Direito Administrativo Brasileiro — Hely Lopes Meirelles Introducao Trata-se de uma compilagio com a finalidade de facilitar 0 estudo da matéria, extraida do livro DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, de Hely Lopes Meirelles, atualizada em sua 18* edi¢io por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, Este resumo serve para os estudantes em geral, tanto aqueles que sao académicos quanto aqueles que estio & procura de conhecimentos suficientes para a aprovagao em concursos. Administracio Publica © conceito de Estado varia segundo o angulo em que é considerado. Do ponto de vista sociolégico, é corporagao territorial dotada de um poder de mando originétio; sob © aspecto politico, € comunidade de homens, fixada sobre um territério, com potestade superior de ago, de mando e de coergio; sob o prisma constitucional, é pessoa jurfdica territorial soberana; na conceituagio do nosso Cédigo Civil, é pessoa juridica de Direito Publico Interno (art, 14, 1. Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Piblico como no do Direito Privado, mantendo sempre sua tinica personalidade de Direito Publico, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada, 0 Estado € constitufdo de trés elementos originarios e indissociaveis: Pov Territério ¢ Governo soberano. Povo é o componente humano do Estado; Territ6rio, a sua base fisica; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminagao ¢ auto-organizacdo emanado do Povo. Nao hé nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto é sem esse poder absoluto, indivisivel ¢ incontrastével de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo de fazer cumprir as suas decisées inclusive pela forga, se necessério. A vontade estatal apresenta-se ¢ se manifesta através dos denominados Poderes de Estado, Os Poderes de Estado, na cléssica tripartigao de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, si o Legislative, o Executivo ¢ 0 judicidtio, independentes harménicos entre si e com suas fungdes reciprocamente indelegaveis (CF, art. 2°). A organiza do Estado € matéria constitucional no que conceme a diviséo politica do territério nacional, a estruturagao dos Poderes, & forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos ¢ garantias dos governados. Apés as disposigies constitucionais que moldam a organizagdo politica do Estado soberano, surgem, através da legislago complementar e ordinéria, ¢ organizago administrativa das entidades estatais, de suas autarquias ¢ entidades paraestatais instituidas para a execucdo desconcentrada e descentralizada de servigos piblicos ¢ outras atividades de interesse coletivo, objeto do Direito Administrativo ¢ das modemas técnicas de administracdo. No Estado Federal, que é 0 que nos interessa, a organizacio politica era dual, abrangendo unicamente a Unido (detentora da Soberania) e os Estados-membros ou Provincias (com autonomia politica, além da administrativa ¢ financeira). Agora, a nossa Federagao compreende a Unido, os Estados-membros, 0 Distrito Federal e 0s Municipios, que também sao entidades estatais, com autonomia politica reconhecida pela Constituigio da Repiiblica (art, 18), embora em menor grau que a dos Estados-membros (art. 25). pégina |Na nossa Federagao, portanto, as entidades estatais, ou seja, entidades com autonomia politica (além da administrativa ¢ financeira), sto unicamente a Unido, os Estados- membros, 0s Municipios eo Distrito Federal. As demais pessoas juridicas institufdas ou autorizadas a se constituirem por lei ou sio autarquias, ou séo fundagées, ou sio entidades paraestatais, Esse conjunto de entidades estatais, autarquicas, fundacionais e paraestatais constitui a Administragdo Publica em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administragdo centralizada e a descentralizada, atualmente denominada direta e indireta. ‘Apés a organizagao soberana do Estado, com a instituigao constitucional dos trés Poderes que compéem 0 Govemo, ¢ a divisio politica do tertitério nacional, segue-se a organizagio da Administragdo, ou seja, a estruturagéo legal das entidades ¢ érgios que desempenhar as fungdes, através de agentes piblicos (pessoas fisicas). Essa organizagao faz-se normalmente por lei, ¢ excepcionalmente por decteto € normas inferiotes, quando nio exige a criagdo de cargos nem aumenta a despesa publica © Direito Administrative impée as regras juridicas de organizagio & funcionamento do complexo estatal; as técnicas de administragao indicam os instrumentos ¢ a conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuigdes da Administragao, Impée-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo ¢ Administragao ¢, a seguir, examinarmos seus érgdos ¢ agentes para, apés, estudarmos a atividade administrativa em toda a sua extensio ¢ efeitos. a0. Governo ¢ Administragio sio termos que andam juntos ¢ muitas vezes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos varios aspectos em que se apresentam. Governo, em sentido formal, 6 0 conjunto de Poderes ¢ Srgios constitucionais; em sentido material, € 0 complexo de fungGes estatais bésicas; em sentido operacional, é a condugao politica dos negécios piiblicos. Na verdade, 0 Governo ora se identifica com os Poderes ¢ Grgaos supremos do Estado, ora se apresenta nas fung6es origindrias desses Poderes © Srgdos como manifestacdo da Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressio politica de comando, de iniciativa, de fixacto de objetivos do Estado e de manutengao da ordem juridica vigente. O Governo atua mediante alos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia politica na condugio dos negécios puiblicos. Administragio Pablica, em sentido formal, € 0 conjunto de érgios institufdos para consecugo dos objetivos do Governo; em sentido material, 0 conjunto das fungdes necessirias aos servigos ptiblicos em geral; em acepeio operacional, € 0 desempenho perenc e sistemético, legal ¢ técnico, dos servigos préprios do Estado ou por cle assumidos em beneficio da coletividade. Numa visdo global, a Administragao é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado & realizagao de seus servigos, visando & satisfagio das necessidades coletivas. A Administragio nao pratica atos de governo; pratica, tao-somente, atos de execugao, com maior ‘ou menor autonomia funcional, segundo a competéncia do érgio ¢ de seus agentes. Sio os chamados atos administrativos Governo € a Administrag4o, como criagdes abstratas da Constituigao das leis, atuam por intermédio de suas entidades (pessoas juridicas), de seus érgios (centros de decisio) ¢ de seus agentes (pessoas fisicas investidas em cargos e fungdes). Entidade € pessoa juridica, publica ou privada; Srgio é elemento despersonalizado incumbido da realizagdo das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. Na organizacdo politica e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autdrquicas, fundacionais e paraestatais. Entidades estatais sao pessoas juridicas de Direito Pdblico que integram a estrutura constitucional do Estado ¢ tém poderes politicos e administrativos, tais como a Uniio, 05 Estados-membros, 0s Municipios o Distrito Federal. A Unido € soberana; as demais pégina 2centidades estatais tem apenas autonomia politica, administrativa e financeira, mas nao dispdem de soberania, que é privativa da Nagao e prépria da Federacio. ntidades autarquicas so pessoas jurfdicas de Direito Pablico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especifica, para a realizagao de atividades, obras ou servigos descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam ¢ operam na forma estabelecida na lei instituidora ¢ nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econémicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinagio hierérquica, sujeitas apenas ao controle finalistico de sua administragao e da conduta de seus dirigentes. Entidades fundacionais so, pela nova orientagao da Constituigio da Repiiblica de 1988, pessoas jurfdicas de Direito Péblico, assemelhadas as autarquias, como jé decidiu 0 Supremo Tribunal Federal. So criadas por lei especifica com as atribuigGes que Ihes forem conferidas no ato de sua instituicao. Entidades paraestatais so pessoas juridicas de Direito Privado cuja eriagao € autorizada por lei especifica para a realizagio de obras, servigos ou atividades de imteresse coletivo. Sao espécies de entidades paraestatais as empresas piiblicas, as sociedades de economia mista e os servigos sociais auténomos (SESI, SESC, SENAI ¢ outros). As entidades paraestatais sdo auténomas, administrativa