Vera Jacob Chaves, Joo dos Reis Silva Jnior

e Afrnio Mendes Catani (Organizadores)

Andra Araujo do Vale Carina Elisabeth Maciel
Deise Mancebo Dermeval Saviani Licnio Lima
Maria das Graas da Silva Mrio Azevedo
Tereza Christina Veloso Valdemar Sguissardi
Reforma universitria: dimenses e perspectivas
O pragmatismo como fundamento das reformas educacionais no Brasil
Reformas e polticas: educao superior e ps-graduao no Brasil
Reformas da educao superior: cenrios passados e contradies do presente
Educao superior no Brasil: em tempos de internacionalizao
A cultura da universidade pblica brasileira: mercantilizao do conhecimento
e certificao em massa A universidade brasileira e o PNE:
Consequncias da mundializaao da universidade pblica brasileira: ps- instrumentalizao e
graduao, trabalho docente, profissionalizao e avaliao
mercantilizao educacionais
A universidade brasileira e o PNE: instrumentalizao e mercantilizao
educacionais

So Paulo

2013
 <D 2 0 1 3 b y V e r a J a c o b C h a v e s , Joo dos R e i s S i l v a Jnior c A f r n i o M e n d e s Catani

Direitos desta edio reservados EJR Xam Editora Ltda.

Proibida a reproduo total ou parcial por quaisquer meios,
sem autorizao expressa da editora.
Edio: Expedito Correia
Sumrio
Capa: Expedito Correia (sobre detalhe de Cinticos/Mosaicos, de Alfredo Volpi)
Reviso: Estela Carvalho
Normalizao: Anamaria da Costa Cruz A universidade brasileira e o PNE: instrumentalizao e
Editorao eletrnica: Xam Editora mercantilizao educacionais, 7
Vera Jacob Chaves, Joo dos Reis Silva Jnior e Afrnio Catani
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
U58 A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE : i n s t r u m e n t a - Perspectivas do PNE tendo como referncia a relao
l i z a o e m e r c a n t i l i z a o e d u c a c i o n a i s / Vera
Jacob Chaves, Joo dos Reis S i l v a Jnior e educao e trabalho, 15
A f r n i o Mendes C a t a n i ( o r g a n i z a d o r e s ) ; Andra Dermeval Saviani
A r a u j o d o V a l e . . . f e t a l . } . S3o P a u l o s
Xam, 2 0 1 3 .
1 5 1 p . ; 2 1 cm. - ( C o l e o P o l i t i c a s u n i v e r s i -
trias)
A educao superior no PNE: utopia ou iluso?, 33
Valdemar Sguissardi
Inclui bibliografias
ISBN 9 7 8 - 8 5 - 7 5 8 7 - 1 5 8 - 4 Universidade gestionria: hibridismo institucional e
1. E n s i n o s u p e r i o r B r a s i l . I . Chaves, Vera
Jacob. I I . S i l v a J n i o r , Joo dos Reis. I I I . Cata-
adaptao ao ambiente competitivo, 59
n i , A f r n i o Mendes. IV. V a l e , Andra A r a u j o d o . Licnio Lima
V, S r i e .
CDD 3 7 8 . 8 1 Hibridismo institucional na universidade brasileira, 85
Apoio: Deise Mancebo, Joo dos Reis Silva Jnior e Afrnio Mendes Catani
Grupo de Trabalho Politicas dc Educaflo Superior
Associao Nacional de Ps-Gradua2o e Pesquisa em EducaSo A economia baseada no "cercamento" do conhecimento:
globalizao, educao e mercadorias fictcias, 95
Mrio Azevedo
EJR Xam Editora Ltda.
Av. Corifeu de Azevedo Marques, 1.676, cj. 1 - Vila Indiana
CEP 05582-001 - So Paulo (SP) - Brasil Expanso do segmento privado-mercantil na educao
Tel.: (011)5083-4649 Tel./Fax: (011) 5083-4229 superior brasileira: o caso da Estcio de S, 113
www.xamaeditora.com.brvendas@xamaeditora.com.br Andra Araujo do Vale
Acesso educao superior sob o debate da incluso, 131
Maria das Graas da Silva, Carina Elisabeth Maciel c Tereza Cliristina Veloso

Sobre os autores, 149 A universidade brasileira

e o PNE:
instrumentalizao e
mercantilizao educacionais
Vera Jacob Chaves, Joo dos Reis Silva Jnior
e Afrnio Mendes Catani

No quadro da atual crise estrutural e profunda do capital, a universi-

dade como locus da produo do conhecimento cientfico assume fator
decisivo para o desenvolvimento e competitividade do setor produtivo e
das naes como condio sim qua non para a disputa no mercado capi-
talista mundial.
A reordenao do processo produtivo capitalista em curso, decorrn-
cia da atual crise do capital, impe a necessidade de formar um novo perfil
de trabalhador, dotado de novas competncias, sobretudo de uma nova
mentalidade - adaptvel s novas relaes contratuais entre capital e traba-
lho. Como consequncia desse processo a universidade assume papel es-
tratgico como instrumento ideolgico necessrio a reproduo da lgica
do capitai e como servio altamente rentvel ao mercado.
nesse contexto de crise do capital que so implementadas reformas
no Estado e na educao superior, desenvolvidas no Brasil a partir da dca-
da de 1990, sob a orientao dos organismos internacionais, em especial o
Banco Mundial (BM), a Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura (Unesco) e a Organizao para Cooperao e Desen-
volvimento Econmico (OCDE). O projeto neolibral de educao desses
organismos internacionais para os pases perifricos do capital caracteri-
zado pelo aprofundamento da privatizao, pela desnacionalizao da edu-
cao e consolidao de um novo mercado educativo global. Tal projeto
vem sendo materializado por uma srie de reformas educativas na Amrica
 9 A universidade brasileira e o PNE
Latina, imposta por meio de "acordos comerciais estabelecidos entre es-
11
ses organismos e os governos, com a finalidade de submeter a educao
fs exigncias da lucratividade do capital,
Essas reformas objetivam impor ajustes estruturais nos pases da pe-
riferia do capitalismo de acordo com os interesses expansionistas do capi-
tal em busca de novos mercados e atividades lucrativas, Na formao de
mercados educativos em que a educao includa como servio comer-
cializvel e sujeito a condies de competio que se inserem a mer-
cantilizao e a fnanceirizao da educao superior - esta a partir de
2007, com o ingresso das universidades privadas lucrativas na Bolsa de
Valores de So Paulo (Bovespa). Como parte desse processo as institui-
es privadas de ensino superior vm sendo estimuladas, pelos governos,
a se expandir, por meio da liberalizao dos servios educacionais e da
iseno fiscal, em especial, pela oferta de cursos aligeirados e a distncia,
voltados apenas para o ensino desvinculado da pesquisa. No caso das
universidades pblicas alteraes profundas so impostas no seu mous
operandi para que se tornem flexveis, operacionais, eficazes e produtivas
transplantando do mundo empresarial o modelo organizacional gerencial
onde o gestor assume a figura de gerente. A dissoluo das fronteiras entre
o pblico e o privado tem sido a caracterstica central das reformas im-
plantadas, com a insero de entes privados no espao pblico criando um
hibridismo institucional seja pela criao de fundaes privadas "ditas de
apoio" no interior das universidades pblicas ou pela transformao das
universidades em fundaes de direito privado, como vem ocorrendo na
educao superior de Portugal, conforme registra Licnio Lima, na tercei-
ra seo dessa coletnea.
Nesse contexto de transformao da educao em mercadoria nego-
civel no mercado capitalista e de negao de direitos sociais bsicos para
atender as recomendaes dos organismos internacionais de ajuste fiscal
do Estado, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional o Proje-
to de Lei n 8.035, com o novo Plano Nacional de Educao (PNE), que
estabelece metas e diretrizes para a educao nacional a serem implantadas
em 10 (dez) anos.
O que pode significar a aprovao de um PNE num contexto de refor-
mas neoliberais que tem como centralidade o ajuste fiscal do Estado e a
mercantilizao da educao? Quais as perspectivas para a educao p-
A universidade brasileira e o PNE: instrumentalizao e mercantilizao educacionais 11
blica, em especial para o nvel superior, nesse contexto de mudanas que
alteram substancialmente o ethos acadmico das universidades? Como
garantir uma educao pblica com qualidade nos marcos da atual crise do
capitalismo para que toda a populao brasileira possa ter acesso a esse
que um direito fundamental de toda pessoa humana?
Essas e outras questes so discutidas nesta oitava coletnea da Cole-
o Polticas Universitrias, que cumpre uma tarefa importante: reproduzir
as principais reflexes e debates apresentados no GT 11, durante a 35 Reu- a
nio Anual da Anped, em 2012, por meio de uma divulgao mais ampla
possibilitando a continuidade da reflexo nos espaos acadmicos do pas.
Das sete sees que integram a coletnea, as duas primeiras reprodu-
zem as exposies feitas na Sesso Especial "O PNE em debate: perspec-
tivas".
Com o ttulo "Perspectivas do PNE tendo como referncia a relao
educao e trabalho" o professor Dermeval Saviani, apresenta uma anlise
sobre as perspectivas do PNE tendo como fundamento a relao entre
trabalho e educao. Aps esclarecer o significado da relao trabalho-
educao o autor analisa as metas e estratgias definidas no PNE e que se
relacionam categoria trabalho, tendo como referncia a ltima verso do
substitutivo do relator deputado Angelo Vanhoni, aprovado na reunio da
Comisso Especial realizada no dia 26 de junho de 2012. Nas considera-
es finais o autor afirma que o PNE (2001-2010) no teve nenhuma inge-
rncia na poltica educacional do pas e no passou de uma carta de inten-
es e que os avanos que so evidenciados em relao a educao no pas
no tem nenhuma relao com a vigncia desse plano. Conclui afirmando
que necessrio modificar a cultura poltica atual "por meio da presso
popular e por um forte e organizado movimento dos educadores que se
revele capaz de se sobrepor sem-cerimnia dos empresrios que, tendo
como linha auxiliar suas organizaes ditas no-governamentais, vm pro-
curando hegemonizar o campo educacional" (p. 31-32) a fim de que a
poltica seja traduzida em "prtica efetiva" com a "implantao de um ver-
dadeiro sistema nacional de educao articulado a um consistente plano
nacional de educao elaborado luz do conceito e do fato do trabalho
como princpio educativo", (p. 32)
Na segunda seo intitulada A educao superior no PNE: utopia ou
U
iluso?" Valdemar Sguissardi inicia suas reflexes afirma que necessrio
10 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
retomar acontecimentos do passado recente na "formulao, aprovao,
homologao e execuo de leis do campo educativo, entre elas a de pla-
nos nacionais de educao"(p. 33) para depois perguntar-se quais as ra-
zes para se pensar em boas perspectivas quanto a aprovao, homologa-
o e aplicao do novo PNE. No texto o autor destaca traos gerais do
contedo do projeto de lei com nfase para algumas metas para a educa-
o superior e aponta questes ausentes que considera preocupante como
a "definio do que se entende por qualidade e com que parmetros" (p.
43) e da falta de um adequado diagnstico sobre a educao superior que
revele a expanso cada vez mais aprofundada das instituies de ensino
superior (IES) privado-mercantis, dentre outros aspectos. Nas considera-
es finais o autor questiona o comportamento do governo federal em
relao a aprovao dos 10% do Produto Interno Bruto pela Cmara e
chama ateno para uma srie de fatores que as marcas do passado reve-
laram e que os "analistas e militantes precisam encarar [...] para que no
se alimentem utopias inteis ou iluses similares s do passado, na luta por
um PNE com boas perspectivas para a educao em geral e para a educa-
o superior em particular", (p. 54) Finaliza chamando ateno para as
fragilidades que representa uma adeso excessiva de parte dos movimen-
tos sociais ao Estado, que aps a "ascenso de governos de esquerda ou
centro-esquerda foram perdendo a fora reivindicativa e de resistncia de
pocas passadas", (p. 55)
Licnio Lima com o texto "Universidade gestionria: hibridismo
institucional e adaptao ao ambiente competitivo" apresenta uma anlise da
atual reforma das Instituies de Educao Superior em Portugal que, com
a aprovao da Lei n 62 de 10 de setembro de 2007, cria o estatuto do novo
0 que se caracteriza pela "incorporao da lgica e dos mecanismos que
"Regime Jurdico das Instituies de Ensino Superior" possibilitando que as
IES pblicas se organizem como fundao pblica com regime de direito
privado. Trata-se de uma reforma profunda na organizao das instituies
marcada pela adoo de modelos da gesto empresarial na administrao
pblica "com a criao de agncias e fundaes, o estabelecimento de par-
cerias diversas, a desregulao, privatizao e mercadorizao, na busca de
flexibilidade de gesto e de maior eficcia e eficincia", (p. 64) Destaca o
autor que se vivncia em Portugal, nesse momento, o modelo institucional
do tipo hbrido que apesar de ser de natureza pblica no mais estatal e
adota "o direito privado em vrias reas de atuao, mas referenciando-se
A universidade brasileira e o PNE: instrumentalizao e mercantilizao educacionais 11
no direito pblico noutras". (p. 65) Nas concluses do texto, Licnio regis-
tra que a universidade portuguesa est em profunda mutao ao ser induzida
a adotar modelos institucionais advindos da empresa para "sobreviver", sen-
do denominada por ele como "universidade gestionria". Destaca, ainda,
que nos discursos reformistas, a autonomia entendida como "autonomia
de gesto a ser exercida por parte das autoridades universitrias, apoiadas
portecnoestruturas cada vez mais relevantes" (p. 82) o que ele denomina de
"autonomia gestionria".
Deise Mancebo, Joo dos Reis Silva Jnior e Afrnio Mendes Catani,
tendo como base o conceito de hibridismo institucional, desenvolvido por
Licnio Lima, analisam a gesto das instituies de educao superior no
Brasil, na quarta seo intitulada "Hibridismo institucional na universidade
brasileira". Na anlise feita identificam trs modelos de gesto que adotados
em "momentos histricos distintos, coabitam, presentemente, as institui-
es de educao superior pblicas do pas" (p. 88). No modelo de admi-
nistrao patrimonialista (que perdurou por quase quatro sculos) as ati-
vidades administrativas so decididas de acordo com a vontade do domi-
nante, no existe a ideia de pblico e "o Estado considerado propriedade
de alguns poucos" (p. 88), O modelo burocrtico foi implementado com a
reforma administrativa do Estado Novo que teve como referncia a cria-
o do Departamento de Administrao do Setor Pblico e a "construo
de um Estado moderno com uma burocracia pblica profissionalizada [...]
desenvolvendo um tipo de gesto que separasse o poltico do administra-
dor pblico", (p. 89) Na dcada de 1990, com a reforma do Estado, idea-
lizada por Bresser-Pereira, esse modelo foi substitudo pelo modelo gerencial
regem o mundo das empresas privadas, com o objetivo de propiciar agili-
dade, eficincia e qualidade aos servios", (p. 91) Concluem que as insti-
tuies pblicas de educao superior no Brasil "apresentam-se hbridas
no s pela articulao entre Estado, mercado e sociedade civil, como nos
alertava o professor, mas tambm pela imbricao de modelos teorica-
mente distintos de gesto" (p. 92-93) que coexistem no interior dessas
instituies, apesar da predominncia do modelo gerencial.
A quinta seo intitulada "A economia baseada no 'cercamento^do
conhecimento: globalizao, educao e mercadorias fictcias", elaborado
por Mrio Azevedo tem como objetivo discutir o modo de operar do capita-
 12 A universidade brasileira e o PNE
lismo globalizado estabelecendo homologias entre a educao superior e a
poltica internacional. No texto o autor busca responder as seguintes ques-
tes: "Qual economia no baseada no conhecimento? [...] Qual sociedade
na Histria dispensou o conhecimento? Quais elites no valorizaram o pen-
samento sofisticado e a fina arte da direo e da persuaso?", (p. 108) Em
resposta, afirma que as sociedades necessitam do conhecimento da educa-
o e da cultura e que esses so regulados "pela diviso social do trabalho
em cada pas (ou regio) e entre as naes", (p. 108-109) Afirma, ainda, que
a economia baseada no conhecimento fundamentada na teoria do capital
humano que "tem por referncia o individualismo metodolgico, responsa-
biliza o trabalhador por sua capacidade de empregabilidade e por sua
categorizao na sociedade. Nesse sentido, para alm, da promoo de uma
espcie de darwinismo social e de um mundo de extrema competio na
sociedade, a economia baseada no conhecimento promove a liberalizao, a
privatizao e os 'cercamentos' da educao e do conhecimento, transfor-
mando-os em mercadorias fictcias", (p. 109) Conclui que a economia ba-
seada no conhecimento nada mais do que "uma ideologia de inculcao do
habitits individualista, da responsabilizao do trabalhador por sua empre-
gabilidade, da mercadorizao da oferta da educao e do "cercamento" do
conhecimento". (p.I09)
Andra Arajo do Vale com o texto intitulado "A expanso do segmen-
to privado-mercantil na educao superior brasileira: o caso da Estcio de
S" apresenta resultados da pesquisa realizada na Universidade Estcio de
S. O estudo aborda o processo de fmanceirizao da educao superior
brasileira com a abertura de capital de universidades privado-mercantis na
Bovespa, iniciado em 2007 e que tem criado empresas gigantes do tipo
mercantil-educacional que atuam em todo territrio nacional e reorgani-
zam o segmento privado-mercantil desse nvel de ensino. Partindo da ideia
de que a educao superior brasileira um campo de luta, a autora faz uma
cartografia da expanso privada da educao superior no pas com desta-
que para trs perodos: "a ditadura civil-militar que, se no inaugura o
privatismo educacional, impulsiona-o de modo destacado, os anos 1980 -
quando, ao mesmo tempo, esgota-se o ciclo de crescimento inaugurado
no regime militar e se ampliam os debates e lutas em torno da educao
superior, levando o setor privado a encetar novas estratgias de manuten-
o e ampliao de suas atividades e os anos 1990, quando se demarca
A universidade brasileira e o PNE: instrumentalizao e mercantilizao educacionais 11
a emergncia de um novo momento da expanso do segmento privado-
mercantil". (p. 114) Destaca que o movimento de expanso iniciado nos
anos 1990 criou as condies para a fmanceirizao da educao superior
brasileira criando gigantes privado-mercantis, como o caso da Estcio
de S. Nas consideraes finais, conclui que a expanso do segmento
privado-mercantil tem se fortalecido indiretamente com o financiamento
pblico, por meio do Programa Universidade para Todos e do Fundo de
Financiamento Estudantil, sendo resultado de uma poltica de Estado que
beneficia essas empresas e cria as bases para a "emergncia de gigantes
financeiros no setor educacional", (p. 127)
Na ltima seo da coletnea intitulada "Acesso educao superior
sob o debate da incluso" traz as reflexes feitas no minicurso organizado
pelas professoras Maria das Graas da Silva; Carina Elisabeth Maciel e
Tereza Christina Veloso. Com o objetivo de discutir o acesso na perspectiva
da incluso as autoras procuram responder as seguintes questes de estu-
do: "quem favorecido pelo acesso educao superior? Quantos acessam?
Que tipo de acesso desenvolvido? Acesso e ingresso na educao superi-
or so sinnimos? Acessar educao superior promove outros acessos?
O que significa acesso na perspectiva do discurso de incluso?" (p. 131).
Com base em dados coletados no Censo da Educao Superior do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira as autoras
concluem que "O tema da incluso, em conexo com o acesso, mostra a
complexidade da realidade, e, por isso, somente pode ser considerado se
inserido nas contradies sociais postas pelo capitalismo" (p. 146) e que,
apesar dos avanos evidenciados com a expanso de vagas nas instituies
federais de ensino superior, existe uma lacuna entre o que prometido e o
que usufrudo pela populao.
Consideramos que as discusses e anlises apresentadas nos sete ar-
tigos que integram essa coletnea contribuiro de forma efetiva para o
debate acadmico acerca da situao da educao superior, As sees se
articulam numa discusso cuidadosa acerca das polticas que afetam a
educao superior no pas e que esto refletidas no novo PNE, em discus-
so no Senado Federal. A leitura atenta dessa obra possibilitar o conheci-
mento das principais preocupaes dos pesquisadores do GT-11 daAnped
e da Rede Universitas/BR, no ltimo perodo, bem como alerta para a
necessidade de "utilizar as armas da teoria e da crtica" (p. 55) para "cons-
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNEAeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101

truir novas utopias mais realistas para orientar sua luta e prevenir novas
iluses" (p. 55) como registra Valdemar Sguissardi em seu texto. Essas e
outras questes integram, tambm, o novo-projeto integrado "Expanso Perspectivas do PNE tendo
da Educao Superior no Brasil" em desenvolvimento pela Rede
Universitas/BR, com financiamento da Coordenao de Aperfeioamento como referncia a relao
de Pessoal de Nvel Superior, por.meio do Observatrio da Educao.
educao e trabalho*
Dermeval Saviani

1 Introduo
Como diz Alfredo Bosi (1992, p. 11), comear pelas palavras no
coisa v. Considerando que o objeto desta sesso incide sobre as perspec-
tivas do Plano Nacional de Educao (PNE), convm esclarecer o signifi-
cado da palavra "perspectiva", cuja etimologia no unvoca.
Uma de suas origens dada pelo verbo penpicio, perspicis, perspexi,
perspectum, perspicere que significa "ver atravs", "olhar atravs de",
s

"penetrar com os olhos", donde "examinar com cuidado" "observar com

ateno", "distinguir", "ver claramente". Da deriva o significado de "pers-
pectiva" como ponto de vista, ngulo de viso, aspectos distintos de um
fenmeno determinado. Assim, quando falamos em perspectivas do PNE
podemos estar nos referindo aos aspectos que o plano comporta, reconhe-
cendo, por exemplo, a perspectiva do financiamento, a perspectiva da cen-
tralizao versus descentralizao, da gesto democrtica, dos nveis e
modalidades de ensino, a perspectiva dos rgos decisrios etc. Mas tam-
bm, reportando-nos ao ngulo de viso, podemos falar em perspectiva
filosfica do PNE, perspectiva sociolgica, poltica, econmica e assim

Texto de apresentao na Sesso Especial "O PNE em debate: perspectivas" no mbito da

