
e, algumas vezes, visto como um campo de atuao para as imagens de satlites de alta
resoluo, esperadas a partir de misses comerciais e do uso de rastreadores
multiespectrais aerotransportveis (airborne spectrographic imager) ou mesmo de algum
satlite inovador. Deve-se deixar claro que no futuro isso pode ser possvel. No entanto,
at o momento, ainda utopia.
Os sensores aerotransportveis anteriormente citados sero cada vez mais utilizados
em questes relacionadas ao meio ambiente e ecologia (por exemplo: impermeabilizao
do solo). Sua utilizao corrente, no entanto, necessita ainda de que problemas
relacionados correo geomtrica das imagens sejam solucionados.
Sistemas baseados em microondas (RADAR) registram uma estrutura de sinal
bastante complexa em reas habitadas, no sendo portanto aconselhveis para os fins
aqui propostos.
Na busca de dados, informaes de campo socioeconmicas e ambientais, destacamse duas metodologias atuais e internacionalmente conhecidas: Cadastro Tcnico
Multifinalitrio e Multicritrio de Apoio Deciso (MCDA). Na Universidade Federal de
Santa Catarina - UFSC, vrios trabalhos tcnico-cientficos de Doutorado argumentam
positivamente sobre este prisma, resultando em dados que podem ser contemplados
gerando informaes de grande valor na Gesto Territorial de determinada regio,
levando-a tambm a um desenvolvimento sustentvel e auto-sustentvel.

Armazenamento eletrnico de dados

De acordo com Quint e Sties (1995), o arquivo de dados deve ser de fcil
entendimento, de tal forma que facilite o trabalho do analista que ir manipul-lo para a
posterior sada das informaes.
No armazenamento, importante que se faa a seleo dos dados disponveis,
visando s sadas de dados que o sistema vai oferecer.
A seleo e correlao dos dados de entrada um elemento fundamental para a
otimizao dos erros de uso do computador.
Os dados devem ser todos identificados por cdigos, como:
a) a gleba - cdigo numrico 1, 2, 4 ....;
b) o lote, ou parcela imobiliria - nmero geral da listagem (5 dgitos);
c) a ampliao fotogrfica - nmero da ampliao onde est contido o lote (4
dgitos);
d) folha cartogrfica- nomenclatura de acordo com a articulao sistemtica.
Alm da organizao dos dados, existe tambm a parte de cartografia digital
temtica, onde os diferentes temas representados em cartas geolgicas, ou ento das
fotografias areas, so transformados em dados grficos representados por elementos
alfanumricos.

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O mapa digital tem a grande vantagem de ficar armazenado em discos eletrnicos,

possibilitando a introduo de mais dados a qualquer momento, o que facilita a atualizao
cadastral.

Otimizao na apresentao de dados

At poucos anos, apenas se dispunha de listagem de dados estatsticos provenientes
dos censos executados pelo IBGE e INCRA. Estes dados so coletados em cada estado
e remetidos para as centrais nacionais dos respectivos rgos. Isto faz com que os dados
resultados destes sensos, algumas vezes, levam anos para chegar s mos dos usurios.
Outros elementos disponveis precariamente so as cartas planialtimtricas 1:50.000
ou 1:100.000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE ou da Diretoria de
Servios Geogrficos - DSG. Estas cartas normalmente so encontradas apenas em
empresas que trabalham com aerolevantamento nas prefeituras, ou rgos do Estado,
sendo pouco utilizadas em outros meios, uma vez que raro encontrar um cidado
comum que usa efetivamente uma carta desta para a locao ou avaliao de uma rea
de seu interesse.
Com a digitalizao dos dados, mapas, cartas, imagens, etc., mais fcil reproduzilos e coloc-los disposio dos usurios a um custo bem mais acessvel e com maior
rapidez.
A rapidez com que se pode colocar os resultados disposio do usurio o fato
principal para estimular o aumento de usurios, pois, por outros meios, muitos dados
chegam s mos dos usurios j obsoletos, devido ao tempo que passou entre a coleta
da informao e a entrega dos resultados.

Formao e manuteno dos registros computacionais das parcelas da

terra (imveis) e os arquivos de dados
O nmero de identificao da parcela deve ser nico no universo cadastrado, pois
proporciona o meio de correlacion-la com os arquivos de dados fundirios, ou registros
contendo informaessobre a posse da terra, uso do solo, valor do imvel, taxao de
impostos e outros atributos.
Outros indicadores das parcelas podem ser introduzidos a fim de facilitar o uso
desses registros de informao fundiria, formando assim um grupo de indicadores
parcelrios.
So os cdigos atribudos a estes indicadores que permitem a compartilhao de
dados de parcelas de terras de agncias de diferentes jurisdies, apenas exigindo que
estas tenham adotado o mesmo sistema cadastral.
Assim, possvel armazenar dados e registros parcelrios de terra, de todo um
Estado, facilitando o planejamento e controle da sua situao fundiria. Por outro lado,
o usurio tambm ter facilidades, podendo dirigir-se a um banco de dados destes e
obter informaes a respeito de qualquer rea da terra dentro do Estado.

81

 Gesto de banco de dados

Entende-se por gerenciamento de dados geogrficos o desenvolvimento e a
converso de novos procedimentos para a aquisio e avaliao efetiva de dados
referentes ao meio ambiente, at a superviso e melhor utilizao de recursos naturais.
Estes novos mtodos e procedimentos vo influenciar, sobremaneira, numa melhor
avaliao de parmetros socioeconmicos e ambientais, que esto intrinsecamente
relacionados qualidade de vida do Homem urbano e rural.
A lacuna existente entre as possibilidades tcnicas do gerenciamento de dados
geogrficos e a sua utilizao por quem toma decises e especialistas no ocorre apenas
no Brasil, mas tambm em pases da Europa Central.
Toda administrao municipal utiliza-se de um conjunto complexo e extenso de
informaes no processo de tomada de decises, planejamento e gerenciamento das
aes. Por outro lado, decises administrativas envolvendo o componente espacial
representam um especial desafio, j que a demanda pelo uso da terra cada vez maior
advinda do mau uso e ocupao do solo e da m poltica agrcola do Pas, como tambm
pela falta de uma pluralidade de dados socioeconmicos e ambientais para plena
atualizao peridica da gesto territorial da regio, consumindo em gastos desnecessrios
quase toda a receita do municpio.
As ferramentas para aquisio, processamento e distribuio de dados locais e
regionais, cada vez mais, adquirem melhor qualidade, conseguida, por um lado, pela
introduo de novos sensores para o registro de dados do ambiente e, por outro lado,
pelo rpido avano dos computadores, que automatiza parcialmente a restituio e
disponibiliza os novos dados, permitindo assim novas alternativas de acesso e distribuio
de fcil compreenso aos usurios do sistema.
Tudo isso leva a um universo novo, inovador e criador de alternativas reais
economicamente de possibilidades de aquisio e tratamento de dados para uma gesto
territorial do ser humano e do ambiente que o cerca, o que resumido aqui pelo
conceito de gerncia de dados geogrficos.

Sistema de Informaes Geogrficas - SIG

Os equipamentos computacionais utilizados no SIG constituem o hardware, e os
programas computacionais so, por sua vez, as ferramentas de interao com o usurio.
O contedo e a preciso mtrica dos dados grficos so dependentes da coleta de
dados, sendo assim uma atividade de grande importncia desde o planejamento e a
estruturao de um SIG. A manuteno e implementao do SIG so de responsabilidade
da equipe tcnica, que deve ter composio multidisciplinar de tal forma que atenda as
necessidades do mercado e principalmente do contratante.
Por fim, o gerenciamento do SIG fica a encargo da instituio que define sua
aplicao, os dados que o compem, os tcnicos que vo desenvolv-lo e, a partir destes
elementos, sero definidos os parmetros para a aquisio do hardware e do software,
nunca antes, pois uma escolha inadequada poderia inviabilizar o processo.

82

O CTM como Base para a Justia Social

O CTM e a Justia Social
De acordo com Neves (2001), numa sociedade global complexa, com desigualdades
culturais, desigualdades de valores, etc., torna-se difcil pensar em gerar um modelo de
justia social que atenda a todos. A justia pode ser compreendida do ponto de vista da
teoria sistmica como complexidade adequada ao sistema jurdico ou como consistncia
adequada s suas decises. No entanto, esta compreenso sistmica cai no vazio quando
se avalia a justia, no sentido da complexidade adequada, para uma deciso consistente,
que deve representar os princpios da igualdade de direitos quando os elementos em
anlise forem diferentes entre si. Portanto, para a soluo de casos desiguais, torna-se
obrigatrio fazer uma anlise mais complexa das variveis que podem implicar benefcios
ou prejuzos de um em funo do outro.

INPUT OUTPUT

Figura 1 - Estrutura de um Sistema de Informaes Geogrficas

Para atender proposta de Neves (2001), no h outro meio de fcil compreenso,

a no ser uma avaliao fsico-espacial daquele alvo em diversas datas, com a respectiva
anlise temporal. Assim possvel chegar definio dos elementos que geraram
parmetros desiguais em reas ou corpos que podem ter sido iguais no passado, ou o
contrrio.
Isso explica por que tantas leis so mudadas medida em que o tempo passa, pois
a comunidade vai se transformando, o ambiente fruto das aes da comunidade, e
assim tambm as leis devem ser adaptadas a estas transformaes que o meio ambiente
e sua comunidade impem com o passar do tempo.
Quem trabalha ou estuda a questo social obrigatoriamente deve procurar entender
o crescimento demogrfico e suas conseqncias. Goste ou no, precisa reunir
conhecimento do territrio, desde sua viso global at os seus detalhes, seja de botnica,

83

de biologia, de arqueologia, de agricultura, de geografia, de sociologia, de poltica, de

economia e de outras cincias como a medicina e a matemtica.
O crescimento demogrfico fruto de aspectos culturais e do conhecimento
cientfico, em que a medicina tem peso expressivo no controle da natalidade, somado
aos aspectos sanitrios.
Dentro da questo do crescimento demogrfico, deve-se levar em conta as questes
de migraes e a falta de orientaes para a populao. Um exemplo claro so as
migraes da populao rural, que vai para as cidades sem nenhum preparo profissional
e assim caem em zonas marginalizadas, no tendo emprego e, conseqentemente, no
tendo o que comer.
Se o governo investir em conhecer o que o territrio, caracterizando os seus
recursos naturais renovveis e no-renovveis, ser o primeiro passo para a estruturao
de polticas de ocupao de forma racional em relao sua aptido, respeitando-se as
condies ambientais que so particulares de uma regio para outra, chegando-se s
diferenas de uma rea para outra.
O Brasil possui imensos recursos naturais, tanto que a economia vem se sustentando
em cima da agricultura, mesmo que esta seja praticada de forma bastante rudimentar,
raramente praticando-se a ocupao do solo segundo sua aptido. Isto certamente daria
condies para mudar os ndices de migraes de populaes que deixam o campo e
vm para a cidade.
Quando se conhece a aptido do solo, pode-se instruir o ocupante para que
pratique a ocupao mais rentvel segundo aquilo que o solo disponvel oferece, tendose rendimentos maiores com custos menores.
O mapa de aptido do solo, rural ou urbano, gerado do cruzamento do mapa de
solo, do planialtimtrico e do uso do solo. No entanto, o Brasil dispe de informaes
muito precrias quanto classificao pedolgica do territrio, em termos de solos
agrcolas, como da classificao geotcnica para a ocupao predial urbana, o que dificulta
a gerao do mapa de aptido do solo.
Assim, percebe-se que na ocupao do solo nas reas ocupadas pelas classes mais
ricas e naquelas ocupadas pela populao mais carente, a falha a mesma, fato que est
levando a srios problemas ambientais.
Por definio, somente existe justia social quando todos tm direitos iguais. Isto,
no mnimo, deve-se imaginar quanto ao acesso s informaes que definem o espao
territorial onde se vive. Este o primeiro problema que se enfrenta na gesto pblica
brasileira. O poder pblico no dispe de informaes espaciais que identificam o territrio
sob a jurisdio daquela Instituio pblica, seja federal, estadual ou municipal.
Criou-se um mito no Brasil, de que a gerao de produtos cartogrficos algo
muito caro e, assim, um pas pobre no tem recursos para investir neste campo, mas o
contrrio, investir em sistemas cadastrais que permite cobrar impostos em funo do
valor real de cada propriedade, seja ela de caractersticas rurais ou urbanas.

84

Considerando que o cadastro tcnico multifinalitrio compreende medies de

cada propriedade, a legislao quanto ocupao de cada parcela, e ainda busca a
melhor forma de ocupar racionalmente esta terra, certamente quando se levam estes
princpios a rigor, ningum mais precisaria ter conflitos de terras, e ningum mais precisaria
passar fome.
O que se precisa, no Brasil, buscar o melhor aproveitamento do solo, somado a
um bom incremento de formao do povo para que se possam aproveitar as melhores
qualidades que aquele solo lhe oferece.

O CTM e a Justia Social no campo

Lamentavelmente, o Brasil pouco ou nada investe no campo, em termos de
mapeamento cadastral, fazendo com que o produtor no tenha nenhuma assistncia
qualificada, que permita ao extensionista mostrar de fato o que se pode fazer para
melhor ocupar a sua propriedade.
Este fato deve ser levado em considerao, uma vez que o Estatuto da Cidade, que,
na verdade, deveria ser denominado de Estatuto do Municpio, precisa se preocupar
com a ocupao do solo de todo o territrio municipal. Por exemplo, acontecem grandes
injustias sociais quando um produtor rural lana todos os dejetos da criao de sunos
ou bovinos nos mananciais, poluindo os recursos hdricos, fazendo com que o poder
pblico tenha que investir altas somas de recursos para a sua despoluio.
Atualmente, a cobrana dos impostos territoriais feita em sua grande maioria de
forma declaratria, uma vez que o poder pblico no dispe de informaes para
confrontar a veracidade do declarante. Assim, alguns por desconhecimento, outros
sabendo quanto tm, o fazem por sonegao, declaram valores absolutamente errados,
sabendo que o poder pblico no vai efetuar uma fiscalizao.
Na rea rural, existem evases fiscais gigantescas, tanto do Imposto Territorial
Rural - ITR, como do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS, onde
a maioria dos produtos comercializada sem notas fiscais. O pior desta realidade que
os grandes so quem se beneficiam disto, uma vez que os pequenos produtores rurais
praticamente produzem apenas para a sobrevivncia.
O Estatuto da Terra, Lei 4504, de 30 de novembro de 1964, j dava um carter
extrafiscal ao ITR, transformando-o num instrumento de promoo de polticas agrrias
e agrcolas, estabelecendo a progressividade e regressividade em funo da dimenso
do imvel, do valor da terra nua, do grau de utilizao da terra - rea utilizada em
relao rea aproveitvel, do grau de eficincia na sua explorao, da produtividade
obtida em relao produtividade potencial, e da rea total dos imveis pertencentes
ao mesmo proprietrio.
Considerando o exposto no Estatuto da Terra, que est completando 40 anos,
percebe-se que no adianta ter uma das melhores leis agrrias do mundo se ela no for
colocada em prtica. necessrio que o Brasil saia do discurso e parta para a prtica.

