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PESQUISA TERICA

Representao poltica e participao: reflexes sobre


o dficit democrtico

Denise Cristina Vitale Ramos Mendes


Universidade Catlica do Salvador (UCSAL)

Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico


Resumo: Este artigo analisa o instituto da representao poltica buscando identificar os limites e as possibilidades que oferece para o
aprofundamento da democracia. A partir da reconstruo do debate poltico de fins do sculo 18, que introduz o princpio representativo
como instrumento-chave para as democracias modernas, o texto levanta os principais argumentos favorveis e contrrios, problematizando
as origens do instituto. Em seguida, contextualiza o debate no mbito das sociedades contemporneas, discutindo aspectos centrais que
permeiam a qualidade da representao, como a vinculao e o controle dos representantes, o papel da deliberao pblica e a relao com
os mecanismos de democracia direta e semidireta. O artigo conclui que o dficit democrtico, calcado na aplicao estrita da representao
poltica, pode ser sanado com a combinao de institutos participativos, como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, os
conselhos gestores de polticas pblicas e o oramento participativo.
Palavras-chave: representao poltica, participao, democracia, controle social.

Political Representation and Participation: Reflection on the Democratic Deficit


Abstract: This article analyzes the institution of political representation seeking to identify the limits and possibilities that it offers to
deepening democracy. Based on a reconstruction of the political debate of the late 18th century, which introduced the representative
principle as a key tool for modern democracies, the text raises the principal arguments for and against representation and analyzes the
origins of the institute. It then contextualizes the debate in contemporary societies by discussing central factors that permeate the
quality of representation, such as the ties to and control of representatives, the role of public deliberation and the relationship with the
mechanisms of direct and semidirect democracy. The article concludes that the democratic deficit, based on the close application of
political representation, can be remedied with the combination of participative tools, such as the plebiscites, referendums, popular
legislative initiatives, public policy management councils and participative budget processes.
Key words: political representation, democracy, social control.

Recebido em 16.04.2007. Aprovado em 28.05.2007.

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Introduo burguesa, impulsionada pelas foras das duas revo-


lues o liberalismo econmico da primeira e o li-
Nos ltimos anos, sobretudo a partir da dcada beralismo poltico da segunda era incompatvel com
de 1990, o debate sobre a questo democrtica no o absolutismo e pressupunha mobilidade no exerccio
Brasil voltou-se, em grande parte, para as novidades do poder. luz das novas condies, a idia de de-
abertas pela Constituio de 1988, em particular os mocracia resgatada e adaptada aos novos
mecanismos institucionais de participao popular na parmetros da realidade.
definio e no controle de polticas pblicas. No O resgate, contudo, somente ser consolidado
apenas a Carta de 1988 (BRASIL, 1988, art. 1, pa- como um valor positivo no sculo 20, sobretudo aps
rgrafo nico) afirmou o princpio da democracia a Segunda Guerra Mundial (COUTINHO, 1999;
semidireta como um princpio fundamental da rep- MANIN, 1997). A renovao institucional proposta
blica, como associou, de forma inequvoca, a cidada- nas ltimas dcadas do sculo 18 e ao longo do scu-
nia ativa s polticas sociais. lo 19 introduziu a idia de representao como supe-
reas como educao, sade, assistncia social, rior e distinta do regime democrtico2. Assim, at o
criana e adolescente, cultura, meio ambiente, por sculo 20, no se verificou o estabelecimento de de-
exemplo, devem atender, em sua organizao e fun- mocracias representativas, mas, mais precisamente,
cionamento, ao princpio da democracia participativa, de governos representativos3. Ainda no sculo 18,
incorporando, diretamente, formas consultivas ou James Madison e Emmanuel Siys assinalaram essa
deliberativas na tomada de decises. nesse sentido distino em termos semelhantes e assumiram um
que uma srie de estudos sobre os conselhos gestores papel decisivo na defesa dos modernos institutos de
de polticas pblicas e sobre experincias de ora- representao.
mento participativo ganha espao e consolida um im- Madison (MADISON; HAMILTON; JAY, 1999,
portante campo temtico nas cincias sociais1. p. 46, 49) parte do argumento de que as democracias
Em paralelo ao caminho fecundo aberto por es- so favorveis ao estabelecimento de faces, moti-
ses espaos, os tradicionais mecanismos da repre- vadas por paixes ou interesses, contrrias aos direi-
sentao poltica, que nos ltimos 200 anos tm tos dos demais cidados ou aos interesses perma-
sido o principal elemento das democracias moder- nentes da comunidade. Para ele, uma democracia
nas, entram em crise, revelando fissuras profun- pura, isto , uma sociedade constituda por um nme-
das que afetam a legitimidade e a eficcia da de- ro pequeno de cidados, que se renem em assem-
mocracia. Esta crise torna-se ainda mais aguda blias e administram o governo pessoalmente, no
quando os institutos de participao popular, antes admite nenhuma cura para os danos da faco. Ao
mencionados, estruturam-se em consonncia com contrrio, uma repblica, isto , um governo marca-
o sistema representativo, e no em substituio a do pelo esquema da representao, abre uma dife-
ele. Tendo em vista a centralidade que a reflexo rente perspectiva e promete a cura para o que
sobre o instituto da representao poltica exige estamos procurando.
hoje para o aprofundamento dos regimes demo- Para Madison, a eleio de poucos governantes,
crticos, este artigo pretende oferecer uma con- cuja sabedoria, patriotismo e amor justia podem
tribuio, discutindo aspectos centrais que melhor discernir o interesse pblico e universal dos
permeiam a qualidade da representao, como a interesses parciais e temporrios, institui um meca-
vinculao e o controle dos representantes, o pa- nismo de mediao necessrio para ampliar e refinar
pel da deliberao pblica e a relao com os me- as vises pblicas em questo. A intermediao de
canismos de democracia direta e semidireta. representantes apresenta-se, de acordo com esse
ponto de vista, como uma estrutura superior, medi-
da que a voz pblica, pronunciada pelos represen-
Representao poltica e democracia: as tantes do povo, poder estar em maior consonncia
origens do debate com o bem pblico do que se pronunciada pelo pr-
prio povo, reunido para esse propsito(MADISON;
O debate sobre representao poltica, seus limi- HAMILTON; JAY, 1999, p. 50).
tes e potencialidades, remonta s origens da Por outro lado, a existncia de grandes extenses
modernidade, momento de gnese e de afirmao territoriais e de um elevado nmero de cidados a
desse instituto. na Era Moderna que a democracia serem governados permite que esse instituto o da
volta a ser uma caracterstica central dos regimes representao demonstre um melhor desempenho
polticos no Ocidente. A Revoluo Industrial Ingle- na sua funo mediadora. precisamente a presen-
sa e a Revoluo Francesa estabeleceram um novo a da ampla pluralidade revelada em largos territri-
contexto econmico, poltico e social, que passou a os, formada por diversos interesses e partidos, que
exigir instituies diferentes daquelas do Antigo Re- permite o melhor desempenho da estrutura represen-
gime para a conduo da coisa pblica. A ascenso tativa, ao possibilitar maior diversidade na composi-