35 ReuniSo Anual da Anped Porto de Galinhas, 24 de outubro de 2012.
a
100
A universidade brasileira e o PNE
por diante. Ou seja, ns podemos fazer uma anlise filosfica do PNE
mostrando qual a concepo de homem, de mundo e de educao que
subjaz s metas e estratgias propostas no plano. Podemos, tambm,
fazer uma anlise sociolgica evidenciando os atores sociais atuantes na
elaborao do plano, as implicaes sociais das decises tomadas etc. Se
fizermos uma anlise poltica, vamos destacar a correlao de foras, a
presena dos partidos tanto na formulao da proposta no mbito do
Ministrio da Educao (MEC) quanto em sua discusso no Congresso
Nacional e assim por diante. Numa anlise econmica, ganharo desta-
que as questes referentes ao financiamento, os custos implicados no
cumprimento das metas e estratgias, as demandas do mercado de tra-
balho, entre outros aspectos.
Mas outro timo da palavra "perspectiva" nos dado pelo verbo
latinoper-exspecto, per-exspectas, per-exspectcivi, per-exspectatiim, per-
exspectare, que significa "esperar por", geralmente em sentido de longo
prazo, isto , "esperar muito tempo". Aqui "perspectiva" revela-se sin-
nimo de "expectativa", de uma viso de futuro, de algo pelo qual anela-
mos, que ainda no est dado, mas que esperamos venha a se realizar.
nesse contexto que por vezes perguntamos sobre as perspectivas de um
pas como o Brasil, de uma atividade como a educao e de uma rea de
definio de metas educativas como o caso do PNE. Parece que, no
enunciado do tema proposto pelos organizadores dessa sesso especial,
"O PNE em debate: perspectivas", prevalece esse significado. Ou seja:
ao nos propormos a considerar as perspectivas do PNE, penso que
estamos querendo saber para quais rumos aponta esse plano. Dizendo de
outro modo, considerado o estado atual, o que dele podemos esperar
para o futuro? Quais so as perspectivas atuais da educao brasileira
luz do que est sendo proposto no Plano Nacional de Educao? Essa
pergunta interroga sobre as expectativas que podemos nutrir, de forma
consciente e fundamentada, quanto s possibilidades de desenvolvimen-
to da educao brasileira a partir do PNE, daqui para frente, do momento
atual em direo ao futuro.
At aqui me pronunciei sobre o tema da sesso em seu enunciado
geral. No entanto, o convite feito a mim especificava que me caberia tratar
das perspectivas do PNE pelo aspecto da relao entre trabalho e educa-
o. Ou seja: cabia-me responder seguinte questo: quais as perspectivas
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"do conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
do PNE na perspectiva da relao entre trabalho e educao? V-se nesse
enunciado que a palavra "perspectiva" comparece duas vezes. Na primei-
ra, est em causa o segundo significado que apontei na abertura de minha
exposio; na segunda vez, do primeiro sentido que se trata. Claro que a
frase assim proferida, com uma mesma palavra repetida, ainda que com
sentidos diferentes, soa estranha e , mesmo, gramaticalmente incorreta.
O enunciado gramaticalmente aceitvel seria o seguinte: quais as expecta-
tivas do PNE sob o ponto de vista da relao entre trabalho e educao?
Ou, numa formulao ainda mais clara: quais as expectativas que podemos
nutrir diante do PNE quando o consideramos sob o aspecto da relao
entre trabalho e educao?
2 Sobre a relao trabalho-educao
Para tratar de forma adequada do tema proposto, conviria comear por
esclarecer o significado da relao trabalho-educao para, a partir da, pro-
ceder analise das metas e estratgias definidas no PNE. Dado, porm, o
limite de tempo, vou apenas indicar o significado bsico dessa relao.
O homem surge no momento em que determinado ser natural se
destaca da natureza e obrigado, para existir, a produzir sua prpria
vida. Assim, diferentemente dos animais, que se adaptam natureza, os
homens tm de adaptar a natureza a si. Agindo sobre ela e transforman-
do-a, os homens ajustam a natureza s suas necessidades. Esse ato o
que conhecemos pelo nome de trabalho. Podemos, pois, dizer que a es-
sncia do homem o trabalho. Portanto, no uma ddiva divina ou
natural; no algo que precede a existncia do homem. Ao contrrio, a
essncia humana produzida pelos prprios homens. E um trabalho que
se desenvolve, se aprofunda e se complexjfica ao longo d tempo: um
processo histrico.
Se a existncia humana no garantida pela natureza, mas tem de ser
produzida pelos prprios homens, ento o homem no nasce homem. Ele
se forma homem. Ele precisa aprender a produzir sua prpria existncia.
Portanto, a produo do homem , ao mesmo tempo, a formao do ho-
mem, isto , um processo educativo. A origem da educao coincide com
a origem do homem mesmo. A essncia humana funda-se, pois, na relao
trabalho-educao.
100 A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE
No captulo 5 do primeiro livro d "O Capital Marx trata, primeiro, do
trabalho em geral, isto , como produtor de valores de uso, como "condi-
o natural eterna da vida humana, sem depender, portanto, de qualquer
forma dessa vida, sendo antes comum a todas as suas formas sociais"
(MARX, 1968, p. 208). Em seguida, no mesmo captulo, analisa o traba-
lho tal como se manifesta no modo de produo capitalista, onde assume a
forma de produo de valores de troca, definindo-se como "produtivo"
em sentido estrito, isto , como gerador de mais-valia. Assim, a produo
de valores de uso , sob a gide do capital, indissocivel da produo de
valores de troca: "Sendo a prpria mercadoria unidade de valor-de-uso e
valor, o processo de produzi-la tem de ser um processo de trabalho ou um
processo de produzir valor-de-uso e, ao mesmo tempo, um processo de
produzir valor" (MARX, 1968, p. 211).
Portanto, o trabalho, enquanto elemento fundante e determinante da
vida humana em seu conjunto , por consequncia, fundante e determinante
da educao. Ou seja: uma vez que o trabalho "condio natural eterna da
vida humana", em qualquer sociedade o trabalho se comporta como prin-
cpio educativo, isto , determina a forma como constituda e organizada
a educao. Na sociedade capitalista, a forma assumida pelo trabalho pro-
dutivo sobre a base da indstria moderna erige-se como princpio educativo
determinando tanto o seu desenvolvimento como se constituindo, contra-
ditoriamente, em "germes da educao do futuro" (MARX, 1968, p. 554)
e em "fermentos de transformao" (MARX, 1968, p. 559).
Gramsci traduziu esse entendimento para o mbito da prpria escola,
ao afirmar:
O conceito e o fato do trabalho (da atividade terico-prtica) o principio
educativo imanente escola elementar, dado que a ordem social e estatal
(direitos e deveres) introduzida e identificada na ordem natural pelo traba-
lho. O conceito do equilbrio entre ordem social e ordem natural sobre o
fundamento do trabalho, da atividade terico-prtica do homem, cria os
primeiros elementos de uma intuio do mundo liberta de toda magia ou
bruxaria, e fornece o ponto de partida para o posterior desenvolvimento de
uma concepo histrico-dialtica do mundo. (GRAMSCI, 1975, v. 3, p.
1.54-1, traduo nossa)
nesse contexto que cabe analisar o PNE pela perspectiva da relao
trabalho-educao.
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"do conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
3 O PNE e a relao trabalho-educao
O projeto do Plano Nacional de Educao, embora aprovado na C-
mara dos Deputados, ainda deve passar pela apreciao e votao do Se-
nado Federal. Se for aprovado no Senado tal como saiu da Cmara dos
Deputados, seguir para a sano presidencial, que, por sua vez, tem a
prerrogativa de veto parcial ou total. Caso o Senado introduza aigum tipo
de alterao, o projeto dever retornar Cmara e, somente depois, ser
submetido sano da presidenta da Repblica. Assim, embora aparea
nos documentos a referncia PNE 2011-2020, a chance mais otimista
que tenhamos um PNE 2013-2022.
Diante desse quadro, tomarei como referncia a ltima verso do
Substitutivo do relator, conforme "Parecer reformulado" aprovado na reu-
nio da Comisso Especial realizada no dia 26 de junho de 2012 (BRASIL,
2012). O referido substitutivo composto de duas partes: a lei que aprova
o plano e um anexo que reproduz o PNE propriamente dito, constitudo
pelo enunciado das 20 metas, com as respectivas estratgias.
Dada a condio do trabalho como princpio educativo, dele que
emanam os enunciados contidos na proposta do PNE, desde a meta l, que
trata da educao infantil, passando pela meta 2, referente ao ensino fun-
damental, e seguindo por todas as demais metas at chegar ltima, a de
nmero 20, relativa ao financiamento. Assim, fato amplamente conheci-
do que a ampliao da oferta de creches e pr-escolas at a sua univer-
salizao, constante da meta 1, decorre da generalizao do trabalho das
mulheres. Quanto ao ensino fundamental, para se ter presente sua deter-
minao pelo trabalho basta recordar a passagem gramsciana j citada,
referente ao trabalho como princpio educativo da escola elementar. Esse
mesmo raciocnio poderia ser levado ad iante, mostrando que todas as metas,
direta ou indiretamente, so determinadas pelo trabalho.
Suponho, porm, que o convite para falar sobre as perspectivas do
PNE luz da relao trabalho-educao implicava ir alm dessa constatao
geral. Vejamos, ento, como a referida relao se faz presente de forma
explcita na ltima verso do substitutivo do relator, deputado ngelo
Vanhoni.
Na parte referente ao texto da lei que "aprova o Plano Nacional de
Educao e d outras providncias", entre os 14 artigos que o compem,
apenas o segundo, que enuncia dez diretrizes do plano, contempla, de
 100 A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE
forma explcita, o tema desta minha exposio. Trata-se do Inciso V -
Formao para o trabalho e para a cidadania. Alm disso, podemos tam-
bm considerar como ligado ao tema da relao trabalho-educao o Inciso
IX - valorizao dos (as) profissionais da educao.
Quando consideramos o anexo, isto 6, o plano propriamente dito, en-
contramos o seguinte resultado:
a) Na meta 2, referente ao ensino fundamental, a estratgia 2,9, "De-
senvolver formas alternativas de oferta do ensino fundamental para atender
aos filhos e filhas de profissionais que se dedicam a atividades de carter
itinerante" (BRASIL, 2012, p. 11), revela que a determinao de uma forma
particular de trabalho, o trabalho itinerante, impe a exigncia de se ajustar a
organizao do ensino fundamental a essa situao especfica.
b) Na meta 3, cujo objeto o ensino mdio, encontramos vrias estra-
tgias que se reportam questo do trabalho.
A estratgia 3.1 prope-se
Institucionalizar programa nacional de renovao do ensino mdio, a fim de
incentivar prticas pedaggicas com abordagens interdisciplinares
estruturadas pela relao entre teoria e prtica; por meio de currculos es-
colares que organizem dc maneira flexibilizada e diversificada, contedos
obrigatrios e eletivos articulados em dimenses como cincia, trabalho,
linguagens, tecnologia, cultura e esporte, garantindo-se a aquisio de
equipamentos e laboratrios, a produo de material didtico especfico, a
formao continuada de professores e a articulao com instituies aca-
dmicas, esportivas e culturais. (BRASIL, 2012, p. 12)
Aqui, a noo de trabalho comparece genericamente como uma das
dimenses da vida social a incentivar abordagens interdisciplinares e cur-
rculos flexveis.
A estratgia 3.5, "Fomentar a expanso das matrculas gratuitas de
ensino mdio integrado educao profissional, observando-se as peculi-
aridades das populaes do campo, das comunidades indgenas e
quilombolas e das pessoas com deficincia" (BRASIL, 2012, p. 12), vai na
direo da ampliao do processo de integrao entre o ensino mdio e a
educao profissional.
Pela estratgia 3.6, busca-se
Estruturar e fortalecer o acompanhamento e o monitoramento do acesso e
da permanncia dos e das jovens beneficirios (as) de programas de trans-
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"d o conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
ferncia de renda, no ensino mdio, quanto frequncia, ao aproveitamen-
to escolar e interao com o coletivo, bem como das situaes de discri-
minao, preconceitos e violncias, prticas irregulares de explorao do
trabalho, consumo de drogas, gravidez precoce, em colaborao com as
famlias c com rgos pblicos de assistncia social, sade e proteo
adolescncia e juventude. (BRASIL, 2012, p. 12-13)
Aqui, a expresso "prticas irregulares de explorao do trabalho"
sintomtica, pois admite que h prticas regulares de explorao do traba-
lho, o que, alis, prprio da sociedade capitalista, que se funda exata-
mente na explorao do trabalho.
A estratgia 3.8, "Fomentar programas de educao e de cultura para
a populao urbana e do campo de jovens e adultos na faixa etria de
quinze a dezessete anos, com qualificao social e profissional para aque-
les que estejam fora da escola e com defasagem idade-srie" (BRASIL,
2012, p. 13), tambm evoca o problema do trabalho, ao se referir "qua-
lificao profissional".
Finalmente, a estratgia 3.11, "Desenvolver formas alternativas de
oferta do ensino mdio para atender aos filhos e filhas de profissionais que
se dedicam a atividades de carter itinerante" (BRASIL, 2012, p. 13), de
forma equivalente ao que ocorreu com a meta 2, reporta-se exigncia de
se levar em conta, tambm no ensino mdio, a situao especfica dos
alunos cujos pais se dedicam a modalidades de trabalho de carter itinerante.
As metas de 4 a 7 tratam, respectivamente, da educao especial, da
alfabetizao, do tempo integral nas escolas pblicas e da qualidade do
ensino relacionada ao ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb),
no fazendo referncia direta questo do trabalho.
c) A meta 8, que trata da elevao da escolaridade mdia da populao
de 18 a 29 anos, evoca, de novo, a questo do trabalho pela via da forma-
o profissional, na estratgia 8.4: "Expandir a oferta gratuita de educao
profissional tcnica por parte das entidades privadas de servio social e de
formao profissional vinculadas ao sistema sindical, de forma concomitante
ao ensino ofertado na rede escolar pblica, para os segmentos populacionais
considerados" (BRASIL, 2012, p. 24).
d) A meta 9, ao tratar da educao de jovens e adultos (EJA), enuncia
duas estratgias (9.10 e 9.11) que trazem baila as questes da jornada de
trabalho e da capacitao tecnolgica:
100
A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE
9.10) Estabelecer mecanismos e incentivos que integrem os segmentos
empregadores, pblicos c privados, e os sistemas de ensino, para promo-
ver a compatibilizao da jornada dc trabalho dos empregados com a oferta
das aes de alfabetizao e dc educao de jovens e adultos.
9.11) Implementar programas de capacitao tecnolgica da populao jo-
vem c adulta, direcionados para os segmentos com baixos nveis de
escolarizao formal c alunos (as) com deficincia, articulando sistemas de
ensino, a rede federal de educao profissional e tecnolgica, universida-
des, cooperativas e associaes, por meio de aes dc extenso desenvol-
vidas cm centros vocacionais tecnolgicos, com tecnologias assistivas
que favoream a efetiva incluso social e produtiva dessa populao. (BRA-
SIL, 2012, p. 25-26)
e) J na meta 10, por tratar da integrao entre EJA e educao profis-
sional, apenas a ltima estratgia (10.12) no se reporta ao problema do
trabalho:
10.1) Manter programa nacional de educao de jovens e adultos voltado
concluso do ensino fundamental e formao profissional inicial, de for-
ma a estimular a concluso da educao bsica.
10.2) Expandir as matrculas na educao de jovens e adultos, de modo a
articular a formao inicial e continuada de trabalhadores com a educao
profissional, objetivando a elevao do nvel de escolaridade do trabalha-
dor e da trabalhadora.
10.3) Fomentar a integrao da educao de jovens e adultos com a educa-
o profissional, em cursos planejados, de acordo com as caractersticas
do pblico da educao de jovens e adultos e considerando as
especificidades das populaes itinerantes, do campo, comunidades ind-
genas e quilombolas, inclusive na modalidade de educao a distncia.
10.4) Ampliar as oportunidades profissionais dos jovens e adultos com
deficincia e baixo nvel de escolaridade, por meio do acesso educao de
jovens e adultos articulada educao profissional.
10.5) Implantar programa nacional de reestruturao e aquisio de equipa-
mentos, voltados expanso e melhoria da rede fsica de escolas pblicas
que atuam na educao de jovens e adultos integrada educao profissi-
onal, garantindo acessibilidade pessoa com deficincia.
10.6) Estimular a diversificao curricular da educao de jovens e adultos,
articulando a formao preparao para o mundo do trabalho e estabele-
cendo inter-relao entre teoria e prtica, nos eixos da cincia, do trabalho,
da tecnologia e da cultura e cidadania, de forma a organizar o tempo e o
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"do conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
espao pedaggicos adequados s caractersticas desses alunos e alunas.
10.7) Fomentar a produo de material didtico, o desenvolvimento de cur-
rculos e metodologias especficas, os instrumentos de avaliao, o acesso
a equipamentos e laboratrios e a formao continuada dc docentes das
redes pblicas que atuam na educao dc jovens c adultos articulada
educao profissional.
10.8) Fomentar a oferta pblica dc fonnao inicial c continuada para traba-
lhadores e trabalhadoras articulada educao dc jovens e adultos, em regi-
me de colaborao e com apoio das entidades privadas dc formao profissi-
onal vinculadas ao sistema sindical e entidades sem fins lucrativos de aten-
dimento pessoa com deficincia, com atuao exclusiva na modalidade.
10.9) Institucionalizar programa nacional de assistncia ao estudante, com-
preendendo aes de assistncia social, financeira e de apoio
psicopedaggico que contribuam para garantir o acesso, a permanncia, a
aprendizagem e a concluso com xito da educao de jovens e adultos
articulada educao profissional.
10.10) Orientar a expanso da oferta.de educao de jovens e adultos arti-
culada educao profissional, de modo a atender s pessoas privadas de
liberdade nos estabelecimentos penais, assegurando-se formao espec-
fica dos professores e das professoras e implementao de diretrizes naci-
onais em regime de colaborao.
10.11) Implementar mecanismos de reconhecimento de saberes dos jovens
e adultos trabalhadores, a serem considerados na articulao curricular
dos cursos de formao inicial e continuada e dos cursos tcnicos de nvel
mdio. (BRASIL, 2012, p. 26-27)
f) Igualmente, a meta 11, visando a triplicar as matriculas da educa-
o profissional tcnica de nvel mdio, tem todas as suas estratgias refe-
ridas questo do trabalho. So elas:
11.1) Expandir as matrculas de educao profissional tcnica de nvel m-
dio na rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica, le-
vando em considerao a responsabilidade dos institutos na ordenao
territorial, sua vinculao com arranjos produtivos, sociais e culturais lo-
cais e regionais, bem como a interiorizao da educao profissional.
11.2) Fomentar a expanso da oferta de educao profissional tcnica de
nvel mdio nas redes pblicas estaduais de ensino.
11.3) Fomentar a expanso da oferta de educao profissional tcnica de nvel
mdio na modalidade de educao a distncia, com a finalidade de ampliar a
oferta e democratizar o acesso educao profissional pblica e gratuita.
 100
A universidade brasileira e o PNE
11.4) Estimular a expanso do estgio na educao profissional tcnica de
nvel mdio e do ensino mdio regular, preservando-se seu carter pedag-
gico integrado ao itinerrio formativo do aluno, visando formao de
qualificaes prprias da atividade profissional, contextualizao curricular
e ao desenvolvimento da juventude.
11.5) Ampliar a oferta de programas de reconhecimento de saberes para fins
da certificao profissional em nvel tccnico.
11.6) Ampliar a oferta de matrculas gratuitas de educao profissional tc-
nica de nvel mdio pelas entidades privadas dc formao profissional vin-
culadas ao sistema sindical e entidades sem fins lucrativos de atendimento
pessoa com deficincia, com atuao exclusiva na modalidade.
11.7) Expandir a oferta de financiamento estudantil educao profissional
tcnica de nvel mdio oferecida em instituies privadas de educao
superior.
11.8) Institucionalizar sistema de avaliao da qualidade da educao pro-
fissional tcnica de nvel mdio das redes escolares pblicas e privadas.
11.9) Expandir o atendimento do ensino mdio gratuito integrado forma-
o profissional para as populaes do campo, comunidades indgenas e
quilombolas, de acordo com os seus interesses e necessidades.
11.10) Elevar gradualmente a taxa de concluso mdia dos cursos tcnicos
de nvel mdio na rede federal de educao profissional, cientfica e
tecnolgica para noventa por cento e elevar, nos cursos presenciais, a
relao de alunos por professor para vinte.
11.11) Elevar gradualmente o investimento em programas de assistncia
estudantil e mecanismos de mobilidade acadmica, visando a garantir as
condies necessrias permanncia dos estudantes e concluso dos
cursos tcnicos de nvel mdio.
11.12) Reduzir as desigualdades tnico-raciais e regionais no acesso e per-
manncia na educao profissional tcnica de nvel mdio, inclusive medi-
ante a adoo de polticas afirmativas, na forma da lei.
11.13) Estruturar sistema nacional de informao profissional, articulando a
oferta de formao das instituies especializadas em educao profissio-
nal com dados do mercado de trabalho. (BRASIL, 2012, p. 28-29)
g) Na meta 12, referente educao superior, aparece apenas uma
meno, na estratgia 12.2):
Ampliar a oferta de vagas, por meio da expanso e interiorizao da rede
federal de educao superior, da Rede Federal de Educao Profissional,
Cientfica e Tecnolgica e do Sistema Universidade Aberta do Brasil, con-
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"do conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
siderando a densidade populacional, a oferta de vagas pblicas em relao
populao na idade de referncia e observadas as caractersticas regio-
nais das micro e mesorregies definidas pela Fundao Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica - IBGE uniformizando a expanso no territrio
nacional. (BRASIL, 2012, p. 29)
Na meta 13 - que trata da elevao da qualidade da educao supe-
rior - e na meta 14, cujo objeto a ampliao do nmero de matrculas
nos cursos de ps-graduao stricto sensu, no aparece a questo do
trabalho.
h) Na meta 15, que se refere formao de profissionais da Educa-
o, apenas a ltima estratgia, a 15.11, diz respeito a profissionais que
no os do magistrio. As dez estratgias anteriores referem-se formao
de professores da educao bsica. Com referncia explcita questo do
trabalho, temos as estratgias:
15.8) Valorizar o estgio nos cursos de licenciatura, visando trabalho siste-
mtico de conexo entre a formao acadmica dos (as) graduandos (as) e
as demandas da educao bsica. [...] 15.10) Fomentar a oferta de cursos
tcnicos de nvel mdio e tecnolgicos de nvel superior destinados for-
mao, em suas respectivas reas de atuao, dos profissionais da educa-
o de outros segmentos que no os do magistrio.
15.11) Implantar, no prazo de um ano de vigncia desta Lei, poltica nacional
de formao continuada para os profissionais da educao de outros seg-
mentos que no os do magistrio, construda em regime de colaborao
entre os entes federados. (BRASIL, 2012, p. 35)
A meta 16 continua a tratar da formao de professores para a edu-
cao bsica, agora propondo que metade atinja o nvel de ps-gradua-
o. Mas as estratgias no contemplam especificamente o problema do
trabalho.
i) A meta 17 trata da valorizao dos profissionais do magistrio da
educao bsica pela via da equiparao com o rendimento mdio dos
demais profissionais com escolaridade equivalente. Logicamente, as estra-
tgias fazem meno ao trabalho, na forma das condies salariais da ati-
vidade profissional dos professores:
17.1) Constituir frum permanente com representao da Unio, dos Esta-
dos, do Distrito Federal, dos Municpios e dos trabalhadores em educao
para acompanhamento da atualizao progressiva do valor do piso salarial
100
A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
profissional nacional para os (as) profissionais do magistrio pblico da
educao bsica. [...]
17.3) Implementar, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal c
dos Municpios, planos de carreira para os (as) profissionais do magistrio
das redes pblicas de educao bsica, observados os critrios estabeleci-
dos na Lei n 11.738, de 2008, com implantao gradual do cumprimento da
jornada de trabalho em um nico estabelecimento escolar.
17.4) Ampliar a assistncia financeira especfica da Unio aos entes
federados para implementao de polticas de valorizao dos (as) profissi-
onais do magistrio, cm particular o piso salarial nacional profissional. (BRA-
SIL, 2012, p. 36-37)
j) O objeto da meta 18 so os planos de carreira para os profissionais
da educao bsica e superior. Assim, como podemos constatar a seguir,
na transcrio das metas, as expresses profissionais da Educao ou pro-
fissionais do Magistrio so recorrentes:
18.1) Estruturar as redes pblicas de educao bsica, de modo que pelo
menos noventa por cento dos respectivos profissionais do magistrio se-
jam ocupantes de cargos de provimento efetivo e estejam em exerccio nas
redes escolares a que se encontram vinculados.
18.2) Instituir programa de acompanhamento do professor e da professora
iniciante, supervisionado por profissional do magistrio com experincia
de ensino, a fim de fundamentar, com base em avaliao documentada, a
deciso pela efetivao do professor ao final do estgio probatrio,
18.3) Realizar prova nacional de admisso de profissionais do magistrio,
cujos resultados possam ser utilizados, por adeso, pelos Estados, Distrito
Federal e Municpios, em seus respectivos concursos pblicos de admis-
so desses(as) profissionais.
18.4) Prever, nos planos de carreira dos (as) profissionais da educao dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, licenas remuneradas para
qualificao profissional, inclusive em nvel de ps-graduao stricto sensu.
18.5) Realizar, no prazo de dois anos de vigncia desta Lei, em regime de
colaborao, o censo dos (as) profissionais da educao bsica de outros
segmentos que no os do magistrio.
18.6) Considerar as especificidades socioculturais das escolas no campo e
das comunidades indgenas e quilombolas no provimento de cargos efeti-
vos para estas escolas,
18.7) Priorizar o repasse de transferncias voluntrias na rea da educao
para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que tenham aprovado
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"do conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
lei especfica estabelecendo planos de carreira para os (as) profissionais da
educao.
18.8) Estimular a existncia de comisses permanentes de profissionais da
educao de todos os sistemas de ensino, em todas as instncias da Fede-
rao, para subsidiar os rgos competentes na elaborao, reestruturao
e implementao dos planos de carreira. (BRASIL, 2012, p. 37-38)
k) A meta 19 versa sobre gesto democrtica. Como tal, no h refe-
rncia explcita questo do trabalho, nem mesmo aos profissionais da
Educao, expresso esta que comparece incidentalmente apenas na es-
tratgia 19.6): "Estimular a participao e a consulta na formulao dos
projetos poltico-pedaggicos, currculos escolares, planos de gesto es-
colar e regimentos escolares por profissionais da educao, alunos (as) e
familiares" (BRASIL, 2012, p. 39).
1) Finalmente, a meta 20 trata da questo do financiamento, no cons-
tando, nos enunciados das 11 estratgias, nenhuma meno explcita ao
trabalho ou a profissionais da Educao.
4 O significado da relao trabalho-educao no PNE
Fiz questo de transcrever todas as estratgias em que aparecem a
palavra "trabalho" e a expresso "trabalhadores da Educao" ou "profis-
sionais da Educao" porque, ainda que estejamos a apenas na morfologia
da lngua, o fato de que a expresso "profissionais da Educao" ou do
Magistrio tenha sido muito mais numerosa do que os vocbulos "traba-
lho" e "trabalhadores" j bastante revelador. A palavra "profissional", seja
como adjetivo de educao, seja como substantivo, apareceu 51 vezes, ao
passo que "trabalhadores" figurou uma vez e "trabalho", oito vezes, sendo
duas delas na expresso "jornada de trabalho", uma em "explorao do
trabalho" e outra em "mundo do trabalho". Nas quatro vezes em que a
palavra "trabalho" aparece como substantivo fora de determinadas locu-
es, uma se d no enunciado da diretriz "formao para o trabalho e para
a cidadania", outras duas como dimenso dos contedos de ensino ao lado
de cincia, linguagens, tecnologia, cultura e esporte e como eixo curricular
ao lado de tecnologia, cultura e cidadania, e a ltima vez ao se referir ao
estgio que teria como escopo o trabalho sistemtico de conexo entre a
formao acadmica e as demandas da educao bsica.
 100
A universidade brasileira e o PNE
Assim como a expresso "explorao do trabalho" apareceu no contex-
to do combate s suas formas irregulares - o que, como lembrei, indica que
se admitem formas regulares de explorao do trabalho, como prprio da
lgica capitalista-, tambm a expresso "profissionais da Educao" pressupe
a forma regular do trabalho no capitalismo, que a forma assalariada.
Constata-se, pois, que o tratamento recebido pelo tema da relao tra-
balho-educao no projeto de PNE circunscreve-se forma social capitalis-
ta. Isso, por um lado, compreensvel, j que esta a forma dominante no
mundo de hoje, sendo a forma no s vigente como assumida at com certo
vis ufanista no Brasil, atualmente. Por outro lado, porm, considerando-se
que o referido projeto foi gestado pelo governo de um partido dito dos trabalha-
dores, que se proclamava de orientao socialista e que contava com ampla
base de apoio na Cmara dos Deputados, estranho que nenhuma abertura
tenha emergido na direo de, se no ultrapassar, pelo menos aguar a con-
tradio entre o sentido propriamente humano do trabalho e as formas de
explorao s quais ele se encontra submetido na sociedade atual.
Alm disso, mesmo cingindo-nos aos limites dessa sociedade em que
as atividades profissionais so subsumidas forma assalariada do traba-
lho, decepcionante constatar a timidez com que o plano tratou da ques-
to dos profissionais do magistrio,
Em verdade, o adequado equacionamento do problema do magistrio
crucial porque dele depende o alcance das metas voltadas para a elevao
da qualidade da educao bsica.
A questo do magistrio envolve dois aspectos reciprocamente relaci-
onados entre si: a formao e o exerccio docente.
O entendimento de que o trabalho docente condicionado pela for-
mao de fcil percepo, sendo consensual que uma boa formao
constitui premissa necessria para o desenvolvimento de um trabalho do-
cente qualitativamente satisfatrio. Inversamente, tambm consensual
que uma formao precria tende a repercutir negativamente na qualidade
do trabalho docente.
No entanto, evidente que as condies do exerccio do magistrio
reciprocamente determinam a qualidade da formao dos professores. E
isso, em vrios sentidos:
a) A formao ocorre como um trabalho docente por parte dos for-
madores. Portanto, se as polticas educativas no priorizam o provimento
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"do conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
de condies adequadas ao trabalho docente, tambm os cursos de forma-
o dos professores se desenvolvero em condies insatisfatrias, o que
resultar numa formao igualmente insatisfatria.
b) As condies de trabalho docente das escolas tambm influenciam
a prpria formao, na medida em que o processo formativo implica o
aspecto prtico, que tem como referncia a rede escolar onde os estgios
so realizados. Se o funcionamento das escolas precrio, os estgios
tambm sero precrios e, no limite, podem ser inviabilizados ou reduzi-
dos a procedimentos meramente formais.
c) Finalmente, as condies de trabalho docente tm impacto decisi-
vo na formao, uma vez que elas se ligam ao valor social da profisso. Se
as condies de trabalho so precrias, isto , se o ensino se realiza em
situao difcil e com remunerao pouco compensadora, os jovens no
tero estmulo para investir tempo e recursos numa formao mais exi-
gente e de longa durao. Em consequncia, os cursos de formao de
professores tero de trabalhar com alunos desestimulados e pouco empe-
nhados, o que se refletir negativamente em seu desempenho.
Na situao atual do magistrio h dois pontos de estrangulamento
que precisam ser sanados. Trata-se da'carreira docente e da formao.
Para dar efetividade ao enunciado proclamado da valorizao dos
profissionais da Educao, necessrio instituir a carreira dos professo-
res aumentando significativamente o valor do piso salarial e estabelecen-
do a jornada de tempo integral em uma nica escola, com no mximo
50% do tempo destinado a ministrar aulas. O restante do tempo ser
dedicado preparao de aulas, correo dos trabalhos dos alunos, aten-
dimento diferenciado aos alunos com mais dificuldades de aprendizagem,
participao na elaborao do projeto poltico-pedaggico e na gesto da
escola, atendimento a eventuais interesses da comunidade ligados ques-
to educacional. Sem desatar esse n, sem o reconhecimento do valor
social do trabalho docente, traduzido em boas condies de exerccio
profissional e salrios dignos, a prpria questo da formao no poder
ser adequadamente resolvida.
Paralelamente, ser preciso criar uma rede pblica de formao de
professores ancorada nas universidades pblicas, para corrigir uma gran-
de distoro que se constitui no outro ponto de estrangulamento de todo o
sistema educacional.
 100 A universidade brasileira e o PNE
Eis a distoro; a maioria dos docentes da educao bsica formada
em instituies particulares de ensino superior de duvidosa qualidade. Com
isso, a educao bsica pblica fica refm do ensino mercantilizado, sem
possibilidade de resolver seus problemas de qualidade. preciso, pois,
criar uma rede pblica de- formao docente em regime de colaborao
entre a Unio e os estados, para assegurar o preparo adequado dos profes-
sores que iro atuar nas escolas pblicas de educao bsica.
O projeto de PNE trata da questo do magistrio nas metas 15 e 16
(formao) e 17 e IS (condies de exerccio). Apesar de alguns avanos,
o que se prev insuficiente, pois no assegura a formao centrada em
instituies pblicas e no garante as condies necessrias carreira do- observam-se mudanas positivas ocorridas nessa dcada de vigncia do
cente e ao exerccio do magistrio.
5 Concluso
Por fim, devo reiterar a impresso de que, em matria de Plano Nacio-
nal de Educao, ainda nos encontramos no nvel do diagnstico traduzido
na frase do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova: "todos os nossos
esforos, sem unidade de plano e sem esprito de continuidade, no logra-
ram ainda criar um sistema de organizao escolar, altura das necessidades
modernas e das necessidades do pas" (MANIFESTO..., 1984, p. 407).
H uma dinmica na sociedade que faz com que, com plano ou sem
plano, algumas presses tenham de ser atendidas. Houve aumento de re-
cursos e alguns avanos, mas no propriamente por estar em vigor um
Plano Nacional de Educao.
No incio de 2010, dados preliminares de um estudo realizado a pedi-
do do MEC mostraram que s 33% das metas do PNE foram atingidas
(PINHO; GUIMARES, 2010). Mas, como foi feito esse estudo? Ele to-
mou como referncia as metas e foi verificar o que aconteceu. Havia uma
meta de colocar 50% das crianas de 0 a 3 anos nas creches at 2010.
Tudo indica que essa meta no foi atingida, porque o estudo constatou que
em 2008 chegou-se apenas a 18%. Mas verificou-se que houve um au-
mento no atendimento. A pergunta : o aumento ocorreu porque o governo
estava se guiando pelo PNE? No. Nem os municpios evocavam o plano
para tomar suas decises, nem o MEC fazia isso quando formulava algum
programa. A deciso de aumentar a oferta de creches era tomada por cau-
A e c o n o m i abaseadano"cercamento"do conhecm
i ento: globalizao, educao... 101
sa da presso popular. Os prefeitos usavam isso com fins eleitorais e fazi-
am o discurso de que a educao era prioridade e que iriam criar mais
creches. Por sua vez, o MEC dava os recursos ou inseria o municpio em
algum programa de ampliao das creches.
Em suma, possvel assinalar vrios avanos, como a ampliao da
cobertura educacional com a expanso de vagas nas escolas de educao
infantil, no ensino fundamental e mdio, destacando-se, no plano federal, a
criao de novas unidades tanto no nvel mdio como no nvel superior,
com a expressiva expanso dos institutos federais de educao profissio-
nal e tecnolgica e das instituies federais de ensino superior. Igualmente,
PNE, entre as quais podemos destacar, no mbito do financiamento, a
aprovao, em dezembro de 2006, do Fundo de Manuteno e Desenvol-
vimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educa-
o, em substituio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do En-
sino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, que ampliou o raio de
ao do fundo a toda a educao bsica.
No entanto, esses resultados no tm a ver com a vigncia do PNE,
que no passou de uma carta de intenes, sem nenhum influxo nas medi-
das de poltica educacional e na vida das escolas. Entre as razes dessa
inoperncia do plano, podemos mencionar: a) os vetos s metas oramen-
trias, o que privou o PNE do instrumento de ao fundamental sem o qual
a maioria das demais metas no podia ser viabilizada; b) a complexidade da
pea legal traduzida seja nas informaes tcnicas que do base ao texto,
seja na excessiva quantidade de metas, o que dificulta o acompanhamento,
controle e fiscalizao de sua execuo; c) a cultura politica enraizada na
prtica de nossos governantes, avessa ao planejamento e movida mais por
apelos imediatos, miditicos e populistas do que pela exigncia de racio-
nalidade inerente ao planejada.
Estamos, pois, diante de uma rdua batalha: mudar a cultura poltica
vigente por meio da presso popular e por um foite e organizado movi-
mento dos educadores que se revele capaz de se sobrepor sem-cerim-
nia dos empresrios, que, tendo como linha auxiliar suas organizaes
ditas no governamentais, vm procurando hegemonizar o campo educa-
cional. essa a tarefa que se nos impe na hora presente: converter os
discursos enaltecedores da educao em prtica poltica efetiva, o que
 100
A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNEAeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
objetivamente se traduz na implantao de um verdadeiro sistema nacional
de Educao articulado a um consistente plano nacional de Educao, ela-
borado luz do conceito e do fato do trabalho como princpio educativo.
Referncias
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BRASIL. Cmara dos Deputados. Parecer reformulado ao Projeto de Lein"8.035/20JO,
aprovado em 26 de junho de 2012. Braslia, DF, 2012. Disponvel em: <http://
www.vanhoni.com.br/wp-content/uploads/2012/08yTexto_Final_Aprovado_
26junho2012.pd>. Acesso em: 3 out. 2012.
. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei 8.035/2010. Braslia, DF, 2010.
GRAMSCI, Antonio, Os intelectuais e a organizao da cultura. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1968.
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Gerratana. Turim: Einaudi, 1975.
MANIFESTO dos Pioneiros da Educao Wova-1932. Revista Brasileira de Estudos
Pedaggicos, Braslia, DF, v. 65, n. 150, p. 407-425, maio/ago. 1984.
MARX, Karl. O Capital. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1968.
PINHO, ngela; GUIMARES, Larissa. Pas s cumpre 33% de metas de educao.
Folha de S. Paulo, So Paulo, 3 mar. 2010. Disponvel em: <http://wwwl.folha.uol.com.br/
fsp/cotidian/ff0303201001.htm>. Acesso em: II maio 2013.
A educao superior
no PNE:
utopia ou iluso?"
Valdemar Sguissardi
1 Introduo
Pensar as perspectivas do novo Plano Nacional de Educao (PNE),
Projeto de Lei (PL) n 8.035/2010: o que isto significa no Brasil, hoje?
Antes de tudo, um enorme desafio para analistas e militantes: tantas so as
variveis envolvidas; tantas, as iluses perdidas. Seria ingenuidade no
pensar assim. Porque pensar perspectivas pensar o futuro. E no se
pode pensar o futuro sem se levar em conta o passado. O passado, neste
campo da formulao, aprovao, homologao e execuo de leis do campo
educativo, entre elas a de planos nacionais de educao, como se sabe,
de tal natureza - tecida de tantas decepes e de to poucos xitos - que o
analista/debatedor tende a sentir-se subjugado pelo peso histrico desse
passado, e o militante, com muito pouco nimo para acreditar em novas
utopias, por mais que se diga e acredite que estas do sentido vida, fazem
caminhar e enfrentar sempre novos desafios.
Para pensar o futuro - as perspectivas necessita-se perscrutar o
passado. No caso, ao menos o que ocorreu com a atual Lei de Diretrizes e
Bases (LDB), com o ltimo PNE (2000-2010) e com outros projetos de lei,
* Texto apresentado na Sesso Especial "PNE em debate: perspectivas" da 35 Reunio
a
Anual da Anped, Porto de Galinhas, PE, 21 a 24 de outubro dc 2012.
 100
A universidade brasileira e o PNE
entre os quais, para delimitar o campo destas reflexes, o da reforma da
educao superior e outras leis sobre temas correlatos (parcerias pblico-
privadas, inovao tecnolgica, "Lei do Bem" e universidade para todos).
Atm do processo de elaborao, proposta, discusso pela sociedade
civil organizada, tramitao no Congresso e homologao presidencial, ser
necessrio considerar um fato corriqueiro e, poder-se-ia dizer, do senso
comum, embora com grande peso histrico: que algumas leis "pegam" e,
outras, no. Que algumas correspondem aos acordos feitos no debate entre
sociedade civil organizada e rgos do governo e/ou do Estado, mas outras
so amputadas de parte de seus princpios, propsitos, objetivos e metas no
momento mesmo de sua homologao. Que algumas so logo postas em
prtica e outras tm sua aplicao postergada ou esvaziada de recursos at,
por vezes, tornarem-se obsoletas e inteis para sua funo pblica.
Neste caso, e antes de pensar nas perspectivas do novo PNE, ne-
cessrio rememorar alguns desses episdios ou fatos do passado recente
para, ao final, perguntar-se: por que o acima exposto assim acontece? Em
seguida, cabe rastrear alguns passos da tramitao do atuai PL do novo
PNE para, ento, perguntar-se pelas razes que autorizariam pensar em
boas perspectivas quanto a sua aprovao, homologao e aplicao. No
caso particular das preocupaes mais imediatas desta anlise, a pergunta
deve ter em mira, alm disso, a expanso e regulao da educao superi-
or, entre outras questes.
2 Marcas do passado
Em 2006, no prefcio a um dos raros estudos contendo detalhada
anlise sobre o PNE anterior (Lei n 10.172/2001) e sua execuo, de
autoria de Carlos da Fonseca Brando (2006) e intitulado PNE passo a
passo; discusso dos objetivos e metas do Plano Nacional de Educao,
afirmava-se que to grave quanto o fato de, no Brasil, existirem leis que
"pegam" e leis que no "pegam" " a interessada ocultao cotidiana das
razes por que algumas funcionam e outras no" (SGUISSARDI, 2006, p.
13). Na continuidade dessa assertiva, um comeo de resposta acrescido
de oportuno alerta:
Seria fcil afirmar genericamente que as que vigoram so as que interes-
sam fundamentalmente s elites econmico-polticas dominantes deste
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
pas, aos de cima, e as que no vigoram, as que interessam principalmen-
te aos dominados, trabalhadores, desempregados, etc., aos de baixo.
Possivelmente se acertaria no atacado, mas se erraria no varejo. Faltaria
o exame imprescindvel de importantes mediaes no processo de elabo-
rao. aprovao e execuo dessas leis, o que revelaria por que, para
alm da questo de classe ~ razo fundamental, em ltima instncia
muitas leis atingem seus objetivos e muitas sc tornam letra morta.
(SGUISSARDI, 2006, p. 13).
Hoje, sabe-se com segurana que a Lei do PNE 2000-2010 no "pe-
gou", embora no se tenha clareza, no sobre as razes imediatas, mas
sobre as razes de fundo por que no vingou e com que consequncias
para o "sistema" e para o presente e o futuro do atual projeto de lei, em
tramitao no Congresso. Afinal, no tem havido mudana estrutural eco-
nmica e poltica de fundo, isto , nos fatores bsicos que produziram
aquele plano e nos que produziriam o atual e que lhe marcariam indelevel-
mente suas perspectivas ou seu futuro.
Naquele caso, aps o embate entre o projeto da sociedade civil, nas-
cido nos Congressos Nacionais de Educao (Coned), e o projeto ofici-
al, o Congresso, em seu projeto-sntese, teria adotado, sob certos aspec-
tos, mais a perspectiva do primeiro (projeto da sociedade civil) e, assim,
se distanciado do segundo (projeto oficial). Isso teria servido de pretex-
to para a srie de cerca de dez vetos presidenciais que proibia, em espe-
cial, qualquer aumento de despesa na aplicao do plano, inviabilizando
metas de expanso e democratizao do "sistema", o que, portanto, lhe
teria retirado todas as marcas de um plano de fato para transform-lo em
simples carta de intenes. Efetivava-se, numa nica penada presidenci-
al, o triunfo da proposta dos de cima, que se limitaria a um discurso sem
prtica ou a uma prtica claramente fundada nas concepes vigentes de
desenvolvimento econmico-social e nas diretrizes de organismos multi-
laterais financeiros. Tais organismos, como o caso do FMI e do Banco
Mundial, orientavam a economia oficial e recomendavam a privatizao
da educao superior, por exemplo, com audincia dos sinais do merca-
do e com estreitos mecanismos de regulao que lhe fossem consen-
tneos.
No octnio presidencial em que se deu essa homologao castradora
das potencialidades do PNE, no se criou, no mbito federal, nenhuma
 100
A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
universidade nova , nenhuma nova escola tcnica e reduziu-se o financia-
1
mento das instituies federais de ensino superior em cerca de 40%, tendo
diminudo ainda mais o ndice proporcional de matrculas pblicas na edu-
cao superior em lugar de se atingirem os 40% do total, meta (vetada)
desse plano.
O incio do processo de aprovao desse plano j se dera com atraso
em relao ao previsto pela LDB n 9.394/96, homologada mais de um
ano antes e que, por sua vez, levara oito anos para ser aprovada em dispu-
ta marcada, ao final, pelo que foi chamado de "golpe" no Senado, lidera-
do, ento, por cone quase inconteste da educao pblica nacional; Esta
lei produziu alguns avanos, mas impediu diversos outros, atinentes
criao e democratizao de um efetivo sistema nacional de Educao,
por exemplo,
