143

PESQUISA TERICA

Representao poltica e participao: reflexes sobre

o dficit democrtico

Denise Cristina Vitale Ramos Mendes

Universidade Catlica do Salvador (UCSAL)

Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico

Resumo: Este artigo analisa o instituto da representao poltica buscando identificar os limites e as possibilidades que oferece para o
aprofundamento da democracia. A partir da reconstruo do debate poltico de fins do sculo 18, que introduz o princpio representativo
como instrumento-chave para as democracias modernas, o texto levanta os principais argumentos favorveis e contrrios, problematizando
as origens do instituto. Em seguida, contextualiza o debate no mbito das sociedades contemporneas, discutindo aspectos centrais que
permeiam a qualidade da representao, como a vinculao e o controle dos representantes, o papel da deliberao pblica e a relao com
os mecanismos de democracia direta e semidireta. O artigo conclui que o dficit democrtico, calcado na aplicao estrita da representao
poltica, pode ser sanado com a combinao de institutos participativos, como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, os
conselhos gestores de polticas pblicas e o oramento participativo.
Palavras-chave: representao poltica, participao, democracia, controle social.

Political Representation and Participation: Reflection on the Democratic Deficit

Abstract: This article analyzes the institution of political representation seeking to identify the limits and possibilities that it offers to
deepening democracy. Based on a reconstruction of the political debate of the late 18th century, which introduced the representative
principle as a key tool for modern democracies, the text raises the principal arguments for and against representation and analyzes the
origins of the institute. It then contextualizes the debate in contemporary societies by discussing central factors that permeate the
quality of representation, such as the ties to and control of representatives, the role of public deliberation and the relationship with the
mechanisms of direct and semidirect democracy. The article concludes that the democratic deficit, based on the close application of
political representation, can be remedied with the combination of participative tools, such as the plebiscites, referendums, popular
legislative initiatives, public policy management councils and participative budget processes.
Key words: political representation, democracy, social control.

Recebido em 16.04.2007. Aprovado em 28.05.2007.

