A responsabilidade civil do Estado

Slvia Batista Andrade*

A responsabilidade civil do Estado passou por uma grande evoluo ao longo

do tempo, o seu desenvolvimento adveio do direito francs e atravs da
construo pretoriana do Conselho de
Estado.

Inicialmente vigorava o princpio da

irresponsabilidade do Estado, atenuado
pela admisso da responsabilidade do
funcionrio, quando o ato lesivo pudesse
ser ocasionado por um comportamento
pessoal deste.

Atualmente a doutrina da
"irresponsabilidade estatal" est
totalmente superada, haja vista que desde a segunda metade do sculo XIX
os poucos pases que a sustentavam, passaram a admitir que demandas
indenizatrias, provocadas por atos de agentes pblicos, possam ser
dirigidas diretamente contra a Administrao.

Neste diapaso, sendo admitido o Estado como sujeito passivo de demandas

indenizatrias, houve a evoluo de uma responsabilidade subjetiva, qual
seja baseada na culpa, para uma responsabilidade objetiva fundamentada na
simples relao de causa e efeito entre o comportamento administrativo e o
evento danoso.

Em sntese, a doutrina da responsabilidade civil da Administrao Pblica

evoluiu do conceito de irresponsabilidade para o da responsabilidade sem
culpa. Passou-se da fase da irresponsabilidade da Administrao para a fase
da responsabilidade civilstica e desta para a fase da responsabilidade
pblica.

O tema da responsabilidade civil do Estado desde os primrdios j trazia

controvrsias e na tentativa de solucionar o impasse surgiram trs teses,
quais sejam: da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco
integral, todas as teses oriundas das bases da responsabilidade objetiva da
Administrao Pblica, no entanto com variaes no fundamento e forma de
aplicao.

A teoria da culpa administrativa leva em considerao a falta objetiva do

servio em si mesmo, como fato gerador da obrigao de indenizar o dano
causado a terceiro. Nesta teoria no h indagao quanto culpa do agente
administrativo, sendo que exige do lesionado que comprove a falta do servio
para obter a indenizao, devendo ser ressaltado que esta falta do servio
apresenta-se nas modalidades de inexistncia do servio, mau
funcionamento do servio ou retardamento do servio. Ocorrendo qualquer
destas modalidades surge a obrigao de indenizar.

A teoria do risco administrativo enseja a obrigao de indenizar da s

ocorrncia da leso, causada ao particular por ato da Administrao, no
exigindo qualquer falta do servio pblico, nem culpa de seus agentes.

Em conformidade com os ensinamentos de Helly Lopes Meirelles:

Na teoria da culpa administrativa exige-se a falta do servio; na teoria do

risco administrativo exige-se apenas o fato do servio. Naquela, a culpa
presumida da falta administrativa; nesta, inferida do fato lesivo da
Administrao. (Direito Administrativo brasileiro. 26. ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2001, p.611)

Cabe anotar que o artigo 107 da Constituio Federal de 1969 ( clique aqui)
e o artigo 37, 6, da atual Carta Magna seguiram a linha delineada pela
Constituio Federal de 1946 ( clique aqui), orientando-se pela Doutrina do
Direito Pblico e mantendo a responsabilidade civil objetiva da
Administrao, sob a modalidade do risco administrativo.

No tocante teoria do risco integral, segundo o preceituado pela mesma, a

Administrao obrigar-se-ia a reparar todo e qualquer dano, no admitindo a
alegao de qualquer causa excludente da responsabilidade, como o caso
fortuito, fora maior ou culpa exclusiva da vtima.

Ocorre, que certamente por conduzir ao abuso e a iniqidade social, a teoria

do risco administrativo no obteve aceitao no ordenamento jurdico, sendo
certo que no campo da responsabilidade civil do Estado, o ordenamento
jurdico ptrio consagrou a regra da responsabilidade objetiva (art. 37, 6,
da Carta Magna, c/c art. 927, pargrafo nico, do Cdigo Civil de 2002
- clique aqui), cujo corolrio a teoria do risco administrativo.

Nesta nova configurao, de cunho constitucional, para que haja o dever de

indenizar, mister que o dano causado guarde uma relao direta, de causa e
efeito, com a situao de risco criada pela atividade estatal.

Para esta concepo, o que importa a relao de causalidade entre o dano

sofrido pelo particular e o ato do preposto ou agente estatal. Necessria se
faz a existncia de nexo causal, relacionando o dano a uma ao do poder
pblico, por meio de seus servios ou agentes. Da simples leitura do texto
constitucional, percebe-se, claramente, a exigncia do liame de causalidade.
No fosse assim, no estaria incursa no texto citado a palavra "causarem".
Destarte, o nexo de causalidade consiste na relao de causa e efeito entre
a ao praticada pelo agente pblico e o dano suportado pela vtima. a
relao entre a conduta e o dano. Para restar configurado o nexo causal
entre dano e comportamento, imprescindvel que o primeiro acontea,
exista, como conseqncia do segundo.