O PNE 2000-2010 foi deliberadamente ignorado durante os ltimos
anos do governo FHC e seus vetos sequer foram examinados pelo Congres-
so Nacional, para eventual derrubada. Sobrava a esperana de que a inteireza
e eficcia desse PNE pudessem ser restabelecidas logo no limiar do novo
governo que se iniciaria em 2003. Afinal, todas as metas vetadas pela Presi-
dncia da Repblica em 2001 tinham sido incorporadas ao programa de
Educao para o governo da Coligao Lula Presidente (2002) e a derrubada
dos vetos, prometia-se poca da campanha eleitoral de 2002, deveria ser
objeto das primeiras articulaes da bancada situacionista no Congresso
Nacional, to logo Lula assumisse a Presidncia da Repblica.
Decorridos os oito anos do duplo mandato do governo Lula, no de
conhecimento pblico nenhuma articulao eficaz no mbito do Congres-
so Cmara ou Senado - para exame desses vetos. Dada a conhecida
fragilidade do apoio governamental no Congresso de ento, ter-se-ia opta-
do por encaminhar a discusso de leis especficas que permitissem o al-
cance de pelo menos algumas das metas-objeto dos vetos presidenciais e
constantes do programa do novo governo, via projetos como o da lei do
Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Pro-
fissionais da Educao (Fundeb), em substituio ao Fundo de Manuten-
Teria havido uma nica exceo, imposta por lei maior, a da criao da universidade do
1
novo estado de Tocantins.
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magis-
trio (Fundef), e o da lei da reforma da educao superior. O primeiro teria
chegado a razovel bom termo. O segundo, aps trs ou quatro verses,
avanos e recuos - mais recuos que avanos foi encaminhado ao Con-
gresso Nacional em maio de 2006, onde jaz, dir-se-ia, no silncio dos
"esqueletos legislativos", aguardando pela anlise de vrias centenas de
emendas cuja maioria, se aprovada, poderia fragilizar ainda mais o projeto
original, que j de si considerado muito frgil e bastante aqum das ex-
pectativas dos defensores do fortalecimento do setor pblico e de melhor
regulao do setor privado e, mormente, do privado/mercantil.
A prova de que o PNE, findo em 2010, no passava de uma carta de
intenes, ou de que a lei que o instituiu j faz parte do rol das leis que no
"pegaram" o descumprimento, parcial ou sistemtico, da determinao
expressa em seu artigo 3 de que o Poder Pblico federal, "em articulao
o
com os estados, o Distrito Federal, os municpios e a sociedade civil,
proceder a avaliaes peridicas da implementao do Plano Nacional de
Educao", como o atestam estudos, entre os quais o acima citado
(BRANDO, 2006).
Para saber-se mais sobre as experincias legislativas no campo da
educao superior, que revelam os embates entre as foras dominantes no
aparelho do Estado e do mercado, e as reivindicaes ou necessidades da
sociedade civil ou, mais especificamente, dos de baixo, como diria Florestan
Fernandes, e em que aquelas foras tenderam a prevalecer, bastaria
reconstituir os caminhos percorridos no processo de aprovao de proje-
tos tais como: 1) das parcerias pblico-privadas (PPP - Lei n 11.079/
2004); 2) de inovao tecnolgica (LIT - Lei n 10.973/2004); 3) da uni-
versidade para todos (Prouni - Lei n 11.096/2005); e 4) dos incentivos
fiscais inovao tecnolgica ("Lei do Bem" - Lei n 11.196/2005).
O exame desse conjunto de processos de produo de leis, e princi-
palmente de sua execuo - com utilizao, agora garantida por lei, dos
recursos do lindo pblico, em especial por instituies de ensino superior
com fins lucrativos ou privado/mercantis, assim como por empresas naci-
onais e transnacionais ensina muito, pondo tanto o analista quanto o
militante das causas da educao pblica em alerta acerca do que significa
a luta por um PNE que contribua para o avano e democratizao da edu-
cao nacional.
 100
A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
3 Marcas do presente
As perspectivas do novo PNE (2011-2020) estaro condicionadas,
alm de por esse passado, pelo que o constitui em termos de princpios e
metas e pelo que ocorreu e ainda venha a ocorrer em seu processo de
discusso e tramitao no Congresso Nacional - agora no Senado at
sua eventual aprovao e homologao. De igual maneira, seu futuro esta-
r condicionado pela manuteno ou no da luta entre os interesses pbli-
cos, privados e privado/mercantis - como si ocorrer no interior do Esta-
do moderno-, embate que se iniciou ainda nos bastidores de sua formula-
o em algum rgo do governo/Estado e que tender a ter continuidade
mesmo durante sua implementao, se transformado em lei.
No cabe aqui um detalhado relato de sua tramitao desde 2010, ano
de sua proposio pblica, at os dias de hoje, tampouco uma exposio
completa de suas principais qualidades ou defeitos. Isto, diferentes estu-
dos e documentos de pesquisadores e de entidades cientficas e sindicais
da sociedade civil organizada j o fizeram com maestria. Cabe aqui to
somente o destaque de alguns desses aspectos - de um processo em anda-
mento - para fundamentar a hiptese que orienta esta reflexo sobre as
perspectivas do novo PNE, isto , por um lado, que estas no podem ser
pensadas sem um profundo e realista olhar sobre os fatos que caracteriza-
ram os recentes processos de formulao e aplicao de leis educacionais,
nos termos do que acima sucintamente se fez; por outro, que estas depen-
dem da correlao de foras entre os agentes e representantes dos interes-
ses pblicos, privados e privado/mercantis, do aparelho do Estado ou do
mercado, em campo cada vez mais relevante - o da educao e seu plane-
jamento estratgico - para a democracia e o desenvolvimento do pas.
Cabe, enfm, dado o carter especfico desta abordagem, alm do desta-
que de alguns traos mais gerais do contedo do PLem discusso, enfatizar,
em relao educao superior, algumas metas nele presentes e algumas
questes dele, preocupantemente, ausentes.
A primeira observao que se pode fazer, pensando na maior ou menor
importncia que lhe emprestam os proponentes oficiais, que, em campo de
sabidos embates de interesses e grandes controvrsias, esperou-se at o
ltimo ano de vigncia do PNE anterior - 2010 - para tornar pblico e dar-
se incio discusso do PL do novo PNE. Nem os oito anos de tramitao
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
do projeto da atual LDB, nem os quase quatro anos de tramitao do PNE
2001-2010 foram suficientes para apressar o inicio do debate do PNE para
o atual decnio. Esse atraso da proposio oficial do novo PNE justificava-
se, poca, por sua vinculao s concluses da Conferncia Nacional de
Educao (Conae), de iniciativa tambm oficial, realizada em abril de 2010 e
cujo documento final tornou-se pblico em junho desse mesmo ano. Entre-
tanto, cabe observar que tal vinculao, como se ver adiante, foi muito
frgil, acabando por esvaziar essa pretendida justificativa.
Quanto ao contedo do projeto original, leiam-se, entre outras, as
informaes e consideraes crticas constantes do ivro/coetnea Plano
Nacional de Educao (2011-2020): avaliao e perspectivas, organiza-
do por Luiz Fernandes Dourado (2011) ; e o editorial de Educao <
2
Sociedade que sintetiza os debates e concluses do III Seminrio Brasilei-
ro de Educao (SEB), organizado pelo Centro de Estudos Educao e
Sociedade (Cedes), em fevereiro/maro de 2011, com o objetivo de deba-
ter o PL n 8.035/2010, do PNE 2011-2020 (EDITORIAL, 2011).
Esse editorial de Educao & Sociedade, do qual se transcrevem abaixo
excertos crticos essenciais, comea por enfatizar que a constituio ^e
um Sistema Nacional de Educao (SNE) - bandeira histrica dos movi-
mentos da rea-"foi retomada pela Conae, com o objetivo de compor um
PNE que, como poltica de Estado, configure um SNE baseado no artigo
205 da Constituio Federal" (EDITORIAL, 2011, p. 11). Tendo antes
transcrito os termos desse artigo, afirma, sem meias palavras:
Este objetivo maior do PNE, de articuiador do SNE cm regime de colabora-
o, no esl devidamente contemplado no atual Projeto de Lei, porquanto
carece de explicitaes e tratamentos mais visveis. Embora nos dez incisos
do artigo 2 defina diretrizes em seu corpo e estabelea vinte metas e mlti-
o
plas estratgias, estas se referem muito mais ao prprio Plano que ao SNE.
(EDITORIAL, 2011, p. 12)
Em seguida, o editorial aponta, nas diretrizes do PL, importantes omis-
ses a respeito, por exemplo, "da educao como direito de todos for-
2 Dessa obra destacaremos adiante, em subitem sobre a educao superior no PL do novo
PNE, pela sua pertinncia e atualidade, o artigo dc autoria de Joo Ferreira de Oliveira,
intitulado "A educao superior no contexto atual e o PNE 2011-2020: avaliao e
perspectivas" (2011),
 100 A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE
mao cidad, embora destaquem a 'formao para o trabalho' como uma
de suas dimenses [..., conferindo ao PNE] uma concepo de educao
no como direito, mas, antes, como comprometimento com o mercado do
trabalho" (EDITORIAL, 2011, p. 12).
Detendo-se na Exposio de Motivos do PL, o texto afirma que muito
preocupante o fato de essa "no fazer meno ao diagnstico da educao
brasileira constante do Documento Final da Conae" (EDITORAL, 2011, p.
13), em desconformidade com o anncio oficial, muitas vezes reiterado, de
que a conferncia seria a base do novo plano. Sobre a importncia de tal
diagnstico para um plano dessa natureza e sua aprovao, adverte;
O diagnstico nos parece uma condio bsica para que congressistas
(deputados e senadores), no familiarizados com o campo educacional,
possam convencer-se da necessidade da aprovao do conjunto de metas
e estratgias propostas para o Plano. Ao contrrio disso, d-se muito mais
destaque ao realizado pelo Executivo, no mbito e vigncia do ltimo PNE,
e s sumrias justificativas de cada uma das vinte metas do Projeto de Lei.
O diagnstico traria dados e contextos muito mais convincentes, seja a
respeito da precria e desfavorvel situao da educao no pas, inclusive
comparativamente aos demais pases da Amrica Latina, seja com relao
necessidade de se ampliar, de forma gradativa, os recursos do Fundo Pbli-
co Federal, Estadual e Municipal, at se atingirem ndices de 7,8, 9 e 10% do
Produto Interno Bruto (PIB). (EDITORIAL, 2011, p. 13)
Como um dos pontos centrais, seno o mais central, de um PNE,
destaca-se criticamente a questo do financiamento, do aumento dos ndi-
ces percentuais de investimento em educao tendo como parmetro o
Produto Interno Bruto (PIB) nacional, para que este PNE signifique de
fato um decisivo passo adiante em relao situao atual. A nfase d-se
nos seguintes termos:
Neste sentido, causa surpresa que os 10% do PIB de investimento pblico
em educao, aprovados pela Conae, tenham se transformado em 7% do
PIB no Projeto de Lei. Mais do que isso, o Projeto no define o ritmo da
ampliao dos investimentos, deixando para o remoto 2020 a meta que, no
PNE 2001-2010, o pas j deveria ter atingido nos idos de 2005, se no
houvesse ocorrido o veto do ento presidente. No basta definir metas
potencialmente generosas de atendimento educacional se os meios para
alcan-las no so assegurados. (EDITORIAL, 2011, p. 13)
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao... 101
O editorial detm-se sobre o quesito do financiamento, para pr em
questo as imensas fragilidades da proposio oficial, suas inmeras omis-
ses em relao ao aprovado pela Conae, dentre as quais, apenas como exem-
plo, destaque-se aqui a relativa ao custo-auno-qualidade (CAQ), uma das
mais claras diretrizes propostas por essa conferncia e que teria sido pratica-
mente ignorada pelo PL. E a crtica prossegue para assinalar que, alm dessas
omisses, o PL faz incluses na contramo do proposto pela Conae:
Nessa mesma direo, causa estranheza e preocupao a incluso dc me-
tas/estratgias contrrias s deliberaes da Conae, como, por exemplo, o
incremento ampliao do atendimento em creches por entidades benefi-
centes subsidiadas por recursos pblicos e a presena velada de uma con-
cepo meritocrtica e tecnicista de avaliao curricular. Confrontam-se
tambm com a Conae metas e estratgias relativas educao profissional,
que priorizam claramente o atendimento pelo setor privado nessa modali-
dade de educao. (EDITORIAL, 2011, p. 14)
Diante das inconsistncias detectadas no PL n 8.035/2010, aparece
com destaque entre as concluses do III SEB, consignadas de modo su-
cinto nesse editorial, a da concepo que lhe serviria de lastro ao longo de
suas diretrizes e metas relativas a todos .os nveis do "sistema", isto , a
que privilegia, ainda que de forma no declarada, o modelo sociopoltico
hoje hegemnico no pas. Adverte-se sobre as funes do SNE a ser
estruturado a partir desse PNE.e, mais uma vez, reclama-se de seus aca-
nhados limites:
O que se espera do SNE que forme pessoas no s capazes de atuar
pragmaticamente no interior desse sistema, mas que se comprometam, tam-
bm, como cidados polticos e crticos com a superao de suas contradi-
es e ambivalncias, visando uma sociedade com mais justia social. O
modelo de sociedade capitalista implantado no Brasil ainda est distante
de assegurar direitos sociais j consolidados em pases da Amrica do Sul
com indicadores econmicos equivalentes. O PNE no pode se limitar ape-
nas a gerar e regenerar aquilo que a est em termos de organizao social,
de ideologia, de economia, de problemas ambientais. necessrio avanar
em direo a uma sociedade mais digna e justa. Nesse sentido, surpreen-
dente a ausncia dos grandes temas que preocupam e afligem hoje a soci-
edade nacional e internacional. Mais do que um plano que desenha a futu-
ro da educao nacional, o Projeto de Lei limita-se a louvar o passado
100
A universidade brasileira e o PNE
construdo; assume mais caractersticas de um plano de governo do que
um plano de Estado; louva as conquistas do passado e se esquece dos
desafios do futuro. (EDITORIAL, 2011, p. 15)
Quanto aos aspectos tcnicos, que garantiriam uma adequada execu-
o desse plano, registra-se sua impreviso quanto a "estratgias de reali-
zao gradual, limites de prazo para a maioria das metas e fixao de sub-
metas ou metas intermedirias (anuais, bianuais, trianuais etc.), [... isto ,
medidas imprescindveis] para se evitar que a realizao [das metas] se
concentre nos anos finais do Plano, com os conhecidos e costumeiros
atrasos ou o simples abandono do previsto" (EDITORIAL, 2011, p. 15).
Essa impreviso j havia sido constatada no plano anterior e explicaria, em
certa medida, a ausncia de acompanhamento e superviso sistemtica e
rigorosa de sua aplicao, com os resultados conhecidos e lamentveis.
Dentre as omisses destacadas por esse editorial, e que deveria fazer
parte do arcabouo terico e de princpios de um plano que proclama
reiteradamente a busca da qualidade da educao, est a de qualquer defi-
nio de "educao de qualidade":
No corpo propriamente dito do Projeto no h nenhuma meno que, de
alguma forma, delineie minimamente o sentido desse importante conceito,
decisivo para todo o sistema da educao. Esta constatao permite presu-
mir que os legisladores supem que a qualidade da educao decorra da
sinergia das diretivas notoriamente quantitativistas, economicistas e
produtivistas presentes no texto. A esta ambivalente suposio subjaz uma
perspectiva conservadora e sistmica de educao que no d conta da
viso crtica a respeito dos sentidos, pressupostos antropolgicos, soci-
ais, culturais e ticos do processo cientfico-tecnolgico que domina a
vida, a sociedade e a cultura contemporneas, manifestadas na Conae.
(EDITORIAL, 2011, p. 16)
4 O novo PNE c a educao superior
Em grande medida, as observaes crticas ao que apresenta o PL n
8.035/2010 do novo PNE em relao educao superior iro apoiar-se, Elevar a qualidade da educao superior pela ampliao da atuao de mestres e doutores nas
nas linhas abaixo, no Relatrio do Simpsio 8 do III Seminrio Brasileiro
de Educao, cujo tema foram as prioridades, metas, estratgias e aes matrculas na ps-graduaSo stricto sensu, de modo a atingir a titulao anual de 60 mil
do PL em relao a esse nvel de ensino (CENTRO DE ESTUDOS EDU-
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
CAO E SOCIEDADE, 2011) ; e nas anlises que Joo Ferreira Oliveira
J
(2011) apresenta em seu artigo "A educao superior no contexto atual e o
PNE 2011-2020: avaliao e perspectivas", anteriormente referido.
Com uma exposio de motivos quase sem referncia aos grandes
desafios da educao superior e com apenas trs metas para super-los , o 4
que mais chama a ateno no PL so suas grandes omisses.
As trs metas centram-se essencialmente no desafio da expanso da
graduao e da ps-graduao, "com qualidade", mas, como j se anotou,
no h no PL definio do que se entende por qualidade e com que
parmetros, em cada caso e circunstncia, ela poderia ser aferida.
Alm das observaes e consideraes de ordem geral acima expos-
tas, oportuno destacar, em relao forma como o PL do novo PNE
tratou das questes relativas educao superior, um conjunto de aspec-
tos, ignorados em seu diagnstico, e que necessitariam ser urgentemente
superados. Dentre esses,
[...] o fato de que, em 2009, 76,8% das IES eram particulares, com fins lucra-
tivos - contra 10,5% de pblicas e 12,5% de privadas - e que seu nmero
(absoJuto e relativo) encontra-se em plena expanso, ao contrrio do das
privadas e mesmo das pblicas. Em relao s matriculas o mesmo quadro
se apresenta: as matrculas em IES particulares que, no ano de 1999, cobri-
am apenas 27,8% do total, em 2009 j cobriam 56,7%; as das IES pblicas
que, em 1999, perfaziam 35% do total, em 2009 perfaziam 26,4%; e as das IES
privadas que, em 1999, eram 37,4% do total, em 2009 j eram apenas 16,5%.
O crescimento das matrculas nas IES particulares ou privado/mercantis foi
3O relatrio, com um breve apanhado das anlises criticas de que foi objeto o PL n 8.035/
2010, foi elaborado por Valdemar Sguissardi, coordenador do simpsio, que contou com a
participao, como expositores, de Alfredo M. Gomes, Paulo Speller, Pedro L. Goergen e
Mohamed Ezz El Din Mostafa. Para sua elaborao, contou-se com as notas tcnicas de
Dirce Zan apresentadas na Assembleia Final do III SEB, em 2 de maro de 2011, e com
observaes de Alfredo M. Gomes e Silke Weber.
Meta 12 - Elevar a taxa bruta de matrcula na educao superior para 50% e a taxa lquida
para trinta 33% da populaSo de 18 a 24 anos, assegurando a qualidade da oferta; Meta 13 -
instituies de educao superior para 75%, no mnimo, do corpo docente em efetivo
exerccio, sendo, do total, 35% doutores; Meta 14 Elevar gradualmente o nmero de
mestres e 25 mil doutores.
 100
A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE
de 339% nesse perodo de dez anos, enquanto o das pblicas foi de 63,5%,
18 e o das privadas de - 2,5%. (SGUISSARDI, 2011, p. 2)
A ausncia de um adequado diagnstico da educao superior na
Exposio de Motivos do PL do novo PNE deixou, ipso facto, de mos-
trar que, dadas as condies de m distribuio de renda existentes no
pas, as condies de trabalho dos jovens de 18 a 24 anos e da oferta de
vagas principalmente pelas IES privado/mercantis, "2/3 das matrculas
da educao superior concentram-se em cursos do perodo noturno e
correspondem a alunos que em geral necessitam trabalhar oito horas
por dia, gastar mais duas a trs horas de tempo de transporte, alm de
estudarem cansados, com sono e no raramente subalimentados"
(SGUISSARDI, 2011, p. 2).
E nas IES particulares, com fins lucrativos, que se verificam os mai-
ores ndices de matrculas do ensino noturno. Bastariam esses dois aspec-
tos - categoria administrativa das IES e turno predominante de estudos -
, sem se considerar a qualificao e regime de contratao do corpo do-
cente, assim como atividades de pesquisa e extenso, entre outros requisi-
tos para o bom desempenho de uma instituio universitria, para se aqui-
latar quais so as perspectivas de formao de profissionais e de cidados
de que o pas necessita.
Alm da proposio de uma meta prevendo a aprovao de planos de
carreira em todos os nveis, no se mencionam nem as pssimas condi-
es de carreira docente/acadmica, em especial nas IES particulares, com
fins lucrativos (76,8% do total de IES, lembre-se), nem a intensificao e
precarizao do trabalho nas IES com ps-graduao e pesquisa consoli-
dadas, "dadas as imposies de um modelo de avaliao [regulao] da
ps-graduao e produo cientfica, j bastante conhecido por seu vis
produtivista". (SGUISSARDI, 2011, p. 2).
No se menciona, na Exposio de Motivos do PL - porque talvez no seja
uma preocupao dos proponentes oficiais a dicotomia hoje existente na edu-
cao superior do pas entre as IES ou universidades de "ensino" (cerca de
5
Denominam-se de "ensino" as instituies de educao superior (IES) que concentram suas
atividades-fim no ensino, em geral de graduao, ocupando-se da pesquisa e da extenso
apenas ocasionalmente.
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
90% do total) e as de "pesquisa" (cerca dos 10% restantes do total), concentra-
6
das nas IES federais, estaduais e em algumas privadas sem fins lucrativos,
como exceo.
O processo de mercantilizao da educao superior, j bastante de-
nunciado inclusive pela grande mdia e que tambm atinge, de algum modo,
o funcionamento das IES pblicas, via fundaes de apoio institucional e
outras formas, tem sido ignorado, embora constasse de modo explicito no
documento final da Conae, onde se l:
[...] sobretudo a partir da segunda metade da dcada de 1990, fez-se acom-
panhar de uma diminuio gradativa dos recursos para manuteno e ex-
panso das instituies federais de ensino superior, particularmente das
universidades federais. Por essa razo, ocorreu, em certa medida, um pro-
cesso de intensificao da mercantilizao da educao superior, tanto
no setor privado como no setor pblico. No caso das universidades fede-
rais, observou-se a ampliao no nmero de convnios e contratos, visan-
do ao aumento de recursos prprios. (CONFERNCIA NACIONAL DE
EDUCAO, 2010, p. 68, grifo nosso)
Outro aspecto ausente das preocupaes dos proponentes do PL do
novo PNE o relativo s profundas mudanas que ocorrem no estatuto de
trabalho dos professores/pesquisadores das universidades federais e esta-
duais sob o impacto das polticas de inovao tecnolgica, em especial sob
a gide de leis, como a LIT - Lei n 10.973/2004 e, correlativamente, de
outras como a Lei das PPP - Lei n 11.079/2004 e a "Lei do Bem" - Lei
11.196/2005, que "aproximam esses 'cientistas' e seus laboratrios do
setor empresarial, retirando todas as barreiras burocrticas e empecilhos
ticos que at recentemente impediam tal aproximao ou promiscuidade"
(SGUISSARDI, 2011, p, 3). Dito em outras palavras, "dadas as caracte-
rsticas de nosso parque industrial, composto maciamente por filiais de
multinacionais, esto a universidade e o fundo pblico estatal garantindo a
expanso e o lucro privado sem limites, quando as fronteiras entre os
interesses pblicos e privados se veem a cada dia mais diludos"
(SGUISSARDI, 2011, p. 3).
6 Denominam-se de "pesquisa" as IES que desenvolvem de forma bastante equilibrada as trs
atividades-fim do modelo neo-humboldtiano, isto , ensino, pesquisa e extenso.
 100
A universidade brasileira e o PNE
Pensando nas perspectivas do novo PNE cabe questionar desde logo
} Do j citado texto de Joo Ferreira de Oliveira que faz detalhado e
o que significar para o pas essa grande preocupao dos proponentes do
PL do novo PNE com a expanso da educao superior, nos termos pro-
postos, se tal expanso ocorrer no mesmo sentido das atuais tendncias
dominantes acima destacadas?
Outro aspecto, complementar ao da crescente mercantilizao e
oligopolizao do "subsistema" de educao superior, ausente do diagns-
tico que embasaria o PL do novo PNE, o da ausncia de meno e,
portanto, de preocupao com a fragilssima capacidade de regulao do
aparelho do Estado sobre um "subsistema" com as caractersticas que
acabam de ser apontadas, Quando fundos de investimento nacionais e
transnacionais, com capital aberto, que operam na Bolsa de Valores de So
Paulo ou de Nova York, aumentam a cada dia sua participao no "merca-
do educacional ' do pas, "Quem ousaria afirmar que no o lucro, em
1
lugar da 'qualidade' da formao do cidado consciente e crtico da reali-
dade, a principal preocupao desses fundos ou 'mantenedores'?"
(SGUISSARDI, 2011, p, 3). Como esperar que rgos de um Estado em
que tm grande "poder de fogo" os interesses privado/mercantis, que no
conta com um grande quadro qualificado de avaliadores independentes,
possa exercer o papel de regulao, controle e garantia pblica de qualida-
de de cerca de 30 mil cursos de graduao, dos quais 2/3 so oferecidos
por instituies privado/mercantis com tais caractersticas?
Esse diagnstico cobrado de um PL de um novo PNE, porque cabe
a este definir claramente "formas de regulao scio-democrticas visan-
do a 'submeter* o setor privado e o pblico a um projeto de sociedade
igualitria, justa" (GOMES, apud SGUISSARDI, 2011, p. 3), as quais im-
plicariam
Inverter a lgica de crescimento que tem marcado historicamente a educa-
o superior brasileira: de noturno para diurno; de [professor] horista-
parcial para tempo integral; reverter o quadro deprimente c divisionista da
condio docente, no geral, de reprodutor de conhecimento para criador,
produtor de conhecimento; de reinstituio da educao como direito soci-
al. (GOMES, apud SGUISSARDI, 2011, p. 3)
O mesmo se poderia dizer da educao superior a distncia, "que se
torna a cada dia mais uma plataforma de lucro fcil - e formao frgil - para
o empresariado do mercado da educao" (SGUISSARDI, 2011, p. 3).
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
muito preciso confronto entre as concluses e recomendaes da Conae e
as proposies (metas e estratgias) do PL do novo PNE, e que ilustram
muito bem a enorme distncia entre ambos, merecem destaque aqui algu-
mas de suas concluses, na forma de efetivos desafios a serem enfrenta-
dos pelo novo PNE:
a) promover expanso com qualidade da educao superior, dc modo a
acelerar o incremento da taxa de escolarizao (bruta e lquida), especial-
mente por meio de IESpblicas; b) implantar uma efetiva poltica de demo-
cratizao, incluindo o acesso e a permanncia de estudantes, sobretudo
os de baixa renda, negros, indgenas, do campo e quilombolas; c) promo-
ver o equilbrio entre a oferta de educao superior pblica e privada; d)
garantir expanso que atenda s necessidades regionais e nacionais de
desenvolvimento social, econmico e'cultural; e) promover equilbrio regi-
onal e estadual na oferta de educao superior, devendo o Norte, o Nordes-
te e o Centro-Oeste experimentar maior expanso; f) ampliar a poltica de
apoio pblico titulao do corpo docente e de expanso da pesquisa e da
ps-graduao. (OLIVEIRA, 2011, p. 132, grifos nossos)
Esses so pontos nos quais, considerando o proposto at ento no PL
oficial, o autor avaliou ser possvel avanar. No entanto, como no corpo
de sua anlise no deixou de assinalar, volta, em suas consideraes finais,
a relembrar uma srie de recomendaes (ou reivindicaes) constantes
do Documento Final da Conae (2010) e ausentes ou pouco explcitos no
PL do novo PNE. Entre mais de uma dezena delas, pode-se destacar, no
interesse destas reflexes, a que insiste na necessidade de se reconhecer a
educao superior como bem pblico social e direito humano universal e,
portanto, dever do Estado. As implicaes deste reconhecimento seriam
imensurveis, a comear por questionar ou denunciar muito do que per-
passa a realidade da educao superior no pas e as polticas de educao
superior, como, em alguns de seus traos mais explcitos, foi exposto nas
pginas anteriores.
5 O PL do PNE-Substitutivo e suas cerca de 3 mil emendas
Coube ao deputado ngelo Vanhoni (PT-PR), como relator da Comis-
so Especial da Cmara dos Deputados, examinar as cerca de 3 mil emen-
 100
A universidade brasileira e o PNE
das encaminhadas, em sua maioria via Frum Nacional de Educao, por
dezenas de entidades cientficas e sindicais da sociedade civil , aps exa-
7
me exaustivo do PL do novo PNE em sua verso original.
Embora mantendo imutvel o formato tcnico original, que prescin-
diu de um efetivo diagnstico da educao nacional, o PL substitutivo
significou avanos relativamente importantes, se consideradas as grandes
limitaes do original. Mesmo se considerado o avano tmido quanto ao
proposto originalmente como ndice percentual do PIB a ser aplicado em
educao - de 7% para, no mximo, 8% at o final do decnio, depois
ampliado para 10% sob presso coordenada dos movimentos sociais, no
mbito dessa Comisso Especial e mantido pela Comisso de Constituio
e Justia da Cmara dos Deputados (CCJ-CD) cabe enfatizar que algu-
mas medidas, constantes dos seus primeiros artigos, podem oferecer a
analistas e militantes, caso seja aprovado sem vetos, garantias mnimas de
que sua eventual implantao dar-se- de forma muito mais consentnea
com o que se requer de um PNE.
Esta relativa certeza escuda-se no definido em seus artigos de 5 a 11. o O artigo T centra-se no regime de colaborao entre Unio, estados, Dis-
Apenas como exemplo, veja-se o que estabelecem alguns desses. O artigo
5 determina que: a) sejam o Ministrio da Educao, as Comisses de
o PNE, prevendo, inclusive, a criao de uma instncia permanente de nego-
Educao da Cmara dos Deputados e do Senado, e o Conselho Nacional
de Educao as instncias responsveis pelo monitoramento contnuo e
avaliaes peridicas da execuo do PNE e do cumprimento de suas metas,
com divulgao dos resultados nos respectivos stios da internet, assim
como por "analisar e propor polticas pblicas para assegurar a
implementao das estratgias e o cumprimento das metas [... e, ainda,
por] analisar e propor a reviso do percentual de investimento pblico em
educao" (BRASIL, 2012); b) a cada dois anos, o Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) divulgue estudos
Dentre essas: Associao Nacional de Ps Graduao e Pesquisa em Educao (Anpcd),
Campanha Nacional pelo Direito Educao, Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime); Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed), Confederao
Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), Unio Nacional dos Estudantes (UNE),
Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas (Ubes), Movimento Interfruns de Educao
Infantil no Brasil (Mieib), Movimento Todos Pela Educao, Federao Nacional das
Associaes de Pais c Amigos dos Excepcionais (Apae), Associao Nacional de Politica e
Administrao da Educao (Anpae) e Centra de Estudos Educao e Saciedade (Cedes).
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
dirigidos a aferir o cumprimento das metas; c) no quarto ano de vigncia
do PNE, seja avaliada a meta progressiva do investimento pblico em edu-
cao, podendo ser ela ampliada por meio de lei, "para atender s necessi-
dades financeiras do cumprimento das demais metas" (BRASIL, 2012).
Quanto a essas determinaes de acompanhamento e controle, uma
ressalva: no PNE anterior, como j assinalado, elas constaram tambm,
em seu artigo 3 . Dir-se- que aquele, em face dos vetos presidenciais, no
o
se constituiu em verdadeiro plano, desobrigando os rgos responsveis
por isso de faz-lo.
O artigo 6 determina a promoo, at o final do decnio deste PNE,
o
de duas conferncias nacionais de Educao, precedidas de conferncias
estaduais e municipais, a serem articuladas e coordenadas pelo Frum
Nacional de Educao, ao qual caber, alm disso, acompanhar a execu-
o do plano e o cumprimento de suas metas. Essas conferncias tero
como objetivo "avaliar a execuo do PNE e subsidiar a elaborao do
plano nacional de educao para o decnio subsequente" (BRASIL, 2012).
trito Federal e municpios que deve presidir a consecuo das metas desse
ciao e cooperao entre eles. O artigo 12 determina que,
At o final do primeiro semestre do nono ano de vigncia deste Plano
Nacional de Educao, o Poder Executivo encaminhar, ao Congresso Na-
cional, sem prejuzo das prerrogativas deste Poder, projeto de lei referente
ao Plano Nacional de Educao, a vigorar no perodo subsequente ao final
da vigncia deste PNE, que incluir diagnstico, diretrizes, metas e estra-
tgias para o decnio subsequente. (BRASIL, 2012, grifo nosso)
Por ltimo, e apenas para retomar o primeiro item da sntese crtica
apresentada no incio do tpico 3 deste texto e formulada no III SEB, eis
o que determina o artigo 13 do PL do PNE Substitutivo: "O poder pbli-
co dever instituir, em Lei especfica, contados dois anos da publicao
desta Lei, o Sistema Nacional de Educao, responsvel pela articulao
entre os sistemas de ensino, em regime de colaborao, para efetivao
das diretrizes, metas e estratgias do Plano Nacional de Educao" (BRA-
SIL, 2012).
Quanto s trs metas do PL original relacionadas educao superior,
duas delas (13 e 14) no sofreram qualquer alterao, tendo sido acres-
 100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
centado primeira, de n 12 - que estabelecia como ndices de matrcula
uma taxa bruta de 50% e uma taxa lquida de 33% o complemento
"expanso para, pelo menos, quarenta por cento das novas matrculas, no
segmento pblico" (BRASIL, 2012). As 17 estratgias originais para se
atingir a meta n 12 mantiveram-se quase inalteradas e acrescentaram-se
outras trs, Pelo seu contedo, preveem-se muitas dificuldades para as
instncias (apontadas acima) encarregadas do acompanhamento e contro-
le de sua execuo, pois, em geral, no so estabelecidas metas intermedi-
rias nem indicadores precisos, que facilitariam esse controle.
Por responder a muitas demandas dos movimentos sociais, registre-
se o contedo da estratgia 12.5, que trata da ampliao das polticas de
incluso e de assistncia estudantil, com vistas a
reduzir as desigualdades tnico-raciais e ampliar as taxas de acesso e per-
manncia na educao superior de estudantes egressos da escola pblica,
afrodescendentes, indgenas e de estudantes com deficincia, transtornos
globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao, de forma
a apoiar seu sucesso acadmico. (BRASIL, 2012)
Em sentido bastante complementar, observe-se o contedo da estra-
tgia 12.9, que, embora sem indicadores definidos, visa ampliao pro-
porcional da participao na educao superior de grupos historicamente
desfavorecidos mediante, inclusive, a adoo de polticas afirmativas, "na
forma da lei".
Pela, dir-se-ia, inusitada proposio - quando na educao superior
do pas valoriza-se quase to somente o ensino ou a pesquisa registre-se
o que prev a estratgia 12.7: a atribuio de 10% do total de crditos
curriculares a programas e projetos de extenso e que estes sejam orienta-
dos, prioritariamente, para reas de "grande pertinncia social".
Em relao s estratgias para o cumprimento da meta 13 - elevao
da qualidade da educao superior - pode-se, de imediato, questionar o
que se entende com a estratgia 13.1, que prev o aperfeioamento do
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes). Da ltima
vez em que se pretendeu aperfeio-lo (2007), com a incluso de diversos
novos ndices e modificando seus pesos na ponderao final da avaliao,
houve muita polmica e oposio de especialistas, mormente entre os que,
ao incio do governo Lula, haviam feito a proposta que substituiria o
famigerado "Provo" e criaria a primeira verso do Sinaes.
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao... 101
Como se disse em pginas anteriores, a regulao, o controle e a
busca da garantia pblica de qualidade da formao outorgada pela educa-
o superior do pas necessita superar problemas de concepo do que
seja de fato uma formao de interesse pblico, no mbito de um Estado
com grande peso dos interesses privado/mercantis, e conseguir formar
nessa orientao um corpo permanente de avaliadores, para que no se
tome por regulao o que feito pelos prprios pares, em geral quase sem
qualificao neste campo e com tendncia a legitimar o status quo dos
cursos e instituies.
Ainda em relao s estratgias da meta 13, cabe um registro pelo
aparente fim de um processo de discriminao que tem pesado ao longo
do tempo sobre os profissionais tcnico-administrativos, mesmo nas IES
estatais pblicas. Determina a estratgia 13.9: "Promover a formao ini-
cial e continuada dos(as) profissionais tcnico-administrativos(as) da edu-
cao superior" (BRASIL, 2012).
Quanto s estratgias da meta 14 - que visa elevao gradual do
nmero de inscritos e titulados na ps-graduao stricto sensu vale a pena
transcrever alguns itens, que mostram o carter abstrato, sem indicadores
precisos, de muitas das estratgias e das prprias metas do plano:
14.1 - Expandir o financiamento da ps-graduao stricto sensu por meio
das agncias oficiais de fomento; [... 14.3 -] Expandir o financiamento estu-
dantil por meio do Fies ps-graduao stricto sensu; [,.. e 14.4 -] Expandir
a oferta de cursos de ps-graduao strico sensu, utilizando inclusive
metodologias, recursos e tecnologias de educao a distncia.
Como se v, h muito a ser definido pelas instncias de acompanha-
mento previstas nos artigos iniciais desse PL Substitutivo.
A necessidade de superao de desigualdades de todas as ordens
enfatizada no mbito da ps-graduao (estratgia 14.7), como o foi em
relao graduao.
Registre-se, finalmente, a estratgia 14.8, que trata da criao de pro-
gramas de ps-graduao, em especial de doutorado, nos novos campi
abertos no pas em decorrncia dos programas de expanso e interiorizao
das IES federais (Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expan-
so das Universidades Federais - Reuni).
O que, por outro lado, chama a ateno ausncia de qualquer meta
e/ou estratgia em relao regulao e controle da ps-graduao lato
100
A universidade brasileira e o PNE
sensit e stricto sensu, como se esta fosse uma dimenso resolvida ou um
problema perfeitamente superado, dados, talvez, os altos ndices de pro-
dutividade do "subsistema", regulado e controlado por uma agncia de
regulao, controle e financiamento como a Coordenadoria de Aperfeio-
amento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), subsidiada pela atuao do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq)
e outras agncias financiadoras de pesquisa no pas.
No se poderia encerrar esta apresentao de alguns dos traos mais
destacados do PL Substitutivo do novo PNE sem a transcrio de sua
meta 20 e do pargrafo 4 do artigo 5 , que estabelecem ndices de in-
o o
vestimento pblico para a educao no pas, fundamentais tambm para a
educao superior.
Meta 20: ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma a
atingir, no mnimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno
Bruto - PIB do Pas no 5 (quinto) ano de vigncia desta Lei e, no mnimo, o
o para a educao e s fontes de financiamento para viabilizao desse ndi-
equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decnio.
[...]
Artigo 5 - [,..] 4 : Sero utilizados 50% (cinquenta por cento) dos recur-
o o
sos do pr-sal, includos os royalties, diretamente em educao para que,
ao final de 10 (dez) anos de vigncia do PNE, seja atingido o percentual de
10% (dez por cento) do Produto Interno Bruto para o investimento em
educao pblica. (BRASIL, 2012)
6 Prximos passos
A aprovao, na noite de 17 de outubro de 2012, do PL n 8.035
Substitutivo do novo PNE pela CCJ-CD, na forma como j havia sido
aprovado em 26 de junho do mesmo ano no mbito da Comisso Especial
para tal fim constituda nessa casa do Parlamento, no coroou um proces-
so pacfico ou sem traumas.
Primeiro, foram os embates internos a essa Comisso Especial, que,
com pequenas mudanas no teor do PL substitutivo apresentado pelo relator,
acabou por reformular, por unanimidade, a proposta de financiamento
pblico para a educao pblica, acolhendo o ndice de 10% para 2020
com, no mnimo, 7% para 2015.
q Desde essa data (26 de junho de 2012) esse PL poderia, caso aprova-
do pela CCJ-CD, seguir para o Senado. Entretanto, em demonstrao de
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
que a defesa desse ndice do PIB para a educao reivindicada pelas orga-
nizaes da sociedade civil, com endosso de deputados de diversos parti-
dos, no era aceita pelo Poder Executivo federal, sob o comando do lder
do governo Dilma na Cmara, deputado Arlindo Chinaglia (PT-SP), foi
apresentado no incio de agosto de 2012 o Recurso n 162/2012, com
cerca de 80 assinaturas, que exigia a discusso e aprovao do PL
Substitutivo no Plenrio da Cmara, antes de seguir para o Senado.
Sob presso das entidades da sociedade civil organizada, mais de metade
dos signatrios desse recurso retiraram-lhe sua assinatura fazendo com
que, na noite de 4 de setembro de 2012, ele fosse derrubado e o PL
Substitutivo pudesse seguir para aprovao simblica da CCJ-CD e, pos-
teriormente, para o Senado Federal.
Supe-se que no Senado sejam retomados os principais pontos pol-
micos do plano, especialmente o relativo ao percentual de 10% do PIB
ce, assim como o da diviso de responsabilidades financeiras entre Unio,
estados, Distrito Federal e municpios para a implantao do novo PNE.
Lembre-se que, no Senado, a bancada governista proporcionalmente
maior do que na Cmara dos Deputados e que porta-vozes do governo
credenciados, como os ministros da Educao e da Fazenda, j deixaram
claros seus alertas: a) para o primeiro, Aloizio Mercadante, o novo investi-
mento ser uma tarefa poltica difcil de ser executada; implicaria dobrar
os recursos para a educao nos oramentos dos governos federal, esta-
duais, do Distrito Federal e dos municpios; equivaleria "a colocar um
MEC dentro do MEC, ou seja, tirar 85 bilhes de reais de outros minist-
rios para a educao" (CMARA..., 2012); b) para o segundo, Guido
Mantega, "Com essa proposta, o Plano de Educao vai quebrar o Estado
brasileiro" (CMARA..., 2012).
7 Consideraes finais
D iante do comportamento "palaciano" at o presente na tramitao do
PL n 8.035 do novo PNE, que significado se pode atribuir, por exemplo,
aprovao dos 10% do PIB para a educao e derrubada do recurso que
visava a sua discusso e aprovao pelo plenrio da Cmara? Tratar-se-ia
de alvissareiro comeo ou de vitria enganosa, mais uma "vitria de Pirro"
 100
A universidade brasileira e o PNE
para uma guerra enfim perdida? Eis mais um desafio entre tantos que
analistas e militantes precisam encarar, diante da anlise do que aqui se
chamou de marcas do passado e marcas do presente, isto , da experin-
cia bastante ilusria e frustrante de formulao, discusso, aprovao,
homologao e execuo de leis no campo educativo neste pas.
O pensar as perspectivas de um novo PNE, com seu PL ainda em
tramitao no Congresso Nacional, no pode prescindir, como se disse na
introduo deste texto, dos alertas gritantes deixados pelo passado longn-
quo ou mais ou menos prximo, assim como dos dados da anlise das vrias
verses de PL em suas diferentes etapas de discusso. Na projeo do futu-
ro de um novo PNE, no podem o analista e o militante abrir mo do melhor,
mais completo e bem articulado diagnstico possvel da educao nacional e
de seu confronto com os princpios, metas e estratgias propostos por esse
plano, como forma de superao dos desafios identificados.
Para que no se alimentem utopias inteis ou iluses similares s do
passado, na luta por um PNE com boas perspectivas para a educao em
geral e para a educao superior em particular, preciso saber armar-se de
anlises que levem em conta, entre outros fatos, que: a) a educao, e a
educao superior de modo mais imediato e especfico, um campo de
disputa de interesses pblicos, privados e privado/mercantis no mbito do
Estado, includo neste a economia e o mercado; b) a educao superior,
mormente em razo das concepes dominantes de desenvolvimento so-
cial, econmico e cultural e das prprias funes que se lhe atribuem no
aparelho do Estado, tem-se expandido e identificado, muito mais do que
por um processo at recentemente chamado de privatizao, por efetivo
processo de mercantilizao e, no setor privado/mercantil de graduao,
de oligopolizao; c) o cumprimento das funes da educao superior,
como bem pblico social e direito humano universal, um dos maiores
desafios dos rgos reguladores, de controle e superviso do Estado, de-
safio agravado exatamente pelos traos privado/mercantis que predomi-
nam hoje, no somente no total de instituies e matrculas, mas especial-
mente na em sua administrao, funcionamento e objetivos institucionais;
d) a ps-graduao e a pesquisa, dados a concepo dominante e o "mo-
delo" de regulao, controle e financiamento adotado por agncias como a
Capes e o CNPq, alm das polticas de cincia, tecnologia e inovao,
representadas pela legislao supracitada (PPP, LIT, "Lei do Bem" e ou-
A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101
tras), est servindo muito mais para formar pesquisadores "produtivos"
ou intelectuais institucionais do que para formar professores, pesquisado-
res e intelectuais crticos da sociedade e do Estado.
Para que se possam visualizar as perspectivas de um novo PNE com
adequado realismo, sem ingenuidades voluntaristas, necessrio sempre
lembrar que, aps sua aprovao e homologao, os estados, o Distrito
Federal e os municpios tero mais um ano para aprovar seus planos de
educao em consonncia com as metas nacionais; que a lei que cria o
Sistema Nacional de Educao ser instituda a partir de dois anos da apro-
vao do PL do novo PNE; e que a mo direita do Estado (BOURDIEU,
1998) - representada pelos Ministrios da Fazenda, do Planejamento, da
Indstria e Comrcio, da Agricultura (ou do Agronegcio...), entre outros
- estar sempre a postos para encontrar formas de sustar ou contingenciar
os recursos financeiros imprescindveis implementao de princpios,
metas e estratgias de um PNE.
Por fim, necessrio ter presente a fragilidade e excessiva adeso ao
Estado nos ltimos anos, de parte ao menos dos movimentos sociais que
se organizaram e forjaram na luta, antes contra a ditadura, depois contra a
avalanche neoliberal e mercantilizadora do Estado, mas que, com a ascen-
so de governos de esquerda ou centro-esquerda, foram perdendo a fora
reivindicativa e de resistncia de pocas passadas (BOGO, 2012). O rela-
tivo sucesso de mobilizao do movimento docente na ltima greve das
IES federais e do funcionalismo pblico em geral, que culminou, em grau
aprecivel, em fracasso prtico quando essa mobilizao se defrontou com
o peleguismo sindical e a intransigncia oficial escudada nas concepes
de desenvolvimento e de educao superior supracitadas, outro exemplo
do que pode pesar contra o otimismo quanto s perspectivas de sucesso
de interesse pblico do novo PNE. Mas isto no exime nem o analista de
utilizar as armas da teoria e da crtica, nem o militante de construir novas
utopias mais realistas para orientar sua luta e prevenir novas iluses.
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 100
A universidade brasileira e o PNE A economiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101