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007

144 Denise Cristina Vitale Ramos Mendes
Introduo
Nos ltimos anos, sobretudo a partir da dcada
de 1990, o debate sobre a questo democrtica no
Brasil voltou-se, em grande parte, para as novidades
abertas pela Constituio de 1988, em particular os
mecanismos institucionais de participao popular na
definio e no controle de polticas pblicas. No
apenas a Carta de 1988 (BRASIL, 1988, art. 1, pa-
rgrafo nico) afirmou o princpio da democracia
semidireta como um princpio fundamental da rep-
blica, como associou, de forma inequvoca, a cidada-
nia ativa s polticas sociais.
reas como educao, sade, assistncia social,
criana e adolescente, cultura, meio ambiente, por
exemplo, devem atender, em sua organizao e fun-
cionamento, ao princpio da democracia participativa,
incorporando, diretamente, formas consultivas ou
deliberativas na tomada de decises. nesse sentido
que uma srie de estudos sobre os conselhos gestores
de polticas pblicas e sobre experincias de ora-
mento participativo ganha espao e consolida um im-
portante campo temtico nas cincias sociais1.
Em paralelo ao caminho fecundo aberto por es-
ses espaos, os tradicionais mecanismos da repre-
sentao poltica, que nos ltimos 200 anos tm
sido o principal elemento das democracias moder-
nas, entram em crise, revelando fissuras profun-
das que afetam a legitimidade e a eficcia da de-
mocracia. Esta crise torna-se ainda mais aguda
quando os institutos de participao popular, antes
mencionados, estruturam-se em consonncia com
o sistema representativo, e no em substituio a
ele. Tendo em vista a centralidade que a reflexo
sobre o instituto da representao poltica exige
hoje para o aprofundamento dos regimes demo-
crticos, este artigo pretende oferecer uma con-
tribuio, discutindo aspectos centrais que
permeiam a qualidade da representao, como a
vinculao e o controle dos representantes, o pa-
pel da deliberao pblica e a relao com os me-
canismos de democracia direta e semidireta.
Representao poltica e democracia: as
origens do debate
O debate sobre representao poltica, seus limi-
tes e potencialidades, remonta s origens da
modernidade, momento de gnese e de afirmao
desse instituto. na Era Moderna que a democracia
volta a ser uma caracterstica central dos regimes
polticos no Ocidente. A Revoluo Industrial Ingle-
sa e a Revoluo Francesa estabeleceram um novo
contexto econmico, poltico e social, que passou a
exigir instituies diferentes daquelas do Antigo Re-
gime para a conduo da coisa pblica. A ascenso
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007
burguesa, impulsionada pelas foras das duas revo-
lues o liberalismo econmico da primeira e o li-
beralismo poltico da segunda era incompatvel com
o absolutismo e pressupunha mobilidade no exerccio
do poder. luz das novas condies, a idia de de-
mocracia resgatada e adaptada aos novos
parmetros da realidade.
O resgate, contudo, somente ser consolidado
como um valor positivo no sculo 20, sobretudo aps
a Segunda Guerra Mundial (COUTINHO, 1999;
MANIN, 1997). A renovao institucional proposta
nas ltimas dcadas do sculo 18 e ao longo do scu-
lo 19 introduziu a idia de representao como supe-
rior e distinta do regime democrtico2. Assim, at o
sculo 20, no se verificou o estabelecimento de de-
mocracias representativas, mas, mais precisamente,
de governos representativos3. Ainda no sculo 18,
James Madison e Emmanuel Siys assinalaram essa
distino em termos semelhantes e assumiram um
papel decisivo na defesa dos modernos institutos de
representao.
Madison (MADISON; HAMILTON; JAY, 1999,
p. 46, 49) parte do argumento de que as democracias
so favorveis ao estabelecimento de faces, moti-
vadas por paixes ou interesses, contrrias aos direi-
tos dos demais cidados ou aos interesses perma-
nentes da comunidade. Para ele, uma democracia
pura, isto , uma sociedade constituda por um nme-
ro pequeno de cidados, que se renem em assem-
blias e administram o governo pessoalmente, no
admite nenhuma cura para os danos da faco. Ao
contrrio, uma repblica, isto , um governo marca-
do pelo esquema da representao, abre uma dife-
rente perspectiva e promete a cura para o que
estamos procurando.
Para Madison, a eleio de poucos governantes,
cuja sabedoria, patriotismo e amor justia podem
melhor discernir o interesse pblico e universal dos
interesses parciais e temporrios, institui um meca-
nismo de mediao necessrio para ampliar e refinar
as vises pblicas em questo. A intermediao de
representantes apresenta-se, de acordo com esse
ponto de vista, como uma estrutura superior, medi-
da que a voz pblica, pronunciada pelos represen-
tantes do povo, poder estar em maior consonncia
com o bem pblico do que se pronunciada pelo pr-
prio povo, reunido para esse propsito(MADISON;
HAMILTON; JAY, 1999, p. 50).
Por outro lado, a existncia de grandes extenses
territoriais e de um elevado nmero de cidados a
serem governados permite que esse instituto o da
representao demonstre um melhor desempenho
na sua funo mediadora. precisamente a presen-
a da ampla pluralidade revelada em largos territri-
os, formada por diversos interesses e partidos, que
permite o melhor desempenho da estrutura represen-
tativa, ao possibilitar maior diversidade na composi-
 Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico
o da maioria e maior respeito aos direitos das mi-
norias (MADISON; HAMILTON; JAY, 1999).
