Livro BrasilDesenvEN Vol04 PDF

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Ministro Daniel Barcelos Vargas (interino)
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos

Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Administrao e Finanas

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Joo Sics
Diretor de Estudos Sociais
Jorge Abraho de Castro
Diretora de Estudos Regionais e Urbanos
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos Setoriais
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Mrio Lisboa Theodoro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Brasil: o estado de uma nao
Comit Editorial
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)
Divonzir Arthur Gusso
Herton Ellery Arajo
Jos Valente Chaves
Lus Fernando Tironi
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Luseni Maria Cordeiro de Aquino
Maria Martha de Meneses Costa Cassiolato
Murilo Lobo
Paulo Roberto Furtado de Castro
Brasil em desenvolvimento : Estado, planejamento e polticas

pblicas; sumrio analtico / Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. Braslia : IPEA, 2009.
3 v. : grfs., tabs. (Brasil: o estado de uma nao)
Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao, editados

em 2005, 2006 e 2008.
ISBN 978-85-7811-030-7
1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento

Econmico. 4. Polticas Pblicas. I. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira

responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente,
o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou
da Secretaria de Assuntos Estratgicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
apresentao................................................................................................................................ VII
AGRADECIMENTOS............................................................................................................................ IX
Colaboradores........................................................................................................................... XIII
Introduo................................................................................................................................... XIX
PARTE I
Insero Internacional e Macroeconomia Brasileira............................................................ 27
PARTE II
Planejamento e polticas pblicas: AS dimenses
da produo e da inovao......................................................................................................... 45
PARTE III
planejamento e polticas pblicas: as dimenses
regional, urbana e ambiental...................................................................................................... 57
PARTE IV
planejamento e polticas pblicas: as dimenses da proteo social
e da gerao de oportunidades.................................................................................................. 69
PARTE V
planejamento e polticas pblicas: enfoques especficos
e temas emergentes na rea social............................................................................................ 85
apresentao
Por meio de processo interno de planejamento estratgico, a temtica do desenvolvimento

brasileiro, em algumas de suas dimenses de anlise mais relevantes, foi eleita como mote
principal das atividades e dos projetos do Ipea ao longo do trinio 2008-2010. Inscrito como
misso institucional produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas
pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro , este mote pretende
realizar-se no cotidiano da instituio por meio de iniciativas vrias.
A mais significativa delas diz respeito ao projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro,
que tem por objetivo servir como plataforma de reflexo acerca das oportunidades e dos entraves
que se apresentam ao desenvolvimento nacional. Para tanto, seminrios de abordagens amplas,
oficinas temticas especficas, cursos de aperfeioamento e publicaes de vrias ordens esto
sendo desenvolvidos. Trata-se, sabidamente, de projeto ambicioso, mas indispensvel para um
rgo que pretende contribuir de forma efetiva com o pas na produo de conhecimento crtico
para a tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
Inserida neste grande projeto, a presente publicao representa passo importante naquela
direo. Sob o ttulo de Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas, os
textos aqui reunidos do sequncia ao trabalho desenvolvido nas trs edies da srie Brasil:
o estado de uma nao, especialmente a ltima, em que a problemtica do desenvolvimento bra-
sileiro j se enunciara como preocupao central das anlises do Ipea. Agora, nossa contribuio
para o debate enfoca o papel e os limites da atuao do Estado brasileiro sobre o desenvolvi-
mento do pas, tendo como objeto diferentes iniciativas do governo federal implementadas
no perodo recente. Planos de ao, polticas, programas e outras aes nas reas produtiva,
regional, urbana, ambiental, social e de promoo de direitos so examinados no que tange ao
seu desenho, implementao, alcance e aos resultados obtidos. Acrescente-se ainda a abordagem
de dimenses relevantes do contexto macroeconmico brasileiro, com destaque para a discusso
sobre as repercusses da atual crise internacional no pas.
Para alinhavar essas anlises, a publicao recorreu a informaes geradas no trabalho
cotidiano de assessoramento praticado por parte expressiva dos tcnicos do Ipea junto a seus
parceiros em ministrios e outros rgos e instncias de governo. Paralelamente, fez uso tam-
bm do conhecimento acumulado pelo rgo por meio de atividades permanentes de acom-
panhamento, anlise, avaliao e prospeco das aes do governo federal em cada um dos
campos de atuao e conhecimento das diretorias do Ipea.
Assim, ao reforar sua vocao em associar-se a rgos e instncias governamentais para o
acompanhamento e a avaliao de polticas pblicas, bem como para a produo de estudos e pes-
quisas aplicadas nas mais diversas reas do conhecimento nas quais atua, o Ipea logra no apenas
fornecer subsdios tcnicos aos processos governamentais de tomada de deciso, como tambm
gerar anlises de carter mais amplo sobre os rumos e os desafios do desenvolvimento nacional.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
com satisfao, portanto, que trazemos a pblico o resultado desse esforo analtico,
esperando que os textos ora disponibilizados possam, em alguma medida, difundir o conheci-
mento sobre as polticas pblicas federais em vrias reas e instigar o debate sobre seus rumos
e principais desafios.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
VIII
AGRADECIMENTOS
Compor quadro analtico abrangente sobre a atuao do poder pblico na vida econmica e social
brasileira no tarefa simples. H inmeros e complexos aspectos envolvidos na organizao do
Estado e na conformao dos processos decisrios que, impactando diretamente o desenho e
a implementao das polticas governamentais, merecem ser analisados pormenorizadamente.
Alm disso, questes como a diviso de competncias entre as esferas de governo, o padro de
financiamento das polticas setoriais e os resultados efetivamente alcanados pelas aes pblicas
completam o pano de fundo que qualquer anlise consequente, neste mbito, deve tangenciar.
A despeito dessas dificuldades, o corpo tcnico do Ipea abraou essa tarefa na certeza
de que, ao oferecer sociedade brasileira conjunto de anlises sobre as vrias dimenses em
que atua o governo federal, contribui para a reflexo sobre acertos e eventuais problemas da
ao governamental na induo das dinmicas econmicas e do processo de crescimento, na
regulao e manuteno da ordem social e na garantia de direitos aos cidados enfim, na
promoo do desenvolvimento do pas.
Divide-se esta publicao em cinco partes, as quais se organizam em trs volumes. O primeiro
traz seis textos que buscam refletir sobre a insero internacional do pas e a macroeconomia bra-
sileira no perodo recente, marcado pela crise mundial (Parte I). O segundo rene 11 textos que
analisam a ao do governo federal nas frentes mais diretamente ligadas dinmica econmica:
i) as dimenses da produo e da inovao (Parte II); e ii) as dimenses regional, urbana e ambiental
(Parte III). Finalmente, os 13 textos do terceiro volume apresentam anlises centradas nas aes
federais na rea social: i) as dimenses da proteo social e da gerao de oportunidades (Parte IV);
e ii) enfoques especficos e temas emergentes na rea social (Parte V). Para contextualizar os textos
reunidos em cada uma das cinco partes, estas contam com um Sumrio Analtico, que tambm
apresenta breve resumo dos diferentes captulos.
Fruto das discusses havidas entre os tcnicos diretamente envolvidos na produo dos
textos, bem como daquelas ocorridas no interior do Comit Editorial, constitudo para coor-
denar e organizar os trabalhos, e no mbito da prpria Diretoria Colegiada do Ipea, este Brasil
em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas d sequncia s edies ante-
riores da srie Brasil: o estado de uma nao. Tal como ocorreu naquelas ocasies, o produto
resulta da colaborao de grande nmero de colegas do Ipea, envolvendo diretores, tcnicos,
pesquisadores bolsistas e funcionrios de apoio, os quais contriburam coletivamente e de
diferentes formas para esta realizao.
Assim, importante registrar nominalmente todos os que nela se envolveram. Primeiramente,
deve-se citar a deciso do presidente Marcio Pochmann no sentido de abraar a ideia que orientou
este projeto e apoiar o Comit Editorial, que funcionou sob coordenao da Assessoria da Presi-
dncia do Ipea, chefiada por Jos Celso Cardoso Jr. Cabe ainda mencionar o apoio imprescindvel
de todos os diretores e seus adjuntos na mobilizao do corpo tcnico e no acompanhamento dos

trabalhos que compem a publicao: Joo Sics, Denise Gentil e Renault Michel, da Diretoria de
Estudos Macroeconmicos (Dimac); Liana Carleial e Bruno Cruz, da Diretoria de Estudos Regio-
nais e Urbanos (Dirur); Mrcio Wohlers e Fernanda De Negri, da Diretoria de Estudos Setoriais
(Diset); Jorge Abraho e Helder Ferreira, da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc); e Mrio Theo-
doro e Renato Les, da Diretoria de Cooperao e Desenvolvimento (Dicod). Pelo apoio operacio-
nal indispensvel concluso desta publicao, registre-se a atuao do diretor Fernando Ferreira e
do diretor-substituto Geov Parente Farias, da Diretoria de Administrao e Finanas (Diraf).
A colaborao e o apoio recebidos de outros rgos do governo foi de extrema impor-
tncia para o desenvolvimento dos trabalhos que ancoram esta publicao. Em praticamente
todas as reas aqui analisadas, a interlocuo com parceiros dos ministrios setoriais repre-
sentou rica contribuio para o entendimento mais balizado do desenho e da implementao
das aes governamentais. Por sua vez, o dilogo habitual e permanente com instituies de
planejamento do governo federal, em especial as que compem o chamado ciclo de gesto
das polticas pblicas federais, agregou subsdios valiosos a este esforo de refletir, de maneira
abrangente, sobre os vrios aspectos envolvidos na atuao do poder pblico federal.
Cada um dos 30 captulos aqui reunidos resultou do inestimvel trabalho de tcnicos
da Casa e de pesquisadores bolsistas. Todos merecem agradecimentos pelo empenho e pela
qualidade das anlises oportunas e diversificadas que sero apresentadas ao debate pblico.
No que diz respeito Parte I, o captulo Diagnstico do cenrio internacional e desdo-
bramentos da crise atual a curto e mdio prazos resultou da colaborao de Milko Matijascic,
Luciana Acioly, Emilio Chernavsky, Maria Pion e Rodrigo Leo. O texto Diagnstico da
poltica econmica no Brasil e alternativas de enfrentamento da crise a curto e mdio prazos coube
a Denise Gentil e Renault Michel. Cludio Hamilton dos Santos autor de Evoluo recente
e perspectivas futuras das finanas pblicas brasileiras: o comportamento do investimento pblico
em contexto de crise. Colaboraram em Critrios para reordenar os gastos do oramento federal
em contexto de crise Lus Carlos de Magalhes, Bruno Cruz, Bruno Csar de Arajo, Raquel
Filgueiras e Lus Felipe Giesteira. Desempenho do mercado de trabalho metropolitano em 2008
tem autoria de Lauro Ramos, enquanto Racionalidade, formao de expectativas e decises de
investimento no Brasil foi escrito por Miguel Bruno. A verso final de todos estes artigos
contou com crticas e sugestes de Jos Celso Cardoso Jr., Luiz Cezar Loureiro de Azeredo e
Persio Davison, membros do Comit Editorial.
Quanto Parte II, o captulo Diagnstico e desempenho recente da Poltica de Desenvolvi-
mento Produtivo foi fruto da colaborao entre Fernanda De Negri e Luis Claudio Kubota.
O texto O setor agrcola na Poltica de Desenvolvimento Produtivo tem autoria de Jnia da
Conceio, Jos Arnaldo de Oliveira e Joo Carlos Carvalho. Fbio Alves autor de O pro-
grama Garantia-Safra no semirido brasileiro. Escreveram Anlise de consistncia e sugestes para
as metas do Plano Nacional de Turismo Roberto Zamboni e Margarida Hatem Pinto Coelho.
O texto Anlise do setor porturio brasileiro no contexto do Programa de Acelerao do Cresci-
mento foi escrito a vrias mos: Carlos Campos, Bolvar Pgo, Alfredo Eric Romminger,
X
Agradecimentos
Ians Melo Ferreira e Leonardo Fernandes Vasconcelos. Por fim, Joo Alberto De Negri e
Mansueto Almeida so autores de Diagnstico e desempenho recente da Poltica de Inovao no
Brasil. As contribuies do Comit Editorial aos textos estiveram a cargo de Divonzir Gusso,
Jos Celso Cardoso Jr., Luiz Cezar Loureiro de Azeredo, Lus Fernando Tironi e Paulo Furtado.
A Parte III da publicao resultou igualmente do empenho de vrios colegas. Os agrade-
cimentos vo para: Carlos Wagner de Oliveira, Joo Carlos Magalhes, Bruno Cruz, Danielle
Parente Torres, Csar Nunes de Castro e Hugo Emanuel de Carvalho pelo texto Os desequi-
lbrios regionais e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional; Maria da Piedade Morais,
Paulo Augusto Rego e Camila Saraiva, autores de Diagnstico e desempenho recente da Poltica
Nacional de Habitao; Valdemar F. de Araujo Filho, Maria da Piedade Morais e Paulo Augusto
Rego, pelo captulo Diagnstico e desempenho recente da Poltica Nacional de Saneamento Bsico;
Rafael Moraes Pereira, Ana Paula Barros, Maria da Piedade Morais e Paulo Augusto Rego, que
colaboraram no texto Diagnstico e desempenho recente dos programas federais de transporte pblico
e mobilidade urbana; e Jos Aroudo Mota e Jefferson Lorencini Gazoni, que escreveram Plano
Amaznia Sustentvel: interaes dinmicas e sustentabilidade ambiental. Pelo Comit Editorial,
contriburam com leitura atenta e recomendaes a estes trabalhos Jos Celso Cardoso Jr., Jos
Valente Chaves, Luiz Cezar Loureiro de Azeredo, Luseni Aquino e Paulo Furtado. Agradecemos
ainda os comentrios de Ktya Calmon, Bernardo Furtado e Cleandro Krause do Ipea e os
insumos fornecidos por Lauseani Santoni, Gislene Lopes e Mirna Quinder do Ministrio das
Cidades e por Jos Aparecido Ribeiro do Ipea para os captulos de habitao e saneamento.
Na Parte IV, Luseni Aquino e Martha Cassiolato contriburam com o texto Anlise da
Agenda Social do governo federal. O captulo Anlise da execuo oramentria do Gasto Social
Federal em 2008 tem autoria de Jos Aparecido Ribeiro e Jos Valente Chaves. Sergei Soares e
Natlia Styro escreveram o texto Diagnstico e desempenho recente do Programa Bolsa Famlia.
Elizabeth Barros autora de Diagnstico e desempenho recente do Mais Sade, enquanto o captulo
Efetivao do direito educao: incluso e melhoria da qualidade coube a Paulo Corbucci.
O ltimo texto desta parte, Avaliao do Programa Cultura, Educao e Cidadania Cultura
Viva, resultou da colaborao entre Frederico Barbosa, Herton Arajo, Jos Mrcio Barros,
rica Risi e Suylan Midlej. As crticas e sugestes de aprimoramento a estes captulos foram
elaboradas por Divonzir Gusso, Herton Arajo, Jos Valente Chaves, Luiz Cezar Loureiro de
Azeredo, Lus Fernando Tironi, Luseni Aquino e Persio Davison.
Finalmente, a Parte V contou com a colaborao dos seguintes colegas: Ricardo Paes de
Barros, Lisa Biron, Mirela de Carvalho, Mariana Fandinho, Samuel Franco, Rosane Men-
dona, Andrezza Rosalm, Andr Scofano e Roberta Tomas, coautores do texto Determinantes
do desenvolvimento na primeira infncia no Brasil; Carla Coelho de Andrade, que escreveu
Diagnstico e desempenho recente do Programa Nacional de Incluso de Jovens; Ana Amlia
Camarano, Juliana Leito e Mello e Solange Kanso, responsveis pelo captulo Diagnstico e
desempenho recente das aes governamentais de proteo social para idosos dependentes no Brasil;
Natlia de Oliveira Fontoura, Alinne Bonetti e Elizabeth Marins, que escreveram o texto Diag-
nstico e desempenho recente do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher;
XI
Rute Imanishi Rodrigues, com o texto Diagnstico e desempenho recente do Programa Nacio-
nal de Segurana Pblica com Cidadania; Marco Antonio Natalino, que elaborou o captulo
Avanos e desafios da transversalidade nas polticas pblicas federais voltadas para minorias; e Enid
Rocha, autora de Avanos e desafios da participao social na esfera pblica federal brasileira.
Da parte do Comit Editorial contriburam com a leitura crtica destes textos Divonzir Gusso,
Herton Arajo, Jos Valente Chaves, Lus Fernando Tironi, Luseni Aquino e Persio Davison.
Os Sumrios Analticos que abrem cada uma das cinco partes da publicao foram pro-
duzidos sob superviso do Comit Editorial, contando com a participao de seus membros e
de outros colegas do Ipea. Assim, registram-se a seguir os respectivos autores e colaboradores:
Miguel Bruno (Parte I); Fernanda De Negri e Murilo Lobo (Parte II); Jos Celso Cardoso Jr.,
Luseni Aquino, Maria da Piedade Morais e Joo Carlos Magalhes (Parte III); Luseni Aquino
(Parte IV) e Divonzir Gusso (Parte V).
Alm da elaborao tcnica dos textos que compem esta publicao, preciso regis-
trar ainda o trabalho de apoio que possibilitou sua produo. A Assessoria de Comunicao
(Ascom), gerida inicialmente por Estanislau Maria e depois por Daniel Castro, foi essencial
consecuo dos trabalhos. Esta, por meio da Coordenao Editorial, viabilizou a reviso
final, a editorao dos textos e a impresso dos trs volumes, e, por meio do Setor de Even-
tos, ajudou com a infraestrutura necessria realizao de reunies e videoconferncias.
Cabe registrar o trabalho de Rodrigo Gontijo Les e Cida Taboza na coordenao da equipe
de revisores e diagramadores, que tambm merecem nossos agradecimentos: Clcia Silveira
Rodrigues, Danzia Maria Queiroz Cruz, Lizandra Henrique Felipe, Olavo Mesquita de
Carvalho, Regina Marta de Aguiar, Andrey Tomimatsu, Danilo Tavares e Patrcia Dantas.
Vrios outros setores do Ipea tambm foram imprescindveis realizao do projeto. Diver-
sas equipes da Diraf atuaram no sentido de viabilizar o apoio logstico necessrio contratao de
pesquisadores bolsistas, reproduo de textos para debate, impresso grfica dos trs volumes
e ao registro da publicao. Por seu turno, as secretrias Ana Bete Marques, Ana Lizarda Chaves
Moiyss, Ester Antonia da Silva, Ftima R. Mattosinhos Cordeiro, Maria Elizabete Leite da Silva
e Rosane Souza Silveira muito contriburam no suporte organizao das atividades e dos mate-
riais que foram base desta publicao. A todos, nossos sinceros agradecimentos.
Aos demais servidores do Ipea e parceiros de outras instituies porventura no mencio-
nados, mas que colaboraram para que este Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e
Poltica Pblicas se tornasse realidade, registrem-se tambm os nossos amplos agradecimentos.
O Comit Editorial
XII
Colaboradores
Alfredo Eric Romminger

Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD)
do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset)
Alinne Bonetti
Pesquisadora bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD)
do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)
Ana Amlia Camarano
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)
Ana Paula Borba G. Barros
do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)
Andr Scofano
Andrezza Rosalm
Bolvar Pgo Filho
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e
Urbanos (Dirur)
Bruno Csar de Arajo
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset)
Bruno Oliveira Cruz
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e Diretor Adjunto da Diretoria de Estudos
Regionais e Urbanos (Dirur)
Camila Saraiva
Carla Coelho de Andrade
Carlos lvares da Silva Campos Neto
Carlos Wagner de A. Oliveira

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais
e Urbanos (Dirur)
Csar Nunes de Castro
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria
de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)
Cludio Hamilton dos Santos
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac)
Danielle A. Parente Torres
Denise Lobato Gentil
Diretora Adjunta da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea
Elizabeth Barros
Elizabeth Marins
Tcnica de Desenvolvimento e Administrao do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)
Emilio Chernavsky
do Ipea, na Diretoria de Cooperao e Desenvolvimento (Dicod)
Enid Rocha Andrade Silva
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc),
atualmente em licena para doutoramento
rica Risi
Fbio Alves
de Estudos Sociais (Disoc)
Fernanda De Negri
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea e Diretora Adjunta da Diretoria de Estudos
Setoriais (Diset)
XIV
Colaboradores
Frederico Barbosa
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)
Herton Arajo
Hugo Emanuel F. de Carvalho
Ians Melo Ferreira
Jefferson Lorencini Gazoni
Joo Alberto De Negri
Joo Carlos de Souza Carvalho
Joo Carlos Ramos Magalhes
e Urbanos (Dirur)
Jos Aparecido Ribeiro
Jos Arnaldo de Oliveira
Jos Aroudo Mota
e Urbanos (Dirur)
Jos Celso Cardoso Jr.
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria da Presidncia
Jos Mrcio Barros
Jos Valente Chaves
Tcnico de Desenvolvimento e Administrao do Ipea, na Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)
XV
Juliana Leito e Mello

Jnia Cristina P. R. da Conceio
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset)
Lauro Roberto A. Ramos
Leonardo Fernandes Vasconcelos
Lisa Biron
Luciana Acioly da Silva
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Cooperao e Desen-
volvimento (Dicod)
Lus Carlos G. de Magalhes
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, cedido Cmara dos Deputados
Luis Claudio Kubota
Lus Felipe Giesteira
de Estudos Setoriais (Diset)
Lus Fernando Tironi
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, no Gabinete da Presidncia
Luseni Aquino
Mansueto Almeida
Marco Antonio Carvalho Natalino
Margarida Hatem Pinto Coelho
Tcnica da Codeplan cedida ao Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur)
XVI
Colaboradores
Maria da Piedade Morais

Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos Regionais
e Urbanos (Dirur)
Maria Pion Pereira Dias
do Ipea, na Assessoria da Presidncia
Mariana Fandinho
Martha Cassiolato
Miguel A. P. Bruno
Assessor do Ipea, na Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac)
Milko Matijascic
Assessor da Presidncia do Ipea
Mirela de Carvalho
Natlia de Oliveira Fontoura
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedida ao Ipea, na Diretoria
Natlia Styro
Paulo Augusto Rego
Paulo Corbucci
e Urbanos (Dirur)
Persio M. A. Davison
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Chefia de Gabinete da Presidncia
Rafael H. Moraes Pereira
e Urbanos (Dirur)
XVII
Raquel Filgueiras de Almeida

do Ipea, na Diretoria de Estudos Setoriais (Diset)
Renault Michel Barreto e Silva
Assessor do Ipea, na Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac)
Ricardo Paes de Barros
Roberta Tomas
Roberto Arico Zamboni
e Urbanos (Dirur)
Rodrigo Pimentel Leo
do Ipea, na Diretoria de Cooperao e Desenvolvimento (Dicod)
Rosane Mendona
Professora do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF)
e pesquisadora bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD)
Rute Imanishi Rodrigues
Samuel Franco
Pesquisador do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS)
Sergei Soares
Solange Kanso
Suylan Midlej
Valdemar F. de Araujo Filho
Pesquisador visitante do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD)
XVIII
Introduo*
Quais so, hoje, os qualificativos mais pertinentes ideia de desenvolvimento, tais que destes
se possa fazer uso corrente para avanar na construo de entendimento comum do conceito?
Desde o fim da Segunda Guerra Mundial at aproximadamente o comeo dos anos
1970, desenvolvimento confundia-se com crescimento econmico, pois era entendido, funda-
mentalmente, como o processo pelo qual o sistema econmico criava e incorporava progresso
tcnico e ganhos de produtividade no mbito, sobretudo, das empresas.
Entretanto, com a constatao de que projetos de industrializao, por si ss, haviam
sido insuficientes para engendrar processos socialmente includentes, capazes de eliminar a
pobreza e combater as desigualdades, foi buscando-se terica e politicamente estabelecer
diferenciaes entre crescimento e desenvolvimento e, ao mesmo tempo, incorporar qualifi-
cativos que pudessem dar conta de ausncias ou lacunas para o conceito. No Brasil, exemplo
sintomtico deste movimento foi a incluso do S na sigla do BNDE em meados dos anos
de 1970, com o que o rgo mudou para o nome Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social.
Apesar de representar avano, no resolvia totalmente a questo. Estavam ainda de fora
do conceito outros qualificativos importantes que, desde aquela poca, j cobravam passagem
pelos crivos tericos e polticos pertinentes. Talvez o mais significativo destes, no contexto
brasileiro da dcada de 1970, referisse-se questo democrtica: seria possvel chamar de
desenvolvimento processo de crescimento econmico sem democracia?
A resposta dada pela sociedade brasileira da poca foi no. De fato, a incorporao
de direitos civis e polticos, em contexto de crescimento com autoritarismo, tornou-se
demanda social e desafio poltico prementes para que se pudesse considerar como tal a
experincia de desenvolvimento no Brasil da dcada de 1970. Ainda assim, era preciso
avanar mais. Foi quando ocorreu, com todo vigor, no bojo do processo de redemocrati-
zao do pas nos anos 1980, movimento dos mais importantes para a histria republicana
brasileira: a conquista e a constitucionalizao de direitos sociais, como condio tanto
para melhor caracterizar a incipiente democracia nacional, bem como para ofertar mais
contedo ao alcance do desenvolvimento brasileiro.
No entanto, a dimenso social da democracia e do desenvolvimento no est, ainda
hoje, definitivamente inscrita no imaginrio pblico do pas, sendo ponto de embate terico
e poltico ainda muito vivo; motivo pelo qual talvez permanea, na estrutura organizacional
de diversos nveis e reas de governo e mesmo em organizaes do setor privado , o social
como smbolo explcito de reivindicao.
* Agradecimento especial deve ser dado nova gerao de tcnicos de planejamento e pesquisa do Ipea, aprovados no concurso recm-concludo,
que, por meio do trabalho de reviso e atualizao das ementas relativas aos sete eixos temticos do desenvolvimento, presentes no processo em
curso de fortalecimento institucional do rgo, ajudaram a identificar com maior preciso os qualificativos atuais do desenvolvimento no Brasil.
Outras dimenses igualmente relevantes do desenvolvimento esto h algum tempo

cobrando seus espaos no significado implcito do termo. Esto todas ainda no plano das
reivindicaes tericas, em estgio de maturao poltica ainda bastante incipiente, e tam-
bm muito distantes do imaginrio coletivo. Mas j se avizinham e frequentam os debates
pblicos e interessam classe poltica, aos governantes e aos cidados comuns. Nem todas so
questes exatamente novas, mas todas so igualmente urgentes. Sem pretender esgot-las ou
hierarquiz-las, possvel, no entanto, identificar algumas das mais relevantes, aqui enuncia-
das na sequncia em que so discutidas nesta publicao.1
A primeira destas questes diz respeito insero internacional do pas e conduo das
polticas macroeconmicas. Em contexto de crescente internacionalizao dos fluxos de bens,
servios, pessoas e ideias pelo mundo, est posta para as naes a questo dos espaos possveis
e adequados de soberania econmica, poltica, militar, cultural etc. em suas respectivas
inseres e relaes externas. Este tema especialmente caro a qualquer projeto de desenvol-
vimento que se vislumbre para o Brasil, em razo, entre outros aspectos, de suas dimenses
territorial e populacional, riquezas naturais estratgicas, posies geopoltica e econmica na
Amrica Latina e pretenses recentes em mbito global. Esta dimenso de anlise tratada, na
presente publicao, sob a perspectiva dos impactos da mais nova e dramtica crise mundial
capitalista, buscando tanto indicar alguns desdobramentos desta no plano especificamente
da macroeconomia nacional, como revelar e discutir alguns aspectos cruciais para o debate
pblico corrente, explicitados pelos captulos que compem a Parte I deste Brasil em Desen-
volvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas (volume 1).
Os captulos organizam-se sob o entendimento analtico de que a promoo de situ-
aes socialmente timas do ponto de vista do pleno emprego dos fatores produtivos
(a terra, o capital, o trabalho e o conhecimento) requerem a presena do Estado como ator
essencial. Isto especialmente verdadeiro em economias em desenvolvimento, tais como a
brasileira, em que emergem problemas como altos nveis de desemprego e de precarizao
do trabalho, heterogeneidade estrutural, degradao ambiental, inflao e vulnerabilidade
externa. Tais questes convertem-se em interesse e objetivo coletivos, apenas possveis de
ser enfrentados pelo manejo de polticas pblicas que articulem virtuosamente os diversos
atores sociais em torno de projeto comum de desenvolvimento. Nesta perspectiva, uma
nao necessita de autonomia para entrar em rota sustentada de desenvolvimento, deci-
dindo soberanamente acerca de suas polticas internas e, tambm, das que envolvem o
relacionamento com outros pases e povos do mundo. Para tanto, deve-se buscar inde-
pendncia e mobilidade econmica, financeira, poltica e cultural; e, assim, ser capaz de
fazer e refazer trajetrias, visando reverter processos antigos de insero subordinada para
configurar sua histria individual.
1. Tratando-se, bem entendido, de processo histrico e social mutvel e condicionado, no o caso, nesta publicao, de buscar exaurir os inmeros
qualificativos que poderiam ainda ser alinhavados para conferir entendimento totalizante ao conceito de desenvolvimento. Entretanto, possvel e
necessrio indicar algumas outras dimenses a compor, hoje, no Brasil, o espectro de qualificativos indispensveis para compreenso contempor-
nea, civilizada e civilizante do desenvolvimento.
XX
Introduo
No plano estritamente interno, outras questes igualmente relevantes manifestam-se.