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Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, p. 2, 22 nov. 2005b.
Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao -
Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias;
altera a Lei n 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis n * 9.424,
0

de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 dc junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de

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Acesso em: 18 jul. 2013.
 Universidade gestionria:
hibridismo institucional e adaptao
ao ambiente competitivo*

Licnio Lima

1 Introduo
Este texto aborda a dimenso considerada mais emblemtica, e tambm
a mais controversa, da reforma das instituies de educao superior em
Portugal: a criao do Estatuto de Fundao Pblica com Regime de Direito
Privado. Adota-se uma perspectiva de anlise organizacional que incidir
sobre o carter hbrido de algumas das mudanas em curso e que proble-
matizar a adaptao da organizao ao ambiente competitivo em que se
inscreve, considerando alguns sentidos e limites de tal movimento de adap-
tao institucional e as tenses entre conceitos distintos de sustentabilidade
organizacional, bem como de autonomia universitria.
Com efeito, o Parlamento portugus, por proposta do XVII Governo
Constitucional, formado pelo Partido Socialista, aprovou a Lei n 62/2007,
de 10 de setembro (PORTUGAL, 2007), a qual consagrou o novo Regime
Jurdico das Instituies de Ensino Superior (RJIES), contemplando si-

Conferncia de abertura proferida no Grupo de Politicas da Educao Superior, na 35 a

Reunio Anual da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao, realizada

em Porto de Galinhas, Recife/Brasil, entre 21 e 24 de outubro de 2012. O texto retoma e
aprofunda uma interveno anterior que o autor realizou, a 23 de fevereiro de 2011, no
Instituto de Cincias Sociais da Universidade do Minho, no Painel de Abertura do XII Colquio
de Sociologia - Organizaes Hoje: Sustentabilidade e Adaptao (LIMA, 2012c).
 100 A universidade brasileira e o PNE
multaneamente as instituies pblicas e privadas e, ainda, as universida-
des e os institutos politcnicos.
No que se refere natureza e ao regime jurdico de universidades e
institutos politcnicos pblicos, a lei de 2007 define essas instituies como
"pessoas coletivas de direito pblico", admitindo, porm, que possam, sob
determinadas condies, "revestir tambm a forma de fundaes pblicas
com regime de direito privado" (PORTUGAL, 2007, artigo 9 ). Prev eo
regulamenta, consequentemente, o processo de "transformao institu-
cional" e as respectivas mudanas organizacionais (PORTUGAL, 2007,
art. 129-137), atribuindo aos reitores das universidades e aos presidentes
dos institutos politcnicos esta iniciativa, por intermdio de uma proposta
fundamentada, a qual, uma vez aprovada pelo conselho geral respectivo
por maioria absoluta dos seus membros, permitir que a instituio requei-
ra ao governo a passagem ao regime fundacional. A proposta a apresentar
deve fiindamentar-se nas vantagens da adoo do novo modelo, tendo em
vista o prosseguimento dos objetivos da instituio, incluindo um estudo
acerca das implicaes de tal mudana em termos de organizao, de ges-
to, de financiamento e de autonomia. Uma vez obtida a concordncia do
governo, o reitor, ou presidente, participar nas negociaes relativas ao
acordo a firmar com aquele, o qual abranger, entre outros aspetos, o
projeto da instituio, o programa de desenvolvimento, os estatutos da
fundao a criar, a estrutura orgnica bsica e o processo de transio, e
ainda as circunstncias e o perodo em que poder operar-se o regresso ao
regime no fundacional (reversibilidade).
At ao momento em que este texto foi concludo, apenas trs institui-
es (Universidades de Aveiro e Porto, e ainda o Instituto Universitrio de
Lisboa) encontravam-se sob o regime fundacional, tendo este, entretanto,
sido solicitado pela Universidade do Minho em maio 2011. Porm, com a
mudana do governo, decidiu-se suspender o processo de criao de novas
fundaes universitrias, aps um inventrio de todas as fundaes, de to-
dos os tipos existentes em Portugal, com o objetivo de regular este campo e
de deixar de atribuir financiamento pblico, ou outras prerrogativas, a um
conjunto de fundaes que no correspondiam aos critrios fixados pelo
governo portugus. Em contexto de crise econmica, parece claro que se
procurou aliviar o errio pblico, desvincular o Estado de compromissos em
relao a certas fundaes pblicas e, sobretudo, privadas, donde resultou
uma conotao menos positiva em termos governamentais e de certa op-
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
nio pblica quanto ao estatuto de fundao. Ainda que tal nunca tivesse
afetado a reputao das instituies de educao superior pblicas - que em
Portugal elevada em termos de status o atual governo (formado pelos
partidos de direita) tem afirmado que propor, em breve, ao Parlamento
algumas alteraes ao regime jurdico (RJIES) de 2007, debatendo-se agora
a categoria jurdica de "autonomia reforada", recebida com certo desagra-
do pelos responsveis das atuais universidades-fundaes, e com expectati-
va pela maioria dos observadores, considerando a ambiguidade daquela de-
signao e a falta de referenciais para a sua interpretao.
Vive-se, assim, um momento de transio do ponto de vista poltico e
institucional, com um sistema de educao superior que continua caracte-
rizado pela natureza estatal das instituies, dotadas de autonomia e de
rgos prprios de governo, no essencial reproduzindo o estatuto que lhes
foi conferido pela Lei da Autonomia Universitria, den 108/88 (PORTU-
GAL, 1988), mas que, por outro lado, revela-se agora no apenas um
sistema binrio (universitrio e politcnico) e integrado em termos de regi-
me jurdico (ensino pblico e ensino privado), mas tambm cindido no
interior do subsistema pblico de educao superior: instituies de educa-
o superior estatais, correspondendo atualmente maioria dos casos e ao
regime tradicional, e fundaes pblicas com regime de direito privado,
criadas pelo Estado sob certas condies e com um estatuto de distino,
jurdica e social, frente s restantes. Trata-se, deste modo, da configura-
o de um sistema hbrido, a vrios ttulos, evidenciando graus distintos
de interveno por parte do Estado.
Noutros lugares abordei j as mais recentes reformas organizacionais
das escolas pblicas portuguesas e o processo de eroso de sua gesto
democrtica, por referncia reforma do Estado-providncia e do setor
pblico, sob influncia da "nova gesto pblica" e daquilo a que tenho cha-
mado o "cnone gerencialista" (LIMA, 2009, 2012b). Nesta circunstncia,
recordo apenas a centralidade atribuda pelo manifesto eleitoral do Partido
Socialista s eleies legislativas de 2005, e pelo posterior programa do XVII
Governo, maior internacionalizao e competitividade na educao superi-
or, bem como flexibilizao da organizao e das prticas de gesto e ao
reforo de poderes dos rgos executivos das instituies. Recorde-se, ain-
da, a influncia exercida pelo relatrio produzido pela Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) (2006), por solicita-
o daquele governo, sobre a educao superior em Portugal, cujas reco-
100
A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
mendaes vieram a ser parcialmente adotadas no RJIES no que concerne
figura de fundao, perda de influncia dos rgos colegiados, concen-
trao de poderes no reitor ou pres idente, ao reforo das lideranas unipessoais
das unidades e subunidades orgnicas, reduo do nmero de rgos de
governo e da respectiva participao dos acadmicos.
Segundo o legislador, o novo sistema de governao institucional apon-
ta, idealmente, para a transformao das universidades e dos institutos
politcnicos em fundaes, sem dvida um estatuto de distino a ser atri-
budo pelo governo, na sequncia da assinatura de um acordo. As fundaes
regem-se pelo direito privado em termos de gesto financeira, patrimonial e
de pessoal, sendo seu financiamento definido por meio de contratos plurianuais
com o governo, de durao no inferior a trs anos. O regime fundacional
estabelece um conselho de curadores composto por cinco personalidades,
sem vnculo laboral com a instituio e propostos por esta para nomeao
pelo governo. ao conselho de curadores que compete a aprovao dos
estatutos e a homologao de vrias deliberaes do conselho geral, dentre
as quais a homologao da eleio do reitor ou presidente.
O conselho geral o rgo representativo mximo, embora muito
diminudo, em termos de participao e representao democrticas, em
relao ao senado universitrio que vigorou antes, de acordo com a lei de
1988. O conselho geral composto por 15 a 35 membros, integrando
professores e pesquisadores (necessariamente mais de metade dos mem-
bros), compreendendo estudantes e, eventualmente (mas no necessaria-
mente), funcionrios no docentes, e ainda pelo menos 30% de membros
externos cooptados, um dos quais ser o presidente do rgo (PORTU-
GAL, 2007, art. 81). Sendo o rgo mximo de governo - a quem cabe
eleger o reitor, aprovar as alteraes aos estatutos, apreciar os atos de
gesto do reitor ou presidente e do conselho de gesto, e propor iniciativas
para o bom funcionamento da instituio o conselho geral no interfere
no governo e na gesto cotidianos, que cabem ao reitor (subsistema uni-
versitrio) ou ao presidente (subsistema politcnico). So esses os verda-
deiros deres formais das instituies, concentrando um numeroso con-
junto de competncias (PORTUGAL, 2007, art. 92), parte das quais atri-
buda ao senado universitrio na legislao anterior. O senado acadmico,
de criao facultativa, agora um rgo de natureza consultiva, desapare-
cendo tambm a anterior assembleia deliberativa.
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . .101
Conclu-se, assim, que a liderana individual ganha grande centralidade
em termos de governo, at mesmo no caso da maioria das competncias
exercidas pelo conselho geral, as quais so de aprovao dos mais impor-
tantes planos e documentos estratgicos das instituies, mas sempre sob
proposta do reitor ou presidente, a quem compete a "conduo da poltica
da instituio" (PORTUGAL, 2007, art. 85). Compete-lhe, tambm, a no-
meao dos membros do conselho de gesto (rgo executivo), bem como
sua presidncia, por inerncia.
Garantida, em termos mnimos, a participao na "gesto democrtica
das escolas", esta categoria no chega sequer a ser nomeada na lei do RJES,
concedendo protagonismo aos conceitos de autonomia de gesto,
autogoverno, consrcio, fundao, qualidade, entre outros. Por outro lado,
nada nessa lei de 2007 garante a eleio dos diretores das unidades ou
subunidades, nem sequer a obrigatoriedade da existncia de rgos colegiados
representativos das faculdades, departamentos, centros de pesquisa etc. A
lei apenas admite sua existncia e, nesse caso, atribui-lhes a competncia
para eleger o diretor. Mas os diretores de faculdade, ou de departamento,
deixam de ser apenas presidentes de rgos colegiados, para passarem a ter
o estatuto de rgos uninominais, com competncias prprias reforadas,
no sendo mais eleitos pela totalidade do pessoal docente e no docente da
respectiva unidade ou subunidade.
A estrutura formal legalmente instituda bastante rgida, ao contrrio
do que afirmado na lei do RJIES, apenas concedendo s instituies a
possibilidade de optarem por pequenas variaes morfolgicas quanto aos
rgos de governo, sendo bastante mais aberta no que concerne aos rgos
de carter consultivo. O grau de liberdade institucional e de escolha das es-
truturas de gesto apenas se revela maior no caso de as instituies optarem
peio estatuto de fundao. Nesse caso, porm, no h garantias de
colegialidade, de gesto democrtica e de eleio de alguns gestores em nvel
intermedirio; no se encontrando legalmente impedidas, no representaram
uma prioridade para o legislador, que no lhes atribuiu carter obrigatrio.
Em estudo anterior (LIMA, 2012b), a anlise dos estatutos aprovados
pelas 15 universidades pblicas atualmente existentes em Portugal revelou
exatamente o impacto do novo padro de governao, bem como as
consequncias em suas estruturas de gesto. Apesar das distintas formas
de recepo institucional da lei de 2007, sobretudo no que concerne
opo pelo estatuto de fundao (apenas em trs instituies, at este mo-
 100
A universidade brasileira e o PNE
mento), registraram-se opes estruturais bastante semelhantes. A com-
posio do conselho geral varia entre um mnimo de 15 membros (s
numa universidade) e um mximo de 35 membros (em duas universida-
des). Dois teros das universidades optaram por conselhos gerais consti-
tudos entre 20 e 29 membros (a mdia de 25 membros). S duas uni-
versidades no contemplaram a participao de representantes do pessoal
no docente no conselho geral, embora em 12, num total de 13, s estejam
representados por um membro. O estatuto de fundao, at este momen-
to, no revelou qualquer relao privilegiada com o menor nmero de mem-
bros no conselho geral (entre 19 e 33), nem com a ausncia de represen-
tao do pessoal no docente, ao contrrio do que seria teoricamente pos-
svel admitir. E, no entanto, nas trs fundaes que mais se concentram as
unidades (faculdades ou departamentos) sem rgos de gesto prprios e
com diretores nomeados, ou designados no apenas por eleio, ao con-
trrio do que sucede com a maioria das outras instituies. Nestas ltimas,
tambm a maioria das faculdades e escolas, embora com rgos de
autogoverno, no tem autonomia financeira. Mas verifica-se, significati-
vamente, que estas unidades adotaram rgos colegiados e que seus dire-
tores so majoritariamente eleitos por esses rgos (apenas em trs casos
isso no ocorre). Tambm os conselhos cientficos e os conselhos peda-
ggicos das faculdades ou escolas so constitudos por processos eleito-
rais e, na maioria dos casos, so presididos por membros eleitos.
2 Transformao institucional: hibridismo e induo poltica
No caso em estudo, a universidade-fiindao corresponde a uma refor-
ma organizacional profunda, muito alm de alteraes morfolgicas, como
se ver, inscrevendo por essa via a educao superior portuguesa nas ten-
dncias internacionais que h mais de duas dcadas tm advogado e concre-
tizado a introduo de instrumentos de gesto empresarial na administrao
pblica, a criao de agncias e fundaes, o estabelecimento de parcerias
diversas, a desregulao, privatizao e mercadorizao, na busca de flexibi-
lidade de gesto e de maior eficcia e eficincia (LANE, 1997). A retirada de
certas organizaes da esfera estatal restrita e das tradicionais lgicas tutela-
res e de controlo hierrquico, introduzindo novas formas de orientao para
o cliente, mercados internos, oramentos competitivos, contratos firmados
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . .101
com base em resultados a atingir, corresponde genericamente ao que h
muito foi designado como uma forma de "reinveno" do governo e da
administrao pblica, e de transio da burocracia para a eficcia (GORE,
1996). Acriao de organizaes de feio ou ao estilo empresarial, a adoo
de um ethos competitivo e de um ambiente de negcios, associados ideia,
agora dominante, de inovao e reforma organizacional nos moldes do setor
privado representa uma orientao considerada racional e, talvez,
incontornvel, uma vez aceite a sobredeterminao do ambiente competitivo
dos negcios, pblicos e, sobretudo, privados, escala global. Esta uma
das razes pelas quais as formas como as universidades tm sido descritas
ao longo das ltimas dcadas, e so agora objeto de propostas reformistas
em ambiente competitivo, adotam uma linguagem de tipo predominante-
mente industrial e econmico (BRUNSSON; OLSEN, 1993, p. 11-12), sob
uma tendncia mais genrica para a colonizao do djscurso educacional
por objetivos econmicos e pela gesto da qualidade, representando as orga-
nizaes educativas pblicas como se estas operassem num mercado livre e
fossem dotadas do mesmo tipo de autonomia que as organizaes do setor
privado (GILLIES, 2010).
No quadro das polticas educativas, trata-se da muito referenciada
crise do "Estado-educador", baseado num modelo de interveno, provi-
so e controle estatal tpico do Estado-providncia e de polticas sociais de
signo social-democrata. Um modelo agora em transio para um "Estado-
avaliador", com novas formas de governao, de regulao e metarregulao,
avaliando e supervisionando, controlando mais distncia e por interm-
dio de novas agncias e novos processos de mediao de inspirao mer-
cantil e de feio quase-empresarial, tambm aqui evidenciando forte
hibridismo de solues.
A criao da universidade-fundao, como alternativa universidade-
instituto pblico, representa mais uma configurao de tipo hbrido; j no
de tipo estatal, mas ainda de natureza pblica; adotando o direito privado
em vrias reas de atuao, mas se referenciando no direito pblico nou-
tras; furtando-se a certas injunes micronormativas da administrao
central, mas no deixando de responder perante a tutela poltica; gozando
de certas prerrogativas e liberdades em termos de gesto financeira e
patrimonial, mas continuando sujeita ao do Tribunal de Contas e ao
Plano Oficial de Contabilidade para o Setor da Educao,' por exemplo.
 100
A universidade brasileira e o PNE
O hibridismo deste "novo tipo de instituio", como tem sido designa-
do pelo legislador, no apenas visvel nas formas complexas de articula-
o entre Estado, mercado e sociedade civil, ou ainda nas balizas cada vez
mais fluidas, ou porosas, entre pblico e privado, mas tambm no que
concerne ao modelo de governao adotado.
Mesmo sem considerar, neste momento, processos de governao
escala supranacional e suas articulaes com instncias e processos de
regulao diversos (por exemplo, por meio de dispositivos de acreditao e
de avaliao), mas to somente o modelo de governao institucional consa-
1 grado pelo RJIES em sua verso fundacional, so visveis duas tendncias
* contraditrias. Por um lado, a necessidade de legitimar democraticamente o
"sistema de governao das instituies, designadamente pela observncia do
princpio constitucional da gesto democrtica, tambm consagrado na Lei
de Bases do Sistema Educativo de 1986, o que se traduz na adeso do legis-
lador ao que podero ser considerados quesitos democrticos mnimos: por
exemplo, a eleio do reitor pelo conselho geral, tal como a representatividade
democrtica deste rgo e sua natureza colegial (em ambos os casos con-
trariando as propostas da OCDE para Portugal). A Universidade da Consti-
tuio faz sentir, ainda, sua feio democrtico-colegial, embora j em situ-
ao de perda e desafiada pela emergncia da Universidade gestionria,
claramente defendida pela OCDE e parcialmente adotada pelo XVII Gover-
no e governos seguintes, de resto com apoios diversos, fora e dentro das
instituies. A alternativa de tipo fundacional e seu respectivo conselho de
curadores (composto por cinco personalidades nomeadas pelo governo, sob
proposta da instituio), bem como a possvel adoo do regime individual
de trabalho para novos docentes a contratar no futuro, a possvel nomeao
reitoral de diretores de faculdades e departamentos, a significativa concen-
trao de poderes no reitor, tal como o reforo das competncias de outros
rgos unipessoais, so exemplos significativos da adeso a lgicas
gerencialistas e a modos de funcionamento considerados tpicos do setor
privado. E neste contexto que o reitor emerge com grande protagonismo,
como um chie/ executive officer (CEO), ou diretor-geral, dotado de uma
viso, de um projeto, de uma equipe de gestores de topo e intermedirios,
assessorado por uma tecnoestrutura competente e de sua confiana; deve
ser-lhe reconhecido o direito de gerir a instituio com amplas margens de
liberdade, responsabilizando-o pela sua ao, designadamente por meio de
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
novos mecanismos de prestao de contas e da ao fiscalizadora do conse-
lho de curadores e do conselho geral.
As metforas organizacionais de universidade como comunidade, col-
gio, democracia, e mesmo, em termos mais analticos, como "sistema polti-
co" (BALDRIDGE, 1971), "sistema debilmente articulado" (WEICK, 1976)
ou "anarquia organizada" (COHEN; MARCH, 1974), entre outras, parecem
evidenciar agora menos potencial hermenutico (LIMA, 2011), tal como as
concepes de ordem poltica e conflitual em torno dos objetivos
organizacionais e o grau de incerteza das tecnologias, ou, ainda, o carter
probablstico e no necessariamente tcnico-racional dos processos de deci-
so, dessa feita questionando a "teoria padro da deciso", ou teoria da esco-
lha raciona], so tendencialmente desvalorizados. Em vez disso, retorna-se a
"imagens de organizao" (MORGAN, 1986) de feio mecanicista e
formalista, reatuaiizando-se concepes instrumentais e modos de organiza-
o fortemente articulados, mesmo de pendor neotayloriano. Neste sentido,
e ao contrrio daquilo que vem sendo afirmado com a defesa de perspectivas
pretensamente ps-burocrticas (importadas de um mundo empresarial re-
presentado como alternativo e inovador), so revalorizadas, e em certos ca-
sos radicalizadas, dimenses de tipo racional-legal contempladas no tipo-ideal
de "burocracia" conceitualizado por Max Weber (1984), concentrando pode-
res executivos em torno das lideranas unipessoais (o que passvel de asso-
ciao "burocracia monocrtica"), embora sob o elogio da descentralizao
dos sistemas de educao superior e de sua diversidade organizacional, bem
como da autonomia institucional. Tenho, a este propsito, chamado a aten-
o para o protagonismo de uma burocracia radicalizada, ou hiperburocracia,
capaz de produzir uma alta formalizao das universidades, designadamente
com a utilizao do recurso s novas tecnologias da informao e comunica-
o e, especialmente, usatido-as para processos de prestao de contas, ava-
liao e garantia da qualidade em ambientes competitivos e escala internaci-
onal (LIMA, 2012a). Recentemente, Francisco Ramirez (2013) observou
como as prticas de prestao de contas, avaliao, produo de rankings e
at dos relatrios anuais dos professores, nas universidades estadunidenses,
tm contribudo para acentuar a imagem da universidade como um ator
organizacional formal. Os processos de isomorfismo educacional assentam
na procura de novas bases de legitimao, tais como regras estandardizadas,
internacionalizao, diferenciao, rotinas avaliativas, comparaes interna-
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A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE
cionais, de que resulta uma universidade racionalizada e performativa, uma
universidade empreendedorista, que aquele autor associa a fenmenos de
"intensificao da racionalizao" (RAMIREZ, 2013, p. 136-143), de certo
modo associveis aos elementos de hiperburocratizao para que venho cha-
mando a ateno nos ltimos anos.
Finalmente, outro indicador do processo de "hibridizao" que tem
sido observado em vrios pases (REED, 2002), e em Portugal, por exem-
plo, em torno da simultnea defesa da gesto colegial e da maior concen-
trao de poderes de gesto no topo por parte de gestores universitrios
(CARVALHO; SANTIAGO, 2010), reside na iniciativa conferida s insti-
tuies no sentido de vir a optar, ou no, pelo estatuto de fundao, embo-
ra num contexto marcado pela induo poltica de tal "transformao
institucional", sob liderana do Estado central e no na sequncia de um
movimento de reivindicao por parte das instituies ou dos acadmicos.
O RJIES assume, implicitamente, o regime fundacional como estatuto
diferenciador e fator de valorizao e distino institucional, no imediata-
mente acessvel a todas as instituies e, eventualmente, elemento
diferenciador em contextos de futura reorganizao da rede de institui-
es, ou outros. Mas, por outro lado, no deixa de induzir politicamente, e
de facilitar formalmente, a respectiva mudana organizacional, seja por
meio da concesso de maiores margens de autonomia nos planos da ges-
to financeira, patrimonial e de pessoal, seja quanto aos quesitos formais
do processo; estes ftcam, sobretudo, dependentes da iniciativa das lide-
ranas formais de topo (tambm as mais beneficiadas com o regime, em
termos de poder e autonomia de gesto), apenas se exigindo maioria abso-
luta de votos no conselho geral, em contraste, por exemplo, com a maioria
qualificada de dois teros exigida em certas instituies para a criao,
transformao ou extino de unidades e subunidades orgnicas.
O movimento futuro, mais ou menos intenso, de transformao de
universidades em fundaes ficar marcado pela iniciativa estatal, a que
cada instituio se v forada a responder, independentemente do sentido
de tal resposta, constituindo um importante elemento de reforma do Esta-
do no que se refere educao superior, com implicaes profundas na
governao desse sistema, em sua organizao e na administrao das
unidades nele integradas, de forma diferenciada e sob regras agora distin-
tas. o Estado que promove a condio no estatal da universidade-fun-
dao, que regula o respectivo grau de desregulao e de concesso de
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
certos tipos de autonomia s instituies, simultaneamente responsabili-
zando-as pela angariao de um montante de receitas prprias superior a
50% do total da receita. 1
Trata-se, em suma, do processo de construo de um ambiente insti-
tucional que, embora procurando responder a presses ambientais exercidas
escala transnacional e supranacional, a dinmicas de integrao e harmo-
nizao no contexto da criao de um espao europeu de educao superior e
de pesquisa, a valores como competitividade, internacionalizao e valoriza-
o econmica do conhecimento, encontra-se, no presente, no apenas de-
pendente das reformas organizacionais, juridicamente consagradas pelo po-
der poltico, mas tambm das dinmicas em curso em cada instituio e no
respectivo "campo organizacional" (DiMAGGIO; POWELL, 1983)
O regime fundacional visto como uma resposta adaptativa s pres-
ses do ambiente institucional, o que aceitvel de certos pontos de vista
tericos, embora mais dificilmente como a nica, ou a melhor soluo, a
partir de um determinismo contingencial, ou da aceitao do "the one best
way", mesmo que de natureza situacional. Por outro lado, igualmente
incontornvel o carter de processo, em construo, e no de a priori j
normativamente constitudo, ou institucionalizado na longa durao, de
um ambiente organizacional que, embora politicamente induzido e juridica-
mente consagrado no plano das orientaes para a ao, no deixa de se
revelar refm do plano da ao organizacional e de seus contextos concre-
tos para alcanar sua institucionalizao. E, nesse sentido, o regime fun-
dacional pode ser interpretado tanto como uma resposta a determinado
padro institucional, em busca de uma legitimidade obtida por processos
de mimetismo, ou por isomorfismo, segundo certas abordagens
(neo)institucionais (S, 2011), quanto, e de acordo com o mesmo
referencial terico, como estrutura social que transporta valores, normas
e crenas (SCOTT, 1995, p. 52-55), cuja reproduo indispensvel
constituio de um ambiente institucional.
nesta fase de construo, de tenso entre institudo e instituinte, de
mediao entre estrutura e ao, que a universidade-fiindao se encontra
enquanto realidade organizacional emergente; quando muito em processo
1Ver, por exemplo, o Decreto-Lei n 95/2009, de 27 de abril, relativo criaSo da fundao
denominada ISCTE-Instituto Universitrio de Lisboa (PORTUGAL, 2009).
 100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
de institucionalizao, porm ainda longe de constituir, stricto sensu, uma
instituio, com um sistema de valores, crenas e regras minimamente
estabilizado, ou partilhado, e desde logo no que toca s suas relaes com
o Estado, matria em que quase tudo se encontra por definir em termos de
ao poltica, e que s por meio da ao concreta de governos e universi-
dades poder vir ser esclarecida.
3 Um instrumento eficiente de gesto ou um novo
sistema de governao?
Da anlise de um vasto corpus, constitudo por relatrios, estudos,
artigos na imprensa, testemunhos e outras posies pblicas, documentos
resultantes de debates promovidos nas universidades, foi possvel con-
cluir que as principais posies e respectivos argumentos nucleares em
presena, quanto ao regime fundacional, tendem a distribuir-se, at este
momento, entre dois poios: o polo tcnico-instrumental, que centra a dis-
cusso nos meios e associa o regime fundacional emergncia de um
novo modelo de gesto, e o polo poltico-mstitucional, predominante-
mente constitudo em torno da discusso sobre os fins, representando o
regime fundacional, sobretudo, como um novo modelo de governao e
de relacionamento com o Estado.
Para o primeiro - o polo tcnico-instrumental - o regime fundacional
liberta a universidade dos constrangimentos tpicos da administrao p-
blica e das contingncias polticas e governamentais, no alterando subs-
tancialmente a natureza da organizao, seja no que se refere ao seu car-
ter pblico, seja no que respeita aos traos mais marcantes da cultura
acadmica, permitindo o recurso ao direito privado e a uma maior autono-
mia de gesto financeira, patrimonial e de gesto de pessoal, enquanto
instrumentos de gesto mais eficientes e flexveis; nica forma de respon-
der positivamente, e com agilidade, aos desafios da internacionalizao, da
crescente competitividade interinstitucional, da participao em consrci-
os, da abertura sociedade e da prestao de servios, da angariao de
maiores volumes de receitas prprias.
Para o segundo - o polo poltico-institucional - a universidade-funda-
o corresponde a uma reforma poltica da educao superior, alterando o
sistema e as regras de sua governao, introduzindo um novo padro de
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relaes com o Estado e concedendo mais centralidade ao mercado, socieda-
de civil e aos respectivos stakeholders, de que o conselho de curadores uma
emanao. Diminui a influncia dos acadmicos e de sua colegial idade, con-
centrando poderes na liderana de executivos mais eficazes e, simultanea-
mente, dotando-os de mais liberdade e autonomia de gesto em termos finan-
ceiros, patrimoniais e de gesto de pessoal, por aproximao a um modelo de
gesto de inspirao empresarial, ou ao estilo do setor privado (ORGANIZA-
O PARA A COOPERAO E O DESENVOLVIMENTO ECONMICO,
2006, p. 101; CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, 2008, p. 47.554),
que necessariamente interferir na misso e nos fins da universidade.
Trata-se, neste momento, de uma tentativa preliminar de interpretao e
mapeamento crtico da grande diversidade de posies e argumentos em
presena, cuja riqueza e complexidade transcendem, em muito, uma viso
puramente antinmica. Por essa razo se recusa uma abordagem ancorada
em antinomias, antes entendendo os dois poios propostos como possveis
extremos, internamente mais congruentes, embora no necessariamente ho-
mogneos, como se ver, de um continuum terico, capaz de compreender
posies mais prximas, ou mais distantes, de cada um dos referenciais,
admitindo situaes hbridas, de miscigenao de elementos, ou de transio.
Acentua-se, por esta via, a natureza teoricamente complementar daqueles
dois termos e no, necessariamente, sua condio puramente antagnica.
Os discursos e as representaes sobre as organizaes de educao
superior, semelhana do que ocorre com outras organizaes comple-
xas, contemplam dimenses tcnico-instrumentais e dimenses poltico-
institucionais, as quais so passveis de conceituaes diversas, de distin-
es analticas de carter mais insular ou, pelo contrrio, de feio mais
integrada, dependendo das distintas perspectivas tericas adotadas, mes-
mo que apenas de forma implcita, como foi observado na quase totalidade
dos documentos analisados. Por exemplo, o polo tcnico-instrumental tende
a ser dominante no quadro de concepes organizacionais mecanicistas e
formalistas, remetendo para teorias da administrao de tipo predominan-
temente funcionalista, integrador e consensual, e concedendo especial
protagonismo racionalidade tcnica, identificao do "menor meio", ao
alcance da eficincia.
Por sua vez, o polo poltico-institucional tende a destacar a natureza
poltica dos objetivos organizacionais e respectivas lutas e conflitos em
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A universidade brasileira e o PNE
seu torno, concedendo primazia ao estudo dos processos de deciso, aos
fenmenos de poder, distribuio assimtrica de recursos, mobilizando
preferencialmente concepes organizacionais de anlise poltica e
micropoltica, por exemplo. Mas tambm, mesmo no plano da elaborao
terica possvel, e cada vez mais comum, o estabelecimento de pontes e
dilogos, ou cruzamentos, entre distintos modelos de anlise, ou mesmo o
ensaio de tentativas de superao das fronteiras estabelecidas entre distin-
tos "paradigmas sociolgicos de anlise organizacional" (BURRELL;
MORGAN, 1979), dessa feita rompendo com a respectiva incomensura-
bilidade paradigmtica.
Voltando aos dois poios propostos, para possvel organizao e inter-
pretao dos distintos racionais em presena nos discursos sobre o regime
fundacional, foi possvel identificar argumentos ancorados em diferentes
abordagens, ainda por referncia genrica ao polo tcnico-instrumental,
que designarei por abordagem eficientista e abordagem estratgica.
No primeiro caso, estamos perante uma concepo mais insular das
mudanas organizacionais, de feio mais gestionria e, mesmo, operacional
ou procedimental. A abordagem eficientista argumenta numa lgica de mo-
dernizao dos mtodos e das tcnicas de gesto, entendidos como vanta-
gens incontornveis do regime fundacional. Este regime ,
consequentemente, valorizado como um instrumento mais eficaz e eficiente
de gesto universitria, superior em racionalidade tcnica e em liberdade e
flexibilidade institucional, sem o recurso aos quais se entende ser impossvel
modernizar a universidade e dot-la dos meios no apenas indispensveis
sua sustentabilidade organizacional, mas, sobretudo, exigidos pelo ambiente
altamente competitivo em que se integra. Mais autonomia de gesto, distin-
tas regras de contratao de pessoal, instrumentos mais flexveis de gesto
financeira e de captao de receitas prprias, possibilidade de endividamento
e de alienao de patrimnio em condies consideradas mais satisfatrias,
so alguns dos principais argumentos. Explorar ao mximo as prerrogativas
conferidas pelo direito privado e a liberdade gestionria do estatuto fundacional
, assim, considerado um comportamento racional, tanto mais que esta abor-
dagem tende a recusar, ou pelo menos a menosprezar, os possveis impac-
tos de tais mudanas na natureza, misso, objetivos, processos de trabalho
de ensino e investigao, relaes de poder e grau de democracia e de parti-
cipao, considerados mais tpicos da universidade pblica. Ou seja, a abor-
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
dagem eficientista atomiza as mudanas tcnico-racionais a introduzir e de-
fende a posio de que o recurso ao direito privado se deva fixar nas vanta-
gens de gesto, admitindo que os eventuais inconvenientes, ou efeitos per-
versos, devem e podem ser contidos. O estatuto fundacional, nestes ter-
mos, corresponde quase a uma deciso poltica sem verdadeira alternativa
em termos tcnicos e instrumentais (deciso tima), pois o que seria irraci-
onal seria a rejeio daquele modelo.
A abordagem estratgica, embora partilhe de uma viso modernizadora
e competitiva de universidade, revela-se mais centrada numa concepo
de racionalidade organizacional que atribui centralidade s decises polti-
co-estratgicas, admitindo que o recurso a mtodos e a tcnicas de gesto
mais flexveis, e no quadro de uma maior autonomia de gesto, no
indiferente, mas que deve subordinar-se a uma poltica institucional legiti-
mada por processos complexos de planejamento estratgico, definindo
prioridades claras, metas e resultados passveis de mensurao. Admitin-
do, geralmente, uma viso mais plural, ou mesmo conflitual, da organiza-
o, procura legitimidade tcnico-raciona! para as grandes decises polti-
cas, por intermdio da qual se podero construir consensos sustentados
em bases mais slidas e, talvez, mesmo a construo de uma cultura
organizacional de natureza relativamente integradora. Tal integrao, con-
tudo, resulta do trabalho poltico-estratgico, da concertao institucional
e da ao proativa das lideranas, envolvendo as diversas categorias de
atores organizacionais na busca diligente de consensos, superiormente
orientados pela racionalidade econmica, por mtodos e processos de gesto
racional, pela estabilidade e sustentabilidade da organizao em face das
ameaas e oportunidades de seu ambiente. Se, por um lado, o regime fun-
dacional valoriza as dimenses estratgicas, as vantagens competitivas, as
lideranas e o saber tcnico-racional, no pode, por outro lado, ser avalia-
do de forma descontextualizada ou insular. Sua eventual adoo ocorrer
por referncia a determinado momento, a contingncias vrias e a relaes
interorganizacionais que devem ser ponderadas em termos de riscos e de
vantagens comparativas, exigindo uma dupla legitimao: de carter polti-
co, mas simultaneamente e rigorosamente informada por critrios e dados
de natureza tcnica, ou seja, uma legitimao de base estratgica que sele-
ciona como elemento nuclear a misso diferenciada da instituio e o pla-
nejamento estratgico correspondente.
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A gesto estratgica, em sua dupla dimenso politica e tcnica, en-
quanto processo organizacional, mais do que como modelo poltico-insti-
tucional ou arranjo morfolgico, representa, assim, a garantia da legitimi-
dade, da competncia da liderana e da eficcia da gesto. Decidir a favor
ou contra o regime fundacional uma questo estratgica que exige estu-
do aturado, construo de um consenso poltico-tccnico, ponderao dos
elementos de ordem contingencial; mas, uma vez ponderados tais elemen-
tos e correspondendo eles positivamente aos quesitos estratgicos, pode
mesmo chegar a admitir-se certo determinismo situacional, uma vez que a
deciso estrategicamente certa s o , por definio, se tomada na cir-
cunstncia e no momento certos.
No que concerne ao polo potico-institucional, foi possvel a cons-
truo de duas abordagens relativamente diferenciadas, ainda que expri-
mindo uma orientao genrica comum quanto ao racional poltico adota-
do, no quadro do qual mesmo as abordagens anteriores, a eficientista e a
estratgica, no deixam de ser interpretadas em termos polticos, em arti-
culao com a reformado Estado, do setor pblico e das polticas sociais.
A primeira ser denominada abordagem da governana e a segunda ter a
designao de abordagem soclocrtica.
A abordagem da governana entende que o regime fundacional
corresponde a um possvel estdio, ou fase de transio, em direo a um
modelo de governao e a padres de gesto mais racionais, competentes
e eficientes, por referncia ao setor privado, inovao e s boas prticas
do mundo empresarial. Maior autonomia de gesto e a introduo de no-
vos processos da gesto privada so instrumentos relevantes, na medida
em que facilitam a mudana de paradigma das organizaes pblicas, cuja
organizao e modo de funcionamento devero reproduzir, tanto quanto
possvel, as organizaes privadas.
A centralidade das lideranas unipessoais e de suas equipes, associada
ao saber tcnico e profissionalizao da gesto, representam vetores da
reforma poltico-organizacional a operar. Para esse efeito, indispensvel
abriras universidades ao seu ambiente externo competitivo e, internamente,
dot-las de estruturas organizacionais isomrficas, ou seja, igualmente com-
petitivas. Os rgos democrticos de tipo colegiado, geralmente de com-
posio considerada exagerada e pouco gil, devero ser substitudos, quer
pelo correspondente a conselhos de administrao representativos dos
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . .101
stakehoiders, quer por lderes executivos eficazes, com grande autonomia e
flexibilidade de gesto, de modo a conseguir impor padres de gesto efica-
zes e eficientes, aumentar a produtividade, gerir melhor os recursos huma-
nos e materiais, rentabilizar os ativos patrimoniais, concorrer num contexto
que caracterizado como um mercado ou "quase mercado ' 1
Contudo, para isso necessrio mudar radicalmente a tradio univer-
sitria e alguns dos traos da cultura acadmica, agora vistos como disfun-
cionais e conservadores, tpicos de profissionais de tipo quase liberal, dota-
dos de grande autonomia e que, em aliana histrica com o Estado, desen-
volveram uma "burocracia profissional" (MINTZBERQ 1995) que lhes con-
cedeu prerrogativas e capacidade de participar na governao das institui-
es, inibindo a tecnoestrutura e reforando o "centro operacional" onde se
localizam. Tais prerrogativas so agora consideradas exageradas e irracio-
nais, um reduto da resistncia corporativa s necessrias inovaes a intro-
duzir na governana da educao superior. Da a centralidade do CEO, ou
diretor-geral, com sua equipe de gesto e as tecnoestruturas profissionais,
capazes de remeter os acadmicos para aquilo que se entende dever ser sua
vocao, isto , a produo de trabalho de ensino, pesquisa ou extenso, em
ambiente competitivo, e no sua interveno nas questes de governo e de
gesto, terreno onde so menos capazes e esto menos preparados, e onde
desperdiam sua criatividade e seu valioso tempo.
Simultaneamente, a reforma do Estado operada por intermdio de
modelos de proviso e de controle das universidades de tipo mais flexvel,
insistindo-se na criao de novos figurinos organizacionais, como as fun-
daes ou as organizaes sociais, ou seja, organizaes no estatais de
interesse pblico, nas quais a defesa do interesse pblico delegada parcial-
mente pelo Estado em conselhos de curadores. Nesse quadro de racionali-
dade, a reforma das universidades, com vistas ao reforo de sua autono-
mia institucional e de gesto, no possvel no contexto da administrao
pblica, que se entende muito difcil de reformar e que jamais ser capaz
de reconhecer as especificidades da educao superior, libertando-a de um
controle poltico-administrativo asfixiante. Assim, a universidade-funda-
o corresponde a uma nova organizao dotada de maior autonomia e
relativa independncia frente ao Estado, garantindo a natureza pblica e o
financiamento estatal, mesmo que sob regras distintas, e exigindo maior e
mais sistemtico esforo de financiamento extraestatal, em ambiente de
 76 A universidade brasileira e o PNE Universidade gestionria; hibridismo institucional e adaptao ao ambiente. 77