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o da maioria e maior respeito aos direitos das mi- Ao refletir sobre a natureza e a forma dos Estados
norias (MADISON; HAMILTON; JAY, 1999). Gerais, atendendo ao clebre Acordo do Conselho
Assim, a instituio do mecanismo representativo do Rei, de julho de 1788, Sieys reconhece que o
est, para Madison, diretamente ligada idia de fe- aumento do nmero de associados exige modifica-
deralismo e necessidade de criar uma estrutura de es no Poder Legislativo.
governo para a constituio de um novo Estado no Assim como Madison e Sieys, Montesquieu tam-
continente americano. A repblica federalista e re- bm distingue o governo representativo do democr-
presentativa surge como a frmula ideal para se go- tico, afirmando as vantagens do primeiro. Montesquieu
vernar os Estados Unidos da Amrica, que ento se (1979, p. 131) parte de uma classificao das formas
tornavam soberanos. de governo, identificando trs espcies: a monarquia,
Com o federalismo, assegura-se a igualdade e a a repblica e o despotismo. Situa a democracia como
reciprocidade entre os Estados federados, bem como uma das subespcies da repblica, cuja caractersti-
a manuteno de um sistema aberto expanso ca principal a atribuio da soberania ao povo, ao
territorial, por meio da incluso de novos Estados- contrrio da aristocracia, (outra subespcie de rep-
membros. Assegura-se, ainda, uma feliz combina- blica) na qual a soberania pertence apenas a uma
o entre interesses gerais, deliberados em nvel na- parte do povo.
cional, e interesses particulares, tratados nos Uma segunda e importante distino feita por
legislativos estaduais. Montesquieu (1979) refere-se ao modo de seleo
Com a representao, marcada pela liberdade dos dos governantes: na democracia, a seleo d-se por
representantes em deliberar acerca do interesse ge- sorteio, ao passo que, na aristocracia, por escolha.
ral, garante-se a formao de uma idia de bem co- Defende, porm, que a soberania seja exercida por
mum, a partir da interpretao que um seleto nmero meio da eleio de representantes, cuja escolha o
de representantes faz dos fragmentados interesses povo tem total capacidade para fazer. Mas no acre-
presentes na sociedade, evitando-se que uma deter- dita que o povo seja capaz de conduzir diretamente
mina faco se torne majoritria. Controlada pela os negcios pblicos, de conhecer as leis e as opor-
poltica de freios e contrapesos, esperava-se preve- tunidades. A vantagem da representao estaria jus-
nir a representao da tirania da maioria ou da trai- tamente no exerccio da gesto pblica por homens
o dos representantes da vontade popular. Juntos, capazes e preparados para tanto.
os dois mecanismos federalismo e representao Da mesma forma que Madison e Sieys, e con-
evitariam a ascenso de faces e interesses par- trapondo-se a um elemento chave do pensamento
ciais, abrindo caminho para a sntese da diversidade grego, Montesquieu parte da premissa de que a com-
e pluralidade presentes no Novo Mundo (MADISON; petncia poltica exige competncia tcnica. Da sua
HAMILTON; JAY, p. 354, 276-281). justificativa para defender eleies, e no sorteio. Nos
O francs Emmanuel Sieys tambm parte da dis- trs autores, porm, a defesa da representao no
tino entre democracia e governo representativo para tem carter meramente instrumental, decorrente da
afirmar a superioridade do segundo sobre o primeiro e suposta inviabilidade da democracia direta nas soci-
estabelecer o princpio da representao como um ponto edades modernas. H, tambm, um carter normativo,
central da formao das naes modernas. Partindo na medida em que o sistema representativo visto
do princpio de que todos os cidados tm o direito de como mecanismo mais adequado para a conduo
produzir as leis, j que so todos igualmente obrigados da coisa pblica, seja na interpretao do bem co-
a cumpri-las, Sieys (1993a, p. 211) identifica duas mum, seja na garantia dos direitos individuais.
maneiras para o exerccio desse direito: a forma Se Madison, Sieys e Montesquieu assinalam a
mediata, por meio da representao, e a forma imedi- distino entre governos representativos e governos
ata, por meio da participao direta. Embora a forma democrticos para defender a superioridade dos pri-
imediata caracterize, em seu entendimento, a verda- meiros em relao aos segundos, Rousseau estabe-
deira democracia, para o bem da utilidade comum, lece um ponto de partida diferente. Seja qual for a
devem ser nomeados representantes muito mais ca- forma de governo adotada democracia, aristocra-
pazes do que eles mesmos [os cidados], de conhecer cia ou monarquia, cuja escolha deve ser feita em cada
o interesse geral e de interpretar a este respeito sua caso, levando-se em conta as caractersticas de cada
prpria vontade. Nesse sentido, Sieys defende tam- Estado , a representao do soberano sempre inad-
bm a necessidade de que os representantes possam missvel (ROUSSEAU, 1989a).
deliberar livremente, no sendo apenas portadores de Para Rousseau (1989a, p. 259), a defesa da par-
votos (SIEYS, 1993b). ticipao direta dos cidados na elaborao das leis
O argumento de Sieys a favor da representao incontestvel e a idia de representao, inconce-
apresenta um duplo fundamento: o melhor preparo bvel. Na construo do pacto social, cada um de
intelectual dos representantes e a viabilidade prtica ns coloca em comum sua pessoa e todo seu poder
de estabelecer-se a vontade de todos os cidados. sob a suprema direo da vontade geral; e recebe-