e financeiramente, tém patrimOnio préprio ¢ operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (no subordinadas) a determinado Srgio da entidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu desempenho estatutério, sem interferir diretamente na sua administracio. Orgaos ptiblicos sio centros de competéncia instituidos para o desempenho de fungées estatais, através de seus agentes, cuja aluagdo € imputada & pessoa juridica a que pertencem. Sao unidades de ac4o com atribuicdes especificas na organizacao estatal. Cada érgio, como centro de competéncia governamental ou administrativa, tem necessariamente fungGes, cargos ¢ agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituidos ou retirados sem supressio da unidade organica. Isto explica por que a alteragdo de funcGes, ou a vacincia dos cargos, ou a mudanga de seus titulares nio acarreta a extingao do érga Os érgios integram a estrutura do Estado e das demais pessoas juridicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos ¢ contrair obrigagdes para a consecugio de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os 6rgaos no tém personalidade jurfdica nem vontade prdpria, que so atributos do corpo e nao das partes, mas na rea de suas atribuigdes ¢ nos limites de sua competéncia funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas fisicas). Embora despersonalizados, os érgdos mantém relagdes funcionais entre si € com terceiros, das quais resultam efeitos juridicos intemos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de nao terem personalidade juridica, os érgios podem ter prerrogativas funcionais préprias que, quando infringidas por outro érgao, admitem defesa ate ‘mesmo por mandado de seguranga. Quando 0 agente ultrapassa a competéncia do Grgio surge a sua responsabilidade pessoal perante a entidade, como também, quando esta desconsidera direitos do titular do érgio, pode ser compelida judicialmente a respeité-los. Hé, pois, que distinguir a atuagdo funcional do agente, sempre imputavel & Administragdo, da atuagao pessoal do agente além da sua competéncia funcional ou contra a Administragio na defesa de direitos individuais de servidor pablico: aquela deflui de relagdes organicas; esta resulta de relagdes de servigo. Vejamos a Classificagio dos érgios pitblicos. Como as atividades governamentais € administrativas sio miltiplas e variadas, os érgdos que iro realizé-las se pégina 3apresentam diferengados na escala estatal, multiformes na sua estrutura ¢ diversificados nas suas atribuigdes e funcionamento, procurando adaptar-se as especializadas fungdes que lhes so atribufdas. Dai a presenga de érgdos legislativos, executivos ¢ judiciérios; de érgaos de diregao, deliberagao, planejamento, assessoramento € execugio; de drgios superiores e inferiores; de Srgios centrais, regionais ¢ locais; de Grgdos administrativos, jurfdicos ¢ técnicos; de érgios normativos e fiscalizadores; de 6rgdo simples e compostos; de érgdos singulares ¢ colegiados, € tantos outros. Muitas classificagdes tem sido elaboradas para os érgios piiblicos, na sua maioria sem interesse prético, pelo qué nos permitimos omiti-las, para grupé-los apenas quanto & sua posi¢ao estatal, estrutura e atuagio funcional, porque essas divis6es revelam as caracterfsticas proprias de cada categoria e facilitam a compreensdo de seu funcionamento, suas prerrogativas € seu relacionamento interno e externo. Quanto A posigdo estatal, ou seja, relativamente A posigo ocupada pelos Srgdos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam em: independentes, autGnomos, superiores e subalternos. Orgaos independentes sao os originrios da Constituigao ¢ representativos dos Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judicirio - colocados no épice da piramide governmental, sem qualquer subordinagio hierérquica ou funcional, ¢ s6 sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, sio também chamados drgaos primérios do Estado. Nessa categoria encontram-se as Corporagdes Legislativas (Congresso Nacional, Camara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas, Camaras de Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidéncia da Repiblica, Governadorias dos Estados ¢ do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais juizes e os juizes singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justiga € de Algada dos Estados-membros, Tribunais do Kiri ¢ Varas das Justigas Comum e Especial). De se incluir, ainda, nesta classe o Ministério Puiblico federal ¢ estadual ¢ os Tribunais de Contas da Unido, dos Estados-membros ¢ Municipios, os quais sao Grgaos funcionalmente independentes e seus membros integram a categoria dos agentes politicos, inconfundiveis com os servidores das respectivas instituigGes. Orgios auténomos sao os localizados na cipula da Administragio, imediatamente abaixo dos Srgios independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tém ampla autonomia administrativa, financeira ¢ técnica, caracterizando-se como érgios dirctivos, com fungées precipuas de planejamento, supervisio, coordenagao ¢ controle das atividades que constituem sua étea de competéncia. Participam das decisdes governamentais ¢ executam com autonomia as suas fungdes especificas, mas segundo diretrizes dos érgaos independentes, que expressam as opgdes politicas do Governo. Sao Srgios autGnomos os Ministérios, as Secretarias de Estado ¢ de Municfpio, a Consultoria-Geral da Repiblica e todos os demais érgios subordinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assisténcia e auxilio imediatos. Seus dirigemtes, em regra, nao so funcionérios, mas sim agentes politicos nomeados em comissao, Orgios superiores sio os que detém poder de diregao, controle, decisio e comando dos assuntos de sua competéncia especifica, mas sempre sujeitos & subordinagao ¢ a0 controle hierérquico de uma chefia mais alta. Nido gozam de autonomia administrativa nem financeira, que sio atributos dos érgios independentes e dos auténomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento ¢ solugdes técnicas, dentro da sua area de competéncia, com responsabilidade pela execugio, geralmente a cargo de seus érgios subalternos, pégina 4Nessa categoria esto as primeiras repartigdes dos Srgdos independentes e dos autGnomos, com variadas denominagées, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias- Gerais, Procuradorias Administrativas e judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisdes. 0 nome dado ao drgio é irrelevante; o que importa para caracteriz-lo superior é a preeminéncia hierérquica na rea de suas atribuigdes. Assim, num Ministério ou numa Secretaria de Estado poderdo existir tantos érgdos superiores quantas forem as reas em que o érga0 autOnomo se repartir para o melhor desempenho de suas attibuigdes. Orgaos subalternos sao todos aqueles que se acham hierarquizados a érgios mais elevados, com reduzido poder decisério e predominancia de atribuigdes de execucio. Destinam-se & realizagio de servigos de rotina, tarefas de formalizagio de atos administrativos, cumprimento de decisdes superiores e primeiras solugGes em casos individuais, tais como os que, nas repartigdes ptiblicas, executam as atividades-meios e atendem ao piblico, prestando-he informagdes ¢ encaminhando seus requerimentos, como so as portarias e segdes de expediente. Quanto a estrutura, os érgdos podem ser simples ou compostos. Orgaos simples ou unitérios sio os constitufdos por um sé centro de ‘competéncia. © que tipifica o érg40 como simples ou unitério € a inexisténcia de outro ‘6rgdo incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua fungao principal ou para auxiliar seu desempenho. Orgaos Compostos sao os que retinem na sua estrutura outros érgaos ‘menores, com fungao principal idéntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou com fungées auxiliares diversificadas (atividades-meios atribuidas a varios érgios menores). Assim, uma Secretaria de Educagdo - drgao composto - tem na sua estrutura muitas unidades escolares - érgos menores com atividade-fim idéntica - ¢ érgdos de pessoal, de material, de transporte etc. - érg4os menores com atividades-meios diversificadas que auxiliam a realizago do ensino, mas todos eles integrados e hierarquizados ao 6rgao maior. No 6rgio composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os menores € inferiores, formando com eles um sistema organico, onde as fungdes sao desconcentradas (e nao descentralizadas), isto &, distribuidas a varios centros de competéncia, que passam a realiz-las com mais