mercado concorrencial e de comercializao de certas atividades. De certa
forma poderamos concluir, paradoxalmente, luz desta abordagem, que,
para se tornar mais pblica e socialmente responsvel, a universidade de-
veria adotar um padro institucional de tipo privado.
Finalmente, a abordagem sociocritica interpreta o regime fundacional
luz da crtica reforma neoliberal do Estado-providncia, por meio da
criao de uma nova organizao, dotada de novas estruturas de governao
e gesto que recusam os princpios da gesto democrtica, da colegialidade
e da participao, ou os subordinam condio de mnimos de legitimao "reinveno" da vocao pblica das universidades, que, para se tornarem
democrtica, adotando princpios mais tpicos de uma ps-democracia
gestionria.
Libertar o Estado de parte de suas responsabilidades, aumentando a
liberdade das instituies e sua capacidade de interveno por intermdio
de novas alianas, parcerias e dependncias, seja por intermdio do mer-
cado, da prestao e comercializao de servios, da atividade empreende-
dora e competitiva dos acadmicos, ou do aumento das contribuies dos
alunos e das famlias em termos de uma maior aproximao aos custos
reais por diplomado, representa a orientao dominante que criticada.
Como alternativa aceitao das contingncias do mercado e das lgicas
de privatizao, lato sensu e stricto sensu, bem como subordinao da
cultura acadmica cultura empresarial, a abordagem sociocritica defen-
de uma concepo sociocomunitria do autogoverno das instituies, abrin-
do-as participao social de outros setores no exclusivamente, ou pre-
dominantemente, empresariais e financeiros, ao contrrio do que, em ge-
ral, entendem que tem sucedido na composio de conselhos gerais e de
conselhos de curadores. Recusam, portanto, uma aproximao s regras
do setor privado, a concentrao de poderes em lderes unipessoais, e so
crticos do crescente protagonismo assumido pelas tecnoestruturas de gesto
e assessoria, cuja ao tende a secundarizar o papel dos rgos colegiados
e a participao dos representantes, internos e externos, nos processos de
deciso, sob risco da sua alienao.
Neste quadro, a liberdade acadmica encontra-se em risco, tal como
a autonomia das instituies, a qual, podendo sair reforada em relao ao
Estado, sai, porm, enfraquecida relativamente aos novos interesses e s
novas lgicas emergentes, desde logo potencialmente representados no
conselho de curadores, que consideram um rgo mximo de legitimidade
democrtica mnima. A precariedade dos vnculos e formas de contratao
9
e gesto de pessoal, o produtivismo e a "ditadura" dos resultados, bem
como da sua mensurao e avaliao competitivas, a orientao para o
cliente e para as necessidades do mercado, segundo as regras deste, e de
modo altamente diferenciado em face de distintas reas do conhecimento,
so algumas das crticas apresentadas.
A democratizao da universidade e o reforo de sua misso pblica
exigiro novas formas de organizao e governao que se afastem de
referenciais tecnocrticos e gerencialistas; exigiro, em lugar disso, a
mais pblicas, no podero adotar, mimeticamente, como paradigma a
iniciativa e a gesto privadas; exigiro, ainda, a abertura sociedade e aos
interesses plurais e em conflito que a caracterizam e no apenas, ou predo-
minantemente, a abertura ao ambiente competitivo, dos negcios e dos
interesses privados que hoje elegem a universidade como instituio cen-
tral da economia do conhecimento no novo capitalismo. Do contrrio, as
mudanas polticas, morfolgicas e at em termos instrumentais acabaro
por destruir a misso e a natureza pblica da universidade, e a uma maior
autonomia institucional frente ao Estado e administrao pblica corres-
ponder uma maior dependncia e subordinao em face de interesses
particulares e poderes que carecem de legitimidade democrtica.
Neste sentido, a opo pelo regime fundacional, embora apresentada
como opo tcnico-raconal incontornvel, como garantia de maior auto-
nomia para a universidade, e como oferecendo instrumentos e facilidades de
gesto irrecusveis, antes corresponde a uma empresarializao da institui-
o e sua retirada parcial, mas progressiva, da esfera pblica, em direo
ao estatuto de universidade gestionria. Tal estatuto afetar profundamente a
ideia de universidade pblica, de cultura acadmica e at de conhecimento
como bem pblico, e ter impactos especialmente negativos nas Humanida-
des, nas Cincias Sociais e noutras reas menos passveis de valorizao
econmica, segundo padres restritos de utilidade, dada sua tradio mais
crtica e sua natureza mais resiliente modernizao liberalizadora de feio
econmica e gerencial que ocorre nas universidades europeias (CHARLE;
SOULI, 2007) e, entre outros, aos valores do vocacionalismo, do
empreendedorismo e da empregabilidade, que hoje integram a constelao
de elementos tpicos do que alguns autores j consideraram o "pesadelo de
Humboldt" (SCHULTHEIS; ROCA i ESCODA; COUSIN, 2008).
100 A universidade brasileira e o PNE
4 Adaptao ao ambiente: sustentabilidade e autonomia de gesto
Os dois poios atrs propostos e as respectivas quatro abordagens,
embora resultantes da anlise de extenso material emprico, devem ser
vistos como propostas algo estilizadas, mantendo um mnimo de coern-
cia interna em termos das dimenses que lhes foram associadas e permi-
tindo uma primeira codificao e interpretao dos quadros de racionalidade,
discursos e argumentos em presena. Estes, porm, sobretudo quando
analisados unidade a unidade, revelam maior complexidade e, frequente-
mente, uma natureza compsita e, no raras vezes, contraditria. Trata-
se, por isso, de uma contribuio que exigir, no futuro, maior elaborao
terica e possvel reviso, a partir de anlises empricas mais detalhadas,
com identificao sistemtica de categorias e unidades de registro, estas,
porm, j para alm dos objetivos deste texto.
Em qualquer dos casos tipificados, a questo da adaptao da univer-
sidade a um ambiente institucional altamente complexo, competitivo e em
mudana permanente representa um tpico recorrente, ainda que
conceitualizado de formas consideravelmente distintas do ponto de vista
terico, e tambm dos seus referenciais poltico-institucionais, arrastando
consigo a discusso em torno da sustentabilidade organizacional. Conclu-
mos este texto exatamente por meio de breve problematizao do concei-
to de adaptao ao ambiente, apenas esboando a complexidade que a
teoria das organizaes sobre ele foi construindo, a qual merece muito
maior ateno na discusso sobre o regime fundacional, e tambm apre-
sentando algumas consideraes, para indagao futura, sobre as relaes
entre competitividade, sustentabilidade e autonomia na universidade.
Em geral, pode-se afirmar que o polo tcnico-instrumental tende a
naturalizar a adaptao da organizao ao ambiente recorrendo a modelos,
tcnicas e outros instrumentos tcnico-racionais de gesto, reproduzindo
eficazmente as normas, os critrios de eficincia, as boas prticas e os
indicadores de inovao organizacional de extrao econmica e empresa-
rial. Trata-se, sobretudo, de uma questo de clculo racional, de compe-
tncias de gesto, de liberdade de escolha e dos recursos necessrios a
uma espcie de processo de moldagem, ou de "liquefao", da organiza-
o aos imperativos de sustentabilidade que lhe so colocados pelo seu
ambiente; com frequncia, defende-se um processo de adaptao ambiental,
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
tomando o ambiente como algo que externo, objetivo, congruente e inte-
grado, ou homogneo, e adotando concepes de inspirao biolgica,
designadamente por meio de metforas organicistas, de adaptao, de se-
leo e de sobrevivncia, por exemplo. J o polo politico-institucional
adota uma concepo menos naturalizada e, como tal, no despolitizada,
das relaes entre organizao e ambiente, assumindo que se trata, em
ambos os casos, de construes histricas e culturais, nunca indiferentes
a correlaes de fora, agendas e interesses em conflito, a fenmenos de
dominao e de perpetuao de certos poderes. Isto quando no deixa, por
vezes, de se socorrer de metforas de tipo antropomrfico, quer para se
referir universidade, quer para caracterizar seu ambiente.
Recorde-se que as relaes entre organizao e ambiente tm mereci-
do interpretaes tericas muito distintas, por exemplo, com a teoria da
contingncia e suas propostas de isomorfismo estrutural, de tipo situacional,
em busca da "melhor soluo", embora j no em termos universais, mas
em funo de circunstncias contextuais precisas. E, no quadro da abor-
dagem sociotcnica, por exemplo, a partir dos estudos de Joan Woodward
(1977), refira-se o protagonismo concedido adaptao das estruturas
organizacionais aos quesitos das tecnologias (determinismo tecnolgico),
uma linha de argumentao particularmente presente no estudo da escola e
por referncia ao chamado "ensino em classe". Ou ainda, mais recente-
mente, as interpretaes no interior das abordagens (neo)institucionais,
por exemplo pelos conceitos de "isomorfismo institucional", "mecanis-
mos isomrficos" e "agentes de institucionalizao" (SA, 2011).
As organizaes, porm, no se encontram em situao de total e unvoca
dependncia em relao aos respectivos ambientes, evidenciando capacida-
des diferenciadas de agir sobre eles e de os influenciar. Assim, o regime
fundacional corresponde a uma alternativa poltico-insttucional e no a um
imperativo sem escolha, em termos racionais, resultante de um determinismo
ambiental a que seria impossvel escapar e que, de resto, imporia sempre
uma nica, e melhor, soluo, no quadro mais genrico daquilo a que Stewart
Clegg (1990, p. 57-58) chamou, criticamente, a "tendncia Tina" (there is
no alternative), bem conhecida no plano poltico.
Mas as estruturas organizacionais tambm no so apenas desenhadas
a partir de critrios de produo de trabalho e de eficincia, incluindo ainda
agendas, interesses, relaes de poder e processos de legitimao, ou seja,
nos termos propostos por Brunsson (2006), possveis tenses entre a "or-
 100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
ganizao ao" e a "organizao poltica", de que pode resultar a "hipocrisia
organizada". , neste sentido, questionvel que o regime fundacional asse-
gure uma renovada fonte de legitimidade para a universidade, sendo neces-
srio investigar, futuramente, at que ponto tal estatuto pode proteger me-
lhor cada instituio perante ameaas quanto sua sustentabilidade e pereni-
dade, por exemplo, resguardando-a de novas crises de legitimidade e at de
eventuais fuses ou incorporaes por outras instituies e "players" mais
poderosos. Por outro lado, no de desprezar a existncia de riscos acres-
cidos de sustentabilidade, num contexto de maior distncia relativamente ao
Esfcado e de maior dependncia no que concerne ao mercado e ao ambiente
competitivo, uma vez que, em princpio, quanto maior for o distanciamento
em relao ao Estado e ao setor pblico, maior ser a proximidade em rela-
o ao mercado e ao setor privado.
Ora, ao procurar escapar s contingncias estatais, governamentais e
da administrao pblica, a universidade-fundao passar a aceitar como
legtimas novas contingncias, produzidas por outros atores institucionais,
pelo mercado e por outros agentes competitivos, desde logo para assegu-
rar o quesito contratual de um oramento composto por mais de 50% de
receitas prprias, tpico das chamadas "entidades mercantis", segundo as
regras da Unio Europeia. At que ponto tais exigncias interferiro em
outras escolhas estratgicas matria de pesquisa relevante, designadamente
em termos de marketing e imagem, comercializao, contratos, participa-
es financeiras, alienao de patrimnio, gesto de pessoal etc., para alm
de outras implicaes nos planos, mais substantivos, do ensino, da pesqui-
sa e dos custos financeiros a serem suportados pelos estudantes e por
suas famlias (em Portugal, estes custos de frequncia so j dos mais
elevados no contexto europeu).
Apesar do discurso dominante, a adaptao a um ambiente competitivo,
o ajustamento ante os anunciados imperativos de sustentabilidade, a abertura
ao meio, no so, em si mesmos, virtuosos para a universidade. A alternativa
necessria universidade como "torre de marfim" no , certamente, a mo-
derna "estao de servios", alienada ao mercado e subjugada ao cliente (LIMA,
1997), nem um modelo de financiamento assente no mecenato, na angariao
de fundos e doaes de origem duvidosa ou, mesmo, embaraosa, como se
tem visto j com instituies acadmicas de reputao mundial. A autonomia
universitria, curiosamente, revela-se indispensvel a uma abertura contida,
refletida, no voluntarista ou espontanesta, da universidade ao entorno soci-
A economia b a s e a d a no "cercamento" d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
al; uma abertura crtica e vigilante, cooperativa sem ser meramente funcio-
nal, crtica e ativa na defesa do bem comum, e por isso sem indiferena ao
destino da comunidade. Em termos de misso educativa, recorde-se Adorno
(2000, p. 143), ao aceitar que algum grau de adaptao sempre necessrio,
como forma de inscrio dos seres humanos no mundo, mas que a educao
no poder limitar-se adaptao, caso em que se revelaria um projeto ideo-
lgico e de alienao. Tambm Cortella (2000, p. 39) peremptrio ao afir-
mar: "Para ns, em ltima instncia, adaptar-se morrer. Estar adaptado
significa estar acomodado, circunscrito a uma determinada situao, recluso
em uma posio especfica; adaptar-se , sobretudo, conformar-se (acatar a
forma), ou seja, submeter-se".
A busca de sustentabilidade em ambiente competitivo apresenta limi-
tes tico-polticos, culturais e educacionais que no podem ser ignorados
ou naturalizados, at porque a competio no sistema educativo corresponde
a um "princpio no fundo contrrio a uma educao humana" (ADORNO,
2000, p. 161-162). Neste contexto, se cada vez mais funcional e melhor
adaptada ao ambiente, socialmente e normativamente imersa - mais do
que politicamente e axiologicamente inscrita a universidade j no nos
servir para nada e ser, seguramente, substituda por outras organizaes
mais eficazes e eficientes, verdadeiramente mercantis e funcionais, certa-
mente mais fiveis, produtivas e obedientes; talvez ultrapassadas por agn-
cias do capitalismo acadmico e de produo de competncias sofistica-
das, ou por empresas do conhecimento, da formao e da inovao, pro-
dutoras de contedos, ideias, bens, servios e artefatos que competem em
ambiente competitivo. Por isso o determinismo econmico, a pura adapta-
o ao ambiente competitivo e a busca de uma sustentabilidade subordina-
da ao paradigma gestionrio podero corroer as bases institucionais da
universidade e precipitar uma crise sem precedentes, situao em que os
princpios da sustentabilidade competitiva revelariam os verdadeiros limi-
tes das lgicas da rivalidade e da emulao, ou daquilo a que poderia,
ento, chamar-se uma competitividade insustentvel e corrosiva.
A crescente adoo de mecanismos institucionais de adaptao
isomrfica, seja de tipo coercivo, normativo ou mmtico, de acordo com
os distintos pilares (regulador, normativo, cognitivo) propostos por Scott
(1995), tomando por referncia o campo universitrio internacional, pro-
cessos de convergncia supranacional e sistemas nacionais, acarreta conse-
quncias que esto ainda longe de ser compreendidas em toda sua comple-
xidade e extenso.
100
A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
A universidade , cada vez mais, apresentada como uma organizao
"formal", "complexa", "racional", um instrumento (organon) que perse-
gue fins e objetivos por meios eficientes. A racionalidade econmica e
gestionria um referencial no s cada vez mais considerado legtimo,
mas mesmo um imperativo racional e um elemento incontornvel de
legitimao institucional.
Neste sentido, a universidade representada como apenas mais uma
organizao, certamente dotada de especificidades, mas, no final, uma
organizao como todas as outras, buscando sua institucionalizao em
contextos polticos e sociais cujos valores e normas se encontram em
profunda mutao. As organizaes econmicas e empresariais so apre-
sentadas como modelos institucionais, de eficcia e eficincia, de inova-
o e de competitividade, a que as universidades no poderiam escapar,
sob risco no apenas de no "sobreviverem", mas tambm de perderem o
status social que lhes resta.
Congruentemente, a autonomia institucional que ocupa o lugar cen-
tral nos discursos reformistas, sobretudo entendida como autonomia de
gesto a ser exercida por parte das autoridades universitrias, apoiadas por
tecnoestruturas cada vez mais relevantes. Tambm aqui a alta racionaliza-
o em curso congruente com uma universidade gestionria que, simul-
tnea e contraditoriamente, parece mais gil, adaptvel ao ambiente e
pretensamente "ps-burocrtica" por um lado, e mais formalizada, pa-
dronizada e hiperburocrtica, por outro, subordinando o corao da autono-
mia universitria autonomia gestionria. Subordina-se a autonomia aca-
dmica, isto , a autonomia cientfica, a autonomia pedaggica e a autono-
mia cultural - substantivas numa educao universitria para a liberdade -
, autonomia da gesto e maior liberdade dos gestores institucionais, que
at h pouco eram consideradas instrumentais, mas que, agora, surgem
como a nica alternativa tcnico-racional liberdade acadmica e
colegialidade democrtica, estas consideradas um obstculo, uma fonte de
resistncia ao projeto de uma universidade gestionria.
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1 Introduo
o

PORTUGAL. Lei n 62/2007. Regime Jurdico das Instituies de Ensino Superior (RJIES).
Dirio da Repblica, Lisboa, P srie, n. 174, p. 6.358-6.389, 10 set. 2007.
. Lei n 108/88. Lei da Autonomia Universitria (LAU). Dirio da Repblica,
Lisboa, T srie, n. 222, p. 3.914-3.919, 24 set. 1988.
O presente texto tem por objetivo debater a apresentao feita pelo
professor Licnio Lima na 35 Reunio Anual da Anped, em 2012, sob o
a

RAMIREZ, Francisco O. World society and the university as formal organization,
Sisyphus, Lisboa, v. 1, n, 1, p. 125-153, 2013.
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ttulo "Universidade gestionria: hibridismo institucional e adaptao ao
ambiente competitivo", transcrita e ora publicada nesta coletnea (p. 59-
84), bem como estabelecer paralelos com a histria e o presente da univer-
sidade brasileira.
O professor Licnio apresentou, em sua exposio, uma densa anlise
da mais recente reforma das instituies de ensino superior (IES) em Por-
tugal, com a aprovao da Lei n 62, de 10 de setembro de 2007, que
consagra o novo Regime Jurdico das Instituies de Ensino Superior
(RJIES), contemplando simultaneamente as instituies pblicas e priva-
das e que prev, para as IES pblicas, a possibilidade de se organizarem
como fundao pblica com regime de direito privado. Localiza a nova
legislao no mbito de um conjunto de reformas do Estado-providncia,
no sentido do que ele denominou de "cnone gerencialista", inscrevendo a
educao superior portuguesa em tendncias internacionais que, h apro-
ximadamente duas dcadas, tm defendido e posto em prtica "[...] ins-
trumentos de gesto empresarial na administrao pblica, a criao de
agncias e fundaes, o estabelecimento de parcerias diversas, a desregu-
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A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
lao, privatizao e mercadorizao, na busca de flexibilidade de gesto e
de maior eficcia e eficincia", (p. 64)
A tese central exposta por Licnio Lima a dc que a criao da univer-
sidade-fundao, como alternativa universidade e institutos pblicos e
estatais, at ento predominantes em Portugal, representa mais uma confi-
gurao de tipo misto, em diversos aspectos sinalizados em sua exposio,
mas especialmente no que tange ao hibridismo da articulao entre Estado,
mercado e sociedade civil, ou ainda nas balizas cada vez mais fluidas, ou
porosas, entre os poios pblico e privado. A emergncia da "universidade
gerencial", como denominou, claramente defendida pela Organizao para
a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico fOCDE), foi adotada em
parte pelo governo portugus, de resto com alianas e apoios diversos,
fora e dentro das instituies educacionais. Trata-se, conforme a exposi-
o, da abertura de mais uma possibilidade para a construo de um ambi-
ente institucional que deve responder s presses exercidas em escala trans-
nacional e supranacional, mesmo que exiba certa apropriao ou acomo-
dao s dinmicas em curso nas instituies portuguesas.
A base emprica para a construo da exposio foram relatrios,
estudos, artigos na imprensa, testemunhos e outras defesas pblicas, do-
cumentos resultantes de debates promovidos nas instituies quanto ao
regime fundacional, a partir da qual o professor Licnio Lima construiu
grandes categorias de anlise. Em sntese, para ele, os argumentos presen-
tes nos documentos analisados tendem a distribuir-se em dois grandes
tipos, ainda que destaque uma natureza teoricamente complementar destes
dois poios e no, necessariamente, sua condio antagnica:
[...] o polo tcnico-instrumental, que centra a discusso nos meios e
associa o regime fundacional emergncia de um novo modelo de ges-
to, c o polo poltico-institucional, predominantemente constitudo em
torno da discusso sobre os fms, representando o regime fundacional,
sobretudo, como um novo modelo de governao e de relacionamento
com o Estado, (p.70)
O "modelo de governao" definido de forma precisa por Lima o
resultado poltico do novo papel da Repblica neste novo estgio do capi-
talismo mundializado. Por meio de diversas opes de modelos de cresci-
mento econmico, cujo objetivo a imposio do amlgama entre o capital
industrial e o financeiro, o papel que cabe Repblica de pases emergen-
A economia baseada no "cercamento" do conhecimento: globalizao, educao... 101
tes ou que se encontrem na periferia de economias centrais o de se
conformarem como plataforma de produo de valor para o capital fict-
cio no mercado mundial de ttulos.
Ao Estado, cabe restringir-se e retirar-se da esfera pblica: o Estado
mnimo. Ao se retirar da esfera pblica, o Estado abre grandes espaos
para o capital privado em sua forma financeira. As instituies republica-
nas seguem este mesmo movimento. Destaca-se, ainda, que, a todas as
aes de recuo realizadas pelo Estado, grandes pores de fundo pblico
so sequestradas pelo capital financeiro. Este movimento, politicamente
escolhido por poucos, impe a mercadorizao da cidadania, especialmen-
te da seguridade social e da educao. Disso decorre que os "meios" te-
nham natureza organicamente relacionada ao "polo tcnico-instrumental",
ao mesmo tempo em que os "fins" sejam de natureza relacionada ao "polo
poltico-institucional". Assim, pois, desenha-se o Estado civil-autoritrio e
pe-se como matriz para a universidade pblica a sua transformao em
modelos fundacionais.
Na anlise dos documentos, Lima identificou, ainda, importantes di-
ferenciaes ancoradas, por seu turno, em distintas abordagens, discur-
sos e propostas. No polo tcnico-instrumental, designou uma "abordagem
eficientista" e uma "abordagem estratgica" e, no polo poltico-institucional,
localizou duas abordagens relativamente diferenciadas, a "abordagem da
governana" e a "abordagem sociocrtica".
A "abordagem sociocrtica" apresenta especial interesse para este tex-
to, pois interpreta o regime fundacional criticamente luz da reforma neoliberal
do Estado-providncia portugus, advoga os princpios da gesto democr-
tica, da colegialidade e da participao, critica a autonomia mitigada a em-
purrar as IES para novas alianas, parcerias e compromissos, "[...] seja por
intermdio do mercado, da prestao e comercializao de servios, da ativi-
dade empreendedora e competitiva dos acadmicos, ou do aumento das
contribuies dos alunos e das famlias em termos de uma maior aproxima-
o aos custos reais por diplomado", (p. 76)
A "abordagem sociocrtica" representa, enfim, a crtica orientao
dominante, que advoga a aproximao das IES lgica e mecanismos do
setor privado, bem como o aumento das contribuies dos alunos e fa-
mlias em termos de uma maior aproximao aos custos reais por
diplomado.
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A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
Licnio Lima concluiu sua exposio discutindo a questo da adap-
tao da universidade a um ambiente institucional altamente complexo,
competitivo e em mudana permanente, que de modo algum natural,
mas historicamente datado. Assim, para ele, as organizaes no se en-
contram em situao de total e unvoca dependncia em face dos res-
pectivos ambientes, evidenciando, assim, a capacidade dos atores institu-
cionais de agirem no mbito das instituies e nos contextos que as cir-
cundam, mesmo que limites estejam postos. Assim, o regime fundacional,
institucionalizado pela Lei portuguesa n 62/2007, corresponde "a uma
alternativa poltico-institucional e no a um imperativo sem escolha, [...]
resultante de um determinismo ambiental a que seria impossvel escapar
e que, de resto, imporia sempre uma nica, e melhor, soluo, no quadro
mais genrico [...]". (p. 79)
2 Hibridismo institucional na universidade brasileira
Muitos paralelos poderiam ser traados entre as anlises do professor
Licnio Lima e as reformas institudas nas instituies brasileiras. Todavia,
dentre os muitos conceitos aludidos pelo professor, vamos tomar neste
texto um nico: o hibridismo presente na gesto das IES brasileiras, aqui
apresentado por meio de um suporte Histria.
Cremos ser possvel identificar, pelo menos, trs modelos de gesto
que, implementados em momentos histricos distintos, coabitam, presen-
temente, as IES pblicas do pas.
Primeiramente, tomando por fio a Histria, pode-se localizar um estilo
de administrao denominada patrimonialista. Herdeira direta do tipo de
colonizao a que o pas esteve submetido por quase quatro sculos, na
administrao patrimonialista, o Estado considerado propriedade de al-
guns poucos e a ideia de pblico simplesmente inexiste.
No que se refere gesto administrativa propriamente dita, no patri-
monialismo no h separao clara entre o cargo e a pessoa que o exerce,
"o aparato administrativo considerado parte do patrimnio pessoal do
mandante, ocorrendo o trato da coisa pblica pela autoridade como se
privada fosse" (RIBEIRO, 2011, p. 115). Assim, longe de serem definidas
por critrios de competncia e mrito, as funes administrativas so distri-
budas pelo arbtrio e vontade do dominante (AZEVEDO; LOUREIRO,
A economia baseada no "cercamento" do conhecimento: globalizao, educao... 101
2003). Em decorrncia, esse tipo de gesto favorece prticas de corrupo,
apropriao privada da coisa pblica, alm de empreguismo e favoreci-
mentos ilcitos. Esta foi a primeira matriz administrativa brasileira!
Somente no perodo de 15 anos do governo do presidente Getlio
Vargas (1930 a 1945) que mudanas comearam a ser visualizadas no
sentido de uma administrao pblica burocrtica clssica a partir da re-
forma administrativa promovida por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes.
Neste movimento, em 1938 foi criado o Departamento de Administrao
do Setor Pblico (Dasp), principal rgo responsvel pela implementao
da reforma administrativa durante o Estado Novo. Pretendia-se, com a
reforma (na realidade, a primeira reforma administrativa brasileira) e a
organizao do Dasp, a construo de um Estado moderno e de uma buro-
cracia pblica profissionalizada. Buscava-se, em decorrncia, efetivar a
transio de uma administrao patrimonialista para uma administrao
burocrtica, desenvolvendo um tipo de gesto que separasse o poltico do
administrador pblico. A influncia weberiana bem evidente, quando se
compara administrao racional-legal (WEBER, 2000), composta por
funcionrios:
1) pessoalmente livres que obedecessem somente s obrigaes objetivas
do seu cargo; 2) nomeados em uma hierarquia rigorosa de cargos; 3) com
remunerao fixa e de acordo com a funo; 4) detentores de qualificao
profissional verificada mediante prova e certificada por diploma; 5) subme-
tidos a um sistema rigoroso e homogneo de disciplina e controle de servi-
o; 6) trabalhando em separao absoluta dos meios administrativos e sem
apropriao do cargo e 7) com perspectiva de progresso na carreira por
tempo de servio ou eficincia. (RIBEIRO, 2011, p. 116-117)
Pode-se afirmar que essa primeira reforma administrativa brasileira
comparece como uma alternativa muito superior administrao
patrimonialista do Estado, fortemente marcada, poca, por aspectos como
favoritismo, nepotismo e coronelismo como critrio para a composio
dos quadros do funcionalismo pblico (RIBEIRO, 2011).
At as duas ltimas dcadas do sculo passado, aproximadamente,
muitas iniciativas ocorreram na direo da racionalizao e burocratizao
do aparelho estatal e do desenvolvimento de um corpo de funcionrios
marcados pelos princpios da impessoalidade e do profissionalismo; toda-
via, os ideais weberianos nunca alcanaram plenamente seus objetivos no
 100 A u n i v e r s i d a d e b r a s i l e i r a e o PNE
pas e, na prtica, a implementao de uma administrao burocrtica ple-
na no arranhou as formas de dominao tradicional, aqui chamadas de
patrimonialistas, que at os dias atuais no foram completamente supera-
das (AZEVEDO; LOUREIRO, 2003).
Nas duas ltimas dcadas do sculo XX, o sistema capitalista mundial
foi marcado por uma srie de mudanas nas esferas comercial, produtiva,
tecnolgica e financeira, que culminou na mundializao da economia. Dentre
outros aspectos, a desregulamentao do sistema financeiro mundial, o
aumento do comrcio e do fluxo internacional de capitais, a elevao da
concorrncia intercapitalista tanto no mercado produtivo quanto no finan-
ceiro, a internacionalizao da produo e do consumo, a veloz incorpora-
o dos avanos tecnolgicos em todo o ciclo do capital, enfim, tudo isto
ps em exigncia novas reformas administrativo-institucionais, que no
Brasil, ocorreram a partir de 1995, por intermdio da reforma do aparelho
de Estado. Em sntese, com essa nova reforma foi criado um ambiente
institucional favorvel e amistoso aos negcios do capital produtivo e fi-
nanceiro, tomando por base o controle dos gastos do Estado (para o soci-
al), fim da regulao estatal e maior liberdade para o capital.
No plano administrativo, a reforma do aparelho do Estado significou a
substituio do modelo burocrtico pelo gerencial. Boa parte da opinio
pblica j havia sido cuidadosamente trabalhada, em especial pela grande
mdia, para a aceitao e aprovao do modelo de gesto do setor privado.
J se convivia com a gradativa incorporao da lgica e dos mecanismos
que regem o mundo das empresas privadas como os ideais, pois seus
servios seriam mais geis, sujeitos s leis da concorrncia e, portanto,
naturalmente, mais eficientes e de melhor qualidade.
O movimento em questo, conhecido como gerencialismo (o cnone
gerencialista, como aludido por Licnio Lima), disseminou-se, na realida-
de, em vrios pases do mundo e guarda estreita relao, em suas aes,
prticas e valores, com a reestruturao produtiva sob a acumulao flex-
vel, compartilhando com esta princpios administrativos, tais como: efic-
cia, produtividade, performance, competncia, empreendedorismo, quali-
dade total, cliente, produto, marketing, desempenho, excelncia e
reengenharia (CHANLAT, 2002).
A presena crescente do pensamento gerencial transformou a figura
do gerente em uma das figuras centrais da sociedade contempornea. O
101
A economia baseada no "cercamento" do conhecimento: globalizao, educao...
uso das palavras gesto, management e gerir tornam-se comuns e na-
turalizadas e a cultura do management invade os mais diversos tipos de
organizaes, como escolas, hospitais, administraes pblicas, organiza-
es sem fins lucrativos, igrejas e universidades (CHANLAT, 2002).
Adicionalmente, deve-se registrar que a transposio dos modelos
gerenciais para os servios pblicos, de forma mais intensa e sistemtica a
partir das duas ou trs ltimas dcadas do sculo XX, apresenta relao
direta com a adoo do iderio neoliberal por muitos Estados em nvel mun-
dial. Relaciona-se a esse iderio, particularmente, quando o discurso liberal
atribui presena do Estado e esfera pblica todos os malefcios sociais e
econmicos presenciados. Ou, dito de outro modo, quando o discurso
neoliberal imputa livre iniciativa todas as virtudes que poderiam conduzir
regenerao e recuperao da democracia, da economia e da sociedade.
Assim, os que defendem a transposio dos modelos gerenciais para os
servios pblicos desconsideram um importantssimo deslocamento opera-
do peio discurso neoliberal, segundo o qual os existentes defeitos da vida
poltica e social so separados de sua conexo com o presente modo de
produo (o capitalismo) e relacionados, exclusivamente, a uma suposta
tendncia burocratizante eestatizante (MANCEBO, 1996, p. 11).
O fato que, mesmo sob falsas argumentaes, o gerencialismo dis-
seminou-se em vrios pases do mundo, constituiu um verdadeiro movi-
mento reformista mundial, que guarda estreita relao, em suas aes e
valores, com a proposta bsica de substituio do modelo de gesto buro-
crtico pelo gerencial. Sucessivos Estados adotaram gradativamente a in-
corporao da lgica e dos mecanismos que regem o mundo das empresas
privadas, com o objetivo de propiciar agilidade, eficincia e qualidade aos
servios. Buscaram, adicionalmente, a adoo de uma postura mais em-
presarial, direcionada para a gerao de receitas e maior controle dos gas-
tos pblicos, nem sempre alcanada (RIBEIRO, 2011).
No Brasil, esse movimento ganhou fora no servio pblico nos anos
1990, mais especificamente com a indicao de Luiz Carlos Bresser-Pereira
para assumir o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, no gover-
no de Fernando Henrique Cardoso. Em janeiro de 1995, o ex-ministro apre-
sentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, dando incio ao
processo de implantao da administrao pblica gerencial no pas.
Pode-se afirmar que a reforma da gesto pblica de 1995 foi (e ainda
est sendo) bem-sucedida em tornar gerencial o Estado brasileiro. Espera-
100
A universidade brasileira e o PNE
va-se, em 2003, com a posse de Luiz Incio Lula da Silva, o refreamento
das prticas de gesto do tipo gerencialista; contudo, a expectativa de uma
gesto pblica que incorporasse a participao social no planejamento e
execuo de polticas pblicas no se concretizou e as prticas gerencialistas
na gesto pblica tiveram continuidade, muitas vezes restritas aos ideais
tecnocrticos (PAULA, 2005a, 2005b).
As consequncias desta lgica gerencial no trabalho dos servidores
pblicos so evidentes: aumento de contrataes de servidores pelo regi-
me celetista; estmulo aposentadoria ou demisso voluntria; reposio
do quadro de aposentados aqum do necessrio; congelamento salarial e
adoo de gratificaes associadas avaliao de desempenho, quebrando
o princpio da isonomia e da paridade, entre outros. Trata-se de polticas
que reconfiguram profundamente a carreira, a remunerao, a estabilidade
e as condies de trabalho dos servidores pblicos, particularmente, os
servidores que atuam no setor de atividades no exclusivas do Estado,
cojno o caso das universidades pblicas (MANCEBO; LIMA, 2012).
Como j exposto, a reforma do Estado brasileiro de 1995 forneceu
um arcabouo conceituai e regulatrio para a valorizao da administrao
por resultados e da competio administrada por excelncia. Na realidade,
tomou por base prticas j existentes na iniciativa privada, adaptou meca-
nismos j utilizados na administrao pblica de outros pases e/ou siste-
matizou iniciativas que j eram ensaiadas no setor pblico brasileiro.
E neste contexto que a educao superior tornou-se um setor cada
vez mais orientado ao mercado, com o objetivo de atender s crescentes
exigncias de valorizao do capital. A mercantilizao institucional realiza-
da neste processo, resultado da mundializao do capital, induz as polti-
cas para este nvel educacional no setor pblico a participar na arena com-
petitiva global da cincia aplicada e da inovao, bem como exige a mobi-
lidade acadmica de estudantes e professores, caracterizando, desta for-
ma, o processo de internacionalizao da educao superior.
3 Consideraes finais
Retomando o conceito de hibridismo institucional, exposto pelo pro-
fessor Licnio Lima, a concluso desse texto a de que as instituies
pblicas brasileiras - o que inclui as universidades - apresentam-se hbri-
A economia baseada no "cercamento" do conhecimento: globalizao, educao... 101
das no s pela articulao entre Estado, mercado e sociedade civil, como
nos alertava o professor, mas tambm pela imbricao de modelos teorica-
mente distintos de gesto. Assim, o cotidiano de muitas instituies brasi-
leiras , ao mesmo tempo, atravessado por elementos caractersticos de
uma cultura patrimonialista, que, mesmo sob novas verses, resistem ao
tempo, por princpios tradicionais da administrao pblica burocrtica e
por valores "inovadores" da administrao pblica gerencial a inculcar no
espao pblico toda uma lgica importada do polo privado.
Destaque especial deve ser dado ao atual modelo hegemnico - o
gerencial - e aos fortes impactos que oferece instituio universitria,
que Licnio to bem critica em seu texto. De fato, sob tal modelo, o mais
recentemente projetado para a universidade brasileira, valores caros a essa
instituio sero destrudos, podendo desencadear uma crise sem prece-
dentes. A prevalncia das demandas mercantis, o ambiente competitivo
que inevitavelmente elas carreiam, a perda da autonomia acadmica e cul-
tural (sempre mitigada no Brasil) sero (ou j esto sendo) um golpe muito
duro para uma universidade que se pretende e que urge ser livre, crtica e
substantivamente relacionada s reais demandas da sociedade.
Referncias
AZEVEDO, Clvis Bueno de; LOUREIRO, Maria Rita. Carreiras pblicas em uma
ordem democrtica: entre os modelos burocrtico e gerencial. Revista do Servio Pblico,
Braslia, DF, v. 54, n. 1, p. 45-61 Jan./mar. 2003.
CHANLAT, Jean-Franois. O gerencialismo e a tica do bem comum: a questo da
motivao para o trabalho nos servios pblicos. In: CONGRESO INTERNACIONAL
DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA, 7., 2002, Lisboa. Anais... Lisboa: Clad, 2002. p. 8-11.
MANCEBO, Deise. Estratgias discursivas neoiiberais: tuna contribuio. Revista do
Departamento de Psicologia (UFF), Niteri, v. S n. 1, p, 11 -21, 1996.
a
MANCEBO, Deise; LIMA, Ktia Regina de Souza. Trabalho docente no contexto de
expanso da educao superior. In: MANCEBO, Deise; BFTTAR, Mariluce; CHAVES,
Vera Lcia J. (Org.), Educao superior; expanso e reformas educativas. Maring:
Eduem, 2012. p. 127-152.
PAULA, Ana Paula Paes de. Administrao pblica brasileira entre o gerencialismo e a
gesto social. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v. 45, n, 1, p. 36-52,
jan ./mar. 2005a.
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A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNEAeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,educao...101