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Para consolidar o Estatuto da Terra, no h outro meio seno a realizao do

Cadastro. Alis, foi no Estatuto da Terra, a primeira vez que uma lei brasileira citou o
termo Cadastro Tcnico. Portanto, isso comprova que a lei normalmente feita por
alguns tericos que no se preocupam com a sua aplicao no Mercado. preciso que
os governos federal, estaduais e municipais se preocupem em estabelecer o planejamento
da ocupao do territrio em funo de sua realidade, aplicando o Estatuto da Terra,
recentemente complementado pelo Estatuto da Cidade.
Um dos grandes conflitos sociais do campo a localizao das sedes de propriedades
em locais onde atualmente incide a lei de preservao permanente, no item quanto
faixa de domnio de rios. No entanto, grande parte destas casas ou sedes de propriedades
esto nestes locais h 50 anos, quando o cdigo florestal, Lei 4.771, de 15 de setembro
1965.
Deve ficar claro que o texto original da lei dizia que a faixa mnima de preservao
era de 5 metros para cada lado do rio, para todos os cursos dgua com menos de 10
metros de largura. Em projetos recentes, o poder pblico est exigindo que todos recuem
as construes para, no mnimo, 40 metros da margem do rio, sob pena de pagar multa.
Trata-se de um caso em que deve ser aplicada a lei das compensatrias ambientais,
exigindo-se obras que impeam que os resduos vo diretamente aos mananciais.

O CTM e a Justia Social urbana

A condio bsica para que haja justia social o conhecimento da condio de
moradia de cada cidado. Para tanto, o poder pblico deve fazer o mapeamento detalhado
de todo o territrio, somado ao levantamento das condies socioeconmicas da
populao.
Quando o poder pblico tem a localizao, o endereo e a verdadeira funo de
cada imvel, tem-se o espelho da realidade ocupacional do espao urbano.
Lamentavelmente, raro uma cidade brasileira ter esta realidade.
Considerando que o Brasil ainda tem altos ndices de crescimento urbano, seja
pelo aumento da natalidade, seja por causa dos processos migratrios, o poder pblico
deve contar com o mapeamento para poder prever quanto precisa investir em infraestrutura para suprir as necessidades de cada zona urbana.
Atuando em muitas prefeituras brasileiras, percebeu-se que a falta de cultura dos
tcnicos e do executivo municipal tem feito com que no se invista na cartografia e no
cadastro, porque no se sabe o seu retorno econmico e social.
Em Belm do Par, fez-se uma avaliao da realidade municipal no final de 1997,
quando identificou-se que o poder pblico havia contratado um projeto carssimo, e os
produtos propostos pela empresa vencedora da licitao eram absolutamente incoerentes
para o uso da prefeitura, caracterizando-se num investimento sem nenhum retorno
econmico ou social. Depois de um trabalho pericial, conseguiu-se desqualificar a empresa
juridicamente, a qual teve que devolver o dinheiro j investido. Iniciou-se um novo
processo de licitao para o qual ministrou-se um curso preparatrio dos tcnicos da

86

prefeitura, mostrando o que estava sendo contratado, a importncia de cada produto

licitado e onde estes seriam utilizados pelas diferentes secretarias municipais e mesmo
pelas concessionrias de servios pblicos.
O municpio buscou apoio do BNDES para custear parte do investimento inicial e,
assim, assumiu um contrato de aproximadamente sete milhes de reais, considerando a
gerao de uma base cartogrfica digital na escala 1/2000, a gerao da planta de
valores genrica e a gerao do banco de dados cadastrais.
O municpio, dispondo desta base de dados, conseguiu uma melhoria na
arrecadao tributria em termos somente do IPTU, e, em dois anos de arrecadao,
conseguiu pagar todo o investimento e ainda abonou todos os proprietrios que tinham
apenas um imvel com valor igual ou inferior a R$ 16.000,00, o que representava
aproximadamente 45% da populao belenense.
Deve-se explicar, ainda, que no houve aumento de alquota de impostos atravs
deste levantamento, uma vez que, anteriormente ao projeto, alguns poucos pagavam
muito e a maioria no pagava nada, porque o poder pblico sequer sabia que este
imvel existia.
Considera-se que isto mostra a funo social do CTM, permitindo ao poder pblico
isentar a populao mais carente de imposto, em funo do conhecimento da realidade,
desde a medio individual de uma propriedade at a avaliao global da cidade.

O CTM - a Planta de Valores Genricos (PVG) e a Justia Social

A Planta de Valores Genricos PVG consiste em um produto cartogrfico que
representa a posio espacial dos valores mdios dos imveis dentro de cada zona
homognea. Normalmente, a PVG definida a partir de um processo de amostragem
que deve ser estruturado de tal forma que se possa representar o espao global da
melhor forma possvel. A PVG deve representar os valores dos imveis com uma fidelidade
tal que se garanta a justia social, cobrando-se impostos rigorosamente em funo do
valor efetivo do imvel.
Para gerar uma PVG que garanta a Justia Social, de vital importncia que:
a) as amostras sejam locadas de forma que se consiga captar todas as zonas
homogneas de valores dentro do espao em questo;
b) os mtodos adotados sejam testados e validados;
c) toda metodologia adotada seja mostrada nas audincias pblicas, comprovandose a transparncia da proposta;
d) as amostras utilizadas sejam compatveis com o banco de dados cadastrais;
e) o processo da PVG seja interativo, com ajustes aps aplicao em todo o universo
do banco de dados.
Este talvez seja um dos pontos que mais apresenta problemas na gesto pblica
municipal. A maioria das prefeituras no tem uma PVG que permita uma espacializao
dos dados, mostrando as zonas homogneas em termos de valores dos imveis. Como

87

este requisito da PVG no existe, o cidado perde o seu direito bsico de questionar o
seu direito constitucional de igualdade em relao aos demais cidados daquela cidade,
pagando o imposto embasado em critrios iguais, transparentes e palpveis.

O CTM e a Funo Social

O poder pblico municipal deve ter conhecimento de todo o seu territrio rural
e urbano, de tal forma que possa explorar o potencial do solo agrcola segundo a
demanda de alimentos gerada pela populao urbana. No momento em que cada
municpio se preocupar com isto, certamente os produtos agrcolas no sero
transportados in natura por centenas de quilmetros nos CEASAS, chegando ao
consumidor absolutamente danificados e com altos custos embutidos pelo transporte.
Isto certamente permitiria maior justia social dentro do municpio, dando emprego
para pessoas sem grande qualificao, contribuindo para a verdadeira funo social da
terra.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 182, afirma que A Poltica de
Desenvolvimento Urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. No paragrafo 2 do mesmo
Captulo, afirma-se que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor.
Esses pontos mostram como o Plano Diretor deve ser desenvolvido por uma
equipe multidisciplinar que parta de um banco de dados temporais, que possam mostrar
as tendncias da evoluo ocupacional do espao geogrfico da cidade. No entanto,
esta anlise de nada resolve se o poder pblico implementar infra-estrutura em setores
de seu interesse poltico, fazendo com que a expanso urbana e a valorizao do solo
sejam modificadas por interferncias polticas.
Essa equipe responsvel pela estruturao do Plano Diretor deve ter em mente
que se trata de uma lei complementar que deve definir os parmetros para a definio
de uma ocupao racional e sustentvel do solo, que garanta um bom deslocamento e
convvio neste espao urbano com o decorrer do tempo.
De acordo com Thesing (1995), a Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung vem
promovendo o desenvolvimento da democracia, visando a justia social com vrios
parceiros mundiais, entre eles o Brasil. So basicamente quatro os princpios que
desempenham um papel destacado no processo:
a) A pessoa e sua dignidade so inviolveis, o homem e os direitos liberdade
formam a base e o ponto de partida;
b) o ordenamento do Estado, do territrio e conseqentemente da sociedade so
bsicos para a democracia e a liberdade;
c) economia social de mercado e justia social;
d) implantao e proteo de um Estado de direito.
Avaliando-se o livro de Thesing de forma geral, percebe-se quanto falta ao Brasil

88

para chegar ao nvel dos pases desenvolvidos, uma vez que, para ns, falta o conhecimento
bsico do territrio. Como possvel amar este pas se no conhecemos os nossos
recursos naturais renovveis e no-renovveis, nossas belezas paisagsticas, nossa cultura?
Considera-se que falta uma mudana radical nas formas de ensino brasileiro, isto
desde o ensino fundamental, onde o nosso aluno precisa conhecer o que o Brasil,
usando, para isto, mapas, imagens, etc., para que todo brasileiro saiba o que se tem e o
que se faz do Chu ao Oiapoque, de Fernando de Noronha ao Acre. No possvel que
continuemos buscando literaturas sobre a realidade brasileira no exterior.
Quando se vai para o lado oposto, esto as Universidades, que somente incentivam
as publicaes no exterior, principalmente em revistas, onde se precisa enfrentar um
pblico e argumentar sobre o que se escreve, gerando um debate quanto ao contedo
escrito.
Tem-se lutado contra isto. No momento, mais de setecentos artigos publicados, em
sua maioria em congressos brasileiros, mostram a necessidade do Cadastro Tcnico
Multifinalitrio como o caminho vivel e sustentvel para a gesto do territrio. O fruto
dessa luta que, desde 1990, funcionam na UFSC um curso de mestrado e um de
doutorado em Cadastro Tcnico Multifinalitrio. Em 1997 foi criada uma Comisso de
mesmo nome na Sociedade Brasileira de Cartografia, Fotogrametria e Sensoriamento
Remoto, em cujos congressos o tema vem sendo discutido bianualmente.
Em experincias internacionais, percebeu-se que a questo da personalidade
profissional, o civismo, o respeito do cidado de um pas passa pela mentalidade que se
incute no ser humano desde os primeiros anos de escola. Para isto, os pases desenvolvidos
mostram tudo o que eles tm de bom, suas potencialidades, desde os primeiros anos de
vida. Fazem questo de mostrar o pas inteiro, acima de qualquer bairrismo local.
Ns devemos e precisamos copiar e importar tecnologias, mas o Brasil precisa
criar modelos prprios de gesto de seu territrio, valorizando o seu povo, incentivando
a divulgao de projetos cientficos e tecnolgicos que contemplem a questo ambiental
e o envolvimento do cidado, desde as comunidades mais carentes at os centros mais
ricos.

O CTM e a Democracia
O CTM como sistema de informaes disponveis ao cidado
Souza Santos (2002) afirma que, neste limiar do sculo XXI, o que h de novo o
reconhecimento de que existem conhecimentos rivais alternativos cincia moderna e
que, mesmo no interior destas, h alternativas para os paradigmas dominantes. Assim,
surge a possibilidade de uma Cincia Multicultural. Ela apresenta estritas e estreitas
divises disciplinares, com metodologias positivistas que no distinguem a objetividade
da neutralidade, discriminando o conhecimento em departamentos, laboratrios e
faculdades, tornando o conhecimento corporativo.
De acordo com Bobbio (1986), depois dos primeiros passos para a efetivao da

89

democracia, que tentou articular os procedimentos morais para a soluo de divergncias

que ocorriam no parlamento, anunciando-se a reduo do problema da legitimidade
para a questo da legalidade, o passo seguinte foi transformar estes procedimentos em
regras para a formao de um governo representativo. No entanto, a questo da
representatividade muito relativa num pas onde o grau de conscientizao da populao
quanto aos diretos iguais do cidado totalmente desconhecido pela maioria da
populao.
A maioria dos processos de gesto participativa absolutamente tendenciosa,
uma vez que os partidos polticos inserem os elementos de seu interesse, que so plantados
dentro das comunidades, como os seus lderes, que na sua maioria, no representam os
anseios locais, mas alegam que determinado bairro reivindicou os elementos citados em
listas.
A gesto participativa deve ser preparada em audincias pblicas e o coordenador
deve ser um tcnico que no tem afinidade ou simpatias com partidos polticos e sim
com a avaliao das necessidades de cada zona homognea urbana.
Para a maior eficincia do processo, recomendvel que o coordenador leve
mapas e carta-imagens mostrando a rea em discusso, de tal forma que a comunidade
possa ter noo de todos os problemas levantados, suas correlaes, suas implicaes
em termos globais e setoriais.
No momento em que a gesto participativa for instruda por uma equipe tcnica
multidisciplinar que mostre a realidade ocupacional, os problemas ambientais e sociais
identificados por profissionais especializados podem ser apresentados claramente
comunidade, bem como as suas implicaes mais srias para a gesto pblica global.
Utilizando os produtos cartogrficos e cadastrais como base, o cidado sente-se
valorizado, vendo que o poder pblico tem informaes de seu bairro ou zona urbana,
permitindo-se confront-lo com as demais zonas homogneas daquela municipalidade.
Na estruturao do Plano Diretor de So Jos, em Santa Catarina, este autor
coordena um projeto em que a UFSC foi convidada para a gerao de um modelo de
Plano Diretor de acordo com as disposies do Estatuto da Cidade. O projeto foi
financiado pela Caixa Econmica Federal e o Ministrio da Cidade, reunindo-se uma
equipe multidisciplinar de Engenheiros, Arquitetos, Gegrafos, Advogados, Socilogos,
com forte integrao com todos os setores da Prefeitura, o legislativo, o executivo e as
diferentes equipes tcnicas, sendo organizada uma srie de audincias pblicas dentro
dos preceitos anteriormente referidos.
Deve-se mencionar que a Prefeitura de So Jos, em 1995, contratou a cartografia
digital de todo territrio municipal e, em 2002, contratou a sua atualizao. Isto mostra
que todos os procedimentos para a gerao do Plano Diretor foram calcados em cima
da realidade ocupacional de cada zona homognea, tendo ainda condies de avaliar a
sua evoluo temporal, o que de vital importncia para projetar o crescimento
harmnico da cidade.
Com um banco de dados digital de duas datas, com sete anos de intervalo, podese mostrar ao cidado como o seu bairro evoluiu, o que significa a permisso do aumento

90

do gabarito, por exemplo, de trs pavimentos para cinco ou dez pavimentos, gerando
aumento do volume de trfego de veculos, consumo de gua, etc., exigindo-se
evidentemente uma reformulao ou reavaliao de toda a infra-estrutura disponvel.
Normalmente, os tcnicos das prefeituras perguntam que tipo de informaes o
poder pblico deve disponibilizar na Internet? Trata-se de um tema muito novo e merece
uma ateno especial.
A Prefeitura, quando contrata um projeto de Cartografia e Cadastro, exige um
nvel de detalhamento que atenda as exigncias dos projetos da secretaria de obras, da
secretaria de meio ambiente, dos processos jurdicos, etc. No entanto, a populao em
geral no precisa deste nvel de preciso e de detalhamento temtico. Por outro lado,
qualquer cidado deve ter o direito de acessar este material em casos de disputas
judiciais em que so exigidos detalhamentos em termos de medidas espaciais.
O direito de acesso s informaes do cidado no deve ser coibido, no entanto
deve-se considerar aquele nvel que comum a todos. Desta forma, o poder pblico
deve disponibilizar na Internet um nvel de preciso e de resoluo mais simplificado
que mostre a realidade global ou mesmo local, de tal forma que estes produtos no
virem elementos de comrcio de alguns em detrimento de outros. Este procedimento foi
alvo de discusses em diversos fruns internacionais, ficando claro que o acesso a
informaes deve ser dado ao cidado, no sendo permitido o nvel de detalhamento tal
que estes produtos se tornam comercializveis em detrimento de terceiros.
Alm do nvel de detalhamento dos dados que se devem disponibilizar na Internet,
todo cidado que utiliz-los deve atender a legislao quanto aos direitos autorais.