presteza e especializagio, mas sempre sob a supervisio do drgéo mais alto fiscalizagao das chefias imediatas, que tém o poder de avocagao ¢ de revisao dos atos das unidades menores, salvo nos érgaos independentes, Quanto & atuagao funcional, os drgios podem ser singulares ou colegiados. Orgaos singulares ou unipessoais sio os que atuam e decidem através de um tinico agente, que é seu chefe e representante. Esses podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente os tém, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade & o desempenho de sua fungo precipua por um s6 agente investido como seu titular. Sao exemplos desses érgios a Presidéncia da Reptblica, as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram as fungdes executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas num s6 cargo de chefia suprema e atribuem seu exercicio a um tinico titular. Orgaos colegiados ou pluripessoais sao todos aqueles que atuam e decidem pela manifestacao conjunta ¢ majoritéria da vontade de seus membros. Nos érgios colegiados nao prevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: 0 que se impée e vale juridicamente é a deciséo da maioria, expressa na forma Jegal, regimental ou estatutaria. pégina SA atuagdo desses rgios tem procedimento préprio, que se desenvolve nesta ordem: convocacio, sessao, verificagéo de quorum e de impedimentos, discusséo, votagao € proclamagao do resultado. Com a proclamagao do resultado tora-se inalterdvel a deliberag’ colegial, sé admitindo modificago ou corregao através de novo pronunciamento do érgio, se cabivel, por via recursal ou de oficio, Apreciados 0s Srgaos piblicos como centros de competéncia, aptos & realizagio das fungdes do Estado, vejamos, agora, as pessoas fisicas que atuam como seus agentes, com parcelas de seu poder. Agentes piiblicos sio todas as pessoas fisicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercicio de alguma fungao estatal. Os agentes normalmente desempenham fungdes do érgao, distribuidas entre os cargos de que sio titulares, mas excepcionalmente podem exercer fungGes sem cargo. A regra € a atribuigao de fungdes miltiplas e genéricas a0 érgio, as quais sdo repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de fungdo sem cargo. Em qualquer hipétese, porém, o cargo ou a fungao pertence ao Estado, ¢ ndo a0 agente que 0 exerce, razdo pela qual o Estado pode suprimir ow alterar cargos ¢ fungdes sem nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extingao dos cargos ¢ fungées. Os cargos so apenas os lugares criados no érgio para serem providos por agentes que exercerio as suas fungdes na forma legal. O cargo é lotado no érgao e o agente investido no cargo. Por af se vé que o cargo integra o érgio, ao passo que 0 agente, como ser humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao érgao. Orgao, fungao ¢ cargo sio criagdes abstratas da lei; agente € a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade ¢ agdo a essas abstragGes legais. As fungSes sio os encargos atribuidos aos érgios, cargos ¢ agentes. O ‘6rgio normalmente recebe a fungdo in genere e a repassa aos seus cargos in specie, ou a transfere diretamente a agentes sem cargo, com a necesséria parcela de poder piblico para o seu exercicio. Toda fungdo é atribuida e delimitada por norma legal. Essa atribuigdo e delimitacio funcional configuram a competéncia do érgao, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da fungao ¢ o limite de poder para o seu desempenho. Dai por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder. Portanto, na estrutura e organizagio do Estado ¢ da Administracao distinguem-se nitidamente poder, érgao, fungao, competéncia, cargo e agente Os agentes piiblicos, género que acima conceituamos, repartem-se inicialmente em quatro espécies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes politicos, agentes administrativos, agentes honorificos e agentes delegados, que, por sua vez, se subdividem ‘em subespécies ou subcategorias, como veremos a seu tempo. Agentes politicos sio os componentes do Governo nos seus primeios escalies, investidos em cargos, fungdes, mandatos ou comissdes, por nomeagio, cleigio, designagao ou delegacio para o exercicio de atribuigdes constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuigGes com prerrogativas e responsabilidades préprias, estabelecidas na Constituigao ¢ em leis especiais. Nao so servidores piiblicos, nem se sujeitam ao regime jurfdico tinico estabelecido pela Constituigao de 1988. Tém normas especfficas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais ¢ de responsabilidade, que Ihes sao privativos. Os agentes politicos sio as autoridades piblicas supremas do Governo e da Administragio na drea de sua atuagio, pois ndo esto hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdigao. pagina 6Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da Repiblica, Governadores e Prefeitos) ¢ seus auxiliares imediatos (Ministros ¢ Secretétios de Estado € de Municipio); os membros das Corporagies Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judiciério (Magistrados em geral); os membros do Ministério Pablico (Procuradores da Repiiblica e da Justiga, Promotores ¢ Curadores Piblicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros ¢ Conselheiros); os representantes diplométicos demais autoridades que atuem com independéncia funcional no desempenho de atribuicdes governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor piblico. Agentes administrativos sao todos aqueles que se vinculam ao Estado ou &s suas entidades autérquicas e fundacionais por relagées profissionais, sujeitos & hierarquia funcional ¢ ao regime juridico tinico da entidade estatal a que servem. Sao investidos a titulo de emprego € com retribuigao pecuniéria, em regra por nomeagao e, excepcionalmente, por contrato de trabalho ou credenciamento. Nessa categoria incluem-se, também, os dirigentes de entidades paraestatais (no os seus empregados), como representantes da Administracao indireta do Estado, 05 quais, nomeados ou eleitos, passam a ter vinculagio funcional com érgios piblicos da Administragao direta, controladores da entidade. Os agentes administrativos nao sio membros de Poder de Estado, nem 0 Tepresentam, nem exercem atribuigdes politicas ou governamentais; s4o unicamente servidores piiblicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do ‘Srgio ou da entidade a que servem, conforme o cargo ou a fungo em que estejam investidos. De acordo com a posigao hierérquica que ocupam ¢ as fungdes que Ihes sio cometidas, recebem a correspondente parcela de autoridade publica para o seu desempenho no plano administrativo, sem qualquer poder politico. Agentes honorificos s4o cidadios convocados, designados ou nomeados para prestat, transitoriamente, determinados servigos ao Estado, em razio de sua condigao cfvica, de sua honorabilidade ou de sua not6ria capacidade profissional, mas sem qualquer vinculo empregaticio ou estatutério ¢, normalmente sem renumeracio. Tais servigos constituem o chamado minus piblico, ou servigos piblicos relevantes, de que sio exemplos a fungio de jurado, de mesério eleitoral, de comissério de menores, de presidente ou membro de comissao de estudo ou de julgamento e outros dessa natureza, Os agentes honorificos no so funcionérios _ piblicos, _m momentaneamente exercem uma fungao piiblica e, enquanto a desempenham, sujeitam-se & hicrarquia ¢ disciplina do érgao a que esto servindo, podendo perceber um pro labore ¢ contar 0 perfodo de trabalho como de servigo pablico. Agentes delegados so particulares que recebem a incumbéncia da execugao de determinada atividade, obra ou servigo publico e o realizam em nome prdprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizacio do delegante. Esses agentes nio so servidores piblicos, nem honorificos, nem representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria a parte de colaboradores do Poder Pablico. Nessa categoria encontram-se os concessionarios e permissionérios de obras € servigos piblicos, os serventuérios de oficios ou cartérios nao estatizados, os leilociros, os tradutores ¢ intérpretes piiblicos, as demais pessoas que recebem delegagdo para a prética de alguma atividade estatal ou servigo de interesse coletivo. Embora nossa legislagao seja omissa a respeito, esses agentes, quando atuam no exercicio da delegacio ou a pretexto de exerce-la e lesam direitos alheios, devem responder civil ¢ criminalmente sob as mesmas normas da administrago Publica de que s40 delegados, ou