A economia baseada
PAULA, Ana Paula Paes dc Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da
experincia contempornea. Rio de Janeiro: FGV, 2005b. no "cercamento" do
RIBEIRO, Carla Vaz dos Santos. Trabalho tcnico-administrativo em uma instituio
federal de ensino superior: anlise do trabalho e das condies de sade. 2011. Tese
(Doutorado em Psicologia Social)-Programa de Ps-Graduao em Psicologia Social,
conhecimento:
Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Braslia:
globalizao, educao e
EdUNB, 2000. mercadorias fictcias
Mrio Azevedo

1 Introduo
A fora produtiva do trabalho determinada por meio de circunstncias
diversas, entre outras pelo grau mdio de habilidade dos trabalhadores,
o nvel de desenvolvimento da cincia e sua aplicabilidade tecnolgica,
a combinao social do processo de produo, o volume e a eficcia
dos meios de produo e as condies naturais.
(MARX, 1983, p. 48)
A globalizao pode ser interpretada como uma forma de manifestao
do local que adquire capacidade hegemnica de ser aceita em escala global
(SANTOS, 2004, p. 149). O que significa dizer que quaisquer produtos,
criaes, atividades ou manifestaes locais so passveis de adquirirem um
status universal, a exemplo da cultura, cincia, moeda (meio de pagamento),
marcas, artefatos, medidas, normas, bebidas, alimentaes e esportes.
Este conceito de globalizao pode ser posto prova verificando-se,
historicamente, variadas manifestaes locais que se tornaram globais sem
deixar, ao mesmo tempo, de continuarem a ser locais. Nas palavras de
Santos (2004, p. 157, traduo nossa), "globalizao hegemnica o que
eu chamo de localismo globalizado".
O futebol um exemplo emblemtico. Mesmo que no se tenha exa-
tas certezas a respeito das origens desse esporte, vale notar que coube aos
100
A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
britnicos a unificao de suas regras e, em grande medida, a divulgao
global. Por isso, o futebol conhecido no Brasil tambm pelo gentlico;
esporte breto . 1
Como sabido, o futebol jogado, praticamente, em todo o mundo e
suas 17 regras so aceitas universalmente. Campeonatos de futebol, ama-
dor ou profissional, so organizados em nvel local, nacional, regional e
internacional. Duas competies entre naes acontecem a cada quatro
anos: a Copa do Mundo e como uma das modalidades coletivas nos Jogos
Olmpicos. Entretanto, interessante notar que, apesar de o sentido e as
regras do esporte serem iguais nos diversos campos de futebol em todo o
mundo, a velocidade, o estilo e as tticas so diferenciados. Isso faz com
que, por exemplo, o dribble britnico adquira um especial acento ao sul do
Equador, com a "ginga" brasileira.
Outros exemplos de globalizao do local podem ser encontrados nos
campos da lingustica, da culinria, da filosofia, da medicina ou da religio;
entretanto, de maneira objetiva, em tempos recentes, a globalizao eco-
nmica tem sido mais evidente, acompanhada da consequente (reorga-
nizao do campo do poder (o campo poltico em suas diversas escalas -
local, regional, nacional e internacional). Em poucas palavras, a globalizao
econmica afeta profundamente a condio de vida dos seres humanos
em qualquer espao ou escala.
Dessa maneira, pode-se dizer que a contemporaneidade testemunha a
hegemonizao do modo de operar do capitalismo globalizado, segundo as
regras sustentadas por atores sociais que, mesmo situadas localmente,
por exemplo, nos Estados Unidos, possuem capacidade de estabelecimen-
to e domnio multiescalar.
Nesse sentido, o dlar, meio de pagamento de um pas (dos Estados
Unidos) que, a partir da Conferncia das Naes Unidas de Bretton Woods,
realizada em 1944, passou a ser aceito como reserva de valor e meio de
troca internacional, uma clara expresso da capacidade de circulao e
meio de pagamento em escala global, significando a aceitao da senho-
1 Um dos times de futebol mais populares do Brasil, Sport Club Corinthians Paulista, fundado
em 1910, recebeu esse nome em homenagem ao Corinthian Football Club, time ingls que
estava em excurso no Brasil na poca da fundao do clube brasileiro.
A e c o n o m i a b a s e a d a n o " c e r c a m e n t o " d o c o n h e c i m e n t o : g l o b a l i z a o , educao... 101
riagem de Washington por traders e demais operadores do capitalismo em
2
nvel mundial. Dito de outra forma, senhoriagem significa no apenas a
produo (cunhagem) de uma "medida de valor" (MARX, 1983, p. 88-89)
ou "signo de valor" (MARX, 1983, p. 107) que possui capacidade de ser
um equivalente geral, mas tambm um valor de troca que tem por origem
uma autoridade monetria local (Tesouro dos Estados Unidos) ou regional
(Zona Euro por intermdio do Banco Central Europeu - BCE), aceito por
outros pases e blocos regionais. Essa confiana internacional no emissor
um valor intangvel de reconhecimento amplo.
A senhoriagem uma especial forma de expresso de hegemonia
poltica. Os Estados Unidos, com o dlar, e a Unio Monetria (Euroland)
de 17 pases da Unio Europeia, com o euro, tm especiais vantagens por
serem emissores de moedas de curso internacional, entre as quais a da
dispensa do pagamento de juros ao detentor do ttulo de pagamento
vista (notas, moedas ou cdulas) ou ao titular do depsito vista (conta
corrente). Outro benefcio para o emissor a exportao de sua poltica
monetria (e mesmo sua poltica econmica). Ou seja, em razo de se
viver em um mundo relacional, a autoridade emissora (Banco Central/
Tesouro Nacional), tendo seus papis aceitos por instituies e atores
estrangeiros, exporta, colados a essas promessas de pagamento (moeda,
ttulos, notas etc.), segundo a poltica econmica interna, inflao, defla-
o, valores ou desvalores.
Nesse sentido, por exemplo, quando h inflao, a senhoriagem per-
mite a transferncia da desvalorizao da moeda para os pases que acei-
tam sua autoridade monetria, beneficiando a exportao de mercadorias
produzidas com insumos cotados na moeda do emissor. Esse efeito sen-
svel na economia, pois a exportao de inflao do pas de senhoriagem
torna-se, por consequncia, um mtodo indireto de amortizao de sua
* Chamada de seignorage, em ingls, e seigneuriage, em francs, a senhoriagem a
denominao dos rendimentos da cunhagem /em is so de moedas. Seu conceito remonta
Idade Mdia. Soberanos ou senhores feudais apropriavam-se de uma taxa na cunhagem de
moedas (emisso monetria). O soberano tambm ganhava na diferena entre o valor nominal
e o valor real do teor de ouro ou prata. Estes ganhos s2o chamados de senhoriagem. Os
Estados modernos expandem sua base monetria colocando mais dinheiro em circulao
(pequena parte disso paga a emisso). Atualmente, o dinheiro , em grande medida, crdito.
Assim, o ganho de senhoriagem quase igual ao valor nominal (SANDBECK, 2003).
100
A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
dvida e de barateamento de seus produtos de exportao, por intermdio
da desvalorizao de sua moeda.
Alis, exatamente o que os Estados Unidos tm feito mais recente-
mente, a partir da crise de 2008. A senhoriagem (com a expanso da base
monetria), acompanhada da fixao de taxas baixas de juros, quando no
taxas negativas de juros, para remunerao de seus ttulos, uma maneira
de descontar ou amortizar (unilateralmente) suas dvidas nominadas na mo-
eda corrente interna. Enfim, a moeda local, ao se tornar hegemonicamente
aceita, traz rendimentos diretos e indiretos autoridade emissora (senho-
riagem) e se torna um meio capaz de transferir para os parceiros globais a
poltica econmica e monetria que lhe inerente, isto , seus valores e
desvalores.
Por analogia, se esse mesmo raciocnio for aplicado ao campo da
educao superior, poder-se-ia inferir que as autoridades acadmicas de
um pas, basicamente, as universidades locais com reputao internacio-
nal de excelncia, em geral com seus campi localizados em pases cen-
trais, tm poder de emitir ttulos (senhoriagem) com reconhecimento glo-
bal. Essas universidades, denominadas world class universities (universi-
dades de classe mundial), expedem diplomas que, potencialmente, so
aceitos em nvel internacional, isto , os atores sociais do campo global de
educao superior reconhecem como dignos de f (confiana) o valor de
face declarado . 3
Assim, o campo global de educao superior possui homologias com
o campo da poltica internacional, que est repleto de organizaes que
vigiam, regulam, avaliam, acreditam e fiscalizam pases, a exemplo do
Fundo Monetrio Internacional (FMI), Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE) e agncias de classificao de riscos ou credit ratings (S & P;
Moody's; Fitch), pois o campo da educao superior tende a ser tambm
espao de atuao de organizaes internacionais como OMC, OCDE e
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco), agncias transnacionais de avaliao e acreditao (European
3Maior aprofundamento sobre o conceito de "world class university" pode ser encontrado
em: ALTBACH; BALN (2007).
A e c o n o m i a b a s e a d a n o " c e r c a m e n t o " d o c o n h e c i m e n t o : g l o b a l i z a o , educao... 101
Association for Quality Assurance in Higher Education, The International
Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education, Red
Iberoamericana para la Acreditacin de la Cadad de la Educacin Superi-
or) e organizaes promotoras de classificaes ou rankings (Times Higher
Education World University Rankings - THE; Academic Ranking of World
Universities - ARWU).
THE e ARWU, como se fossem agncias de credit ratings, organizam
tabelas de rankings e atuam como agncias chanceladoras ("labelizadoras")
que apem, virtualmente, simblicos selos sobre diplomas e ttulos expe-
didos pelas universidades. Dessa forma, diante de uma opinio pblica
favorvel que se forma em favor da accountability as universidades sen- y
tem-se compelidas a aceitarem e a se submeterem a processos de avalia-
o e de "labelizao" de agncias avaliadoras e de classificaes. Por seu
turno, os pases-sede procuram fazer reformas em seus sistemas nacio-
nais de educao superior de modo a serem considerados, pelas organiza-
es internacionais, depositrios de confiana, qualidade, excelncia e li-
berdade na educao superior. A educao superior chinesa tem refletido
essas intenes. De acordo com Nian Cai Liu (2007, p. 55, traduo nos-
sa), "a educao superior chinesa tem passado por rpido desenvolvimen-
to desde a dcada de 1980 [...]. A construo de world-class universities
tem sido o sonho de geraes de chineses".
Na Europa, com o Processo de Bolonha, para alm dos ttulos de
concluso de cursos de graduao, o Sistema Europeu de Transferncia e
Acumulao de Crditos (European Credit Transfer System - ECTS) tem
sido uma referncia internacional, inclusive para outros pases e outros
espaos de integrao de sistemas de educao superior, para o reconheci-
mento e transferncia das atividades de formao dos alunos de gradua-
o. O ECTS um mecanismo que permite a portabilidade, como se se
tratasse de uma "moeda fiduciria" acadmica, das atividades universitri-
as cumpridas e reconhecidas como tal. Os crditos pertencem ao estudan-
te e, com a devida f em sua validade, podem ser depositados em outra
instituio universitria de sua preferncia para alcanar o quantitativo ne-
cessrio de crditos a fim de que possa receber seu diploma (ttulo) de
graduao em uma instituio que, diga-se de passagem, possivelmente
tenha sido objeto de busca em tabelas de classificao organizadas por
agncias de avaliao e de rankings internacionais, consideradas verdadei-
ras produtoras de selos simblicos de reputao.
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
2 "Cercamento" do conhecimento e mercadorias fictcias
Os cercamentos foram chamados, de forma adequada, de revoluo dos
ricos contra os pobres. Os senhores e nobres estavam perturbando a
ordem social, destruindo as leis e costumes tradicionais, s vezes pela
violncia, s vezes por presso e intimidao. Eles literalmente roubavam
o pobre na sua parcela de terras comuns, demolindo casas que at ento,
por fora de costumes antigos, os pobres consideravam como suas e dc
seus herdeiros. O tecido social estava sendo destrudo [...].
(POLANYI, 1980, p. 52)
E a histria dessa expropriao est inscrita nos anais da humanidade
com traos de sangue e fogo.
(MARX, 1985, p. 262)
A expropriao de saberes, da cultura e da cincia e a mercadorizao
da educao, do conhecimento e da criao cientfica podem ser compre-
endidas como uma espcie de privatizao e de "cercamento" de bens
pblicos intangveis. A exemplo dos enclosures das terras comuns na In-
glaterra a partir do sculo XVI, como bem retrataram Thomas Morus ti A
Utopia e Marx no captulo de O Capital dedicado a "A assim chamada
acumulao primitiva", est havendo "cercamentos" de bens comuns que,
at recentemente, costumavam ser compartilhados. Assim, conhecimen-
tos, saberes, cincia e cultura, frise-se, vm sendo "cercados" em seus
vrios nveis, sentidos e espcies, isto , conhecimento popular ou cientifico
e lato e stricto sensu. De acordo com Harvey (2004, p. 123),
[...] forain criados tambm mecanismos inteiramente novos de acumulao
por espoliao [ou despossesso] [...]. A transformao em mercadoria de
formas culturais, histricas e da criatividade intelectual envolve espoliaes
em larga escala [...]. A corporativizao e privatizao de bens at agora
pblicos (como as universidades), para no mencionar a onda de privatizaes
(da gua e de utilidades pblicas dc todo gnero) que tem varrido o mundo
indicam uma nova onda de expropriao das terras comuns.
A assim chamada "economia baseada no conhecimento" {knowledge-
based economy) tambm pode ser interpretada como uma justificao ide-
olgica do desenvolvimento baseado na produo e na apropriao de bens
comuns intangveis, isto , o atual processo de acumulao capitalista no
A e c o n o m i a b a s e a d a n o " c e r c a m e n t o " d o c o n h e c i m e n t o : globalizao, educao... 101
prescinde da despossesso/espoliao de recursos intelectuais comuns e
pblicos (HARVEY, 2004, 2011), como se fosse uma espcie de reedio
da acumulao primitiva do capital. Conforme chama a ateno Boyle (2008,
p. 42), a histria est passando por um segundo movimento de
"cercamentos", transformando o conhecimento em mercadoria fictcia
(POLANYI, 1980, p. 81-88; JESSOP, 2007, p. 128-129).
Os Estados, as organizaes internacionais e as regies em processo
de integrao (a exemplo de Unio Europeia e Mercosul) estimulam e so
partcipes ativos nesse processo de "cercamento" do conhecimento. Jessop
(2007, p. 128-129, traduo nossa) afirma que,
A medida que a economia passa a ser definida e naturalizada como baseada
no conhecimento e/ou orientada pelo conhecimento [...], os Estados esto
cada vez mais envolvidos na promoo da produo e difuso do conheci-
mento. O conhecimento um recurso gerado coletivamente e, mesmo onde
as formas e tipos especficos de propriedade intelectual so produzidos em
condies capitalistas de lucro, isso depende de bens comuns intelectuais
muito maiores. Os Estados tm papis em ambos os aspectos: devem pro-
mover a mercantilizaao do conhecimento atravs da sua transformao
formal de um recurso coletivo (bens comuns intelectuais) em propriedade
intelectual [...] como base para gerao de renda. .
Vale notar que os "cercamentos" so causa e efeito de polticas pbli-
cas que aprovam e promovem esses atos de despossesso de bens pbli-
cos e comuns intangves, acabando por serem consagrados na legislao
nacional e regional, o que pode ser chamado de "constitucionalizao do
neoliberalismo" (GILL, 2002, p. 47-48; DALE, 2010, p. 1.104). O Acordo
Relativo aos Aspectos do Direito da Propriedade Intelectual Relacionados
com o Comrcio (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual
Property Rights), proveniente de negociaes no mbito da Rodada Uru-
guai no Acordo Geral de Tarifas e Troca (Gatt), em 1994, sob a guarda
atual da OMC, tem o sentido de legalizar nacionalmente as regras acorda-
das em reunies do Gatt e da OMC relativas ao "cercamento" do conheci-
mento e da criao humana . De acordo com a OMC, "as ideias e os
4
"No que se refere aos pases em desenvolvimento, o perodo de transio geral foi estabelecido
em cinco anos, isto , at I de janeiro de 2000. Alm disso, o acordo fixa aos pases em
o
 100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
conhecimentos constituem parte cada vez mais importante do comrcio"
(ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2013).
Enfim, os Estados, as autoridades regionais, as organizaes interna-
cionais, a exemplo do Banco Mundial, OMC e OCDE, e stakeholders pri-
vados, como os novos provedores de educao (com base nacional ou
transnacional), ao promoverem a economia baseada no conhecimento
veladamente (ou explicitamente), defendem a ideia de que a educao, a
cincia, a informao e o conhecimento, tradicionalmente considerados
bens comuns e pblicos intangveis, possam ser apropriados privadamente
e mercadorizados . 5
Dessa forma, analogamente considerao de Karl Polanyi em que
afirma que o dinheiro, a terra e o trabalho so transformados em mercado-
rias fictcias , o "cercamento" do conhecimento e da educao uma
6
forma de criao de mercadorias fictcias. Vale recordar que, conforme
Polanyi, a terra um presente da natureza, o trabalho uma atividade
processo de transio de uma economia de planificao central para economia de mercado o
ano 2000 como prazo-limite, desde que cumpridas determinadas condies." (ORGANIZAO
MUNDIAL DO COMRCIO, 2013, traduo nossa)
5 A educao superior, etapa de estudos em que h tambm a escolha vocacional, tem sofrido
um processo de mercadorizao de sua oferta, ou seja, tem sido tratada por organizaes
internacionais, como a OMC, o Banco Mundial, o FMI e a OCDE, por governos nacionais,
por autoridades regionais e por vrios atores sociais, como uma mercadoria que pode ser
oferecida por provedores que almejam o lucro. A educao superior, segundo a teoria do
capital humano, tem propsito vocacional e deve ser financiada pelos indivduos. Por isso,
tambm, os policy makers permitem polticas que abrem a oferta aos provedores privados.
Valdemar Sguissardi chama a ateno para a expanso da educao superior no Brasil com
base na oferta por grupos privados estrangeiros que visam lucro: "Laureate International
Universities, que est presente em 18 pases e controla 30 instituies. Teria investido cerca
de R$ 1 bilho na aquisio de parte ou totalidade do capital de diversas instituies: a
Universidade Anhembi-Morumbi (SP), a Universidade Potiguar (RN), a Business School So
Paulo (SP), o Centro Universitrio do Norte (Uninorte, AM) c a Escola Superior de
Administrao, Direito e Economia (Esadc, RS). Outro grupo o Whitney, que comprou
50% do capital da Faculdade Jorge Amado (Salvador, BA)" (SGUISSARDI, 2008, p. 1.004).
6 observa acertadamente Sir James Steuart, "por toda parte enchiam inutil-
Entende-se que Poianyi no contradiz Marx ao utilizar o adjetivo "fictcio" para qualificar
o dinheiro, a terra e o trabalho. Polanyi (1980, p. 85-86) procura demonstrar que "nenhuma
sociedade suportaria os efeitos de um tal sistema de grosseiras fices". Segundo Polanyi
(1980, p. 85), "permitir que o mecanismo de mercado seja a nico dirigente do destino dos
seres humanos e do seu ambiente natural, e at mesmo o rbitro da quantidade e do uso do
poder de compra,.resultaria no desmoronamento da sociedade".
A e c o n o m i a b a s e a d a n o " c e r c a m e n t o " d o c o n h e c i m e n t o : g l o b a l i z a o , educao... 101
humana e o dinheiro um "smbolo do poder de compra e, como regra, ele
no produzido, mas adquire vida atravs do mecanismo dos bancos e
das finanas estatais" (POLANYI, 1980, p. 85). Ainda, segundo Marx
(1983, p. 45), "a riqueza das sociedades em que domina o modo de produ-
o capitalista aparece como uma 'imensa coleo de mercadorias". Essa
uma das justificativas de Marx para iniciar sua pesquisa sobre O Capital
a partir da mercadoria. Nesse sentido, o dinheiro, para Marx, um meio
circulante cujo
[...] movimento limita-se a representar as mutaes recprocas contnuas
que formam os processos antagnicos da metamorfose das mercadorias,
M-D-M, em que mercadoria se defronta sua figura de valor para imedia-
tamente desaparecer de novo. A representao autnoma do valor de troca
da mercadoria , aqui, apenas um momento efmero, substituda de imedi-
ato por outra mercadoria. Por isso, basta que o dinheiro exista apenas de
forma simblica num processo que o faz passar continuamente de mo em
mo. Sua existncia funcionat absorve, por assim dizer, sua existncia mate-
rial. Reflexo objetivado evanescente dos preos das mercadorias, funciona
apenas como signo de si mesmo e, por isso, pode ser substitudo por
outros signos. (MARX, 1983, p. 110)
O trabalho transforma-se em mercadoria, a fora de trabalho, no pro-
cesso de dissoluo das tradicionais glebas feudais e de entifcao da
sociedade capitalista. Assim, aquele que vem a ser o proletrio urbano ,
originalmente, o campons que desgarrado da terra e liberado da depen-
dncia ao senhor feudal - terra e trabalho, como crislidas, para usar a
linguagem de Marx, desprendem-se, em doloroso processo, das relaes
pr-capitalistas para se tornarem mercadorias sob o comando capitalista.
De acordo com Marx,
O preldio do revolucionamento, que criou a base do modo de produo
capitalista, ocorreu no ltimo tero do sculo XV e nas primeiras dcadas
do sculo XVI. Uma massa de proletrios livres como os pssaros foi lanada
no mercado de trabalho pela dissoluo dos squitos feudais, que, como
mente casa e castelo". Embora o poder real, ele mesmo um produto do
desenvolvimento burgus, em sua luta pela soberania absoluta tenha ace-
lerado violentamente a dissoluo desses squitos, ele no foi, de modo
algum, sua nica causa. Foi muito mais, em oposio mais teimosa realeza
e ao Parlamento, o grande senhor feudal quem criou um proletariado incom-
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
paravelmente maior mediante expulso violenta do campesinato da base
fundiria, sobre a qual possua o mesmo ttulo jurdico feudal que ele, e
usurpao de sua terra comunal. (MARX, 1985, p. 264)
"Nesse sentido, a terra, o trabalho e o dinheiro transformam-se histo-
ricamente em mercadorias e, mais recentemente, tambm o conhecimento
e a educao sofrem a mesma transmutao, visando-se o intrnseco valor
de uso, mas mirando-se o valor de troca - a face conhecida e valorizada
pelo mercado. Assim, independentemente de suas primitivas e originais
essncias, as relaes capitalistas estendem o domnio sobre aquilo que
no eram genuinamente coisas do mercado (commodities).
O conhecimento, criao humana por excelncia, tradicionalmente
considerado um bem comum da humanidade, passvel de inovao e de
incorporao a outros seres humanos. O conhecimento um amlgama
fundamental da solidariedade entre os viventes e entre as geraes que
permite, por sua natureza de bem comum, a gerao de solues para os
problemas enfrentados pela sociedade em geral. Em sntese, o conheci-
mento, a cultura, a cincia e a educao so bens comuns e pblicos
intangveis que podem, por um lado, ser compartilhados como um direito
social ou, por outro lado, podem ser "cercados" por grupos capitalistas
com vistas mercadorizao ("commodificao")
Portanto, o conhecimento e a educao, ao sofrerem o processo de
"cercamento" e transmutao emfictitious commodities, perdem, necessaria-
mente, suas essncias de bem comum e de bem pblico, logo da marca da
solidariedade intrageracional e intergeracional, limitando o alcance das al-
ternativas de vida e de solues para os problemas atuais e futuros da huma-
nidade. Para melhor se compreender esse processo de despublicizaao e de
"cercamento" do conhecimento e da educao, Jessop argumenta que,
Na medida em que o conhecimento produzido coletivamente e no
intrinsecamente escasso (em termos econmicos, trata-se de um bem "nSo-
rival"), o conhecimento s adquire a forma de mercadoria na medida em que
transformado artificialmente em um bem escasso e o acesso a ele depende
de pagamento da renda [Kundnani 1998-9; 54-55; Frow 1996:89]. Assim, em
vez de conhecimento naturalizado, deve-se admitir que "a informao no
inerentemente valiosa, mas que uma profunda reorganizao social
necessria para transform-lo em algo valioso" [Schillcr 1988: 32], (JESSOP,
2007, p. 119-120, traduo nossa)
A e c o n o m i a b a s e a d a n o " c e r c a m e n t o " d o c o n h e c i m e n t o : g l o b a l i z a o , educao... 101
No mundo do capital, conforme percebido por Jessop (2007), o co-
nhecimento, proporo que transformado em algo escasso, torna-se
mercadoria. A escassez de educao e de conhecimento uma rivalidade
artificialmente construda, ou seja, uma rivalidade fictcia. A educao e
o conhecimento no diminuem ao serem compartilhados. No porque,
por exemplo, mais pessoas expem-se luz do sol que a energia de seus
raios enfraquece ou a luminosidade torna-se escassa. As relaes capitalis-
tas de produo permitem a formao de um tipo de mercado de conheci-
mento com base no individualismo e na teoria do capital humano , de modo 7
que quem tem mais poder simblico de compra (dinheiro) tem maior ca-
pacidade de aquisio de outras mercadorias fictcias, como a educao e
o conhecimento, e, por consequncia, incorpora mais capitais simblicos
de diferenciao na sociedade.
A transformao de uma atividade humana, como o trabalho, em mer-
cadoria uma operao prpria do mundo do capital. A teoria do capital
humano, fundamento ideolgico da economia baseada no conhecimento,
prope um modelo de "des-re-incorporao" de saberes, valores, gestos e
hbitos fora de trabalho, /encartando (o que no interessa), reforando
(o que interessa) e incorporando o que conveniente para o processo de
trabalho.
A fora de trabalho, nesse sentido, considerada como se fosse
estruturada em compartimentos a serem preenchidos por unidades ideais
(mdulos) de conhecimento que, conforme so preenchidos (adquiridos
no mercado), incorporados, certificados e aferidos, tornam-se um catali-
sador para maiores rendimentos a seu proprietrio. Porm, a frequncia
escola e a aquisio de conhecimento e cultura no tornam o trabalhador
um capitalista, como defende um dos pais da teoria do capital humano,
Theodore Schultz. Para este economista, "os trabalhadores transforma-
ram-se em capitalistas, no pela difuso da propriedade das aes da em-
presa [...], mas pela aquisio de conhecimentos e de capacidades que
possuem valor econmico" (SCHULTZ, 1973b, p. 35). Na realidade, as
aes educativas de transmisso cultural e de aprendizagem de conheci-
7Vrios trabalhos foram escritos sobre a teoria do capital humano, entre eles: SALM (1980);
ROSSI (1980); FRIGOTTO (1993); SCHULTZ (1973a, 1973b).
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mento e de valores categorizam o ser social para as relaes em seu cam-
po social de atuao e preparam-no para o exerccio de atividades, fsicas
e neurais, no mundo da produo material e simblica, para o trabalho
propriamente dito ou para o comando das atividades de trabalho, que no
deixa de ser, por sua vez, um trabalho.
Alm disso, o cultivo e a transmisso do conhecimento acontecem
por meio das relaes sociais, sobretudo pela disposio da educao
como um bem pblico, sem rivalidades e sem exclusivismos. Quando a
educao mercadorizada, "cercada" e tratada como um bem privado,
impede-se o acesso aos verdadeiros e livres caminhos para se alcanar a
universalizao do acesso desinteressado ao conhecimento e cultura,
pois, como lembra Hollenbach (1998), historicamente, a educao o
veculo para se viver em comunidade,'participando do bem comum, e
no para a privacidade, para a apropriao privada da cultura, do conhe-
cimento ou da sabedoria.
Portanto, seguindo a pista oferecida por Polanyi (1980), o conheci-
mento e a educao, transformados em mercadorias fictcias, seriam mo-
duladores em um processo de "des-re-incorporaao" de saberes, valores,
gestos e hbitos. A mercadorizao do conhecimento e da educao se
far acompanhar do mesmo fenmeno que Marx descreve sobre a feti-
chizao da mercadoria, aquilo que encobre e esconde as reais relaes
sociais de produo e de circulao de mercadorias. No caso do conheci-
mento e da educao, a fetichizao tambm se torna fundamental para
velar o processo de transformao em mercadoria dessa especial atividade
nervosa de produo e de distribuio do conhecimento acumulado pela
humanidade - a educao."
Em suma, Polanyi (1980) ressalta que o trabalho torna-se, sob o capi-
talismo, uma mercadoria fictcia, pois a disposio para a atividade mus-
cular-nervosa pode ser considerada um fator de produo e, quando sub-
sumida na economia capitalista de mercado, torna-se uma flctitious
commodity. O sucesso do modo de produo capitalista implica a merca-
dorizao do trabalho, levando, com isso, formao de um mercado de
fora de trabalho a partir da transmutao da disposio humana para a
atividade fsica-neural, empregada para finalidade especfica por terceiros
(capitalistas), em mercadoria fictcia (fora de trabalho).
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Apesar das tragdias sociais decorrentes, a economia de mercado e
o liberalismo econmico foram fundamentais para a superao do feuda-
lismo , inclusive para a abolio das relaes de dependncia social; po-
8
rm, no que se refere educao das classes trabalhadoras, o bloco
histrico dominante dirigido pela burguesia imprimiu resistncias para
seu avano. No sculo XIX, j sob a Revoluo Industrial, ganhos soci-
ais para a classe trabalhadora inglesa, inclusive direitos no campo educa-
cional, foram registrados por Marx, em mais de uma passagem d'0
Capital, como importantes conquistas para frear a brutalizao dos tra-
balhadores, em especial dos jovens . Desse modo, devido desfavorvel
9
correlao de foras na luta de classes, coao e s baixas remunera-
es, as famlias eram compelidas a incorporar o mximo de seus mem-
bros, inclusive as criahas, no mercado de trabalho, para aumentar a
massa salarial do conjunto familiar. Marx enftico;
Tempo para educao humana, para o desenvolvimento intelectual, para o
preenchimento de funes sociais, para o convvio social, para o jogo livre
das foras vitais fsicas e espirituais, mesmo o tempo livre de domingo - e
mesmo no pas do sbado santificado - pura futilidade! Mas em seu impul-
so cego, desmedido, em sua voracidade por mais-trabalho, o capital atrope-
8 De acordo com Marx (1985, p. 263): "O ponto de partida do desenvolvimento que produziu
tanto o trabalhador assalariado quanto o capitalista foi a servido do trabalhador. A continuao
consistiu numa mudana de forma dessa sujeio, na transformao da explorao feudal em
capitalista. Para compreender sua marcha, no precisamos volver a um passado to longnquo.
Ainda que os primrdios da produo ca pita tis ta j se nos apresentam esporadicamente em
algumas cidades mediterrneas, nos sculos XIV e XV, a era capitalista s data do sculo XVI.
Onde eia surge, a servido j est abolida h muito tempo e o ponto mais brilhante da Idade
Mdia, a existncia de cidades soberanas, h muito comeou a empalidecer. O que faz poca
na histria da acumulao primitiva so iodos os revol acionamentos que servem de alavanca
classe capitalista em formao; sobretudo, porm, todos os momentos em que grandes
massas humanas so arrancadas sbita e violentamente de seus meios de subsistncia e lanadas
no mercado de trabalho como proletrios livres como os pssaros. A expropriao da base
fundiria do produtor rural do campons forma a base de todo o processo. Sua histria assume
coloridos diferentes nos diferentes paises e percorre as vrias fases em sequncia diversa e em
diferentes pocas histricas. Apenas na Inglaterra, que, por isso, tomamos como exemplo,
mostra-se em sua forma clssica".
9"A conquista de direitos pela classe trabalhadora foi resultado de uma srie de lutas entre
capitalistas e trabalhadores. Em trs passagens do capitulo VIU d ' 0 Capital (1983, p. 190,
215 e 236), Marx registra que o estabelecimento legal da jornada de trabalho fruto da luta
entre a ciasse trabalhadora e a classe capitalista." (AZEVEDO, 2006, p. 42)
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
la no apenas os limites mximos morais, mas tambm os puramente fsicos
da jornada de trabalho. Usurpa o tempo para o crescimento, o desenvolvi-
mento e a manuteno sadia do corpo [...]. O capital no se importa com a
durao de vida da fora dc trabalho. O que interessa a ele, pura c simples-
mente, um maximum de fora de trabalho que em uma jornada de trabalho
poder ser feita fluir [...]. (MARX, 1983, p. 211-212)
Portanto, ao reivindicarem uma economia baseada no conhecimento,
estariam mesmo os atuais dirigentes do bloco histrico preocupados com
a educao, os destinos e o bem-estar das classes trabalhadoras ou esta
proposta de desenvolvimento baseado no conhecimento somente um
subterfgio ou uma justificativa para o "cercamento" e a mercadorizao
de bens comuns e pblicos baseados no conhecimento, na educao, na
cultura e na cincia?
3 Consideraes finais
A verdadeira felicidade e beatitude do indivduo consiste unicamente na
fruio do bem e no, como evidente, na glria de ser o nico a fruir
quando os outros dele carecem; quem se julga mais feliz s porque o
nico que est bem, ou porque mais feliz e mais afortunado que os
outros, ignora a verdadeira felicidade e beatitude [...]. A verdadeira
felicidade e beatitude dum homem consiste apenas na sabedoria e no
conhecimento da verdade e no em ser mais sbio do que os outros ou
no fato de eles no possurem o verdadeiro conhecimento, pois isto
no acrescenta absolutamente nada sua sabedoria.
(ESPINOSA, 2008, p. 50)
Afinal, qual economia no baseada no conhecimento? Adiviso atual
do trabalho, em sociedades que reivindicam estarem baseadas na econo-
mia do conhecimento, significa que tanto os trabalhadores, proprietrios
da fora de trabalho, como as classes dominantes, proprietrias dos meios
de produo, necessitam do conhecimento, da educao, da cultura e da
cincia. Qual sociedade na Histria dispensou o conhecimento? Quais eli-
tes no valorizaram o pensamento sofisticado e a fina arte da direo e da
persuaso? Na realidade, o acesso ao conhecimento, educao, cincia
e cultura regulado pela diviso social do trabalho em cada pas (ou
A e c o n o m i a b a s e a d a n o " c e r c a m e n t o " d o c o n h e c i m e n t o : g l o b a l i z a o ,e d u c a o . . .101
regio) e entre as naes . De acordo com Marx e Engels (2010, p. 25),
10
"A diviso do trabalho s surge, efetivamente, a partir do momento em que
se opera uma diviso entre o trabalho material e intelectual. A partir deste
momento, a conscincia pode supor-se algo mais do que a conscincia da
prtica existente, que representa de fato qualquer coisa sem representar
algo de real".
Assim, a economia baseada no conhecimento, ao ser fundamentada na
teoria do capital humano - que, por sua vez, tem por referncia o individu-
alismo metodolgico responsabiliza o trabalhador por sua capacidade de
empregabilidade e por sua categorizao na sociedade. Nesse sentido, para
alm da promoo de uma espcie de darwinismo social e de um mundo de
extrema competio na sociedade, a economia baseada no conhecimento
promove a liberalizao, a privatizao e os "cercamentos" da educao e do
conhecimento, transformando-os em mercadorias fictcias.
A economia baseada no conhecimento no exatamente uma mudan-
a de paradigma em que se saltaria para uma economia baseada em servi-
os e na produo de bens de alto valor agregado; tem sido, na realidade,
uma ideologia de inculcao do habitits individualista, da responsabilizao
u
do trabalhador por sua empregabilidade, da mercadorizao da oferta da
educao e do "cercamento" do conhecimento.
A partir desse ponto de vista, pode-se dizer que a economia baseada
no conhecimento em nada muda a situao de submisso da fora de
trabalho ao controle capitalista , tampouco modifica a essncia da luta
12
"As relaes entre as diferentes naes dependem do estgio de desenvolvimento das
foras produtivas, da diviso de trabalho e das relaes internas de cada uma delas. Este
principio universalmente reconhecido. No entanto, nfio so apenas as relaes entre uma
nao e outra que dependem do nvel de desenvolvimento da sua produQo e das suas relaes
internas e externas, o mesmo acontece com toda a estrutura interna de cada nao." (MARX;
ENGELS, 2010, p. 24)
" Referenciando-se no sociloga francs Pierre Bourdieu, pode-se dizer que o habitns uma n
forma de disposio a determinada prtica de grupo ou classe, ou seja, a interiorizao de
estruturas objetivas das suas condies de classe ou de grupo sociais que gera estratgias,
respostas ou proposies objetivas ou subjetivas para a resoluo de problemas postos de
reproduo social" (AZEVEDO, 2003, p. 2).
'* "Mercantilizao da fora de trabalho c sua subordinao direta ao controle capitalista
tambm tornam, da mesma forma, o mercado de trabalho e o processo dc produo em
espaos de luta de classes." (JESSOP, 1997, p. 562, traduo nossa)
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
de classes; ao contrrio, no final das contas, torna-se um dos fatores de
contradio entre as foras produtivas e as relaes de produo, que
pode colocar em xeque, em certo momento, a distribuio de poder e de
renda na sociedade e o prprio sistema de produo baseado em merca-
dorias (MARX, 1859, p. 3) . Vale lembrar o que asseveram Marx e Engels
i3
(2010, p. 49):
[...] esta forma contraditria transitria e produz as condies reais de sua
prpria abolio. O resultado que o capital tende a criar essa base que
contm, em potencial, o desenvolvimento universal das foras produtivas e
da riqueza (...]. Esta base encerra a possibilidade do desenvolvimento univer-
sal do indivduo. O desenvolvimento real dos indivduos a partir desta base,
pelo qual cada barreira constantemente superada, lhe proporciona esta
conscincia; nenhum limite pode ser considerado como sagrado.