Os temas que sempre estiveram no centro das discusses sobre o crescimento econmico
ganham novos enfoques, demandando que sejam atualizados em seus termos e frente s
demais dimenses cruciais do desenvolvimento. Os vrios desafios ligados s esferas da pro-
duo (primria, secundria e terciria), da inovao e competitividade das empresas e do
pas constituem, assim, o segundo conjunto de questes relevantes que o debate sobre o
desenvolvimento provoca. Claramente, no se trata mais de priorizar estratgias ou pol-
ticas que representem ganhos de produtividade com vista apenas ou primordialmente
apropriao e acumulao empresarial, seja de controle privado, seja estatal, no nvel
particular ou setorial das empresas. Ao contrrio, tem-se j compreenso de que ganhos
sistmicos e dinmicos de produtividade s podem ser obtidos e fazem sentido em termos
do desenvolvimento se as respectivas polticas ou estratgias de produo, inovao e com-
petitividade estiverem concebidas e relacionadas satisfao tambm das condies postas
pelas dimenses da soberania externa, da coerncia macroeconmica, da regulao pblica,
da sustentabilidade ambiental, da convergncia regional, do equilbrio campo cidade e da
incluso e sustentao humana e social.
Nesta publicao, esses temas so tratados na Parte II (volume 2), em que as atividades de pro-
duo de conhecimento, tecnologia e inovao so concebidas como fundamentais para a reduo
das desigualdades e o desenvolvimento nacional. Refora-se a ideia de que as polticas de desenvol-
vimento produtivo e tecnolgico precisam ser econmica, social e ambientalmente sustentveis,
alm de aderentes s diferentes realidades regionais do pas, sendo necessrio que a agenda pblica
priorize polticas de fomento, incentivo e regulao em favor da articulao de atores e regies.
A compreenso de que temticas ligadas territorializao e regionalizao do desen-
volvimento adquiriram centralidade na agenda produtiva reforada pelos textos que com-
pem a Parte III (volume 2). Nesta, abordada gama ampla de velhas e novas questes que
se fazem repercutir sobre as perspectivas do desenvolvimento nacional hoje, diante dos riscos
crescentes ligados fragmentao regional brasileira, com suas implicaes diretas e indiretas
sobre os espaos urbanos e a sustentabilidade ambiental. A reduo das desigualdades entre os
diferentes espaos territoriais do pas, de um lado, e a configurao minimamente planejada
das cidades e de sua infraestrutura social, com complementaridade entre habitao, sanea-
mento e transporte pblico, de outro, so algumas das questes discutidas. A estas agregam-se
os temas da reduo dos impactos ambientalmente degradantes da atividade econmica e
da regulao do avano sobre o territrio em busca de suas riquezas, os quais se apresentam
como igualmente desafiadores para o pas. Juntas, estas grandes questes configuram uma
terceira que se projeta no debate sobre o desenvolvimento do pas na atualidade.
A adequao da logstica de base e infraestrutura econmica brasileira tema fundamen-
tal no debate sobre o desenvolvimento. Neste mbito, ganham especial destaque a discusso
sobre a atualizao da matriz energtica brasileira, com nfase em fontes renovveis e segurana
energtica, e a discusso sobre a reviso, a expanso e a integrao adequada, dos pontos de
vista tecnolgico, regional e ambiental, das infraestruturas de telecomunicaes e transportes,
XXI
considerada esta ltima em todos os modais pertinentes ao Brasil. No por outra razo que
a sustentabilidade ambiental afirmada nesta publicao como dimenso inseparvel da ativi-
dade econmica, devendo os ativos ambientais ser preservados, geridos e recuperados de forma
harmnica e complementar para tal sustentabilidade. A gesto dos biomas, da biodiversidade
e da biotecnologia brasileira representa aspecto econmico e poltico essenciais ao desenvolvi-
mento do pas, e as mudanas climticas e o fenmeno do aquecimento global devem receber
ateno especial e tratamento prospectivo para que se conheam seus possveis efeitos e que se
formulem polticas preventivas em tempo hbil. Em outras palavras, um projeto de desenvol-
vimento para o pas hoje deve incorporar inovaes tecnolgicas, institucionais e sociais que
conduzam aos usos estratgico e sustentvel dos ativos ambientais, traduzidos em aumento da
eficincia produtiva, reaproveitamento de rejeitos e estabelecimento de padro de produo e
consumo que respeite as capacidades do ambiente.
Finalmente, a publicao aborda quarta questo de extrema relevncia na discusso
sobre o desenvolvimento, qual seja: a ideia de que garantir direitos, promover a proteo
social e gerar oportunidades de incluso so no apenas objetivos plausveis, mas tambm
condies necessrias a qualquer projeto nacional em tal sentido. Em perspectiva histrica,
percebe-se que a civilizao ocidental constituiu conjunto de parmetros fundamentais de
convvio e sociabilidade, em torno dos quais passaram a se organizar certos direitos civis,
polticos e sociais, balizadores da moderna convivncia societria. Condensado na ideia forte
de cidadania, este conjunto de direitos e as oportunidades de acess-los passam a operar como
demarcadores dos processos de incluso ou excluso dos diferentes segmentos da sociedade
em cada pas ou regio, funcionando, portanto, como critrios complementares de aferio
do grau de desenvolvimento nacional em cada caso concreto.
Esses so os temas tratados nos captulos que compem as duas ltimas partes de Brasil em
Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas (volume 3), em que, como nas demais
partes da publicao, o engajamento do poder pblico, em todas as suas esferas e dimenses,
percebido como fundamental para promoo de cidadania, incluso e proteo social, elemen-
tos cruciais de estratgias de desenvolvimento com equidade. Assim, a perspectiva da expanso
e consolidao dos direitos civis, polticos e sociais orienta viso sobre a presena do Estado no
que tange ao planejamento e implementao das polticas sociais, sendo enfocadas aes de
sade, educao, transferncia de renda e cultura, na Parte IV; e ateno a infncia, juventude e
populao idosa, promoo dos direitos das mulheres e segurana pblica, na Parte V.
Em virtude do impacto quase imediato que as aes na rea social tm sobre a vida da
populao, natural que o processo decisrio e vrios aspectos envolvidos na gesto das pol-
ticas neste mbito interessem e mobilizem inmeros segmentos da sociedade. Reforando a
perspectiva de que um projeto de desenvolvimento requer o debate sobre tais dinmicas e os
arranjos institucionais mais favorveis construo democrtica, o volume 3 desta publicao
trata de algumas destas polticas, ressaltando, em particular, o processo de construo da
agenda e de realizao de gastos na rea social (Parte IV) e a dinmica de articulao transver-
sal das aes de governo e de absoro da participao social nos espaos decisrios (Parte V).
XXII
Introduo
Isto posto, percebe-se que as cinco partes desta publicao no apenas ofertam publici-
dade a conjunto amplo de trabalhos de pesquisa em curso no Ipea, com foco nas polticas, nos
programas e nas aes governamentais, como tambm permitem conferir sentido agregador
a este esforo institucional. Trata-se, portanto, de processo em construo, que possibilitar
a consolidao no Ipea de prtica de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das
aes governamentais, especialmente em mbito federal. Nossa aposta de que a elabora-
o anual de novas edies deste Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas
Pblicas produzir incremento analtico gradual de compreenso acerca dos diversos temas e
assuntos em pauta na agenda pblica brasileira, metodologicamente mais transdisciplinar em
termos de abordagens e alternativas de pesquisa. Com isso, pretende-se obter, ao longo dos
anos, capacitao tcnica e viso institucional abrangente e aprofundada acerca dos proble-
mas nacionais e da capacidade do Estado de enfrent-los adequadamente.
As edies das quais esta publicao sequncia, especialmente a ltima, j haviam se
organizado na perspectiva de analisar o papel e os limites do Estado sobre o desenvolvimento
da economia e da sociedade brasileira nos ltimos anos.2 Em sintonia com esta opo, a
edio de 2009 inaugura novo momento, em que a temtica geral do Estado em suas relaes
com o desenvolvimento nacional permanece sendo perseguida, mas com vista para a questo
mais especfica do planejamento das polticas governamentais. Ao realizar este esforo no
Ipea, busca-se, alm de atender a parte de sua misso institucional, gerar conhecimento e
massa crtica para o debate pblico sobre o planejamento governamental na atualidade, cada
vez mais necessrio s diversas instncias e aos nveis de governo do pas.
Algumas questes de relevo que rondam esse debate so:
Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje, e que caractersticas
e funes deveria possuir, frente complexidade dos problemas, das demandas e das
necessidades da sociedade?
Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planejamento gover-
namental hoje?
Quais as caractersticas requeridas e as possibilidades efetivas dos rgos de governo
que desempenham a atividade de planejamento?
Quais os instrumentais e as tcnicas adequados para as atividades de planejamento
governamental na atualidade?
Que balano pode-se fazer das polticas de mbito nacional mais importantes em
operao no pas hoje?
Que diretrizes pode-se oferecer para o aprimoramento destas polticas e
como implement-las?
2. Ver AMORIM, R. L. C; CAMPOS, A. G.; GARCIA, R. C. (Ed.). Brasil: o estado de uma nao Estado, crescimento e desenvolvimento: a eficincia
do setor pblico no Brasil, 2007. Braslia: Ipea, 2008.
XXIII
consenso que a atividade de planejamento governamental no deve ser desempenhada

como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar,
h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem
concebido nem executado sem considerar os diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em
disputa no cotidiano. Em suma, no h efetividade, hoje, em formulao que se imponha de cima
para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado at chegar aos espaos da vida econmica e social.
Em segundo lugar, preciso ter em mente que, tornando-se as sociedades contempor-
neas mais complexas, mais e maiores desafios vm sendo enfrentados de forma fragmentada,
o que compromete a efetividade das aes governamentais. A tendncia de pulverizao e
reduo do papel do Estado, como consequncia de processos no lineares e no equilibrados
de institucionalizao de determinadas funes, restringe o raio de discricionariedade da gesto
governamental ou seja, do planejamento, no sentido forte do termo, que diz respeito ao
processo de mediao entre o conhecimento e a ao.
Em outras palavras, pode-se dizer que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, em
paralelo desvalorizao da funo planejamento em geral, em ambiente ideologicamente hostil
presena e atuao do Estado, esta funo pblica foi adquirindo caractersticas muito diferentes
daquelas com as quais costumava ser identificada. Hoje, a estrutura e a forma de funcionamento
do planejamento governamental vigente no pas esto, em grande medida, esvaziadas de conte-
do poltico, robustecidas de ingredientes tcnico-operacionais e de controles fsico-financeiros
de aes difusas, diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e
movimento, ainda que no nvel setorial, no nem fcil nem rpido de identificar.
Se essas impresses gerais sobre as caractersticas do planejamento governamental, hoje,
fazem sentido, torna-se imperioso dar resposta s questes suscitadas anteriormente. Afinal, a
atuao exitosa do Estado sobre o desenvolvimento do pas passa pelo planejamento adequado de
polticas, programas e aes de governo. Assim, fundamental ressignificar tal qual sugerido em
relao categoria desenvolvimento os termos pelos quais deve ser compreendido o conceito
de planejamento governamental na atualidade. E, tal qual naquele caso, isto tambm no pode
ser feito sem o trabalho cotidiano de pesquisa e investigao que est na base desta publicao.
Nesse contexto, algumas ideias sobre o planejamento governamental na atualidade apa-
recem com fora, embora ainda no estejam bem delineadas. Exatamente por isso, demandam
reflexo. Na primeira etapa, surge o binmio planejamento engajamento, isto , a ideia de
que qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz
precisa considerar o mltiplo engajamento dos atores diretamente envolvidos com a questo,
sejam estes polticos, especialistas, integrantes da burocracia estatal, sejam, ainda, os benefi-
cirios da ao que se pretende realizar. Ou seja, a atividade de planejamento deve passar por
processo de horizontalizao, afirme-se, de incorporao da participao e do envolvimento
direto dos vrios atores ligados s temticas em tela.
Na segunda etapa, ganha relevncia o binmio articulao coordenao, ou seja, a ideia
de que grande parte de qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental est
ligada ao complexo desafio de articulao institucional e, em paralelo, ao esforo igualmente
XXIV
Introduo
amplo de coordenao geral das aes de planejamento. Em ambos os casos, esto em jogo
muitos atores, cada qual com seu conjunto de interesses e recursos de poder, de modo que
grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental hoje depende, na ver-
dade, da capacidade que polticos e gestores pblicos tenham de promover espaos ou opor-
tunidades de articulao e coordenao em diversos nveis.
Na terceira etapa, apresenta-se o binmio prospeco proposio, isto , a ideia de que,
cada vez mais, ambas as dimenses aludidas devem compor o norte das atividades e iniciativas
de planejamento. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e tc-
nicas de apreenso e interpretao de cenrios e tendncias e, ao mesmo tempo, de conferir aos
rgos que desempenham tal funo a legitimidade de atuar no jogo poltico propondo alter-
nativas para reorientar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo.
Na quarta etapa, destaca-se o binmio estratgias trajetrias, que significa, claramente,
dotar a funo planejamento do poder de ser, entrementes, o aglutinador de propostas, dire-
trizes e projetos; enfim, de estratgias de ao que anunciem, em seus contedos, as poten-
cialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao
ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
O debate e o enfrentamento de todas as questes enunciadas nesta publicao seguramente
requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos da sociedade brasileira,
includos os setores produtivos e os movimentos organizados da sociedade civil. essencial,
contudo, reconhecer que o Estado brasileiro desempenha papel essencial e indelegvel como
forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do pas. Esta publicao pretende
exatamente contribuir para esclarecer a atuao do poder pblico na experincia brasileira
recente, enfocando aspectos que instrumentalizem o debate sobre os avanos alcanados e os
desafios ainda pendentes para contribuio efetiva do Estado ao desenvolvimento brasileiro.
Em suma, o desenvolvimento que se busca torna-se, ento, processo contnuo de apren-
dizado e conquistas, cujas dimenses ou qualificativos agregam-se terica e politicamente
tanto em simultneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois hoje,
finalmente, sabe-se que ou assim ou no se est discutindo o desenvolvimento.
Marcio Pochmann O Comit Editorial

Presidente do Ipea Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)
Diretoria Colegiada Herton Ellery Arajo
Fernando Ferreira Jos Valente Chaves
Joo Sics Lus Fernando Tironi
Jorge Abraho de Castro Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Liana Maria da Frota Carleial Luseni Maria Cordeiro de Aquino
Mrcio Wohlers de Almeida Maria Martha de Meneses Costa Cassiolato
Mrio Lisboa Theodoro Murilo Lobo
XXV
PARTE I
Insero Internacional e Macroeconomia Brasileira
A Parte I composta por seis captulos que se complementam em suas respectivas pro-
blemticas e objetos de investigao. Dessa forma, as anlises propostas e os resultados
alcanados tornam-se cruciais compreenso do desenvolvimento econmico brasileiro,
diante dos desafios impostos pelas transformaes recentes na economia mundial. Neste
contexto, dada sua gravidade e rpida propagao pelos pases emergentes, so tambm
destacados os principais impactos da atual crise americana, procurando-se identificar
possveis causas, mecanismos de propagao e formas de superao.
Do ponto de vista do mtodo de abordagem, os trabalhos reunidos neste livro procuram
avanar na anlise das relaes internacionais como componente importante dos processos de
crescimento e desenvolvimento econmicos. Para as anlises que partem das teorias econ-
micas tradicionais, existiria nico padro eficiente e generalizvel de adeso das economias ao
regime internacional: aquele fundamentado em mercados livres no que concerne aos fluxos
de capitais e ao comrcio exterior. Aos Estados nacionais caberia menos o papel de provedor
direto de bens e servios que as sociedades demandam e muito mais o de regulador de arquite-
tura institucional favorvel aos fluxos de capital. Assim, livres para atuar em mercados globais,
os tomadores de decises cruciais estariam proporcionando, automtica e necessariamente,
as condies econmicas para a expanso dos nveis de vida e bem-estar de todos os demais
membros da sociedade.
A incoerncia dessa viso provm da reduo da macroeconomia do crescimento e do
desenvolvimento a um conjunto de fenmenos econmicos perfeitamente inteligveis a partir
dos comportamentos de empresas de indivduos isolados, mas postos em interao por meca-
nismos puramente mercantis e concorrenciais. A partir da dcada de 1990, esta concepo
contribuiria para difundir a globalizao, principalmente sob a forma de adeso passiva das
economias aos mercados globais, como se fosse a senha de entrada em um mundo pleno de
virtudes e vantagens irrecusveis. Nem a sucesso de crises financeiras que pontilharam este
perodo foi capaz de abalar a crena de que os processos de abertura econmica seriam sempre
benficos s economias emergentes e em desenvolvimento. Em parte porque a performance da
economia americana nos anos 1990 parecia mostrar ao mundo que, se todos adotassem seu
modelo e suas instituies, as trajetrias de crescimento seriam retomadas e todos ganhariam
com configurao considerada superior das relaes internacionais.
Em consequncia, a vulgarizao da concepo de que economia global sob regulao

concorrencial (ou liberal) seria intrinsecamente eficiente, tanto do ponto de vista econ-
mico quanto social, levou ao esvaziamento poltico dos papis fundamentais do Estado no
processo de desenvolvimento econmico das naes. No faltaram as interpretaes preci-
pitadas de que a internacionalizao das economias conduziria eliminao das fronteiras
entre pases e ao fim dos Estados nacionais. A chamada hiptese da convergncia foi deri-
vao natural da ideia de que o processo de internacionalizao conduziria as economias
nacionais configurao homognea e cannica, em geral percebida como homloga da
economia americana. No entanto, passada a euforia com as promessas da globalizao, a
paisagem econmica no incio do sculo XXI mostrou-se muito diferente daquela que se
pode deduzir dos modelos econmicos de base axiomtica, mesmo os mais sofisticados.
Com a constatao das evolues contrastadas entre, por exemplo, a sia e a Amrica
Latina, tornou-se claro que eram viveis diferentes formas de insero das economias no
cenrio internacional, e no nico padro universal a ser seguido por todos que buscavam
as trilhas do desenvolvimento. Algumas destas formas possibilitavam dinmicas econ-
micas muito mais consentneas com as demandas sociais em matria de emprego e de
renda, enquanto outras se mostravam mais propcias acumulao de riquezas na rbita
financeira, sem necessariamente proporcionar as condies de retomada do crescimento
econmico em taxas altas e sustentveis.
O Brasil optou pela segunda modalidade, justamente quando o retorno democracia
poltica lhe teria facilitado a emergncia e a consolidao de regimes de alto crescimento
com distribuio de renda. Pode-se argumentar que este pas perdeu grande oportunidade
histrica, retardando o processo de desenvolvimento. O grfico 1 mostra que, desde 1996,
a economia brasileira vem apresentando a pior performance macroeconmica em termos de
crescimento econmico, em comparao mdia dos pases emergentes. Surpreendente-
mente, o crescimento tendencial do Brasil fica inclusive abaixo do da frica. No subperodo
de vigncia do regime de cmbio fixo ajustvel (1995-1999), as taxas tendenciais de cresci-
mento so nitidamente declinantes. A recuperao ocorre a partir de 2000, mas a economia
mostra-se incapaz de superar o maior dinamismo dos demais emergentes, fato lamentvel
considerando-se as vantagens comparativas brasileiras, o tamanho do mercado interno poten-
cial e as bases produtivas existentes.
28
GRFICO 1
Taxas tendenciais de crescimento econmico 1995-2008
(Em % a.a.)
8
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Economias emergentes e em desenvolvimento frica Brasil
Fonte: World Economic Outlook.

Elaborao: Ipea.
Obs.: As sries tendenciais foram estimadas por regresso local (loess smoothing) com as sries originais das taxas de crescimento do produto interno bruto
(PIB) dos pases.
A tendncia de baixo crescimento econmico do Brasil, justamente em um perodo em

que a estabilidade de preos foi alcanada e o ambiente internacional apresentava-se altamente
favorvel retomada do investimento produtivo, no pode ser explicada sem anlise das par-
ticularidades de sua forma de insero internacional. Reforando os argumentos anteriores,
os resultados das anlises histricas e das comparaes internacionais mostraram que as eco-
nomias mais bem-sucedidas, em termos de crescimento econmico ou de bem-estar social,
so aquelas que souberam combinar de maneira criativa Estado e mercado para enfrentar os
desafios impostos pela internacionalizao. Uma das grandes lies da evoluo econmica
mundial no perodo 1985-2008 foi a de que tanto as estratgias de desenvolvimento do tipo
tudo ao Estado como as do tipo tudo ao mercado encontram seus limites endgenos.
Mercados e Estados no so substitutos uns dos outros, mas, sim, instncias complementares
no que concerne ao estabelecimento de arranjos institucionais capazes de garantir coerncia
macroeconmica e coeso social, duas condies bsicas do desenvolvimento das naes.
A eficincia econmica com bem-estar social no se apresenta como a consequncia de
configuraes institucionais polares, supostas mutuamente excludentes e incompatveis: ou as
sociedades adotam configuraes estruturais pr-mercado ou tero de optar por posies pr-
Estado. Os ensinamentos das pesquisas recentes no mbito das abordagens neoinstitucionalistas
desmentem a existncia deste suposto trade-off entre pblico privado ou entre mercado
Estado. H leque amplo de configuraes possveis, algumas delas se revelando mais capazes de
29
proporcionar a retomada do desenvolvimento, enquanto outras, se no o bloqueiam, terminam

por retard-lo, condenando as economias a trajetrias de baixo e instvel crescimento. Trata-se,
portanto, de escolha sociopoltica, e no de atributo similar ao dos fenmenos da natureza.
Com o aprofundamento da internacionalizao dos capitais, via desregulao em
mercados globais e em ambiente marcado pelo aprofundamento dos riscos sistmicos e
da incerteza, os regimes monetrios dos pases emergentes passaram a evoluir sob a influ-
ncia direta das finanas privadas. Em consequncia, a autonomia da poltica econmica
foi significativamente reduzida, exacerbando a presso dos mercados financeiros em prol
da formatao de um Estado frugal, com reduzida cobertura social e baixa carga tribu-
tria sobre o capital. Poder-se-ia supor que, nestas condies, os agentes superavitrios
(os poupadores) estariam mais propensos a ampliar a oferta de crdito a menores custos
ao consumidor final e aos empresrios dos setores produtivos. No caso brasileiro, sobre-
tudo, mas tambm em muitos outros pases que aprofundaram os canais financeiros de
insero internacional, no exatamente isto o que se observa. Em geral, ou a oferta de
crdito ampliada em proveito de produes importadas, deslocando a indstria local,
ou esta permanece restrita por seu elevado custo, dada a alternativa muito mais atrativa
de alocao das poupanas das famlias e das empresas produtivas em ativos lquidos e
rentveis, ofertados pelos mercados financeiros globais.
O presente livro rene contribuies que, sem pretender esgotar essa temtica, so capa-
zes de fornecer diagnstico acurado dos principais problemas econmicos do Brasil, fora das
interpretaes convencionais e dos mitos de insero internacional cannica. Os padres de
desempenho macroeconmico so analisados a partir da interao entre estruturas e con-
junturas especficas que lhes so associadas; afinal, como destacava o historiador econmico
Fernand Braudel, cada sociedade tem a conjuntura e as crises de sua estrutura. Um dos
eixos que confere unidade aos temas abordados precisamente o do reconhecimento do setor
pblico como agente da retomada do processo de desenvolvimento econmico brasileiro.
O fundamento terico e histrico para essa perspectiva decorre do fato de que aos
empresrios no caberiam, necessariamente, prerrogativas e anseios desenvolvimentistas,
visto que a lgica da revalorizao dos capitais assenta-se na busca do lucro privado. Mais
precisamente, do ponto de vista dos proprietrios de capital, empresas so criadas para cum-
prir objetivos de valorizao de riqueza. A questo sobre se geraro ou no empregos com-
patveis com as demandas da comunidade e se a remunerao ser adequada ou insatisfat-
ria frequentemente est fora de cogitao para unidade individual de produo. Portanto,
exceto no caso de organizaes filantrpicas que no possuem interesses mercantis, no se
deve esperar que os capitais tenham, por sua lgica e natureza, pretenses de promover ou
mesmo de entravar o processo de desenvolvimento. O desenvolvimento prerrogativa da
sociedade como um todo e deve ser buscado ostensivamente pelo Estado e suas instituies.
Nesse sentido, as intervenes pblicas so superiores aos mecanismos de mercado no que
concernem s decises estratgicas no mbito da economia nacional.
30
De fato, as interdependncias das economias nacionais com relao a suas respectivas for-
mas de insero internacional reabriram a discusso dos papis ativos do Estado em relao aos
diferentes regimes de crescimento econmico e tipos de crise de que so portadores. Entre 1980 e
1996, a participao da indstria de transformao brasileira no PIB reduziu-se em 50%, segundo
dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Um dos fatores principais desta
evoluo desfavorvel foi a forte apreciao real do cmbio iniciada j no perodo pr-abertura.
Mas, a despeito da agenda liberalizante, esta perda no foi recuperada no perodo 1997-2008,
quando a economia brasileira consolida a adeso ao processo de globalizao comercial e finan-
ceira. Pelo contrrio, apesar da modernizao das plantas, favorecida pela importao de bens de
capital e pelos elevados ganhos de produtividade, a indstria continuou perdendo participao
relativa entre 2004 e 2008, precisamente quando a economia brasileira crescia a taxas mais altas.
A opo por trajetrias de acumulao intensiva em um cenrio de alta concentrao funcional
da renda pode ser parte importante da explicao, mas sobressai-se tambm o fato de que a inds-
tria que sobreviveu apreciao cambial basicamente produtora de bens de mais baixo valor
agregado, elevando significativamente o peso das commodities na pauta de exportaes do Brasil.
Anlises histricas e comparaes internacionais mostram tambm que mudanas nas for-
mas de insero internacional so decisivas na reconfigurao da indstria e do ambiente econ-
mico domstico. Afastando-se das concepes convencionais, no h fundamentos tericos nem
empricos satisfatrios que possam corroborar as interpretaes de que os processos de liberaliza-
o econmica so sempre geradores de maior nvel de eficincia, melhorando significativamente
os padres de vida das populaes. As experincias dos pases asiticos confirmam que o recurso
estratgia consistente de desenvolvimento com polticas industriais adequadas condio
necessria para que os desafios impostos pela concorrncia internacional possam converter-se
em fatores propulsores do desenvolvimento das naes. Por sua vez, a mera adeso a ambiente
externo de alta concorrncia pode acarretar perdas em setores e ramos importantes da indstria
nacional. Polticas proativas de desenvolvimento industrial devem ser o recurso bsico para o
enfrentamento da concorrncia externa e para a aquisio de vantagens competitivas dinmicas.
A seguir, procede-se a sntese dos principais resultados e argumentos desenvolvidos em
cada captulo da Parte I, em sua unidade temtica e atualidade das questes abordadas.
O captulo 1 analisa a atual crise financeira americana e seus possveis desdobramentos
tanto a curto quanto a mdio prazos, sobre a economia mundial, destacando tambm o caso
do Brasil. So explicitados os efeitos macroeconmicos da crise no cenrio internacional e o
modo como a grande interdependncia financeira entre os pases contribuiu para a rpida
propagao dos chamados efeitos de contgio. Originada nos Estados Unidos por fatores
macro e microeconmicos especficos, a crise financeira logo contaminou os demais mercados
globais e, em consequncia, propagou-se para os setores produtivos. Nesse sentido, este cap-
tulo explicita dois fenmenos intimamente ligados: a crise de crdito e liquidez, que travou
imediatamente os canais de financiamento das economias, e a dramtica contrao dos fluxos
de comrcio internacional, que contribuiu para contnua queda das receitas de exportao e,
consequentemente, do nvel de renda de diversos pases.
31
Em seguida, desenvolve-se discusso acerca do movimento de internacionalizao pro-

dutiva, isto , de intensificao do fluxo de investimento direto estrangeiro e da crescente
participao das empresas multinacionais na dinmica econmica global. O argumento central
parte da constatao de que, nas ltimas dcadas, afirma-se tendncia de concentrao do
capital (aumento do nmero de fuses e aquisies) que acabou por conferir s grandes cor-
poraes transnacionais papel cada vez mais influente na produo internacional. Contudo,
a deflagrao da crise ameaa colocar em xeque a situao de liderana destas empresas, que
vm sofrendo fortemente com a retrao da economia mundial e com a escassez de crdito.
Este fato sugere ainda que as grandes corporaes devam buscar opes de inovao e organi-
zao da produo para resistir recesso mundial. Na sequncia, o captulo apresenta algumas
projees de desempenho econmico realizadas por instituies multilaterais para os anos de
2009 e 2010, destacando a reverso da posio histrica das economias emergentes em relao
s desenvolvidas. Ao contrrio das crises anteriores, dessa vez espera-se desempenho melhor
dos pases emergentes, at agora afetados menos fortemente do que os pases desenvolvidos.
Por fim, o texto sistematiza as principais reaes crise, em termos de poltica econmica, pra-
ticadas em diferentes pases. Destaca, ainda, que as aes tm articulado-se, principalmente,
no mbito monetrio e creditcio, por meio da recapitalizao dos bancos, do aumento da
liquidez e da reduo das taxas de juros. Na rea fiscal, estas aes realizam-se por intermdio
de grandes pacotes de estmulo econmico, gastos em infraestrutura e reduo de impostos.
Mais detalhadamente, o captulo 1 estabelece problemtica fundamental compreenso
da crise americana atual, pois investiga em que medida a retrao do crdito seria realmente
causa ou, de fato, consequncia da crise. As teorias das crises econmicas mostram que a
retrao do crdito e os fenmenos de superproduo e de superacumulao de capitais so,
normalmente, resultados ou formas de expresso da crise. A no percepo desta direo de
causalidade tem levado a interpretaes simplistas das causas e dos fatores de propagao. Em
geral, as crises financeiras so assimiladas a crises de confiana, derivadas da deteriorao das
expectativas dos detentores de capital. Mas, do ponto de vista analtico, a perda de confiana
decorre da ruptura de determinadas regularidades econmicas tidas como fundamentais
revalorizao dos capitais. Por exemplo, a elevao do nmero de inadimplentes subprimes
provoca, a partir de certo limiar, a queda significativa da rentabilidade mdia dos capitais
alocados nestes ativos e, claro, as expectativas e a confiana nas operaes monetrias e
financeiras que lhes correspondem sero, portanto, deterioradas.
Consequentemente, abordagem consistente das causas e dos mecanismos de propagao
das crises econmicas deve buscar primeiro os fatores objetivos ligados estrutura econ-
mica ou arquitetura institucional que orienta e coordena os comportamentos dos agentes.
A necessidade de novos dispositivos normativos ou de regulao no mbito dos mercados
financeiros globais, como pr-condio de superao da crise atual e de preveno contra outras
que possam surgir, emerge precisamente deste contexto. A gravidade desta crise no permite
sua superao por mudanas apenas nos rumos da poltica econmica. Nova configurao
institucional que seja a base para novo sistema monetrio internacional deve ser proposta.
32
Afinal, a redefinio das regras de insero internacional , de fato, opo sempre aberta aos
Estados-Nao, apesar de sua viabilidade depender diretamente das foras polticas e econmi-
cas que regem as relaes de interdependncia entre as economias do mundo. Como as finan-
as so potencialmente desestabilizadoras, os governos podem considerar o estabelecimento
de novas regras para a circulao de capitais especulativos nos espaos econmicos nacionais.
Estudos de caso mostram que certo controle dos movimentos financeiros de curto prazo
favorecem a estabilidade macrodinmica das economias, alm de permitir taxas mais elevadas
de crescimento econmico. Mas, neste contexto, os interesses polticos e econmicos surgem
imediatamente como entraves, pois entre os detentores de capital existem aqueles que pressio-
nam em favor da manuteno da configurao vigente, na medida em que esta lhes permite
maximizar posies de carteira, inclusive mediante a aquisio de ativos lquidos e rentveis
no exterior. Entretanto, fica claro que a otimizao ou a situao amplamente favorvel a
segmentos minoritrios e particulares da populao no implica que, no plano macroecon-
mico, determinado pas esteja em configurao tima do ponto de vista econmico e social.
A crise americana estabelece ento cenrio propcio discusso desta problemtica e imple-
mentao de reformas estruturais mais consentneas com os anseios de toda a sociedade, e
no apenas de setores ou classes especficas.
O captulo 2 prolonga e aprofunda a discusso precedente, mas o foco desloca-se agora
para o caso do Brasil. Inicia com seo sobre as relaes entre estabilidade, restrio externa
e retomada do crescimento no perodo 1994-2003, fase em que a dinmica da economia
brasileira mostrou-se nitidamente instvel, permanecendo em ciclos do tipo stop and go.
Em geral, nas avaliaes de performance macroeconmica so utilizados como principais
indicadores: nvel e taxa de crescimento do PIB; taxa de inflao; taxa de desemprego total
aberto e oculto pelo desalento e pelo trabalho precrio; e comportamento das finanas pbli-
cas e do setor externo. Pode-se afirmar, com base nos dados empricos, que apenas no quesito
inflao o Brasil aparece como bem-sucedido. O crescimento econmico foi medocre, a
taxa de desemprego foi elevada, as finanas pblicas estiveram sobrecarregadas por dvida
custosamente financiada e o setor externo esteve sob presso recorrente de desequilbrios e de
potenciais ataques especulativos contra a moeda nacional.
Apresentam-se diagnstico da poltica econmica e as alternativas de enfrentamento
da crise a curto e mdio prazos de que o Brasil pode dispor. Inicialmente, procede-se
avaliao da recuperao do desempenho macroeconmico recente no Brasil, destacando
o processo de estabilidade de preos, o problema da restrio externa e a retomada do
crescimento a taxas mais altas, e que perdura at 2008. A economia brasileira apresentava
entre 2004 e 2008 conjunto de indicadores que apontavam para a consolidao de novo
regime de crescimento e acumulao de capital. No entanto, o diagnstico resultante o
de que a ecloso da crise financeira mundial pode abortar este processo, caso medidas de
enfrentamento da crise no sejam adotadas com urgncia e na amplitude que a realidade
econmica brasileira requer.
33
Os impactos da crise financeira tornaram-se explcitos no segundo semestre de 2008, levando