seja, com responsabilidade objetiva pelo dano (CF, art. 37, § 6°), € por crime funcional, se for o caso (CP, art, 327), pois nao € justo e juridico que a s6 transferencia da pégina 7‘execugdo de uma obra ou de um servigo originariamente péblico a particular descaracterize sua intrinseca natureza estatal ¢ libere 0 executor privado das responsabilidades que teria o Poder Pablico se o executasse diretamente. Agentes credenciados sao os que recebem a incumbéncia da Administra¢ao para representé-la em determinado ato ou praticar certa atividade especifica, mediante remuneragao do Poder Puiblico credenciante. Falemos sobre a investidura dos agentes piiblicos. Todo agente ptiblico vincula-se ao Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina investidura, varidvel na forma ¢ nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do emprego, da funcdo ou do mandato que se atribui ao investido. A investidura pode ser administrativa ou politica; originéria ou derivada; vitalicia, efetiva ou em comissio, e outras formas temporarias. Investidura administrativa: é toda aquela que vincula o agente a cargo, fungao ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacidade ¢ idoneidade que a lei estabelecer. Destina-se, em geral, a composi¢ao dos quadros do servigo pitblico, em sentido amplo, abrangendo o pessoal dos trés Poderes ¢ dos servigos autérquicos. A forma usual dessa investidura 6 a nomeagio, por decreto ou portaria, mas admite, também, a admissao, a designagio, a contratagio ¢ a eleigdo administrativa, nos termos regulamentares, regimentais ou estatudrios. A investidura politica realiza-se, em regra, por eleigo direta ou indireta, mediante sufrégio universal, ou restrito a determinados eleitores, na forma da Constituigdo da Reptiblica (arts. 2° ¢ 14), para mandatos nas Corporagées Legislativas (Senado Federal, Camara dos Deputados, Assembléia Legislativas e Cémaras Municipais) ou nas Chefias dos Executivos (Presidente da Republica, Governadores de Estados-membros, Governadores do Distrito Federal ¢ Prefeitos Municipais). O fundamento dessa investidura é a condigio civica do cidaddo, razdo pela qual nao se exigem do candidato requisitos profissionais, mas apenas a plenitude de seus direitos politicos, nos termos da legislago eleitoral. Considera-se, também, investidura politica a dos altos cargos do Governo, como os de Ministros © Secretitios de Estados, Ministros dos Tribunais Superiores, Procurador-geral da Reptblica ¢ Governadores de Territérios, com a diferenga de que os cleitos exercem mandato por tempo certo, s6 cassavel, em principio, pelo Plendrio da respectiva corporagao, ¢ os nomeados, cargo em comissao (de confianga), sendo, por isso mesmo, exonerdveis ad nutum, a qualquer tempo. B de se distinguir, todavia, a eleigio politica da cleigéo administrativa, visto que aquela é feita diretamente pelo povo, ou indiretamente, por seus representantes, para ‘uma investidura civica, e esta é realizada internamente pelos préprios pares do eleito, no seio do colegiado, ou por votantes (no eleitores) da categoria profissional a que pertence o candidato ao mandato. Vamos fazer a distingZo entre investidura originéria e derivada. Investidura origindria € a que vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeagao para cargo piiblico 2 que se refere a Constituigao (art. 37, 11); investidura derivada € aquela que se baseia em anterior vinculagdo do agente com a Administracdo, como a promogao, a transferéncia, a remogio, a reintegracio etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originéria depende de concurso ptiblico de provas, ou de provas e titulos, salvo as dispensas indicadas em lei; a investidura derivada normalmente se faz por selecdo interna pelo sistema de mérito e tempo de servigo, na forma estatutéria Temos também as investiduras vitalicia, efetiva e em comissio. Investidura vitalicia é a que tem carter perpétuo, como a dos Magistrados, e cuja destituigao exige proceso judicial; investidura efetiva é a que tem presungio de definitividade, para tomar o agente estivel pégina 8no servigo apés o estégio probatério, pelo qué a sua destituicdo depende de proceso administrativo; investidura em comissio é a de natureza transitéria, para cargos ou fungdes de confianga, sendo o agente exoneravel ad nutum, a qualquer tempo, ¢ independentemente de justificativa. Nesta modalidade de investidura 0 agente nfo adquire estabilidade no servigo piiblico, nem as vantagens da fungo integram seu patriménio, dada a precariedade de seu exercicio Apteciados o Estado ¢ a Administragdo na sua estrutura e organizagio, passamos agora ao estudo da administragao como atividade juridica, dando seu conceito, natureza € fins; indicando seus prineipios bésicos; assinalando os poderes e deveres do administrador ptiblico; e, finalmente, comentando 0 uso e o abuso do poder administrativo. E 0 que veremos a seguir, a comecar pelo conceito, natureza ¢ fins da administragao ptiblica, como atividade tendente a realizar os objetivos do Estado. Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei finalidade dos bens entregues & guarda e conservagao alheias. Se os bens ¢ interesses geridos so individuais, realiza-se administragio particular; se sio da coletividade, realiza-se administragao piiblica. Administragao ptblica, portanto, ¢ a gestio de bens e interesses qualificados da comunidade no ambito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito ¢ da moral, visando ao bem comum, Subjetivamente a Administragao Publica € 0 conjunto de érgaos a servigos do Estado e objetivamente é a expressio do Estado agindo in concreto para satisfago de seus fins de conservagao, de bem-estar individual dos cidadaos e de progresso social. Hi que distinguir ainda, na Administragao Piblica, os atos de império, os alos de gestéo € os atos de expediente. Ato de império € todo aquele que contém uma ordem ou decisao coativa da Administracdo para o administrado, como o um decteto expropriatério, um despacho de interdigao de atividade ou uma requisi¢ao de bens; ato de gestio é todo aquele que ordena a conduta interna da Administragdo € de seus servidores, ou cria direitos e obrigagdes entre ela e os administrados, tais como os despachos que determinam a execugio de servigos Piblicos, os atos de provimento de cargo © movimentagao de {uncionétios, as autorizagdes permissdes, os contratos em geral; ato de expediente é todo aquele de preparo e movimentagao de processos, recebimento e expedigdo de papéis € de despachos rotineiros, sem decisio do mérito administrative. Para a prética desses atos, principalmente de império e de gestio, o agente deve ter investidura e competéncia legais ‘A natureza da administragao piblica é a de um minus piblico para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservacio e aprimoramento dos bens, servigos € interesses da coletividade. Como tal, impée-se a0 administrador piiblico a obrigagio de cumprit fielmente os preceitos do Direito da moral administrativa que regem a sua atuagdo. Ao ser investido em fungio ou cargo piiblico, todo agente do poder assume pata com a coletividade 0 compromisso de bem servi-la, porque outro nao é o desejo do povo, como legitimo destinatério dos bens, servigos e interesses administrados pelo Estado. Os fins da administrag2o piblica resumem-se num tinico objetivo: 0 bem comum da coletividade administrada, Toda atividade do administrador piblico deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que est investido, porque a comunidade nao institui a administrag3o sendo como meio de atingir 0 bem- estar social. Iicito ¢ imoral seré todo ato administrative que nao for praticado no interesse da coletividade. a moral ea Os princfpios basicos da administragao piblica esto consubstanciados em quatro regras de observancia permanente e obrigatéria para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Por esses padrdes a que se hao de pautar todos os atos pégina 910 administrativos. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da agdo administrativa, ou, por outras palavras, os sustentéculos da atividade publica, Relegd-los € desvirtuar a gestio dos negécios piblicos e olvidar o que hé de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. A Constituigao de 1988 nao se referiu expressamente ao principio da finalidade, mas 0 admitiu sob a denominagio de principio da impessoalidade (art. 37). A legalidade, como principio de administragio (CF, art. 37, caput), significa que o administrador piblico esté, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e as exigéncias do bem comum, e deles nao se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invélido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme © caso. A cficécia de toda atividade administrativa esté condicionada ao atendimento da lei. A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administragéo Publica (CF, art. 37, caput). Nao se trata - diz Hauriou, 0 sistematizador de tal conceito - da moral comum, mas sim de uma moral juridica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administragao". Desenvolvendo sua doutrina, explica 0 mesmo autor que 0 agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir 0 Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, a0 atuar, nao poderd desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, nao teré que decidir somente entre 0 legal ¢ o ilegal, o justo ¢ o injusto, o conveniente ¢ o inconveniente, o oportuno © inoportuno, mas também entre o honesto € o desonesto. Por consideragées de Direito e de moral, 0 ato administrativo nao teré que obedecer somente & lei jurfdica, mas também a lei ética da propria instituiga0, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme jé proclamavam os romanos: "non omne quod licet honestum est". A moral comum, remata Hauriou, é imposta a0 homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente publico para sua conduta interna, segundo as exigéncias da instituigdo a que serve ¢ a finalidade de sua agao: 0 bem comum, © principio da impessoalidade, referido na Constituigio de 1988 (art. 37, caput), nada mais € que o cléssico principio da finalidade, 0 qual impde ao administrador piblico que 6 pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse principio também deve ser entendido para excluir a promogao pessoal de autoridades ou servidores pablicos sobre suas realizagées administrativas (CF, art. 37, § 1°). Ea finalidade ter sempre um objetivo certo ¢ inafastavel de qualquer ato administrative: o interesse piblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-4 a invalidagao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ago popular conceituou como o "fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competéncia” do agente (Lei 4.717165, att. 2°, pardgrafo tinico, "e") Publicidade & a divulgagao oficial do ato para conhecimento ptiblico inicio de seus efeitos externos. Daf por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqiiéncias jurfdicas fora dos Grgdos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto €, perante as partes e terceiros. A publicidade nao é elemento formativo do ato; é requisito de eficécia moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares ndo se convalidam com a publicagdo, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. Em principio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque publica & a Administragio que o realiza, s6 se admitindo sigilo nos casos de seguranca nacional, pégina 10u investigagdes policiais ou interesse superior da Administragdo a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos do Dec. federal 79.099, de 6.177. © principio da publicidade dos atos contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento ¢ controle pelos interessados diretos ¢ pelo povo em geral, através dos meios constitucionais - mandado de seguranga (art. 5° LXIX), direito de peticao (art. 5°, XXXIV, "a"), agdo popular (art. 5°, LXXTI), habeas data (art. °, LXXID, suspensao dos direitos politicos por improbidade administrativa (art. 37, § 4°) - e para tanto a mesma Constituigao impde 0 fornecimento de certiddes de atos da Administragao, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimentos de situagdes (art. 5°, XXXIV, b), os quais devem ser indicados no requerimento. Observe-se que a Constituigao alude, genericamente, "as repartigdes ptiblicas", abrangendo, obviamente, as repartigdes da Administragio direta e indireta, porque ambas sio desmembramentos do servigo piiblico e, como tais, tém o dever legal de informar o piblico sobre sua atuagao funcional, A publicagio que produz efeitos juridicos é a do drgio oficial da Administragio, ¢ nao a divulgagio pela imprensa particular, pela televisto ou pelo rédio, ainda que em horério oficial. Por érgao oficial entendem-se nao sé o Diério Oficial das entidades plblicas como, também, os jornais contratados para essas publicagGes oficiais. Vale ainda como publicagao oficial a afixagdo dos atos ¢ leis municipais na sede da Prefeitura ou da Camara, onde nao houver érgao oficial, em conformidade com o disposto na Lei Organica do Municépio. Examinados nos t6picos anteriores os principios basicos da Administracao, ‘vejamos, agora, os poderes e deveres do administrador piblico, ou seja, os encargos daqueles que gerem bens ¢ interesses da comunidade. Esses gestores da coisa piiblica, investidos de competéncia decisdria, passam a ser autoridades, com poderes ¢ deveres especificos do cargo ou da fungdo e, consequentemente, com responsabilidades préprias de suas atribuigdes. Os poderes ¢ deveres do administrador pubblico so os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa ¢ os exigidos pelo interesse da coletividade. Fora dessa generalidade nao se podera indicar 0 que € poder e o que é dever do gestor ptiblico, porque, estando sujeito ao ordenamento juridico geral e as leis administrativas especiais, s6 essas normas poderao catalogar, para cada entidade, érgo, cargo, fungao, servigo ou atividade publica os poderes ¢ deveres de quem os exerce. Cada agente administrativo é investido da necesséria parcela de poder piiblico para o desempenho de suas atribuigdes. Esse poder é de ser usado normalmente, como atributo do cargo ou da fungao, ¢ nao como privilegio da pessoa que o exeree. Besse poder que ‘empresta autoridade ao agente ptiblico quando recebe da lei competéncia deciséria e forga para impor suas decisdes aos administrados. O poder administrativo é atribufdo a autoridade para remover os interesses particulares que se opdem ao interesse ptiblico. Nessas condigdes, 0 poder de agir se converte no dever de agir. Assim, se no Dircito Privado o poder de agir é uma faculdade, no Direito Pablico é ‘uma imposi¢do, um dever para o agente que o detém, pois nao se admite a omissao da autoridade diante de situagdes que exigem sua atuagao. Eis por que a Administragao responde civilmente pelas omissdes lesivas de seus agentes. © poder-dever de agir da autoridade publica € hoje reconhecido pacificamente pela jurisprudéncia ¢ pela doutrina. O poder tem para o agente piiblico o significado de dever para com a comunidade ¢ para com os individuos, no sentido de que quem 0 detém esti sempre na obrigagio de exercité-lo. Nem se compreenderia que uma autoridade plblica - um Governador, p. ex. - abrisse mao de seus poderes administrativos, deixando de praticar atos de seu dever funcional. O poder do administrador ptblico, revestindo ao mesmo tempo 0 caréter de dever para a comunidade, é insuscetivel de rendincia pelo seu titular. Tal pagina 11atitude importaria fazer liberalidades com o direito alheio, ¢ Poder Pblico nao é, nem pode ser, instrumento de cortesias administrativas. A propésito, j4 proclamou colendo TER que "o vocabulo poder signifi dever quando se trata de atribuicdes de autoridades administrativas” Pouca ou nenhuma liberdade sobra ao administrador pablico para deixar de praticar atos de sua competéncia legal. Dai por que a omissio da autoridade ou o siléncio da Administracdo, quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso e autoriza a obtengio do ato omitido por via judicial, notadamente por mandado de seguranga, se lesivo de direito liquido e certo do interessado. Feitas essas consideragdes gerais, vejamos os trés principais deveres do administrador piblico: dever de eficiéncia, dever de probidade e dever de prestar contas. Dever de eficiéncia é o que se impée a todo agente ptiblico de realizar suas, atribuigdes com presteza, perfeigéo ¢ rendimento funcional. E 0 mais moderno principio da funcao administrativa, que j4 ndo se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servigo piblico ¢ satisfatério atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. ‘A eficiéncia funcional é, pois, considerada em sentido amplo, abrangendo nao 86 a produtividade do exercente do cargo ou da fungdo como a perfeigo do trabalho e sua adequagdo técnica aos fins visados pela Administracio, para o qual se evaliam os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeigoa o pessoal através de selecio ¢ treinamento. Assim, a