Em outras palavras, para que exista dever de reparar necessrio que o

dano tenha nascido da conduta do Ente Estatal. Ento, havendo dano ao
particular e presente o nexo causal (Estado - ao do agente - dano ao
administrado), haver responsabilidade, sem campo para a indagao a
respeito da culpa da Administrao.

A existncia de dolo ou culpa por parte do agente causador do evento

danoso somente ser considervel em se tratando de direito de regresso do
Estado contra ele. Tambm no se indaga a respeito da licitude ou ilicitude
da conduta administrativa. Tal considerao revela-se aqui irrelevante para
caracterizao da responsabilidade pblica.

Portanto, a responsabilidade civil do Estado, extracontratual e de natureza

objetiva, tem como pressupostos necessrios um dano produzido por agente
pblico, um prejuzo moral e/ou patrimonial afervel em termos econmicos e
um nexo causal entre o dano e o ato lesivo.

Assim, o Poder Pblico est obrigado a reparar o dano por ele causado a
outrem por meio de uma ao lcita ou ilcita de seus agentes. No entanto,
exige-se que o lesionado comprove a ocorrncia do prejuzo e o nexo causal
entre a conduta e o dano, para que lhe assista o sucedneo indenizatrio e
surja o dever de reparar. Fora deste quadro esquemtico no se configura a
obrigao da Administrao.

Ento, fica a cargo do demandante o nus da prova do liame de causalidade,

segundo o princpio onus probandi incumbit ei qui dicit, non qui negat.

Humberto Theodoro Jnior adverte que "por ser objetiva a responsabilidade

civil na espcie, no quer dizer que o autor da ao indenizatria esteja
desonerado de toda prova". (In, Responsabilidade Civil: doutrina e
jurisprudncia, Rio de Janeiro: Aide Ed., 1993, p. 121).

Por outro lado, permite-se, tambm, que a Administrao possa comprovar a

culpa da vtima para o fim de atenuar a responsabilidade (culpa concorrente)
ou excluir totalmente a obrigao de indenizar (culpa exclusiva do particular),
afastando o nexo causal.

Se assim no fosse, estar-se-ia prestigiando a teoria do risco integral,

modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, que representa
uma exacerbao da responsabilidade civil da Administrao, abandonada
na prtica por conduzir ao abuso e iniqidade social.
Yussef Said Cahali, em sua monografia sobre a Responsabilidade Civil do
Estado, acertadamente escreve que:

A teoria do risco administrativo no leva responsabilidade integral

do Poder Pblico, para indenizar em todo e qualquer caso, mas sim
dispensa a vtima da prova da culpa do agente da Administrao,
cabendo a esta a demonstrao da culpa total ou parcial do lesado,
para que ento fique ela total ou parcialmente livre da indenizao.
(In, Responsabilidade Civil do Estado, 2 ed., 1996, So Paulo,
Malheiros Editores, p. 44).

Nessa ordem de idias, pode-se concluir que est pacificado no

ordenamento jurdico o entendimento de que pode o Estado ser
responsabilizado pelos danos causados por meio de uma ao lcita ou ilcita
de seus agentes a terceiros e que a inexistncia (ou to somente a no
comprovao no processo judicial) de algum dos pressupostos da
responsabilidade civil, ou a prova da culpa do administrado (exclusiva ou
concorrente) elide ou atenua o dever de reparar o dano, devendo ser
lembrado que na hiptese de culpa da vtima, o nus da prova cabe sempre
Administrao.

A responsabilidade civil consiste na obrigao de reparar

economicamente os danos causados a terceiros, sejam no
mbito patrimonial ou moral. Assim, em razo de um dano
patrimonial ou moral possvel o Estado ser responsabilizado
e, conseqentemente, dever pagar uma indenizao capaz de
compensar os prejuzos causados.

A esse respeito, cumpre anotar que no s os atos ilcitos, como

tambm os atos lcitos dos agentes pblicos so capazes de
gerar a responsabilidade extracontratual do Estado. Exemplo:
policiais civis em perseguio a um bandido, batem na traseira
de um veculo que estava no meio do caminho. A perseguio
policial consiste numa atuao lcita, mas gerou prejuzos e o
estado dever indenizar os danos causados.

Teoria do Risco Integral: no admite causas excludentes de

responsabilidade, logo o Estado deveria responder por
qualquer dano, ainda que no tenha dado causa;
Teoria do Risco Administrativo: admite causas
excludentes de responsabilidade como caso fortuito, fora
maior e culpa exclusiva da vtima (essas causas sero
estudadas logo mais). Trata-se da teoria adotada em nosso
Direito, devendo o Estado responder pelos prejuzos causados
aos administrados, salvo quando presente alguma das causas
acima mencionadas.