significativa contrao do PIB no ltimo trimestre desse ano. Embora um conjunto de indi-
cadores de vulnerabilidade externa tivesse melhorado a partir de 2004, o fato relevante que a
reduo da fragilidade da economia brasileira aos choques externos mostrou-se apenas aparente e,
portanto, insuficiente para proteger o pas da crise americana. No intuito de desenvolver explica-
es para os reflexos e os canais de transmisso da crise financeira no Brasil, apesar de o pas parecer
estar protegido da crise externa, discute-se o papel exercido pelas expectativas, a financeirizao das
empresas produtivas, a contrao do crdito global, bem como os impactos sobre as exportaes.
A discusso estende-se, procurando mostrar que j havia na economia brasileira pr-crise
dinmica domstica particular, subproduto de polticas monetria e fiscal intencionalmente res-
tritivas e de poltica de cmbio apreciado subordinada ao regime monetrio-financeiro vigente.
Focado prioritariamente no controle da inflao, o regime de poltica econmica que o pas vem
adotando levaria inevitavelmente a economia desacelerao quando a propagao da crise pelos
mercados globais a atingisse. As turbulncias da crise externa sobrepuseram-se aos efeitos de pol-
tica macroeconmica contracionista, na contramo dos demais pases do mundo, e potencializa-
ram o ritmo de inflexo da economia nacional. exatamente em determinado contexto que um
sistema de metas de inflao funcionando em economia de alta taxa de juros reais e concentrao
da renda pode revelar-se em franco desacordo com as necessidades de retomada sustentada da
taxa de investimento e de crescimento econmico, pois sua racionalidade e lgica de funciona-
mento impedem redues mais rpidas e de maior magnitude das taxas do Sistema Especial de
Liquidao e de Custdia (Selic). Reforando a compreenso desta problemtica, alm de apre-
sentar diversos outros indicadores macroeconmicos fundamentais, o captulo tambm mostra o
declnio tendencial da proporo do lucro bruto macroeconmico destinado aos investimentos
produtivos (formao bruta de capital fixo (FBCF) em mquinas, equipamentos e construes
no residenciais) e to necessrios ao desenvolvimento econmico brasileiro. Apesar de a parcela
dos lucros no PIB (profit share) ter voltado a crescer a partir de 1994, quando a economia alcana
estabilidade de preos e aprofunda nova forma de insero internacional, a parcela investida
declina, saindo de pico de 56,5% em 1975 para 28,5% em 2006. A diferena responder pela
intensificao dos fluxos destinados aos ativos financeiros domsticos e externos e s remessas de
lucros e dividendos que pressionam o balano de pagamentos do Brasil.
Quando esse fenmeno generalizado e pode contar com macroestrutura financeira
que lhe permite a reproduo com o aval do Estado, a literatura econmica internacional
o classifica como decorrente de processo de financeirizao da economia (financialization).
Este processo reduz significativamente a autonomia da poltica econmica e particularmente
da poltica monetria. Mesmo que possam ter independncia de facto como no Brasil ou
formal com relao aos governos de seus respectivos pases, os bancos centrais mostram-se
fortemente subordinados lgica de valorizao e s exigncias das finanas privadas que
atuam em escala global critrios de avaliao dos fundamentos econmicos, de credibili-
dade, de parcimnia nos gastos pblicos etc. esta uma das explicaes mais consistentes
para as dificuldades de redirecionar a poltica econmica e o planejamento para os objetivos
de pleno emprego e de acelerao do crescimento econmico.
34
Na anlise desenvolvida no captulo 2, a mudana radical nos cenrios externo e interno

em fins de 2008 mostrou que a crise no meramente conjuntural e que, portanto, no tem
carter acidental e transitrio. Mudanas no mbito da poltica econmica, embora impres-
cindveis, podero apenas atenuar os efeitos de contgio e amenizar os custos sociais sobre
segmentos mais vulnerveis da populao brasileira. Consequentemente, para vencer os obs-
tculos mais significativos retomada do crescimento econmico sustentvel e desencadear
as transformaes estruturais necessrias ao avano do processo de desenvolvimento, preciso
repensar o modelo econmico vigente, e no apenas a poltica econmica que o pressupe.
O captulo finaliza destacando que o Brasil possui condies endgenas vantajosas (dimenso
continental, ampla base de recursos naturais, parque produtivo diversificado e integrado,
menor dependncia energtica, bancos e empresas estatais estruturalmente sofisticados etc.)
que permitem definir caminhos alternativos para o enfrentamento da crise, fora da aceitao
passiva dos impulsos externos adversos. Criar ambiente em que empresrios produzam mais
e contratem mais trabalhadores deve ser o alvo da nova arquitetura do oramento pblico.
O captulo 3 destaca a evoluo recente e as perspectivas das finanas pblicas brasileiras,
dando especial ateno ao investimento pblico. Inicialmente, aponta-se a importncia das
decises das administraes pblicas brasileiras para a determinao do PIB, no que concerne
a horizonte econmico tanto de curto quanto de longo prazos. Para se ter ideia da magnitude,
a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios respondem por 15% do valor agregado
total da economia brasileira, consomem 20% do PIB, arrecadam 36% e devolvem para o
setor privado 16% do PIB sob a forma de subsdios, previdncia e assistncia social.
So ressaltados alguns dos principais fatos estilizados sobre as finanas pblicas brasilei-
ras, como tambm as relaes de causalidades entre estes no perodo anterior crise econmica
mundial de 2008. Primeiramente, os choques adversos sobre a dvida pblica advindos das
crises cambiais de 1999 e 2002 levaram deciso poltica de criar novos tributos e aumentar
alquotas e a base de incidncia de tributos preexistentes. Depois, estas alteraes no sistema
tributrio levaram elevao contnua da carga tributria bruta da economia entre 1998 e
2008. Por fim, este aumento de recursos possibilitou a elevao real do salrio mnimo (SM)
e de transferncias pblicas de assistncia e previdncia, que ensejaram importantes melhorias
na distribuio da renda pessoal entre os brasileiros, permitindo incorporar ao mercado de
consumo milhes de pessoas e, assim, angariar apoio para a poltica econmica.
Todavia, a ecloso da crise em 2008 fez que as perspectivas para 2009 fossem menos
promissoras. A expectativa que a taxa de crescimento econmico caia e a arrecadao cresa
ainda menos que o PIB, forando a reduo dos gastos e comprometendo a trajetria decli-
nante da dvida lquida do setor pblico como proporo do PIB. A reduo abrupta da arre-
cadao tributria torna inevitvel a reduo da meta de supervit primrio do setor pblico.
No entanto, entende-se que esta queda dificilmente implicar crescimento descontrolado da
dvida pblica e que, na ausncia de valorizaes significativas na taxa de cmbio, a dvida
pblica no dever fechar 2009 com valor maior do que era no incio de 2008.
35
Do ponto de vista dos investimentos pblicos incluindo as empresas estatais , pro-

vvel que, por um lado, as despesas de investimento dos estados e dos municpios caiam como
percentual do PIB, em virtude da queda na arrecadao; por outro, pode-se esperar o aumento
dos investimentos da Unio pelos compromissos assumidos com o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e das empresas estatais, com destaque para a Petrobras. Ressalte-se a difi-
culdade de apontar o resultado final destas duas tendncias, mas dificilmente os investimentos
das administraes pblicas e das empresas estatais cairo em 2009 para valores abaixo dos
observados em 2008. Portanto, o captulo 3 deste livro, alm de apresentar panorama sinttico
e esclarecedor das finanas pblicas brasileiras no perodo anterior crise mundial, rene infor-
maes e argumentos que auxiliam na sinalizao das trajetrias de variveis como arrecadao,
dvida pblica e investimento pblico diante dos desdobramentos da crise mundial em 2008.
O captulo tambm destaca que 2003 marca mudana radical na poltica de adminis-
trao da dvida pblica brasileira com dramtica reduo (at praticamente zero) da par-
cela da dvida pblica bruta denominada em dlares. A anlise prossegue aprofundando esta
questo fundamental e argumenta ser justo afirmar que a maioria dos analistas no tem dado
a merecida importncia mudana na composio da dvida pblica brasileira no perodo
ps-2003. Tendo em vista a importncia da administrao da dvida pblica para a performance
macroeconmica do pas, tanto no perodo 1999-2003 como no contexto atual, este fato
surpreendente. Cumpre, pois, enfatizar que a combinao da zeragem da dvida pblica brasi-
leira em dlares com a acumulao de cerca de US$ 200 bilhes em reservas internacionais
facilitadas, ambas, por contexto de grande liquidez internacional criou as condies para que
a reao da economia brasileira desvalorizao do real, no segundo semestre de 2008, fosse
diametralmente oposta ao que ocorreu em 1999 e 2002-2003.
Amplamente fundamentados em anlise qualificada dos dados empricos sobre as finanas
pblicas brasileiras, os argumentos destacam tambm que, contrariamente vulgata difundida
pelas mdias, o consumo do governo permaneceu relativamente constante quando medido
em porcentagem do PIB ao longo de todo o perodo ps-real. interessante notar que
os dados das contas nacionais trimestrais permitem a desagregao aproximada dos gastos
de consumo do governo em dois grandes grupos, quais sejam: o valor adicionado, composto
basicamente pelos salrios do funcionalismo pblico e pela depreciao de capital do governo;
e o consumo intermedirio, isto , o valor dos bens e dos servios de consumo corrente adquiri-
dos pelas administraes pblicas. Esta desagregao indica que os aumentos salariais dados
recentemente ao funcionalismo pblico alm da reduo do ritmo de crescimento do PIB
explicam, em boa medida, o crescimento do consumo do governo no segundo semestre de
2008, ainda que estejam longe de representar um descontrole dos gastos pblicos.
O captulo 3 tambm muito elucidativo quanto questo previdenciria no Brasil, fora dos
mitos de crise estrutural das instituies da seguridade social, provocada por expanso inelutvel
dos benefcios diante de receitas cadentes. No precisaria mencionar que a reduo significativa
dos benefcios de aposentadoria pagos pelo setor pblico cria automaticamente nicho de mercado
para os planos privados e fundos de penso, tal qual aconteceu com a sade pblica neste pas.
36
Alm disso, sob tal formatao, a reforma previdenciria abriria maior espao no oramento
pblico para aprofundar a poltica de manuteno de supervits fiscais de acordo com o cha-
mado novo consenso de poltica econmica e com as demandas dos mercados financeiros
que, certamente, tm na dvida pblica brasileira um dos principais eixos de revalorizao e
de acumulao patrimonial. Compreende-se, portanto, por que muito j se escreveu sobre a
exploso do gasto pblico previdencirio notadamente o geral, excluindo a previdncia dos
servidores pblicos e assistencial no Brasil, no raro em tons crticos. Raramente se encontra
nesta literatura menes ao fato de que a elevao destes gastos e do salrio mnimo tem, em
grande medida, sido responsvel por significativo processo de desconcentrao da renda pessoal
no Brasil que, no surpreendentemente, acelerou-se de maneira considervel a partir de 2003.
A importncia do investimento pblico ento discutida. Destaca-se que o conceito de
investimento do governo utilizado pelas contas nacionais e.g., IBGE e pela contabilidade
pblica brasileira e.g., Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no faz justia ao verdadeiro
poder de fogo dos governos sobre os nveis de investimento agregado. O motivo que
incluem apenas os nmeros das despesas de investimento das administraes pblicas ou
seja, da Unio, dos 26 estados, do Distrito Federal e dos demais 5.563 municpios , no
levando em considerao as despesas de investimento das empresas estatais, que so quase
to grandes quanto e em 2009 podem vir a ser maiores que as despesas de investimentos
das administraes pblicas. O texto concludo por duas sees: uma sobre os cenrios
possveis de evoluo da dvida lquida do setor pblico (DLSP) e outra sobre a escalada da
carga tributria no Brasil. Argumenta-se que a trajetria de crescimento da dvida pblica
sustentvel e que o investimento pblico incluindo o das estatais deve subir em 2009,
favorecendo as condies para retomada do crescimento econmico.
O captulo 4 faz anlise das alternativas para gesto do oramento federal diante da pro-
pagao da crise americana no Brasil. O objetivo deste captulo subsidiar os gestores do Ora-
mento Geral da Unio (OGU) na discusso de critrios que possibilitem o ordenamento dos
programas/aes oramentrias, de forma a maximizar o efeito no emprego e na renda nacional.
O texto est organizado em trs partes, alm da Apresentao. A primeira discute trs cenrios
de crescimento do PIB brasileiro em 2009 (de 1,5%, de 2,5% e de 3,5%), de forma a avaliar o
impulso fiscal, em termos de gasto pblico adicional, para que cada um destes cenrios se realize
cenrios estes que garantiriam que o crescimento da renda per capita no fosse negativo neste
ano. Isto feito estimando, mesmo de forma preliminar, o montante de gasto pblico requerido
e hierarquizando os instrumentos fiscais mais eficazes para execuo deste gasto.
Os instrumentos de poltica fiscal anticclicos podem ser divididos em dois grupos
bsicos. O governo pode reduzir a carga tributria e/ou aumentar os gastos pblicos.
Por sua vez, o gasto pblico pode ser dividido em pelo menos trs instrumentos bsicos:
i) gastos de investimento; ii) gastos com transferncias de assistncia e previdncia
social; e iii) gastos correntes, que incluem salrios de funcionrios pblicos, custeio da
mquina pblica e servio de juros e amortizaes. A questo central qual dos instru-
mentos utilizar, preferencialmente, considerando-se os impactos na economia real no
sentido de contrabalanar os efeitos contracionistas da crise.
37
A anlise desenvolvida chama ateno para maior prudncia na prescrio de medidas

de desonerao tributria, tendo-se em vista seus efeitos ambguos, sobretudo em pre-
sena de economia fortemente oligopolizada como a brasileira. Quanto mais os mercados
afastam-se de estrutura competitiva, maior a capacidade de as empresas incorporarem as
desoneraes tributrias a suas margens de lucros, o que reduz o efeito da desonerao no
consumo das famlias.
A segunda questo fundamental saber qual o montante de gasto do governo federal
necessrio para a realizao dos cenrios de crescimento projetados. Aps avaliao criteriosa
dos impactos do investimento pblico sobre o crescimento do PIB, conclui-se que esta vari-
vel fundamental para a superao dos efeitos adversos da crise americana sobre a economia
brasileira. A estimao dos parmetros da funo consumo e da equao do quantum impor-
tado permitiu calcular o multiplicador de gasto autnomo do governo. O valor obtido para
este multiplicador foi de 1,43. Isto significa que, para cada R$ 1,00 investido a mais pelo
governo, ocorre aumento do PIB da ordem de R$ 1,43.
Restrio estrutural importante na reordenao dos gastos pblicos federais diz respeito
ao elevado peso do servio da dvida pblica que em 2008 correspondeu a 24% da arrecada-
o. A alta participao do pagamento de juros e amortizaes no gasto corrente da Unio
grande trava para o efeito multiplicador destes gastos. O reduzido impacto multiplicador
explica-se pelos agentes econmicos que carregam os ttulos da dvida pblica. Os deten-
tores dos ttulos federais na modalidade carteira prpria tesouraria de bancos comerciais
e de investimento nacionais e estrangeiros tinham 27% do total destes ttulos em poder
do pblico em 2008. Na modalidade clientes pessoas jurdicas no financeiras e, princi-
palmente, fundos de investimento , estes agentes carregavam 56% do total do estoque de
ttulos federais em poder do pblico. Em suma, dificilmente pode-se esperar efeito dos gastos
com juros e amortizaes no estmulo da demanda agregada, inclusive porque as famlias
cotistas dos fundos de investimento, lastreados em ttulos federais, seriam aquelas exatamente
com a maior propenso a poupar, em razo de sua alta renda.
O captulo 4 aponta ainda outro argumento, a favor de se priorizarem os gastos com
investimento no OGU: a complementaridade (crowding in) com o investimento privado
e o papel de sinalizador na formao de expectativas do setor privado. No entanto, a
desvantagem que o investimento pblico tem defasagem de tempo para ter efeito na
demanda agregada, ao contrrio do gasto de custeio, exceto, como j visto, os desembol-
sos com juros e amortizaes da dvida federal. Todavia, o impulso fiscal necessrio pode
ser reduzido substancialmente, se a poltica monetria perseguir a reduo da taxa Selic.
Se a reduo situar-se entre 5,75 e 3 pontos percentuais (p.p.), a economia fiscal poder
ficar de R$ 30,02 a R$ 22,95 bilhes. Consequentemente, existiria reduo significativa
do esforo fiscal requerido para impulsionar a demanda agregada, se a poltica monetria
dimunir de forma consistente o custo da dvida pblica mobiliria interna em 2009.
Esta flexibilidade da poltica monetria vivel, considerando-se a trajetria da inflao, e
necessria, diante da contrao dos nveis de atividade da economia brasileira.
38
O incremento do gasto pblico pode ser realizado com o aumento dos investimentos
pblicos, por exemplo, acelerando e ampliando as obras do PAC. Entretanto, o impulso decor-
rente do aumento de gasto com investimento apresenta defasagens temporais. A realizao des-
tes gastos no apresenta efeito imediato sobre o nvel da demanda agregada, mesmo gerando
expectativas positivas para as decises privadas de gasto. Se no possvel a substituio instan-
tnea entre investimento pblico e gasto de custeio, necessrio combinar a manuteno ou o
crescimento de determinados itens dos gastos de custeio, mesmo contra a opinio da sabedoria
convencional. O aumento de gastos de custeio que apresentam externalidades positivas, como
sade e educao, so importantes, pois estes gastos tm pouca defasagem temporal em seus
efeitos na demanda agregada.
A anlise destaca, ainda, a importncia da manuteno das transferncias dos pro-
gramas sociais e da previdncia. Alm dos argumentos de resgate da dvida social, de
equidade e proteo de populaes mais vulnerveis crise econmica, as indicaes so
de que estas transferncias se transformam em gasto muito rapidamente, com efeito posi-
tivo sobre a demanda agregada. Deve-se atentar para a necessidade de coordenao entre
a poltica monetria e a poltica fiscal, no sentido de maior sinergia em seus objetivos e
efeitos macroeconmicos. O aumento do investimento pblico, que requer a liberao de
recursos oramentrios ao longo do tempo para sua execuo, pode ser inviabilizado pelo
custo fiscal decorrente de majorao abrupta da Selic.
A seguir, o texto proporciona anlise dos impactos diferenciados da crise sobre a
estrutura do mercado de trabalho brasileiro, considerando-se a composio do emprego
setorial e por categorias. A indstria o setor econmico que apresenta a menor elas-
ticidade emprego produo (0,4713), enquanto o de servios destaca-se pela maior
resposta de emprego s variaes da produo. Um dos resultados importantes refere-se
s elasticidades do emprego produo por tipo de bens. O setor de bens de consumo
durveis apresentou a maior sensibilidade do emprego s variaes da produo (0,7338),
enquanto o de bens de consumo no durveis, tradicionalmente considerado o setor pro-
dutor de bens-salrio (de consumo das classes assalariadas) apresentou baixa resposta s
variaes da produo (0,2139). Os ramos txtil, refino de petrleo, couro e calados e
confeco revelaram as maiores elasticidades emprego produto, com valores de, respec-
tivamente, 0,638, 0,639, 0,701 e 0,911. Tais ramos devem ser considerados integrantes
de setores-chave para a aplicao de polticas de incentivo aos aumentos da produo,
como medida de enfrentamento da crise.
O captulo concludo com quadro comparativo de vantagens e desvantagens de cada
um dos instrumentos de poltica fiscal disponveis ao governo para estimular a economia
brasileira, diante dos impactos da crise financeira internacional, com epicentro na economia
americana: o investimento pblico, os programas de transferncia de renda e de previdncia
social, os gastos correntes do governo e a desonerao tributria.
39
O captulo 5 apresenta panorama do mercado de trabalho metropolitano brasileiro

em 2008, com base, principalmente, nos dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME),
do IBGE, da Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), do Departamento Intersindical
de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), e do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados (CAGED), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). O foco da anlise
est no comportamento dos principais indicadores do mercado de trabalho ao longo de 2008,
luz dos resultados dos anos anteriores, em particular os de 2007.
As polticas de emprego constituem importante instrumento de combate aos efeitos
contracionistas desencadeados pela propagao da crise. Consequentemente, anlise da estru-
tura do mercado de trabalho e de sua evoluo recente torna-se expediente inadivel para
subsidi-las, potencializando-lhes os efeitos positivos sobre a ocupao e a renda, sobretudo
quando se considera a importncia da massa salarial para a dinmica do consumo interno,
enquanto fator fundamental de recuperao do crescimento econmico.
Como os captulos anteriores revelaram, a ecloso da crise americana e sua rpida propagao
pela economia mundial impedem que se disponha de anlise consistente da evoluo da economia
brasileira recente sem considerar esta crise como grave problema macroeconmico a ser superado.
Por esta razo, o captulo 5 empreende avaliao dos impactos da crise em seu principal objeto de
anlise, mas alerta que as redues nas taxas de crescimento dos agregados macroeconmicos do
Brasil no aparecem, pelo menos at o momento, de forma to ntida sobre o mercado de trabalho
metropolitano. Os indicadores, neste mbito, vinham apresentando melhorias significativas desde
2003, de tal forma que, em 2008, o mercado de trabalho metropolitano encontrava-se em situao
de relativo conforto, com desemprego baixo e demanda aquecida, sendo potencialmente capaz de
absorver choque adverso como o desencadeado pela crise americana.
Em seguida, feita anlise das evolues das taxas de atividade, desemprego, ocupao e
informalidade. Observou-se crescimento maior da ocupao nos segmentos dos estatutrios
(servidores pblicos civis regidos pelo Regime Jurdico nico (RJU) e militares) e dos empre-
gados com carteira de trabalho assinada, respectivamente, em 9,6% e 6,4%. De fato, estas
duas categorias, usualmente associadas ideia de emprego protegido ou formal, responderam
pela totalidade da expanso do nvel de ocupao, pois praticamente todas as demais expe-
rimentaram reduo em termos absolutos, com destaque para o assalariamento sem carteira
que encolheu 3%, correspondendo a 129 mil postos de trabalho extintos.
Analisa-se, tambm, o comportamento da massa salarial e do rendimento real habitual-
mente recebido. Quanto s perspectivas para 2009, os resultados dos principais indicadores
da PME/IBGE, para os trs primeiros meses deste ano foram, at certo ponto, surpreenden-
temente bons, pois havia temores de que deteriorao mais flagrante viesse a ocorrer no pri-
meiro trimestre. Na verdade, a comparao com os trs primeiros meses de 2008 indica que
o nvel de ocupao e os rendimentos esto mais elevados, enquanto a taxa de desemprego
ocupa o mesmo patamar. Parece razovel concluir, portanto, que o mercado de trabalho est
em condies similares, seno superiores, s de 12 meses atrs.
40
No que concerne demanda de fora de trabalho, os sinais revelam perda de dinamismo.

O crescimento na base de 12 meses, que foi de 3% em dezembro de 2008, caiu para 1,9%
em janeiro de 2009, para 1,4% em fevereiro e atingiu 0,9% em maro ltimo, que o menor
valor desde 2004, exceo de maio de 2006. A trajetria da taxa de desemprego tambm
indica tendncia de elevao, tendo em maro passado ficado 0,4 p.p. acima da marca obser-
vada em maro de 2008. importante atentar para o fato de que esta elevao se deve por
completo reduo do ritmo de expanso da ocupao, haja vista que a taxa de participao
nestes dois meses foi rigorosamente igual.
Por fim, o captulo 6 prope discusso sobre a dinmica e a formao de expectativas
empresariais, indicando que estes so processos fundamentais para a compreenso dos
ciclos e da lgica das economias modernas. Ao influenciar as realocaes de capital entre
ativos com diferentes graus de liquidez e de impactos sociais, as expectativas afetam o
processo de crescimento e de desenvolvimento econmicos. No entanto, a abordagem
convencional centrada em caractersticas eminentemente subjetivas dos agentes econ-
micos mostra-se insatisfatria nas anlises das decises de investimentos, dos padres de
crescimento e das crises que lhes so associadas.
Questo bsica levantada no texto refere-se ao fato de que, mesmo que seja reconhe-
cida como processo cognitivo inerente ao comportamento econmico, a racionalidade
dos atores individuais no nunca condio suficiente para conduzir situao que seja
coletivamente racional. Por essa razo, como as decises de investimento so cruciais,
no sentido de que alteram as estruturas da economia, estas no podem ser estudadas e
incentivadas como parte de estratgia de desenvolvimento sem que se disponha de defi-
nio de racionalidade mais consentnea com o funcionamento das economias e com os
comportamentos dos atores sociais reais.
Assim, esse captulo reconsidera a problemtica da formao de expectativas sob a hip-
tese neoinstitucionalista de racionalidade situada ou contextual. A racionalidade situada ou
contextual quando trs condies esto presentes. Primeiro, o comportamento do agente
pode ser apreendido como estratgico ou relacional, porque est inscrito em interao com
outras prticas projetadas para o futuro. Nesse sentido, a racionalidade situada integra as pre-
ocupaes de coordenao entre estratgias. Segundo, o comportamento racional explica-se
em razo do contexto no qual se desenvolve. Este contexto se caracteriza por possuir certo
capital cognitivo comum aos agentes que interagem, sob a forma de comunidade de expe-
rincias, que pressupe nvel suficiente de informaes socialmente compartilhadas como
pressuposto da prpria vida em sociedade. Portanto, no pode existir ao e relao sem
quadro referencial comum, sem convenes constitutivas e, mais amplamente, sem estru-
turas organizacionais e institucionais. Terceiro, este quadro referencial comum, constitutivo
da racionalidade situada, est ligado emergncia de atores coletivos, de estruturas coletivas
de representao e de deciso, de que os agentes se servem para se coordenar, quando eles o
reconhecem sob certa legitimidade, sem, no entanto, fazer desaparecer os interesses egostas,
locais, dos atores concernentes.
41
Adotar tal perspectiva na anlise econmica implica que as especificidades do con-

texto institucional em que funciona determinada economia devem estar em primeiro
plano no exame dos fatores que determinam o investimento produtivo (FBCF em
mquinas, equipamentos e construes no residenciais). Como o conceito de racio-
nalidade situada vincula-se diretamente questo da institucionalidade subjacente ao
modelo econmico vigente, a anlise privilegia o conjunto de instituies e de formas
organizacionais cruciais estabilidade dinmica em economias reais, e no os modelos
ideais abstratos da teoria econmica tradicional.
Trata-se, portanto, de substituir o equilbrio esttico pela anlise dos processos din-
micos de reabsoro dos desequilbrios que o crescimento econmico permanentemente
engendra. Em seguida, de inserir os mercados em srie de dispositivos institucionais como
condio necessria da socializao da informao e dos comportamentos. Enfim, trata-se
de restringir a racionalidade dos agentes a informaes e capacidades cognitivas de que estes
verdadeiramente dispem. O mtodo de anlise utilizado explicitado em suas implicaes
para a compreenso dos determinantes do investimento em ambiente macroeconmico que,
at o momento, tem se revelado muito mais favorvel revalorizao financeira e rentista dos
capitais do que a sua alocao diretamente produtiva.
Procurando mostrar o modo como as expectativas de investimento so formadas
em um ambiente em que a incerteza irredutvel ao risco probabilizvel, o texto prope
anlise dos determinantes do investimento no Brasil, destacando-se a institucionalidade
subjacente ao atual modelo econmico ps-real e ps-liberalizao, o grau de naciona-
lizao das plantas, a taxa de retorno e o acesso ao crdito. O texto proporciona ainda
anlise comparativa das expectativas de curto prazo com as expectativas de longo prazo,
que orientam as decises de investimento. Neste contexto, recupera-se proposio funda-
mental da teoria econmica de Keynes: o objetivo principal da poltica fiscal deveria ser o
de garantir as condies para viabilizar programa estvel de investimento produtivo. Isto
poderia ser obtido decompondo-se o oramento pblico em duas partes: o oramento
de capital, discricionrio e voltado para financiar o investimento pblico, poderia ser
manipulado segundo as necessidades de gesto da demanda agregada; e o oramento
ordinrio poderia permanecer equilibrado. Ressalte-se que, no caso especfico do Brasil,
esta estratgia estaria em contradio direta com a atual poltica de manuteno de supe-
rvits primrios elevados, j que estes se apresentam completamente desconectados das
necessidades prementes de FBCF do governo e do setor privado.
O captulo destaca que as pesquisas sobre as especificidades do atual regime de cres-
cimento vigente no Brasil tm revelado conjunto de fatos estilizados que deveria integrar
toda anlise consistente do modo como se formam as expectativas de longo prazo, base
das decises de investimento neste pas. Existem regimes de crescimento que, por sua
natureza, tendem a aprisionar as expectativas em um horizonte temporal de curto prazo,
reduzindo e elevando os custos dos recursos disponveis para financiamento a longo prazo.
42
Tais regimes so classificados pela literatura econmica internacional como finance-

dominated accumulation regime ou finance-led growth regime, caso em que o efeito
riqueza e o efeito acelerador do investimento revelam-se importantes para comandar
a compatibilidade dinmica entre produo e demanda agregada. No caso brasileiro,
problema estrutural e histrico que est na origem e na razo de existncia dos bancos
pblicos como instituies de fomento neste pas.
O captulo 6 fornece, ainda, quadro sinttico da configurao das formas institucionais
na economia brasileira. Basicamente, este explicita as caractersticas das relaes Estado
economia, do regime monetrio-financeiro, da relao capital trabalho assalariado (relao
salarial), das formas da concorrncia (estruturas de mercado) e da insero no regime interna-
cional. Estas cinco grandes reas da regulao macroeconmica so o resultado de arquitetura
institucional especfica, resultante da conjuno dos conflitos entre foras sociopolticas na
evoluo histrica brasileira.
Alm disso, conjunto de indicadores setoriais e macroeconmicos apresentado para
mostrar o modo como o investimento reage rentabilidade econmica e lucratividade do
capital. Relaciona-se, ainda, a rentabilidade econmica com a taxa de margem e com a produ-
tividade do capital fixo. O perodo 2005-2008 destaca-se por apresentar correlao positiva
entre a taxa de investimento e a lucratividade do capital. Estas regularidades macroeconmi-
cas e suas correlaes so, no entanto, atributos fundamentalmente dependentes dos arranjos
institucionais e organizacionais que estruturam o atual modelo econmico brasileiro.
43
PARTE II
Planejamento e Polticas Pblicas: as dimenses da produo

e da inovao
Estratgia bem-sucedida de desenvolvimento econmico requer, alm de ambiente macroeco-