O CTM a servio da comunidade

O municpio deve disponibilizar as informaes cartogrficas e cadastrais de todo
o territrio municipal, uma vez que, uma proposta metodolgica adotada num bairro
deve ser vivel em todos os demais, j que os direitos de todos os cidados so iguais
diante da lei.
A planta de valores genrica um exemplo do valor da uniformidade de informaes
em todo o espao municipal. Somente assim o cidado pode confrontar o que paga de
impostos com qualquer outro lote localizado nas diferentes zonas homogneas, o que
no acontece na grande maioria dos municpios brasileiros.
Essa planta deve, obrigatoriamente, ser um mapa, e o valor do metro quadrado de
terra deve ser locvel. O cidado deve ter acesso aos critrios que definiram o valor do
metro quadrado de terra, pois a planta de valores que no for transparente, ou melhor,
acessvel ao pblico fere os princpios bsicos da democracia e da justia social.
Considera-se que a melhor metodologia para a gerao de uma planta de valores
a utilizao de imagens areas da rea em questo, de tal forma que se possam delinear
os limites das diferentes zonas homogneas. Para maiores esclarecimentos do potencial
desta metodologia, sugere-se a leitura do trabalho da Engenheira Liane Silva Ramos
(1999), que uma dissertao de mestrado desenvolvida sob orientao deste autor.

91

No trabalho da Engenheira Liane, ficou claro que num estudo usando tal
metodologia foi possvel subdividir uma zona homognea oficialmente usada pela Prefeitura
em trs, quatro ou mais zonas nitidamente homogneas, fazendo com que se pudesse
praticar a justia social, pois, no zoneamento praticado pela prefeitura, toda a zona
original pagava impostos de igual valor, enquanto que na subdiviso identificaram-se
erros grosseiros, onde subreas desvalorizadas por problemas ambientais pagavam valores
iguais quelas frontais a grandes avenidas, com muito mais elementos de infra-estrutura.

Gesto participativa
A gesto participativa deve partir de um processo educativo onde o poder pblico
mostre ao cidado e s comunidades toda a realidade do municpio, dando-lhe condies
de avaliar, ou no mnimo, verificar o que acontece nos diferentes bairros e zonas
homogneas.
A equipe que coordena a gesto participativa deve ter condies de mostrar ao
cidado quais so os problemas estruturais da cidade em termos globais: infra-estrutura,
gua, esgoto, energia eltrica, telefonia, aruamento, reas de risco, reas de criminalidade,
etc.
Muitas vezes, a populao de uma comunidade no tem conscincia da
hierarquizao estrutural do abastecimento de gua, de energia, etc., e, por isso, tem
dificuldade de entender o que acontece se no houver a implementao de um certo
investimento num destes elementos da estrutura global, portanto, no comportando
solicitaes nas extremidades das linhas de abastecimento, se a rede bsica no suporta
mais carga.
Quando se tm as informaes espaciais representadas em mapas para mostrar a
realidade fsico-espacial para a comunidade, torna-se mais fcil ter a compreenso e o
apoio das lideranas at do morador mais simples para coibir solicitaes polticas de
mudanas que levariam a cidade ou o bairro a situaes de risco no futuro.
A Gesto Participativa deve ser encarada como uma proposta tcnica ao invs de
um rtulo poltico, pois o cidado e a comunidade devem ser esclarecidos quanto aos
efeitos de seus pleitos. No se pode atender um pleito para obter votos. Deve-se realizar
este investimento porque vai trazer o bem-estar social sustentvel para aquela
comunidade.

O CTM como Base nica de Informaes

O CTM e a integrao de concessionrias
Houve vrias tentativas para o estabelecimento de projetos de Base nica, ou
unibase, em diversas cidades brasileiras, entre elas Recife, Curitiba e So Paulo.
a) Unibase de Recife
Segundo Lemos (1989), o projeto Unibase de Recife continha uma gerncia
administrativa e dois grupos de ao: o de projeto e o de execuo. Os tcnicos

92

elaboravam os projetos para a definio dos elementos do sistema Unibase, comuns a

todos os rgos, bem como definiam as aes concretas durante as etapas de implantao,
manuteno e atualizaes necessrias para o funcionamento do sistema. Conforme
FIDEM (1988), este projeto integrava diversos rgos pblicos estaduais e as prefeituras
da regio metropolitana. Considerando a carncia de recursos econmicos vistas nestas
empresas pblicas, pretendia-se racionalizar os recursos, investindo-se numa base que
servisse para todos, o que na realidade no saiu das intenes.
b) Unibase de Curitiba
Segundo Hardt (1987), o projeto de Unibase de Curitiba obteve financiamento do
governo alemo, chegando-se execuo de um projeto cartogrfico e cadastral da
regio metropolitana. Na estruturao do projeto, foi identificada uma total desarticulao
dos diferentes rgos usurios da cartografia. O projeto teve um bom planejamento, no
entanto, a falta de mentalidade cartogrfica geral nos rgos interessados prejudicou o
seu xito, pois no houve preocupao com treinamento de pessoal, levando-o ao
descrdito.
c) Unibase de So Paulo
De acordo com Lima (1990), o projeto Unibase de So Paulo tinha aproximadamente
a configurao daqueles de Recife e de Curitiba, com a diferena que os paulistanos
tinham um convnio com os canadenses, ao invs da parceria com os alemes. Acabou
no tendo sucesso pelas mesmas razes, alm da grandiosidade do espao urbano a ser
avaliado.
Ainda de acordo com Lima (1990), para a elaborao de um projeto cartogrfico
de enfoque estadual, visando o atendimento de diversos usurios, preciso que se
imagine um sistema de informaes territoriais que chegue s informaes de propriedade
imobiliria acopladas a um referencial geodsico nacional. Assim atendem-se aos requisitos
bsicos dos diversos nveis da administrao pblica, desde a federal at a municipal.
A gerao de um sistema cartogrfico sustentvel, de acordo com Yovanny e Nyrian
(2000), deve obrigatoriamente atender aos diferentes usurios pblicos e privados,
trazendo dados e informaes desde uma viso macro at o nvel imobilirio. Este sistema
deve ser de tal qualidade que satisfaa o parceiro mais exigente, pois, dessa forma,
tambm vai atender aquele que no requer tanta qualidade, enquanto o recproco no
verdadeiro.
De acordo com Joo (1998), para a gerao de sistemas cartogrficos visando ao
atendimento de projetos que tenham metas desde uma viso panormica at avaliaes
localizadas, de vital importncia que se usem os ltimos recursos tecnolgicos da rea,
seja a generalizao cartogrfica para otimizar recursos na execuo de produtos
cartogrficos em diversas escalas, seja a utilizao de ferramentas para a confrontao
de diversos nveis de informaes, o que pode ser perfeitamente resolvido com a utilizao
de um Sistema de Informaes Geogrficas, entre tantos outros recursos tecnolgicos.

93

Justificativa para a implantao da Base nica

A falta de produtos cartogrficos est diariamente evidente nos mais variados
debates nacionais, somando-se ainda os comentrios de que um pas pobre no pode
dispor de uma cartografia de qualidade.
A Constituio Federal, em seu artigo 21, afirma que compete Unio:
I-manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais;
(...)
IX-elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento econmico e social;
X-manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI-explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao
dos servios, a criao de um orgo regulador e outros aspectos institucionais;
XII-explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens;
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico
dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio, entre portos brasileiros e
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
(...)
XIX-instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir
critrios de outorga de direitos de seu uso;
XX-instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos;
Isso mostra a fragilidade da mentalidade cartogrfica brasileira, pois obrigao
do Estado disponibilizar as informaes fsico-espaciais que caracterizam o seu territrio,
referencial bsico para que as instituies pblicas e privadas faam os projetos de
ocupao e gesto do espao. No entanto, pouco ou nada se discute quanto a estas
obrigaes. necessrio levar este debate para as escolas e para a comunidade.
Para que se possa amenizar o problema de custos, fica evidente que inadmissvel
que se produza um projeto cartogrfico para cada usurio, ao invs de um nico produto
para atender a todos os usurios, evitando-se a gerao de produtos em duplicidade ou
at n projetos com o mesmo fim, onerando os cofres pblicos, ou ainda, gerando
produtos de baixa qualidade, com a desculpa de que no h recursos para a gerao de
produtos de qualidade.

94

As inovaes tecnolgicas na rea de Cartografia e Cadastro Tcnico, utilizandose recursos da informtica, esto facilitando cada vez mais a reproduo ou a adaptao
de um original cartogrfico s exigncias mais particularizadas de um cliente, partindose de um original comum ao interesse de vrios. Portanto, cada caso deve merecer uma
ateno especial, de tal forma que se busquem as necessidades dos diferentes usurios,
de tal forma que este projeto tenha a sustentabilidade garantida a partir do maior
nmero de usurios e da sua qualidade inquestionvel diante de todos os seus futuros
usurios.

O que se entende por integrao interinstitucional visando Cartografia de

Qualidade
A integrao interinstitucional bsica para a gesto do territrio, uma vez que
tudo acontece dentro deste espao. Portanto, todos os organismos, federais, estaduais e
municipais, devem buscar o desenvolvimento harmnico, somando esforos para que o
cidado tenha as melhores informaes possveis. Torna-se dificil imaginar qualquer ao
sem o conhecimento do espao onde se pretende efetuar a ao.

O que se entende por Cartografia de Qualidade

preciso mostrar a importncia da integrao do Setor de Pesquisa e
Desenvolvimento (Universidade) com as diferentes tecnologias e rgos fornecedores
de Cartografia, isto em termos das potencialidades tecnolgicas para gerar a Cartografia
de qualidade.
A gerao de produtos de qualidade depende basicamente dos elementos:
profissionais habilitados, hardware e software disponveis e recursos para o financiamento
do trabalho. No Brasil, certamente faltam todos estes elementos em praticamente todos
os projetos.

Figura 2 - Elementos que definem uma Cartografia de Qualidade

95

A soluo do problema certamente passa pela formao de pessoal, associada a

uma mudana forte em termos do paradigma universitrio, que precisa ter uma forte
integrao com a sociedade, com empresas executoras e empresas contratantes e
principalmente com a comunidade, que deve saber o que pode gerar com a tecnologia
disponvel.
Devem-se reunir os organismos federais que so geradores de usurios potenciais
de produtos cartogrficos, para avaliar o que cada um deles realmente precisa, como: 1)
IBGE, DSG, Ministrio da Defesa (como rgos geradores); 2) instituies federais
interessadas em Cartografia TELESC, DENIT, IBAMA, INCRA, SPU; 3) instituies
estaduais usurias da Cartografia, SEDUMA, Secretaria Estadual de Agricultura, Secretaria
Estadual de Planejamento, DER, Secretaria Estadual de Educao, Polcia Florestal,
Bombeiros, Policia Civil, Polcia Militar; 4) projetos de regies metropolitanas, coordenadas
pela CODESC so os grandes interessados em Cartografia.

Figura 3 - Proposta de integrao intersinstitucional para o gesto do territrio de Santa Catarina

96

Atravs da ANEEL e de outros fundos setoriais, deve-se buscar apoio para a pesquisa
e a estruturao do sistema proposto, tendo a parceria da Fundao de Pesquisa Estadual
- FUNCITEC.

Modelo cartogrfico para a Gesto Territorial Catarinense

O Estado de Santa Catarina dispe de uma Cartografia de aproximadamente 40
anos, em escalas muito pequenas para uma gesto territorial quanto avaliao de
problemas de ocupao do solo, visando a gesto ambiental.
A parte central do Estado dispe apenas de mapeamento na escala 1:100.000,
enquanto o litoral e o oeste do Estado tm mapeamentos na escala 1:50.000. Portanto,
bem evidente que estes mapeamentos no atendem a demanda dos projetos das
diferentes Secretarias de Estado, ou ento dos projetos municipais.
Na proposta a seguir, mostra-se como possvel reunir esforos dos diferentes
organismos estaduais, nacionais, internacionais e municipais, visando a soma de esforos
para que se gerem produtos cartogrficos de qualidade, que possam atender projetos
de Engenharia, ou aqueles projetos que atendam as necessidades sociais da comunidade.
Os rgos de fomento devem continuar financiando os projetos da Cincia Bsica,
ou Cincia Pura, no entanto devem buscar modelos internacionais de fomento que j
provaram que deram certo, financiando pesquisas integradas com empresas pblicas e
privadas, visando desde o desenvolvimento regional at a esfera local.
A proposta a seguir foi elaborada pelos professores Carlos Loch e Ruth Emlia
Nogueira Loch, representantes da Universidade Federal de Santa Catarina na Comisso
de Cartografia e Geoprocessamento do Estado de Santa Catarina (Figura 3).