Assim, a instituio do mecanismo representativo
est, para Madison, diretamente ligada idia de fe-
deralismo e necessidade de criar uma estrutura de
governo para a constituio de um novo Estado no
continente americano. A repblica federalista e re-
presentativa surge como a frmula ideal para se go-
vernar os Estados Unidos da Amrica, que ento se
tornavam soberanos.
Com o federalismo, assegura-se a igualdade e a
reciprocidade entre os Estados federados, bem como
a manuteno de um sistema aberto expanso
territorial, por meio da incluso de novos Estados-
membros. Assegura-se, ainda, uma feliz combina-
o entre interesses gerais, deliberados em nvel na-
cional, e interesses particulares, tratados nos
legislativos estaduais.
Com a representao, marcada pela liberdade dos
representantes em deliberar acerca do interesse ge-
ral, garante-se a formao de uma idia de bem co-
mum, a partir da interpretao que um seleto nmero
de representantes faz dos fragmentados interesses
presentes na sociedade, evitando-se que uma deter-
mina faco se torne majoritria. Controlada pela
poltica de freios e contrapesos, esperava-se preve-
nir a representao da tirania da maioria ou da trai-
o dos representantes da vontade popular. Juntos,
os dois mecanismos federalismo e representao
evitariam a ascenso de faces e interesses par-
ciais, abrindo caminho para a sntese da diversidade
e pluralidade presentes no Novo Mundo (MADISON;
HAMILTON; JAY, p. 354, 276-281).
O francs Emmanuel Sieys tambm parte da dis-
tino entre democracia e governo representativo para
afirmar a superioridade do segundo sobre o primeiro e
estabelecer o princpio da representao como um ponto
central da formao das naes modernas. Partindo
do princpio de que todos os cidados tm o direito de
produzir as leis, j que so todos igualmente obrigados
a cumpri-las, Sieys (1993a, p. 211) identifica duas
maneiras para o exerccio desse direito: a forma
mediata, por meio da representao, e a forma imedi-
ata, por meio da participao direta. Embora a forma
imediata caracterize, em seu entendimento, a verda-
deira democracia, para o bem da utilidade comum,
devem ser nomeados representantes muito mais ca-
pazes do que eles mesmos [os cidados], de conhecer
o interesse geral e de interpretar a este respeito sua
prpria vontade. Nesse sentido, Sieys defende tam-
bm a necessidade de que os representantes possam
deliberar livremente, no sendo apenas portadores de
votos (SIEYS, 1993b).
O argumento de Sieys a favor da representao
apresenta um duplo fundamento: o melhor preparo
intelectual dos representantes e a viabilidade prtica
de estabelecer-se a vontade de todos os cidados.
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007
145
Ao refletir sobre a natureza e a forma dos Estados
Gerais, atendendo ao clebre Acordo do Conselho
do Rei, de julho de 1788, Sieys reconhece que o
aumento do nmero de associados exige modifica-
es no Poder Legislativo.
Assim como Madison e Sieys, Montesquieu tam-
bm distingue o governo representativo do democr-
tico, afirmando as vantagens do primeiro. Montesquieu
(1979, p. 131) parte de uma classificao das formas
de governo, identificando trs espcies: a monarquia,
a repblica e o despotismo. Situa a democracia como
uma das subespcies da repblica, cuja caractersti-
ca principal a atribuio da soberania ao povo, ao
contrrio da aristocracia, (outra subespcie de rep-
blica) na qual a soberania pertence apenas a uma
parte do povo.
Uma segunda e importante distino feita por
Montesquieu (1979) refere-se ao modo de seleo
dos governantes: na democracia, a seleo d-se por
sorteio, ao passo que, na aristocracia, por escolha.
Defende, porm, que a soberania seja exercida por
meio da eleio de representantes, cuja escolha o
povo tem total capacidade para fazer. Mas no acre-
dita que o povo seja capaz de conduzir diretamente
os negcios pblicos, de conhecer as leis e as opor-
tunidades. A vantagem da representao estaria jus-
tamente no exerccio da gesto pblica por homens
capazes e preparados para tanto.
Da mesma forma que Madison e Sieys, e con-
trapondo-se a um elemento chave do pensamento
grego, Montesquieu parte da premissa de que a com-
petncia poltica exige competncia tcnica. Da sua
justificativa para defender eleies, e no sorteio. Nos
trs autores, porm, a defesa da representao no
tem carter meramente instrumental, decorrente da
suposta inviabilidade da democracia direta nas soci-
edades modernas. H, tambm, um carter normativo,
na medida em que o sistema representativo visto
como mecanismo mais adequado para a conduo
da coisa pblica, seja na interpretao do bem co-
mum, seja na garantia dos direitos individuais.
Se Madison, Sieys e Montesquieu assinalam a
distino entre governos representativos e governos
democrticos para defender a superioridade dos pri-
meiros em relao aos segundos, Rousseau estabe-
lece um ponto de partida diferente. Seja qual for a
forma de governo adotada democracia, aristocra-
cia ou monarquia, cuja escolha deve ser feita em cada
caso, levando-se em conta as caractersticas de cada
Estado , a representao do soberano sempre inad-
missvel (ROUSSEAU, 1989a).
Para Rousseau (1989a, p. 259), a defesa da par-
ticipao direta dos cidados na elaborao das leis
incontestvel e a idia de representao, inconce-
bvel. Na construo do pacto social, cada um de
ns coloca em comum sua pessoa e todo seu poder
sob a suprema direo da vontade geral; e recebe-
146 Denise Cristina Vitale Ramos Mendes