nmico favorvel e insero externa sustentvel a longo prazo, desenvolvimento de estruturas
produtivas dotadas de mais slida competitividade, com maior densidade de integrao aos
mercados globais e, no por ltimo, de maior amplitude de emprego e equilbrio territorial.
Desencadear e conferir continuidade e sustentabilidade ao crescimento econmico do
pas requer no mais as mesmas polticas convencionais, mas esforo concentrado em promo-
ver significativo salto de qualidade na estrutura produtiva brasileira. Ser preciso ultrapassar
os patamares atuais de estruturao e desempenho tanto da indstria quanto dos servios de
maior valor estratgico, alm de consolidar ainda mais os avanos obtidos na agropecuria.
So evidentes as transformaes pelas quais passou o mundo no fim do sculo XX e
que resultaram em cenrios econmico, social, poltico e cultural completamente novos.
Uma das transformaes mais relevantes diz respeito ao papel da tecnologia como motor do
crescimento econmico e uma das explicaes para as diferenas nas taxas de crescimento e
nos nveis de renda entre os pases.
O senso comum, em economia, leva-nos a crer que, acrescida disponibilidade e ao
emprego de capital e trabalho, tambm ser aumentada a produo e a renda, de modo neces-
srio e duradouro. Entretanto, a experincia de pases afluentes tem mostrado cabalmente
que, hoje, produz-se, com idnticos montantes de fatores de produo, muito mais e melhor
que h 50 anos.
Essa constatao, reiterada em muitos estudos empricos recentes, levou Romer a propor
que se considerasse processo duradouro de crescimento econmico como resultado de deci-
so crucial: a de dedicar, sistematicamente, parcela do capital e do trabalho reproduo e
ampliao do estoque de conhecimentos aplicados ao sistema de produo de mercadorias e
bens pblicos. Desse modo, cada gerao de bens de produo e recursos humanos tornar-
se-ia mais produtiva do que a anterior.
Essa rationale ajuda-nos a compreender como alguns pases muito mais que outros
tornaram-se, desde os anos 1980, protagonistas privilegiados da construo deste novo cenrio
mundial e, tambm, a entender como alguns outros includo o Brasil perderam boas chan-
ces de acompanhar e integrar-se a este processo, ao no se empenharem o bastante naquele tipo
de deciso. No entanto, ensina que ainda podem recuperar o tempo perdido e os benefcios,
caso despertem e dediquem-se a incorporar a ampliao do estoque de conhecimento s suas
ideias e prticas de desenvolvimento.
Nesse sentido, a consolidao de polticas pblicas articuladas de fomento inova-

o e ampliao da competitividade da estrutura produtiva brasileira fundamental.
Da mesma forma, essencial esforo de acompanhamento e avaliao destas polticas, que
nos permita corrigir rumos e identificar oportunidades para avanar. Analisar algumas de
tais polticas relacionadas com a produo e a inovao objetivo fundamental da Parte II
da publicao Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas.
O captulo 7 trata da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada pelo
governo federal em maio de 2008. Foram quatro os principais desafios mapeados para atingir
o objetivo de dar sustentabilidade ao ciclo de crescimento da economia vigente na poca:
i) ampliar a capacidade de oferta; ii) preservar a robustez do balano de pagamentos;
iii) elevar a capacidade de inovao; e, por fim, iv) fortalecer as micro e pequenas empresas.
A PDP foi formulada em conjuntura econmica extremamente favorvel, em termos
de crescimento econmico, e sugeria que o pas tinha resolvido alguns de seus maiores pro-
blemas estruturais e havia alcanado, definitivamente, as condies necessrias para o cresci-
mento sustentvel de sua economia.
Em maio de 2008, quando a poltica foi lanada, a taxa de investimento na economia
vinha crescendo, em termos anualizados, desde o ltimo trimestre de 2005, ou seja, por mais
de 13 trimestres. No primeiro trimestre de 2008, a taxa de investimento j tinha alcanado
o maior valor desde o quarto trimestre de 1995: 17,9% do produto interno bruto (PIB).
A taxa de crescimento anualizada deste, no primeiro trimestre do ano passado, estava em
5,9%, tambm o maior valor das ltimas dcadas.
Alm disso, todos esses bons indicadores econmicos vinham acompanhados de subs-
tantiva melhoria na situao externa brasileira, que, historicamente, representou restrio
importante ao crescimento do pas. A dvida pblica estava em declnio e os nveis de desi-
gualdade vinham se reduzindo de forma significativa.
A crise internacional modificou abruptamente diversas das premissas que nortearam
a elaborao da PDP. Dado esse novo cenrio, a questo mais relevante que se coloca neste
momento, para a PDP, em que medida esta mudana abrupta da conjuntura macroecon-
mica afeta o desenho, as metas, os desafios e as medidas implementadas pela poltica.
Vrias das metas propostas pela PDP ficaram comprometidas, a curto prazo, em virtude
da reduo do nvel de atividade prevista para 2009 e 2010. Alm disso, a reduo na arreca-
dao federal acarreter entraves importantes a novas medidas de desonerao tributria para
indstria, investimento e inovao. A necessidade de estimular o crescimento econmico
durante a crise implicou outras medidas fiscais na agenda de poltica econmica. Ou seja,
a prioridade dos gastos pblicos, em tempos de crise, tende a ficar mais concentrada sobre
medidas a curto prazo de combate crise do que de poltica industrial a longo prazo.
Entre as 66 medidas de carter horizontal, 31 podem ser classificadas como: de crdito
(14), desonerao (9) e regulatrias (8). At o momento da elaborao do artigo, identificou-
se que 20 das 31 medidas j esto em vigor. No foi possvel obter informaes sobre opera-
cionalidade em cinco medidas e no haviam sido regulamentadas outras seis.
46
Planejamento e Polticas Pblicas: as dimenses da produo e da inovao
Em relao s medidas no regulamentadas, encontra-se a mudana no Regime Especial de

Aquisio de Bens de Capital para Empresas Preponderantemente Exportadoras (RECAP). O cri-
trio para empresas neste perfil passaria dos atuais 80% de exportaes, em relao ao faturamento,
para 70% na maioria dos setores ou 60% em setores intensivos em mo de obra. O custo estimado,
em funo de desonerao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para o Finan-
ciamento da Seguridade Social (Cofins), de 2,4 bilhes. Os levantamentos indicam aumento do
pblico-alvo superior a 25% no universo de empresas com 30 ou mais pessoas ocupadas.
O drawback verde-amarelo constitui a extenso do mecanismo tradicional desse tipo
e prev a suspenso do pagamento de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e PIS/
Cofins incidentes sobre aquisio no mercado interno de insumos e matrias-primas a
serem utilizados no processo de fabricao de bens destinados exportao. A medida reduz
a necessidade de fluxo de caixa das empresas, que antes tinham de pagar os impostos e, pos-
teriormente, compensar os crditos tributrios. As estimativas indicam que o valor potencial
que no seria pago pelas empresas varia de R$ 9 bilhes a R$ 13 bilhes.
A terceira medida horizontal avaliada foi a ampliao do oramento e a abrangncia
do Programa de Crdito Exportao (Proex). Anlise do nmero de operaes e empresas
beneficiadas pelo programa indica que, apesar da elevao do limite de faturamento das
empresas habilitadas nos ltimos meses que passou inicialmente de R$ 60 milhes para
R$ 150 milhes e, j no mbito da PDP, para R$ 150 milhes o nmero de empresas e
operaes no teve maiores alteraes.
O captulo 8 d sequncia anlise da PDP, enfocando especificamente o espao reser-
vado para questes agrcolas. Na realidade, foi dividida em trs nveis: i) aes sistmicas
focadas em fatores geradores de externalidades positivas para conjunto da estrutura produ-
tiva; ii) programas estruturantes orientados por objetivos estratgicos tendo por referncia a
diversidade da estrutura produtiva domstica; e iii) destaques estratgicos temas de poltica
pblica escolhidos deliberadamente em razo de sua importncia para o desenvolvimento
produtivo do pas a longo prazo.
Os programas relacionados ao setor agrcola foram classificados em dois nveis diferentes.
Os programas de bioetanol e carnes foram classificados como possuidores da funo de conso-
lidar e expandir a liderana e esto sob coordenao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES). J os programas de agroindstria e biodiesel foram classificados
como programas para fortalecer a competitividade e esto sob coordenao do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
Mas ressalte-se que o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) tambm
desenvolve aes focadas nestes programas. O ideal que estas aes possam ser complementares.
Dessa forma, haver condies de ter-se agronegcio competitivo e inserido nas questes inter-
nacionais. No caso especfico do biodiesel, o texto faz recomendao bastante direta: o desenvol-
vimento de todas as potencialidades do setor depende fundamentalmente de investimentos em
pesquisa nas culturas que podem contribuir para a gerao do biocombustvel. Caso contrrio,
em funo do conhecimento acumulado de pesquisa, a soja ser a matria-prima mais atraente.
47
Os setores analisados fazem parte do agronegcio brasileiro. So setores modernos e

dinmicos, que contribuem com o PIB do agronegcio brasileiro, alm de gerar empregos
e beneficiar o saldo comercial brasileiro. So, portanto, setores importantes que precisam ser
revitalizados constantemente para que possamos continuar progredindo internacionalmente.
O captulo 9 prope anlise do programa Garantia-Safra (GS). Originalmente, o pro-
grama estava previsto para inserir-se em ampla estratgia de desenvolvimento para a rea de
atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), com prioridade
para municpios do semirido. Esta estratgia seria coordenada e executada pela Comisso
Setorial de Convvio com o Semirido e Incluso Social (CSSA), criada pelo governo federal
em abril de 2001. Sua funo era coordenar e executar conjunto de aes de convivncia com
o semirido, composto de aes emergenciais, transitrias e permanentes, alm de propor
poltica estruturante para enfrentamento das consequncias oriundas da seca.1 Contudo, a
elaborao de proposta de programa de capacitao para convivncia com o semirido acabou
por no avanar na CSSA. Entretanto, a proposta de seguro de renda vinculado produo
agrcola foi adiante com a instituio, por meio de medida provisria, do GS na poca, com
o nome de Seguro-Safra,2 com pblico prioritrio estipulado em 1,5 milho de famlias.
O GS seguro de renda vinculado produo agrcola. Cobre a produo de deter-
minadas culturas, basicamente algodo, arroz, mandioca, feijo e milho, abrangendo, dessa
maneira, os cultivos mais tradicionais da regio. O sinistro caracterizado, para o programa,
quando h quebra acima de 50% da expectativa de produo para o total das culturas cober-
tas. Previamente, o municpio de domiclio do agricultor deveria ter situao de emergncia
ou estado de calamidade pblica, por motivo de seca reconhecida pelo governo federal.
O valor do benefcio distribudo entre os entes federados participantes do programa
(estados, municpios e Unio) mais a contribuio individual do agricultor, o que con-
cede carter solidrio ao programa. A universalidade e a impessoalidade no processo de
seleo foi a aposta no controle social, representada, neste caso, pela atuao do Conselho
Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS) e do Conselho Estadual de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS).
O GS comeou a ser implementado no ano agrcola 2002-2003. O desempenho referente
proporo de agricultores aderidos em relao ao pblico-alvo apresenta grande variao
nos estados participantes do programa. No decorrer dos sete anos de vigncia do GS, a soma
do nmero de adeses foi de apenas 46.294 famlias. Tal disparidade ocorre principalmente
por causa do grau de prioridade que os governos estaduais e, tambm, municipais ofertam ao
programa, alm, obviamente, da capacidade institucional dos rgos locais responsveis pela
operacionalizao deste.
1. A CSSA foi instituda pelo Decreto Presidencial de 20 de junho de 2001, sendo composta pelos titulares dos Ministrios do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), da Integrao Nacional (MI), da Sade (MS), da Educao (MEC), do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), da Fazenda (MF),
do Trabalho e Emprego (MTE), da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), alm do titular da Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas),
na poca, rgo do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS).
2. O GS foi institudo pela Medida Provisria no 11/2001, convertida na Lei no 10.420/2002. A Lei no 10.700/2003 alterou o nome do programa de
Seguro-Safra para Garantia-Safra.
48
Um fato importante que se verificou durante os anos em que o GS foi implementado

diz respeito ao processo de pagamento dos benefcios, cujo percentual em relao ao nmero
de adeses sempre foi igual ou superior ao risco estimado para o programa. O menor ndice
de sinistralidade foi em torno de 30%, na safra 2005-2006, sendo o maior em 2006-2007,
quando ultrapassou 90%, demonstrando que a estimativa de risco apresenta problemas.
Os mecanismos para constatao do sinistro (a decretao de estado de exceo e a
constatao de perda) acabaram demonstrando no se complementarem entre si. muito
provvel que um municpio atinja a perda mdia mnima de 50% sem, no entanto, ter estado
de exceo reconhecido para fazer valer o pagamento dos benefcios aos agricultores aderidos
ao GS. Atestar tal estado processo burocrtico e demorado. Inicia-se com ato do Poder Exe-
cutivo municipal, passando por ato de homologao no mbito estadual, terminando com
reconhecimento federal, efetuado pelo Ministrio da Integrao Nacional, em rito que pode
demorar de quatro a seis meses ou at um ano. Por sua vez, ficou claro desde o incio que o
programa necessitava de critrios mais tcnicos e confiveis para aferio do sinistro. Alm
destes problemas, seus gestores depararam-se com outra questo: a inadimplncia dos entes
federados (estados e municpios).
Apesar dos cuidados tomados para evitar direcionamentos do processo de seleo dos agri-
cultores, diversos so os casos relatados de manipulao do processo. O mecanismo de controle
social atribudo ao CMDRS foi, em muitos casos, neutralizado pelo domnio do Poder Execu-
tivo municipal sobre este frum. A aposta de que o controle social efetivo ir garantir procedi-
mento imune a desvios de finalidade est longe de tornar-se realidade, dependendo do processo
de aprendizagem democrtica, que demanda tempo e empenho em cada uma das comunidades.
Considere-se ainda que, a despeito da execuo do GS desde 2002, as histricas aes
emergenciais continuaram ocorrendo, como o Bolsa Renda, mais recentemente chamado de
Bolsa Seca. No limite, esta iniciativa acaba por ser concorrente do GS, uma vez que ambos
visam atender ao mesmo pblico. Do ponto de vista do gestor municipal, o Bolsa Seca
muito mais interessante, j que custeado integralmente pelo governo federal. O oramento
do GS, por seu turno, nunca permitiu universalizao. Algumas aes previstas no foram
levadas adiante, como as voltadas capacitao para novas atividades econmicas.
Importante registrar que a Lei no 11.775, de 17 de setembro de 2008, aboliu os decretos
de exceo como requisitos para homologao do sinistro e incluiu ocorrncia de excesso
hdrico como causa de sinistro coberta pelo programa. Estas alteraes comearam a viger
desde o ano agrcola 2007-2008; porm, sua implementao dependia de regulamentao via
decreto do Poder Executivo federal, o que somente ocorreu em fevereiro deste ano, atrasando
o processo de pagamento de benefcios referentes safra por quase um ano.
A despeito dos altos ndices de sinistralidade observados, a Lei no 11.775/2008 no
recalculou o risco para o programa, quando a reviso dos 30% do valor do prmio era neces-
sria. Com a adio de mais um fator de penalizao, seria bvia a constatao de que o risco
de sinistro aumentaria e far-se-ia necessria a reviso da forma de financiamento do GS.
49
No entanto, no se alterou a composio do Fundo Garantia-Safra (FGS), comprometendo

ainda mais sua capacidade de custear o pagamento dos benefcios e o tornando cada vez mais
dependente de suplementaes oramentrias da Unio.
Dessa forma, a realizao de anlises mais acuradas sobre as sries histricas dos eventos
climticos na regio faz-se essencial para garantir sustentabilidade financeira ao FGS, estabe-
lecendo as categorias diferentes de riscos e os respectivos prmios, adequados a cada microrre-
gio. Alm disso, poderiam ser estudadas formas de escalonamento do valor das indenizaes,
conforme percentual de perda aferido.
Adicionalmente, outras formas e fontes de financiamento precisam ser discutidas para
manter o fundo autossustentvel, alm, obviamente, do aumento das fontes oramentrias.
Alternativa possvel seria instituio de taxa incidente sobre financiamentos agrcolas pblicos
destinados agricultura patronal, em estratgia redistributiva em que o segmento mais capitali-
zado da agricultura brasileira contribuiria para a sustentabilidade da camada mais pauperizada.
A verdade que o GS, como qualquer outra ao dirigida ao agricultor familiar nordes-
tino, isoladamente, no ir mudar o retrato de pobreza que caracteriza a regio. Como alerta
o captulo 9, trata-se de ao que deveria ser complementada por outras, em estratgia inte-
grada para mudar as condies de vida da populao-alvo. Porm, mesmo estas aes sero
insuficientes se no for resolvido o problema estrutural: acesso terra.
O propsito do captulo 10 contribuir para o aprimoramento da poltica nacional de
turismo mediante reflexo sobre o Plano Nacional de Turismo (PNT) no perodo 2007-2010,
enfocando prioritariamente as metas estipuladas, no que tangem s apostas embutidas e aos
aspectos que tornam mais ou menos favorvel seu alcance. Entre estas metas, duas esto a
seguir: a primeira, atingir 217 milhes de viagens tursticas realizadas em 2010; e a segunda,
gerar 1,7 milho de ocupaes entre 2007 e 2010. Relacionada com o objetivo geral de desen-
volver o produto brasileiro com qualidade est a meta de estruturar 65 destinos tursticos
com padro de qualidade internacional. No objetivo geral de fomentar a competitividade do
produto turstico brasileiro est a meta de gerar o ingresso de US$ 7,7 bilhes na economia
do pas com o turismo receptivo.
Em linhas gerais, o captulo chama ateno para o fato de que as metas do PNT 2007-
2010 refletem cenrio desejado para o setor no Brasil e esto embasadas em conjunto de
estudos, pesquisas e registros administrativos do governo federal, em diferentes estgios de
maturao que compem o sistema de estatsticas de turismo em estruturao pelo MTur.
Por isso, observa-se o desbalanceamento conceitual na definio das metas com reflexos
sobre os valores estimados para tais metas, especialmente as que se referem gerao de
ocupaes e realizao de viagens no mercado interno, sensivelmente superestimadas.
No que se refere primeira destas, por exemplo, o indicador adotado para medir a evoluo
da demanda e monitorar o desempenho o nmero de viagens no mercado interno, o qual com-
plementado por dois conjuntos de indicadores auxiliares, um de condies necessrias e outro de
50
indicadores indiretos. Dados da pesquisa Caracterizao e Dimensionamento do Turismo Domstico

no Brasil mostram que, em 2005, foram realizadas 139,6 milhes de viagens domsticas. Deste
total, 25% dos turistas hospedaram-se em hotis, pousadas ou resorts, gerando 589 milhes de
pernoites. Em relao meta de atingir 217 milhes de viagens em 2010, deve-se considerar que
a previso embutida implica crescimento anual do nmero de viagens e de pernoites na ordem
de 10% ao ano (a.a.), equivalente a mais que o dobro do crescimento do rendimento mdio per
capita dos brasileiros nos ltimos anos. Embora os resultados da ltima pesquisa de caracterizao
e dimensionamento do turismo domstico no Brasil, realizada em 2007, ainda no tenham sido
divulgados, o captulo recomenda reviso das metas e da previso de acrscimo do gasto mdio per
capita para o perodo 2009-2010, pois, ainda que a economia brasileira crescesse no mesmo ritmo
dos ltimos quatro anos, ou seja, cerca de 4,5% a.a., seria difcil justificar incremento das viagens
no mercado interno sensivelmente superior s taxas de crescimento da economia.
Com relao meta de gerar 1,7 milho de ocupaes no setor turismo at 2010, est
expressa a preocupao central do PNT. Pelo indicador utilizado aqui nmero de ocupa-
es geradas , o setor teria propiciado 890 mil novas ocupaes entre 2002 e 2006. Deve-se
considerar, entretanto, que o referido indicador possibilita conhecer o nmero de ocupados
formais em sete atividades caractersticas do turismo (ACTs), sem levar em considerao que
parte das pessoas ocupadas nestas atividades presta servios a residentes, e no exclusiva-
mente a turistas. Com o objetivo de superar as limitaes apontadas, o Ipea desenvolve, em
conjunto com o MTur, o Sistema Integrado de Informao sobre o Mercado de Trabalho no
Setor Turismo (SIMT), que apresenta dados estatsticos sobre a importncia e a evoluo do
emprego no turismo. Os dados levantados identificam a composio da clientela dos estabe-
lecimentos, em percentuais de servios prestados a turistas e residentes, nos 12 meses do ano.
A projeo embutida na meta em foco representa crescimento mdio anual da ocupa-
o total de 6,4%. Contudo, os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e do
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) mostram que o crescimento ocu-
pacional do setor, acumulado at 2008, ficou cerca de 5% aqum das metas previstas. Assim,
o captulo indica que seria necessrio rever tambm esta meta, considerando-se que a evoluo
da ocupao total registrada em 2007 e 2008 j se situou em patamar inferior ao previsto.
No que diz respeito meta de estruturar 65 destinos tursticos com padro de qualidade
internacional, que atendam aos princpios de sustentabilidades ambiental, sociocultural e
econmica, o texto observa que as aes neste mbito ainda esto em fase de estruturao.
Estratgia fundamental aqui o Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do
Brasil, que conceder tratamento prioritrio aos municpios considerados indutores do turismo,
os quais, por sua vez, tero responsabilidade de propagar o desenvolvimento nos roteiros dos
quais fazem parte e que tero tratamento prioritrio no programa de regionalizao.
Entre dezembro de 2007 e fevereiro de 2008, foi realizada pesquisa in loco para definio
do ndice de competitividade de cada um dos 65 municpios considerados indutores do turismo.
Foram considerados cinco nveis, em escala de 0 a 100, para anlise de resultados: nvel 1
51
0 a 20 pontos; nvel 2 21 a 40; nvel 3 41 a 60; nvel 4 61 a 80; e nvel 5 81 a 100

pontos. No nvel 4, foi considerado o padro mnimo de qualidade para a dimenso analisada.
A mdia nacional, considerando os 65 municpios, ficou em 52,7 pontos, equivalente ao nvel 3.
Nas capitais, esta mdia ficou em torno de 58,7 pontos, prximo ao limite inferior do nvel 4.
Nas no capitais, o valor foi de 48,3 pontos, correspondente metade inferior do nvel 3.
O captulo alerta que ainda no se pode dizer que algum dos 65 municpios tenha sido
enquadrado no padro de qualidade, j que, at agora, foi apresentado o ndice de com-
petitividade, que embasa o diagnstico da situao atual do municpio, a ser utilizado no
planejamento de aes voltadas para o desenvolvimento local. Outra questo a ser levada
em considerao o fato de que, em alguns destes municpios, voltados para ecoturismo ou
turismo de aventura, por exemplo, o ndice a ser alcanado distinto do de municpios com
caractersticas mais urbanas, em que se almeja chegar ao nvel mais alto.
Finalmente, no que se refere meta 4, gerar US$ 7,7 bilhes em divisas, o captulo
evidencia que a receita cambial do setor turismo indicador que mede a contribuio
do setor para a balana de pagamentos e, tambm, revela a competitividade do turismo
brasileiro corresponde ao aspecto do PNT que tem apresentado resultados mais expres-
sivos no passado recente. De fato, a entrada de divisas em 2007 e 2008 situou-se muito
prximo s metas previstas para o perodo. O estudo ressalta, entretanto, que os resultados
obtidos refletiram principalmente o crescimento da permanncia mdia do turista ou o
acrscimo de seu gasto per capita, pois a entrada de estrangeiros situou-se aqum do espe-
rado por ocasio do estabelecimento da meta.
Para o perodo 2009-2010, o captulo sugere que o cenrio macroeconmico no
condizente com as metas que embutem crescimento da receita de divisas de 13% a.a. Por isso,
seria recomendvel sua reviso, no sentido de que reflitam o comportamento econmico ou
da renda per capita mdia ponderada dos principais pases emissores.
O captulo 11 tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institu-
cionais envolvendo os portos brasileiros nos ltimos anos, com destaque para a definio da
classificao dos portos e a contribuio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
para reduzir os gargalos deste setor. O estudo justifica-se pela importncia que o setor portu-
rio tem para a economia brasileira, em geral, e o comrcio internacional, especificamente.
A participao dos portos na relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a
aproximadamente 80%, em 2008.
Ao traar panorama do setor porturio brasileiro, o captulo apresenta, de entrada, con-
ceitos bsicos sobre os portos e o setor aquavirio de modo geral, descreve os diversos compo-
nentes fsicos e tecnolgicos existentes nestas estruturas de transporte e exibe o quantitativo
e a distribuio espacial dos principais portos do pas. Alm disso, identifica o papel de cada
agente institucional do setor e as relaes existentes entre estes, apresentando o novo marco
legal porturio, iniciado com a Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993), a qual
instituiu nova estrutura organizacional para operao e administrao.
52
A classificao dos portos apresentada no estudo reflete a aplicao de metodologia

desenvolvida pelo Ipea, com base em informaes de produtos oriundos do comrcio inter-
nacional realizado pelas unidades da Federao, construda a partir das exportaes e das
importaes realizadas por cada empresa constante do Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica
(CNPJ). A classificao dos portos emprega seis variveis econmicas: i) rea geogrfica de
influncia hinterlndia; ii) porte grande, mdio ou pequeno; iii) participao do porto no
comrcio internacional do Brasil; iv) nmero de setores de atividade econmica atendidos
acima de US$ 100 milhes; v) mbitos de atuao dos portos nacional, regional ou local;
e vi) valor agregado mdio dos produtos transacionados.
Para chegar classificao, primeiramente foram gerados critrios que permitiram quan-
tificar as variveis. Em seguida, estabeleceram-se os pesos para os critrios de acordo com
a importncia no cenrio do comrcio internacional. Por fim, o somatrio ponderado das
variveis originou a classificao nacional dos portos brasileiros. A partir desta, foi possvel
constatar que cinco portos nacionais concentram 66,3% do valor do comrcio internacional
realizado por via martima em 2007, entre outras informaes relevantes.
No que se refere ao investimento nos portos brasileiros, afirma-se que a evoluo do setor
fez que o governo seguindo planos e programas, tais como o Plano Nacional de Logstica
e Transporte (PNLT) e o PAC assumisse as obras de infraestrutura porturia, enquanto a
iniciativa privada ficou responsvel pelos equipamentos e pela manuteno das instalaes.
Os dados apresentados mostram que, desde 2003, o principal investidor no setor a iniciativa
privada. Por sua vez, a anlise da evoluo da participao dos investimentos no financiamento
do setor permite verificar que a situao pouco alterou-se na ltima dcada. Com a falta de
correspondncia entre os investimentos ocorridos e o forte crescimento da demanda, os entra-
ves enfrentados anteriormente, em razo do desgaste e da obsolescncia, foram ampliados.
Para melhor avaliar a demanda reprimida por servios porturios, o texto apresenta levanta-
mento de 264 obras de infraestrutura porturia, acesso ou apoio, que se mostram necessrias
para melhoria da eficincia operacional e competitividade dos portos nacionais.
Entretanto, chama ateno o fato de que, do oramento de R$ 646 bilhes previstos
no PAC para obras, apenas R$ 37,1 bilhes sero destinados infraestrutura de transpor-
tes, inclusive a porturia, o que no representa frao satisfatria do universo de demandas
existentes. O estudo alerta que o PAC engloba no mais do que 23% do oramento total
para soluo dos gargalos nos portos nacionais, deixando lacuna de R$ 33,02 bilhes em
demandas por investimento no setor. Este fato demonstra que fundamental que as obras do
PAC sejam executadas segundo os cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no
passe por colapso do sistema porturio, nos anos frente, caso haja retomada do crescimento
econmico na faixa de 5% a.a.
Por fim, o trabalho evidenciou que, de modo geral, existem reclamaes por parte dos
usurios do sistema porturio nacional os empresrios do comrcio exterior de que
necessrio modernizar o processo de gesto, buscando mais eficincia gerencial e qualidade
53
no atendimento ao cliente. Cabe administrao pblica buscar reduzir entraves burocrticos

para liberao de cargas e maior articulao entre diversas autoridades pblicas.
O ltimo captulo, 12, trata de aspecto crucial para o desenvolvimento e a transformao
da base produtiva brasileira pela inovao. O estudo analisa ainda as formas por meio das quais
o Estado pode induzir tal transformao e quo bem faz isto.
O captulo mostra que o Brasil vem construindo, ao longo dos ltimos 25 anos, sistema
robusto de fomento inovao. O processo de institucionalizao da atividade de pesquisa
no Brasil teve incio em 1951, com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Coordenao de Aperfeioamento de Nvel Superior
(Capes). Em 1968, ocorre a promulgao da reforma universitria e, em seguida, criado o
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT). Este fundo uma
das principais inovaes institucionais no fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I)
no Brasil e sua atuao comeou quando a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP),
criada em 1967, passou efetivamente a atuar como secretaria executiva deste fundo.
Nos anos 1980, os incentivos de fomento inovao do Brasil diminuem em razo da
crise financeira do Estado brasileiro. A poltica mais importante nesta dcada foi a Lei de Infor-
mtica (Lei no 7.232, de 29 de outubro de 1984), que, entre outras matrias, estabelecia reserva
de mercado para produtores domsticos. Outras duas iniciativas importantes de incentivo
inovao no Brasil na dcada de 1990 foram o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico
Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio (PDTA).
A grande mudana no arcabouo institucional de fomento inovao no Brasil comea
em 1999 com a criao dos fundos de apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, mais
conhecidos como fundos setoriais (FS). A criao destes fundos teve por objetivo vincular parte
da arrecadao do governo federal s polticas de CT&I, evitando que repetisse o que aconte-
ceu nos anos 1980 e 1990, quando os recursos do FNDCT foram drasticamente reduzidos.
A despeito dos avanos na disponibilidade dos recursos para o fomento inovao, no se
tinha estabelecido arcabouo jurdico que permitisse atuao mais efetiva do Estado neste sen-
tido. Tal fato ocorreu com discusses no mbito da Poltica Industrial Tecnolgica e de Comr-
cio Exterior (Pitce), de 2003, que impulsionaram a criao da Lei da Inovao, em 2004, e
da Lei do Bem, de 2005. Juntas, hoje, estas leis estabelecem as linhas gerais de incentivo
inovao no Brasil, que passou a contar com sistema mais integrado e coerente para induo
da inovao nas empresas nacionais. Assim, as empresas brasileiras dispem de: i) incentivo
fiscal P&D semelhante ao praticado nos principais pases do mundo automtica e sem
exigncias burocrticas; ii) possibilidade de subveno a projetos considerados importantes
para o desenvolvimento tecnolgico; iii) subsdio para fixao de pesquisadores nas empresas;
iv) programas de financiamento inovao de capital empreendedor; e v) arcabouo legal mais
propcio ao investimento em inovao.
Apesar disso, ainda necessrio aumentar os recursos disponibilizados para inovao,
o que exige, entre outras coisas, que os recursos dos FSs no sejam mais contingenciados,
54
pois a participao do fomento pblico P&D das empresas no Brasil ainda relativamente
pequena. Em 2005, apenas 7,4% dos gastos privados em inovao eram provenientes de
financiamento pblico em contraste com 88,6% de recursos prprios das empresas. Ademais,
os gastos totais em P&D no Brasil, em 2005, representaram apenas 1,3% do PIB, ante 2,3%
deste indicativo, na mdia, nos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE). Para que atinja 2% do PIB, os dispndios adicionais em P&D no
Brasil deveriam ser de R$ 12,78 bilhes, o que mostra a necessidade de aumento de recursos
voltados CT&I para que o Brasil aproxime-se da mdia dos pases da OCDE.
Apesar do avano que representou a criao dos FSs para o fomento inovao, os
recursos destes fundos ainda esto sujeitos a contingenciamentos, o que significa que parte
do oramento para aes de fomento inovao tem sido apropriada para gerao de supe-
rvit primrio. Embora esta prtica tenha diminudo nos ltimos anos, em 2008, de acordo
com informaes disponveis no stio do MCT, os FSs arrecadaram R$ 2,51 bilhes, mas
R$ 925,7 milhes foram depositados como reserva de contingncia. De maneira geral, o
estudo sugere que, considerando tambm o avano da legislao de fomento inovao
mostrada ao longo do estudo, os rgos pblicos e as empresas privadas ainda esto em
fase de adaptao nova legislao de apoio pesquisa e inovao no Brasil. Entre outras
coisas, as universidades brasileiras precisam aproximar-se do setor privado, mas o sistema
de contratao de pesquisadores pela universidade ainda muito rgido. O estudo tambm
ressalta que o funcionamento do Estado brasileiro ainda relativamente ineficiente quando
comparado burocracia dos pases que mais inovam. Mesmo as organizaes sociais cria-
das no Brasil para dar agilidade ao do governo esto cada vez mais amarradas, dada
a interpretao que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) faz de suas atividades, exi-
gindo os mesmos controles a que esto sujeitos qualquer rgo do Estado. Outro aspecto
deste mesmo problema da organizao do setor pblico a falta de coordenao das vrias
instituies pblicas CNPq, FINEP, BNDES, Agncia Brasileira de Desenvolvimento
Industrial (ABDI), Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (Inpi) etc. envolvidas
na poltica de fomento inovao no Brasil. Assim, muito se avanou na estrutura legal
das polticas de apoio CT&I nos ltimos dez anos, mas pouco, na reforma do Estado
que o torna compatvel com a maior agilidade exigida para execuo destas novas polticas.
Este , no momento, o maior desafio do pas.
55
Parte III
Planejamento e Polticas Pblicas: as dimenses regional,