Previso Constitucional
A responsabilidade objetiva (que independe da comprovao
de dolo ou de culpa) do Estado est prevista no pargrafo 6o do
artigo 37 da Constituio Federal.
Art. 37, 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de
direito privado prestadoras de servios pblicos respondero
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.

esponsabilidade Objetiva e
Subjetiva do Estado
A doutrina e a jurisprudncia vm entendendo que a
responsabilidade objetiva do Estado (que independente da
existncia de dolo ou culpa) s existe diante de uma conduta
comissiva (ao) praticada pelo agente pblico. Desse modo,
no exemplo da perseguio policial, onde o tiro do policial
acerta um particular, teremos a responsabilidade objetiva do
Estado, uma vez que estamos diante de uma conduta comissiva
(ao).

Por outro lado, quando estivermos diante de uma omisso do

Estado a responsabilidade deixa de ser objetiva e passa a ser
subjetiva, ou seja, o particular lesado dever demonstrar o dolo
ou a culpa da Administrao, em qualquer de suas
modalidades: negligncia, imprudncia e impercia. Ex: fortes
chuvas causaram enchentes e um particular teve sua casa
alagada. Nesse caso, no bastar a comprovao do dano
sofrido pela inundao, sendo imprescindvel demonstrar
tambm o dolo ou a culpa do Estado em no limpar os bueiros
e as bocas de lobo para facilitar o escoamento das guas,
evitando-se, assim, os prejuzos causados pelas enchentes.

Responsabilidade do Estado no
caso de danos causados por preso
foragido
Excludentes de Responsabilidade
No tocante a responsabilidade civil extracontratual do Estado,
importante ressaltar que existem algumas causas que, uma vez
comprovadas, excluem a responsabilidade da Administrao
Pblica. So elas:

1) Caso Fortuito e Fora Maior: existem autores que

defendem que a fora maior decorre de fenmenos da
natureza, enquanto o caso fortuito seria decorrente da atuao
humana. Por outro lado, h quem defenda justamente o
contrrio. Logo, diante de uma divergncia doutrinria,
importante buscarmos o posicionamento da jurisprudncia, ou
seja, o entendimento dos nossos juzes e tribunais.

A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal no faz distino

entre caso fortuito e fora maior, considerando ambas as
causas como excludentes de responsabilidade do Estado.

Ex.1: um terremoto que destri casas. O Estado no poder ser

responsabilizado, pois o fato no ocorreu em razo de uma
conduta da Administrao, mas sim de um fato alheio e
imprevisvel.

Ex.2: Um assalto em nibus em que um passageiro morto

exclui a responsabilidade do Estado ou da empresa
concessionria do servio pblico, uma vez que a ao do
assaltante no tem nenhuma conexo com o servio de
transporte (Recurso Especial n 142186).

2) Culpa Exclusiva da Vtima ou de Terceiro: quando a

vtima do evento danoso for a nica responsvel pela sua
causa, o Estado no poder ser responsabilizado. Ex: uma
pessoa querendo suicidar-se, se atira na linha do trem. Nesse
caso, a famlia da vtima no poder responsabilizar o Estado,
uma vez que a morte s ocorreu por culpa exclusiva da pessoa
que se suicidou.

Por outro lado, quando a culpa for concorrente (e no

exclusiva) da vtima, no haver excluso da responsabilidade
do Estado, mas atenuao. Ex: passageiro que viajava
pendurado pelo lado de fora do trem (pingente) caiu e sofreu
danos. Nesse caso, O Superior Tribunal de Justia reduziu pela
metade o pagamento de indenizao, pois concluiu pela culpa
concorrente da vtima, isto , tanto a vtima quanto a empresa
estatal de transporte ferrovirio foram considerados
responsveis pela causao do acidente. O passageiro no
deveria andar pendurado no trem e a empresa estatal deveria
proibir essa conduta (Recurso Especial n 226348).

Ex. De culpa exclusiva de terceiro:

resumo

Responsabilidade objetiva do Estado: independe da

comprovao de dolo ou culpa, bastando demonstrar que os
danos foram causados (nexo de causalidade) por uma conduta
da Administrao Pblica.
Teoria do Risco:
 Teoria do Risco Integral: no admite causas
excludentes de responsabilidade;
Teoria do Risco Administrativo: admite causas
excludentes de responsabilidade, como caso fortuito,
fora maior e culpa exclusiva da vtima - teoria adotada
em nosso Direito.
Previso constitucional Artigo 37, 6: As pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras
de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.