mos ainda cada membro como parte indivisvel do vao institucional moderna. Embora concebida como
todo. A alienao de cada associado, com todos os contraposta democracia, a defesa de governos re-
seus direitos, a toda a comunidade, faz-se sem reser- presentativos reintroduziu premissas democrticas
vas. A fora da unio reside no fato de cada um ali- fundamentais, como a existncia de um governo das
enar integralmente suas liberdades individuais, de leis, a igualdade perante a lei, o princpio da publici-
modo que o peso da fora particular se neutralize, dade e a participao no poder. Em consonncia com
passando da dependncia pessoal para a dependn- a idia moderna de indivduo, calcada na percepo
cia da lei. Como a elaborao das leis feita pelos deste como um ente anterior ao Estado e dotado de
prprios indivduos, estes se mantm livres e inde- direitos inalienveis, tais premissas contriburam para
pendentes, pois obedecem apenas a si mesmos. a consolidao da idia de um Estado de direito.
Rousseau, assim como os gregos, entende que a A problemtica pblico versus privado, j presente
liberdade s possvel na vida pblica, na condio nos gregos, foi retomada nos ltimos dois sculos,
de cidadania, com os indivduos produzindo direta- diferenciando e delimitando novamente os dois espa-
mente as prprias leis. Da a observao sobre o os, mas a partir de uma configurao distinta da do
povo ingls que, embora se julgue livre, s o du- mundo grego. O retorno dessas premissas, cujo efei-
rante a eleio dos membros do Parlamento. Assim to imediato foi o fim da hereditariedade do poder, sig-
que os representantes so eleitos, o povo torna-se nificou um avano na realidade poltica do Antigo
escravo. O contrato social implica o reconhecimen- Regime, aproximando os governos representativos
to de uma soberania individual, que afirma cada um, mais dos ideais democrticos do que dos princpios
singularmente, como um legislador universal. absolutistas. O ponto central de diferenciao cen-
A vontade geral, entendi- trou-se, porm, no modo de
da como uma sntese das von- exerccio do poder, divisor de
tades particulares na busca de A disputa entre defensores da guas entre uma possvel de-
um interesse comum e no mocracia moderna e o lega-
a mera soma delas , expres- representao, de um lado, e do democrtico grego.
sa-se por meio de leis. Da a da participao direta, de nesse sentido que a dis-
impossibilidade de ser repre- cusso ganha relevncia. A
sentada no campo legislativo. outro, ou do mandato inde- disputa entre defensores da
Assim, toda lei que o povo representao, de um lado, e
no ratificar pessoalmente pendente e do mandato impe- da participao direta, de ou-
nula; no sequer uma lei tro, ou do mandato indepen-
(ROUSSEAU, 1989a, p. rativo, ganha dimenso hist- dente e do mandato imperati-
321)4. O ente soberano, for- vo, ganha dimenso histrica
mado pela assemblia popu- rica crucial para o estabeleci- crucial para o estabelecimen-
lar, deve possibilitar que todos to e a consolidao das insti-
os indivduos manifestem sua mento e a consolidao das tuies polticas modernas.
vontade a fim de que emane instituies polticas A questo impe reconhe-
a vontade geral. cer que o modo de acesso e
preciso notar, porm, modernas. exerccio do poder no um
que aqui no h um processo aspecto isolado e desconec-
de discusso pblica que pre- tado dos demais princpios de-
ceda e auxilie a formao da tomada de deciso. Ao mocrticos, como a liberdade e a igualdade. No caso
contrrio: os cidados devem fazer seu julgamento da democracia antiga, em particular a polis grega, a
individualmente, sem se comunicar uns com os ou- liberdade se definia pela vida ativa, justamente pela
tros, pois a partir do julgamento de cada um que participao poltica direta na cidade. Era somente
ser encontrada a vontade geral. Assim, em por meio da vida pblica que os cidados obtinham
Rousseau, a participao poltica concebida como alguma condio de igualdade, assumindo um mes-
direta e no deliberativa5. Por outro lado, admite-se mo status poltico.
a representao no campo do Executivo, pois neste Ora, por mais complexa e diferenciada que a so-
caso no se trata de identificar e expressar a vonta- ciedade moderna se apresente e por mais distinta que
de geral, mas apenas de aplic-la estritamente. seja do mundo grego, a relao entre o modo de exer-
ccio do poder e os princpios informadores da demo-
cracia ou de uma repblica permanece presente.
Vinculao e controle dos representantes preciso observar, pois, em que medida a represen-
tao poltica moderna contm um potencial
Apesar das idias de Rousseau, o instituto da re- emancipatrio e igualitrio. Em outras palavras,
presentao poltica afirmou-se como a grande ino- preciso avaliar se o desenho institucional da repre-