urbana e ambiental
Na atualidade brasileira, algumas questes diretamente ligadas dimenso espao-territo-

rial da vida econmica e social do pas impem-se na discusso sobre o desenvolvimento.
Uma destas questes diz respeito persistncia das desigualdades regionais verificadas desde
h muito. Embora a distribuio espacial da atividade produtiva brasileira venha enfren-
tando alteraes desde os anos 1990, sob efeito de fatores como a abertura da economia,
a estabilizao da moeda e a intensificao das estratgias empresariais em competio
nos mercados nacional e internacional, ainda no se dispe de cenrio definido a respeito
da reduo das desigualdades regionais. A evoluo recente do produto interno bruto
(PIB) per capita das regies Norte e Nordeste, que cresceu 3,9% e 3,8%, respectivamente,
entre 2001 e 2005, indica leve reduo das desigualdades entre tais macrorregies e a regio
Sudeste, onde o crescimento do PIB per capita foi de 3,5% neste perodo, o que no se pode
afirmar em relao s unidades da Federao, em que as distncias so ainda muito grandes.
Em 2005, os PIBs per capita do Distrito Federal (DF) e do estado de So Paulo (SP)
primeiro e segundo do pas, respectivamente eram 9,8 e 4,8 vezes maior que o do estado do
Piau (PI) o ltimo colocado no panorama nacional.
Se a dinmica interna da economia brasileira fator de peso na explicao desses fenme-
nos, no se pode desconsiderar os efeitos decorrentes do adensamento dos mercados e da inten-
sificao da participao dos diversos setores nacionais na economia global. Se estes podem ser
fatores a dinamizar a estrutura produtiva do pas, tambm podem impulsionar os aumentos
das desigualdades internamente observveis e da fragmentao regional, com impactos que se
expandem para alm da atividade econmica. A ocupao desordenada do solo um destes,
ao qual se somam, por exemplo, a deteriorao da qualidade de vida, a precarizao dos espaos
de sociabilidade nas cidades e a degradao ambiental. Estes seriam outros temas de extrema
relevncia na reflexo sobre a dimenso espao-territorial do desenvolvimento na atualidade.
Esta publicao aborda algumas dessas questes em seus aspectos polticos; em especial,
a reduo das desigualdades regionais, a organizao e complementaridade desejvel entre
os componentes sociais da infraestrutura social urbana (habitao, saneamento e transporte
pblico) e a reduo de impactos ambientais na ocupao da Amaznia.
O ponto relevante o entendimento de que a adequao e a atualizao da infraestrutura
e logstica de base da economia, como dimenses fundamentais do desenvolvimento nacional,
devem ser conduzidas por meio de estratgias que se comprovem regional e territorialmente arti-
culadas e social e ambientalmente sustentveis. A viso acurada para as dimenses do regional,
urbano e ambiental permite que a discusso sobre a atualizao da matriz energtica brasileira,
por exemplo, incorpore a nfase sobre as fontes renovveis e a segurana energtica; ou

que a discusso sobre a reviso, expanso e integrao das infraestruturas de telecomuni-
caes e transportes no ignore os impactos sobre a configurao dos espaos urbanos e
os riscos ambientais inerentes; ou, ainda, que o planejamento do avano da atividade econ-
mica sobre o territrio dispense especial ateno criao de oportunidades para populaes
tradicionais e grupos socioambientalmente mais vulnerveis. Refora-se, assim, a ideia de
que as polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico precisam ser econmica, social
e ambientalmente sustentveis, alm de aderentes s diferentes realidades regionais do pas.
Todos esses temas perpassam a discusso que se desenvolve nesta Parte III da publicao
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas, em que comeam a ser siste-
maticamente tratados, com o intuito de organizar compreenso ampla e articulada dos diversos
aspectos que compem as agendas dos estudos e das polticas regionais, urbanas e ambientais.
Com essa inteno, o captulo 13 apresenta balano dos principais aspectos da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), alegando que a reformulao das polticas
de estmulo das reas marginais dinmica econmica do pas e de reduo dos diferenciais
de renda per capita existentes no territrio nacional uma das principais mudanas ocorridas
na formulao e implementao das polticas pblicas brasileiras nos ltimos dez anos.
A criao da PNDR, em 2005, apresentou nova viso para as desigualdades econmi-
cas e sociais existentes no territrio nacional, ao considerar que estas diferenas existem em
mltiplas escalas geogrficas, como entre seus estados e suas microrregies, e no apenas entre
estas ltimas, e elevou a importncia das polticas de reduo das desigualdades regionais, ao
criar espaos de articulao entre o Ministrio da Integrao Nacional (MI) e outros rgos
de governo, como os ministrios setoriais, o Congresso Nacional, os governos estaduais e
municipais, o setor empresarial e a sociedade civil, para a conduo das polticas pblicas.
Ao criar articulao interinstitucional de governo e por ser formulada e executada no
apenas pelo MI, como tambm pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, a Secretaria-Geral
de Governo e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), a PNDR elevou
a importncia dada por diferentes instituies governamentais s questes regionais e reduziu
a possibilidade de pulverizao de recursos e sobreposio de aes com impactos regionais.
Vrios aspectos diretos e indiretos relevantes da PNDR so discutidos no captulo, que se
inicia pela apresentao da poltica e descrio das diferenas de desenvolvimento econmico
e social existentes no territrio brasileiro no momento de construo da PNDR, as quais
formaram a base de construo da poltica. A anlise de tais diferenas possibilitou a criao
de tipologia de atuao da PNDR que tambm est apresentada na seo 2 deste trabalho.
Segue-se a isso breve apresentao dos atuais mecanismos de financiamento da PNDR e das
possibilidades de criao de novos mecanismos deste tipo, como o Fundo Nacional de Desen-
volvimento Regional (FNDR).
Na seo3 do captulo apresentadabreve descrio de alguns programas formulados por
vrios ministrios e lanados pela Presidncia da Repblica, que foram escolhidos por apresentar
58
Planejamento e Polticas Pblicas: as dimenses regional, urbana e ambiental
impactos diretos ou indiretos sobre o perfil das desigualdades regionais. Na formulao dos
programas, estava presente um dos principais megaobjetivos do Plano Plurianual (PPA) 2004-
2007: a reduo das desigualdades regionais.
Na seo 4, avaliado o nvel de compatibilidade existente entre as diretrizes da PNDR e o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), alm de outros programas com algum vis de
desenvolvimento regional, implementados por diferentes ministrios como o MI, o Ministrio
do Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Na seo 5, realizada anlise do desempenho econmico recente das regies brasileiras
e disparidades regionais frente PNDR. So apresentados quadros das polticas e do desen-
volvimento regional, sem, contudo, procurar estabelecer qualquer nexo causal. As Considera-
es Finais do estudo fecham o captulo.
O captulo 14 apresenta avaliao preliminar da atuao recente do governo federal na rea
habitacional, com foco na Poltica Nacional de Habitao (PNH) e nos programas do PPA 2008-
2011, sob gesto do Ministrio das Cidades (MCidades). O trabalho traa inicialmente diagns-
tico rpido das necessidades habitacionais existentes no pas, mostrando que o setor habitacional
brasileiro apresenta problemas estruturais que impedem o acesso moradia digna para todos os
cidados, embora este seja um dos direitos sociais previstos na Constituio Federal.
Em 2007, o dficit habitacional j alcanava 6,3 milhes de domiclios, cujos compo-
nentes principais so a coabitao familiar e o nus excessivo com o pagamento de aluguel,
e cuja incidncia ocorre, sobretudo, nas reas urbanas e menores faixas de renda. Quanto
qualidade do atual estoque de moradias, verifica-se que ainda existiam, em 2007, cerca de 15
milhes de domiclios urbanos em condies de moradia inadequadas sendo a maior parte
desta inadequao em razo da ausncia de soluo apropriada para o esgotamento sanitrio ,
concentrando-se nas regies Nordeste e Sudeste. Outros problemas habitacionais referem-se
segregao espacial da populao residente em assentamentos precrios cerca de 12 milhes
de pessoas, segundo dados do MCidades para 2000 , expanso desordenada das cidades
em direo s reas perifricas e ao consequente esvaziamento dos centros urbanos tradicio-
nais. Embora as necessidades habitacionais ainda sejam bastante elevadas, detecta-se tambm,
paradoxalmente, a existncia de estoque considervel de domiclios vagos, superando, inclu-
sive, os nmeros do prprio dficit habitacional, indcio da presena de graves ineficincias
no funcionamento do mercado habitacional brasileiro.
O texto prossegue com breve balano histrico das polticas federais de habitao, des-
crevendo caractersticas principais e resultados mais relevantes. Destaque-se que a poltica
habitacional passou por fase de desarticulao e grande instabilidade institucional aps a
extino do Banco Nacional de Habitao (BNH) em 1986, tendo peregrinado por quatro
ministrios diferentes, no perodo de nove anos at a criao da Secretaria de Poltica Urbana
(SEPURB), ligada ao MPOG, em 1995, no primeiro governo FHC. Naquele momento,
foram retomados os investimentos em habitao aps estabilizao da economia, depois
de longo perodo de paralisao dos investimentos na rea, na gesto do ex-presidente
59
Fernando Collor de Mello. Na poca da SEPURB, foi criada a maioria dos programas e das
aes habitacionais que existem atualmente, como o caso dos programas Carta de Crdito,
Pr-Moradia, Habitar Brasil e Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat
(PBQP-H), cujas aes foram redistribudas entre os atuais programas do PPA. A SEPURB
foi sucedida pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedu), ligada Presidncia da
Repblica, em 1999, no segundo governo FHC, culminando com a criao do MCidades,
em 2003, no primeiro governo Lula.
Sob esse ministrio, foi aprovada a Poltica Nacional de Habitao, em 2004, que instituiu
o Sistema Nacional de Habitao e definiu as diretrizes gerais que passaram a orientar a atuao
do governo federal no setor habitacional. Entre os objetivos gerais preconizados por esta pol-
tica, destacam-se as medidas legislativas que ampliaram o volume de recursos e/ou garantiram a
continuidade do fluxo financeiro para os programas de financiamento imobilirio destinados
tanto para as menores faixas de renda (Habitao de Interesse Social HIS) quanto para as
faixas de renda mdia e alta (Habitao de Mercado).
O governo federal tambm adotou medidas para dinamizar a indstria da construo
civil e revisou os programas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), para
melhor focalizao dos recursos deste fundo pblico na populao de menor poder aquisitivo.
Em 2008, foi formulado o Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), definindo estrat-
gia de ao para equacionar os principais problemas habitacionais brasileiros nos prximos
15 anos. Algumas das medidas previstas no PLANHAB foram incorporadas ao programa
Minha Casa, Minha Vida, lanado em maro de 2009.
A seo 4 analisa os principais programas habitacionais constantes dos dois ltimos PPAs,
dando destaque especial ao acompanhamento do Programa Urbanizao, Regularizao e Inte-
grao de Assentamentos Precrios, o principal programa governamental com recursos ora-
mentrios (59,4%). A atuao do governo na rea habitacional apoia-se em cinco programas
finalsticos executados desde o PPA 2004-2007, com poucas alteraes: Urbanizao, Regula-
rizao e Integrao de Assentamentos Precrios; Habitao de Interesse Social; Reabilitao
de reas Centrais; Habitao de Mercado; e Qualidade e Produtividade do Habitat.
Comparando-se a previso de recursos oramentrios para esses programas entre os PPAs
2004-2007 e 2008-2011, nota-se nitidamente a atual prioridade conferida ao Programa Urba-
nizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, o qual no s teve previso
de recursos ampliada em proporo superior previso dos demais programas, como tambm
apresentou o melhor desempenho na execuo financeira destes recursos. Em parte, o foco sobre
este programa explica-se pelo amplo espectro de suas aes, envolvendo preveno de riscos e
recuperao ambiental de reas degradadas, construo de equipamentos comunitrios e infra-
estrutura fsica, instalaes hidrulico-sanitrias no interior dos domiclios, ampliao e reforma
das unidades habitacionais, parcelamento de glebas, regularizao fundiria e trabalho social e
comunitrio. Entre suas aes, destacam-se as de Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade
de Assentamentos Precrios e as de Apoio Urbanizao de Assentamentos Precrios (Habitar Brasil),
60
por terem executado 100% do investimento previsto no PPA 2004-2007, e a ao de Apoio a

Empreendimentos de Saneamento Integrado em Assentamentos Precrios, por apresentar o melhor
desempenho com relao execuo fsica 96,8% das famlias previstas foram beneficiadas.
Caracterstica em comum entre as aes supracitadas refere-se sua incluso no PAC a
partir de 2007, o que lhes garantiu fluxo contnuo de recursos e explica o bom desempenho
em termos de execuo financeira. A incluso das aes acima no PAC demonstra claramente
a opo poltica do atual governo em privilegiar a construo de obras de infraestrutura, que
tiveram o fluxo financeiro garantido e livre de contingenciamentos ao serem includas no
programa, enquanto outras aes igualmente relevantes, para melhorar as condies habita-
cionais da populao, foram relativamente negligenciadas como as aes de regularizao
fundiria e de preveno de riscos, que sofreram contingenciamento e apresentaram baixos
ndices de execuo oramentria. A anlise da evoluo dos indicadores de desempenho
sugere impacto bastante positivo das aes componentes do programa, pois os indicadores
relativos aos servios de acesso a gua, esgotamento sanitrio, banheiro no interior da moradia
e adensamento excessivo apresentaram sensvel melhoria entre 2003 e 2007. J os indicado-
res relativos regularizao fundiria permaneceram relativamente constantes ao longo do
tempo, mostrando que o programa no conseguiu avanar muito neste quesito, seja em razo
do baixo volume de recursos dedicados a esta rubrica, seja das dificuldades, complexidades e
morosidades inerentes ao processo de regularizao fundiria.
Em linhas gerais, pode-se afirmar que o Programa Urbanizao, Regularizao e Integra-
o de Assentamentos Precrios relativamente bem focalizado e que suas aes produzem
importantes efeitos no sentido de promover a incluso social da populao em estado de
vulnerabilidade e combater a segregao espacial, contribuindo, dessa maneira, para o alcance
de vrios dos objetivos do governo constantes do PPA 2008-2011.
Na ltima parte do captulo, apresentam-se as perspectivas e os desafios para o setor habi-
tacional e fazem-se algumas sugestes para melhorar o desempenho da poltica e dos programas.
Argumenta-se que o governo federal foi bem-sucedido no alcance de alguns dos objetivos cons-
tantes da Poltica Nacional de Habitao, mas outros objetivos e diretrizes foram negligencia-
dos; sobretudo, os relativos ocupao do solo urbano e regularizao fundiria. Tambm foi
enumerado que os programas e as aes estiveram muito calcados na execuo de obras fsicas,
ancorados nos projetos componentes do PAC e na facilitao do acesso casa prpria.
Como principal concluso, o captulo recomenda integrao s aes habitacionais propria-
mente ditas com outras aes de natureza social, como poltica de gerao de emprego e renda,
sade, educao, juventude, reforando os trabalhos sociais do PAC. Destaca, ainda, que aes como
locao social, autoconstruo assistida e recuperao de centros urbanos deveriam ser fortalecidas,
sobretudo nas metrpoles e cidades de maior porte, permitindo localizao mais favorvel das fam-
lias na cidade, junto aos equipamentos urbanos e centros de emprego. Tambm enfatizada a neces-
sidade de aes de desenvolvimento institucional para a melhoria do desempenho dos programas,
bem como da formulao de polticas e programas habitacionais mais diversificados e adequados aos
61
nveis de renda e s reais necessidades habitacionais da populao brasileira. Por ltimo, alerta-se para
os perigos relativos ao aumento do volume de crdito e subsdios demanda, caso estes no sejam
acompanhados de medidas para estimular o melhor aproveitamento e o aumento da oferta de
terra urbanizada e habitao popular em localizaes com boa acessibilidade.
Na sequncia, o captulo 15 aborda as transformaes recentes nos padres de financia-
mento da poltica nacional de saneamento bsico, focalizando aspectos referentes evoluo da
cobertura dos servios e ressaltando as limitaes institucionais que incidem sobre o desempe-
nho da poltica, cativa de modelo organizacional tradicionalmente centralizado, em que vigo-
ram critrios de alocao de recursos que ainda se apresentam social e regionalmente regressivos.
A Poltica Nacional de Saneamento Bsico tem obtido amplo apoio social em torno
de seus objetivos essenciais, processo que se traduziu em crescentes aportes de recursos
pblicos e na formalizao do novo marco regulatrio do setor. A partir de 2003, ocorre-
ram mudanas significativas no padro de financiamento da poltica de saneamento, aps a
conteno de investimentos durante os anos 1990. As contrataes realizadas entre 2003 e
2006, com recursos onerosos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do FGTS atin-
giram R$ 6,4 bilhes, mdia de R$ 1,6 bilho em valores correntes; a soma total dos valores
contratados com recursos no onerosos (OGU) e onerosos (FGTS e FAT), no mesmo
perodo, situou-se em torno de R$ 12,5 bilhes, mdia anual superior a R$ 3 bilhes.
Em 2007, ano de lanamento do PAC, ocorreu novo salto no padro de investimentos,
quando, apenas nesse ano, os valores contratados atingiram R$ 10,2 bilhes.
O captulo tambm destaca que parte do crescimento recente da cobertura dos servios
pode ser creditado estratgia institucional e poltica de investimentos assumidas pelo
governo federal a partir de 2003. O governo ampliou o leque de programas existentes, inte-
grou aes antes dispersas entre rgos distintos e dinamizou os principais programas fede-
rais, transformando-os em carros-chefes da ao governamental no mbito de suas respectivas
fontes de recursos. A conjugao destas aes contribuiu para ampliar a cobertura relativa dos
servios de saneamento. Os servios de abastecimento de gua por rede geral, que cobriam
75% dos domiclios, em 1993, passaram para 83,3%, em 2007. Quanto aos servios de esgo-
tamento sanitrio por rede coletora, a cobertura domiciliar passou de 38,9% para 51,3%, no
perodo de 1993-2007 (IBGE, 2007).
Durante 2008, foram contratados R$ 12,2 bilhes, sendo R$ 5,9 bilhes originrios de
fontes oramentrias, e R$ 6,2 bilhes, de fontes onerosas. O recorte regional dos investimentos
realizados nesse ano tambm mostra algumas especificidades nas orientaes redistributivas do
gasto federal em saneamento bsico. Das fontes oramentrias, 29,73% foram aplicados no
Nordeste, 23,94% no Centro-Oeste, 18,40% no Sudeste e 17,44% no Norte, restando 10,45%
para o Sul. Tal quadro modifica-se quando os recursos considerados so de fontes onerosas
(FGTS e FAT): 45,05% dos recursos originrios destas fontes foram destinados ao Sudeste,
enquanto o Norte foi contemplado com 18,15% e o Nordeste com 16,88%, cabendo ao Sul
15,91% e ao Centro-Oeste 4%. Este perfil demonstra que a tradicional diviso regional entre
62
fontes onerosas e no onerosas manteve-se com a vigncia do PAC, visto que os recursos do
FGTS e do FAT so orientados para os contratantes que dispem de capacidade de pagamento
dos financiamentos e base tcnica para execuo de projetos mais complexos.
O captulo conclui que, apesar de o governo federal ter contemplado os estados
mais carentes com investimentos substanciais, o grande volume de investimentos com
recursos do FGTS e do FAT que foram destinados ao Sudeste revela que os esta-
dos desta regio, tradicionalmente melhor contemplada pelos servios de saneamento
bsico, ainda continuam sendo os principais e absolutos beneficirios do gasto federal
neste tipo de servio.
Os programas que mais comprometeram recursos do OGU em 2008 foram: Servios
Urbanos de gua e Esgotos (R$ 1,8 bilho, 30,95% dos recursos do OGU) e Gesto da Poltica
de Desenvolvimento Urbano (R$ 1,6 bilho, 26,68% dos recursos do OGU). O detalhamento
dos gastos oramentrios por modalidade de servios demonstra que durante 2008 foram
alocados R$ 1,7 bilho nos servios de abastecimento de gua, R$ 1,2 bilho em esgotamento
sanitrio e R$ 1,08 bilho na modalidade de saneamento integrado, restando para a drena-
gem urbana R$ 170 milhes.
O perfil do gasto por modalidade de servios com recursos onerosos (FGTS e FAT)
demonstra que o processo de alocao de recursos com estas fontes ocorreu principalmente
em torno dos servios de esgotamento sanitrio (R$ 2,5 bilhes), o dobro dos recursos
aplicados em sistemas de abastecimento de gua (R$ 1,2 bilho), sendo destinado, ainda,
R$ 1,4 bilho para os servios de saneamento integrado. Tais montantes revelam que o
governo federal tem induzido as grandes empresas estaduais a investirem nos servios de
esgotamento sanitrio, quebrando a tradio das empresas do setor, que sempre optaram por
investir em sistemas de abastecimento de gua, servio mais rentvel e menos oneroso no
processo de implantao que o de esgotamento sanitrio por rede.
Reconhecido o grande esforo de contratao que vem sendo realizado pelo atual governo,
um dos grandes desafios da Poltica Nacional de Saneamento Bsico a soluo dos problemas
relativos ao ciclo temporal de desembolso dos recursos e contratos. Este sempre foi o grande
problema do setor, que tem o ritmo de execuo dos contratos condicionado pelos perfis
tcnico e operacional dos operadores, principalmente os das Companhias Estaduais de Sanea-
mento Bsico (CESB) e dos Servios Municipais Autnomos de gua e Esgotos (SAAE).
Com o advento do PAC, o governo federal assumiu estratgia ativa de negociao
com os tomadores de recursos em torno da melhoria da dinmica temporal dos gas-
tos, e os investimentos contratados em 2009 apresentam nvel de desembolso superior a
20% at o momento. Mas parte do problema deriva do perfil normativo dos programas
federais de saneamento. Os programas vinculados s fontes onerosas apresentam mais
requisitos tcnicos no processo de contratao, mas possibilitam aos agentes contratantes
ampla liberdade no processo de alocao dos recursos aps a assinatura dos contratos.
Contrariamente, os requisitos tcnicos para a contratao nos programas referenciados
63
nas fontes do OGU so frgeis e imprecisos, mas o processo de controle poltico-admi-

nistrativo do oramento e os incentivos polticos envolvidos induzem os contratantes a
agilizarem o ciclo de desembolso.
Em que pesem as significativas mudanas que vm ocorrendo no padro de investi-
mentos da Poltica Nacional de Saneamento Bsico nos ltimos anos, o artigo evidencia que
at 2007 tais investimentos foram insuficientes para reduzir significativamente o estoque do
dficit absoluto, embora tenham contribudo para ampliar os nveis de cobertura relativa dos
servios. Tambm se observa que as desigualdades regionais continuam significativas, apesar
da evoluo da cobertura relativa nas regies mais pobres do pas. Considerando-se a situao
dos servios domiciliares de abastecimento de gua por rede geral rural e urbano, em 2007
percebe-se que, enquanto a regio Sudeste apresentava cobertura de 91,8% dos domiclios
particulares permanentes, na regio Nordeste tal cobertura era de 75,7% e na regio Norte,
de 67,1%. Quando se observam os servios de esgotamento sanitrio por rede rural e
urbano para esse ano, as disparidades so mais significativas. Enquanto a regio Sudeste
dispunha de 79,4% de cobertura domiciliar, as regies Nordeste e Norte apresentaram, res-
pectivamente, 29,7% e 12,2% de cobertura domiciliar. At mesmo as regies Sul e Centro-
Oeste apresentaram ndices bastante inferiores ao do Sudeste, 32,7% e 34,8% de cobertura
domiciliar, respectivamente (IBGE, 2007).
O captulo destaca que se o quadro geral de cobertura dos servios no pas pode ser explicado
preponderantemente pelo volume global dos investimentos realizados, no se pode afirmar isto em
relao s desigualdades sociais e regionais vigentes na poltica de saneamento bsico. A explicao
mais provvel para o perfil socialmente regressivo e regionalmente desigual dos servios deve ser
procurada principalmente nos distintos padres de desempenho das companhias estaduais.
Por sua vez, como as CESBs detm grande autonomia operacional, muitas optam por inves-
tir nas reas mais rentveis e ocupadas por segmentos sociais que podem assumir os custos dos
servios. Na raiz deste ltimo problema, o modelo operacional atribui aos agentes concessio-
nrios de poltica organizada, sob monoplio natural, e apresenta-se como servio contnuo de
amplo poder decisrio na definio social e regional dos investimentos.
Nesse sentido, o artigo conclui que um dos grandes desafios da Poltica Nacional de
Saneamento Bsico a modificao dos incentivos operacionais contidos nas regras dos pro-
gramas federais de saneamento bsico. Sem modificaes no modelo organizacional e decis-
rio do setor e no escopo normativo dos programas, o custo social do esforo de investimentos
realizados pelo governo federal continuar implicando fortes limitaes para o processo de
universalizao dos servios.
O captulo 16 efetua o acompanhamento de dois dos principais programas desenvol-
vidos pelo MCidades no mbito da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel: o
Programa Mobilidade Urbana e o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte
Ferrovirio Urbano de Passageiros. Inicialmente, resgatam-se trs aspectos relevantes para a
compreenso da atual situao da mobilidade urbana nas mdias e grandes cidades brasileiras,
64
tais como: i) mudana de abordagem da poltica federal no enfrentamento da questo do

transporte e da mobilidade urbana observada nas ltimas trs dcadas; ii) avano das leis e
normas jurdicas que tratam deste tema; e iii) breve diagnstico das condies de mobilidade
neste grupo de cidades entre 2003 e 2007.
Em seguida, apresenta-se anlise sinttica dos programas do MCidades supracitados.
Esta abarca o perodo 2004-2008 e destaca, alm das caractersticas bsicas dos programas
objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas etc. , a coerncia com a Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana Sustentvel e o desempenho em termos financeiros.
Ao longo da trajetria da poltica federal de transporte urbano, tem se observado
mudana no tratamento de tal questo. Se, at meados dos anos 1990, as polticas federais
lidavam com o transporte nas cidades como questo eminentemente de infraestrutura viria,
a anlise dos documentos oficiais do governo federal indica que, a partir daquele perodo,
gradualmente, a abordagem das polticas pblicas no setor passou a lidar com a mobilidade
urbana como funes social e econmica essenciais para o desenvolvimento urbano.
Essa abordagem da mobilidade urbana fica evidenciada, por exemplo, com as diretrizes
gerais da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, que passa a: i) priorizar os
modais de transporte coletivos e os no motorizados; ii) pautar polticas pblicas para pessoas
com restrio de mobilidade sob o princpio de acesso universal cidade; iii) fortalecer os
poderes locais em sua capacidade de gesto da mobilidade urbana nos municpios; iv) reco-
nhecer a necessidade de desenho institucional e regulatrio mais adequado para a questo
do transporte urbano e que seja capaz de promover cidadania e incluso social por meio da
expanso do acesso da populao aos servios pblicos de transporte coletivo; e v) reconhecer
a necessidade de maior articulao entre as polticas de mobilidade e as de desenvolvimento
urbano e meio ambiente.
O tratamento dado ao setor de transporte urbano tambm vem passando por importan-
tes transformaes no corpo das normas jurdicas nacionais. Ao longo das ltimas dcadas,
observou-se a criao de srie de leis, normas e at a promulgao de Constituio Federal que
vm oferecendo tratamento mais detalhado ao setor. Na Constituio, so destacados diversos
artigos que avanam sobre maior institucionalizao da poltica urbana e ampliao de direitos
sociais relacionados ao transporte urbano, como o direito do aluno ao transporte escolar e a
gratuidade do transporte pblico coletivo para idosos. A Carta Magna ainda abriu espao
para srie de leis que visam garantir ateno adequada dos servios de transporte urbano aos
portadores de necessidades especiais. Tambm so marcos importantes a criao do Estatuto da
Cidade (Lei no 10.257/2001), que torna obrigatria a elaborao de plano de transporte urbano
integrado para os municpios com mais de 500 mil habitantes, e o Projeto de Lei no 1.687, enca-
minhado em 2007 pela Presidncia da Repblica ao Congresso Nacional, que prope as novas
diretrizes da Poltica de Mobilidade Urbana.
Apesar desses avanos, o captulo revela que as reais condies de mobilidade nas cida-
des brasileiras ainda enfrentam muitos desafios. Os dados mostram que as condies de
65
mobilidade urbana no Brasil vm indo em direo a cenrio cada vez menos sustentvel, em
que os modais de transporte coletivos e no motorizados tm perdido espao (ANTP, 2008),
e 6,3 milhes de brasileiros gastavam pelo menos duas horas dirias no percurso de ida e
volta de casa ao trabalho (IBGE, 2007).
Os principais programas federais do MCidades que atuam justamente no sentido de
reverter essas tendncias so o Programa Mobilidade Urbana e o Programa de Descentralizao
dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros. Ambos so constitudos fun-
damentalmente por aes de investimento em sistemas de transporte, alm de apoio tcnico e
financeiro elaborao e implementao de projetos de transporte urbano. A anlise das carac-
tersticas bsicas desses dois programas revela clara coerncia com as diretrizes gerais da Poltica
Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, pensada em torno dos princpios de acessibili-
dade universal e que incentiva o uso de modais de transportes coletivos e no motorizados.
Quanto execuo fsica desses programas, o relatrio oficial de avaliao do PPA 2004-2007
elaborado pelas equipes gerenciais desses programas reconhece que, em geral, o desempenho
das atividades manteve-se abaixo do previsto e que as metas previstas pelo PPA para estes pro-
gramas para o ano de 2011 no devero ser atingidas. Entre os fatores que mais contribuem
para o baixo desempenho, esto questes que envolvem desde infraestrutura disponvel para
equipe gerencial em condies inadequadas e quantitativo de pessoal insuficiente at impas-
ses mais graves, como insuficincia de recursos, contingenciamento oramentrio e excessiva
burocracia que tm implicado atraso na liberao de recursos.
A anlise do desempenho financeiro desses programas abarcou o perodo 2004-2008 e foi
capaz de revelar dificuldades em torno de sua gesto oramentria. O breve histrico destes pro-
gramas indica tambm a importncia de se reavaliar suas fontes oramentrias a fim de garantir
maior estabilidade dos recursos e proteg-los eventualmente de decises polticas pontuais.
Segundo informaes disponveis no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
(Sigplan), os recursos oramentrios do Programa Mobilidade Urbana receberam incremento
em 2007 e 2008, o que possivelmente ocorreu em funo do PAC. O mesmo no se observa
para o Programa de Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de
Passageiros, que teve seu oramento quase duplicado nestes cinco anos. Apesar de seu oramento
ter saltado de R$ 572,4 milhes, em 2004, para R$ 914,1 milhes, em 2008, pelo menos, apa-
rentemente, os dois primeiros anos do PAC no tiverem nenhum impacto excepcional sobre os
recursos oramentrios previstos para o programa.
O captulo encerra com algumas consideraes mais gerais sobre o esforo da poltica
pblica federal em abordar a questo do transporte urbano. Note-se, por exemplo, que, embora
a poltica de transporte urbano tenha apresentado certa coerncia interna, o desenvolvimento
destes programas no carrega consigo perspectiva de integrao s demais polticas pblicas fede-
rais desenvolvidas em outros setores industrial, de cincia e tecnologia, energtico, ambiental,
urbano, entre outros. Ainda aps a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de
Transporte (CONIT), em 2001, percebe-se falta de transversalidade aos programas federais de
transportes urbanos em relao aos demais temas da agenda pblica federal.
66
A medida recentemente adotada pelo governo federal visando apoiar a indstria