interessante notar as contradies do sistema, pois aquilo que se
apresenta como alienao pode ser a prpria condio de emancipao
humana. Isto , os representantes do capital, ao defenderem uma econo-
mia baseada no conhecimento e tentarem, ideologicamente, incutir o indi-
vidualismo por meio da retrica da teoria do capital humano e do uso de
expresses como "empregabilidade", que seria a condio "educada" e
"treinada" do trabalhador de se inserir no "mercado de trabalho", podem
estar gerando, contraditoriamente, as condies para a emancipao da
classe trabalhadora, ou seja, o mesmo incentivo aos estudos, aprendiza-
gem ao longo da vida e ao desenvolvimento de uma economia baseada no
conhecimento pode ser tambm um instrumento de rompimento dos
"cercamentos" e um meio para a emancipao humana.
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expresso jurdica, com as relaes de propriedade dentro das quais se desenvolveram at ali"
(MARX, 1859, p. 3)
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SGUISSARD1, Valdemar. Modelo de expanso da educao superior no Brasil: predomnio
privado/mercantil e desafios para a regulao e a formao universitria. Educao &
Sociedade. Campinas, SP, v. 29, n. 105, p. 991-1.022, set./dez. 2008.
VIALL, Andrea. Quase metade das cidades paulistas usa apostila nas escolas municipais.
Estado.com, So Paulo, 21 jul. 2011. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/
noticias/impresso^uase-metade-das-cidades-paulistas-usa-apostita-nas-escolas-
municipais,747606,0.htm>. Acesso em: 26 jul. 2011.
A expanso do segmento
privado-mercantil na
educao superior brasileira:
o caso da Estcio de S*
Andra Araujo do Vale
1 Introduo
Uma matria publicada na revista Exame, em 2012, anunciava que as
fuses e aquisies no campo educacional continuariam naquele ano (OS-
CAR, 2012). Segundo a reportagem, a mais esperada - e tambm provvel -
seria a estabelecida entre a Anhanguera Educacional e a Estcio Participaes
S. A., respectivamente a primeira e a terceira no ranking de nmero de matr-
culas. Esse negcio, caso fosse concretizado, criaria um gigante mercantil-
educacional, presente em todo o territrio nacional e capaz de, efetivamente,
organizar os rumos do segmento privado. Contudo, o processo de financeiri-
zao da educao superior no comeou com este negcio, mas veio sendo
preparado desde o inicio do sculo XXI e se realizou especialmente a partir
de 2007, com a abertura de capital, na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa),
dessas duas grandes empresas, doravante denominadas "consoidadoras"'.
Este artigo c uma versSo revisada e atualizada do trabalho apresentado no GT 11 (Poltica
de Educao Superior), durante a 35" Reunio Anual da Anpcd, em Porto de Galinhas, em
2012, com a introduo, ainda, de texto da lese de doutorado defendida pela autora em 2011,
no Programa de Polticas Pblicas e Formao Humana (PPFH) da Universidade do Estado
do Rio de Janeiro.
Em 22 de abril de 2013, foi anunciada a fuso entre a Anhanguera Educacional e a Kroton,
criando o maior grupo educacional do mundo em termos de valor de mercado (RS 12 bilhes).
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
Este artigo busca encontrar algumas pistas desse movimento, toman-
do como caso exemplar a Estcio de S, de modo bastante resumido.
Parte da ideia de que, desta forma, a educao superior brasileira um
campo em que h luta, historicamente, de modo articulado na e pela for-
mao social, entre o particuarismo e o privatismo - delineado por um
capitalismo dependente e pelo padro de escola superior da decorrente - e
o carter pblico atrelado s foras democratizantes. O eixo central do
texto a cartografia dos rumos privatistas da educao superior no pas,
destacando-se trs momentos: a ditadura civil-militar, que, se no inaugura
o privatismo educacional, impulsiona-o de modo destacado; os anos 1980,
quando, ao mesmo tempo, esgota-se o ciclo de crescimento inaugurado
no regime militar e se ampliam os debates e lutas em torno da educao
superior, levando o setor privado a encetar novas estratgias de manuten-
o e ampliao de suas atividades; e os anos 1990, quando se demarca a
emergncia de um novo momento da expanso do segmento privado-mer-
cantil. Contudo, esse momento aberto desde os anos 1990 gera as condi-
es que permitiram a financeirizao da educao superior brasileira at o
momento atual, sendo denominado pelos consultores dos negcios educa-
cionais como "era das consolidaes", marcada pela concentrao econ-
mica e institucional, pela financeirizao e pela internacionalizao.
2 A Estcio de S na expanso da educao superior:
da ditadura empresarial-militar autonomia universitria
O predomnio do segmento privado-mercantil (SGUISSARDI, 2008)
na expanso da educao superior brasileira no nenhuma grande novi-
dade, sendo fato reconhecido na literatura do campo educacional que seu
crescimento se fortalece na ditadura empresarial-militar. Ao fim desse pe-
rodo, haviam-se alado condio de dominao do espao de educao
superior, tanto no que diz respeito ao nmero de instituies quanto ao
Segundo matria publicada pelo jornal Valor Econmico no dia 23 de abril de 2013 (KOIKE,
2013), a fuso foi articulada aps as negociaes entre a Anhanguera e a Estcio Participaes
S. A. fracassarem. Foi levantada a possibilidade de que o grupo Estcio busque tambm uma
fuso para fortalecer sua posio no mercado.
Ae c o n o m i abaseadano"cercamento"doc o n h e c i m e n t o :globalizao,educao... 101
nmero de matrculas. Conforme mostra Sampaio (2011), entre os anos
1960 e 1980 o nmero de matrculas na educao superior cresceu 500%
no total, sendo que no setor privado a ampliao das matrculas foi de
800%. Sguissardi (2008) mostra como, j em 1974, o nmero de matrcu-
las no setor privado (63,6%) j superava o nmero de matrculas no setor
pblico (36,4%).
Ou seja, este momento de crescimento do sistema de educao supe-
rior e suas caractersticas - que marcariam profundamente o modelo de
expanso da educao superior brasileira desde ento, como mostra
Sguissardi (2008) - tambm foi o da emergncia de uma nova feio para
o setor privado. De acordo com Martins e Velloso (2002), a trajetria do
ensino superior privado no Brasil, que se havia iniciado com o perodo da
Primeira Repblica, em um cenrio marcado pela expanso de pequenas
instituies vinculadas s elites locais e pelas iniciativas confessionais ca-
tlicas, a partir da ditadura empresarial-militar mergulha em um novo mo-
mento, definido pela hegemonia privada nas mos de um setor empresari-
al. fundamental atentar para a extrema heterogeneidade desse novo
empresariado, como afirma Cunha (1988, p. 322); "Capitais tradicional-
mente aplicados no ensino de 2 grau, capitais recm-investidos em cursi-
o
nhos e capitais de outros setores de atividade transferiram-se para a explo-
rao do promissor mercado do ensino superior".
O privatismo, entretanto, no pode ser entendido apenas como uma
resposta do Estado ao impasse colocado pela necessidade de ampliao da
oferta sem aumentar tambm os investimentos com o setor e, ao mesmo
tempo, "controlar" as tenses no mbito das universidades pblicas toma-
das pela ideia de reforma. Se essa questo foi fundamental, no se pode
reduzir a importncia de uma ideologia privatista que se fortalece com o
encaminhamento do golpe empresarial-militar. Nesse ponto, o Conselho
Federal de Educao (CFE) exemplar: seu pensamento e suas prticas
inclinam-se, cada vez mais, na direo privatista, ao mesmo tempo em que
sua composio tambm tende hegemonia do setor privado-mercantil
(FONSECA, 1992).
Sampaio (2011) afirma claramente que, nos anos 1970, o segmento
privado concentrava-se na abertura de instituies isoladas, na abertura de
novas vagas e na ampliao da oferta de cursos, enquanto nas instituies
de ensino superior (IES) pblicas concentrava-se o esforo de produo
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
de pesquisa e de estruturao da ps-graduao. Assim, o tipo de institui-
o cuja presena se amplia no espao da educao superior brasileira a
IES isolada, caracterizando o que Florestan Fernandes (1975) denomina
padro dependente de escola superior. Criou-se, deste modo, uma pulveriza-
o das instituies educacionais que, no presente momento, favorece o
movimento de fnanceirizao da educao superior pelas oportunidades de
aquisio que abre. Entretanto, faz-se fundamental ressaltar dois pontos que
parecem permitir uma avaliao mais precisa desse processo.
Em primeiro lugar, a expanso das IES privadas se realizou, em larga
medida, com a presena de financiamento pblico. Carvalho (2005, 2002)
mostra como, no perodo da ditadura militar, houve uma mudana do pa-
dro de financiamento estatal das atividades econmicas em geral - e das
empresas educacionais, em particular o que no significa, de modo
algum, sua ausncia. Pelo contrrio, o financiamento pela iseno fiscal e
previdenciria fez-se cada vez mais presente, articulando o novo patamar
de desenvolvimento dependente (FERNANDES, 1975). No caso da pol-
2
tica educacional, foi esse padro de financiamento indireto pela via, princi-
palmente, das isenes fiscais e previdencirias, especialmente no caso
das IES que se constituram como filantrpicas sem fins lucrativos, que
permitiu sua expressiva expanso e preparou o terreno para as transfor-
maes da dcada de 1980 e do ciclo de expanso dos anos 1990.
Pode-se concluir que os mecanismos de financiamento direcionados s
instituies privadas, criados a partir da Reforma Universitria, foram mais
sofisticados e complexos que aqueles sugeridos pelos atores envolvidos
no processo. Isto decorre da reformulao no financiamento governa-
mental atividade privada no Brasil, j desenhado no perodo de 1964 a
1967. O financiamento direto e amplo foi substitudo em todos os setores
econmicos por estmulo indireto. O sistema educacional no fugiu re-
gra, os recursos via verbas oramentrias transformaram-se em poltica
3Esta passa a ser uma das vias do padro de financiamento estatal para a iniciativa privada no
pas: a criao de uma srie de subsdios ao capital, sob forma de crditos e incentivos fiscais,
o que obrigava a que o Tesouro Nacional funcionasse como capital financeiro, segundo
Fontes e Mendona (1994). Esse mesmo mecanismo entraria cm cena tambm no setor
educacional, e na educao superior, especialmente, financiando o crescimento das instituies,
em menor ou maior medida, pela via de instrumentos financeiros mais sofisticados, como
programas, fundos, isenes fiscais e previdencirias.
Ae c o n o m i abaseadano"cercamento"doc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
tributria traduzida em incentivos fiscais vinculados a projetos e progra-
mas. Estes mecanismos permitiram a sustentao do crescimento das ins-
tituies privadas em curso em meados dos anos 1960. (CARVALHO,
2002, p. 91, grifos nossos)
Por isso, no se pode chancelar a ideia de Martins (1988) de que
essas IES empresariais cresceram com o financiamento praticamente ex-
clusivo pelas mensalidades. Analisando o quadro apresentado, pode-se
verificar que uma das maiores instituies do pas, a Estcio de S, cres-
ceu com a presena nada insignificante de isenes fiscais e tributrias
bastante generosas - at 2007 declarava-se instituio filantrpica sem
fins lucrativos apontando para a clara presena do fundo pblico na
reproduo ampliada do setor.
Em segundo lugar, atentar para as relaes entre mantenedoras e
mantidas um dos caminhos fundamentais para a compreenso da educa-
o superior privada. Pela legislao, at antes da Lei de Diretrizes e Bases
(LDB/96) : a) as mantenedoras das IES privadas deveriam constituir-se
1
como entidades ou associaes sem fins lucrativos , no podendo remu- 4
nerar scios ou o conselho de curadores; b) os resultados auferidos pela
mantida deveriam ser reinvestidos em suas atividades; e c) no caso de
receberem auxlios e/ou subvenes, ficavam obrigadas a conceder matr-
culas gratuitas a estudantes pobres, no valor do montante recebido (BRA-
SIL, 1961). ALDB/61 ainda mencionava, explicitamente, no artigo 114,
A Constituio Federal de 1988 afirma, no artigo 209, que o ensino livre iniciativa
privada, mas no menciona, diretamente, as figuras das mantenedoras das IES. A LDB/96, ao
definir a tipologia das IES privadas, cria a categoria de particulares em sentido estrito, ou seja,
s3o particulares as instituies privadas de ensino que no s3o comunitrias, confessionais ou
filantrpicas.
j
Esse elemento ganhou imensa importncia quando a LDB/96 abriu a possibilidade de as
mantenedoras terem finalidades lucrativas. Dois movimentos foram, ento, empreendidos
peias empresas educacionais; o primeiro foi sua transformao em entidades com fins
lucrativos. O segundo foi a emergncia de programa que, no limite, equipara a situao fiscal
das entidades sem fins lucrativos e das entidades com fins lucrativos. o caso do Programa
Universidade para Todos (Prouni), que, neste sentido, significa a equalizaao da situao
fiscal entre os dois tipos de entidade e, nos casos de transformao de entidade sem fins
lucrativos em empresas com fins lucrativos, realiza-se como uma espcie de "reposio das
perdas". Isso claramente assumido por estas empresas, pelos especialistas e consultores da
rea educacional.
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
que, no caso da transferencia de IES, cujo patrimnio tivesse sido consti-
tudo, no todo ou em parte, por auxlios oficiais, de um mantenedor a
outro, era necessria a aprovao prvia dos rgos pblicos dos quais os
recursos tivessem sido auferidos, ouvido o CFE . O caso das entidades
3 Seses, em seu pedido para abertura da Fades, apresentava-se como uma
educacionais filantrpicas complexo, como mostra Davies (2002), ci-
tando o caso da devassa realizada pela Secretaria de Receita Federal (SRF)
em 1997, que teria constatado uma srie de irregularidades nas IES que
gozavam de iseno fiscal, como: sonegao de impostos, distribuio de
lucros, caixas dois e distribuio disfarada de bens. Mas, mais do que
isso, faz-se fundamental refletir sobre o papel da relao mantenedora-
mantida na definio da natureza da instituio, especialmente no caso das
particulares . Eram marcadas por uma gesto familiar e por uma lgica em
6 dor do grupo:
que a mantida que sustenta a mantenedora, ou seja, uma vez que as
mantenedoras eram fortemente influenciadas pelos "donos", e isso no
apenas na esfera administrativa e financeira, mas, tambm, na rea acad-
mica, que a autonomia das IES , no mnimo, um campo minado e, no
mximo, praticamente inexistente.
Funcionando quase como um "tipo ideal" desta forma de processo de
privatizao e mercadorizao da educao superior brasileira, em 1970 a
Sociedade de Ensino Superior Estcio de S (Seses), mantenedora consti-
tuda em 5 de maro de 1969, encaminhou Cmara de Ensino Superior
* Esse ponto parece ser fundamental, na medida em que, utilizando o conceito de Florestan
Fernandes, a contrarreforma da educao superior brasileira dos anos 1990, realizada "por
pacotes", engendra a possibilidade de transformao de figura jurdica das mantenedoras,
permitindo, por exemplo, a emergncia de entidades mantenedoras com fins lucrativos. No
caso das IES que realizaram essa passagem, essa "prestao de contas" aos rgos oficiais no
se realizou. Em segundo lugar, no caso das IES que esto sendo vendidas e/ou incorporadas
atualmente, tenham elas, em pane ou totalmente, patrimnio formado a partir de subvenes
e/ou auxlios pblicos e sejam, hoje, entidades com fins lucrativos, tambm no se faz
meno a este tipo de consulta prvia. Terceiro: as IES com fins lucrativos passam, com o
Prouni, a poder receber auxlios e/ou subvenes pblicos, caso tambm do Fundo de
Financiamento Estudantil (Fies).
G Este artigo tem a inteno de mostrar, ainda que rapidamente, como essa classificao das
IES ultrapassa as classificaes oficiais que dependem, inclusive, do modo como as IES se
apresentam ou intencionam se colocar. Neste sentido, uma IES que, juridicamente, se define
como filantrpica sem fins lucrativos pode, na prtica, funcionar como particular em sentido
estrito, ou seja, atuar em busca do lucro,
Ae c o n o m i abaseadano"cercamento"d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . .101
(CES) do CFE um pedido de autorizao para o funcionamento da Fa-
culdade de Direito Estcio de S (Fades), na Rua do Bispo, Rio de Janei-
ro. Seu fundador foi o ento magistrado Joo Ucha Cavalcanti Netto. A
7
sociedade civil sem fins lucrativos e declarava como objetivo formar qua-
dros de profissionais capazes de participar do desenvolvimento do pas
no campo do Direito.
Cavalcanti Netto (2Q02) reconhece a importncia da demanda repre-
sada para o sucesso da empresa, mas o crescimento da instituio - aber-
tura de novos cursos - estaria ligado a presses relativas viabilidade
econmica da Faculdade de Direito Estcio de S. Nas palavras do fiinda-
Para ter uma boa sala de aula, para ter o professor bem remunerado, para ter
uma srie de coisas, eu precisava de recursos. Se a faculdade de direito
dava algum recurso, abrindo duas ou trs ia ter mais recursos. A eu abri a
segunda e a terceira e a quarta: Direito, Economia, Administrao e Comu-
nicao. Agora, no tinha nenhum critrio cientifico nem social. O crit-
rio era apenas o seguinte: esto precisando e eu posso fazer e com isso vou
ter recursos para fazer uma faculdade de Direito melhor. (CAVALCANTI
NETTO, 2002, p. 330, grifos nossos)
Assim, claro, um crescimento empresarialmente orientado. A insti-
tuio cresce com a abertura de novas faculdades e de novos cursos,
passando, em 1972, ao regime de faculdades integradas (Fines). Em 1975,
a mantenedora Seses foi reconhecida como de utilidade pblica estadual
(GUANABARA, 1975) e, em 1981, como de utilidade pblica federal (BRA-
SIL 1981), caracterizao fundamental para se candidatar a qualquer for-
ma de iseno fiscal e previdenciria . Deve-se acrescentar que a Seses
3
registrou seu estatuto social em 1979, no Registro Civil de Pessoas Jurdi-
cas, postando-se como uma sociedade civil de carter filantrpico sem
fins lucrativos, j tendo recebido, em janeiro de 1974, o certificado de fins
filantrpicos do ento Conselho Nacional de Servio Social. Da condio
'% Processo n 537/70, citado em: BRASIL (1970a).
Em 2004, a j ento Universidade Estcio de S havia aderido ao Prouni e passado a se
beneficiar das isenes relativas a esse programa.
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
de entidade filantrpica sem fins lucrativos, a Estcio de S s abriria mo
em 2007, poucos meses antes de abrir seu capital na Bovespa . Toda a 9 40% sem precisar, para isso, de grandes investimentos em infraestrutura.
expanso realizada pela Seses, desde a dcada de 1970 at 2007, realizou-
se sob o "guarda-chuva" das isenes fiscais e previdencirias devidas ao
estatuto da filantropia, das quais se ressalta aqui a do Imposto de Renda de
Pessoa Jurdica e da Cota Patronal da Previdncia Social.
Na dcada de 1980, o ciclo expansivo iniciado no perodo ditatorial
teria se esgotado, o que seria demonstrvel a partir da diminuio das taxas
de crescimento do setor. Sguissardi (2008) mostra que, entre 1974 e 1984,
possvel observar uma maior taxa de crescimento das matrculas pbli-
cas (67,7%) em relao ao crescimento das matrculas no setor privado
(38,7%), ainda que este tenha mantido a maior parte do total de matrculas
(59,1%) ao final do perodo. possvel, em uma primeira leitura, vincular
essa desacelerao ao momento econmico atravessado no fim dos anos
1970 e incio dos anos 1980: o esgotamento do modelo do "milagre econ-
mico" teria minado a demanda educacional para este nvel de ensino. En-
tretanto, esse momento tambm foi marcado por disputas em torno da
educao superior, que resultam, entre outros dispositivos, na postulao
de autonomia exclusivamente para as instituies universitrias pela Cons-
tituio Federal de 1988. Essa possibilidade de criao de cursos e maior
manejo da oferta de vagas fora do controle do CFE - em que pese que boa
parte do CFE representasse os interesses desse segmento privado-mer-
cantil - configurava-se muito atrativa para aqueles interessados na
lucratividade, o que leva uma parte significativa do setor privado a buscar
a transformao em universidade pela via do reconhecimento.
Foi o caso da Seses. Em 1985, encaminhou carta-consulta ao CFE
sob o argumento de que, reconhecida como universidade, estaria de acor-
do com a Lei n 5.540/68. Um resumo da carta-consulta consta do Pare-
cer n 814/86 (BRASIL, 1986), que fornece as informaes para o julga-
mento que seria realizado pela Comisso Especial de Universidades e do
Plenrio do Colegiado do CFE. A Seses comprometia-se a contratar pro-
fessores com maior titulao e a ofertar bolsas para qualificao do ento
s Segundo documentos da prpria Estcio Participaes S. A., a SRF, ao ser consultada sobre
a transformao da figura jurdica filantrpica em sociedades empresariais, teria dado parecer
contrrio a essa possibilidade, A Estcio executou a transformao societria em questo.
Ae c o n o m i abaseadano"cercamento"d oc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
atual corpo docente . Declarou poder aumentar o nmero de alunos em
10
A carta-consulta apresentava, ainda, uma projeo de maior investimento
em ensino, pesquisa e extenso.
O parecer elaborado pela Comisso de Consultores do CFE, aps dois
anos de acompanhamento planejado, revelador. Essa comisso de con-
sultores foi constituda por meio da Portaria CFE n 4, de 30 de janeiro de
1987 (BRASIL, 1987), e era formada pelos professores Lauro Ribas
Zimmer, Ronald Braga e Edi Madalena Fracasso. Foi acompanhada inicial-
mente pelo relator Tarcsio Guido Della Senta, que, em razo de afasta-
mento do pas, foi substitudo pelo conselheiro Ernni Bayer. Lauro Ribas
Zimmer veio a ser reitor da Universidade Estcio de S entre 1991 e 1997
e prestava, ainda em 2005, servios de consultoria para a empresa, segun-
do informaes curriculares dispostas em seu nome no site do 12 Con-
gresso Internacional de Educao a Distncia . Edi Madalena Fracasso 11
recebeu da Universidade Estcio de S, em 1993, a medalha de Honra ao
Mrito por servios prestados educao brasileira e Universidade Estcio
de S, segundo informaes disponveis em seu Currculo Lattes . 12
Algumas afirmaes do parecer so essenciais. Cabem aqui algumas
curtas observaes: em primeiro lugar, a insistncia na autodefinio, como
instituio de ensino, enquanto universidade se caracterizaria pela presen-
a indissocivel de ensino, pesquisa e extenso, o que notvel em carta-
consulta de uma IES que buscava justamente este estatuto h dois anos.
Em segundo lugar, outra projeo referia-se ao corpo docente que seria
aprimorado. Com um novo plano de carreira implantado - a cinco meses
da votao do parecer este seria o ponto nodal para o desenvolvimento
da pesquisa, na medida em que permitiria modificar a distribuio do cor-
po docente por regime de trabalho, que, ento, era a seguinte: 78% de
10
Apenas para efeito de dimensionamento do crescimento da instituio, a Estcio
Participaes afirmou contar, em 2010, com 7.072 docentes, em todas as regies do pas
(Estcio Participaes S. A., 2010, p. 34).
" Disponvel em: <http://www.abcd.org.br/congresso2005/por/2immerHOP.htm>. Acesso-
10 mar. de 2011.
11Disponvel em: <http://buscaextuaI.cnpq.br/buscatextual/visuaIizacv.do?id=K4780084D4>.
Acesso: 10 mar. 2011.
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horistas (horas-aula), 15,6% de tempo parcial e 6,4% em tempo integral,
com a seguinte titulao: doutorado, 3,3%; mestrado, 14,5%; doutorando,
1,1%; mestrando, 3,5%; especializado, 38,1%; e graduado, 39,5%; e j
representava uma reduo do corpo docente entre 1986 e 1988, de 637
docentes para 454.
Sobre a transformao em universidade, Cavalcanti Netto (2002, p,
332-333) afirma:
A nica importncia, para mim, dc ser universidade, era a seguinte: sendo
faculdade, quando queria abrir um curso novo, tinha que fazer um pedido
ao MEC, e esse processo s vezes levava anos. Sendo universidade, abria
o curso que quisesse hora que quisesse, podendo atender com mais
rapidez s necessidades sociais que emergiam numa poca de muita transi-
o. Para mim, a nica importncia em ser universidade era isso: eu queria
poder abrir o curso que quisesse e dentro da lei. Porque criar cursos sempre
passando peio MEC era uma coisa muito dolorosa: perdia-se muito tempo,
tinha-se que fazer poltica e ir l... Era muito complicado.
Na dcada de 1990, o Brasil vivenciou um momento em que as ban-
deiras democrticas e progressistas que emergiram na luta contra a dita-
dura militar, j obstacularizadas pelos movimentos conservadores, sofre-
ram um verdadeiro ataque, engendrado pela tentativa de recomposio dos
patamares de acumulao capitalista e conteno da crise estrutural, apa-
rente j nos anos 1970, nos pases centrais. Ou seja, a rigor, nos anos
1980, no caso da Amrica Latina e do Brasil, j despontavam processos
que preparavam a implantao das polticas de cunho neoliberal e as refor-
mas de Estado que, de algum modo, transformaram o pas no que, segun-
do Paulani (2008), pode-se denominar plataforma de valorizao financei-
ra do capital, como se ver a seguir.
3 Os anos 1990 e o novo ciclo de expanso do
segmento privado-mercantil
Esta fase da acumulao capitalista denominada mundializao, de
acordo com Chesnais (1996), emerge no transcorrer da dcada de 1980 e
se diferencia tanto da fase fordista quanto da fase inicial do imperialismo e,
embora compartilhe com este algumas caractersticas, como a centraliza-
Ae c o n o m i abaseadano"cercamento"doc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
o e concentrao de capitais, alm de acentuada interpenetrao entre
finanas e indstria, possui, como processo de acumulao de capital,
sentido, contedos e resultado diferentes. Isto porque, escorada no "gri-
tante" triunfo do capitalismo e no fracasso de determinada forma de tran-
sio socialista, apresentou-se a mundializao como caminho nico do
progresso social, tentando eliminar do horizonte as utopias e finalizar a
Histria no quadro do capitalismo.
Chesnais (1996) reafirma que na produo que se cria riqueza, o
que se d pela conjugao dos diferentes trabalhos socialmente combina-
dos, mas a esfera financeira que define a repartio e o destino social da
riqueza criada. Nesse ponto, Chesnais ir insistir: a repartio e a destinao
social da riqueza cabem, de modo concentrado, ao punhado de atores que
desempenham papis decisivos na esfera financeira. claro que esta re-
partio altamente concentrada e se alimenta de dois tipos de mecanis-
mos: a criao de capitais fictcios e a transferncia efetiva de riquezas
para a esfera financeira, que tm como dispositivos centrais o servio da
dvida pblica e as polticas monetrias. Chesnais et al. (2003) mostram,
ainda, como o aumento dos juros nos Estados Unidos a partir de 1979
serviu, no caso dos pases da periferia, como catapulta das crises da dvi-
da em 1982, que forou tais pases a adotar os pacotes de ajustes fiscais e
as reformas apregoadas pelos organismos internacionais como necessri-
as para "sua entrada no admirvel mundo novo" da globalizao, ou seja,
para que, desta forma, o circuito da financeirizao se completasse.
Deseja-se, aqui, apontar para as conexes entre a emergncia de um
regime de acumulao com predominncia financeira (CHESNAIS, 2005), a
crise do milagre econmico e do sistema de dominao poltica da ditadura
civil-militar e a ao dos organismos internacionais na reconfigurao eco-
nmica e poltica dos pases da periferia, que se manifestaria tambm como
reforma dos sistemas educacionais ensejados pelos governos de cunho
neoliberal que assumem o poder na esteira da redemocratizao.
Segundo Chesnais (2005), o regime de acumulao com dominncia
financeira no pode existir sem o apoio de um imenso processo de mudan-
as tecnolgicas e organizacionais. Assim, a produo de conhecimento e
de tecnologia , cada vez mais, atravessada por demandas que acabam
exigindo a reforma dos sistemas educacionais, especialmente no caso da
educao superior. Entretanto, um equvoco deduzir que, a partir da, as
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mudanas se realizam apenas no sentido de empresariar, mercadorizar e
privatizar a prpria produo de conhecimento, mas expressam o movi-
mento do capital que se realiza contraditoriamente. Assim, junto e como
parte de uma mesma totalidade, pode-se observar a transformao do pr-
prio espao de educao superior em lcus da acumulao de capital e
campo cuja tnica atual a dada pela financeirizao.
Assim, na dcada de 1990, a Universidade Estcio de S (Unesa) ini-
ciou seu novo ciclo de expanso, j dotada de autonomia universitria, o que
permitia a abertura de cursos e oferta de vagas, 'e com o apoio da LDB/96,
contando com uma demanda significativa por ensino superior, especialmen-
te das classes populares, como resultado do aumento do nmero de egres-
sos do ensino mdio, desenhando uma expanso que caminha pari passu
com a implantao das polticas neoliberais no Brasil. Ainda em 1992, a
Unesa expandiu-se, em primeiro lugar, em direo Barra daTijuca, Zona
Oeste do Ro de Janeiro, e j em 1996 abriu diversos campi no interior do
estado, em municpios como Resende, Nova Friburgo e Niteri. Em 1997,
criou o denominado Instituto Politcnico, em que organizou os cursos
sequenciais. Em 1998, iniciou sua expanso em plano nacional: So Paulo,
Minas Gerais, Esprito Santo, Santa Catarina, Mato Grosso do Sul, Bahia,
Pernambuco, Par e Cear foram algumas das unidades federativas que re-
ceberam unidades. Entretanto, a Seses no se expandiu privilegiando a for-
ma-universidade (Unesa) em nenhum destes estados.
Ao fim de maro de 2007, em assembleia presidida por Joo Ucha
Cavalcanti Netto, como parte dos preparativos para a abertura de capital
na Bovespa, decidiu-se constituir a empresa Estcio Participaes S. A.,
sociedade annima, controladora de mantenedoras do setor educacional,
pela subscrio de aes, e aprovar um novo estatuto social da compa-
nhia . J nos informes financeiros que precederam a abertura de capital, a
13
orientao para a expanso na escala das atividades era clara: aumentar a
base de alunos, abrir e adquirir novas unidades, buscando sempre maior
margem de manobra em suas operaes , e a inovao na oferta de cur-
14
13Esse processo foi curioso, para dizer o mnimo. Para maiores detalhes, ver: VALE (2011).
Aqui a empresa apresenta a inteno de transformar algumas faculdades em centros
14
universitrios, para gozar da maior autonomia desse tipo de instituio.
Ae c o n o m i abaseadano"cercamento"doc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
sos, desde que estes provassem ser capazes de oferecer retorno (ESTCIO
PARTICIPAES S. A., 2007a). Entretanto, que no se entenda que o
financiamento pblico indireto deixou de existir. O Prouni realiza esse pa-
pel, chegando a ser apresentado como forma de equiparao tributria
entre entidades sem e com fins lucrativos (ESTCIO PARTICIPAES,
2 0 1 1 , p. 1 0 8 ) . 15
O imtial public offering (IPO), nesse caso, foi preparado com antece-
dncia, em um processo de reengenharia que no dispensou a contratao
de consultorias empresariais especializadas em preparar empresas em ter-
mos das reestruturaes necessrias a tornar uma empresa "interessante"
do ponto de vista do investimento financeiro. Tiradentes (2009, p. 105)
resume o significado real desses termos:"[...] corte de custos, customizao,
intensificao da extrao de mais-valia intensiva e extensiva, adoo de
padres gerenciais do mercado". No caso da Estcio Participaes S. A.,
em 2005 contratou-se a Comatrix Solues. Em 2006, foi contratada a K2
Consultoria, segundo os cases disponibilizados por estas mesmas consultorias,
preparando a empresa para a passagem a uma gesto profissional. O resul-
tado desse conjunto de procedimentos pode ser observado ao final de 2007:
uma receita anual bruta de RS 1,3 bilho e lquida de RS 860 milhes
(ESTCIO PARTICIPAES S. A., 2007b, p. 70).
Em maio de 2008, o Garantia Participaes S. A., por meio de uma
empresa aberta de que ento era controlador - Moena S. A. adquiriu cerca
de 20% do capital social da Estcio Participaes, que, a esta altura, j tinha
realizado uma srie de aquisies e fuses no pas e at fora dele . O preo 10
de aquisio: R$ 259.330.720,00, feito em moeda corrente, vista.
Imbudo de forte racionalidade meritocrtica, a gesto iniciada pelo
Garantia - inicialmente compartilhada com os scios fundadores e princi-
pais acionistas - engendrou a nfase em corte de custos e em operaes
que seguem a lgica financeira, deixando sas marcas na vida acadmica
!S Optou-se aqui, por razes de espao, por n3o tratar do caso do Fies.
16
A rigor, a compra das aes pelo Garantia se faz por meio de um fundo de investimento
em participaes, o GPCPIV, que gerido pela GP e tambm aplicado em outros
investimentos. Assim, a Estcio Participaes S. A. teve 20% de suas aes compradas por
um dos fundos geridos pela GP Investments, formado por Private Equity C, LLC (co-
investidor) e GPCPIV.
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
e administrativa do conjunto das IES que controla. Podem-se citar, no
primeiro caso, os programas de remunerao varivel, os programas de
incentivo qualificao e cdigo de tica e de conduta, bem como as
campanhas para empenhar os docentes no combate inadimplncia dos
alunos-contratantes. Outro exemplo importante , no segundo caso, o
Oramento Base Zero, no qual parte-se sempre do zero na elaborao do
oramento do ano seguinte, esmiuando e enxugando toda despesa consi-
derada como "gordura". Resultados; a empresa educacional fechou o ano
de 2008 com a consolidao das aquisies e a incorporao de 12 novas
empresas mantenedoras e suas IES (VALE, 2011).
O ano de 2009 foi marcado pelos reflexos da crise financeira de 2008,
apresentando diminuio do ritmo das fuses e aquisies e "freando"
temporariamente a concentrao e a centralizao no segmento privado-
mercantil. Embora, segundo os relatrios examinados, as metas para o
ano no tenham sido atingidas, a empresa apresentou resultados positivos;
a receita bruta chegou ao total de RS 1.459,7 bilho.
Em 2010, um novo IPO lanou ao mercado as aes de Joo Ucha e
filha, criando uma composio acionria nova, bem como um novo arran-
jo administrativo, na medida em que representou a sada da famlia funda-
dora do controle da empresa, agora um grande conglomerado de ensino
financeirizado e com presena de capital internacional. Resultados auferidos
no ano: receita bruta de R$ 1.016,1 bilho e lquida de R$ 860 milhes,
com bastante expressividade no campo da educao a distncia. Realizou-
se, ainda, a aquisio de duas novas unidades. A nova composio acionria
apresentada a de uma empresa sem um acionista controlador e concreta-
mente majoritrio, ou seja, trata-se de uma empresa com controle pulveri-
zado, com mais de 70% das aes nas mos de acionistas diversos, inclu-
indo a presena de fundos de private equity, aprofimdando-se uma orien-
tao empresarial de cunho financeirizado, centrada na reduo de custos
e aumento da lucratividade, para o benefcio dos acionistas.
4 guisa de consideraes finais
De modo muito resumido, buscou-se aqui sintetizar dois eixos de re-
flexo sobre a expanso da educao superior brasileira e, especificamen-
te, do segmento privado-mercantil. O primeiro eixo privilegiado aquele
Ae c o n o m i abaseadano"cercamento"doc o n h e c i m e n t o :globalizao,e d u c a o . . . 101
que remete diretamente prpria trajetria da Estcio de S. Assim, os
dados apresentados expressam forte crescimento empresarialmente orien-
tado e calcado em financiamento pblico, ainda que indireto, a nosso ver,
escudado em uma poltica privatista que, desde o perodo da ditadura civil-
militar, penetra o prprio corao do Estado brasileiro.
Derivado da observao acima, no se pode pensar o crescimento do
privado-mercantil como uma anomalia ou como resultado de uma espcie
de ausncia de direo ou planejamento educacional, mas como o resulta-
do de uma poltica - de Estado - que beneficiou imensamente esse
empresariado, forjada em um momento especfico de penetrao mais di-
reta dos interesses empresariais no prprio aparato estatal, incluindo a as
instituies e estruturas que forjam o sistema econmico e financeiro em
que se movem as empresas, contbil izando-se as educacionais. A atuao
do Conselho Federal de Educao paradigmtica desse processo.
A expanso delineada a partir da dcada de 1990 realiza-se pela per-
manncia e aprofundamento dessa racionalidade que beneficia as empre-
sas educacionais. Da o segundo eixo de anlise estar no questionamento
das polticas estatais que, como o Prouni e o Fies, no limite, permitem e
criam algumas das bases cada vez mais importantes para a emergncia de
gigantes financeiros no setor educacional, em um segmento que concen-
tra a maior parte das matrculas nesse nvel educacional no pas e afigura-
se como oportunidade de negcios para fundos de investimento de qual-
quer parte.
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Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. e Tereza Christina Veloso

1 Introduo
O tema "acesso educao superior" manifesta-se fluentemente nos
1

documentos que tratam das polticas da educao superior, da mesma

forma que em pesquisas e produes acadmicas. Contudo, estudos indi-
cam que seu entendimento propriamente pouco enfocado ou apresenta-
se evasivo. O acesso, a princpio, encerra consensos; todavia, algumas
questes dividem perspectivas: quem favorecido pelo acesso educao
superior? Quantos acessam? Que tipo de acesso desenvolvido? Acesso e
ingresso na educao superior so sinnimos? O acesso educao supe-
rior promove outros acessos? O que significa acesso na perspectiva do
discurso de incluso?
Instigadas por essas reflexes, as autoras abordam neste texto o acesso
educao superior do ponto de vista conceituai e de indicadores poss-