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007

 Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico
sentao poltica realiza os princpios democrticos
de liberdade e igualdade. Trata-se de um ponto bas-
tante complexo que ensejou, nos ltimos 200 anos,
uma srie de interpretaes divergentes.
Antes de entrar especificamente na controvrsia
sobre os caminhos da representao, cabe notar que
o mtodo de eleies para a determinao da repre-
sentao assumiu, desde o incio, papel central e quase
inquestionvel. Bernard Manin (1997) argumenta que,
embora a adoo do sufrgio universal e a abertura
a qualquer candidatura tenham ampliado a possibili-
dade de participao popular nos governos represen-
tativos, as fronteiras entre estes e os regimes demo-
crticos permaneceram por dois fatores: o primeiro
refere-se ao fato dos governos representativos no
atriburem papel institucional s assemblias popula-
res. O segundo, raramente observado, diz respeito
ao total desprezo atribudo s formas de sorteio, to
comuns na democracia ateniense.
Para Manin, se o tamanho e a complexidade das
sociedades modernas em certa medida inviabilizam
a realizao de assemblias diretas, no justificam a
ausncia do uso do sorteio, mtodo que sempre po-
der selecionar um pequeno nmero de pessoas para
atuar por muitas. Exemplo disso sua aplicao ex-
cepcional nos Tribunais de Jri. A opo praticamen-
te consensual da representao por meio de eleies
chama a ateno, sobretudo se levarmos em conta
que o mecanismo do sorteio no foi utilizado apenas
na democracia grega, mas tambm em vrias cida-
des italianas, como Veneza e Florena, na Baixa Ida-
de Mdia e incio da Era Moderna, formando uma
tradio republicana calcada no sorteio como forma
usual de seleo dos administradores.
Contudo, se o contratualismo do sculo 18 pres-
sups o consenso como fonte de legitimao polti-
ca6, a complexizao social, impulsionada pelo ad-
vento do capitalismo industrial e da crescente diviso
do trabalho, exigiu especializao tambm no campo
da poltica. Juntos, esses dois fatores inverteram a
sistemtica grega, fazendo das eleies o mtodo usual
de seleo de lideranas e, indiretamente, dos admi-
nistradores pblicos, reservando ao sorteio quase
nenhuma funo7.
Para o exerccio da maior parte dos cargos pbli-
cos, organizou-se uma mquina burocrtica especi-
alizada, rompendo a distino, to cara aos gregos,
entre competncia poltica e competncia tcnica. A
extenso do voto universal admitiu a competncia de
todos os cidados para votar na escolha dos repre-
sentantes, mas no para deliberar diretamente sobre
decises poltico-administrativas ou para exercer car-
gos da Administrao Pblica8.
Deixando de lado a questo do sorteio, que no
se coloca como um problema na modernidade, um
dos principais debates que procurou clarear as possi-
bilidades da representao poltica centrou-se em
147
torno das condies da representao, sobretudo dos
graus de vinculao e controle que os representados
deveriam ter com os representantes.
Para os defensores do mandato imperativo, se a
representao fosse imprescindvel, do ponto de vis-
ta tcnico, que fosse ento exercida da maneira mais
restrita possvel, vinculando estritamente represen-
tantes e representados, assim como ocorria no Direi-
to Privado. Quanto maior a proximidade e o vnculo
entre representantes e representados, mais a vonta-
de popular estaria sendo respeitada. Os represen-
tantes seriam, dessa forma, apenas delegados, man-
datrios da vontade popular, com o mnimo de liber-
dade para agir fora das determinaes populares. O
prprio Rousseau, em suas Consideraes sobre o
governo da Polnia (1989b, p. 448), defende o ins-
tituto do mandato imperativo nos grandes Estados,
onde o poder legislativo no pode manifestar-se por
si mesmo, podendo agir apenas por deputao.
Diante da grande extenso territorial dos Estados
nacionais da Era Moderna, o problema da
inviabilidade da elaborao direta das leis pelos cida-
dos deveria ser corrigido sujeitando-se os represen-
tantes a seguire exatamente suas instrues. Da
mesma forma que o argumento geral de Rousseau,
em favor do exerccio direto da soberania popular, a
proposta do mandato imperativo foi derrubada pelos
revolucionrios franceses, logo aps a queda da
Bastilha, deixando de ser objeto de discusso. Nos
Estados Unidos, embora o mandato imperativo tenha
sido amplamente utilizado at a primeira dcada ps-
independncia, decidiu-se pela no-adoo do insti-
tuto. Os eleitores seriam livres para dar instrues,
mas estas no teriam fora legal (MANIN, 1997).
Assim, sob o argumento originalmente susten-
tado na Inglaterra do sculo 18, de que os represen-
tantes deveriam representar toda a nao, e no in-
teresses de regies ou eleitores particulares, o mo-
delo da representao poltica que ento se consoli-
dava e que foi adotado por praticamente todos os
regimes representativos at hoje pressupunha a li-
vre deliberao dos representantes (SARTORI,
1972)9. Ademais, a idia de que os representantes
diferenciavam-se dos representados em funo de
maior sabedoria e de um esprito pblico mais eleva-
do implicava, necessariamente, atribuio de uma sig-
nificativa liberdade de ao (MILL, 1998).
Se a conduo dos negcios pblicos exige a es-
colha de indivduos especialmente treinados e prepa-
rados, no faz sentido prescindir dessa qualidade no
momento da deliberao. Se o representante for ape-
nas um delegado, com instrues a seguir, no re-
quer nenhuma qualidade especial. John Stuart Mill
acentua essa preocupao com o preparo dos repre-
sentantes justamente porque v na deliberao cole-
tiva e no mandato independente um dos pontos
mais importantes do sistema representativo.
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007
148 Denise Cristina Vitale Ramos Mendes
Inicialmente, Mill (1998) defende o governo re-
presentativo diante da impossibilidade tcnica da par-
ticipao direta em cidades maiores. Parte, portanto,
de um argumento pragmtico, pois, ao mesmo tempo
em que distingue graus diferentes de preparo polti-
co, concebe a participao direta dos cidados na
poltica como o ideal mximo.
Uma vez estabelecido o governo representativo,
porm, era fundamental que se mantivesse o princ-
pio da deliberao pblica, isto , a existncia de um
espao onde as opinies pudessem ser expressas e
debatidas livremente (MILL, 1998). Para que essa
liberdade fosse plena, afastava-se tambm a possibi-
lidade do controle mais estrito a posteriori, por meio
do recall, isto , da instituio de mandatos
revogveis a qualquer momento em caso de no-cum-
primento da vontade do representado. A derrota his-
trica dos dois institutos que visavam maior controle
dos representados mandato imperativo e recall
e, em contrapartida, a afirmao de mandatos livres
e independentes, correspondeu consolidao dos
ideais liberais na esfera poltica.
Um breve parntese ocorreu durante a Comuna
de Paris (1871), quando os dois institutos foram
implementados e suas potencialidades foram vislum-
bradas para contextos maiores e mais complexos.
Aos olhos de Karl Marx, a Comuna de Paris servi-
ria, certamente, como um modelo para todos os gran-
des centros industriais franceses (MARX, 1998, p.
84). As comunas rurais de cada distrito deveriam
administrar as tarefas pblicas por uma assemblia
de delegados na cidade central, que enviaria deputa-
dos para a delegao nacional em Paris. Cada dele-
gado seria revogvel a qualquer tempo e limitado
pelo 'mandat impratif' (instrues formais) de seus
constituintes. A combinao desses dois institutos
permitiria que o sufrgio universal fosse utilizado para
servir ao povo, que, at ento, limitava-se a decidir
uma vez em trs ou seis anos qual membro da classe
dominante deveria represent-lo no Parlamento
(MARX, 1998, p. 85).
claro que, para Marx, embora os dois institutos
fossem de enorme importncia, o ponto crucial da
Comuna de Paris estava no fato de ser um governo da
classe trabalhadora, que pretendia a transformao dos
meios de produo e o fim do prprio sistema capita-
lista. Contudo, na experincia da Comuna, seria justa-
mente por meio do exerccio mais direto da soberania
popular que esses fins seriam alcanados. A partir da,
a defesa do mandato imperativo tornou-se uma reivin-
dicao histrica do marxismo, que o concebia como
instrumento de emancipao popular.