verificagao da eficiéncia atinge os aspectos quantitativo ¢ qualitativa do servigo, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados € para a Administragao, Tal controle desenvolve-se, portanto, na trfplice linha administrativa, econémica e técnica. ca © dever de probidade esté constitucionalmente integrado na conduta do administrador puiblico como elemento necessério & legitimidade de seus atos. O velho e esquecido conceito romano do probus ¢ do improbus administrador piiblico esta presente na nossa legislagao administrativa, como também na Constituiggo da Repablica, que pune 2 improbidade na Administragdo com sangdes politicas, administrativas e penais, nos seguintes termos: "Os atos de improbidade administrativa importario a suspensio dos direitos politicos, a perda da fungao piblica, a indisponibilidade dos bens € 0 ressarcimento ao Erério, na forma ¢ gradagio prevista em lei, sem prejuizo da acto penal cabivel” (art. 37, § 4°). Ao lado do dever de probidade © como seu complement natural esté sempre o dever de prestar contas. O dever de prestar contas € decorréncia natural da administragio como encargo de gesto de bens ¢ interesses alheios. Se o administrar corresponde ao desempenho de uum mandato de zelo e conservagao de bens e interesses de outrem, manifesto € que quem 0 exerce deverd contas ao proprietério. No caso do administrador piblico, esse dever ainda mais se alteia, porque a gestio se refere aos bens € interesses da coletividade e assume o caréter de um minus piiblico, isto é, de um encargo para com a comunidade. Dai o dever indeclinavel de todo administrador piblico - agente politico ou simples funcionério - de prestar contas de sua gestao administrativa, ¢ nesse sentido € a orientagao de nossos Tribunais. A prestagao de contas nio se refere apenas aos dinheiros piblicos, & gestio financeira, mas a todos os atos de governo e de administracao. Nos Estados de Direito como o nosso, a Administragio Piblica deve obediéncia & lei em todas as suas manifestagdes. Até mesmo nas chamadas atividades discticionérias 0 administrador publico fica sujeito as prescrigdes legais quanto a competéncia, pagina 12B finalidade ¢ forma, 56 se movendo com liberdade na estreita faixa da conveniéncia e oportunidade administrativas. © poder administrative concedido a autoridade publica tem limites certos € forma legal de utilizagio. Nao € carta branca para arbitrios, violéncias, perseguicées ou favoritismos governamentais. Qualquet ato de autoridade, para ser irrepreensivel, deve conformar-se com a lei, com a moral da instituigdo © com o interesse ptiblico. Sem esses requisitos 0 ato administrative expée-se a nulidade. uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o poder hé que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder é empregé-lo segundo as normas legais, a moral da instituigao, a finalidade do ato ¢ as exigéncias do interesse piiblico, Abusar do poder & ‘emprega-lo fora da lei, sem utilidade publica. O poder € confiado ao administrador pablico para ser usado em beneficio da coletividade administrada, mas usado nos justos limites que 0 bemeestar social exigir. A utilizagao desproporcional do poder, 0 emprego arbitrério da forga, a violéncia contra 0 administrado constituem formas abusivas do uso do poder estatal, nao toleradas pelo Dircito © nulificadoras dos atos que as encerram O uso do poder € licito; 0 abuso, sempre ilicito. © abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar © ato, ultrapassa os limites de suas atribuigdes ou se desvia das finalidades administrativas. abuso do poder, como todo ilfcito, reveste as formas mais diversas. Ora se apresenta ostensivo como a truculéncia, as vezes dissimulado como o estelionato, ¢ nao raro encoberto na aparéncia iluséria dos atos legais. Em qualquer desses aspectos - flagramte ou disfargado - o abuso do poder é sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que o contém. © ato administrativo - vinculado ou discricionério - ha que ser praticado com observancia formal e ideolégica da lei. Exato na forma ¢ inexato no contetido, nos motivos ‘ou nos fins, é sempre invdlido. abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar lesio a direito individual do administrado, © género abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas cespécies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade. O excesso de poder ocore quando a autoridade, embora competente para praticar 0 ato, vai além do permitido ¢ exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competéncia legal ¢, com isso, invalida o ato, porque ninguém pode agir em nome da Administragio fora do que a lei Ihe permite. © excesso de poder torna 0 ato arbitrério, ilfcito ¢ nulo. E uma forma de abuso de poder que retira a legitimidade da conduta do administrador piblico, colocando-o na ilegalidade e até mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide nas previsdes penais da Lei 4.898, de 9.12.65, que visa a melhor preservar as liberdades individuais jé asseguradas na Constituigao (art. 5°). O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competéncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse piiblico. O desvio de finalidade ou de poder é, assim, a violagio ideoldgica da lei, ou, por outras palavras, a violago moral da lei, colimando o administrador ptblico fins nao queridos pelo legislador, ou utilizando motivos ¢ meios imorais para a prética de um ato administrativo aparentemente legal. Tais desvios ocorrem, p. ex., quando a autoridade piblica decreta uma desapropriagio alegando utilidade publica mas visando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal prprio ou favorecer algum particular com a subsequente transferéncia do bem expropriado; ou quando outorga uma permissio sem interesse coletivo; ou, pagina 134 ainda, quando classifica um concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela licitagao, 0 ato praticado com desvio de finalidade - como todo ato ilfcito ou imoral - ou é consumado as escondidas ou se apresenta disfarcado sob o capuz da legalidade e do interesse piiblico, Diante disto, hé que ser surpreendido ¢ identificado por indicios ¢ circunstincias que revelem a distorgio do fim legal, substitufdo habilidosamente por um fim ilegal ou imoral nao desejado pelo legislador. A lei regulamentar da ago popular (Lei 4.717, de 29.6.65) ja consigna o desvio de finalidade como vicio nulificador do ato administrativo lesivo do patriménio puiblico e © considera caracterizado quando "o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competéncia" (art. 2°, “e”, e pardgrafo tinico, “e”). Com essa conceituagio legal, o desvio de finalidade entrou definitivamente para nosso Direito Positivo como causa de nulidade dos atos da Administragio ‘A omissio da Administragdo pode representar aprovacdo ou rejeicio da pretensio do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma pertinente. Nao hé, em doutrina, um critério conclusive sobre a conduta omissiva da autoridade, Quando a norma estabelece que, ultrapassado tal prazo, o siléncio importa aprovagao ou denegagao do pedido do postulante, assim se deve entender, menos pela omissio administrativa do que pela determinagao legal do efeito do siléncio. Quando a norma limita-se a fixar prazo para a pratica do ato, sem indicar as conseqiiéncias da omissao administrativa, ha que se perquirir em cada caso, os efeitos do siléncio. O certo, entretanto, € que o administrado jamais perderé seu diteito subjetivo enquanto perdurar a omissio da Administragao no pronunciamento que Ihe compete. Quando nao houver prazo legal, regulamentar ou regimental para a decisio, deve-se aguardar por um tempo razodvel a manifestagdo da autoridade ou do érgao competente, ultrapassado o qual o siléncio da Administrago converte-se em abuso de poder, corrigivel pela via judicial adequada, que tanto pode ser agao ordinéria, medida cautelar, mandado de injungao ‘ou mandado de seguranga. Em tal hipétese nfo cabe ao judicidrio praticar 0 ato omitido pela Administragio mas, sim, impor sua prética, ou desde logo suprir seus efeitos, para restaurar ou amparar o direito do postulante, violado pelo siléncio administrative. O silencio nao é ato administrativo; é conduta omissiva da Administragao que, quando ofende direito individual do administrado ou de seus servidores, sujeita-se a correga0 judicial e a reparagao decorrente de sua inércia Atos administrativos { Conceitos e caracteristicas; requisitos; Classificagées; Espécies de_atos administrativos; Motivacdo dos atos