Base nica de dados para o Estado de Santa Catarina

Quando se avalia a figura anterior, percebe-se que a base nica de interesse e

Figura 4 - Base nica de dados para Gesto Territorial do Estado de Santa Catarina

97

O CTM como base para compartilhar investimentos e informaes

Considerando que o CTM tem como exigncia as medies do imvel, isto por si
s garante que os produtos gerados para este sistema atendem a todas as concessionrias
de servios pblicos e as prefeituras.
Portanto, de vital importncia que o pas procure atender o que a Constituio
Federal garante, qual seja, o fornecimento de elementos que permitam o ordenamento
do territrio, com a possibilidade de se estabelecerem planos de desenvolvimento
econmico e social.
Atualmente, com o predomnio de uma Cartografia em escalas pequenas, como
1:100.000 ou 1:50.000, com aproximadamente 40 anos, torna-se impossvel fazer
qualquer tipo de planejamento, utilizando-se produtos cartogrficos que representam o
territrio apenas do passado, faltando sua evoluo ocupacional at a possibilidade de
se identificar a realidade atual, para que se possa projetar o futuro. Para tanto, de vital
importncia que se estimule a criao de agncias cadastrais, no mnimo no Estado,
para que cuidem da gesto do territrio at o uso racional do solo pelos proprietrios
e ocupantes de todas as terras.
Fazendo-se pesquisas internacionais por aproximadamente duas dcadas, percebeuse como pases como Alemanha, Sua e Holanda, tm gesto slida do territrio, a qual
a base de qualquer ao de desenvolvimento nas esferas nacional, estadual e municipal.
Para exemplificar, todas as aes ambientais, solicitam a base cartogrfica e cadastral
da entidade responsvel por estas medies para que possam tomar qualquer atitude
diretamente em cima de um dano ambiental. No Brasil, rgos como o IBAMA, ou
qualquer rgo estadual, trabalham independentes, sem o amparo do conhecimento do
territrio.
Alm da falta do conhecimento atual, no se dispe do conhecimento da evoluo
da ocupao deste espao com o decorrer do tempo. Fica a pergunta: como se pode
estabelecer leis e fazer a devida fiscalizao sem saber quando aconteceu o dano e
quem de fato o responsvel?

O CTM como base para a integrao de instituies

O CTM e a integrao entre prefeituras e concessionrias de servios
pblicos
Nas experincias que se teve nestas dcadas de pesquisa internacional e de
assessorias a prefeituras e rgos estaduais, ficou claro que a Instituio que mais se
beneficia de produtos cadastrais e cartogrficos , sem dvida, a prefeitura. Todo e
qualquer projeto que se executa no espao fsico territorial municipal exige que se
tenha um mapa da rea. Portanto, necessrio conhecer o espao local.
A prefeitura utiliza (ou deveria utilizar) estes produtos cartogrficos e cadastrais
em todas as secretarias, desde o planejamento de finanas, obras, transportes, meio
ambiente, segurana pblica, bombeiros, saneamento, educao, etc.

98

Quando de fato se utilizam os produtos gerados, fica claro que o investimento se

torna auto-sustentvel somente pelo retorno que a secretaria de finanas tem atravs
da cobrana do IPTU, podendo melhorar quando o poder pblico municipal passar a
utilizar estes produtos como a base para a definio de seus investimentos em infraestrutura pblica, estradas, obras de esgoto, alocao de escolas, dimensionamento do
gabarito vertical da expanso urbana em funo da infra-estrutura urbana disponvel
ou mesmo vivel para aquela zona urbana, etc.
Depois de se ter a certeza de que o investimento auto-sustentvel somente pela
prefeitura, no deve ser difcil imaginar que estes mesmos produtos cartogrficos e
cadastrais executados para o poder pblico municipal, evidentemente, servem paras as
diferentes concessionrias de servios pblicos. Isto mostra que o poder pblico municipal
pode negociar o valor investido para a execuo destes produtos atravs de convnios
bilaterais individuais com todas as concessionrias, conforme melhor lhe convier,
vendendo os produtos ou pela troca de banco de dados, garantindo a atualizao online do sistema gerado.
Como as concessionrias de energia eltrica e de gua sempre so acionadas para
a instalao destes bens de consumo, que so inevitveis, percebe-se que este pedido de
ligao pode ser usado para a atualizao do cadastro de uma nova construo, alterando
a caracterstica do imvel de uma simples ocupao territorial para uma predial, que
pode facilmente ser classificada pelos fiscais da Prefeitura.
Deve ficar claro que a Prefeitura no deve se iludir em gerar um sistema sem
qualidade e, ou, confiabilidade geomtrica e temtica, pois surgiro interessados no
sistema se este atender as exigncias daquela secretaria ou concessionria pblica, ou
mesmo daquela empresa privada.
Existem estudos mundiais que definem os valores que cada concessionria deveria
pagar pela aquisio dos produtos cartogrficos e dos bancos de dados cadastrais,
considerando o nvel de preciso cartogrfica e o nvel de detalhamento que esta exigir.
Por exemplo, a empresa de gua precisa de muito mais rigor nas medidas
cartogrfica, uma vez que poucos centmetros de erro nas medidas de locao de uma
tubulao de uma rede de gua ou de esgoto podem levar a falhas no sistema de
abastecimento de um bairro todo, ou de uma zona urbana, enquanto um erro de um
metro em termos de localizao de um poste de luz pouco interfere no sistema de
abastecimento de energia. A localizao do poste pode incomodar o proprietrio que se
encarrega de cuidar deste problema com a prpria equipe de implantao da rede de
energia, enquanto a rede de gua muito mais complexa.
Os estudos que consideram que a empresa de gua e esgoto deveria pagar algo
em torno de 25 % do custo do sistema, enquanto empresas concessionrias como a de
energia eltrica, de telefonia, etc., deveriam pagar algo em torno de 15 % do valor que a
Prefeitura investiu para a aquisio do sistema.
Dessa forma, fica evidente que existe um excelente espao de negociao para
que se gere um sistema de qualidade cartogrfico e cadastral de primeiro mundo no
Brasil, acabando-se com esta mania de que aqui no se investe neste campo do
conhecimento porque algo muito caro.

99

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101

102

Experincias

103

104

Cadastro Digital de
Novo Hamburgo
Um Longo Processo para Implementar
Tecnologias em Geoprocessamento
Renato de Azevedo Westphalen

105

106

Introduo
Com o passar dos anos que notamos que o tempo relativo no servio pblico.
Talvez o principal motivo seja o fato de que o chefe do Poder Executivo pode ser
substitudo a cada quatro anos, a grande vitria da democracia. Mas quando estamos
com um projeto em andamento, que sabemos ser de longo prazo, fazemos uma espcie
de conluio entre os tcnicos do quadro, tentando segurar o que se conquistou. Isto o
que foi feito em Novo Hamburgo: alguns tcnicos de carreira do planejamento e da
informtica esto persistindo na idia de implantar um sistema de geoprocessamento
integral na Prefeitura Municipal. Logicamente estamos no meio do caminho, mas o mais
caro j foi feito. O que temos hoje chamamos de CADASTRO DIGITAL. No o nome
do projeto de geoprocessamento e sim a primeira etapa completa de um longo processo
que j tem doze anos de durao. Este processo e algumas das fases so aqui descritas.

A Fase Inicial
H muito tempo, nos anos oitenta, dentro da Informtica, um grupo que trabalhava
com o cadastro imobilirio j tinha a idia de coloc-lo em forma digital. As informaes
alfanumricas das fichas, que geravam o IPTU, foram ento informatizadas. Os servidores
eram da COBRA e a linguagem era COBOL. Tempos de reserva de mercado. Este foi o
incio de um processo que amadureceu e virou realidade.
Em 1991, atravs de uma iniciativa conjunta entre BIRD/Banco Mundial, BANRISUL
e Prefeitura, foi fechado contrato para a realizao de um projeto de implantao de
creches, postos de sade, escolas abertas e muita pavimentao. O projeto previa a
inverso, a fundo perdido, no chamado DI (Desenvolvimento Institucional). Considerouse necessrio desenvolver a administrao pblica atravs de investimentos em setores
e projetos que tornassem eficientes os controles da cidade. Um desses projetos era para
a elaborao, em etapas, do novo plano diretor de desenvolvimento urbano
(somente em novembro de 2003 que se concluiu a nova Lei do Plano Diretor).
Colocamos no projeto o levantamento aerofotogramtrico para ser digitalizado e alguns
programas de manipulao destes dados. Tambm foram adquiridos softwares importantes
e mquinas novas na poca, como 486, ou algo parecido, e os primeiros Offices. Este
trabalho era exaustivo para pessoas que nada ou muito pouco conheciam de
aerolevantamentos. Porm, a manipulao de dados neste formato, em conjunto com o
entusiasmo do falecido Eng. Marco Winckler, quem controlava o projeto do FUNDOPIMES
dentro da Prefeitura, acabou por atrair mais alguns tcnicos.
Sempre com a idia de utilizar o geoprocessamento como ferramenta de
planejamento urbano e de controle fiscal, comeou-se a construir o trabalho passo a
passo.

A Fase de Construo
Considerando o tempo de verificao e contratao de um novo vo (revo), a
concluso do trabalho levou quatro anos. No meio do caminho foi elaborado outro

107

contrato, envolvendo os projetos de recadastramento imobilirio e nova planta genrica

de valores.
O recadastramento foi o que acarretou os maiores problemas, desde a definio
do que era importante ser recadastrado, como os dados alfanumricos, at o que seria
chaveado - se edificao e lote ou somente lote (decidiu-se que seria somente o
lote).
O pequeno projeto de recadastramento, apresentado na licitao como projeto
bsico, j havia sido exaustivamente debatido a fim de definir os dados necessrios.
Inicialmente, solicitou-se que todos os setores administrativos "envolvidos" listassem os
itens que gostariam de ver contemplados no levantamento. Deveriam ser dados que j
manipulassem e/ou que viriam a manipular no futuro prximo. A lista final continha
mais de 300 dados a serem cadastrados. Fez-se ento uma depurao dessa lista,
verificando-se o que era comum a dois ou mais rgos, o que era caro e de pouco uso
e baixo retorno para o pblico e, principalmente, o que poderia e deveria ser levantado
pela prpria Prefeitura. Esta etapa foi vencida aps muitas reunies e muitos senes.
Com base em viso autodidata do que seria o nosso cadastro multifinalitrio, no
projeto de recadastramento imobilirio apoiado em aerolevantamento e, principalmente,
na aquisio de novo servidor e de um SGBD, montou-se o Termo de Referncia que foi
anexado ao processo licitatrio de 1996. Os produtos da licitao foram:
uma coleo de fotografias areas em preto e branco, na escala 1:8000, digitalizada
na escala 1:2000;
o fechamento das entidades grficas para chaveamento (lotes);
o recadastramento imobilirio e de logradouros (aproximadamente 80.000
unidades);
interligao e complementao da base, assessoria em geoprocessamento e testes
finais de funcionamento em rede;
aditamento de uma nova Planta Genrica de Valores;
aditamento do recadastramento de mais de 10.000 unidades.
Conforme pesquisa e transformao em valores atuais, o valor de todo o trabalho
seria em torno de R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais), divididos em
48 meses (em torno de R$ 50.000,00 por ms).

A Implementao
A empresa vencedora da licitao fez o aerolevantamento. Por j possuir os dados
digitais e ter uma grande experincia na digitao e digitalizao de dados, acreditou-se
que tambm teria experincia em geoprocessamento. Na verdade, no estavam preparados
para tamanho trabalho de campo, recadastramento de quase noventa mil unidades, com
os Boletins de Cadastro Imobilirio - BCI que foram aprovados, nem para o trabalho de
implementao de processos de geoprocessamento. Trabalhvamos com o Ingres, o SGBD
adquirido na poca, e eles no possuam conhecimento para interligar as tabelas migradas
do Access1 com o SGBD. O contrato foi para que funcionasse um "select" das entidades

108

Figura 1 - Menu balco

grficas, o que s foi possvel graas a uma pesquisa muito intensa por parte de nossa
equipe. Ao conhecermos o "como" interligar o banco e a entidade grfica (chaveamento),
passamos para as prximas etapas. O recadastramento foi entregue em Access1 e as
entidades grficas foram em arquivos para produtos dos sistemas que utilizvamos no
gerenciamento da cartografia. Foi necessrio migrar todas as tabelas para o nosso sistema,
o que envolveu uma modelagem de dados muito grande (s considerando o que chamamos
de PLU - Planejamento Urbano). Atravs deste sistema, totalmente criado dentro do CPD
da Prefeitura, que so feitas as consultas e atualizaes do cadastro imobilirio. Hoje est
interligado, por programao, com os arquivos grficos. Softwares para consulta de mapas,
possibilitam cruzamentos e pesquisas simples. O Cadastro Digital base de dados para
todos os lanamentos de impostos, cobranas, dvida ativa, etc.

Figura 2 - Menu Atendimento

109

Figura 3 - Pesquisa do Lote

Figura 4 - Identificao do lote pesquisado

110

Iniciou-se, em seguida, a implantao de vrios softwares que utilizavam as

informaes do recadastramento e da planta de valores, como da emisso dos carns de
impostos do IPTU e os softwares de consulta s informaes e de emisso de ITBI, dvida
ativa, etc.
Atravs de um menu de consulta acessamos, de qualquer ponto na rede da
Prefeitura, o menu que chamamos de Balco (Figuras 1 e 2). Seu objetivo atender o
contribuinte.
H vrias formas de pesquisa do Cadastro, podendo-se facilmente chegar s
informaes e aos mapas. Um exemplo a pesquisa do Lote (Figura 3), onde achamos
informaes diversas a respeito do Lote, caminhos para a consulta de unidades,
observaes a respeito de alteraes e lotaes no terreno. Tambm se pode imprimir o
relatrio e acessar o mapa (Figura 4).
possvel abrir outros nveis, alm dos que abrimos automaticamente, e completar
as informaes, como meio-fios, medidas, etc. O software possui tambm vrias formas
de navegao, como deslocamentos e zoom.

A Fase Atual
Todos estes trabalhos foram concludos no final de 2000 e aperfeioados durante
2001. Com o lanamento do IPTU, contendo as informaes cadastrais atualizadas, em
2002 foi feito o grande teste. Uma nova planta de valores e um levantamento cadastral,
inserindo milhares de novas unidades construdas era um desafio que requeria um
grande esforo no atendimento. O geoprocessamento seria a arma de balco a mostrar
todas as informaes aos contribuintes.
Montamos equipes de rua para o atendimento e a manuteno do cadastro.
Treinamos e abrimos as portas para a enxurrada de reclamaes que viriam e vieram.
Estimava-se uma mdia de 10.000 reclamantes, ou 15% do total de unidades. Realmente
foi atingido o nmero de unidades, mas com menos de 6.000 reclamantes.
O trabalho de reviso do cadastro foi implementado quando verificou-se a
necessidade de atendimento ao contribuinte. O lanamento do IPTU, com uma nova
planta de valores e com um cadastro atualizado, provocou um acmulo de pedidos de
reviso, todos objetivando diminuir o valor do imposto a pagar. Visto que ocorreu um
aumento significativo nas taxas de servios urbanos e na contribuio para os bombeiros,
chegando, em alguns casos, a ser maior que o imposto a pagar, a revolta foi muito
grande. O atendimento deste tipo muito desgastante para os funcionrios do cadastro,
pois no o assunto de seu dia-dia. Foram encaminhadas todas as revises de quem
no conseguamos convencer da correo dos dados. As manobras polticas enviaram
muitos contribuintes diretos para a justia. Talvez os problemas destes se tornem piores
do que a simples reviso do cadastro. Na justia, existe ainda a custa judicial.
Os trabalhos se estenderam at o incio de 2003. As equipes de rua, fizeram
levantamentos do existente no local, foi feita a comparao com os dados levantados
pela empresa e, s ento, calculamos os novos valores e reemitimos os carns de
pagamento.