automobilstica com a desonerao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para
aquisio de novos carros particulares e suas possveis consequncias para o agravamento
das condies de mobilidade nas grandes cidades do pas elucida bem como determinadas
polticas pblicas que no so diretamente voltadas para a questo da mobilidade urbana
podem, ainda que indiretamente, trazer efeitos negativos ao fortalecer tendncia insusten-
tvel do transporte urbano. O captulo esclarece, portanto, que somente o aperfeioamento
dos programas diretamente envolvidos na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Susten-
tvel no ser suficiente para avano consistente das condies de mobilidade urbana no
Brasil. Alm do esforo de tirar os programas de transporte e mobilidade urbana do papel
para a realidade, a implementao, sob perspectiva mais transversal, permanece como um
dos principais desafios do setor nos prximos anos.
Finalmente, o captulo 17 discute o Plano Amaznia Sustentvel (PAS), iniciativa
do governo federal lanada em 2008 com objetivo de incorporar a dimenso ambiental e
promover o desenvolvimento sustentvel da regio, evitando que as estratgias sejam sim-
plesmente transferidas para a Amaznia sem a adequao necessria realidade regional.
Para analisar as estratgias do PAS, com especial ateno ao enfrentamento do desmatamento,
o estudo utiliza-se da abordagem qualitativa de dinmicas de sistemas, buscando representar
as inter-relaes socioambientais e econmicas entre as principais estratgias realizadas, ou
em implantao no mbito do plano, de um lado, e a dinmica do desmatamento, de outro.
Inicialmente, o captulo apresenta retrospecto histrico da ocupao da Amaznia,
mostrando que esta teve forte impulso a partir da dcada de 1960, quando o padro de
desenvolvimento marcado pelos eixos de integrao fluviais comeou a mudar em razo da
construo de estradas, implantao de assentamentos, aeroportos e hidroeltricas, concesso
de crdito para a agropecuria e estabelecimento da Zona Franca de Manaus. A mudana
intensificou-se desde a segunda metade dos anos 1980, mediante polticas que proveram
infraestrutura e incentivos para a imigrao e os investimentos na regio. A construo e
a recuperao de grandes rodovias tm motivado a penetrao de grandes projetos agrope-
curios e a colonizao em dinmica em que a pequena produo substituda pela pecu-
ria e, em seguida, pela produo de gros, conformando rea de transio junto s fron-
teiras leste e sudeste da Amaznia que tem sido denominada arco do desmatamento ou arco
do povoamento consolidado. Como resultado deste processo, a populao local passou de
3,8 milhes de habitantes, em 1950, para 23,6 milhes, em 2007.
Entretanto, algumas informaes apresentadas no captulo permitem questionar o modelo de
desenvolvimento adotado para a Amaznia brasileira. Cite-se, por exemplo, que o crescimento do
PIB da Amaznia ocorre a taxas menores que a mdia nacional, que o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) da regio relativamente inferior ao nacional e que o desmatamento promo-
vido j destruiu aproximadamente 15 % das florestas nativas. No que se refere ao desmatamento,
especificamente, dedica-se espao significativo para discutir os fatores associados a este fenmeno,
enfatizando sua natureza multicausal e suas potenciais repercusses sobre as geraes futuras.
67
nesse contexto que se insere a anlise do PAS, o qual congrega diretrizes e objetivos em
torno de quatro eixos estratgicos: i) ordenamento territorial e gesto ambiental; ii) produ-
o sustentvel com inovao e competitividade; iii) infraestrutura para o desenvolvimento
sustentvel; e iv) incluso social e cidadania. Contrariamente s polticas para a regio tradi-
cionalmente implementadas, o plano considera em suas estratgias toda a rea da Amaznia
Legal que compreende os estados do Acre (AC), do Amap (AP), de Roraima (RR), de
Rondnia (RO), do Amazonas (AM), do Tocantins (TO), do Par (PA), de Mato Grosso
(MT) e parte do Maranho (MA) e o restante do territrio do MA. Ou seja, trata-se de
estratgia poltica que abrange rea de 4.756 mil km2, que corresponde a 55,86% de todo o
territrio nacional.
O captulo indica que a proviso de infraestrutura de suporte ao desenvolvimento regio-
nal e o ordenamento territorial tm sido as estratgias-chave na implementao do PAS.
Em certo sentido, os impactos potencialmente negativos da primeira so compensados pela
segunda. A partir destes eixos, outras estratgias vm sendo implantadas. Tem-se investido
intensamente, por exemplo, na ampliao e na intensificao da fiscalizao das reas protegi-
das como reservas ambientais, terras indgenas e comunidades remanescentes de quilombos ,
na tentativa de inibir a expanso desordenada da fronteira agropecuria.
Com o novo modelo de financiamento para a Amaznia, pode-se esperar a con-
tinuidade da reduo da produo de gros nas reas de florestas. Isto deve promover
reduo do preo da terra, podendo gerar nova ocupao pela pecuria. Alm disso, a
queda na produo de gros contribuir para a reduo da incidncia de queimadas que,
em conjunto com medidas do plano de combate s queimadas e ao desmatamento, devem
conduzir menor incidncia de incndios florestais.
Assim como nesses casos, muitos outros efeitos cclicos das medidas contidas no PAS
so explorados no captulo, a fim de avaliar sua aderncia aos principais desafios colocados.
Uma das contribuies mais importantes do estudo est na identificao de alguns
pressupostos crticos em que se baseia o PAS e cuja concretizao poderia afetar diretamente
o objetivo maior de contribuir para o desenvolvimento regional sustentvel.
68
PARTE IV
Planejamento e Polticas Pblicas: as dimenses da proteo

social e da gerao de oportunidades
A Parte IV enfoca as dimenses da atuao do poder pblico federal no que concerne garan-
tia de proteo social e gerao de oportunidades para os brasileiros. Estas dimenses da ao
do Estado ganham materialidade por meio de amplo conjunto de polticas e programas que,
provendo bens, servios e benefcios monetrios aos cidados, promovem a distribuio e a
redistribuio de recursos, como renda, sade, educao, cultura, entre outros, contribuindo
para configurao de uma das faces mais evidentes do desenvolvimento de uma sociedade:
a melhoria da qualidade de vida de sua populao.
O conjunto das polticas sociais brasileiras de mbito federal consideravelmente abran-
gente ainda que heterogneo e incompleto em vrios aspectos , tendo sofisticado-se em
termos do seu escopo, do nmero de beneficirios e da variedade de benefcios nas duas
ltimas dcadas, sob o influxo das novas determinaes constitucionais. De fato, ao buscar
resgatar parte da enorme dvida social brasileira, a Constituio Federal de 1988 ressignificou
os princpios da justia e da solidariedade e colocou a ao social do Estado em novo pata-
mar, ampliando os mbitos da vida coletiva que passaram a estar sob sua responsabilidade e
inscrevendo inmeras garantias sociais bsicas entre os direitos que gozam de proteo legal.
Assim, em perodo relativamente curto, o pas assistiu no sem muito embate e alguns
revezes construo e consolidao de sistema de proteo e promoo social de alcance
no desprezvel. Entre outras conquistas, inseriu-se na organizao das polticas sociais brasi-
leiras a ideia de seguridade social para promover a articulao dos direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social e afianar o compromisso com a garantia de segurana aos
indivduos diante de riscos como a doena e a pobreza relacionada insuficincia de renda, ao
desemprego ou incapacidade para o trabalho. Na mesma linha, rompeu-se o carter estrita-
mente contributivo das polticas sociais pr-1988, por meio da determinao de que a com-
provao do exerccio da atividade rural critrio suficiente para o acesso aos benefcios previ-
dencirios por parte de todos os trabalhadores de ambos os sexos em regime de economia
familiar, includos no sistema como segurados especiais. Outro caso exemplar desta ruptura
a inscrio da assistncia social como direito de todos aqueles que desta necessitarem
em decorrncia da vulnerabilidade social ou da violao de direitos , independentemente
de contribuio seguridade social, devendo ser prestada por meio de servios contnuos e
disponveis em todo o territrio nacional.
Igualmente relevante foi a fixao do salrio mnimo (SM) como referncia para os
benefcios previdencirios e assistenciais permanentes e a instituio dos pilares de poltica
ativa de combate pobreza por meio da transferncia de renda aos setores mais vulnerveis da
sociedade, concretizada inicialmente com o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para

idosos e pessoas com deficincia em situao de pobreza e posteriormente ampliada pelos
programas de transferncia condicionada de renda a famlias pobres com crianas e adoles-
centes entre seus membros, hoje unificados sob o Programa Bolsa Famlia (PBF).
Outros importantes avanos foram a constitucionalizao do conjunto dos direitos dos
trabalhadores assalariados e a sua extenso aos trabalhadores rurais e queles com vnculo
empregatcio no permanente embora com prejuzo dos trabalhadores domsticos, que
permaneceram privados de alguns direitos. Destaca-se ainda a instituio de elementos essen-
ciais para reconfigurao do sistema pblico de emprego no pas, o que ocorreu por meio da
integrao do seguro-desemprego aos demais benefcios da previdncia social, da instituio
do abono-salarial e da determinao de que a arrecadao das contribuies para o Programa
de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PASEP) passaria a compor o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para custear ambos os
benefcios. Cumpre lembrar que o Programa do Seguro-Desemprego inclui, alm de trans-
ferncias monetrias, aes que visam reintegrao do trabalhador ao mercado laboral, por
meio da qualificao, da requalificao profissional, da orientao e da intermediao de mo
de obra. Por sua vez, algumas determinaes em prol da gerao de emprego e renda merecem
destaque, tais como: o financiamento de programas de desenvolvimento econmico pelo
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com no menos que
40% dos recursos do FAT; o tratamento jurdico diferenciado e o apoio s microempresas e
aos empreendimentos de pequeno porte; e o estmulo por parte do poder pblico ao coope-
rativismo e ao associativismo na atividade econmica.
A transformao na ao social do Estado no ps-1988 tambm pode ser verificada nas
aes e nos servios de sade que foram investidos do carter de relevncia pblica e cuja oferta
deixou de ser segmentada ou restrita a determinados grupos e procedimentos, passando a ser
universal, gratuita e integral e a contar, inclusive, com recursos constitucionalmente vinculados
desde 2000. Adicione-se ainda o fato de que, ao lado da recuperao da sade, os aspectos da
promoo e da preveno tambm ganharam relevncia em meio s competncias pblicas neste
campo, o que ampliou o espao das aes de controle de doenas, de vigilncia sanitria e epide-
miolgica e de informao da sociedade sobre hbitos no saudveis que trazem riscos sade.
A afirmao da educao como direito de todos e obrigao do Estado, das famlias e da
sociedade e a fixao do ensino fundamental como etapa de frequncia obrigatria so aspectos
essenciais na delimitao da atuao pblica no que concerne promoo social e gerao de
oportunidades aos cidados. A vinculao constitucional de recursos pblicos para o setor
que foi significativamente ampliada no caso federal, passando de mnimo de 13% para o de
18% e a criao de fundo para integrar recursos dos diversos entes federados com o objetivo
de financiar a manuteno e o desenvolvimento do ensino o antigo Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), atual
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) refletem o com-
promisso com a garantia de oferta universalizada de servios nesta rea.
70
Planejamento e Polticas Pblicas: as dimenses da proteo social e da gerao de oportunidades
Diante do amplo leque de responsabilidades assumidas pelo poder pblico para prover
proteo para os cidados brasileiros, combater desigualdades sociais e gerar oportunidades mais
equitativas de insero para os diferentes grupos, o pas assiste desde o incio dos anos 1990
a (re)organizao normativa e institucional das polticas sociais, com diversificao e relativa
ampliao dos servios pblicos em diversas reas. Alguns indicadores atestam os resultados positi-
vos deste esforo. Em 2007, o pagamento de aposentadorias, penses, auxlios e outros benefcios
da previdncia, ao lado das transferncias por meio do BPC e do PBF, foram responsveis por
impedir que 44,2% de brasileiros se vissem em situao de pobreza extrema renda familiar per
capita inferior a um quarto do salrio mnimo. A longo prazo, tais aes, aliadas aos efeitos da pol-
tica trabalhista, da valorizao do salrio mnimo e da prpria melhoria do mercado de trabalho no
perodo mais recente, fizeram que o pas lograsse reduzir a proporo de pobres pessoas vivendo
com renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo de 44,9% para 28,8% da populao
entre 1989 e 2007, com o que a desigualdade de renda embora permanea em nveis extrema-
mente elevados diminuiu 7,8% no perodo, passando o ndice de Gini de 0,599 para 0,552.
Em outros mbitos, avanos tambm so observados. No caso da proteo ao trabalha-
dor, a concesso do seguro-desemprego aumentou 17% entre 1995 e 2007, embora a taxa
de cobertura tenha se mantido em torno de 64%. Na sade, a taxa de mortalidade infantil
de menores de 1 ano caiu de 49,4 bitos por mil nascidos vivos, em 1990, para 21,2, em
2007, ao passo que a esperana de vida ao nascer passou de 68,5 anos, em 1995, para 72,1 anos
em 2007. Na educao, a taxa de frequncia escola da populao de 7 a 14 anos aumentou de
84,1% para 97,6% entre 1988 e 2007, enquanto na faixa de 15 a 17 anos o indicador cresceu
de 52,4% para 82,1% e na de 4 a 6 anos passou de 26,9% para 77,6%. No perodo, o nmero
mdio de anos de estudo da populao com 15 anos ou mais passou de 5,1 para 7,3 ainda
abaixo dos oito anos ento obrigatrios pela Constituio e a proporo de analfabetos com
idade entre 15 e 24 anos caiu de 10% para 2,2%.
A despeito dos resultados que foram construdos ao longo de cerca de 20 anos, alguns emba-
tes importantes ocorreram no perodo, manifestando disputa de interesses por trs da definio
da agenda de prioridades dos diferentes governos. Em linhas gerais, a Agenda Social enfrentou
e ainda enfrenta dificuldades para legitimar-se nos termos definidos constitucionalmente. Prova
disto o fato de que os temas do financiamento do gasto social e de sua execuo tm sido objetos
permanentes de polmica no debate pblico. No dia seguinte promulgao da nova carta mas
especialmente a partir de 1993, quando muitas das determinaes constitucionais represadas pela
crise fiscal do fim dos anos 1980 entraram finalmente em vigor , o novo patamar a que foram
alados os recursos envolvidos na implementao das polticas sociais tornou-se questo.
No raro, as crticas dirigidas ao gasto social fundamentam-se em argumentos variados
que apontam desde problemas de gesto e de controle at sua suposta ineficincia e baixa
capacidade redistributiva. Tais argumentos, aliados aos problemas enfrentados durante toda
a dcada de 1990 no campo macroeconmico, motivaram srie de reformas e ajustes na rea
social que, tensionando os avanos jurdico-legais obtidos, tenderam a restringir a alocao
de recursos para as polticas sociais, afetando em especial a ampliao do contingente de seus
beneficirios e do leque de benefcios disponveis.
71
No se pode desconhecer, por sua vez, que esforos importantes no mbito da ges-
to das polticas so conduzidos na busca de garantir maior efetividade s aes imple-
mentadas na rea social. Desenhos originais so aplicados s diversas reas, prticas
gerenciais inovadoras so empregadas, critrios de repartio de recursos passam por
reformulaes e novas formas de articulao entre a Unio, os estados e os municpios
e destes com o setor privado so testadas. A introduo de mecanismos de monitora-
mento e a avaliao das polticas sociais tambm intensificam-se com vista a garantir o
controle da atuao pblica e, com isso, permitir o seu aprimoramento e acompanha-
mento por parte da sociedade.
importante notar que, paralelamente a tais esforos e em movimento que no res-
peita os limites do debate, novas questes ascendem pauta poltica cobrando encaminha-
mento por parte dos gestores pblicos. Neste perodo, temas como incluso previdenciria
de novos grupos, melhoria da qualidade dos servios educacionais e de sade, reforma
urbana, necessidade de garantir segurana com cidadania, incorporao do combate s
desigualdades de raa e gnero na concepo e na implementao das polticas pblicas e
o antigo, mas ainda atual, combate pobreza foram inscritos com fora considervel na
agenda pblica. Juntos, somam novos desafios a um projeto de desenvolvimento do pas
que se queira verdadeiramente inclusivo.
Os textos aqui reunidos tratam de algumas das questes que afetam as polticas sociais
brasileiras na atualidade, tendo como foco privilegiado seu desenho e alguns aspectos
envolvidos em sua implementao no perodo recente, especialmente em 2008. Trs dos
textos que compem esta parte da publicao abordam polticas de grande envergadura e
visibilidade entre aquelas de corte social, que atendem a nmero expressivo de brasileiros
e esto entre aquelas tradicionalmente consideradas prioritrias nas agendas de governo,
a saber, as polticas de sade, educao e algo mais recente transferncia condicio-
nada de renda s famlias pobres. Os captulos 18 e 19 apresentam discusses mais gerais
sobre a definio de prioridades na rea social e o padro de execuo do gasto com
programas e aes neste campo. O captulo 23 apresenta os resultados preliminares de
esforo de avaliao da ao do Estado no campo da cultura. Ao fornecerem balano das
aes implementadas nestas diferentes reas, este conjunto de textos pretende sinalizar
para alguns dos desafios e das perspectivas de curto e mdio prazos que incidem sobre a
consolidao e o sucesso das iniciativas do governo federal no mbito da proteo social
e da gerao de oportunidades.
O captulo 18 discute a mais recente iniciativa de priorizao das aes de governo
na rea social. Lanada pela Presidncia da Repblica em 2007 e inserida no Plano Plu-
rianual (PPA) 2008-2011, a Agenda Social tem o objetivo de contribuir para a promoo
da incluso social com cidadania, garantindo mais foco na articulao e na ampliao da
escala de algumas aes consideradas essenciais. Estas aes foram organizadas nos sete
eixos descritos no quadro 1.
72
QUADRO 1
Agenda Social do governo federal
Eixos Iniciativas
Ampliao dos benefcios do PBF
Gerao de oportunidades s famlias pobres
1 Reduo das desigualdades
Ampliao dos servios socioassistenciais
Superao da pobreza rural Territrios da Cidadania
2 Sade Ampliao das polticas de sade
3 Educao Maior qualidade da educao
4 Cultura Ampliao das polticas de cultura
5 Juventude Integrao dos programas de juventude
Mulheres
Quilombolas
Povos indgenas
6 Direitos da cidadania Criana e adolescente
Pessoas com deficincia
Documentao civil bsica
Povos e comunidades tradicionais
7 Segurana Segurana pblica com cidadania
Fonte: Casa Civil da Presidncia da Repblica (2008).
O texto traz dois tipos de anlise. De um lado, apresenta detalhadamente as aes que com-
pem cada um dos eixos da agenda e alguns dos resultados j obtidos na implementao das aes
previstas, os quais, como se ver adiante, sero retomados nos demais captulos que compem a
Parte IV e tambm naqueles da Parte V desta publicao. De outro lado, analisa o significado da
Agenda Social na definio das prioridades governamentais e sua relao com o PPA.
Uma das questes discutidas no texto refere-se estratgia de priorizar determinadas aes do
plano, o que permite tratar de forma diferenciada aquelas que efetivamente tm peso maior na con-
duo do governo, merecendo monitoramento prximo pela Presidncia da Repblica e gozando
de poder de barganha distinto na negociao de contingenciamentos oramentrios. Entretanto,
o texto indica que tal estratgia est diretamente relacionada s limitaes da metodologia adotada
para elaborar os PPAs, que, desde o PPA 2000-2003, congregam em seus programas todas as aes
correntes do governo federal. Assim, deixam de apresentar o carter seletivo que a ideia de plano
de governo sugere e assemelham-se mais a oramento plurianual. Com isso, as opes estratgicas
de direcionamento da atuao federal, como a do atual governo de promover o desenvolvimento
com incluso social e educao de qualidade, permanecem relativamente ofuscadas no PPA em
meio ao amplo conjunto das aes que movimentam a mquina pblica. Por sua vez, o prprio
plano perde eficcia como instrumento de planejamento e orientao do governo.
Outra discusso levantada pelo captulo remete tenso entre a Agenda Social e as
pautas setoriais dos diferentes rgos de governo. O fato de a primeira ter se originado a
partir das prioridades indicadas pelos ministros da rea social elemento importante que
contribui para a concertao dos esforos governamentais. Entretanto, por ser enxuta e ter
sido definida em meio a processo claramente poltico conduzido pelo ncleo do governo,
73
a agenda, em certo sentido, sobrepe-se ao processo decisrio levado a cabo pelas estruturas
de planejamento dos diversos rgos federais no momento de elaborao de seus planos
setoriais e do PPA 2008-2011. Como as prioridades setoriais definidas a partir de critrios
mais estritamente tcnicos ainda que permeados por questes de ordem poltica tam-
bm no so incorporadas de maneira destacada no PPA, estas acabam tendo sua visibili-
dade prejudicada, o que dificulta a compreenso mais acurada do sentido de conjunto das
aes dos diversos rgos de governo na rea social.
Algo dessa discusso sobre as dificuldades envolvidas na tentativa de garantir efe-
tividade s opes estratgicas de governo no campo social faz-se ecoar no captulo 19,
que prope anlise da realizao dos gastos de ministrios e rgos sociais em 2008,
enfocando especialmente o volume de recursos aplicados, o perfil qualitativo das despesas
realizadas e o nvel de execuo atingido. O texto aponta que, dos R$ 378 bilhes gastos
pelos rgos sociais cerca de 30% da execuo dos oramentos fiscal e da seguridade
social da Unio , a absoluta maioria ficou concentrada em apenas cinco: Ministrios
da Previdncia Social (MPS) 55,8%; da Sade (MS) 14,3%; do Trabalho e Emprego
(MTE) 9,4%; da Educao (MEC) 8,7%; e do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) 7,6%. Observa-se que aproximadamente 96% das despesas estiveram
comprometidas com reas que fazem valer obrigaes constitucionais importantes, como
pagamento de benefcios previdencirios e assistenciais, includo o seguro-desemprego,
e as vinculaes de recursos para educao e sade. Tal repartio, no entanto, revela a
drstica restrio a que est submetida a priorizao efetiva das reas de cultura, segurana
pblica e direitos da cidadania, constantes da Agenda Social.
No que diz respeito ao nvel de execuo oramentria, os dados apresentados no
texto mostram que se atingiu 95,8% no geral, embora tenha havido diferenas marcantes
entre as diversas pastas. Este desempenho foi superior ao do conjunto do oramento fiscal
e da seguridade social (90,1%) excludo o refinanciamento da dvida pblica mobiliria
federal , tendo sido puxado para cima por rgos como os Ministrios da Previdncia
Social e do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Juntos, tais rgos apresentaram
nvel de execuo superior a 99%, o que se explica pelo fato de suas principais despesas
corresponderem a transferncias quase que automticas a pessoas por meio no apenas
dos benefcios previdencirios e assistenciais, mas tambm dos benefcios do Programa
Bolsa Famlia , que somaram R$ 201,9 bilhes.
Nos casos em que a execuo oramentria ficou abaixo de 80%, os problemas indicados
no texto estiveram relacionados, em alguns casos, novidade institucional de determinadas
agendas e de alguns rgos, como foi o caso da Secretaria Especial de Polticas de Promoo de
Igualdade Racial (Seppir). Em outras situaes, como ocorreu com os Ministrios da Cultura
(MinC) e das Cidades (MCidades), a baixa execuo deveu-se s circunstncias envolvidas na
implementao de aes centradas em investimentos, que so realizadas por meio de convnios
ou operaes de crditos entre governos federal e local, exigindo longos processos de negocia-
o e tramitao antes de ser efetivamente implementadas.
74
Na realidade, o texto chama ateno para o fato de que, na classificao de todo o

gasto social, segundo a natureza da despesa, o item investimentos ficou bastante prejudicado.
Em 2008, apenas 3,3% dos recursos destinaram-se a este tipo de gasto, enquanto a maioria
(82,9%) foi absorvida por outras despesas correntes, seguida das despesas com pessoal e encargos
sociais (10%). Estes dados apontam outra questo delicada na repartio dos gastos sociais,
que impacta diretamente a ampliao e o aparelhamento de equipamentos, como escolas,
postos de sade, centros de referncia de assistncia social e espaos culturais, por exemplo,
que se realizam por meio de investimentos.
Outra discusso de interesse apresentada no texto diz respeito evoluo do gasto social
como percentual do produto interno bruto (PIB) brasileiro. Para tanto, acrescentam-se aos
gastos realizados pelos rgos sociais as despesas de carter social de outros rgos federais
pagamento de benefcios a servidores, transferncias a inativos e pensionistas de extintos ter-
ritrios e recursos que compem o Fundo Constitucional do Distrito Federal , chegando-se
a estimativa preliminar de R$ 432,9 bilhes para o gasto social federal (GSF) em 2008.
Este montante correspondeu a 14,98% do PIB, mesmo patamar alcanado no ano anterior.
Tal fato interpretado no texto como indicao da desacelerao no ritmo de crescimento do
GSF em comparao ao registrado entre 2003 e 2007, quando se obteve acrscimo de 2 pontos
percentuais (p.p.) na relao com o PIB em apenas quatro anos. Isto sugeriria que, frente a outras
presses que se colocam sobre as contas pblicas, o GSF pode estar se aproximando de seu limite.
Dado o carter pr-cclico do GSF, o captulo levanta discusso oportuna sobre os possveis
impactos da presente crise econmica internacional sobre sua trajetria futura. O ponto aqui
que, justo quando as polticas sociais so mais necessrias, os gastos sociais, alm de no con-
seguirem manter seu crescimento, no respondem adequadamente s necessidades do pas.
Nesse sentido, o texto aponta que o rpido equacionamento da crise, seguido pela recuperao e
pela retomada do crescimento, constituem fatores importantes para a manuteno da trajetria e dos
efeitos positivos do GSF.
O captulo 20 faz balano do Programa Bolsa Famlia, que teve a ampliao de seus
benefcios e a gerao de oportunidades para as famlias beneficirias inscritas no eixo reduo
das desigualdades da Agenda Social. O texto apresenta de forma bastante detalhada a com-
plexa logstica envolvida na implementao do programa, bem como algumas das polmicas
que o circundam. Traz ainda alguns elementos que permitem a comparao da experincia
brasileira com outras observadas em nvel internacional.
Criado em outubro de 2003 para unificar os programas de transferncia condicionada de
renda do governo federal ento existentes Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimenta-
o, Programa Nacional de Acesso Alimentao e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(Peti) , o PBF uniformizou critrios de entrada, valores, agncia executora e sistemas de infor-
mao. Com a unificao, duas modalidades de benefcios voltados s famlias pobres passaram
a compor o programa: o benefcio fixo, no valor de R$ 62,00, destinado a todas as famlias cuja
renda per capita inferior linha de pobreza extrema at R$ 60,00; e o benefcio varivel,
75
pago de acordo com a presena de crianas e adolescentes com idade de 0 a 14 anos no valor
de R$ 20,00 e de 15 a 16 anos no valor de R$ 30,00 , at o mximo de trs benefcios por
famlia elegvel. Este benefcio pode complementar o anterior, no caso das famlias em situao de
pobreza extrema, ou ser pago de forma isolada, para famlias pobres com renda per capita superior
a R$ 62,00 e inferior a R$ 120,00.
O texto levanta questes interessantes em relao focalizao do PBF, que estaria acom-
panhando os melhores padres internacionais, mas ainda conviveria com defasagem no nmero
de beneficirios. No primeiro semestre de 2009, este nmero atingia a cifra de 11 milhes de
famlias, o que correspondia meta de atendimento estabelecida no lanamento do programa
e que foi alcanada em 2006, no tendo se alterado desde ento. As novas famlias que se
tornaram beneficirias o fizeram como resultado do desligamento de outras. Nesse sentido, o
texto destaca o anncio de que a cobertura do programa atingir 13,7 milhes de famlias at
o fim de 2009, possibilitando a incorporao de mais de 2,5 milhes que no estavam sendo
atendidas. Alerta, no entanto, que a excluso de famlias elegveis resultado no apenas de
eventuais falhas de controle do programa, mas tambm do prprio fato de que os benefcios
do PBF so pagos na medida das possibilidades oramentrias e de acordo com as metas pla-
nejadas. Tal situao faz que estes sejam caracterizados por alguns analistas como quase direito.
Outra questo polmica abordada no texto diz respeito cobrana de contrapartidas, nas
reas de educao e sade, das famlias beneficiadas pelo programa. No primeiro caso, estas
devem garantir que seus filhos apresentem frequncia mnima escola; no segundo, devem
realizar exame pr-natal, acompanhamento nutricional e manter o acompanhamento de sade
em dia. Caso haja falhas reincidentes com relao s contrapartidas, as famlias so desligadas
do programa e o benefcio que, em princpio, concedido por perodo de dois anos can-
celado. O texto aponta que, entre os que defendem as contrapartidas, prevalece a lgica de que
estas podem representar importantes oportunidades de desenvolvimento do capital humano
dos membros jovens das famlias; j entre aqueles que as criticam, prepondera o argumento de
que estas podem acarretar nus adicional sobre as famlias pobres. O texto mostra que o governo
federal tem se mantido equidistante das duas posies ao manter a cobrana de contrapartidas,
mas exercer controle relativamente modesto de ambas, especialmente no que se refere sade.
Ainda assim, atualmente 85% das famlias tm suas contrapartidas educacionais acompanha-
das, sendo o nmero correspondente para sade de 59%. A eficcia no acompanhamento levou
a que dois teros das famlias que no cumpriram adequadamente as contrapartidas tenham
perdido o benefcio em 2008, contra apenas um tero nos cinco anos anteriores.
As dificuldades decorrentes da intricada articulao institucional requerida para imple-
mentar o programa so outra questo que merece destaque no texto. Descritos de forma sucinta,
esto envolvidos os seguintes atores: as mais de 5,5 mil municipalidades, encarregadas da iden-
tificao e do cadastramento das famlias elegveis, bem como do acompanhamento das con-
trapartidas que so exigidas destas; a Caixa Econmica Federal (CEF), no que diz respeito
operao do Cadastro nico e ao pagamento dos benefcios; os Ministrios da Sade e da Edu-
cao, na consolidao das informaes provenientes dos municpios sobre o cumprimento das
76
contrapartidas e no seu repasse ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;