administrativos; Revogacdo ¢ anulacao dos atos administrativos A Administragio Péblica realiza sua fung%o executiva por meio de atos jurfdicos que recebem a denominagao especial de atos administrativos. Tais atos, por sua natureza, contetido e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) ¢ do Judiciario (decisées judiciais), quando desempenham suas attibuigdes especificas de legislagio ¢ de jurisdigao, Temos, assim, na atividade piblica geral, tes categorias de atos inconfundiveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos. A pritica de atos administrativos cabe, em principio e normalmente, aos Srgios executivos, mas as auloridades judicidrias © as Mesas legislativas também os praticam pagina 141s restritamente, quando ordenam seus priprios servigos, dispoem sobre seus servidores ou expedem instrugées sobre matéria de sua privativa competéncia. Esses atos séo tipicamente administrativos, embora provindos de érgdos judiciérios ou de corporagdes legislativas, e, como tais, se sujeitam a revogagao ou a anulagao no Ambito interno ou pelas vias judiciais, como os demais atos administrativos do Executivo, Feitas estas consideragdes gerais, veremos 0 conceito ¢ tequisitos do ato administrativo. © conceito de ato administrativo € fundamentalmente 0 mesmo do ato juridico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade piiblica. Segundo a lei civil, € ato juridico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos (CC, art. 81). Partindo desta definigao legal, podemos conceituar o ato administrative com os mesmos elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, a finalidade publica que é propria da espécie ¢ distinta do género ato juridico, como acentuam os administrativistas mais autorizados. Ato. administrative € toda manifestagdo unilateral de vontade da Administracio Publica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir ¢ declarar direitos, ou impor obrigagdes aos administrados ou a si propria Condigéo primeira para o surgimento do ato administrative € que a Administragao aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Publico, visto que algumas vezes nivela-se a0 particular ¢ 0 ato perde a caracteristica administrativa, igualando-se 20 alo juridico privado; a segunda é que contenha manifestagao de vontade apta a produzir efeitos juridicos para os administrados, para a propria Administragao ou para seus servidores; a terceira ¢ que provenha de agente competente, com finalidade publica ¢ revestindo forma legal, Por af se vé que o ato administrativo tipico é sempre manifestagdo volitiva da Administragao, no desempenho de suas fungées de Poder Puiblico, visando a produzir algum efeito juridico, o que o distingue do fato administrative, que, em si, é atividade pablica material, desprovida de contetido de direito. Fato administrative € toda realizagao material da Administragéo em cumprimento de alguma decisio administrativa, tal como a construgao de uma ponte, a instalaga de um servigo piiblico etc, O fato administrativo, como materializagao da vontade administrativ: € dos dominios da técnica ¢ s6 reflexamente interessa ao Dircito, em razdo das conseqiiéncias juridicas que dele possam advir para a Administraco e para os administrados, © exame do ato administrativo revela nitidamente a existéncia de cinco requisitos necessérios 4 sua formagio, a saber: competéncia, finalidade, forma, motivo ¢ objeto. Tais componentes, pode-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionério, simples ou complexo, de império ou de gestao. Além destes componentes, merecem apreciagao, pelas implicagdes com a eficdcia de certos atos, o mérito administrativo e 0 procedimento administrativo, elementos que, ‘embora nao integrem sua contextura, concorrem para sua formagao ¢ validade. Para a pritica do ato administrativo a competéncia ¢ a condig&o primeira de sua validade, Nenhum ato - discricionério ou vinculado - pode ser realizado validamente sem que © agente disponha de poder legal para praticé-lo. Entende-se por competéncia administrativa o poder atribuido ao agente da Administragao para o desempenho especifico de suas fungdes. A competéncia resulta da lei e por ela € delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que pagina 1516 dispie a autoridade incumbida de sua prética, € invélido, por Ihe faltar um elemento bésico de sua perfeigao, qual seja, o poder juridico para manifestar a vontade da Administracao. Outro requisito necessério a0 ato administrativo é a finalidade, ou seja, 0 objetivo de interesse puiblico a atingir. Nao se compreende ato administrativo sem fim puiblico. A finalidade 6, assim, elemento vinculado de todo ato administrativo - discricionério ow regrado - porque 0 Direito Positive ndo admite ato administrativo sem finalidade pablica ou desviado de sua finalidade especifica. © revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado ¢ imprescindivel & sua perfeigao, chamado de Forma. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administragao exige procedimentos especiais € forma legal para que se expresse validamente, Daf podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do ato juridico € regra, no Direito Piblico € exces. Todo ato administrative é, em principio, formal. E compreende-se essa exigéncia, pela necessidade que tem 0 ato administrativo de ser contrasteado com a lei ¢ aferido, freqientemente, pela propria Administracao ¢ até pelo judicidtio, para verificagao de sua validade. Impoe-se, neste caso, distinguir a forma do ato do procedimento administrative, A forma é 0 revestimento material do ato; 0 procedimento é 0 conjunto de operagées exigidas para sua perfei¢ao. Assim, para uma concorréncia hé um procedimento que se inicia com 0 edital e se finda com a adjudicagao da obra ou do servigo: hé um ato adjudicatério que se concretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei. O procedimento € dinémico; a forma é estitica © motivo ou causa é a situagio de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizagio do ato administrative, O motivo, como elemento integrante da perfeigio do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do administrador. No primeiro so ser um elemento vinculado; no segundo, discricionério, quanto a sta existéncia ¢ valoragio. Da diversidade das hipteses ocorrentes resultaré a exigéncia ou a dispensa da motivagao do ato. Tratando-se de motivo vinculado pele lei, 0 agente da Administragao, a0 praticar 0 ato, fica na obrigagao de justificar a existéncia do motivo, sem 0 qué o ato ser4 invélido ou, pelo menos, invalidavel, por auséncia da motivagao. Todo ato administrative tem por objeto a criagdo, modificagio ou comprovagio de situagdes juridicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas & aga0 do Poder Piiblico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com 0 contetido do ato, através do qual a Administragio manifesta seu poder ¢ sua vontade, ou atesta simplesmente situagdes preexistentes. © mérito do ato administrativo, conquanto nao se possa considerar requisito de sua formagao, deve ser apteciado, dadas as suas implicagdes com 0 motivo ¢ 0 objeto do ato e, consequentemente, com as suas condicées de validade ¢ eficécia © conceito de mérito administrative é de dificil fixagd0, mas poderé ser assinalada sua presenca toda vez que a Administragdo decidir ou atuar valorando internamente as conseqiiéncias ou vantagens do ato. O meérito administrativo consubstancia-se, portanto, na valoragdo dos motivos ¢ na escolha do objeto do ato, feitas pela Administragao incumbida de sua pratica, quando autorizada a decidir sobre a conveniéncia, oportunidade e justiga do ato a realizar. Com efeito, nos atos vinculados, onde ndo ha faculdade de opgio do administrador, mas unicamente a possibilidade de verificagao dos pressupostos de direito © de fato que condicionam o processus administrativo, nao ha falar em mérito, visto que toda a atu do Executivo se resume no atendimento das imposigdes legais. Em tais casos a conduta do administrador confunde-se com a do juiz na aplicagao da lei, diversamente do que ocorre nos atos discricionérios, em que, além dos elementos sempre vinculados (competéncia, finalidade e pégina 16re forma), outros existem (motivo ¢ objeto), em relagdo aos quais a Administragao decide livremente, e sem possibilidade de correcao judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder. O que convém reter € que mérito administrativo tem sentido proprio e diverso do mérito processual e s6 abrange os elementos nao vinculados do ato