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mos ainda cada membro como parte indivisvel do vao institucional moderna. Embora concebida como
todo. A alienao de cada associado, com todos os contraposta democracia, a defesa de governos re-
seus direitos, a toda a comunidade, faz-se sem reser- presentativos reintroduziu premissas democrticas
vas. A fora da unio reside no fato de cada um ali- fundamentais, como a existncia de um governo das
enar integralmente suas liberdades individuais, de leis, a igualdade perante a lei, o princpio da publici-
modo que o peso da fora particular se neutralize, dade e a participao no poder. Em consonncia com
passando da dependncia pessoal para a dependn- a idia moderna de indivduo, calcada na percepo
cia da lei. Como a elaborao das leis feita pelos deste como um ente anterior ao Estado e dotado de
prprios indivduos, estes se mantm livres e inde- direitos inalienveis, tais premissas contriburam para
pendentes, pois obedecem apenas a si mesmos. a consolidao da idia de um Estado de direito.
Rousseau, assim como os gregos, entende que a A problemtica pblico versus privado, j presente
liberdade s possvel na vida pblica, na condio nos gregos, foi retomada nos ltimos dois sculos,
de cidadania, com os indivduos produzindo direta- diferenciando e delimitando novamente os dois espa-
mente as prprias leis. Da a observao sobre o os, mas a partir de uma configurao distinta da do
povo ingls que, embora se julgue livre, s o du- mundo grego. O retorno dessas premissas, cujo efei-
rante a eleio dos membros do Parlamento. Assim to imediato foi o fim da hereditariedade do poder, sig-
que os representantes so eleitos, o povo torna-se nificou um avano na realidade poltica do Antigo
escravo. O contrato social implica o reconhecimen- Regime, aproximando os governos representativos
to de uma soberania individual, que afirma cada um, mais dos ideais democrticos do que dos princpios
singularmente, como um legislador universal. absolutistas. O ponto central de diferenciao cen-
A vontade geral, entendi- trou-se, porm, no modo de
da como uma sntese das von- exerccio do poder, divisor de
tades particulares na busca de A disputa entre defensores da guas entre uma possvel de-
um interesse comum e no mocracia moderna e o lega-
a mera soma delas , expres- representao, de um lado, e do democrtico grego.
sa-se por meio de leis. Da a da participao direta, de nesse sentido que a dis-
impossibilidade de ser repre- cusso ganha relevncia. A
sentada no campo legislativo. outro, ou do mandato inde- disputa entre defensores da
Assim, toda lei que o povo representao, de um lado, e
no ratificar pessoalmente pendente e do mandato impe- da participao direta, de ou-
nula; no sequer uma lei tro, ou do mandato indepen-
(ROUSSEAU, 1989a, p. rativo, ganha dimenso hist- dente e do mandato imperati-
321)4. O ente soberano, for- vo, ganha dimenso histrica
mado pela assemblia popu- rica crucial para o estabeleci- crucial para o estabelecimen-
lar, deve possibilitar que todos to e a consolidao das insti-
os indivduos manifestem sua mento e a consolidao das tuies polticas modernas.
vontade a fim de que emane instituies polticas A questo impe reconhe-
a vontade geral. cer que o modo de acesso e
preciso notar, porm, modernas. exerccio do poder no um
que aqui no h um processo aspecto isolado e desconec-
de discusso pblica que pre- tado dos demais princpios de-
ceda e auxilie a formao da tomada de deciso. Ao mocrticos, como a liberdade e a igualdade. No caso
contrrio: os cidados devem fazer seu julgamento da democracia antiga, em particular a polis grega, a
individualmente, sem se comunicar uns com os ou- liberdade se definia pela vida ativa, justamente pela
tros, pois a partir do julgamento de cada um que participao poltica direta na cidade. Era somente
ser encontrada a vontade geral. Assim, em por meio da vida pblica que os cidados obtinham
Rousseau, a participao poltica concebida como alguma condio de igualdade, assumindo um mes-
direta e no deliberativa5. Por outro lado, admite-se mo status poltico.
a representao no campo do Executivo, pois neste Ora, por mais complexa e diferenciada que a so-
caso no se trata de identificar e expressar a vonta- ciedade moderna se apresente e por mais distinta que
de geral, mas apenas de aplic-la estritamente. seja do mundo grego, a relao entre o modo de exer-
ccio do poder e os princpios informadores da demo-
cracia ou de uma repblica permanece presente.
Vinculao e controle dos representantes preciso observar, pois, em que medida a represen-
tao poltica moderna contm um potencial
Apesar das idias de Rousseau, o instituto da re- emancipatrio e igualitrio. Em outras palavras,
presentao poltica afirmou-se como a grande ino- preciso avaliar se o desenho institucional da repre-