e a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), unidade do MDS responsvel pela
gesto superior do programa, que inclui a definio de normas de execuo, metas, oramento,
valores de benefcio, quotas por municpio, contrapartidas e critrios para concesso e suspenso
do benefcio; a formulao do questionrio do Cadastro nico; a articulao com os munic-
pios, os estados e outros rgos do governo federal; e a realizao de avaliaes regulares do PBF.
Esta rede de atores requer esforo no trivial em termos da gesto do programa, visando garantir
o sucesso na pactuao de responsabilidades e na descentralizao de iniciativas.
A despeito das dificuldades enfrentadas, o captulo mostra que o PBF vem apresentando
inequvoco impacto sobre a situao social brasileira. Em termos de desigualdade de renda,
por exemplo, o PBF influenciou cerca de 20% da reduo observada desde 1995, embora
represente apenas 0,7% na composio da renda familiar dos mais pobres. No que se refere
especificamente pobreza, observa-se impacto relevante nas medidas que refletem o que
ocorre na cauda inferior da distribuio, com diminuio em 18% na distncia que separa os
pobres da linha de pobreza o hiato de pobreza e de 22% na desigualdade entre os pobres
a severidade da pobreza. O texto chama ateno, entretanto, para o fato de que, dado o baixo
valor dos benefcios, o PBF tem tido pequeno impacto sobre a reduo da porcentagem de
pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza.
Em termos dos resultados referentes condio nutricional das crianas beneficiadas
pelo programa, no h indcios de efeito significativo do PBF, nem no nvel nacional nem
nas regies, o mesmo fato podendo ser dito dos efeitos sobre a taxa de participao dos
beneficirios adultos no mercado de trabalho. Observe-se que, para o caso das mes, o texto
informa que o efeito mais perceptvel, sendo que elas podem chegar a trabalhar quase duas
horas a menos em funo de receber o benefcio. Em termos da cidadania dos beneficirios,
o texto destaca os estudos qualitativos que apontam que o PBF teve impacto positivo para as
mulheres as efetivas titulares do benefcio tanto no que se refere compreenso de seus
direitos e ao acesso documentao bsica quanto no que diz respeito s relaes de gnero
no espao domstico e reduo de seu isolamento social.
Diante das vrias questes levantadas quanto implementao e ampliao do PBF
nos moldes atuais e aos impactos j observados sobre a situao das famlias beneficiadas, o
texto aponta aquelas que se apresentam como desafios especialmente relevantes para definio
dos rumos futuros do programa. A mais fundamental, segundo o texto, relaciona-se defi-
nio clara de seus objetivos: prover renda mnima aos seus beneficirios, garantir proteo
social, gerar oportunidades ou incentivar a acumulao de capital humano? Desta definio
conceitual mais geral seria possvel extrair as respostas para diversas perguntas que assolam
o PBF em termos da cobrana de contrapartidas, do tempo de permanncia das famlias,
da necessidade de instituir portas de sada ou da sua transformao em direito, entre tantas
outras. O captulo sugere que, no momento, o programa hbrido de vrias coisas, mas que,
no futuro, dever se definir como uma coisa ou outra para se consolidar em meio s polticas
governamentais brasileiras.
77
Aprofundando a anlise das prioridades na rea social, o captulo 21 discute o Mais Sade,
estratgia lanada pelo Ministrio da Sade em dezembro de 2007 com objetivo de articular
programas e aes para enfrentar problemas histricos da rea no pas. O texto informa que
o Mais Sade estabeleceu diretrizes, prioridades e metas para o perodo 2008-2011, sendo de
R$ 89,5 bilhes o volume global de recursos federais a serem destinados sua implementao.
A estratgia inclui 73 medidas, que se desdobram em 169 metas distribudas em sete eixos
de interveno, a saber: promoo da sade; ateno sade; qualificao da gesto; fora
de trabalho em sade; participao e controle social; cooperao internacional; e complexo
industrial e de inovao em sade.
O texto chama ateno para o fato de que o lanamento do Mais Sade ocorreu no
mesmo perodo em que o governo federal enfrentou e perdeu nova batalha pela renova-
o da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF). Nesse contexto,
o exerccio de 2008 j iniciou com dficit de cerca de R$ 6 bilhes para as despesas regu-
lares do Sistema nico de Sade (SUS) e os recursos necessrios expanso das aes pre-
vistas no Mais Sade em montante de R$ 4,1 bilhes naquele ano inviabilizaram-se.
Adicionalmente, argumenta-se que as restries oramentrias decorrentes da crise econmica
internacional teriam contribudo para dificultar a execuo da iniciativa em 2008 e 2009, res-
tringindo suas ambies iniciais e conferindo nfase a aes regulatrias e de fomento.
O captulo alerta que, em decorrncia dessas circunstncias, os eixos de promoo e ateno
sade, que congregam a maior parte das aes desenvolvidas no mbito do SUS, sofreram
impactos diretos, sendo que as aes destinadas melhoria da capacidade de resoluo da ateno
bsica, reorganizao da rede e expanso de cobertura no foram concretizadas. Ainda assim,
destacam-se alguns resultados positivos obtidos, especialmente em decorrncia da articulao de
programas, que permitiu remanejamentos de recursos ou melhoria de resultados. Entre eles, so
mencionados: a expanso da estratgia Sade da Famlia, com acrscimo de 2.500 novas equipes
entre 2007 e 2008; a implementao de 386 Ncleos de Apoio Sade da Famlia (NASF);
a implementao de 2.569 equipes de sade bucal e instalao de 176 novos centros de especialida-
des odontolgicas; a ampliao da lista de medicamentos na assistncia farmacutica do SUS e no
programa Aqui Tem Farmcia Popular para anemia falciforme, AIDS e anticoncepo; e medidas
voltadas para a correo de distores na distribuio de recursos dos servios de alta e mdia com-
plexidade e para promover reajuste de valores de procedimentos da tabela do SUS.
No mbito da qualificao da gesto, os esforos em 2008 deram sequncia a aes que
vm se estruturando desde o incio deste governo. Merecem destaque a elaborao de pro-
posta de reorganizao institucional do MS; a definio de processos de articulao entre as
secretarias do MS; o estabelecimento de metodologia e implementao de sistema de acom-
panhamento das aes includas no Mais Sade; e a implementao de mecanismos de con-
tratualizao de metas e resultados com os dirigentes de suas secretarias e rgos vinculados.
O ponto mais polmico teria sido a discusso em torno da proposta de implantao do
modelo de fundao estatal de direito privado nos hospitais pblicos federais, que se tornou
inclusive objeto de discusso de constitucionalidade.
78
No eixo fora de trabalho em sade, o captulo destaca a realizao de concursos pbli-

cos para servidores do MS e o apoio e o fomento a iniciativas visando orientar a graduao
e a ps-graduao em sade s necessidades de recursos humanos do SUS. J no eixo parti-
cipao e controle social, relata-se que foi assegurada a informatizao dos 5.590 conselhos
municipais de sade do pas, alm de terem sido implantadas 15 novas ouvidorias do SUS,
permitindo total de 15,6 milhes de atendimentos aos usurios. No mbito da cooperao
internacional, o destaque recaiu sobre os acordos com Moambique, para construo de
fbrica de antirretrovirais, com tecnologia da Fiocruz, e com o Uruguai, para garantia do
acesso da populao de 38 municpios de fronteira aos servios de sade de mdia e alta
complexidade nos dois pases.
Finalmente, o texto apresenta as realizaes no eixo complexo industrial e de inovao em
sade, que registraram os resultados mais positivos do Mais Sade neste primeiro perodo de
implementao. O eixo algo inovador na poltica setorial e pauta-se pelas seguintes estrat-
gias: i) uso do poder de compra do sistema de sade para fomentar investimentos e fortalecer
a produo nacional; e ii) ampliao da presena do MS na formulao de medidas regulado-
ras e nos foros decisrios que renem os setores da cincia e tecnologia e do desenvolvimento
industrial. Entre as realizaes de destaque so citados desde o estabelecimento da obrigao
do MS em indicar a lista de produtos estratgicos que subsidiar as operaes do Programa de
Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Sade (Profarma) do BNDES para
o qual esto previstos recursos da ordem de R$ 3 bilhes entre 2008 e 2012 at os esforos
para produo nacional de medicamentos que requerem uso intensivo de tecnologia, como
antirretrovirais, vacina contra rotavrus e outros usados no tratamento de hepatite C crnica,
AIDS, asma, tuberculose, hemofilia, controle do colesterol, controle da rejeio de rgos em
pacientes transplantados, controle de natalidade, transtornos psicticos e diabetes.
A despeito dessas conquistas, aponta-se que a conformao das redes de ateno sade
e a superao da fragmentao das aes em direo a modelo de ateno capaz de garan-
tir o acesso e atender s necessidades de sade da populao persistem como desafios no
superados. O texto indica que enfrent-los exige volume crescente de recursos para custear a
necessria expanso de aes e servios e os investimentos indispensveis sua viabilizao.
Tais acrscimos no tm sido assegurados e muitas das aes que seriam estratgicas e esto
previstas no Mais Sade no puderam ser implementadas.
Na sequncia, o captulo 22 enfoca trs temas que guardam estreita vinculao com a
efetivao do direito educao no Brasil, a saber: o analfabetismo entre jovens e adultos;
os baixos ndices de desempenho e rendimento dos estudantes das redes pblicas de educao
bsica; e a ampliao e equalizao do acesso educao superior. O texto indica que o equa-
cionamento destas questes desafio incorporado na poltica que vem sendo implementada
pelo governo federal, destacando duas iniciativas. A primeira delas o Plano de Desenvol-
vimento da Educao (PDE), de 2007, que conecta aes voltadas para educao bsica,
educao superior, educao profissional e alfabetizao de jovens e adultos com a inteno
de potencializ-las e refor-las reciprocamente. A segunda, o Plano de Metas Compromisso
79
Todos pela Educao, tambm de 2007, concertao de aes e metas entre Unio e
entes subnacionais por meio da qual so transferidos recursos financeiros adicionais
e assessoria tcnica aos aderentes.
O texto rene vrios indicadores, desagregados por diferentes dimenses, na tentativa
de apresentar panorama acurado da situao educacional brasileira quanto aos trs temas em
foco e de apontar possveis linhas de ao. No que se refere taxa de analfabetismo entre
jovens e adultos, por exemplo, aponta-se que o declnio observado entre 2004 e 2007 foi
bastante lento, de apenas 1,4 p.p. Elucidativamente, o texto indica que a idade mais elevada,
a localizao do domiclio no meio rural e a condio de renda, nesta sequncia, so variveis
importantes na compreenso das dimenses deste problema. Estas informaes permitem
identificar sobre que grupos e em quais espaos o poder pblico deve atuar na busca de atingir
seus objetivos nesta rea, esclarecendo ainda algumas das causas que dificultam o acesso e/ou
a frequncia da populao-alvo nesta modalidade de ensino.
Na anlise sobre o desempenho das redes pblicas de educao bsica por meio do ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), observa-se elevao pequena do indicador
entre 2005 e 2007 abaixo de 0,4 p.p. na mdia nacional , embora tenha havido reduo
do nmero absoluto e da proporo de escolas com baixo ndice de desempenho. O captulo
indica que, apesar de ter havido melhoria geral na perspectiva nacional, foram aprofundadas
as diferenas regionais, em especial entre Sul, Sudeste e Nordeste. Outra constatao do texto
a de que o desempenho das redes estaduais foi superior ao das redes municipais, com exce-
o da regio Sudeste, onde se observou o contrrio, especialmente em escolas de 5a a 8a srie.
Os dados levantados tambm apontam que o rendimento dos alunos que logram concluir
o ensino fundamental pblico est aqum do que seria desejado tendo em vista as metas
estabelecidas para 2021. Em linhas gerais, ficam as sugestes de que os esforos voltados
equalizao das condies de ensino precisam ser redobrados, de que o sucesso da municipa-
lizao do ensino fundamental depende do fortalecimento dos municpios e de que fatores
intrnsecos organizao da vida escolar efetivamente precisam ser objeto de ateno pblica,
tal como j previsto no PDE.
Em relao ao tema do acesso dos estudantes ao nvel superior, o texto revela dinmicas
diferenciadas entre a rede pblica e a rede privada, no perodo recente, com clara desacelera-
o do crescimento da oferta de vagas e do nmero de novos estudantes na segunda. Observe-
se, por exemplo, que, enquanto entre 2001 e 2004 o ingresso de novos estudantes aumentou
1,4% na rede pblica e 28,3% na rede privada, de 2004 a 2007 os ndices foram de 23,4% e
16,5%, respectivamente.
Para explicar tais fenmenos, o captulo destaca dois tipos de fatores. De um lado,
indica o novo dinamismo conferido rede federal de ensino superior pelo Ministrio
da Educao no perodo recente, o que possibilitou a criao de novas unidades e o
aumento da capacidade instalada das j existentes. Atente-se para o fato de que foi esta-
belecida a meta de dobrar o nmero de estudantes matriculados em cursos de graduao
80
nas universidades federais em prazo de dez anos. Isto inspirou a instituio, em 2007,
do Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Fede-
rais (Reuni) e vem impulsionando tambm o aumento da oferta de vagas na modalidade
de educao a distncia, especialmente para professores da educao bsica.
De outro lado, o texto sinaliza para saturao do modelo de expanso do ensino superior via
rede privada, o que ocorreu ao longo da dcada de 1990 especialmente nas reas que demanda-
vam menores aportes de recursos em infraestrutura e equipamentos. Merece ateno o fato que a
situao da rede privada de ensino superior poderia ser ainda pior no que se refere ao nmero de
estudantes matriculados, no fosse o Programa de Financiamento Estudantil (Fies) e o Programa
Universidade para Todos (Prouni), linhas de financiamento que, juntas, viabilizaram o acesso de
cerca de 780 mil estudantes ou 20% do total em suas instituies em 2007. Ainda assim,
ocorreu variao negativa de 6 p.p. no aproveitamento das vagas ofertadas pela rede privada de
ensino superior entre 2004 e 2007, ficando o ndice abaixo de 48% no ltimo ano.
Uma questo relevante abordada no texto diz respeito contribuio do Prouni para
equalizao das oportunidades de acesso educao superior no pas. Esta contribuio fez-se
perceber de forma inequvoca quando considerado apenas o aspecto da renda, mas de maneira
menos evidente no caso do recorte racial. Fica a indicao de que tais resultados podem estar
refletindo insuficincia da oferta de bolsas e/ou o fato de a demanda estar prxima da satura-
o, sobretudo na faixa de menor renda, em que pequeno o nmero de candidatos negros
que concluem o ensino mdio e que almejam e/ou encontram-se em condies de prosseguir
nos estudos em nvel superior. Ainda assim, notvel que tenham diminudo as desigualdades
de acesso no ensino superior, o que indica que a atuao pblica efetivamente orientada para
este objetivo no caso, por meio dos programas de financiamento ao estudante apresenta
boas chances de ter sucesso.
Trazendo contribuio especial para esta publicao, o ltimo captulo da Parte IV apre-
senta os primeiros resultados da avaliao do Programa Cultura, Educao e Cidadania
Cultura Viva, coordenada pelo Ipea no decorrer dos anos 2007 e 2008. O programa tem
como objetivo fortalecer o protagonismo cultural da sociedade brasileira e atua por meio do
apoio, da valorizao e da dinamizao das culturas tradicionais e comunitrias cujos agen-
tes principais so grupos e associaes perifricas, promovendo sua articulao com meios
modernos e tecnolgicos de produo e difuso cultural.
A estratgia empregada no Cultura Viva visa que, em primeiro momento, as iniciativas
comunitrias e associativas j existentes sejam identificadas e, posteriormente, passem a ser
estimuladas, transformando-se em Pontos de Cultura e passando a receber recursos e equipa-
mentos do Ministrio da Cultura. Implantado a partir de 2004, o programa j representava,
em 2007, 15% do oramento do ministrio e contava com total de 550 Pontos de Cultura
localizados em 270 municpios distribudos em todo o pas. A avaliao conduzida por soli-
citao do MinC buscou analisar a efetiva capacidade do programa em articular e coordenar
circuitos culturais perifricos em diferentes escalas.
81
Assim, o captulo 23 trata de vrios aspectos envolvidos na articulao direta entre

governo federal e organizaes da sociedade, trazendo subsdios interessantes para reflexo
sobre o tema. Nesse sentido, cabe ressaltar que a avaliao do Programa Cultura Viva foi orien-
tada por metodologia construda em consonncia com os objetivos a serem atingidos, tendo
a realizao da pesquisa sido conduzida em etapas que visaram captao da opinio de trs
atores fundamentais: os gestores federais do programa; os gestores locais dos Pontos de Cul-
tura; e os pesquisadores e gestores federais efetivamente envolvidos na realizao da pesquisa.
A primeira etapa consistiu na elaborao do modelo lgico do programa, momento que
contou com a presena de toda a equipe gestora do MinC e em que foi possvel reconstruir
a teoria que d sustentao ao Cultura Viva, identificando-se os indicadores de desempenho
adequados, a realidade da implementao das aes, as condies de avaliabilidade do pro-
grama e os elementos para seu aperfeioamento. Embora o programa tenha sido priorizado
pelo governo e goze de ampla legitimidade entre os agentes culturais, algumas preocupaes
manifestadas pelos gestores neste momento merecem ser evidenciadas, em especial as que
dizem respeito s limitaes institucionais do MinC, referentes a insuficincias do quadro
de gestores, dificuldades na celebrao de convnios, inadequao dos fluxos de recursos e
inexistncia de norma legal que fundamente o relacionamento do Estado com entidades da
sociedade civil com baixo nvel de organizao/institucionalizao.
A segunda etapa da avaliao consistiu em pesquisa de campo para aplicao de ques-
tionrios aos gestores locais dos Pontos de Cultura. Nesta etapa, os problemas levantados
pelos gestores federais do Cultura Viva foram amplamente corroborados, embora por
ngulos diversos. A maioria dos gestores dos Pontos de Cultura considera que a filosofia
do programa adequada realidade da cultura, mas que problemas de gesto, nos marcos
legais e no processo de repasse de recursos, precisam de mudanas. As solues indicadas
para alguns destes problemas foi a simplificao de procedimentos burocrticos em
especial os relativos s regras de uso de recursos financeiros , a capacitao das equipes
que atuam nos pontos e o repasse de recursos para os municpios, que atuariam como
mediadores entre o MinC e os Pontos de Cultura.
No que se refere efetivao dos objetivos do Cultura Viva, foi possvel identificar mul-
tiplicidade de agentes culturais que recebem apoio do programa nas diferentes regies do
pas, com destaque para as associaes/comunidades, que representam 55,7% do total de
agentes apoiados proporo que chega a 68,1% na regio Norte. Os 390 Pontos de Cultura
pesquisados tm como pblico-alvo crianas, adolescentes e jovens adultos, com nfase nos
estudantes da rede pblica, e atendem de forma direta aproximadamente 87 mil pessoas,
sendo 67,8% delas da prpria comunidade. Trabalham nestes equipamentos 4,2 mil pessoas,
65% delas da prpria comunidade, dos quais dois quintos so remunerados seja pela ativi-
dade realizada no ponto, seja pela comercializao dos produtos e das produes culturais
disponibilizados por este circuito. Tais dados revelam que o programa de fato oferece incen-
tivo a circuitos culturais de base local que dificilmente teriam condies de acessar outras
modalidades de recursos pblicos.
82
Dado interessante trazido pelo texto o de que apenas 17% dos agentes culturais come-
aram a realizar atividades depois da criao do programa, o que significa que, embora o
Cultura Viva potencialize as aes, a dinmica dos circuitos comunitrios relativamente
independente. Mesmo no sendo possvel desprezar seu potencial para criao de novas expe-
rincias, uma vez que h forte preferncia dos agentes culturais por articulaes com rgos
pblicos especialmente as secretarias municipais, alm do MinC , constata-se que 43% de
outros vnculos so feitos com instituies privadas.
A terceira etapa da avaliao correspondeu realizao de grupo focal com pesquisadores
e equipe de gestores federais, com objetivo de que estes pudessem enunciar claramente o que
foi observado durante a pesquisa de campo e que no estava bem representado nos question-
rios. As principais questes destacadas no texto dizem respeito necessidade de definir com
maior clareza as estratgias do programa, bem como de dotar o MinC de mais capacidade
institucional para coordenar, qualificar e acompanhar as aes implementadas, de modo que
o rgo no se converta em mero repassador de recursos. Outras questes levantadas revelam
a precariedade dos equipamentos que o programa pretende fortalece, em especial no que
concerne falta de capacidade gerencial dos Pontos de Cultura para prestao de contas,
planejamento das atividades e implementao das aes planejadas. Diferentemente do que
ocorreu em outros momentos, a descentralizao para os municpios foi enfocada pelo ngulo
dos riscos que traz para a implementao do programa, ao adicionar mediador no processo de
transferncia de recursos. Tal percepo sinaliza para desafios importantes, em termos tanto
de articulao institucional quanto de controle, a serem considerados na implementao local
de polticas induzidas pelo governo federal.
83
PARTE V
Planejamento e Polticas Pblicas: enfoques especficos e temas

emergentes na rea social
Dois eventos entre outros tm destacada importncia no desenvolvimento recente do

pas. Um deles consistiu no avano e praticamente no termo de transio demogrfica, ini-
ciada no fim dos anos 1970. Se, de um lado, esta anunciava certo arrefecimento da presso
demogrfica sobre servios sociais bsicos, como sade e nutrio infantil, educao bsica,
extenso da escolaridade para os jovens entrando na vida ativa etc., de outro, trazia problemas
inditos para o brasileiro, destacando-se o de haver crescente volume de pessoas idosas com
suas especficas necessidades e experincia quase inexistente para atend-las a contento.
O outro evento, conexo ao primeiro, reside nas contraditrias tendncias do desenvolvimento
brasileiro desde os anos 1980. Embora frequentemente chamada de dcada perdida princi-
palmente por haver ficado, ento, margem dos movimentos de globalizao , na realidade esta
foi marcada por notveis mudanas: paulatina e incompleta redemocratizao; forte emergncia
de diferenciados movimentos sociais; maior afluncia de populao para regies metropolitanas
(RMs) e para centros polarizadores de porte mdio do interior no Sul Sudeste e, na sequncia,
para centros do Nordeste e do Centro-Oeste. E por a adiante. No sumo, ensaiavam-se algumas
condies bsicas para vindouro ciclo de reduo das enormes desigualdades deixadas por acele-
rado crescimento e transformao da economia moderna, ocorridos nas dcadas anteriores.
No obstante, as frustradas tentativas de recuperao da dinmica econmica em meio
s persistentes e elevadas taxas de inflao, aos impactos das reiteradas crises provocadas pela
dvida externa e aos vrios surtos recessivos e de instabilidade dos rumos do sistema produ-
tivo e das polticas pblicas tenderam no apenas a agravar as desigualdades de rendas e
oportunidades sociais, mas a torn-las mais ntidas e a disseminar, entre os grupos afetados,
a percepo das distncias sociais e das disparidades de nveis de vida a que estas conduziam.
E tudo isso ainda se tornou mais evidente quando finalmente se conseguiu firmar a estabili-
dade monetria e robustecer os fundamentos macroeconmicos. Pois tais vantagens vieram
acompanhadas de custo social relativamente elevado, marcado pelo crescimento tmido e
intermitente no resto dos anos 1990, com pfia acumulao de capital e, por conseguinte,
acentuada precarizao do emprego de par com a queda nos nveis da proteo social e da
qualidade dos servios pblicos e, ainda, com a reconcentrao das rendas.
No surpreende, portanto, que aflorassem novos focos de conflito social. Tanto h mais
mulheres trabalhando quanto se revelam as desigualdades de gnero no trabalho como noutras
dimenses da participao social. A rapidez com que estas atividades extradomiciliares surgiram,
predispondo-as a maior autonomizao pessoal, no seria acompanhada, porm, de mudanas
substanciais nos padres das relaes familiares e interpessoais, em especial com os homens, o que
se traduziu na revelao dos dramas de violncia familiar decorrentes, em parte, deste descompasso.
Mudanas na estrutura familiar combinam-se com isso, afetando, de uma parte, a dispo-
nibilidade e a qualidade da ateno criana pequena e aos filhos menores e pr-adolescentes;
e, de outra parte, prejudicando as condies com que os jovens chegam ao momento no
raro precoce da maior insero social.
Tais assimetrias, no fundo, so parecidas e esto associadas s que introduzem outros tipos de
conflitos na passagem para a juventude. Dificuldades para articular a instruo (educao formal
escolar) aquisio de qualificaes ainda na acepo fordista de organizao da produo
e de competncias que vo alm desta qualificao o novo desafio posto pela reestruturao
produtiva nos anos 1990; dificuldades para obter emprego de qualidade e/ou escapar da precari-
zao lindeira da marginalidade e da ilegalidade; dificuldades para ganhar maturidade e chegar
constituio de nova famlia, de novas redes de sociabilidade e para exercitar de pleno a cidadania.
No por ltimo, cabe mencionar, nesse mesmo diapaso, que a sociedade brasileira no
estava culturalmente preparada para outra decorrncia da transio demogrfica: o alentado
crescimento da populao idosa. Novamente, a famlia metropolitanizada, mais intensamente
empenhada na gerao da renda familiar, pressionada por carncias e pouco acesso a servios
sociais, com seus membros mais jovens ainda dependentes da coeso domstica, tambm
perde capacidade de exercer sua antiga funo de abrigo e cuidado dos mais velhos. E os sis-
temas institucionalizados comunitrios, filantrpicos e, em especial, pblicos tampouco
se haviam expandido e qualificado para suprir tais insuficincias.
Esse leque de problemas conflui para novo espao de polticas pblicas, as quais difi-
cilmente se encaixam nos territrios setorializados das polticas sociais compensatrias das
dcadas passadas. A crtica a esta abordagem setorializada em verdade, trata-se de polticas
dominadas pela viso reducionista e ritualizada de estamentos especializados da burocracia
vem sendo alimentada por fortes debates mais recentes. Uns projetam-se nesta publicao
no artigo sobre a transversalidade; outros na discusso dos limites da participao via cole-
giados/conselhos, em que se pretende enquadrar as controvrsias entre representao e dele-
gao; outros ainda na observao das prprias deficincias de diagnstico, formulao e/ou
desenho e implementao das estratgias de interveno pblica.
Nesta Parte V, portanto, faz-se intento de compreender os escopos e de apreciar o desem-
penho e alguns resultados de vrias polticas pblicas que tm por alvo as questes de insero
social destas populaes especficas crianas, jovens, mulheres, idosos etc.
inconteste a vital importncia da ateno infantil que os organismos internacionais
insistentemente mencionam como childcare como uma das bases para ulteriores ganhos de
incluso social e de elevao do bem-estar coletivo. E, nesta medida, como se viu no Relatrio
de Monitoramento da Educao para Todos 2007, da Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), em todo o mundo tem ocorrido forte movimen-
tao para ampli-la, crescente mobilizao de recursos e evidente campo de inovaes nas
estratgias e nas tecnologias de interveno pblica e privada. Inspirando-se nos avanos em
curso nesta rea, no h como negar que o Brasil vem ampliando seus esforos para dar conta
dos imensos problemas ali envolvidos.
86
Planejamento e Polticas Pblicas: enfoques especficos e temas emergentes na rea social
A comear pelo porte do desafio, que salientado logo ao incio do captulo 24, quando
afirma que no se trata apenas das sequelas das precrias condies de vida e limitadas opor-
tunidades garantidas s crianas, como tambm pela populao a ser atendida. A cada cinco
anos, para se ter ideia, incorporam-se populao geral nada menos do que 15 milhes de
crianas novas quase um dcimo da populao total , para conformar o contingente de 0 a
5 anos de idade. Este nmero superior ao da populao total de 37 dos 41 pases da Amrica
Latina e do Caribe. E mais: inobstante a notvel reduo das taxas de natalidade no Brasil,
este contingente permanecer neste volume pelos prximos dez anos.
Da a relevncia do estudo aqui empreendido, cujo escopo o de descrever a situao
atual e a evoluo recente das condies de vida das crianas, assim como as oportunidades a
que tm tido acesso, desde seu nascimento at completarem 5 anos de idade. parte central
desta anlise avaliar como tais condies de vida e oportunidades variam espacialmente e de
acordo com as condies socioeconmicas das famlias.
Ao contrrio do que se ver noutros segmentos de interveno social, a avaliao
empreendida mostra que o Brasil tem apurado adequadamente o desenho de boa parte das
polticas de ateno infantil, ganhando em sinergias entre alguns deles e, por conseguinte,
obtendo resultados animadores. Desde logo, o texto identifica as razes pelas quais as taxas
de mortalidade situam-se em padro at melhor do que o almejado nas Metas de Desen-
volvimento do Milnio; ao mesmo tempo em que, sobrevivendo, as crianas esto tambm
superando as taxas de subnutrio que marcavam negativamente o pas h alguns anos.
E, ademais do ritmo em que tais indicadores melhoram, chama ateno o fato de este ter
sido claramente equalizante. No s a mortalidade e a subnutrio declinaram, mas o acesso
e a utilizao de ampla variedade de servios expandiram-se muito mais entre crianas em
famlias com alta vulnerabilidade do que entre aquelas no vulnerveis. E este avano veio
refletido tambm no declnio das disparidades entre campo e cidade e entre regies mais e
menos afluentes do pas.
Conquanto portadoras de tais virtudes, as estratgias adotadas no so de modo algum
completas e plenamente satisfatrias. Afirma-se neste estudo que, a despeito de o pas estar
em rota certa para cumprir as Metas de Desenvolvimento do Milnio at 2015, devemos,
ainda, atentar-nos ao fato de que, a cada ano, nascem mais de 3 milhes de crianas,
levando a que o pas tenha hoje populao considervel com at 5 anos de idade quase
20 milhes. Garantir a estas crianas as condies bsicas de vida e as oportunidades neces-
srias para seu desenvolvimento , e continuar sendo, um dos maiores desafios para as
prximas dcadas. O sucesso exigir continuidade do progresso. Contudo, continuidade
de resultados no significa necessariamente continuidade de aes. fundamental que as
polticas pblicas se adaptem aos novos desafios e que as aes voltadas para as reas em
que o progresso tem sido relativamente mais lento sejam fortalecidas. Neste particular,
preciso dispensar especial ateno para a reduo da mortalidade neonatal, a promoo do
aleitamento materno exclusivo, a expanso do acesso ao saneamento bsico e a reduo
drstica da proporo de crianas sem registro de nascimento.
87
Como foi antes mencionado, a capacidade de atender apropriadamente a populao