O estudo faz parte das atividades da pesquisa interinstitucional "Politicas de ExpansSo da

Educao Superior, no perodo 2003-2010, e suas implicaes para o acesso e a permanncia
de estudantes", financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e
Tecnolgico, da qual participam as autoras, Tal pesquisa, por sua vez, integra a que se
denomina "Politicas da ExpansSo da Educao Superior no Brasil" - Observatrio de Educao/
2012, que envolve um conjunto de pesquisadores de quatro regies do pais, vinculados a
diversas universidades e Rede Universitas/BR.
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
veis de baliz-lo, pondo em destaque o significado do discurso de incluso
que preconiza o acesso. Para respaldar o estudo, valem-se da pesquisa
documental, bibliogrfica e de dados obtidos no Censo da Educao Supe-
rior, a partir dos quais se pretende dimensionar o acesso na perspectiva da
neluso no nvel superior.
2 Breve panorama das pesquisas sobre acesso
O levantamento da produo textual uma estratgia interessante com
vistas apreenso inicial de um tema. Para subsidiar os estudos introdutrios
sobre o acesso, fez-se um mapeamento das publicaes do Grupo de Traba-
lho (GT) 11 - Poltica da Educao Superior, da Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (Anped), considerando as comuni-
caes orais. A escolha da entidade pautou-se em sua representatividade em
2
relao s pesquisas produzidas na ps-graduao no Brasil; de certa forma,
um espao que sintetiza a profuso de temas e tendncias em curso.
Ressalte-se a dificuldade em classificar os textos sobre acesso exclu-
sivamente, visto que, com frequncia, apresentam-se em associao com
outros temas. Nesse sentido, na seleo, foi inevitvel considerar interfaces
temticas. Tomou-se a produo desenvolvida de 1995 a 2009, a partir do
material disponvel na home page da Anped, o que totalizou 178 artigos,
dos quais 17 tratam do acesso. A determinao dos textos que elegiam o
acesso como tema se fez a partir do titulo e mediante a leitura do material
em sua extenso.
Em relao aos anos de produo, em 1995, 1996, 1997 e 2002 no
foram identificados trabalhos sobre o tema. A partir de 2006, destacam-se
anlises de experincias de instituies de ensino superior (IES) com aes
afirmativas, sendo que, na maior parte dos textos, as aes/modalidades
so avaliadas como bem-sucedidas, diante do desafio de "democratizar o
acesso".
De modo geral, viu-se que o acesso discutido por meio das modali-
dades e estratgias de ingresso presentes nas IES, a exemplo da educao
a distancia, bem como de formas e programas de ingresso. tambm
1 O levantamento apresentado mais extensamente em: SILVA; VELOSO (2010).
Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
abordado na perspectiva da expanso de vagas e matrculas, comumente,
pondo-se em evidncia comparaes do crescimento entre o setor pblico
e o privado. Alm disso, manifesta-se nos textos o debate da permanncia,
gratuidade, formao anterior de nvel superior, desigualdade de classe e/
ou de natureza racial, entre outros. As mltiplas conexes que encerra,
assim, indicam a complexidade do tema "acesso".
Chamou a ateno a limitao de estudos que elejam como alvo o
significado do acesso, num enfoque conceituai, prvilegiando-se um trata-
mento pulverizado por enfoques variados, sem maior preocupao com a
sistematizao de uma ideia determinada. De todo modo, nota-se em cer-
tos textos um esforo no sentido de qualificar o acesso, seja como "demo-
crtico" ou "inclusivo", via de regra, traduzindo-se pela preocupao com
o acolhimento dos estratos carentes da populao.
Ficou evidente, ainda, que o enfoque predominante na produo tex-
tual sobre acesso incide sobre o fenmeno do ingresso na educao supe-
rior. Tal evidncia, associada carncia de textos que se dedicassem a
uma compreenso mais apurada sobre o acesso, motivou a construo de
um referencial, um corpo de ideias que pudesse expressar de forma siste-
matizada seu sentido. E, de igual forma, que fosse possvel dimension-lo,
permitindo qualific-lo. Foi o que se tentou construir neste texto, pondo
em evidncia, mais adiante, a ideia de acesso na perspectiva do discurso
de incluso, dada sua recorrncia nos textos.
3 Acesso segundo suas dimenses e indicadores
Numa definio preliminar, acesso significa "fazer parte"; por conse-
3
guinte, remete a insero, participao, acolhimento. Entretanto, pode ser
entendido mais profundamente, de forma a. transcender a contradio que
emerge da compreenso que o relaciona dualidade "integrado/no integra-
do", "parte/todo". Acesso, num sentido mais proimdo, refere-se a um pertenci-
mento que se liga indissociavelmente ao senso de coletividade/universalida-
de e prxis criativa. Nesse plano, acessar corresponde a usufruir um bem,
em que est intimamente implicado o sentido de igualdade e liberdade.
1 Esse item expressa, em parte, ideias desenvolvidas em: SILVA; VELOSO (2013).
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
Tal entendimento inspira-se em Marx (2005), para quem; "A minha
prpria existncia atividade social. Por conseguinte, o que eu prprio
produzo para a sociedade que o produzo e com a conscincia de agir
como ser social". A inspirao vem, igualmente, de Kosik (2002), em que
a prxis se constitui na unidade do indivduo com o mundo, em sua
objetivao no mundo para a realizao da liberdade humana, significando
que o individual no se descola do coletivo.
Sob tais referncias, indaga-se: possvel estabelecer parmetros para
avaliar o acesso na realidade? o que se tenta formular no que segue.
Na perspectiva da educao superior, de incio e objetivamente, acesso
implica o ingresso a esse nvel de ensino, quer dizer, no ato de passagem para
o espao acadmico. No entanto, limitante ver nisso um desfecho, visto
que pesquisas sobre evaso tm mostrado que o ingresso no assegura a
efetiva continuidade ou a concluso do trajeto acadmico (VELOSO, 2000).
Assim, necessrio considerar a dimenso de permanncia, que sinaliza o
percurso bem-sucedido e concludo. Por fim, h de abarcar a qualidade da
formao, que talvez merea uma argumentao mais detida, devido a que
se tornou lugar-comum seu uso em discursos ou documentos oficiais que
tratam das polticas educacionais, concorrendo para banalizar seu sentido.
Enguita (1996, p. 95) expressa que qualidade a palavra em moda no mun-
do da Educao, localizada desde "[...] as declaraes dos organismos inter-
nacionais at conversas de bar, passando pelas manifestaes das autorida-
des educacionais [...]", todos, enfim, coincidindo em aceit-la como objeti-
vo prioritrio da educao ou do ensino. Mesmo levando em conta o vis
ideolgico presente - o que requer uma depurao considera-se necess-
rio ligar ao acesso uma dimenso que abrigue noes de objetivos educaci-
onais. Acolhe-se o termo "formao qualificada", pretendendo remeter a
bases materiais e subjetivas que favoream a apropriao do conhecimento
crtico e formao de sujeitos-protagonistas no processo educacional. Ou
que expresse o conhecimento como um modo de apropriao do mundo, de
compreenso e recriao da realidade, como indica Kosik (2002).
Assim, adotar conjuntamente o ingresso, a permanncia e a qualidade
na formao alarga e aprofunda a definio do acesso, contrapondo-se a
uma viso fragmentada e imediatista. , pois, o desafio que se lana.
O passo seguinte refere-se a construir indicadores para cada uma das
dimenses, os quais tenham potencial de aferio na realidade. Para tanto,
Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
a fim de analisar o acesso em sua etapa inicial (o ingresso), prope-se a
observao da oferta de vagas e da quantidade do ingresso propriamente.
Como indicadores da permanncia, dados relativos matrcula, taxa de
diplomao e interiorizao. E, para a qualidade na formao, possvel
ter em vista: categoria administrativa; organizao acadmica; titulao e
dedicao; regime de trabalho do corpo docente.
Registre-se que os indicadores sugeridos podem ser ampliados ou
alterados ao submeterem-se a especficas realidades e enfoques inves-
tigativos. No menos importantes, embora aqui no considerados pelas
limitaes do texto, so os indicadores: formato seletivo; programas de
fixao do estudante; participao discente/docente nas decises; escolha
do curso; avaliao institucional; produo da pesquisa; autonomia polti-
ca, pedaggica e financeira, entre outros.
Assim sendo, percorrido o sentido do acesso segundo suas trs di-
menses indissociveis, parte-se para a compreenso do sentido da inclu-
so, ao que o texto se dedica a seguir. Cumpridas tais etapas, posterior-
mente, procura-se identificar os indicadores que favoream o exame do
acesso, dimensionando-o do ponto de vista da ideia de incluso.
4 Poltica de educao superior e o discurso de incluso
O sentido da incuso, de incio, implica reiacion-lo ao contexto so-
cial.e ao Estado, que elabora, desenvolve e normatiza polticas pblicas.
importante, igualmente, destacar que, para uma apreenso crtica sobre a
incluso, faz-se necessrio o enfrentamento da desigualdade social.
Segundo Almeida (2009), o discurso de incluso que se apresenta
nas polticas de educao superior pode ser compreendido como meio
para desenvolver polticas e aes que favoream a insero de grupos
considerados excludos de direitos bsicos, como educao. Assim sen-
do, a contradio um dos elementos fundadores do discurso da inclu-
so, uma vez que o sistema capitalista tem por objetivo a manuteno do
status quo, resultando na minimizao das fraturas sociais, mas manten-
do o sistema vigente.
Destaca-se que as leis ou programas sociais, ao cabo, resultam de
embates e da luta poltica, que se concretiza mediada por interesses diver-
sos e intrnsecos aos sujeitos sociais envolvidos. Esse movimento se d
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
mediante condies objetivas postas na realidade, que condicionam os
poderes e as foras institudas.
As relaes sociais orientadas pela lgica da globalizao compem o
moderno Estado nacional, em seu cunho neoliberal. Caracterizando-se como
um movimento, intensifica as foras do capital e os ideais liberais, influenci-
ando e amalgamando as polticas pblicas, por meio de reformas orientadas
por organismos multilaterais. Essas caractersticas definem o que podemos
nomear de Estado contemporneo capitalista (WALLERSTEIN, 2008).
O Estado moderno assume diferentes formas de organizao no de-
correr da Histria, para favorecer a manuteno do sistema capitalista.
sob essa perspectiva que se identifica a formao e a organizao do Esta-
do, que propaga o discurso da incluso sem conceber mudanas significa-
tivas na base da estrutura da sociedade. A manuteno do poder o obje-
tivo principal do Estado, e por esse movimento que o discurso da inclu-
so precisa ser compreendido.
A relao entre o Estado moderno e o desenvolvimento de polticas
sociais fica compreendida como meio para amenizar os efeitos
destrutivos do capital, tanto para manter o status qito quanto para favo-
recer parte da populao em face das condies de produo e de circu-
lao do sistema societrio, minimizando seus efeitos perversos (SENNA,
2003; CASTEL, 2004).
Um programa que tem sido foco de anlises e de crticas o Programa
Universidade para Todos (Prouni). Institucionalizado eni 2005, pela Lei n
11.096, de 13 de janeiro de 2005, oferece bolsas em IES privadas para
estudantes com baixa renda e que ainda no tenham sido diplomados nesse
nvel de educao. O programa reserva uma cota dessas bolsas para negros,
pardos e ndios, desde que atendam aos critrios estabelecidos pelo edital,
especialmente no que se refere a condies econmicas do candidato.
O Prouni um dos programas que bem representa as caractersticas
das polticas de educao superior do pas, expressando uma compreen-
so neoliberal acerca do financiamento de IES privadas com recursos
4
4A compreenso de "neoliberal" deve-se similaridade com a lgica de financiamento do
setor privado com verbas pblicas, como expresso no documento do Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado, efetivado no governo Fernando Henrique
Cardoso.
Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
pblicos, o que acentua o processo de privatizao desse nvel de educa-
o, em consonncia com as polticas de Estado. necessrio ressaltar,
entretanto, que as contradies presentes na sociedade civil tambm apa-
recem nas anlises tecidas: ao mesmo tempo em que o programa destina
recursos s IES privadas, favorece que estudantes que residem em locais
onde no existem IES pblicas ou vagas no setor possam frequentar esse
nvel de educao.
O Prouni identificado pelo governo federal como um dos programas
que expressam a concepo de incluso. Atente-se, porm, que ele favorece
parcela de indivduos que no tm acesso s vagas pblicas, aumentando a
oferta de vagas, mas financiando o setor privado com recursos pblicos.
Nesse sentido, Carvalho (2006, p. 8) considera que: "O Programa Universi-
dade para Todos surge como excelente oportunidade de fuga para frente
para as instituies ameaadas pelo peso das vagas excessivas, e, novamen-
te, mantm-se o incentivo recomendado pelo Bird iniciativa privada".
Nos textos de divulgao do Prouni e no manual do aluno publicado
em 2008, o programa descrito como meio para se atingir a incluso
social: "Ao reservar vagas para afrodescendentes, indgenas e pessoas
com deficincia, o Prouni caracteriza-se por um importante mecanismo
de incluso social, estabelecendo oportunidades para vencer as desigual-
dades" (BRASIL, 2009, p. 2, grifo nosso).
Carvalho e Lopreato (2005) identificam que o Prouni um dos proje-
tos que compem o quadro da reforma universitria do governo Lula e que
tm por objetivos a democratizao da educao e a incluso social. En-
tretanto, apontam-no como um dos mecanismos para a efetivao da
privatizao da educao superior:
No governo Lula, o Prouni surge acompanhado de um discurso de justia
social e de incluso das camadas sociais.menos favorecidas, cujo principal
indicador o baixo percentual de alunos com idade entre 18 e 24 anos
freqentando o ensino superior. Mas, na verdade, esse discurso encobre a
presso das associaes representativas dos interesses do segmento pri-
vado, justificada pelo alto grau de vagas ociosas. (CARVALHO; LOPREATO,
2005, p. 101, grifos dos autores e nosso).
Como se nota, as consideraes apontam para a utilizao do discur-
so da incluso para encobrir interesses econmicos. De acordo com pes-
quisa sobre o financiamento da educao superior desenvolvida por Car-
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
valho e Lopreato (2005), o discurso da incluso vem sendo incorporado
nas polticas de educao superior como justificativa para colaborar com a
privatizao da Educao. Assim sendo, os aspectos identificados na
efetivao das aes do Prouni demonstram que ele atende s expectativas
de grupos excludos, mas responde, tambm, s presses do setor priva-
do/mercantil, no que se refere a maior apoio financeiro, por parte do Esta-
do, para as IES privadas.
Por sua vez, na perspectiva de ampliar o nmero de vagas, inclusive no
perodo noturno, no ano de 2007, foi desenvolvido o Programa de Apoio ao
Plano de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), o
qual incorpora, em uma de suas dimenses, a ampliao das vagas no per-
odo noturno, uma vez que muitos dos estudantes que optam por cursar a
graduao nesse turno so trabalhadores (TERRIBILI FILHO, 2007), O
aumento das vagas em cursos de graduao no turno noturno uma estra-
tgia de expanso da educao superior que, ao mesmo tempo, visa a favo-
recer o ingresso de um grupo especfico de estudantes na educao superior
(estudantes-trabalhadores) e ampliar as vagas pblicas, sem despesas com a
construo de novos campi, uma vez que tais vagas seriam disponibilizadas
nas estruturas fsicas de universidades federais j existentes.
O Reuni inseriu novas propostas para os Institutos Federais de Ensi-
no Superior (Ifes), com o objetivo de ampliar a oferta de vagas e reorganizar
a estrutura acadmica das instituies. Essa perspectiva expressa pelo
discurso da incluso como "igualdade de oportunidades":
A ampliao de politicas de incluso e de assistncia estudantil objetiva a
igualdade de oportunidades para o estudante que apresenta condies
scio-econmicas desfavorveis. Esta medida est diretamente associada
incluso, democratizao do acesso c permanncia de forma a promover
a efetiva igualdade de oportunidades, compreendidas como partes inte-
grantes dc um projeto de nao (BRASIL, 2007, p. 6, grifo nosso).
Ainda a propsito de mostrar a recorrncia do termo incluso na refe-
rida poltica, veja-se uma das diretrizes gerais do Reuni: "A disponibilidade
de mecanismos de incluso social a fim de garantir igualdade de oportuni-
dades de acesso e permanncia na universidade pblica a todos os cida-
dos" (BRASIL, 2007, p. 10).
Como se nota, no possvel identificar o discurso de incluso sepa-
rado de questes relativas ao ingresso, permanncia e expanso na educa-
Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
o superior, perspectivas que costumam aparecer associadas oportuni-
dade oferecida a grupos especficos, o que sinaliza que a incluso com-
preendida como medida focal.
No que segue, dados do acesso so apresentados, na expectativa de
explorar mais de perto suas caractersticas e estabelecer conexes com o
sentido de Incluso.
5 A educao superior em nmeros
Parte-se do entendimento de que o discurso da incluso, em sua
interface com o acesso, precisa ser avaliado com base no que se apresenta
objetivamente na realidade. A par disso, apresentam-se dados do acesso
educao superior, tendo em perspectiva as dimenses sugeridas no texto
e alguns dos indicadores correlatos. *
Prope-se a avaliar indicadores extrados nas sinopses estatsticas da
educao superior, apresentadas nos dados consolidados do Censo da
Educao Superior (INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUI-
SAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, 2013). Em geral, adotam-se
dados referentes dcada de 2000, tendo em vista um panorama mais
abrangente.
Retomando as dimenses do acesso tratadas nesse texto, tem-se o
ingresso, a permanncia e a formao com qualidade. Assim, a seguir
proura-se explicitar certos indicadores, considerando cada uma das cita-
das dimenses.
5.1 Indicadores da dimenso do ingresso
Na avaliao do ingresso, o demonstrativo da oferta de vagas e sua
taxa de crescimento, de acordo com a organizao acadmica e a catego-
ria administrativa, permite avaliar certas caractersticas, conforme se
visualiza na Tabela l(na prxima pgina).
Conforme os dados nela apresentados percebe-se que, no perodo
entre 2000 a 2010, a taxa de crescimento da oferta de vagas do setor
privado no universitrio (271,85%) maior do que de outras organiza-
es acadmicas e que, em 2010, representavam 57,03% (1.779.493) da
oferta de vagas na educao superior. No entanto, observa-se que, na
avaliao de crescimento, a cada ano, a partir de 2008, o setor pblico, em
 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
100

todas as organizaes acadmicas, mantm taxas superiores. Sobretudo

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considerando que a taxa de escolaridade lquida nesse nvel de ensino, em

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mente no Centro de Educao Tecnolgica, com uma relao de 10,21
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do apresentava as maiores taxas de crescimento; no entanto, avaliando
essas taxas em relao ao nmero de ingressos, nesse perodo, constata-
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1 in 55 Outro indicador importante para a anlise sobre o ingresso na educa-

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100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o PNE
vagas nesse mesmo perodo era na rea de Bsica de Cursos (rea de
conhecimento assim designada pelo Inep), com 0,23% das vagas, e a de
Agricultura e Veterinria, com 1,80%; no entanto, registravam a maior con-
corrncia, com 6,93 e 4,25 candidatos por vaga, e os maiores indicadores
de vagas ocupadas, 84,99% e 69,71%, ambas com predominncia de oferta
pelo setor pblico universitrio. Os dados mostram o desequilbrio na oferta
de cursos de graduao, na medida em que avaliamos as concentraes de
ofertas de vagas em determinadas reas em detrimento de outras. Associa-
se a isso o fato de que os cursos ofertados em perodos noturnos direcionam-
se a reas de maior concentrao de vagas, com oferta pelo setor privado,
enquanto no setor pblico direcionam-se a cursos de perodo integral, mas
que concentram as menores ofertas de vagas, a exemplo das reas de Agri-
cultura e Veterinria (INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUI-
SAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, 2013).
5.2 Indicadores de permanncia
O indicador de matrculas permite avaliar a trajetria dos discentes na
educao superior, ou seja, na medida em que se observa o quantitativo de
matrculas pode-se inferir se o discente permanece no curso at a sua
concluso.
Ao se analisar a oferta de vagas e ingressos, constata-se que, em
2010, tais indicadores concentravam-se nas instituies no universitri-
as, correspondendo a 57,03% e 61,00%, respectivamente, No entanto, ao
avaliar o quantitativo de matrculas nesse mesmo perodo, tem-se que
51,57% concentravam-se em universidades e 37,43% em instituies no
universitrias, o que leva a supor que essas instituies possuem taxas de
abandono de cursos menores do que as demais.
Sobre as taxas de crescimento de matrculas no perodo compreendi-
do entre 2006 e 2010, as universidades pblicas registravam valores de
13,04%, enquanto as privadas, de 4,67%, o que pode estar associado ao
investimento em programas de permanncia implementados, sobretudo
nas Ifes, a exemplo do Programa Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes),
criado em 2008. Entre as IES no universitrias, registra-se decrscimo
nessas taxas: no setor pblico era de -2,09% e no privado, de 14,26%. Os
centros de educao tecnolgica, no setor pblico, registram taxas superio-
res (14,16%), justificadas pela ampliao de cursos tecnolgicos nesse
Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
perodo, em que foram criados 320 novos cursos, correspondendo a um
aumento de 88,89% enquanto nas demais organizaes universitrias p-
blicas a taxa de crescimento foi de 31,54% (INSTITUTO NACIONAL DE
ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, 2013).
Ao se considerarem as dimenses geogrficas do Brasil, assume im-
portncia o aspecto da distribuio da educao superior, o que pode ser
medido de algum modo pela distribuio de indicadores na capital e no
interior do pas.
De acordo com o Censo da Educao Superior em 2010, o pas
possua 2.378 IES, sendo 826 na capital. Entre essas, 91 eram pblicas
e 735, privadas. Entre as 1.552 IES situadas no interior, 187 eram pbli-
cas e 1.365 privadas. Quanto organizao acadmica, enquanto na ca-
pital somavam-se 86 universidades e 740 IES no universitrias, no inte-
rior esses nmeros eram de 104 e 1.448, respectivamente (INSTITUTO
NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO
TEIXEIRA, 2013).
Quanto oferta de cursos de graduao presenciais, dos 28.577
ofertados em 2010, 62,59% (17.888) estavam no interior e 37,41% (10.689)
na capital. Dessa forma, pode-se considerar que a educao superior no
pas atende tanto populao da capital como do interior.
Por sua vez, ao se examinarem as taxas de crescimento no perodo de
2006 a 2010, constata-se que, de maneira geral, o setor pblico teve um
crescimento de matrculas equivalente tanto na capital (13,19%) quanto
no interior (10,64%), assim como nas universidades, que correspondeu a
12,18% e 13,76%. Destacam-se os centros de educao tecnolgica, que
concentraram seu crescimento no interior, com taxas de 28,60%, enquan-
to na capital chegou a 5,74%. De maneira diversa, o setor privado concen-
trou seu crescimento de matrculas na capital, sendo a taxa de 16,96%, e
no interior, 1,57%, seguindo a mesma tendncia nas universidades, em
que o crescimento na capital foi de 22,28%, enquanto no interior -9,71%;
as IES no universitrias registraram crescimento de 17,21% e 11,80%,
respectivamente (INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUI-
SAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, 2013).
Em 2010, o Brasil registrava 5.449.120 matrculas na educao supe-
rior presencial, com certo equilbrio quanto localizao, visto que 47,55%
eram na capital e 52,45%, no interior, assim como na distribuio das
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
matriculas nas organizaes universitrias (INSTITUTO NACIONAL DE
ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, 2013).
* Outro indicador importante para avaliar a permanncia refere-se
taxa de diplomao, calculada a partir do nmero de concluintes, transcor-
ridos quatro anos aps o ingresso.
De maneira geral, percebe-se que o setor pblico possui taxas de
diplomao melhores que o privado, mesmo considerando que estas vm
diminuindo a cada ano, ainda assim permanecendo maiores que o setor
privado. Seno, veja-se: em 2005, o setor pblico tinha uma taxa de 69,72%
e o privado, 56,49%; em 2010, esses valores corresponderam a 59,77% e
55,00%, respectivamente. Assim, preciso considerar que, de acordo com
as taxas de concluso do ano de 2010, 40,25% e 45,00% no concluram
o curso, ou por abandono ou por outro registro acadmico (trancamento,
mudana de curso, entre outros), o que precisa ser avaliado, principal-
mente, quando so implementadas polticas de financiamento desse nvel
de educao, a exemplo do Prouni e do Fundo de Financiamento Estudan-
til (Fies) - que trazem consigo a inteno de diminuir as taxas de abandono
dos cursos de graduao nas IES privadas - e, no setor pblico, o Plano
Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes). Nas faculdades pblicas e pri-
vadas, essas taxas oscilam a cada ano, permitindo inferir que o tempo de
concluso dos discentes pode ser um dos fatores dessa diminuio, asso-
ciado a outros (INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, 2013).
Compreende-se que o ingresso na educao superior no significa
sucesso e, consequentemente, a chegada aos objetivos prvios planejados
antes dessa etapa. Entre o ingresso e a concluso existe um longo caminho
a ser percorrido, que consolida o que se denomina permanncia na vida
acadmica e, conforme documentos oficiais, a preservao da qualidade
na oferta da educao superior (ARAJO, 2012).
Assim, os estudos sobre a permanncia na educao superior preci-
sam ser aprofundados para alm de anlises quantitativas, voltando-se para
os motivos do abandono, a exemplo de identificar se representam a no
concluso do curso ou a mudana para outro curso ou modalidade (ba-
charelado, licenciatura, tecnlogo). Dessa forma, pode-se pensar em pro-
gramas e polticas que realmente possam garantir a permanncia e, como
consequncia a concluso dos que ingressam na educao superior.
Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
5.3 Indicadores de qualidade na formao
Ao se abordar acesso educao, alm d abranger o ingresso e a
permanncia, no se pode deixar de considerar a qualidade dessa forma-
o, que est relacionada, em grande parte, ao tipo de instituio que oferta
o curso de graduao. Nesse caso, entende-se que as IES que asseguram
ensino, pesquisa e extenso, indissociavelmente, tm potencial para pro-
mover a formao com qualidade. No obstante, no desenvolvimento das
atividades acadmicas preciso considerar, ainda, infraestrutura de labo-
ratrios, salas de aulas, bibliotecas, entre outros.
Devido necessidade de sntese do presente texto, procura-se deter
no indicador da funo docente na educao superior, em 2010. Segundo
se pode apurar mediante os dados do Censo da Educao Superior, a uni-
versidade pblica concentra 52,40% dos docentes que possuem o nvel de
doutorado e 83,45% de seus docentes tm regime de trabalho em tempo
integral. As demais IES concentram em seu quadro docente a titulao de
mestrado, exceto para os centros universitrios pblicos, que so, em sua
grande maioria, estaduais e municipais, cuja maior parte, 41,08%, possui
titulao de especializao. Com relao ao regime de trabalho de outras
organizaes universitrias, enquanto as pblicas mantm o regime de tra-
balho em tempo integral para 59,38% de seus docentes, os do setor priva-
do optam pelo horista, representando 52,72%, at mesmo na universidade
privada, em que esse regime representa 38,18%.
A caracterstica do trabalho docente, alm de estar relacionada direta-
mente qualidade da oferta da educao superior, pode interferir na per-
manncia dos discentes, na medida em que o docente possui condies
para desenvolver projetos de pesquisa e de extenso, e a oportunidade dos
discentes em participar dessas atividades pode ser um fator que o motive
a permanecer em seus estudos (VELOSO, 2000). Da mesma maneira,
cabe lembrar que um discente contemplado no Pnaes dever, necessaria-
mente, estar envolvido com projetos acadmicos que vo alm das ativida-
des de ensino.
6 Concluso
O debate sobre acesso e incluso, no que se refere educao supe-
rior, prescinde de considerar o contexto brasileiro ("neoliberaiismo globa-
100 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
lizado"), que acirra a mercadorizao nesse nvel de ensino. Mas h que
considerar, de igual modo, a histria do pas, que revela acmulo secular
de desigualdades sociais. Isso pressupe levar em conta que o ingresso na
educao superior tem sido historicamente elitista (corte de classe social
e/ou de cor/raa), o que significa, neste momento, que certas polticas do
um passo para minorar desigualdades sociais crnicas. Entretanto, pre-
ciso reconhecer seus limites, dada a incapacidade de abordar problemas
em perspectiva estrutural e causal.
O panorama apresentado mostrou, em conformidade com outros estu-
dos (SILVA; NOGUEIRA, 2011), que existe certa movimentao na educa-
o superior, caracterizada por maior presena do Estado no financiamento
da expanso pblica, na perspectiva de alterar o quadro de extrema elitizao.
A par desse reconhecimento, tambm se avalia que muitas medidas so
questionveis, tendo em vista, por exemplo, o insuficiente investimento, a
focalizao (o inverso de universalizao), a privatizao, o aligeiramento na
formao do estudante e a precarizao do trabalho do docente.
O tema da incluso, em conexo com o acesso, mostra a complexida-
de da realidade e, por isso, somente pode ser considerado se inserido nas
contradies sociais postas pelo capitalismo. Como analisa Borges (2009,
p. 42); "[...] o pleno acesso a melhores condies de vida implica, no
limite, em igualdade material, o que est completamente fora das possibili-
dades do modo de produo capitalista, cuja base fiindante est na explo-
rao do trabalho, visando acumulao".
Os dados revelam que h uma lacuna acentuada entre a promessa e o
usufruto dos bens coletivos; porm, no se trata de desprezar ou menos-
prezar medidas inclusivas, visto que, em condies determinadas, podem
germinar processos sociais no sentido de mudanas, com possibilidade de
desencadear processos mais abrangentes afetos igualdade social - em-
bora esse no seja sinnimo de incluso. H que reconhecer avanos em
curso, como a expanso de vagas nas Ifes, contribuindo para ampliar o
ingresso gratuito naquelas que so consideradas de melhor qualidade, bem
como o incremento dos investimentos pblicos e a priorizao do ingresso
aos "desiguais socialmente", iniciativa que atenua situaes de extrema
desigualdade, embora insuficiente e contraditria.
Por fim, cabe ponderar que se tem a expectativa de que o conceito
ampliado do acesso, que procurou nortear o texto presente, possa represen-
Aeconomiabaseadano"cercamento"doconhecimento:globalizao,e d u c a o . . . 101
tar uma referncia para pensar a educao superior na perspectiva da inclu-
so, contribuindo para dar visibilidade s contradies que se apresentam e,
paradoxalmente, aos indcios de avanos sociais embutidos no processo.
Referncias
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Sobre os autores
Afrnio Mendes Catani - Doutor em Sociologia (1992) pela Universidade de So
Paulo (USP), livre-docente (2006) pela Faculdade de Educao da USP (Feusp).
Atualmente professor titular na Feusp, atuando nos Programa de Ps-Graduao
em Educao e no Curso de Pedagogia na mesma faculdade. Tambm professor
no Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina. Pesquisador
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
Atua na rea de Educao, com nfase em Polticas de Educao Superior na
Amrica Latina, Sociologia da Educao e da Cultura e nos domnios da Histria
do Cinema na Amrica Latina. E-mail: <amcatani@usp.br>.
Andra Araujo do Vale - Doutora em Polticas Pblicas e Formao Humana
pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Atualmente, professora
adjunta da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense e
professora colaboradora do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas
e Formao Humana da Uerj. Foi bolsista de ps-doutorado do Programa de
Apoio ao Ps-Doutorado (PAPD/Faperj/Capes). Pesquisadora do Observat-
rio da Educao Polticas da Expanso da Educao Superior no Brasil.
<andreaavale@g.com.br>.
Carina Elisabeth Maciel - Doutora em Educao pela Universidade Federal
do Mato Grosso do Sul (UFMS). Mestre em Educao pela Universidade
Catlica Dom Bosco. Docente do Programa de Ps-Graduao ern Educao
da UFMS e coordenadora do curso de Pedagogia/EAD da mesma instituio.
Atua na rea de Educao, com nfase em politicas de educao superior e
educao especial; desenvolvendo atividades na educao a distncia da
UFMS. pesquisadora do Grupo de Estudos e Pesquisas de Polticas de
Educao Superior, <carina22em@yahoo.com.br>.
Deise Mancebo - Doutora em Histria e Filosofia da Educao pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), com ps-doutorado em Psicologia
Social pela USP. Atualmente professora titular da Uerj; atua no Programa de
Ps-graduao em Polticas Pblicas e Formao Humana como professora
permanente, colaborando, ainda, com o Programa de Psicologia Social da mesma
universidade. Tem experincia na rea de Psicologia e Educao, pesquisando
principalmente os temas: Trabalho Docente; Produo de Subjetividade e Polticas
 A u n i v e r s i d a d e brasileira e o P N E
100
da Educao Superior. Coordena o Observatrio da Educao "Politicas da
Expanso da Educao Superior no Brasil". <deise.mancebo@gmail.com>.
Dermeval Saviani - Doutor em Filosofia da Educao pela PUC-SP (1971) e
livre-docente em Histria da Educao pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp, 1986). autor de grande nmero de livros e artigos publicados cm
revistas nacionais e internacionais. Foi condecorado, em 1994, com a medalha
do mrito educativo do Ministrio da Educao e recebeu da Unicamp, em
1998, o prmio Zeferino Vaz de produo cientfica. Em 2008 foi contemplado
com o prmio Jabuti pela publicao, em 2007, do livro Histria das ideias
pedaggicas no Brasil (Autores Associados). Atualmente professor emrito
da Unicamp, pesquisador emrito do CNPq e coordenador gerai do Grupo
Nacional de Estudos e Pesquisas "Histria, Sociedade e Educao no Brasil"
(HisedBR). <derme valsaviani@yahoo.com.br>.
Joo dos Reis Silva Jnior * Doutor em Educao; Histria, Poltica, Sociedade pela
PUC-SP. Ps-doutor em SocioiogiaPoKticapela Unicamp e em Economia Poltica da
Educao pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da USP, com
a fase internacional na University of London. Professor associado da Universidade
Federal de So Carlos, livre-docente pela USP e Snior Research Felow at Mercer
University (Gergia, Estados Unidos). Lder do Grupo de Pesquisa em Economia
Poltica da Educao e Formao Humana. Tem experincia na rea de Educao,
atuando principalmente nos seguintes campos de investigao: Economia Poltica
da Educao, Trabalho Docente, Reformas da Educao Superior, Polticas de Cincia,
Tecnologae Inovao. Pesquisador do CNPq. <joaodosreissvajr@gmaiLcom>.
Licnio Lima - Professor catedrtico do Departamento de Cincias Sociais da
Educao do Instituto de Educao da Universidade do Minho/Portugal.
professor convidado e tem dirigido cursos e seminrios em vrias universidades
da Alemanha, Brasil, Espanha, Frana, Holanda e Reino Unido. Foi membro fundador
do Frum Mundial de Educao da Sociedade Europeia de Investigao em
Educao de Adultos, do Instituto Paulo Freire de Portugal, da Sociedade
Portuguesa de Cincias da Educao e do Frum Portugus de Administrao
Educacional. E autor, co-autor e editor de numerosas obras, incluindo trs dezenas
de livros, publicadas em 13 pases e em seis distintas lnguas, <llima@ie.uminho.pt>.
Maria das Graas da Silva - Doutora em Educao pclaUniversidade Federal do
Rio Grande do Sul. Docente do Programa de Ps-Graduao em Educao da
Universidade Federal de Mato Grosso (UfMT). Coordena o Grupo de Estudos e
Pesquisas em Polticas Educacionais e participa da Rede Universitas/BR e do
A economia baseada no "cercamento" do conhecimento: globalizao, educao... 101
Grupo de Estudos c Pesquisas Polticas de Educao Superior. Membro do Comit
Editorial da Revista Educao Pblica. Concentra seus estudos, pesquisas e
publicaes na temtica educao superior. <gracams2@hotmail.com>.
Mrio Azevedo - Doutor em Educao pela Feusp (2001), com estgio de pesquisa
no Institui National dc Recherche Pdagogique (Frana), apoiado pela
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal dcNivel Superior (1999-2000).
Ps-doutoramento (2011) na Universidade de Bristol (Reino Unido). Professor
associado na Universidade Estadual de Maring (UEM). Pesquisador do CNPq.
Credenciado no Programa de Ps-Graduao em Educao da UEM. Pesquisador-
convidado no Instituto Internacional de la Unesco para la Educacin Superior
en Amrica Latina y el Caribe (Venezuela), tendo participado da comiss&o
organizadora da Conferncia Regional de Educao Superior 2008 (Colmbia).
<mlnazevedo@uem.br>; <mario.de.azevedo@uol.com.br>.
Tereza Christina Veloso - Doutora em Educao pela Universidade Federal de
Gois, professora associada da Faculdade de Nutrio da UFMT, atuando na
graduao em Nutrio e no Programa de Ps-Graduao em Educao, integra
o Grupo de Estudos e Pesquisas em Polticas Educacionais, o Grupo de Estudos
e Pesquisas sobre Polticas da Educao Superior e a Rede Universtas/BR.
Desenvolve estudos e pesquisas na rea de Educao, na temtica sobre polticas
da educao superior. <tecmav@terra.com.br>.
Valdemar Sguissardi - Licenciado em Filosofia pela Universidade de Iju, mestre
e doutor em Cincias da Educao pela Universidade de Paris X, Professor titular
aposentado da Universidade Federal de So Carlos (Ufscar). Pesquisador de
polticas de educao superior tendo publicado sobre o tema uma dezena de livros
e cerca de uma centena de artigos e captulos de livros. Coordenou os Programas
de Ps-Graduao em Educao da Ufscar e da Universidade Metodista de
Piracicaba e o Grupo de Trabalho de Polticas de Educao Superior daAssociao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao. <vs@merconet.com.br>,
Vera Jacob Chaves - Doutora em Educao pela Universidade Federal de Minas
Gerais com ps-doutorado em Educao pela Universidade de Lisboa e Uerj.
Atualmente professora associada II da Universidade Federal do Par (Ufpa),
atuando no Programa de Ps-Graduao em Educao do Instituto de Cincias
da Educao como professora permanente. Coordena o Grupo de Estudos e
Pesquisas sobre Educao Superior da Ufpa e desenvolve pesquisas sobre
polticas pblicas educacionais com nfase em Gesto, Financiamento, Avaliao
e Trabalho Docente. pesquisadora do CNPq. <veraIuciajacob@gmail.com>.