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sentao poltica realiza os princpios democrticos torno das condies da representao, sobretudo dos
de liberdade e igualdade. Trata-se de um ponto bas- graus de vinculao e controle que os representados
tante complexo que ensejou, nos ltimos 200 anos, deveriam ter com os representantes.
uma srie de interpretaes divergentes. Para os defensores do mandato imperativo, se a
Antes de entrar especificamente na controvrsia representao fosse imprescindvel, do ponto de vis-
sobre os caminhos da representao, cabe notar que ta tcnico, que fosse ento exercida da maneira mais
o mtodo de eleies para a determinao da repre- restrita possvel, vinculando estritamente represen-
sentao assumiu, desde o incio, papel central e quase tantes e representados, assim como ocorria no Direi-
inquestionvel. Bernard Manin (1997) argumenta que, to Privado. Quanto maior a proximidade e o vnculo
embora a adoo do sufrgio universal e a abertura entre representantes e representados, mais a vonta-
a qualquer candidatura tenham ampliado a possibili- de popular estaria sendo respeitada. Os represen-
dade de participao popular nos governos represen- tantes seriam, dessa forma, apenas delegados, man-
tativos, as fronteiras entre estes e os regimes demo- datrios da vontade popular, com o mnimo de liber-
crticos permaneceram por dois fatores: o primeiro dade para agir fora das determinaes populares. O
refere-se ao fato dos governos representativos no prprio Rousseau, em suas Consideraes sobre o
atriburem papel institucional s assemblias popula- governo da Polnia (1989b, p. 448), defende o ins-
res. O segundo, raramente observado, diz respeito tituto do mandato imperativo nos grandes Estados,
ao total desprezo atribudo s formas de sorteio, to onde o poder legislativo no pode manifestar-se por
comuns na democracia ateniense. si mesmo, podendo agir apenas por deputao.
Para Manin, se o tamanho e a complexidade das Diante da grande extenso territorial dos Estados
sociedades modernas em certa medida inviabilizam nacionais da Era Moderna, o problema da
a realizao de assemblias diretas, no justificam a inviabilidade da elaborao direta das leis pelos cida-
ausncia do uso do sorteio, mtodo que sempre po- dos deveria ser corrigido sujeitando-se os represen-
der selecionar um pequeno nmero de pessoas para tantes a seguire exatamente suas instrues. Da
atuar por muitas. Exemplo disso sua aplicao ex- mesma forma que o argumento geral de Rousseau,
cepcional nos Tribunais de Jri. A opo praticamen- em favor do exerccio direto da soberania popular, a
te consensual da representao por meio de eleies proposta do mandato imperativo foi derrubada pelos
chama a ateno, sobretudo se levarmos em conta revolucionrios franceses, logo aps a queda da
que o mecanismo do sorteio no foi utilizado apenas Bastilha, deixando de ser objeto de discusso. Nos
na democracia grega, mas tambm em vrias cida- Estados Unidos, embora o mandato imperativo tenha
des italianas, como Veneza e Florena, na Baixa Ida- sido amplamente utilizado at a primeira dcada ps-
de Mdia e incio da Era Moderna, formando uma independncia, decidiu-se pela no-adoo do insti-
tradio republicana calcada no sorteio como forma tuto. Os eleitores seriam livres para dar instrues,
usual de seleo dos administradores. mas estas no teriam fora legal (MANIN, 1997).
Contudo, se o contratualismo do sculo 18 pres- Assim, sob o argumento originalmente susten-
sups o consenso como fonte de legitimao polti- tado na Inglaterra do sculo 18, de que os represen-
ca6, a complexizao social, impulsionada pelo ad- tantes deveriam representar toda a nao, e no in-
vento do capitalismo industrial e da crescente diviso teresses de regies ou eleitores particulares, o mo-
do trabalho, exigiu especializao tambm no campo delo da representao poltica que ento se consoli-
da poltica. Juntos, esses dois fatores inverteram a dava e que foi adotado por praticamente todos os
sistemtica grega, fazendo das eleies o mtodo usual regimes representativos at hoje pressupunha a li-
de seleo de lideranas e, indiretamente, dos admi- vre deliberao dos representantes (SARTORI,
nistradores pblicos, reservando ao sorteio quase 1972)9. Ademais, a idia de que os representantes
nenhuma funo7. diferenciavam-se dos representados em funo de
Para o exerccio da maior parte dos cargos pbli- maior sabedoria e de um esprito pblico mais eleva-
cos, organizou-se uma mquina burocrtica especi- do implicava, necessariamente, atribuio de uma sig-
alizada, rompendo a distino, to cara aos gregos, nificativa liberdade de ao (MILL, 1998).
entre competncia poltica e competncia tcnica. A Se a conduo dos negcios pblicos exige a es-
extenso do voto universal admitiu a competncia de colha de indivduos especialmente treinados e prepa-
todos os cidados para votar na escolha dos repre- rados, no faz sentido prescindir dessa qualidade no
sentantes, mas no para deliberar diretamente sobre momento da deliberao. Se o representante for ape-
decises poltico-administrativas ou para exercer car- nas um delegado, com instrues a seguir, no re-
gos da Administrao Pblica8. quer nenhuma qualidade especial. John Stuart Mill
Deixando de lado a questo do sorteio, que no acentua essa preocupao com o preparo dos repre-
se coloca como um problema na modernidade, um sentantes justamente porque v na deliberao cole-
dos principais debates que procurou clarear as possi- tiva e no mandato independente um dos pontos
bilidades da representao poltica centrou-se em mais importantes do sistema representativo.