Com um outro argumento, a defesa do mandato
imperativo feita no sculo 20 por Hans Kelsen, em
sua Teoria Geral do Direito e do Estado. Partindo
da identificao de diferentes graus de exerccio de-
mocrtico, Kelsen (1961) v a democracia direta
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007
como o mais alto grau de exerccio democrtico, ain-
da que, de seu ponto de vista, fosse vivel apenas em
comunidades pequenas, e sob condies sociais re-
lativamente simples.
A representao surge, para Kelsen (1961, p. 289)
como algo substitutivo, devendo os representantes
refletir o desejo do povo e prestar contas de suas
aes. Em uma democracia, os representantes de-
vem ser legalmente obrigados a executar a vontade
dos representados, garantindo-se juridicamente o
cumprimento dessa obrigao.
Para Kelsen (1961), o recall, como sano legal
e no apenas poltica ao no-cumprimento da vonta-
de popular, e o mandato imperativo, como forma de
estreitar o vnculo entre representantes e represen-
tados, so instituies que garantem maior democra-
cia. A defesa do mandato independente uma fico
poltica, pois mantm a iluso de que o legislador o
eleitorado, enquanto este, na verdade, restringe-se
escolha do rgo legislador. A independncia legal
do Parlamento significa mais uma adaptao ao prin-
cpio da diviso do trabalho do que a realizao de-
mocrtica10.
Ao desenvolver o conceito de representao po-
ltica, Hannah Pitkin assume uma posio intermedi-
ria sobre a vinculao dos representantes aos re-
presentados. Para ela (1972, p. 219-220), a defesa
do mandato imperativo no atende s exigncias do
sentido da representao, por envolver uma maior
complexidade e pluralidade de determinantes, tais
como: a) o representante poltico representa no ape-
nas uma pessoa, mas toda uma coletividade, o que
torna a determinao dos interesses muito comple-
xa; b) trata-se de um poltico profissional, envolvido
em uma estrutura mais ampla de instituies polti-
cas; c) como um ser poltico tambm tem seus inte-
resses, opinies e vises de mundo; d) os temas tra-
tados so geralmente relacionados com outros, o que
possivelmente o levar a abrir mo de uns em prol de
outros.
Para Pitkin (1972, p. 153), porm, os represen-
tantes no podem ser persistentemente contrrios aos
representados, pois isso significaria uma separao
completa entre eles. Assim, na frmula conciliadora,
ser representante significa estar presente de certa
forma, ao mesmo tempo que no estar literal ou to-
talmente presente. O representante deve ser dota-
do de capacidade de ao e julgamento, com certo
grau de liberdade para deliberar, mas no pode estar
em oposio aos desejos do representado.
H, assim, dois limites a serem respeitados, que
permitem, todavia, um amplo espectro de possibilida-
des. A opo por um grau maior ou menor de proxi-
midade de um ou outro limite depende da
metapoltica de cada autor, isto , de sua viso de
mundo e posio poltica (PITKIN, 1972, p. 166-
167). Do ponto de vista da dinmica de seu funcio-
 Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico
namento, a representao constitui, para Pitkin, um
processo pblico e institucional, definido por arranjos
sistemticos de longo prazo.
Nessa sistemtica, a conciliao entre os dois li-
mites d-se no pela resposta contnua de aes dos
representantes, mas por uma atividade constante de
responsividade, ou seja, de prontido potencial de
resposta. Em outras palavras, preciso existir arran-
jos institucionais para que os representados possam
exigir uma resposta sempre que se sentirem lesados
na conduo de sua vontade (PITKIN, 1972, p. 233).
Mais do que o exerccio direto do poder, preciso
haver acesso ao poder.
Representao, deliberao e accountability
A posio intermediria defendida por Pitkin apre-
senta um caminho fecundo para pensar a
potencialidade da representao. Ao considerar tan-
to o carter pragmtico da atividade poltica, que im-
plica uma margem razovel de liberdade para os re-
presentantes, quanto o objetivo genuno da represen-
tao, que impe limites para a no-contrariedade da
vontade dos representados, possvel manter a co-
nexo essencial entre representantes e representa-
dos, abrindo-se a possibilidade para a representao
funcionar sem perder de vista sua finalidade original
(YOUNG, 2000).
certo que, nas condies impostas pela
modernidade, marcada por alto grau de complexidade
e padres de diferenciao funcional cada vez maio-
res, a representao parece constituir soluo indis-
pensvel. A aplicao do sufrgio at seu carter uni- (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999)16.
versal e as mudanas sociais e econmicas do sculo
20, que transformaram as democracias modernas em
democracias de massa, exigiram que, no quadro geral
da representao, fossem criadas outras formas de
mediao mais especficas, capazes de organizar e tra-
duzir em linhas programticas as opinies, interesses
e vontade dos cidados (URBINATI, 2000). O esta-
belecimento de partidos polticos orientados ideologi-
camente foi uma resposta a esse processo. Nesse
contexto, o mandato deve ser concebido como inde-
pendente, em relao vontade individual de cada re-
presentado, mas vinculado ao projeto do partido ao
qual os representantes so filiados.
Apesar dessas condies normativas, sob as quais
o mecanismo da representao deve vigorar, vrios
limites marcam a aplicao da representao polti-
ca11. Entre eles, dois temas destacam-se: a existn-
cia de um dficit de controle da representao a
questo da prestao pblica de contas
(accountability)12 e a necessidade dos represen-
tantes guiarem-se por um processo deliberativo por
meio do qual justifiquem suas decises com base em
argumentos racionais13. As duas questes relacionam-
149
se diretamente com um princpio basilar da demo-
cracia, o da publicidade, que requer a maximizao
da transparncia nos atos dos representantes e das
instituies polticas14.
A grande ateno dada a esses dois temas justifi-
ca-se tanto normativa como empiricamente. Pois,
embora assumam papel essencial na qualificao do
instituto representativo, tm sido, na maioria dos re-
gimes democrticos, negligenciados na dinmica das
instituies criadas. Se o momento inicial de autori-
zao da representao tem sido relativamente bem
constitudo, apesar de uma srie de problemas que
ainda persistem15, o momento posterior de controle
mostra-se demasiado incipiente.
Embora os representantes devam relembrar o
processo de discusso que levou sua autorizao e
antecipar o momento de prestar contas queles que
representam (YOUNG, 2000), quase no h institui-
es que garantam essa antecipao. O controle
permanece restrito sano poltica, j que os eleito-
res, se quiserem, podem no reeleger determinado
representante.
No entanto, as eleies no so um mecanismo
suficiente para assegurar a realizao da vontade
popular. Os mandatos, legislativo ou executivo, so
perodos longos durante os quais os cidados ficam
desprovidos de meios de avaliao, controle e san-
o das aes de seus representantes. Ao longo de
cada mandato, enquanto os governos tomam milha-
res de decises que afetam a vida dos cidados, es-
tes no tm nenhuma forma de controlar os repre-
sentantes, restando apenas a possibilidade de no-
reeleio e de alterao no prximo mandato
Assim, o mandato independente no poderia signi-
ficar a desconexo entre representantes e represen-
tados. O elo entre eles deve ser interpretado como um
ato contnuo, renovado em perodos mais curtos ou a
cada debate, ao ou poltica mais relevante encami-
nhada pelos representantes, e no apenas no julga-
mento final de um pacote de milhares de decises re-
ferentes a todo um mandato. No se trata de paralisar
a dinmica da representao exigindo o controle de
cada passo dos representantes. Mas se trata, essenci-
almente, de criar mecanismos e instituies que per-
mitam selecionar publicamente os debates e decises
mais importantes, que exijam acompanhamento e con-
trole por parte dos representados. Nesse sentido,
preciso construir instituies que facilitem aos cida-
dos recompensar ou punir os responsveis17.
Democracia participativa e a qualificao do
princpio representativo
nesse sentido que os institutos de democracia
semidireta ou participativa, amparados pela Consti-
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007
150 Denise Cristina Vitale Ramos Mendes