infantil em especial as que se encontram sob condies de pobreza e de maiores riscos
sociais , de certo modo, prembulo ao enfrentamento de questes agravadas pelo tempo
e pelas condies passadas de lento crescimento econmico e insatisfatrio desenvolvimento
sociocultural. Como o so aquelas a que esto expostas os jovens especialmente quando se
tem em conta um de seus reflexos, o fato de o Brasil ostentar indesejado destaque mundial
no tocante mortalidade por causas no naturais acidentes de trnsito e homicdios de
pessoas entre 15 e 29 anos de idade.
Outra vez, sublinha-se, no captulo 25, a dimenso da populao de referncia
50 milhes de pessoas ou cerca de 20% da populao total. E aproximadamente dois teros
deste contingente encontram-se em condies de complexo enfrentamento por causa do con-
texto de pobreza de onde provm e das escassas perspectivas de incluso social, caso no se
ampliem as oportunidades de emprego, a oferta e a qualidade dos servios pblicos de educa-
o, sade e assistncia que deveriam atend-los e a efetividade de polticas pblicas especficas
que focalizem fatores determinantes de sua atual excluso ou cerceamento de oportunidades.
preciso notar que no h propriamente essa classe de polticas pblicas, pelo menos
como interveno estrategicamente desenhada e institucionalizada. O estudo aponta para o
fato de que h vrios projetos, aes, programas ou iniciativas federais direcionadas ao jovem,
que, regra geral, projetam-se em outras tantas intervenes em cada unidade federada e cer-
tamente em milhares de municpios. E procura, aps histrico da mirade de aes dispersas
e desconexas dos ltimos 15 anos, examinar apenas um destes programas que incorpora os
avanos dos debates na sociedade civil e no espao estatal e a que se tem dado maior suporte
poltico-administrativo , o Programa Nacional de Incluso de Jovens Educao, Quali-
ficao e Ao Comunitria (ProJovem), institudo em 2004 e j sofrendo primeira grande
reestruturao em 2007.
Originariamente, esse teria os seguintes propsitos: i) articular as aes federais voltadas
ao pblico juvenil, em sua maioria dirigidas aos jovens de baixa renda; ii) estimular a parti-
cipao de movimentos e coletivos juvenis nos debates e na formulao da poltica de juven-
tude; e iii) melhorar as condies e a qualidade de vida dos jovens socialmente mais vulner-
veis, por meio de transferncias de renda e de aes de elevao dos ndices de alfabetizao,
de escolaridade e de qualificao profissional escopo da proposta original do ProJovem ,
na perspectiva de melhorar as chances de insero no mundo do trabalho.
Analisando as estruturas do programa e como este veio ajustando-se, inclusive aps
avaliao mais rigorosa em 2005-2006, para chegar sua configurao atual, o estudo
conflui para a constatao de que ainda no se alcanou desenhar poltica sistmica e estra-
tegicamente mais consistente para enfrentar a diversidade de situaes e contextos em que
se colocam os problemas das suas diferentes subpopulaes-alvo. Saliente-se que suas con-
cluses iniciam-se com certa perplexidade, expressa do seguinte modo: o caminho tomado
para implantar polticas integradas de juventude tem sido tortuoso, assim como tem sido
88
o da tentativa de construo de polticas a partir de uma agenda que inclua, de fato, as

temticas e os problemas juvenis, tendo os jovens como participantes deste processo. pre-
ciso admitir, no entanto, por um lado, o esforo da esfera federal no sentido de criar novos
traados para a constituio de polticas que se voltam para jovens e, por outro, o fato
de, geralmente, novos desenhos institucionais no mbito da mquina estatal lutarem por
espaos de reconhecimento, de interferncia e de poder diante de estruturas burocrticas j
enraizadas na administrao pblica.
Talvez menos conhecidas do pblico mais amplo so as especificidades dos problemas
enfrentados pela crescente populao idosa do pas. Novamente, trata-se de contingentes
demogrficos de vulto 20 milhes de pessoas com mais de 60 anos de idade. Naturalmente,
nem todos portadores de limitaes mais graves, assim como nem todos completamente
desassistidos familiarmente. O captulo 26 enfatiza, de incio, sobretudo a identificao das
fraes deste contingente geral que demandam diferentes classes de cuidados, com base em
mensuraes dos trs tipos bsicos de limitaes de que padecem:
Idosos com limitaes instrumentais: compreende os que no apresentam limitaes
funcionais, mas no conseguem ou tm grande dificuldade para realizao de pelo
menos uma das seguintes atividades:
-- Empurrar mesa ou realizar consertos domsticos.
-- Subir ladeiras ou escadas.
-- Abaixar-se, ajoelhar-se ou curvar-se.
-- Andar cerca de 100 metros.
Idosos com limitaes funcionais: so os que evidenciam algum grau de dificuldade no
quesito alimentar-se, tomar banho ou ir ao banheiro.
Idosos sem limitaes: composto pelos demais idosos.
Isso feito, considera-se a categoria quem cuida?, procurando identificar quais tipos de
ateno estariam disponveis ou em carncia no mbito familiar, comunitrio e institucional,
para apontar quais encaminhamentos tm sido viveis e utilizados pelos programas pblicos
de ateno ao idoso com necessidades especficas. O que se destaca aqui que haver cres-
cente demanda por aes institucionais pblicas governamentais ou em parcerias sociais
na medida em que, tambm neste caso, tende-se a contar menos com o ambiente familiar
tradicional para cuidar dos que venham a ter limitada sua autonomia de vida pessoal e social.
Condio que tem a ver com os graus de afluncia/pobreza dos grupos sociais em que se
situam as subpopulaes de idade mais avanada.
Assim, aps minuciosa apreciao das linhas mais gerais de poltica pblica e dos vrios
tipos de programas que focam tais populaes, so apontadas algumas questes para uma
agenda prospectiva de ateno ao idoso que vale destacar:
89
difcil acreditar que as tradicionais maneiras de financiar a Seguridade Social sero

suficientes para lidar efetivamente com a populao idosa do futuro em contexto de
informalizao elevada da economia.
Tambm difcil pensar que a famlia poder continuar desempenhando seu papel
tradicional de cuidadora. Mudanas nos arranjos familiares, na nupcialidade e no
papel social da mulher esto em curso na sociedade. Isto pode levar a que a mulher
tenha mais recurso para pagar pelo cuidado de seus membros dependentes, mas ter
menos tempo para dispender com este cuidado.
As reformas recentes do sistema de previdncia no sero capazes de resolver seu
financiamento no futuro e de garantir proteo social para os novos idosos. Parte
expressiva da gerao dos idosos do futuro j vivencia os efeitos da flexibilizao do
mercado de trabalho e do engessamento da Previdncia Social, o que comprome-
ter sua aposentadoria no futuro.
Sugere-se tendo em conta o papel menor que as polticas pblica atribuem s
instituies de longa permanncia para idosos (Ilpis) que se ajude a famlia a cui-
dar do idoso. A existncia de sistema formal de suporte incorporando a famlia e a
comunidade pode contribuir para que o idoso tenha atendimento mais qualificado,
reduzindo seu grau de dependncia e com isso diminuindo as presses sobre a fam-
lia e a necessidade de cuidados mais prolongados.
Seria oportuno imaginar a criao de uma rede de assistncia formada por centros
de convivncia, centros-dia, atendimento domiciliar, em suma, de outras formas
de ateno que promovam a integrao do idoso na famlia e na sociedade. Cada
uma destas modalidades vai atender a necessidades diferenciadas e no vo eliminar
totalmente a demanda por instituies residenciais.
Questes de natureza distinta so tratadas no captulo 27, em que se aprecia a imple-
mentao do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher. Salienta-se
que, nesta seara, no se trata de engendrar solues tcnicas para problemas novos, mas sim
de proporcionar recursos institucionais para estimular a mudana de padres socialmente
arraigados de relaes interpessoais e, ainda mais difcil, de intervir sobre relaes assimtricas
de gnero longamente sancionadas pelos costumes familiares, pelos modos de vida em mui-
tas comunidades e que apenas muito recentemente vm sendo questionadas pelos meios de
comunicao, angariando suportes na opinio pblica.
o que se constata no estudo, logo no seu incio, quando as tentativas de concretizar e
robustecer as intervenes governamentais prescritas a partir dos debates pblicos constitutivos
do pacto mostram-se hesitantes e pouco efetivas. De um lado, devido ao carter pioneiro e
inovador da iniciativa e desejvel flexibilidade em seu desenho, mas tambm, de outro lado,
em funo de certa inexperincia na gesto de aes desta natureza o que est ligado ao prprio
carter inovador do pacto e/ou ao pouco tempo dedicado elaborao da sua primeira verso.
90
Com efeito, h dificuldades para equacionar os focos de interveno sobre as mltiplas

dimenses deste problema que permitam identificar os agentes pblicos mais aptos a lev-las
a cabo, dimensionar o que pode ser feito e at mesmo delimitar os mbitos de atribuies
institucionais, de cooperao e de sinergia entre os organismos do governo e os entes da
sociedade civil que possam atuar neste campo. o que se mostra nas duas primeiras partes
do estudo, inclusive trazendo, na seo seguinte, elementos de explicao para as variaes de
desenho estratgico e operacional para implementao de aes governamentais previstas no
pacto e que tambm marcaram a evoluo dos programas que o antecederam.
Ao examinar os resultados obtidos at o momento, ficam evidentes as dificuldades que
enfrenta o governo federal por causa de tais aes, especialmente a Secretaria Especial de
Polticas para as Mulheres (SPM), criada em 2003, para dar-lhe curso. Desde logo, chama
ateno o fato de a maior parte destas depender de iniciativas estaduais e locais que, supe-se,
deveriam seguir as diretrizes nacionais. E, como na maioria dos demais programas sociais
operados mediante convnios intergovernamentais, isto envolve tortuosos trmites burocr-
ticos e incontveis vedaes de gesto oramentria e financeira. Estes bices entrelaam-se
com ajustes das concepes do programa para enquadr-lo no Plano Plurianual (PPA) e na
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), ao mesmo tempo em que na legislao pertinente,
notadamente a Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha).
Isso trouxe, afinal, maior complexidade ao programa, porquanto implicou ampliar seus
escopos em relao ao combate violncia domstica e intrafamiliar para outros mbitos em
que ocorrem atos de violncia material ou moral, como institucionais e educacionais, por
exemplo. De tal modo que o foco inicial muda a partir do lanamento da Poltica Nacional
de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, para agenda mais ampla:
fortalecimento da rede de atendimento e implementao da Lei Maria da Penha;
combate explorao sexual de meninas e adolescentes e ao trfico de mulheres;
promoo dos direitos humanos das mulheres em situao de priso; e
proteo dos direitos sexuais e reprodutivos e enfrentamento da feminizao da AIDS.
Isso requer maior capacidade de formulao de polticas, mais forte autoridade e insti-
tucionalizao e, ainda, recursos mais robustos do que os efetivamente disponveis. E, nova-
mente, ampliam-se as exigncias de integrao de aes entre vrios ministrios e tornam-se
ainda mais difceis os enlaces com os governos estaduais e locais.
No obstante, o captulo finaliza com alguma dose de otimismo em relao s possibili-
dades que, aos poucos, vo-se construindo para em breve alcanarem-se resultados palpveis,
essencialmente por meio de reduo significativa dos eventos de violncia contra a mulher
cotidianamente registrados nas instituies especializadas e na mdia.
Correlatamente, a persistente expanso de situaes de conflito social, levando a
preocupante incremento da violncia em geral, o tema do captulo 28, dedicado
91
avaliao dos passos iniciais do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(Pronasci), criado em 2007 em resposta s serissimas crises de segurana pblica que
eclodiram no Rio de Janeiro e em So Paulo no ano anterior. O texto confere ateno
especial ao desenho do programa e ao seu desempenho oramentrio-financeiro em 2008.
O estudo constata, logo de partida, o que se configurar como focos potenciais de difi-
culdades para sua implementao: o Pronasci trouxe em seu desenho frentes de atuao de
diferentes naturezas e com diferentes objetivos, indicando que foi concebido muito mais
como poltica do que como programa. As chamadas aes estruturais, por exemplo, so mais
ligadas s diretrizes gerais de poltica de segurana e em sua grande maioria no possuem o
foco no pblico-alvo e nos territrios selecionados pelo programa, tendo metas e impactos
mais abrangentes. J os projetos locais destinam-se s regies priorizadas e renem as aes a
serem implantadas de fato nas comunidades selecionadas.
Com efeito, o Pronasci tem a ambio de constituir-se em ao articuladora de amplo
leque de servios, ao reunir em algumas localidades designadas como Territrios de Paz
aes de proteo social, cultura e esportes, recuperao urbana, educao e sade que devem
ser articuladas ao policiamento comunitrio e a mecanismos de acesso justia, aproveitando-
se de projetos j existentes, sobretudo no mbito do governo federal, e propondo alguns
novos projetos. De pronto, no entanto, concentra seu foco em aes voltadas para formao
e valorizao dos profissionais em segurana pblica, com nfase sobre as prticas de policia-
mento comunitrio; a criao de estabelecimentos penais especiais para jovens e mulheres;
o apoio para as instituies de segurana pblica dos governos estaduais, alm de aes de
carter normativo. E confere algum destaque combinao daqueles projetos de capacitao
dos agentes policiais com a instaurao de sistema de Bolsa Formao, destinado a policiais
civis e militares, bombeiros, agentes penitencirios e peritos inscritos nestes projetos.
Entretanto, lembrado no captulo que embora [o Pronasci] enfatize o policiamento
comunitrio, no d destaque s medidas voltadas para o controle da violncia policial e passa ao
largo do fato de que a ideia de segurana pblica com cidadania tambm est ligada ao controle
das prticas repressivas das foras policiais para que estas se limitem ao uso legtimo da fora.
Situao que constrange as possibilidades de a populao e as suas organizaes civis respeitarem
e cooperarem com a instituio policial o que conduz evidente perda de boa parte de sua
eficcia. No obstante, mostra desempenho nos aspectos financeiros e de gesto bastante
agilizado, conseguindo enfrentar com certa desenvoltura os bem conhecidos bices da falta de
integrao administrativa e institucional e das limitaes da gesto financeiro-oramentria.
Outro aspecto positivo do programa destacado no texto refere-se ao fato de o Pronasci
incentivar a participao dos municpios na elaborao das polticas de segurana pblica,
inclusive propondo planos locais com aes e metas estabelecidas. Nos estados e nos munic-
pios onde o Executivo, sobretudo estadual, j est empenhado na construo de bases comu-
nitrias para a segurana pblica, a gesto do Pronasci tende a ser mais bem conduzida e seus
resultados mais promissores.
92
Os ltimos captulos 29 e 30 tm a ver com muitos dos fatores de configurao

poltico-institucional e de tecnologias de gesto pblica presentes nos programas antes
analisados e que, de um modo ou de outro, respondem por partes importantes de seus
sucessos ou fracassos. No captulo 29, atinente s mencionadas tecnologias, procura-se
avaliar em que medida a proposta de superao do tratamento convencional por orga-
nizaes verticais setorializadas vem, de fato, instaurando-se como forma mais eficaz de
gesto de reas-problema inseridas nas agendas de poltica mais recentes. O captulo 30
dedica-se dimenso das estruturas polticas e aos dispositivos institucionais que per-
mitiriam aos atores sociais envolvidos nestas reas-problema ou nas questes de acesso
a bens pblicos e semipblicos ou a ofertas sistmicas de proteo social e promoo
humana intervir nos processos de formulao de polticas e assegurar a persistncia
das estratgias e dos objetivos firmados nestes processos, ao longo de sua implementao
e/ou na gesto dos sistemas que os provm.
A proposta de tratamento transversal dos temas da agenda poltica nas estruturas de
gesto, e em especial nas tecnologias de planejamento e oramento pblico e de gesto de
programas, pareceu ganhar adeso quando da reviso do exerccio final do PPA 2000-2003 e
mais ainda na elaborao do PPA 2004-2007, de par com a proposta de desenhar progressi-
vamente os novos planos federais em termos de alocao territorializada de metas e recursos.
Entretanto, esta postura encontrou fortes resistncias, gerando certa ambiguidade na elabora-
o e na implementao de tais planos.
O estudo em pauta enfrenta, de incio, o problema de explicar como ocorre tal ambigui-
dade, constantando que a transversalidade tem sido alvo de:
ms interpretaes relacionadas ao contedo do conceito;
dvidas sobre sua real contribuio para conferir eficcia gesto pblica;
debates sobre sua pertinncia; e
crticas quanto a restringir o emprego do conceito pelos rgos governamentais a
recortes populacionais especficos.
Diante disso, prope-se a avaliar a incorporao do tratamento transversal nas polticas
pblicas voltadas para mulheres, negros, pessoas com deficincia, crianas, adolescentes e
jovens, bem como as vises dos gestores destas polticas sobre o que seja transversalidade;
pois, de modo diverso ao que, em geral, est ocorrendo, o conceito de transversalidade, em
sentido estrito, pressuporia abordagem interdepartamental e criao de fruns horizontais
para dilogo e tomada de deciso, em que conhecimentos, recursos e tcnicas acumulados
em cada espao institucional pudessem atuar em sinergia. Quando aplicado a polticas para
grupos populacionais especficos, por exemplo, o conceito compreende as aes que, tendo
por objetivo lidar com determinada situao enfrentada por um ou mais destes grupos, arti-
culam diversos rgos setoriais, nveis da Federao ou mesmo setores da sociedade em sua
formulao e/ou execuo.
93
Muito apropriadamente, no captulo 29 destaca-se como elemento identificador

daquele tratamento o modo como se encaminha a coordenao lateral. Como est explcito
em vrios conceitos de transversalidade, sua aplicao implica desenho institucional que
favorea relaes menos marcadas pela hierarquia e pela centralizao e mais aderentes a
modelos de gesto lateral, nos quais os atores se renem com o interesse de cooperar para
o alcance de objetivo comum. Nestes desenhos, a coordenao dos trabalhos envolve mais
organizao das agendas, acompanhamento das tarefas e relatoria do processo, e menos
relaes de mando e subordinao. A definio das atribuies ocorre de acordo com a
expertise de cada participante, e a responsabilizao dos agentes definida conforme as
competncias tpicas de cada rgo.
As limitaes observadas poderiam ter sido originadas exatamente do sucesso da resis-
tncia das organizaes burocrticas tradicionais em abrir mo do domnio sobre seus terri-
trios sistmicos, admitindo participar da soluo de problemas colocados transversalmente,
seguindo diretrizes superiores propostas para clientelas especficas, porm sem desconsiderar
sua autoridade sobre o modo de alocao de seus recursos. Da que, entre tais problemas,
tenham se destacado os relacionados a segmentos populacionais cujas peculiaridades impli-
cam maior vulnerabilidade violao de direitos, como negros, mulheres, crianas, adoles-
centes, jovens e pessoas com deficincia. A condio peculiar destes grupos frente poltica
pblica pode ser mais bem compreendida por meio do conceito de minoria poltica. A ideia
de minoria aqui obviamente no se refere a uma varivel demogrfica quantitativa; deve-se
entender as minorias como sinnimo de menoridade, cujo oposto a maioridade e no a
maioria. Historicamente, o termo referia-se queles indivduos que estariam supostamente
desprovidos das condies materiais e intelectuais necessrias autonomia e ao exerccio da
cidadania plena como as mulheres, os negros, os servos, as crianas e os doentes mentais.
Trata-se, portanto, de noo poltica de minoria.
Para tanto, foram criadas a partir de 2003, por vezes revisando o que fora feito antes,
secretarias especiais regra geral vinculadas Presidncia da Repblica com o objetivo
explcito de coordenar as aes do governo voltadas para essas populaes: a Secretaria Espe-
cial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), a Secretaria Especial de Polticas
para as Mulheres (SPM) e a Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), que inclui
aes voltadas para crianas e adolescentes e para pessoas com deficincia. Em 2005, soma-se
a este conjunto a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ). Desde ento e nesse sentido espe-
cfico como foi analisado em captulo anterior , a transversalidade o enfoque oficialmente
adotado pelo governo federal nestas reas.
Deve ser notado, portanto, que o foco nos grupos populacionais vulnerveis ou
minoritrios significaria tambm, em alguma medida, a restrio da prtica da trans-
versalidade em reas-problema identificadas com tais grupos. Embora setores do governo
federal tenham advogado em prol da transversalidade de forma mais ampla, no se obteve
xito na adoo desta agenda, encontrando a proposta da transversalidade refgio nas
polticas para as minorias.
94
Isso considerado, o estudo procura ver como se desenha a transversalidade na mente e

nos coraes dos agentes do Estado e na sua prtica. Com este fito, foram coligidos e apre-
sentados os resultados de alargada anlise comparativa das aes empreendidas pelo governo
federal para o alcance da transversalidade nas polticas para tais segmentos populacionais,
tendo como base trs grupos de agentes-chave:
planejadores da poltica governamental em seu nvel estratgico;
gestores da transversalidade; e
gerentes dos programas federais.
A anlise empreendida intenta permitir a descrio, a partir daquilo que tais agentes
entendem por transversalidade, dos resultados obtidos para cada grupo e rea do governo.
S aps esta descrio, a anlise aprofundada e demonstra-se o amplo leque de prticas, por
vezes contraditrias, rotuladas como transversais, mediante anlise documental em que
se busca a interpretao do discurso burocrtico e poltico e de sete entrevistas semiestru-
turadas com funcionrios de alto ou mdio escalo do governo federal cuja rea de atuao
caracterizasse-os como gestores da transversalidade ou planejadores.
Por fim, foi montado banco de dados, baseado nos questionrios de avaliao do PPA
respondidos por todos os gerentes de programa, em que eles informam se o programa con-
templa a questo da transversalidade no que se refere aos temas raa, gnero, pessoa com defi-
cincia e/ou criana e juventude, detalhando sua ao em caso de resposta positiva. Condio
que possibilitou mapeamento do que cada um destes grupos entende por transversalidade
e em que medida possveis discordncias afetam positiva ou negativamente a efetividade desta
diretriz , bem como o que cada ator faz, ou no faz, para promover polticas gerais ou espe-
cficas para cada um de tais temas.
Por meio da comparao entre as falas e as prticas dos planejadores, dos gestores da
transversalidade e dos gerentes dos programas, faz-se possvel tambm a compreenso de
determinadas dinmicas que contribuem ou prejudicam a implantao da transversalidade
como prtica do Estado brasileiro de hoje.
Entretanto, a pesquisa demonstrou que comum a percepo, por exemplo, de que
determinada secretaria especial possui agenda por demais militante e apartada dos interesses
do governo em determinado tema ou que, ademais, determinado ministrio no d a devida
importncia questo racial ou de gnero, por exemplo, contrariando a diretriz estabele-
cida pelo presidente da Repblica para determinada questo. Por trs de tais falas, no raro
observam-se a disputa pelos rumos da poltica e a importncia relativa que a questo da
transversalidade nas aes voltadas para as minorias deve ocupar em comparao a outros
assuntos. Nestas situaes, comum que cada ator individual ou coletivo entrincheire-se
em sua zona de conforto, reafirmando ritualmente a importncia de seu tema em qualquer
espao institucional disponibilizado ou, inversamente, evitando ao mximo disponibilizar
e/ou participar destes espaos de coordenao transversal.
95
No que se refere coordenao lateral, observou-se o risco da centralizao burocrtica

que resulta em sobrecargas de normatizaes e tendncia ao menor comprometimento por
parte dos rgos participantes. Tal risco , infelizmente, exarcebado pela criao das secre-
tarias especiais. Ainda que todos os entrevistados concordassem que o ganho de hierarquia
tenha sido elemento importante para que polticas pblicas centrais, como educao, desen-
volvimento econmico, sade e assistncia social, tenham incorporado em seus desenhos as
questes que dizem respeito aos grupos populacionais mais vulnerveis e a expanso no
oramento de tais reas parece confirmar tal percepo , muitos admitiram que os acordos
de alto escalo entre secretarias especiais ou secretaria nacional e ministrios eram fre-
quentemente descumpridos por parte das equipes no nvel gerencial.
Entretanto, conclui-se, dada a prpria lgica dos aparatos burocrticos, que a tendncia des-
tas secretarias muitas vezes apoiada pelo Palcio do Planalto a de requerer oramentos pr-
prios cada vez maiores, de forma a contornar a dificuldade encontrada em fazer que os ministrios
atuem adequadamente sobre determinados temas. A opo inversa isto , propor a reduo
do oramento e o aumento do quadro dedicado articulao intragovernamental ainda que
coerente do ponto de vista da gesto governamental como um todo, implica por parte das secre-
tarias especiais perda do poder e da governabilidade a respeito dos rumos da poltica. Seguidas tais
demandas legtimas por maior oramento, a tendncia que as secretarias especiais abando-
nem seu perfil de gestores da transversalidade e consolidem-se como rgos executores de polticas,
que iro competir com os demais ministrios por recursos tanto oramentrios quanto polticos.
Tomando por foco a progressiva expanso dos espaos e dos mecanismos de participao
da sociedade civil na construo de polticas pblicas e mesmo na tessitura dos processos deci-
srios de governo, o captulo 30 costura outra srie de questes que perpassam a anlise e a
avaliao dos fatores que contribuem para a pertinncia e a eficcia das polticas sociais ou
falta de consideradas nos estudos anteriores.
O texto procura: i) elucidar alguns dos motivos que contriburam para crescente impor-
tncia da criao de espaos de participao social no bojo do Estado democrtico e, par-
ticularmente, no percurso brasileiro de institucionalizao de mecanismos de democracia
participativa direta; ii) examinar conjunto mais amplo de questes relativas s conferncias
nacionais realizadas no perodo 2003-2006, tais como: formas, mtodos e processo de orga-
nizao destes espaos pblicos, bem como alguns elementos dos contedos debatidos; e
iii) enfrentar as dificuldades para encaminhar suas deliberaes aos canais apropriados, que
desguam na efetiva contribuio para a elaborao de polticas pblicas.
De uma parte, para embasar esse encaminhamento, o texto examina com cuidado as razes
pelas quais surgem as controvrsias sobre limites e vantagens da democracia moderna e as pres-
cries que derivam de certo descontentamento com a concepo liberal de democracia e que
deram origem a novas concepes, em especial a das correntes contra-hegemnicas de demo-
cracias participativa e deliberativa. Destacam-se desde logo argumentos de Carole Pateman,
respeitada representante da corrente participativa, no sentido de que a participao seria capaz
96
de desenvolver atitudes de cooperao, integrao e comprometimento com as decises, bem

como aumentar o senso de eficcia poltica. Para isso, a autora defende que a concepo de
poltica stricto sensu deveria ser ampliada para alm da esfera nacional. E, assim tambm, os
de Habermas, que formulou a teoria da democracia deliberativa e prope que a democracia no
pode se restringir ao sistema de seleo de governantes, limitando a participao ao momento
do voto, pois no cabe desatrelar as decises polticas do Estado das demandas advindas do
mundo da vida, constitudo pela sociedade civil, requerendo-se, portanto, lugar central para o
processo discursivo de conformao das opinies dos cidados.
De outra parte, no caso especfico da situao brasileira, busca-se identificar no processo
de redemocratizao do pas, ao longo dos 1980, as diversas razes que vingaram na sociedade
civil, primeiro como formas de resistncia ao arbtrio e ao congelamento do processo poltico
e, na sequncia, para constituir novos padres de mobilizao, organizao e participao
poltica de que o encaminhamento da constituinte foi um dos marcos.
Deriva da, como corolrio desse movimento histrico, o cenrio de nova institucionali-
dade que malgrado os percalos enfrentados na dcada de 1990 com sua mar montante de
inspirao neoliberal dominando os centros de poder veio se firmando. Aqui vale recuperar
os termos do texto: Hoje, (...) a quase totalidade das polticas sociais brasileiras como sade,
educao, assistncia social, criana e adolescente, trabalho e renda, turismo, meio ambiente,
pesca etc. conta com espaos institucionalizados de participao social. So os conselhos
que se configuram como rgo administrativo colegiado com representantes da sociedade
civil e do poder pblico. Muitos desses, com o apoio do Estado, passaram a desenvolver
tambm Conferncias Nacionais, que so consideradas espaos mais amplos de participao,
onde representantes do poder pblico e da sociedade discutem e apresentam propostas para
o fortalecimento e a adequao de polticas pblicas especficas. Algumas conferncias so
regulamentadas por lei conferncias nacionais, estaduais e municipais da sade e da assis-
tncia social , outras so regulamentadas por decreto do Poder Executivo e h ainda aquelas
que no possuem nenhum instrumento de institucionalizao que obriga a sua realizao.
Entre as evidncias de mobilizao coligidas neste estudo destacam-se as de que, no perodo
2003-2007, ocorreram nada menos que 43 conferncias 38 nacionais e cinco internacionais,
entre elas 16 inditas mobilizando cerca de 2 milhes de pessoas, pertencentes tanto a orga-
nizaes civis quanto a governamentais. Igualmente, a de que foram instalados recentemente
11 novos conselhos dedicados a diferentes reas de polticas pblicas e defesa de direitos, elevando
a quatro dezenas o nmero de conselhos nacionais que incorporam representantes das organi-
zaes da sociedade civil pertinentes. No incio de 2007, destes conselhos nacionais participa-
vam mais de 440 entidades no governamentais organizaes sindicais, patronais, movimentos
urbanos, rurais, ambientalistas, de defesa de direitos, entre outros , metade das quais integrava
de mais de um conselho nacional, ultrapassando, no total, o nmero de 600 assentos ocupados
pela sociedade civil. Outrossim, ao longo de suas demais sees, o estudo procura, ainda, carac-
terizar a composio, a dinmica e os resultados polticos e substantivos destes eventos e espaos
deliberativos, assim como seus liames com as estruturas convencionais da administrao pblica.
97
Conquanto isso mostre que houve, no perodo analisado, considervel expanso dos espa-
os de participao social direta na esfera pblica social brasileira, o estudo assume com cautela
que este fato represente avano realmente significativo de redistribuio de poder poltico. Rei-
terando que no estava em seus propsitos fazer anlise da qualidade de tal aumento de partici-
pao formal, chama ateno do leitor para a ingncia de aprofundar investigaes sobre o real
grau de compartilhamento de poder que estaria ocorrendo entre as instituies da democracia
representativa governos e parlamento e os espaos institucionalizados de participao social.
Concretamente, afirma que seria relevante elucidar algumas questes, tais como: i) teria o
sistema poltico, de fato, conferido reconhecimento institucional aos espaos de participao
social, incorporando sua interferncia concreta no desenho das polticas pblicas?; ii) teria a
capacidade de presso dos movimentos organizados da sociedade sido forte o bastante para
mudar as estruturas de poder e transformar suas reivindicaes em polticas pblicas mais
adequadas?; e iii) teria a sociedade civil, militante destes espaos, conseguido sobrepor-se aos
canais de clientelismo e patrimonialismo que competem pelos mesmos recursos pblicos?
Tal desenvolvimento de argumentos vivifica debate mais amplo que chega ao Brasil
sobre a pertinncia das abordagens dicotomizadas do embate entre democracia representativa
e democracia direta para o aprofundamento da vida democrtica, em especial no que tange
legitimidade e representatividade requeridas das formas de participao da sociedade civil
tanto nos espao pblicos de deliberao intraestatais, e mais especificamente governamen-
tais, quanto nas mediaes que instituies polticas como partidos e liturgias parlamenta-
res pretendem exercer a ttulo de canais preferenciais de representao dos interesses sociais
e em especial dos pleitos de direitos sociais gerais e especficos.
Nessa linha, o estudo encaminha suas concluses no sentido de que o evidenciado avano
da participao social por meio das conferncias uma resposta do Estado aos reclamos da
sociedade civil por maior controle social e ampliao do espao poltico. Assim, considera-
se que o avano da participao social a partir da realizao de conferncias aprofunda a
democracia do pas pelo reconhecimento de novos atores diversidade , pela incluso de
segmentos populares na seara poltica, pela ampliao da conscincia de direitos da parcela
excluda da populao e pela criao de novos direitos. Entretanto, fica evidente que este
passo necessrio, mas a completar-se de real avano das conquistas democrticas para cons-
tituir elementos de garantia aos maiores ganhos de eficcia e relevncia das aes do Estado.
98
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Njobs Comunicao
Coordenao
Cida Taboza
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Danzia Maria Queiroz
Lizandra Henrique Felipe
Regina Marta de Aguiar
Olavo Mesquita de Carvalho
Editorao Eletrnica
Andrey Tomimatsu
Danilo Tavares
Patrcia Dantas
Capa
Andrey Tomimatsu
Fotos
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Livraria
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Assim, o captulo 23 trata de vrios aspectos envolvidos na articulao direta entre

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