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Inicialmente, Mill (1998) defende o governo re- como o mais alto grau de exerccio democrtico, ain-
presentativo diante da impossibilidade tcnica da par- da que, de seu ponto de vista, fosse vivel apenas em
ticipao direta em cidades maiores. Parte, portanto, comunidades pequenas, e sob condies sociais re-
de um argumento pragmtico, pois, ao mesmo tempo lativamente simples.
em que distingue graus diferentes de preparo polti- A representao surge, para Kelsen (1961, p. 289)
co, concebe a participao direta dos cidados na como algo substitutivo, devendo os representantes
poltica como o ideal mximo. refletir o desejo do povo e prestar contas de suas
Uma vez estabelecido o governo representativo, aes. Em uma democracia, os representantes de-
porm, era fundamental que se mantivesse o princ- vem ser legalmente obrigados a executar a vontade
pio da deliberao pblica, isto , a existncia de um dos representados, garantindo-se juridicamente o
espao onde as opinies pudessem ser expressas e cumprimento dessa obrigao.
debatidas livremente (MILL, 1998). Para que essa Para Kelsen (1961), o recall, como sano legal
liberdade fosse plena, afastava-se tambm a possibi- e no apenas poltica ao no-cumprimento da vonta-
lidade do controle mais estrito a posteriori, por meio de popular, e o mandato imperativo, como forma de
do recall, isto , da instituio de mandatos estreitar o vnculo entre representantes e represen-
revogveis a qualquer momento em caso de no-cum- tados, so instituies que garantem maior democra-
primento da vontade do representado. A derrota his- cia. A defesa do mandato independente uma fico
trica dos dois institutos que visavam maior controle poltica, pois mantm a iluso de que o legislador o
dos representados mandato imperativo e recall eleitorado, enquanto este, na verdade, restringe-se
e, em contrapartida, a afirmao de mandatos livres escolha do rgo legislador. A independncia legal
e independentes, correspondeu consolidao dos do Parlamento significa mais uma adaptao ao prin-
ideais liberais na esfera poltica. cpio da diviso do trabalho do que a realizao de-
Um breve parntese ocorreu durante a Comuna mocrtica10.
de Paris (1871), quando os dois institutos foram Ao desenvolver o conceito de representao po-
implementados e suas potencialidades foram vislum- ltica, Hannah Pitkin assume uma posio intermedi-
bradas para contextos maiores e mais complexos. ria sobre a vinculao dos representantes aos re-
Aos olhos de Karl Marx, a Comuna de Paris servi- presentados. Para ela (1972, p. 219-220), a defesa
ria, certamente, como um modelo para todos os gran- do mandato imperativo no atende s exigncias do
des centros industriais franceses (MARX, 1998, p. sentido da representao, por envolver uma maior
84). As comunas rurais de cada distrito deveriam complexidade e pluralidade de determinantes, tais
administrar as tarefas pblicas por uma assemblia como: a) o representante poltico representa no ape-
de delegados na cidade central, que enviaria deputa- nas uma pessoa, mas toda uma coletividade, o que
dos para a delegao nacional em Paris. Cada dele- torna a determinao dos interesses muito comple-
gado seria revogvel a qualquer tempo e limitado xa; b) trata-se de um poltico profissional, envolvido
pelo 'mandat impratif' (instrues formais) de seus em uma estrutura mais ampla de instituies polti-
constituintes. A combinao desses dois institutos cas; c) como um ser poltico tambm tem seus inte-
permitiria que o sufrgio universal fosse utilizado para resses, opinies e vises de mundo; d) os temas tra-
servir ao povo, que, at ento, limitava-se a decidir tados so geralmente relacionados com outros, o que
uma vez em trs ou seis anos qual membro da classe possivelmente o levar a abrir mo de uns em prol de
dominante deveria represent-lo no Parlamento outros.
(MARX, 1998, p. 85). Para Pitkin (1972, p. 153), porm, os represen-
claro que, para Marx, embora os dois institutos tantes no podem ser persistentemente contrrios aos
fossem de enorme importncia, o ponto crucial da representados, pois isso significaria uma separao
Comuna de Paris estava no fato de ser um governo da completa entre eles. Assim, na frmula conciliadora,
classe trabalhadora, que pretendia a transformao dos ser representante significa estar presente de certa
meios de produo e o fim do prprio sistema capita- forma, ao mesmo tempo que no estar literal ou to-
lista. Contudo, na experincia da Comuna, seria justa- talmente presente. O representante deve ser dota-
mente por meio do exerccio mais direto da soberania do de capacidade de ao e julgamento, com certo
popular que esses fins seriam alcanados. A partir da, grau de liberdade para deliberar, mas no pode estar
a defesa do mandato imperativo tornou-se uma reivin- em oposio aos desejos do representado.
dicao histrica do marxismo, que o concebia como H, assim, dois limites a serem respeitados, que
instrumento de emancipao popular. permitem, todavia, um amplo espectro de possibilida-
Com um outro argumento, a defesa do mandato des. A opo por um grau maior ou menor de proxi-
imperativo feita no sculo 20 por Hans Kelsen, em midade de um ou outro limite depende da
sua Teoria Geral do Direito e do Estado. Partindo metapoltica de cada autor, isto , de sua viso de
da identificao de diferentes graus de exerccio de- mundo e posio poltica (PITKIN, 1972, p. 166-
mocrtico, Kelsen (1961) v a democracia direta 167). Do ponto de vista da dinmica de seu funcio-