tuio Federal de 1988 e a legislao complemen- presentativa no seja apenas definida em termos
tar ganham fora e assumem papel decisivo, seja na minimalistas, preciso que ela signifique, em certa
definio das polticas pbli- medida, menos uma ruptura
cas, seja no controle dos re- e mais uma continuidade do
presentantes. Instrumentos ... para que a democracia iderio grego.
como o plebiscito, o referen- A modernidade deve afir-
do e a iniciativa popular de lei, representativa no seja ape- mar o resgate democrtico
no mbito do Legislativo, e os nas definida em termos que estabeleceu a partir do
conselhos gestores de polti- constante aprofundamento
cas pblicas e o oramento minimalistas, preciso que dos princpios elementares da
participativo, no campo do democracia ateniense liber-
Executivo, possibilitam man- ela signifique, em certa medi- dade, igualdade e participa-
ter um canal permanente de o no poder. Assim, a idia
deliberao pblica, fazendo da, menos uma ruptura e de um resgate da vida demo-
da prtica poltica um exerc- crtica poderia significar no
cio contnuo. mais uma continuidade do propriamente uma oposio
Participao e represen- entre a democracia dos anti-
tao so compreendidos iderio grego. gos e a democracia dos mo-
como instrumentos comple- dernos, mas uma relao de
mentares que, nas condies contemporneas, pres- aperfeioamento e adaptao da primeira realida-
supem-se mutuamente. As formas de prestao de de encontrada a partir de fins do sculo 18
contas devem, assim, ser ampliadas e exercidas por (GOYARD-FABRE, 1998). Esse aperfeioamento,
procedimentos adicionais, por meio dos quais os ci- por sua vez, refere-se tanto ao grande divisor de guas
dados possam discutir uns com os outros, e com os dos dois sistemas, o modo de exerccio do poder e as
representantes, as polticas que tm sido defendidas potencialidades da representao, como tambm aos
(YOUNG, 2000). significados dos princpios da liberdade e da igualda-
A idia central a de que, embora a representa- de nas democracias contemporneas.
o e a reforma de seus mecanismos seja um
instrumento importante na democracia moderna, a
participao direta no pode ser restrita ao momento Referncias
do voto. Sem contar com um conjunto de instrumen-
tos de participao popular direta, a representao AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Org.). A inovao
mostra-se insuficiente para realizar a democracia em democrtica no Brasil: o oramento participativo. So
sua dimenso mais profunda. Da a importncia dos Paulo: Cortez, 2003.
conselhos setoriais, associaes civis, oramentos
participativos e outros espaos que podem vir a ser BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do
criados, pautados pelo debate de questes morais e Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988.
ticas, pela discusso e proposio de novas polti-
cas pblicas e pelo controle e fiscalizao das polti- CAMPILONGO, C. Representao poltica e direito. In:
cas implementadas, bem como pelos princpios da ______. Representao poltica. So Paulo: tica, 1988.
publicidade, deliberao pblica e prestao de con-
tas permanente, que devem informar os governos COHEN, J. Reflexions on Rousseau: Autonomy and
democrticos. Democracy. Philosophy and Public Affairs, Princeton
O segundo elemento que tem merecido destaque University: Princenton , v. 15, n. 3, p. 275-297, 1996.
no debate poltico a exigncia de uma poltica
deliberativa desempenha, do ponto de vista ______. Deliberation and Democratic Legitimacy. In:
procedimental, um papel decisivo. Pois, a legitimida- BOHMAN, J.; REGH, W. Deliberative Democracy: Essays
de das decises polticas, tomadas no mbito on Reason and Politics. Cambridge: The MIT Press, 1999.
institucional ou na rede informal, bem como o exerc-
cio de seu controle, devem resultar de um amplo de- COUTINHO, C. N. Gramsci: um estudo sobre seu pensamento
bate pblico, calcado na razo discursiva18. poltico. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1999.
Em sntese, se o instrumento da representao
pretende ser um dos eixos centrais no apenas dos DAGNINO, E. (Org). Sociedade civil e espaos pblicos
governos modernos, mas dos governos democrti- no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
cos modernos, preciso que seja repensado, de modo
a atender aos princpios e valores antes considera- DAHL, R. Democracy and Its Critics. New Haven: Yale
dos. Em outras palavras, para que a democracia re- University Press, 1989.