111

Em 2003, foi muito menor o nmero de reclamaes, em primeiro lugar, por no

ter havido correo da planta de valores, em segundo lugar, porque o nmero de erros
encontrados no cadastro era menor. Quando havia, era a favor da Prefeitura, em vista
de obras clandestinas. Todas as revises de 2003 foram feitas at setembro. Todas as
averbaes feitas no registro de imveis foram cadastradas.

A Manuteno
O cadastro possui uma estrutura mnima para a manuteno dos dados e dos
trabalhos cotidianos. Os principais servios so relativos ao parcelamento do solo:
o loteamento;
o desmembramento;
a lotao de imvel ou de construo;
a baixa por demolio;
a titularidade;
o fusionamento;
o detalhe do plano diretor.

Cadastro Digital
A estrutura de funcionamento do Cadastro consiste em trs partes distintas,
conforme a Figura 5, a seguir:

Figura 5: Estrutura de funcionamento do Cadastro

Este setor conta com:

15 computadores de diversas configuraes, sendo um deles o servidor de mapas,
e licena em rede do software de cartografia. O computador um Pentium IV,
3.0Mhz, 1Gb de RAM, disco de 160Gb, placa de vdeo com 64Mb e monitor de 17
polegadas.
21 funcionrios, 10 dos quais estagirios. A partir de 2004, aps o trmino das
conferncias, o nmero ficar entre 4 e 6, no mximo.
Cabeamento estruturado em todo o Centro Administrativo, com rede distribuda,
em fibra tica, entre os andares e o servidor, e cabos, at as mquinas. No total so
mais de 300 computadores interligados.
Mais de 6 servidores alimentando a rede e a Internet.

112

Ainda esto em fase de criao os projetos de utilizao do cadastro de forma

compartilhada pelas Secretarias e Diretorias que no a de Planejamento. Alguns dos
cadastros que esto sendo pensados para o prximo ano so:
Cadastro de Logradouros: Necessita de vrios ajustes devido desatualizao dos
dados grficos e alfanumricos. Estamos atualizando atravs de projetos de arruamento
e levantamentos aerofotogrficos. Este trabalho est no fim e ser seguido pelo
cadastramento das ruas da cidade informal, possibilitado pela grande integrao que
estamos tendo com a empresa de gua e esgoto, a COMUSA.
Cadastro de Bens Pblicos: Ser criado um banco de dados dos imveis de
propriedade do Municpio. Sero utilizados os dados cadastrais e levantados, com estao
total, todos os imveis constantes no terreno. J foram iniciados os levantamentos das
escolas municipais e esta sendo regularizado o projeto de proteo contra incndios.
Cadastro da Cidade Informal: Ser criada uma tabela contendo os dados sobre a
cidade informal. Ela ser compartilhada com a empresa municipal de gua. Isto permitir
ceder informaes diretamente ao pblico de baixa renda, que mora de forma irregular
em reas pblicas e privadas.

O Plano Diretor
O Cadastro Digital usado para outros fins, alm do fiscal. Hoje seu maior usurio
a equipe do plano diretor, que cria mapas temticos com as informaes armazenadas
no banco de dados e as cruza com informaes do IBGE, etc.
Atravs de mapas temticos, verifica-se a distribuio dos valores da terra (os
valores do metro quadrado do terreno aparecem na planta genrica de valores atravs
de um gradiente de cores). Verificam-se, tambm, os ndices construtivos, como o ndice
de Aproveitamento (IA), que a relao entre a rea do lote e a rea construda, a Taxa
de Ocupao (Figura 6), que a relao entre a rea da edificao e a rea do terreno,
e os dados do Censo IBGE 2001, etc. Alm disso, possvel cruzar os dados e obter
informaes sobre a relao entre reas construdas e habitantes, visualizar as
concentraes de maior trfego por face de quadra, etc.
Atravs da visualizao destes ndices pode ficar clara a inteno dos planejadores
quando da criao das normas e avaliar-se seu impacto na cidade, passados alguns anos
de aplicao. Tambm so feitos estudos cruzando as informaes da cidade real com as
intenes espaciais da nova equipe.
Inmeros mapas so feitos com informaes do banco de dados do Cadastro
Digital. Utilizam-se os lotes como referncia, assim espera-se obter dados de maior
preciso.
Hoje tem-se trabalhado na criao de uma base de dados para o software Spring
do INPE. O objetivo utiliz-lo no apoio tomada de decises e na criao de mapas
em formato de exportao, para que possam ser utilizados por outros softwares.

113

Figura 6 - Taxa de ocupao

Os Passos Atuais*
Muitas so as pesquisas que esto surgindo, passo a passo, e muitos so os caminhos
que ainda tero que ser percorridos em duas direes importantes. A primeira a da
manuteno destes dados e depurao constante de equvocos e desvios, principalmente
a incluso do passado, guardado nas antigas pastas. A segunda direo a do projeto de
geoprocessamento, que agora dever ser revisado e ampliado para atender as demais
Secretarias e para compartilhar os dados do banco de dados com a populao (pela
internet e outros meios possveis). Estes caminhos sero ainda mais trabalhosos, no
entanto, mais gratificantes. Cada passo ser um desafio e uma conquista rumo
democratizao da informao.

*Nota: Os trabalhos aqui descritos foram coordenados por uma equipe composta
pelos Arquitetos Renato de Azevedo Westphalen, Arlete Erbert e Andr Felipe Brenner.

114

CadastroTcnico Multifinalitrio:
GestoTributria e
Controle Social em Belm
Georgina Telosa Galvo
Mauro Gaia

115

116

Introduo
Belm do Par1 uma cidade de 388 anos para onde, desde 1997, tm convergido
centenas de milhares de pessoas. Trata-se do lugar de uma vivncia democrtica jamais
experimentada, o Congresso da Cidade, espao de participao popular para o
planejamento compartilhado da cidade, cuja plenria final do ano de 2003 - III Congresso
da Cidade - deliberou pela elaborao do Plano Belm 400 Anos.
A rea central da cidade consolidou-se, desde sua fundao, ao longo da Baa do
Guajar e do Rio Guam. O processo de apropriao e ocupao do espao gerou
vrias distores: uma cidade informal com problemas infra-estruturais e de crescimento
desordenado; degradao do patrimnio histrico, que riqussimo; obstruo e poluio
da orla; e desvalorizao dos espaos pblicos, entre outros.
O Plano Belm 400 Anos reune muitas idias, sistematiza contribuies j existentes,
e est amplamente aberto ao debate. um desafio de todas as pessoas que pensam a
cidade no sentido de dialogar com a complexidade e a diversidade dessas formas de
apropriao, alterando a lgica excludente que se materializa no espao. Os projetos
em debate visam uma nova concepo urbanstica, pautada na participao popular e
na inverso de prioridades.
Para que se efetive essa construo, fez-se necessrio encontrar canais de
interlocuo adequados. Neste ponto, o Cadastro Tcnico Multifinalitrio (CTM) tem
sido um instrumento privilegiado para a apresentao do mapeamento de projetos
estratgicos, de reas e pontos de relevante interesse para o planejamento urbano da
cidade. Os mapas temticos, que so um subproduto do CTM, bem como os dados
gerais, tm sido largamente utilizados nas plenrias distritais (Belm est dividida em
oito Distritos Administrativos, e dois localizam-se na rea insular), plenrias de
microrregies, oficinas preparatrias, congressos temticos, distritais e gerais, ou ainda
em outras formas de referncia, como local de moradia, trabalho ou grupo social, que
confiram identidade determinada parcela da populao.
A experincia mais recente, porm mais emblemtica, da utilizao do CTM
como instrumento de democracia com fins explcitos de controle social tem sido a
exposio itinerante "Mostra Belm 400 Anos para Ver e Reinventar a Cidade", na
qual utilizada uma grande imagem do Municpio, obtida das ortofotocartas
(subproduto do CTM), impressa em tamanho que possibilita simultaneamente a
localizao de uma habitao, de um prdio, de uma rua, at a visualizao da cidade
como um todo, incluindo suas ilhas. O mosaico obtido com a juno das 272 ortofotos
e exposto sobre uma base de madeira permite que os cidados "caminhem sobre a
cidade", o que constitui efetivamente uma forma de apropriao simblica da cidade.
Alm dessa utilizao interativa do CTM, so expostas oito maquetes de projetos
considerados estratgicos no presente e para o futuro de Belm, instrumento do processo
de CONSULTA POPULAR, cuja culminncia ser o REFERENDO BELM 400 ANOS,
quando os cidados podero votar em urnas distribudas por toda a cidade.
1
A cidade de Belm possui uma rea total de aproximadamente de 500 km, dos quais 35% na parte continental e 65% na parte insular;
sua populao chega a 1,28 milho de habitantes (Fonte: IBGE, CENSO/2000), dos quais 75% vive nas zona urbana e de expanso urbana e 63,30%
ganha at cinco salrios mnimos.

117

Antecedentes da Implantao do CTM

A implantao do CTM em Belm veio reafirmar os princpios das transparncias
administrativa e fiscal, quebrando o pacto da desinformao, que ocultava da populao
a desorganizao administrativa e a pouca eficincia da Fazenda Municipal, na contramo
de outras capitais e municpios de mdio porte, que, aps a Constituio de 1988,
modernizaram suas fazendas, principalmente atualizando a base de informaes dos
cadastros tributrios e consolidando mudanas nas legislaes.
Em 1997, a situao da Fazenda Municipal era catica em relao ao lanamento,
arrecadao e cobrana dos tributos. A estrutura administrativa era arcaica e
desaparelhada e a base cadastral sobre a qual administravam-se os tributos estava
desatualizada em pelo menos duas dcadas. Esse quadro permitia distores que
influenciavam diretamente a credibilidade do cidado.
Os dados que evidenciavam a situao referida davam conta de que os
cadastros mobilirio e imobilirio do municpio no possuam nenhum mecanismo
de integrao, com informaes e modelos desatualizados, dados insuficientes para
a elaborao de estratgias que orientassem a ao fiscalizadora e o correto
lanamento dos tributos. Em anos anteriores, houve uma tentativa desastrosa de
recadastramento, cujas maiores conseqncias foram o lanamento de inscries
em duplicidade e uma significativa concentrao de erros no setor fiscal de maior
densidade populacional de Belm.
O atendimento era disperso em prdios diferentes e segmentado por tipo de
tributo, obrigando o contribuinte a deslocar-se em funo do tipo de informao desejada.
O tempo de resposta das demandas era lento e ineficiente, o que desestimulava o
contribuinte ao cumprimento de suas obrigaes tributrias.
A estrutura administrativa contava com seis departamentos em trs prdios,
onde se repetiam rotinas, segmentavam-se funes e executavam aes com um grau
elevado de disperso, o que impedia a elaborao de polticas globais para a administrao
tributria. Tambm no existia uma poltica de profissionalizao dos recursos humanos,
nem suporte de sistemas informatizados especficos para a rea de fiscalizao, nem
ainda uma base de dados textual que permitisse consulta legislao tributria e
jurisprudncias.
O enfrentamento dessa situao gerou um grande desafio, demandando muito
trabalho e grandes investimentos na rea da administrao tributria. Em meados de
1997, aps o primeiro plano estratgico, buscou-se suporte no Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, atravs do Programa de Modernizao
das Administraes Tributrias - PMAT. Investiu-se na organizao da Gesto, na
educao tributria (todos os nveis), na modernizao de suas instalaes e da tecnologia
de informao, no conceito de inteligncia fiscal, na reconstruo da sua base de dados,
na reformulao e consolidao da legislao, na completa reestruturao dos
mecanismos de fiscalizao e cobrana, incluindo a capacitao de recursos humanos.
O marco inaugural dessa mudana foi, ainda em 1997, a implantao da Central
Fiscal de Atendimento ao Cidado, que permitiu concentrar num mesmo local o

118

atendimento referente a todos os tributos municipais, estabelecendo uma nova relao

com o cidado contribuinte. O passo mais importante, porm, viria com a implantao
do Cadastro Tcnico Multifinalitrio, que envolveu vrios rgos da administrao
municipal, tanto para a definio do programa de necessidades quanto para a execuo
e acompanhamento.

A Implantao do CTM
Ainda em 1997, tcnicos da Prefeitura participaram do Congresso GIS Brasil, na
cidade de Curitiba, quando ficaram evidentes os novos rumos de gesto municipal,
pautada em ferramentas computacionais de geoprocessamento2 e, posteriormente, do
Congresso Brasileiro de Cartografia, na cidade do Rio de Janeiro, no mesmo ano, quando
tomaram contato com a nova modalidade de compor cadastros municipais, isto , o
Cadastro Tcnico Multifinalitrio. Comeava a a primeira e mais bsica dificuldade a ser
superada: o desconhecimento quase total das vantagens de sua aplicabilidade sobre o
tradicional cadastro imobilirio, de cunho estritamente fiscal.
Em meados de 1998, a Secretaria de Finanas - SEFIN contratou a Companhia de
Desenvolvimento e Administrao da rea Metropolitana de Belm - CODEM como
coordenadora do projeto do Cadastro, tendo em vista ser esta companhia detentora da
cartografia do Municpio e de notria capacidade tcnica quanto ao seu manuseio. Em
seus quadros tcnicos, a CODEM possua uma equipe de arquitetos, urbanistas,
topgrafos e agrimensores, dentre outros, que possibilitaram com que ela participasse
da elaborao do Plano Diretor Urbano (PDU) do Municpio de Belm, em 1993. Aps
ampla discusso entre os mais diversos rgos da administrao municipal para definio
do programa de necessidades, execuo e acompanhamento do projeto, realizou-se o
processo licitatrio nacional que elegeu um consrcio de empresas, com vasto currculo
de execuo de projetos dessa natureza e porte.
O projeto desenvolveu-se em trs grandes linhas de atuao: o levantamento
aerofotogramtrico3, a nova planta de valores genricos e o levantamento cadastral
multifinalitrio.
a) Levantamento aerofotogramtrico
O levantamento aerofotogramtrico - que consiste em fotografar o territrio com
o auxlio de um avio dotado de equipamentos especiais - permitiu o recadastramento
total das reas urbanas e de expanso urbana da cidade (em conformidade com o texto
constitucional e tal como previsto no PDU de Belm), equivalente a aproximadamente
282 km2, sendo 62% de rea continental e 38% de rea insular (Ilhas de Caratateua e de
Mosqueiro). As fotos areas (Figura 1), juntamente com o trabalho de campo necessrio
para acuidade de composio da nova cartografia (Figura 2), possibilitaram a atualizao
da planta de cadastro imobilirio do Municpio de Belm, desvendando a realidade
urbana que se modificara desde a ltima restituio cartogrfica, datada de 1977.
2
rea de conhecimento multidisciplinar que rene conceitos de geografia, de cartografia, de informtica (banco de dados, CAD etc.),
de estatstica etc.
3

Vo realizado na escala 1:8.000, com reproduo de ortofotocartas, com restituio digital planialtimtrica na escala 1:2.000.