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namento, a representao constitui, para Pitkin, um se diretamente com um princpio basilar da demo-
processo pblico e institucional, definido por arranjos cracia, o da publicidade, que requer a maximizao
sistemticos de longo prazo. da transparncia nos atos dos representantes e das
Nessa sistemtica, a conciliao entre os dois li- instituies polticas14.
mites d-se no pela resposta contnua de aes dos A grande ateno dada a esses dois temas justifi-
representantes, mas por uma atividade constante de ca-se tanto normativa como empiricamente. Pois,
responsividade, ou seja, de prontido potencial de embora assumam papel essencial na qualificao do
resposta. Em outras palavras, preciso existir arran- instituto representativo, tm sido, na maioria dos re-
jos institucionais para que os representados possam gimes democrticos, negligenciados na dinmica das
exigir uma resposta sempre que se sentirem lesados instituies criadas. Se o momento inicial de autori-
na conduo de sua vontade (PITKIN, 1972, p. 233). zao da representao tem sido relativamente bem
Mais do que o exerccio direto do poder, preciso constitudo, apesar de uma srie de problemas que
haver acesso ao poder. ainda persistem15, o momento posterior de controle
mostra-se demasiado incipiente.
Embora os representantes devam relembrar o
Representao, deliberao e accountability processo de discusso que levou sua autorizao e
antecipar o momento de prestar contas queles que
A posio intermediria defendida por Pitkin apre- representam (YOUNG, 2000), quase no h institui-
senta um caminho fecundo para pensar a es que garantam essa antecipao. O controle
potencialidade da representao. Ao considerar tan- permanece restrito sano poltica, j que os eleito-
to o carter pragmtico da atividade poltica, que im- res, se quiserem, podem no reeleger determinado
plica uma margem razovel de liberdade para os re- representante.
presentantes, quanto o objetivo genuno da represen- No entanto, as eleies no so um mecanismo
tao, que impe limites para a no-contrariedade da suficiente para assegurar a realizao da vontade
vontade dos representados, possvel manter a co- popular. Os mandatos, legislativo ou executivo, so
nexo essencial entre representantes e representa- perodos longos durante os quais os cidados ficam
dos, abrindo-se a possibilidade para a representao desprovidos de meios de avaliao, controle e san-
funcionar sem perder de vista sua finalidade original o das aes de seus representantes. Ao longo de
(YOUNG, 2000). cada mandato, enquanto os governos tomam milha-
certo que, nas condies impostas pela res de decises que afetam a vida dos cidados, es-
modernidade, marcada por alto grau de complexidade tes no tm nenhuma forma de controlar os repre-
e padres de diferenciao funcional cada vez maio- sentantes, restando apenas a possibilidade de no-
res, a representao parece constituir soluo indis- reeleio e de alterao no prximo mandato
pensvel. A aplicao do sufrgio at seu carter uni- (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999)16.
versal e as mudanas sociais e econmicas do sculo Assim, o mandato independente no poderia signi-
20, que transformaram as democracias modernas em ficar a desconexo entre representantes e represen-
democracias de massa, exigiram que, no quadro geral tados. O elo entre eles deve ser interpretado como um
da representao, fossem criadas outras formas de ato contnuo, renovado em perodos mais curtos ou a
mediao mais especficas, capazes de organizar e tra- cada debate, ao ou poltica mais relevante encami-
duzir em linhas programticas as opinies, interesses nhada pelos representantes, e no apenas no julga-
e vontade dos cidados (URBINATI, 2000). O esta- mento final de um pacote de milhares de decises re-
belecimento de partidos polticos orientados ideologi- ferentes a todo um mandato. No se trata de paralisar
camente foi uma resposta a esse processo. Nesse a dinmica da representao exigindo o controle de
contexto, o mandato deve ser concebido como inde- cada passo dos representantes. Mas se trata, essenci-
pendente, em relao vontade individual de cada re- almente, de criar mecanismos e instituies que per-
presentado, mas vinculado ao projeto do partido ao mitam selecionar publicamente os debates e decises
qual os representantes so filiados. mais importantes, que exijam acompanhamento e con-
Apesar dessas condies normativas, sob as quais trole por parte dos representados. Nesse sentido,
o mecanismo da representao deve vigorar, vrios preciso construir instituies que facilitem aos cida-
limites marcam a aplicao da representao polti- dos recompensar ou punir os responsveis17.
ca11. Entre eles, dois temas destacam-se: a existn-
cia de um dficit de controle da representao a
questo da prestao pblica de contas Democracia participativa e a qualificao do
(accountability)12 e a necessidade dos represen- princpio representativo
tantes guiarem-se por um processo deliberativo por
meio do qual justifiquem suas decises com base em nesse sentido que os institutos de democracia
argumentos racionais13. As duas questes relacionam- semidireta ou participativa, amparados pela Consti-