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007

 Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico
DAHL, R. After the Revolution? Authority in a Good
Society. New Haven: Yale University Press, 1990.
DUNN, J. Situating Democratic Political Accountability.
In: PRZEWORSKI, A.; MANIN, B.; STOKES, S. (Ed.).
Democracy, Accountability and Representation. Nova
York: Cambridge University Press, 1999.
GARGARELLA, R. Full Representation, Deliberation and
Impartiality. In: ELSTER, J. (Ed.). Deliberative Democracy.
Nova York: Cambridge University Press, 1998.
GOYARD-FABRE, S. Quest-ce que la dmocratie? La
gnalogie philosophique dune grande aventure humain.
Paris: Armand Colin, 1998.
GUTMANN, A.; THOMPSON, D. Democracy and
Disagreement. Cambridge: Harvard University Press,
1996.
HABERMAS, J. Direito e democracia: entre facticidade
e validade, v. 1 e 2. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro,
1997.
HIRST, P. Representative Democracy and Its Limits.
Oxford: Polity, 1990.
KELSEN, H. General Theory of Law and State. Nova York:
Russell & Russell, 1961.
______. Foundations of Democracy. Ethics, v. 66, parte II,
p. 1-101, out. 1955.
MADISON, J.; HAMILTON, A.; JAY, J. The Federalist
Papers. Nova York: Mentor, 1999.
MANIN, B. The Principles of Representative Government.
Nova York: Cambridge University Press, 1997.
MANIN, B.; PRZEWORSKI, A.; STOKES, S. Elections,
Accountability and Representation. In: ______. (Ed.) De-
mocracy, Accountability and Representation. Nova York:
Cambridge University Press, 1999.
MARX, K. The Civil War in France. Chicago: Charles Kerr,
1998.
MILL, J. S. Representative Government. In: _______. On
Liberty and Other Essays. Nova York: Oxford University
Press, 1998.
MONTESQUIEU. De lesprit de lois, v. I e II. Paris:
Flammarion, 1979.
PITKIN, H. The Concept of Representation. Berkeley:
University of California Press, 1972.
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007
151
PRZEWORSKI, A.; CHEIBUB, J. A. Democracy, Elections
and Accountability for Economic Outcomes. In: MANIN,
B.; PRZEWORSKI, A.; STOKES, S. (Ed.). Democracy,
Accountability and Representation. Nova York:
Cambridge University Press, 1999.
ROUSSEAU, J. J. Du contrat social. In: ______. Oeuvres
politiques. Paris: Bordas, 1989a. (Classiques Garnier).
______. Considrations sur le gouvernement de Pologne.
In: ______. Oeuvres politiques. Paris: Bordas, 1989b.
(Classiques Garnier).
SARTORI, G. Verbete Representation. In: SILLS, D. (Ed.).
International Encyclopedia of Social Sciences, v. 13, Nova
York: The Macmillan Co.; Free Press, 1972. p. 164.
SIEYS, E. Palabras del abate Sieys sobre la cuestin del
veto real. Escritos polticos de Sieys, Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 1993a.
______. Consideraciones sobre los medios de ejecucin
de los cuales los representantes de Francia podrn disponer
en 1789. Escritos polticos de Sieys, Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 1993b.
TOCQUEVILLE, A. De la dmocratie en Amrique, v. 1,
Paris: Flammarion, 1981.
URBINATI, N. Representation as Advocacy. Political Theory,
University of Chicago, v. 28, n. 6, p. 758-785, dez. 2000.
VITALE, D. Democracia semidireta no Brasil ps-1988:
a experincia do Oramento Participativo. 2004. Tese
(Doutorado em Direito) Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, 2004.
YOUNG, I. Inclusion and Democracy. Nova York: Oxford
University Press, 2000.
Notas
1 Sobre o tema, indica-se Avritzer e Navarro (2003); Dagnino
(2002);Vitale (2004).
2 Para Tocqueville (1981, p. 100), porm, as cidades da Nova
Inglaterra j se encontravam, desde 1650, constitudas e
regidas por uma vida poltica real, ativa, democrtica e
republicana, embora ainda submetidas metrpole inglesa.
O contraste com a sociedade europia absolutista era ainda
maior quando no governo local sequer a representao era
admitida, sendo os assuntos de interesse geral decididos em
praa pblica, como ocorria em Atenas.
3 A idia de representao poltica origina-se na Idade Mdia,
como um instituto de governos monrquicos e aristocrticos.
152 Denise Cristina Vitale Ramos Mendes
Segundo Robert Dahl (1989), os monarcas ou os nobres
medievais convocavam assemblias, com representantes de
cada estrato social, para decidir questes importantes de
Estado, como guerras e sucesses reais.
4 Joshua Cohen (1996) argumenta que a defesa da participao
direta em Rousseau central, pois consiste no principal
instituto para a manuteno da vontade geral.
5 Como nota Cohen (1996, p. 291-292, nota 16), a preocupao
com a falta de comunicao nas assemblias decisrias deve-
se a um temor de que a troca de argumentos levasse
formao de faces e diviso da sociedade. interessante
perceber que esse mesmo temor alegado por Madison para
defender o oposto de Rousseau: a representao no lugar
da democracia direta.
6 Se a fonte da legitimidade poltica est na aprovao
consentida dos cidados, no h espao para o sorteio, pois
este no pode ser percebido como uma expresso direta do
consenso (MANIN, 1997). Indiretamente, porm, o sorteio,
ou qualquer outro mtodo, pode ser resultado do consenso
sobre o procedimento adotado.
7 Vale mencionar a proposta de Robert Dahl (1990), de introduzir
o sorteio como mtodo de seleo de conselheiros para
representantes eleitos. Contudo, para Dahl, o sorteio no
poderia ser o mtodo de escolha dos prprios representantes,
pois os critrios de competncia, escolha pessoal e economia
no recomendariam a opo.
8 Uma das concluses de Manin que a preferncia das
eleies ao sorteio deixou em segundo plano o problema
da justia distributiva na alocao de funes polticas.
Com efeito, no sistema administrativo ateniense, todos os
cidados guardados os requisitos de idade e idoneidade
poderiam apresentar-se para o exerccio das funes
pblicas, tendo todos a mesma chance. J na seleo por
eleies, no h um princpio de justia a priori, j que a
chance de assumir uma funo pblica depender da
escolha popular. Nesse caso, preciso que se assegure
justia no processo de concorrncia entre partidos e
candidatos nas campanhas eleitorais. Medidas como horrio
poltico gratuito, financiamento pblico de campanha, so
exemplos de instrumentos a serem adotados.
9 Segundo Sartori, as seguintes Constituies probem o
mandato imperativo: Blgica, 1831; Itlia, 1848 e 1948; Prssia,
1850; Sucia, 1866; ustria, 1867, 1920 e 1945; Alemanha,
1871 e 1949; Holanda, 1887; Dinamarca, 1915.
10 Dez anos mais tarde, em seu Foundations of Democracy,
Kelsen parece menos crtico problemtica do mandato
independente. Nas consideraes sobre o procedimento
democrtico, no faz novas referncias eventual
superioridade da democracia direta, ou deficincia da
representao. Segundo ele, o termo [democracia] designa
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007
um governo no qual as pessoas direta ou indiretamente
participam [...]Aparticipao no governo e na criao e aplicao
das normas gerais e individuais da ordem social que constitui
a comunidade deve ser considerada como a caracterstica
essencial da democracia. Se esta participao direta ou indireta,
isto , se h uma democracia direta ou representativa trata-se,
em ambos os casos, de um procedimento, um mtodo especfico
de criao e aplicao da ordem social que constitui a
comunidade (KELSEN, 1955, p. 2-4).
11 Para um diagnstico mais amplo dessas deficincias,
recomenda-se ver Hirst (1990); Gargarella (1998) e Campilongo
(1988).
12 A definio de Przeworski e Cheibub (1999, p. 225) parece
apropriada. Segundo os autores, os governos prestam contas
de seus atos quando os cidados podem discernir se os
governos esto agindo no seu melhor interesse e sancion-
los adequadamente, de modo que aqueles que satisfizerem os
cidados permaneam no governo e aqueles que no o fizerem
percam o cargo.Aprestao pblica de contas (accountability)
um mecanismo retrospectivo, vez que as aes dos
governantes so julgadas ex post por seus efeitos.
13 O rol de autores que defende essas duas questes como
centrais na reforma institucional bastante extenso. Sobre o
problema da accountability ver, por exemplo, Hirst (1990);
Manin, Przeworski e Stokes (1999); Young (2000); Gutmann e
Thompson (1996). Sobre a questo da deliberao, os
trabalhos de Habermas so centrais.
14 John Dunn (1999, p. 339) sintetiza a importncia da
publicidade: A demanda por privacidade no governo um
ataque essncia da constituio de um Estado democrtico:
virtualmente, uma confisso de interesses sinistros da parte
de seus governantes.
15 A ausncia de financiamento pblico de campanhas e de
maior fidelidade partidria parecem ser, no caso brasileiro,
dois grandes problemas do momento da autorizao
(COHEN, 1999, p. 424-426).
16 No mesmo sentido, os autores lembram que o problema da
accountability vai alm dos representantes eleitos,
estendendo-se, por exemplo, prpria mquina burocrtica,
j que no h formas de controle direto dos cidados sobre
a burocracia.
17 Esse controle a posteriori deve ser associado a mecanismos
de controle a priori, como o requisito da fidelidade partidria
e programtica aos projetos do partido a que se filiam os
representantes. Esta uma condio para preservar a conexo
entre o eleitorado e seus eleitos. Na anlise dos dficits de
controle, Manin, Przeworski e Stokes (1999) assinalam um
problema crucial: a ausncia de meios legais para compelir os
representantes a seguirem sua plataforma eleitoral. Segundo
os autores, as aes dos cidados contra governos que
 Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico 153

traram promessas especficas da campanha tm sido

rejeitadas pelos tribunais de vrios pases.

18 Sobre este tema, indica-se Habermas (1997).

Denise Cristina Vitale Ramos Mendes

Bacharel e Doutora em Direito pela Universidade de
So Paulo (USP)
Professora e pesquisadora do Mestrado em Polticas
Sociais e Cidadania da Universidade Catlica do Sal-
vador (UCSAL)
Superintendncia de Pesquisa e Ps-Graduao
Mestrado em Polticas Sociais e Cidadania
Avenida Anita Garibaldi, 2981
Rio Vermelho
Salvador - Bahia
CEP: 41940-450

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 143-153 jul./dez. 2007