119

Figura 1 - Ortofotocarta

Figura 2 - Cartografia digital

b) Planta de Valores Genricos (PVG)

De posse desse novo levantamento areo da cidade, foi possvel proceder
atualizao da Planta de Valores Genricos 4 do Municpio (Figuras 3a e 3b), na qual so
lanados os valores do metro linear de testada (frente) dos terrenos de todas as quadras
da cidade, tambm chamados de "valores de face de quadra". A apurao desses valores
leva em conta a combinao de variveis como o preo de mercado e o tamanho dos
terrenos, a sua localizao na cidade e a infra-estrutura urbana instalada.
A atualizao da PVG, ao contrrio do que se poderia pensar, no produziu aumentos
generalizados nos valores das faces de quadras. O resultado foi a queda da maioria dos
valores mdios da planta para reas consolidadas dentro da 1a. lgua patrimonial do
Municpio. A explicao encontra-se no fato de que as atualizaes anteriores vinham
decorrendo apenas da atualizao monetria dos valores das faces de quadras, pela
inflao do perodo, gerando grandes distores em bairros historicamente mais valorizados

Figura 3a - Planta de Valores Genericos

120

Figura 3b - Planta de Valores Genericos

4
A PVG um dos componentes fundamentais da base de clculo do IPTU. Consiste na espacializao de valores homogeneizados por face
de quadra, tomando por base as ofertas e as transaes ocorridas no mercado imobilirio, conforme metodologia da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas (ABNT).

sem, no entanto, registrar a retrao ocorrida no mercado imobilirio, fruto da

estabilizao da moeda. A prova disto que 80% dos imveis tributados nos bairros de
Nazar, Batista Campos, Reduto e Umarizal tiveram alguma reduo no valor do IPTU/
2000.
Uma anlise mais acurada dos nmeros demonstra que a nova planta registrou
queda de aproximadamente 30% ao longo de vizinhanas da Praa Batista Campos e da
Avenida Nazar, e de 50% a 60% de reduo no bairro da Campina, dentro do Centro
Histrico, fruto de sua evidente degradao ambiental e da perda de potencial comercial,
com o deslocamento dessas atividades para outras reas da cidade. O crescimento dos
valores apurados ficou restrito aos bairros que sofreram a interveno do poder pblico
nos ltimos dez anos, com a alocao expressiva de infra-estrutura e equipamentos
urbanos como, por exemplo, os casos do Marco, da Pedreira e do Bengui, onde
particularmente registros cadastrais de imveis e melhoramentos urbanos dos logradouros
eram insignificantes na base de dados.
c) Levantamento cadastral multifinalitrio
O levantamento cadastral multifinalitrio (realizado concomitantemente
elaborao das plantas) aumentou a antiga base de dados em cerca de 64%, elevando o
nmero de unidades imobilirias cadastradas de 220.000 inscries vlidas, para mais
de 360.000. Deste novo universo cadastral, surgiu uma "nova cidade", ocultada at
ento pela desatualizao das informaes cadastrais. Em metade dos imveis
recadastrados, foi registrado aumento de 50% da rea construda original, e, em outro
tero deles, o aumento da rea construda ultrapassou a casa dos 100%.
O resultado deste levantamento cadastral, apontado hoje como referncia nacional
nos meios especializados, surpreende pela abrangncia da pesquisa, pela escala dos
dados coletados e pela qualidade tcnica de sua execuo. A metodologia adotada
consistia na construo de plantas-quadras (Figuras 4a e 4b), nas quais seriam identificados
os logradouros confinantes, o cdigo de logradouro e o CEP correspondentes, os
polgonos dos lotes e as inscries imobilirias de cada lote definidas a partir do ponto
de referncia de cada quadra.
O levantamento cadastral imvel a imvel desenvolveu-se atravs do
preenchimento do Boletim de Informao Cadastral (BIC), coletando dados de interesse
fiscal e das mais diversas reas de interveno da municipalidade, tradicionalmente no
financiados em projetos dessa natureza. Esse levantamento teve, portanto, os objetivos
de reunir e integrar uma base de dados capaz de produzir informaes destinadas a
auxiliar o planejamento estratgico dos diversos setores da administrao municipal.
O acesso centralizado a informaes confiveis permite ao gestor pblico tornar
mais eficiente o processo de tomada de decises e agilizar as aes a serem empreendidas.
Assim que a base de dados da Prefeitura Municipal de Belm integra hoje cinco
cadastros distintos: o cadastro imobilirio, o cadastro de atividades econmicas, o cadastro
turstico, o cadastro de logradouros e o cadastro de faces de quadras.

121

Figura 4a - Planta-cadastro.

Figura 4b - Planta-cadastro.

Utilizao do CTM na Implementao de Polticas Pblicas

As polticas pblicas - concebidas a partir das decises emanadas dos cidados no
Congresso da Cidade - esto sendo apoiadas pelos produtos do CTM, nas mais diversas
reas de atuao do poder pblico municipal.
As intervenes no sistema virio, com vistas melhoria do sistema de transporte
urbano, vm sendo avaliadas e projetadas considerando os estudos desenvolvidos quanto
aos impactos ambiental e de vizinhana e quanto ao oramento de servios como
drenagem, pavimentao, iluminao pblica, sinalizao viria etc., bem como o montante
a ser pago a ttulo de indenizao.
Os projetos de revitalizao de reas degradadas na orla da cidade consistiram
em obras de relevante interesse social, econmico e turstico
Os projetos de urbanizao em zonas de interesse social foram desenvolvidos em
conformidade com o conceito de Plano de Desenvolvimento Local Sustentvel, que tem
por premissa melhorar as condies de moradia, mediante investimento em equipamentos
urbanos (postos de sade, escolas, feiras etc.), regularizao fundiria, formao de
associaes comunitrias, programas de capacitao profissional e de educao ambiental
etc., assegurando que os cidados fiquem a salvo do interesse especulativo.

Pontos Relevantes e Desafios

O Cadastro Tcnico Multifinalitrio traz como principal elemento de inovao o
rompimento com a lgica tradicional adotada na elaborao de cadastros municipais.
A universalidade de seu alcance explica a modificao produzida na base de dados,
ao elevar de 220.000 para 360.000 inscries imobilirias, configurando um aumento
em torno de 61% em relao ao cadastro anterior. To significativa elevao justifica-se

122

no apenas pelo tempo de desatualizao e pelos registros em duplicidade (provocados

por tentativa anterior inapropriada de recadastramento), mas principalmente pela deciso
de cadastrar os imveis, no apenas por interesse fiscal, mas com foco nas mltiplas
potencialidades anunciadas gesto da municipalidade. Nesse sentido, foram cadastradas
tanto reas valorizadas quanto aquelas classificadas pelos urbanistas como assentamentos
subnormais (ocupaes desordenadas, carentes de infra-estrutura), reas estas
tradicionalmente desconsideradas pelas empresas de aerofotogrametria e levantamento
cadastral, que as costumam representar no mapa por meio de manchas, atribuindo o
nome de "favela".
A deciso poltica de cadastrar todos os imveis localizados na rea urbana do
Municpio - desconsiderando o interesse meramente arrecadatrio - precisava contemplar
um estudo de redistribuio da carga tributria municipal, a fim de desonerar os tributos
incidentes sobre os imveis urbanos que cumprem sua funo social, bem como de
reconhecer a iseno daquelas propriedades residenciais de baixo valor patrimonial
para o mercado imobilirio.
Em 1997, a iseno automtica de IPTU abrangia apenas os imveis com valor
venal de at 4.080 UFIR, ou seja, R$ 3.716,06. Em 1998, o Governo do Povo aprova a
Lei n 7.933, que aumenta esse valor para 5.080 UFIR, equivalente a R$ 4.963,16.
Com os primeiros resultados obtidos pela implantao do cadastro multifinalitrio,
foi possvel, atravs da Lei n 7.986 de 30/12/1999, ampliar para 9.000 UFIR (equivalente
a R$ 9.576,90) o limite da iseno automtica. Esta medida permitiu, j no lanamento
do IPTU 2000, elevar para 84.264 o nmero de contribuintes isentos que at 1999
somavam apenas 16.173 (em torno de 7% do total cadastrado). Isto foi conseguido sem
que houvesse reduo na arrecadao, ou seja, o aumento do nmero de imveis
cadastrados, bem como a atualizao das benfeitorias dos imveis anteriormente
cadastrados, compensou a ampliao do universo de imveis beneficiados pela iseno
automtica.
A redistribuio da carga tributria alcanada com a concluso do cadastro
multifinalitrio (em meados de 2000) e a conseqente comparao com os dados socioeconmicos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) permitiram - a partir
da aprovao da Lei n 8.034 de 29/12/2000 - o aumento nominal do limite de iseno,
no exerccio de 2001, para R$ 16.045,00, elevando o nmero de contribuintes isentos
para 178.517 (aproximadamente 49% do novo cadastro). Com a extino da UFIR em
outubro de 2000, o valor do IPTU em Belm passou a ser atualizado pelo IPCA-E
(ndice de Preos ao Consumidor Amplo e Especial, apurado pelo IBGE). Assim, no ano
de 2001, o valor para efeito de iseno passou a ser expresso em moeda corrente,
correspondendo a R$ 16.852,06.
Em 2002, o valor corrigido passou para R$ 17.945,76. Aps a promulgao da Lei
n 8.111/2001, os imveis residenciais enquadrados na faixa de iseno automtica
tambm obtiveram, no exerccio de 2002, o benefcio da remisso dos dbitos anteriores,
relativos aos lanamentos de IPTU e das taxas a ele agregadas. Para o exerccio de
2003, o limite da iseno correspondeu a R$ 19.298,87 e, no exerccio de 2004, a R$
22.216,86.

123

Alm da iseno automtica, existem ainda casos em que a iseno do IPTU

concedida mediante requerimento dos interessados: imveis cujo ecossistema natural
seja preservado ou restaurado; imveis tombados ou de interesse para preservao;
imveis de aposentados por invalidez, de ex-combatentes da 2a Guerra Mundial, de
cidados convocados como "soldados da borracha", de entidades desportivas, de
instituies exclusivamente religiosas, culturais, artsticas e cientficas, de centros
comunitrios; associao de categorias e organizaes no-governamentais; de sindicatos
e federaes; imveis cedidos gratuitamente para a Unio, Estados e Municpios; e os
que servem de sede prpria Associao dos Ex-Combatentes e Cruz Vermelha.
A importncia da manuteno de um universo to representativo de imveis isentos
justifica-se pela natureza multifinalitria do cadastro. Conforme apresentado no item
anterior, esses imveis constituem um importante indicador social, proporcionando
segurana ao gestor municipal na definio de reas prioritrias para implementao de
polticas pblicas. Um exemplo recente foi o estudo desenvolvido para implantao do
"Programa Fome Zero" em Belm. A partir dos parmetros scio-econmicos utilizados
e dos dados descritivos dos imveis e de sua localizao disponibilizados pelo CTM,
foram definidas reas que coincidem com aquelas de maior concentrao de imveis
residenciais isentos.
Um outro ponto relevante na experincia do CTM a transparncia proporcionada
ao contribuinte quanto metodologia adotada no cadastramento dos imveis, quanto
s regras que disciplinam a apurao dos tributos municipais e quanto ao financiamento
da cidade. Alm de se configurar como regular cumprimento dos princpios da
publicidade e da segurana jurdica (que norteiam a administrao pblica), representa
um modelo de gesto voltada para a cidadania.
Considerando que o CTM imprimiu uma expressiva transformao cultural na
administrao tributria, faz-se necessrio o enfrentamento de alguns desafios, em especial
o planejamento da manuteno do cadastro. Deve-se priorizar a harmonizao dos
padres de gesto das diversas competncias da governabilidade municipal que se utilizam
dos dados do CTM, ou seja, devem-se eleger como primeiros instrumentos de atualizao
do cadastro a conscientizao e o compromisso (responsabilidade) de cada um de seus
usurios em promover a atualizao sistemtica dos dados de suas competncias.
No mbito da Fazenda Municipal, decidiu-se pela formao de um grupo especial
com o objetivo de promover aes de inteligncia fiscal, cruzando os registros dos
cadastros imobilirio e mobilirio do CTM com os dados referentes s licenas de
Alvar e Habite-se de Obra expedidas pela Secretaria Municipal de Urbanismo, com as
inauguraes veiculadas na mdia, com os processos de solicitao para recolhimento
do Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI) de unidades autnomas
condominiais etc., que resultam na instaurao ex officio de processos de reviso cadastral
(unificao, desmembramento, atualizao de dados descritivos etc.), servindo como
contraponto velocidade com que se modificam os dados cadastrais pela prpria dinmica
de cidades como as do porte de Belm.
Nas demais secretarias, necessrio disseminar a cultura da utilizao dos produtos
do CTM, no apenas para solucionar casos especficos, oriundos da anlise de processos

124

administrativos, mas para permitir a atualizao do acervo de dados, na medida que este
utilizado. No caso especfico do servidor municipal, preciso promover aes efetivas
de orientao (conscientizao) de que os dados coletados por fora de requerimentos
apresentados pelos cidados, ou por iniciativa do poder de polcia (fiscalizao) da
administrao pblica, devem ser confrontados com os dados do CTM, criando uma
rotina de atualizao peridica que proporcionar segurana nas prximas consultas
aos cadastros existentes, na gerao de mapas atualizados sobre o comportamento da
cidade e, conseqentemente, na definio de polticas pblicas.
Nesse sentido, a Prefeitura Municipal de Belm - PMB vem imprimindo esforos
para que as ferramentas de geoprocessamento sirvam de suporte para superao de tais
desafios. Foram adquiridas licenas de software para desenvolvimento de sistemas de
informaes geogrficas, porm encontram-se acessveis apenas a alguns ncleos gerenciais.
Atualmente, busca-se uma soluo de geotecnologia que, alm de produzir mapas
temticos e permitir pesquisas sobre dados do cadastro, suporte consultas a transaes
realizadas em tempo real. Na medida em que cada servidor (com perfil de usurio
autorizado) possa realizar alteraes cadastrais nos dados de sua competncia, cruzando
seu cadastro com os dados da base multifinalitria em diferentes usos e aplicaes, a
rotina de trabalho se tornar ainda mais eficiente e transparente ao cidado, oferecendo
qualidade e celeridade na prestao do servio pblico.