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tuio Federal de 1988 e a legislao complemen- presentativa no seja apenas definida em termos
tar ganham fora e assumem papel decisivo, seja na minimalistas, preciso que ela signifique, em certa
definio das polticas pbli- medida, menos uma ruptura
cas, seja no controle dos re- e mais uma continuidade do
presentantes. Instrumentos ... para que a democracia iderio grego.
como o plebiscito, o referen- A modernidade deve afir-
do e a iniciativa popular de lei, representativa no seja ape- mar o resgate democrtico
no mbito do Legislativo, e os nas definida em termos que estabeleceu a partir do
conselhos gestores de polti- constante aprofundamento
cas pblicas e o oramento minimalistas, preciso que dos princpios elementares da
participativo, no campo do democracia ateniense liber-
Executivo, possibilitam man- ela signifique, em certa medi- dade, igualdade e participa-
ter um canal permanente de o no poder. Assim, a idia
deliberao pblica, fazendo da, menos uma ruptura e de um resgate da vida demo-
da prtica poltica um exerc- crtica poderia significar no
cio contnuo. mais uma continuidade do propriamente uma oposio
Participao e represen- entre a democracia dos anti-
tao so compreendidos iderio grego. gos e a democracia dos mo-
como instrumentos comple- dernos, mas uma relao de
mentares que, nas condies contemporneas, pres- aperfeioamento e adaptao da primeira realida-
supem-se mutuamente. As formas de prestao de de encontrada a partir de fins do sculo 18
contas devem, assim, ser ampliadas e exercidas por (GOYARD-FABRE, 1998). Esse aperfeioamento,
procedimentos adicionais, por meio dos quais os ci- por sua vez, refere-se tanto ao grande divisor de guas
dados possam discutir uns com os outros, e com os dos dois sistemas, o modo de exerccio do poder e as
representantes, as polticas que tm sido defendidas potencialidades da representao, como tambm aos
(YOUNG, 2000). significados dos princpios da liberdade e da igualda-
A idia central a de que, embora a representa- de nas democracias contemporneas.
o e a reforma de seus mecanismos seja um
instrumento importante na democracia moderna, a
participao direta no pode ser restrita ao momento Referncias
do voto. Sem contar com um conjunto de instrumen-
tos de participao popular direta, a representao AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Org.). A inovao
mostra-se insuficiente para realizar a democracia em democrtica no Brasil: o oramento participativo. So
sua dimenso mais profunda. Da a importncia dos Paulo: Cortez, 2003.
conselhos setoriais, associaes civis, oramentos
participativos e outros espaos que podem vir a ser BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do
criados, pautados pelo debate de questes morais e Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988.
ticas, pela discusso e proposio de novas polti-
cas pblicas e pelo controle e fiscalizao das polti- CAMPILONGO, C. Representao poltica e direito. In:
cas implementadas, bem como pelos princpios da ______. Representao poltica. So Paulo: tica, 1988.
publicidade, deliberao pblica e prestao de con-
tas permanente, que devem informar os governos COHEN, J. Reflexions on Rousseau: Autonomy and
democrticos. Democracy. Philosophy and Public Affairs, Princeton
O segundo elemento que tem merecido destaque University: Princenton , v. 15, n. 3, p. 275-297, 1996.
no debate poltico a exigncia de uma poltica
deliberativa desempenha, do ponto de vista ______. Deliberation and Democratic Legitimacy. In:
procedimental, um papel decisivo. Pois, a legitimida- BOHMAN, J.; REGH, W. Deliberative Democracy: Essays
de das decises polticas, tomadas no mbito on Reason and Politics. Cambridge: The MIT Press, 1999.
institucional ou na rede informal, bem como o exerc-
cio de seu controle, devem resultar de um amplo de- COUTINHO, C. N. Gramsci: um estudo sobre seu pensamento
bate pblico, calcado na razo discursiva18. poltico. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1999.
Em sntese, se o instrumento da representao
pretende ser um dos eixos centrais no apenas dos DAGNINO, E. (Org). Sociedade civil e espaos pblicos
governos modernos, mas dos governos democrti- no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
cos modernos, preciso que seja repensado, de modo
a atender aos princpios e valores antes considera- DAHL, R. Democracy and Its Critics. New Haven: Yale
dos. Em outras palavras, para que a democracia re- University Press, 1989.

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Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico 151

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1 Sobre o tema, indica-se Avritzer e Navarro (2003); Dagnino
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1998.
2 Para Tocqueville (1981, p. 100), porm, as cidades da Nova
MILL, J. S. Representative Government. In: _______. On Inglaterra j se encontravam, desde 1650, constitudas e
Liberty and Other Essays. Nova York: Oxford University regidas por uma vida poltica real, ativa, democrtica e
Press, 1998. republicana, embora ainda submetidas metrpole inglesa.
O contraste com a sociedade europia absolutista era ainda
MONTESQUIEU. De lesprit de lois, v. I e II. Paris: maior quando no governo local sequer a representao era
Flammarion, 1979. admitida, sendo os assuntos de interesse geral decididos em
praa pblica, como ocorria em Atenas.
PITKIN, H. The Concept of Representation. Berkeley:
University of California Press, 1972. 3 A idia de representao poltica origina-se na Idade Mdia,
como um instituto de governos monrquicos e aristocrticos.

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Segundo Robert Dahl (1989), os monarcas ou os nobres um governo no qual as pessoas direta ou indiretamente
medievais convocavam assemblias, com representantes de participam [...]Aparticipao no governo e na criao e aplicao
cada estrato social, para decidir questes importantes de das normas gerais e individuais da ordem social que constitui
Estado, como guerras e sucesses reais. a comunidade deve ser considerada como a caracterstica
essencial da democracia. Se esta participao direta ou indireta,
4 Joshua Cohen (1996) argumenta que a defesa da participao isto , se h uma democracia direta ou representativa trata-se,
direta em Rousseau central, pois consiste no principal em ambos os casos, de um procedimento, um mtodo especfico
instituto para a manuteno da vontade geral. de criao e aplicao da ordem social que constitui a
comunidade (KELSEN, 1955, p. 2-4).
5 Como nota Cohen (1996, p. 291-292, nota 16), a preocupao
com a falta de comunicao nas assemblias decisrias deve- 11 Para um diagnstico mais amplo dessas deficincias,
se a um temor de que a troca de argumentos levasse recomenda-se ver Hirst (1990); Gargarella (1998) e Campilongo
formao de faces e diviso da sociedade. interessante (1988).
perceber que esse mesmo temor alegado por Madison para
defender o oposto de Rousseau: a representao no lugar 12 A definio de Przeworski e Cheibub (1999, p. 225) parece
da democracia direta. apropriada. Segundo os autores, os governos prestam contas
de seus atos quando os cidados podem discernir se os
6 Se a fonte da legitimidade poltica est na aprovao governos esto agindo no seu melhor interesse e sancion-
consentida dos cidados, no h espao para o sorteio, pois los adequadamente, de modo que aqueles que satisfizerem os
este no pode ser percebido como uma expresso direta do cidados permaneam no governo e aqueles que no o fizerem
consenso (MANIN, 1997). Indiretamente, porm, o sorteio, percam o cargo.Aprestao pblica de contas (accountability)
ou qualquer outro mtodo, pode ser resultado do consenso um mecanismo retrospectivo, vez que as aes dos
sobre o procedimento adotado. governantes so julgadas ex post por seus efeitos.

7 Vale mencionar a proposta de Robert Dahl (1990), de introduzir 13 O rol de autores que defende essas duas questes como
o sorteio como mtodo de seleo de conselheiros para centrais na reforma institucional bastante extenso. Sobre o
representantes eleitos. Contudo, para Dahl, o sorteio no problema da accountability ver, por exemplo, Hirst (1990);
poderia ser o mtodo de escolha dos prprios representantes, Manin, Przeworski e Stokes (1999); Young (2000); Gutmann e
pois os critrios de competncia, escolha pessoal e economia Thompson (1996). Sobre a questo da deliberao, os
no recomendariam a opo. trabalhos de Habermas so centrais.

8 Uma das concluses de Manin que a preferncia das 14 John Dunn (1999, p. 339) sintetiza a importncia da
eleies ao sorteio deixou em segundo plano o problema publicidade: A demanda por privacidade no governo um
da justia distributiva na alocao de funes polticas. ataque essncia da constituio de um Estado democrtico:
Com efeito, no sistema administrativo ateniense, todos os virtualmente, uma confisso de interesses sinistros da parte
cidados guardados os requisitos de idade e idoneidade de seus governantes.
poderiam apresentar-se para o exerccio das funes
pblicas, tendo todos a mesma chance. J na seleo por 15 A ausncia de financiamento pblico de campanhas e de
eleies, no h um princpio de justia a priori, j que a maior fidelidade partidria parecem ser, no caso brasileiro,
chance de assumir uma funo pblica depender da dois grandes problemas do momento da autorizao
escolha popular. Nesse caso, preciso que se assegure (COHEN, 1999, p. 424-426).
justia no processo de concorrncia entre partidos e
candidatos nas campanhas eleitorais. Medidas como horrio 16 No mesmo sentido, os autores lembram que o problema da
poltico gratuito, financiamento pblico de campanha, so accountability vai alm dos representantes eleitos,
exemplos de instrumentos a serem adotados. estendendo-se, por exemplo, prpria mquina burocrtica,
j que no h formas de controle direto dos cidados sobre
9 Segundo Sartori, as seguintes Constituies probem o a burocracia.
mandato imperativo: Blgica, 1831; Itlia, 1848 e 1948; Prssia,
1850; Sucia, 1866; ustria, 1867, 1920 e 1945; Alemanha, 17 Esse controle a posteriori deve ser associado a mecanismos
1871 e 1949; Holanda, 1887; Dinamarca, 1915. de controle a priori, como o requisito da fidelidade partidria
e programtica aos projetos do partido a que se filiam os
10 Dez anos mais tarde, em seu Foundations of Democracy, representantes. Esta uma condio para preservar a conexo
Kelsen parece menos crtico problemtica do mandato entre o eleitorado e seus eleitos. Na anlise dos dficits de
independente. Nas consideraes sobre o procedimento controle, Manin, Przeworski e Stokes (1999) assinalam um
democrtico, no faz novas referncias eventual problema crucial: a ausncia de meios legais para compelir os
superioridade da democracia direta, ou deficincia da representantes a seguirem sua plataforma eleitoral. Segundo
representao. Segundo ele, o termo [democracia] designa os autores, as aes dos cidados contra governos que

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Representao poltica e participao: reflexes sobre o dficit democrtico 153

traram promessas especficas da campanha tm sido


rejeitadas pelos tribunais de vrios pases.

18 Sobre este tema, indica-se Habermas (1997).

Denise Cristina Vitale Ramos Mendes


Bacharel e Doutora em Direito pela Universidade de
So Paulo (USP)
Professora e pesquisadora do Mestrado em Polticas
Sociais e Cidadania da Universidade Catlica do Sal-
vador (UCSAL)
Superintendncia de Pesquisa e Ps-Graduao
Mestrado em Polticas Sociais e Cidadania
Avenida Anita Garibaldi, 2981
Rio Vermelho
Salvador - Bahia
CEP: 41940-450

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