Arrecadao e Cobrana
No mbito da arrecadao e cobrana, a utilizao do CTM tem sido fundamental
para que se implementem aes que evidenciam o impacto da modernizao na
arrecadao municipal.
A confiabilidade das informaes tem possibilitado a recuperao de crditos
tributrios, isto , o pagamento de dvidas que os contribuintes mantinham na Fazenda
Municipal. Em termos financeiros, passou-se de um patamar de R$ 7,9 milhes em 1996
para R$ 18 milhes em 2003, considerados valores correntes (Figura 5). Esse resultado
foi obtido a partir de medidas importantes, como o aumento no volume de execues
fiscais, que cresceu de 5000 no incio de 1997 para 50.000 em 2003. Havia negligncia
quanto cobrana pela via judicial e a cobrana administrativa utilizava-se de descontos
promocionais que premiavam a inadimplncia, na medida em que esses descontos incidiam
inclusive sobre o valor histrico dos dbitos. Hoje, a partir de demanda da administrao
municipal, dispomos de duas varas especficas de execuo fiscal na Comarca de Belm.
Na rea administrativa, alm do contato permanente com o contribuinte, utilizam-se
tambm, carteiras bancrias para cobrana.
Considerando valores correntes, no perodo 1996-2003, o ISS - Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza, a fonte arrecadadora mais dinmica de
um municpio, evoluiu de R$ 31,4 milhes para R$ 66,3 milhes (Figura 6). Em
grande medida, esse resultado deve-se implantao do SISTEMA DE
DECLARAO FISCAL MENSAL DE SERVIOS - SDFMS, em todas as empresas,
a partir da disponibilidade em meio digital pela Secretaria Municipal de Finanas.

125

Figura 5 - Evoluo das receitas prprias - dvida ativa (R$).

O sistema permite o cruzamento de dados entre tomadores e prestadores de

servios, o que permite alertar o contribuinte no caso de eventuais falhas. Se
houver necessidade de fiscalizao, esta pode ser planejada, por exemplo, por
rea geogrfica, bastando para isso fazer um cruzamento com o cadastro de
imveis.
Quanto ao IPTU - Imposto sobre Propriedade Territorial e Urbana, este hoje um
tema de grande penetrao na sociedade. A evoluo da arrecadao do imposto junto
com as taxas agregadas, que so cobradas no mesmo carn, foi de R$ 22,6 milhes em
1996 para R$ 39,0 milhes em 2003, em valores correntes (Figura 7), mesmo com 179
mil imveis isentos em um total de 360 mil imveis.
Para poder cobrar o IPTU levando em considerao a capacidade contributiva
dos cidados, tornou-se absolutamente imprescindvel ter uma base cadastral confivel
dos imveis. Vale lembrar que, no lanamento do IPTU de 1997, um grande nmero de
contribuintes recebia carns duplicados. Esse fato, a ttulo de exemplo, gerava situaes
em que o contribuinte no pagava, ou pagava em carns diferentes, e era surpreendido,
freqentemente, com dvidas junto ao tesouro municipal, quando se considerava em
dia.
O novo cadastro possibilitou, ainda, que as reas da cidade com maior aporte
histrico de investimentos participassem com uma contrapartida maior, pois podiam
suportar alquotas maiores, enquanto reas antes muito valorizadas, mas que passavam
por processos de degradao quase sempre resultantes de modelos de urbanizao
inadequados, pudessem ter seus valores ajustados nova realidade. Foi revelada tambm

126

Figura 6 - Evoluo das receitas prprias - ISS (R$)

uma realidade em que grande parte dos imveis residenciais tm baixo valor no mercado,
por dimenses reduzidas e baixo padro construtivo, por estarem em reas da cidade
carentes de infra-estrutura, ou ainda por outros fatores. Para estes casos, aplicou-se a
iseno automtica, alm do perdo de dvidas anteriores, combinado atravs do
Congresso da Cidade, com uma conversa permanente com os cidados acerca da natureza
conjuntural desse processo de iseno e remisso.

Figura 7 - Evoluo das receitas prprias - IPTU (R$)

127

 importante destacar que o crescimento das receitas municipais (Figura 8) no se

deu por aumento no valor dos tributos, mas pela aplicao de uma POLTICA DE
JUSTIA FISCAL, exigindo-se tributos de quem pode pagar, isentando quem no tem
capacidade contributiva, corrigindo bases de clculos, sem contudo aumentar o valor
das alquotas.
Para o Municpio de Belm, alm de administrar os tributos com justia fiscal,
fundamental que a destinao do fundo pblico seja discutida democraticamente com a
populao, neste caso, atravs do Congresso da Cidade. Sua converso em obras e
servios tem efeito dinamizador para o desenvolvimento do municpio, atravs da gerao
de emprego, renda e incluso social.

Figura 8 - Evoluo das receitas prprias (R$).

Consideraes Finais
A modernizao da Administrao Tributria, tendo como um de seus principais
instrumentos o CTM, acrescenta uma pgina importante na histria de Belm,
inaugurando um novo tempo na gesto pblica da cidade. A partir de sua implementao,
abrem-se inmeras possibilidades para novas conquistas e avanos na promoo da
justia fiscal e social do Municpio. A tributao progressiva no tempo sobre terrenos
urbanos vazios para fins especulativos, conforme prev a Constituio Federal e o Estatuto
da Cidade (Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001), exemplifica uma dessas
possibilidades.
Os benefcios resultantes do cadastro multifinalitrio vo muito alm disso,
ultrapassando em larga medida os objetivos estritos da administrao municipal. A grande
beneficiria a prpria sociedade. A nova cartografia digital de alta qualidade e preciso
tcnica, vinculada ao banco de dados disponibilizado, possibilitar anlises espaciais

128

consistentes para as mais diversas aplicaes, sejam no mbito da pesquisa acadmica,

que permitir aprofundar o conhecimento sobre a realidade urbana, sejam no setor
privado de modo geral, que poder se valer desse conjunto de informaes para a
produo de diagnsticos e estudos de viabilidade econmica que orientaro as decises
dos empreendedores locais.
Uma vez quebrado o pacto da desinformao, a populao ter condies de
conhecer a cidade e nela reconhecer-se. Poder ento, reinvent-la sempre, tendo como
horizonte um futuro coletivo mais feliz.

Referncias Bibliogrficas
ANURIO DO IPTU 2003. Belm: Prefeitura Municipal de Belm, 2004 (mimeo).
BALANO ANUAL DO MUNICPIO DE BELM, 1996 a 2003. Belm: Prefeitura
Municipal de Belm, 2004.
CONGRESSO DA CIDADE. Plano Belm 400 anos. Belm: Prefeitura Municipal de
Belm, 2004. Disponvel em: http://www.prefeituradebelem.com.br e http://
www.segep.com.br.
CONGRESSO MUNICIPAL DE FINANCIAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ECONMICO. 2., 2004, Belm. Texto para discusso. Belm: Prefeitura Municipal
de Belm, 2004. 48 p.
MENSAGEM DO PREFEITO DE BELM CMARA MUNICIPAL. Relatrio de
atividades do exerccio de 2002. Belm: Prefeitura Municipal de Belm, 2003.
248 p.
GAIA, Mauro. O princpio constitucional da progressividade e o IPTU: a experincia
de reforma tributria implementada no municpio de Belm. Belm: UNAMA,
2003. 73 p. Monografia (Graduao) Curso de Bacharelado em Direito,
Universidade da Amaznia, Belm, 2003.
VAN DIJK, Ana Isa & GAIA, Mauro. Projeto de cadastro multifinalitrio no contexto
do PMAT. In: Workshop PMAT, 2001. Rio de Janeiro: BNDES, 2001, p. 1.

129

130

Cadastro, Planejamento
e Democracia

131

132

Planejamento Urbano
Democrtico no Brasil
Contemporneo
Carlos Vainer

133

134

Introduo
O debate acerca da cidade e de sua centralidade em qualquer projeto nacional
digno deste nome vem progressivamente conquistando espao graas confluncia de
um certo nmero de eventos. De um lado, a reduo da questo social questo da
pobreza e a conseqente transformao da poltica social em polticas de combate - ou
de alvio, como preferem muitos documentos do Banco Mundial - pobreza acabaram
contribuindo para chamar a ateno (enfim!) para o fato de que os pobres se distribuem
democraticamente por todos os espaos do territrio nacional, inclusive nas metrpoles
do sul e sudeste do Pas, onde se amontoam nas favelas e periferias.
De outro lado, na esteira do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, a
intensificao e generalizao das invases e o surgimento do Movimento dos Sem-Teto
repercutem de mltiplas formas e atualizam polticamente a questo urbana ou, pelo
menos, a questo habitacional. Somem-se a aprovao do Estatuto da Cidade e a criao
do Ministrio das Cidades e ser possvel perceber que poucas vezes, no passado recente,
criaram-se condies to favorveis para uma discusso sistemtica e aprofundada das
causas de nossa misria e desigualdade urbanas e, evidentemente, dos meios e caminhos
para super-las. Acrescente-se, finalmente, a recente realizao, com extraordinrio sucesso,
da Conferncia Nacional das Cidades: um pas urbano que tenta olhar para suas cidades,
isto , para si mesmo.
Extraordinrio, pois, este momento em que vivemos. Provavelmente, por esta mesma
razo, momento de um importante e decisivo embate. Que embate este? O que est
em jogo? Que utopias urbanas sustentam as vrias perspectivas e propostas em confronto?
O uso da palavra utopia aqui proposital. sabido que, de uns tempos para c,
esta palavra provoca muxoxos ou risinhos irnicos dos realistas, daqueles que proclamam
a necessidade de ter os ps no cho e de abdicar de projetos transformadores. Parece
que estamos sob a gide de um conformismo ou fatalismo sofisticado, que recomenda
prudncia e se contenta em fazer aquilo que possvel. Ora, sejamos claros: fazer o
que possvel, quase sempre, reproduzir o status quo, realimentar as mesmas e perversas
dinmicas e relaes que dominam nossas cidades. Os realistas so recrutados,
compreensvel, entre aqueles que, afinal de contas, no tm muitas razes para propor
e defender mudanas profundas.
O que vou propor nesta rpida apresentao, antes provocao para o debate
que tese acadmica bem fundamentada, que todo e qualquer projeto de cidade,
conservador ou revolucionrio, est ancorado, de maneira explcita ou implcita, em
uma utopia. E aqui entende-se utopia como modelo, ideal de cidade. Nesses termos,
pode-se dizer que a Conferncia Nacional das Cidades, o processo de discusso em
cada municpio e estado por que passamos, assim como a prpria criao do Ministrio,
tanto quanto as lutas urbanas, poderiam estar sinalizando a afirmao de uma nova
utopia urbana.
lugar-comum afirmar que estamos vivendo ou atravessando um momento
histrico. A recusa deste lugar-comum no nos deve impedir, porm, de reconhecer a
utilidade de se construir uma perspectiva histrica acerca do momento em que estamos

135

vivendo, isto , de produzir uma conscincia histrica acerca do lugar e significado de

nossas palavras, nossos gestos, nossas lutas contemporneas. Este exerccio de
contextualizao histrica poder nos ajudar a lutar de forma mais lcida e, certamente,
com mais nimo. Quando tantos afirmam que a histria acabou, isto , que no h mais
futuro mas apenas um presente que se prolonga e reproduz, tal e qual, para sempre, a
perspectiva histrica parece ser indispensvel antdoto desesperana, descrena e,
por que no dizer, ao cinismo e capitulao.

As utopias dos especialistas

Quando proponho que por trs de todo projeto urbano est presente, de uma
maneira ou outra, uma utopia, estou retomando uma idia proposta por Franoise
Choay (1979). O que a perspectiva histrica nos informa acerca das utopias urbanas?
Uma primeira e fundamental utopia urbana foi o que se pode chamar de utopia
mdica ou utopia higienista. A cidade da revoluo industrial, do final do sculo XVIII e
incio do sculo XIX, acumulando gente, aumentando densidades, trazendo excamponeses de toda parte, era uma cidade doente. Era um lugar perigoso, promscuo,
ameaado por endemias fsicas e morais, doenas e motins. A medicalizao da cidade
tratava de estabelecer uma ordem urbana que, simultaneamente, combatesse as doenas
endmicas, as pestes epidmicas e, de outro lado, estabelecesse a disciplina da massa
trabalhadora.
A cidade da utopia mdica/higienista, como o prprio nome sugere, tinha a liderla os mdicos sanitaristas. No Brasil, o mais ilustre representante desta concepo
Oswaldo Cruz, ou melhor, a dupla Oswaldo Cruz e Pereira Passos, que fizeram a reforma
urbana da capital da Repblica, o Rio de Janeiro.
A utopia sanitarista cedeu progressivamente lugar a uma outra, que vem sendo
conhecida como utopia modernista. frente agora estaro os arquitetos-urbanistas,
inspirados no pensamento modernista, cuja expresso mais importante foi o pensamento
e a obra do francs Le Corbusier, consolidados na Carta de Atenas. A cidade agora
pensada como lugar da produo e da reproduo. O fundamental assegurar sua
funcionalidade. Os homens e mulheres devem estar a servio da cidade e ela deve estar
a servio da produtividade. O modelo, no fundo, a prpria oficina fabril: racionalidade
e funcionalidade.
O Brasil ofereceu ao mundo o experimento mais perfeito e acabado dessa utopia:
a utopia realizada na cidade de Braslia. Nenhuma outra cidade no mundo realiza de
modo to pleno a utopia modernista da cidade racionalizada e racionalizadora, funcional
e funcionalizadora.
Esses dois modelos, essas duas utopias tm um elemento essencial em comum:
elas so lideradas por um saber tcnico o mdico-sanitarista, o engenheiroarquiteto-urbanista. E isso nos autoriza a sugerir que ambos os modelos poderiam
ser colocados numa categoria nica, comum: a cidade dos especialistas, a cidade dos
tcnicos.

136

A ditadura militar levou ao paroxismo a concepo tcnica/tecnocrtica do

planejamento urbano. Os tcnicos, os planejadores, detentores de conhecimento e saber
especializados, seriam capazes de fazer diagnsticos e propor solues adequadas. O
pressuposto mais geral era que estes tcnicos, estes especialistas, estariam acima dos
interesses particulares, seriam portadores do interesse comum ... mesmo que os homens
comuns no fossem consultados ou ouvidos acerca de seus interesses.
A utopia tecnocrtica, no difcil entender, combinou perfeitamente com um
regime sob a gide do qual o governo pretendeu substituir a sociedade como agente de
construo da nacionalidade e da cidade ... invocando, claro, a prpria sociedade.
Poder-se-ia qualificar de modelo centralista-tecnocrtico-autoritrio o modelo de
planejamento cuja crise se anuncia com a crise do regime militar.

A crise do Modelo Tecnocrtico e o Modelo da Cidade-EmpresaMercadoria

A crise do modelo tecnocrtico-centralista-autoritrio simultnea ao ascenso
dos movimentos urbanos, ao fortalecimento das organizaes populares em praticamente
todas as cidades brasileiras. Na Assemblia Nacional Constituinte, a emenda popular
sobre reforma urbana foi a terceira em nmero de assinaturas recolhidas, comprovando
a fora dos movimentos urbanos que reivindicavam moradia, saneamento, transporte,
urbanizao enfim, o direito cidade.
Mas, ao lado de cada uma dessas lutas particulares, unificando-as, havia uma outra
e mais fundamental: retirar a cidade do controle dos especialistas, para acabar com o
monoplio tecnocrtico sobre a cidade. Em outras palavras, a luta para democratizar
a cidade.
Dois e complementares objetivos eram visados: de um lado, a descentralizao dos
processos decisrios at ento concentrados no governo federal; de outro lado, a
ampliao da esfera de participao dos citadinos na definio dos destinos de suas
cidades. A abrangncia e consistncia do processo ento em marcha permitem afirmar
que emergia, naquele momento, com enorme fora, uma nova utopia urbana: a utopia
da cidade democrtica.
Mas esta no foi a nica utopia que veio disputar o trono deixado vazio pela crise
do modelo centralista-tecnocrtico-autoritrio. Ao lado da utopia democrtica, pouco a
pouco foi-se apresentando e fortalecendo um novo modelo: o modelo da cidade-empresa,
da cidade-mercadoria.
Desde o final dos anos 80 e ao longo dos anos 90, cada vez mais ouvimos falar que
a cidade deve ser competitiva. Produtividade e competitividade apareciam
progressivamente como as principais qualidades a serem buscadas pelas cidades.
Cidade empresarial e competitiva: esta a palavra de ordem lanada pelas agncias
multilateriais Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento e, tambm, no devemos esquecer, pelos
consultores internacionais.

137

Cito uma receita recolhida em documento do Banco Mundial, em que se diz o que
que as cidades devem fazer:
Competir pelo investimento de capital, tecnologia e capacidade empresarial;
Competir para atrair novas indstrias e negcios;
Ser competitivas nos preos e qualidades dos servios;
Competir para atrair mo-de-obra qualificada (World Economic Development
Congress & The World Bank, 1998, p. 2).

Na verdade, nesta nova utopia, as cidades passam a ser pensadas como empresas
num mercado internacional competitivo. As empresas competem no mercado ... de
cidades. Estamos, na verdade, frente a uma nova utopia: a utopia da cidade-empresa.
No lugar dos tecnocratas que dominaram o pensamento e o planejamento da
cidade, nesta nova utopia a cidade deve ser entregue a quem entende dos negcios.
Pensada e representada como uma empresa, a cidade deve ser dirigida como um empresa;
em consequncia, devem-se chamar os empresrios para dirigi-la, ou ento, os especialistas
na gerncia de negcios. Nesta direo, encontro sobre cidades promovido pelo Banco
Mundial, em 1998, concluiu que o setor privado deve assumir a liderana na definio
das estratgicas urbanas (Urban Partnership & The TWU Urban Division, 1998, p. 4). O
raciocnio claro e simples: se a cidade um grande negcio, ela deve ser
conduzida pelos que entendem de negcios.
Pode-se afirmar que, ao longo dos anos 90, iniciou-se um embate, que ainda se
desenrola hoje, opondo as duas grandes utopias urbanas contemporneas:
A CIDADE DEMOCRTICA, CONDUZIDA
PELOS CITADINOS

X
A CIDADE-EMPRESA, A CIDADE-MERCADORIA, A
CIDADE-NEGCIO, CONDUZIDA PELOS EMPRESRIOS
do desenlace deste embate, do qual participamos todos, de maneira direta ou
indireta, que depender o destino de nossas cidades nas prximas dcadas.

Da Cidade-Empresa Cidade-Ptria
importante, neste ponto, deixar clara a razo da existncia de uma oposio to
profunda entre a utopia da cidade-empresa-mercadoria-negcio e a utopia da cidade
democrtica.
Ora, a cidade-empresa uma cidade em busca de negcios. uma cidade que est
em competio com as demais cidades; em primeiro lugar, com as cidades prximas,
com as cidades da regio, com as cidades de seu prprio pas. J deixou de ser original
a cena protagonizada por prefeitos que oferecem todos os favores e subsdios para
atrair empresas que, ao fim e a cabo, no tm qualquer compromisso com o
desenvolvimento real da cidade, empresas que ao primeiro sinal de dificuldade fecham
as portas e se vo, que apenas vm capturar os subsdios.

138

Pois bem: a cidade-empresa tem que ser conduzida como uma empresa. Ora, uma
empresa no lugar de democracia. Tem um comando claro: o detentor do

capital. Os trabalhadores de um empresa no so contratados para discutir

ou opinar sobre o que deve fazer um empresa: so contratados para
realizar aquilo que os donos da empresa ou seus mandatrios decidiram.
Ou algum imagina os operrios de uma fbrica de armas, ou da coca-cola, querendo
discutir se no seria socialmente mais importante produzir alimentos, ou livros ... em vez
de armas ou refrigerantes?
Se verdade que a democracia moderna se inaugura com o desenvolvimento do
capitalismo e da burguesia, no menos verdade que esta democracia sempre funcionou,
quando funcionou, somente at as portas das fbricas, dos bancos, das fazendas. A
cidade-empresa-mercadoria-negcio , pois, necessariamente, uma cidade de onde deve
ser banido todo conflito, toda discusso. A idia estruturante deste sentimento antidemocrtico que a cidade deve estar unida para competir. Eis aqui outro e decisivo
elemento desta nova utopia urbana: a total e absoluta unidade de todos os citadinos. O
patriotismo de cidade deve se impor. O consenso deve se instalar, pois o debate e o
conflito ameaam a to desejada competitividade urbana.
No esforo para concretizar a utopia da cidade-empresa, os citadinos so
convocados a se unir em torno de um projeto nico, unitrio. Uma cidade dividida,
dizem os apstolos da competitividade, est condenada a ser derrotada na competio.
Isto est dito em todas as letras em vrios documentos. E isso est na prtica de muitas
cidades, que promovem enormes campanhas de marketing. A pergunta que se coloca :
como fazer com que cidades to injustas e desiguais como as nossas se apresentem
unidas em torno de um nico e mesmo projeto? A suposio de que h apenas um
nico e legtimo projeto de cidade no significa, justamente, a negao da possibilidade
do embate, do confronto de projetos?
Penso no haver dvidas a esse respeito. Sim, a diversidade da cidade significa a
possibilidade, eu diria mesmo a inevitabilidade da coexistncia de mltiplos projetos. J
desde os socilogos da Escola de Chicago, nos anos 20 e 30 do sculo passado, a
definio sociolgica de cidade tinha como elemento central a idia da heterogeneidade.
Ali onde no h heterogeneidade, diziam, no h cidade. Por esta razo, pode-se afirmar
que a utopia da cidade-empresa indissocivel de um projeto e de prticas
autoritrias. A vitria da cidade-empresa anuncia, em certa medida, o fim da
heterogeneidade, a morte da cidade.

A utopia da cidade conflituosa

A era em que vivemos marcada pelo embate entre estas duas utopias urbanas.
De um lado, a utopia da cidade-empresa, cidade-mercadoria, cidade-negcio.
Com essa utopia afirma-se a cidade do marketing, a cidade consensual que repudia
qualquer debate aberto e teme o conflito. De outro lado, tem-se a utopia da cidade
democrtica. Ao invs de dominada pela mercado e pela mercadoria, dominada pela
poltica. Nela, o conflito, ao invs de ser temido, desejado, pois visto como elemento
fundamental de transformao. Nela, os citadinos no so vistos nem como espectadores
das realizaes de um prefeito iluminado, nem como simples consumidores da mercadoria

139

urbana, nem como acionistas de uma empresa. Nesta utopia, os citadinos so pensados
como cidados em construo que, ao se construrem, constroem tambm a cidade.
A cidade democrtica no se ope s demais cidades como adversrias a serem
derrotadas numa luta sem quartel para ver quem oferece mais favores para atrair capitais
e empresas. Ao contrrio, ela aponta para um projeto nacional e mesmo universal
de cidades e cidados solidrios.
Estamos vivendo um momento histrico permitam-me o lugar-comum. Temos a
possibilidade de estar sendo protagonistas de um momento histrico de nossas cidades
porque estamos tomando parte num processo em que a utopia da cidade democrtica
pode comear a se concretizar. Eu diria mesmo: em que a utopia da cidade democrtica,
de maneira ainda parcial, segmentada, localizada, comea, aqui e ali, a se concretizar.
Ao contrrio do que reza a cartilha dos realistas, adversrios de todas as utopias,
fica claro que utopias podem e devem se realizar. Como disse um grande filsofo alemo,
Cassirer, a fora das utopias est em que elas movem transformaes concretas. So as
utopias, e no o realismo dos conservadores, que movem as transformaes.
evidente que a utopia da cidade democrtica no se realiza de maneira plena na
contemporaneidade, mas ela experimentada parcialmente. este o significado dos
oramentos participativos, dos congressos de cidade, das experincias de cidades em
que os governos locais se abrem participao social nos processos decisrios. este,
tambm, o significado, em certa medida revolucionrio, da Conferncia Nacional das
Cidades convocada pelo recm-nascido Ministrio das Cidades. Nas conferncias
municipais e estaduais, assim como no encontro nacional de Braslia, a utopia da cidade
democrtica se afirmou e fortaleceu nesta guerra sem quartel que tem por objeto o
conceito mesmo de cidade e, como sugeri anteriormente, a prpria sobrevivncia da
cidade.
Nestas experincias, apesar de todas as suas limitaes, tem-se a vivncia concreta
da idia, propalada a partir do Frum Social Mundial, de que um outro mundo possvel...
o que pode perfeitamente ser traduzido por: uma outra cidade possvel.
Nesta luta pela cidade democrtica, a informao ocupa lugar central. A participao
cidad s se realiza de maneira efetiva ali onde a informao produzida de maneira
democrtica, sistematizada e registrada de maneira democrtica e difundida de maneira
democrtica. Sem informao, a participao quase sempre uma farsa. Todo e qualquer
esforo para gerar, registrar e tornar acessveis informaes sobre a cidade representa,
hoje, investimento decisivo na luta pela democratizao da cidade.
evidente que a produo, sistematizao, registro e disponbilizao de informaes
exigem uma srie de conhecimentos estritamente tcnicos. Aqui, talvez, como em nenhuma
outra rea, temos um perfeito exemplo de como democracia e tcnica se alimentam, ao
invs de se contraporem. este o aprendizado que teremos que fazer, todos ns, dirigentes
e tcnicos governamentais, mas tambm organizaes populares, sindicatos e organizaes
no-profissionais. Informao para a democracia, democracia para a informao, este
poderia ser o slogan sob a gide do qual deveremos, nos prximos anos, conceber e
executar o processo de capacitao de dirigentes e tcnicos dos governos municipais.

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Referncias Bibliogrficas
CHOAY, Franoise. Urbanismo. So Paulo: Perspectiva, 1979.
URBAN PARTNERSHIP & THE TWU URBAN DIVISION. The urban dialogues.
Learning events summary notes. S.l, 1998.
WORLD ECONOMIC DEVELOPMENT CONGRESS & THE WORLD BANK. World
Competitive Cities Congress. Executive Sumary Document. Washington, DC,
mimeo, 1998.

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142

Currculo dos Autores

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Carlos Bernardo Vainer

Doutor em Desenvolvimento Econmico e Social pela Universidade de Paris I
(Panthon Sorbonne). Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), onde atualmente
Diretor. Lidera o Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN (IPPUR/
UFRJ). Pesquisador I do CNPq.

Carlos Loch
Engenheiro Agrimensor. Mestre em Cincias Geodsicas pela Universidade Federal
do Paran (parceria com a Universidade de Hannover, Alemanha), Doutor em Engenharia
Florestal pela mesma instituio (parceria com a Universidade de Freiburg, Alemanha).
Professor Titular na Universidade Federal de Santa Catarina. Supervisor do Laboratrio
de Fotogrametria, Sensoriamento Remoto e Geoprocessamento. Pesquisador I do CNPq.

Claudia Monteiro De Cesare

Engenheira Civil. Especialista pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande
do Sul, Mestre pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, PhD pela University of
Salford. Gestora de Atividades em assuntos relacionados Tributao Imobiliria na
Secretaria Municipal da Fazenda da Prefeitura de Porto Alegre. Professora do Curso de
Ps-graduao em Engenharia de Avaliaes e Percias da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. No Lincoln Institute of Land Policy tem ministrado cursos e desenvolvido
programas em tributao imobiliria para a Amrica Latina.

Diego Alfonso Erba

Engenheiro Agrimensor. Mestre em Fotointerpretao pela Universidade Federal
de Santa Maria, Mestre em Cadastro Multifinalitrio pela Universidade Federal de Santa
Catarina, Doutor em Engenharia de Agrimensura pela Universidade Nacional de
Catamarca. Ps-Doutor na rea de SIG pela Universidades de Shiga, no Japo e pela
Universidade de Clark, nos Estados Unidos. Atualmente Visiting Fellow do Lincoln
Institute of Land Policy de Cambridge, no qual ministra cursos sobre Cadastro Territorial
em diferentes pases da Amrica Latina.

Fabrcio Leal de Oliveira

Arquiteto. Mestre e Doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Gerente de Capacitao do Ministrio das Cidades. Funcionrio cedido da Prefeitura
Municipal do Rio de Janeiro, onde j foi Gerente de Projetos Estratgicos da Secretaria
Municipal de Urbanismo.

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Georgina Telosa Galvo

Economista. Ex-Titular da Secretaria Municipal de Finanas da Prefeitura Municipal
de Belm, PA.

Mauro Carlos Cruz Gaia

Engenheiro Eletrnico pela Universidade Federal do Par, Analista de Sistemas e
Bacharel em Direito pela Universidade da Amaznia. Assessor tcnico do Departamento
de Tributos Imobilirios da Secretaria Municipal de Finanas da Prefeitura de Belm, PA.

Pedro de Novais Lima Junior

Arquiteto. Mestre em Planejamento Urbano e Rural pela Technical University of
Nova Scotia, Canad. Doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Professor do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de
Viosa, onde Coordenador do Curso de Especializao em Planejamento Municipal.
Pesquisador associado do Laboratrio ETTERN (IPPUR/UFRJ).

Renato de Azevedo Westphalen

Arquiteto. Especialista em Geoprocessamento pela Universidade do Vale do Rio
dos Sinos (UNISINOS). Ex-Coordenador de Cadastro, atualmente Diretor de Planejamento
Urbano da Prefeitura Municipal de Novo Hamburgo, RS.

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