da Administracio, ‘ou seja, aqueles que admitem uma valoragao da eficiéncia, oportunidade, conveniéncia ¢ justiga. No mais, ainda que se trate de poder discriciondrio da Administragao, o ato pode ser revisto e anulado pelo judiciério, desde que, sob o rétulo de mérito administrativo, se aninhe qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder. A Administragio Publica pode praticar atos ou celebrar contratos em regime de Direito Privado (Civil ou Comercial), no desempenho normal de suas atividades. Em tais casos ela se nivela ao particular, abrindo mao de sua supremacia de poder, desnecessaria para aquele negécio juridico. Eo que ocorre, p. ex., quando emite um cheque ou assina uma escritura de compra ¢ venda ou de doagio, sujeitando-se em tudo as normas do Direito Privado. A doutrina abona essa conduta ¢ a jurisprudéncia j4 a tem consagrado em repetidas decisdes, no teor deste acérdao do STF: "quando o Estado pratica atos juridicos regulados pelo direito civil (ou comercial), coloca-se no plano dos particulares", razao pela qual nao pode alteré-los, revogé-los, anulé-los ou rescindi-los por ato unilateral. Dependera sempre da concordincia do interessado, ou da via judicial cabfvel. Observamos, todavia, que mesmo nesses atos ou contratos o Poder Piiblico nao se libera das exigéncias administrativas que devem anteceder 0 negécio juridico almejado, tais como autorizacio legislativa, avaliagao, licitagao etc., ¢ as agdes correspondentes devem ser propostas no juizo privativo da Administragao interessada, que € 0 tinico privilégio que Ihe resta. Procedimento administrativo é a sucesso ordenada de operagdes que propiciam a formago de um ato final objetivado pela Administragao. E o caminho legal a ser percorrido pelos agentes publicos para a obtengao dos efeitos regulares de um ato administrativo principal. © procedimento administrative constitui-se de atos intermedistios, preparatérios ¢ auténomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar contetido e forma ao ato principal e final colimado pelo Poder Publico. As operagGes intermediérias, a medida que se realizam sem oposigio dos interessados, tormam-se definitivas para a Administragao e para 0 administrado, porque ocorre, em tal caso, a preclusio administrativa dos meios invalidatérios, para que se passe & fase seguinte com a certeza da eficdcia dos atos anteriores. Exemplo de procedimento administrative tipico é 0 da concorréncia, visto que & adjudicagao da obra ou servigo ao melhor proponente (objetivo da Administragéo) precedem operages intermediérias (atos procedimentais: edital, verificagao de idoneidade, julgamento) necessarias a efetivacao da adjudicagao (ato final). Nao se confunde, todavia, 0 procedimento administrative com 0 ato administrativo complexo, nem com o ato administrative composto. Procedimento administrative € encadeamento de operagdes que propiciam o ato final; ato complexo é, diversamente, 0 que resulta da intervengao de dois ou mais érgaos administrativos para a obtengao do ato final; ¢ ato composto € 0 que se apresenta com um ato principal e com um ato complementar que o ratifica ‘ou aprova, Todos esses atos tém seu procedimento formal, inconfundivel com seu contedido material ou com suas caracteristicas substanciais. Em face dessa distingao, resultam conseqiiéncias préticas diversas para a impugnabilidade dos atos administrativos, pois que ora é atacdvel o procedimento irregular em sua formagao, ora é invalidavel o ato final concluido, em razéo de defeitos ou auséncia do procedimento legal exigido para a obtengao do ato principal. pagina 1718 Os atos administrativos, como emanagao do Poder Piiblico, trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos juridicos privados ¢ Ihes emprestam caracteristicas proprias e condigdes peculiares de atuagio. Referimo-nos & presungdo de legitimidade, & imperatividade e a auto-executoriedade. Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espécie, nascem com a presungao de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabeleca. Essa presungao decorre do principio da legalidade da Administragéo, que, nos Estados de Direito, informa toda a atuagio governamental. Além disso, a presung3o de legitimidade dos atos administrativos responde a exigéncias de celeridade ¢ seguranga das atividades do Poder Pablico, que nao poderiam ficar na dependéncia da solugéo de impugnago dos administrados, quanto & legitimidade de seus atos, para s6 apés dar-lhes execugao. A presungao de legitimidade autoriza a imediata execugao ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argilidos de vicios ou defeitos que os levem & invalidade. nquanto, porém, ndo sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos sao tidos por vélidos ¢ operantes, quer para a Administragéo, quer para os particulates sujeitos ou beneficiétios de seus efeitos. Admite-se, todavia, a sustagao dos efeitos dos atos administrativos através de recursos internos ou de mandado de seguranga, ou de acao popular, em que se conceda a suspensao liminar, até o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impugnado. Outra conseqtiencia da Presungdo de legitimidade é a transferencia do 6nus da prova de invalidade do ato administrative para quem a invoca. Cuide-se de arguigao de nulidade do ato, por vicio formal ou ideolégico, a prova do defeito apontado ficaré sempre a cargo do impugnante, ¢ até sua anulagao o ato tera plena eficécia. A eficdcia € a idoneidade que se reconhece ao ato administrative para produzir seus efeitos especificos. ‘A imperatividade € 0 atributo do ato administrative que impoe a coercibilidade para seu cumprimento ou execugao. Esse atributo no esta presente em todos os atos, visto que alguns deles 0 dispensam, por desnecessério & sua operatividade, uma vez que os efeitos juridicos do ato dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilizagio. Os atos, porém, que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos, ordinatérios, punitivos) nascem sempre com imperatividade, ou seja, com a forga impositiva propria do Poder Pablico, ¢ que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a execugao forgada pela Administragdo (atos auto-executérios) ou pelo Judicidrio (atos nao auto- executérios) A imperatividade decorre da s6 existéncia do ato administrative, nao dependendo da sua declaragéo de validade ow invalidade, Assim sendo, todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto nio for retirado do mundo juridico por revogacéo ou anulagio, mesmo porque as manifestagées de vontade do Poder Piiblico trazem em si a presungao de legitimidade. A. auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos, administrativos ensejam de imediata e direta execugéo pela propria Administragio, independentemente de ordem judicial. A classificagéo dos atos administrativos no € uniforme entre os publicistas, dada a diversidade de critérios que podem ser adotados para seu enquadramento em espécies ou categorias afins. Esses agrupamentos, entretanto, sao titeis para metodizar 0 estudo © facilitar a compreensao, 0 que nos leva a classificar os atos administrativos, inicialmente, quanto aos seus destinatérios, em atos gerais ¢ individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos pagina 18,19 externos; quanto ao seu objeto, em atos de império, de gestéo ¢ de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discriciondrios. Entio, quanto aos seus destinatérios, os atos administrativos podem ser gerais ou individuais. Atos administrativos gerais ou regulamentares so aqueles expedidos sem destinatarios determinados, com finalidade normativa, alcangando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situagio de fato abrangida por seus preceitos. Sao atos de comando abstrato © impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogaveis a qualquer tempo pela Administracio, mas inatac4veis por via judicial, a nao ser pela representacio de inconstitucionalidade. Exemplos desses atos t@mo-los nos regulamentos, nas_instrugdes normativas ¢ nas circulares ordinat6rias de servigos. A caracteristica dos atos gerais é que eles prevalecem sobre os atos individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual nao pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto porque 0 ato normativo tem preeminéncia sobre o ato especifico. Os atos gerais, quando de efeitos externos, dependem de publicagio no 6rgio oficial para entrar em vigor ¢ produzir seus resultados jurfdicos, pois os destinatarios s6 ficam sujeitos As suas imposigdes apés essa divulgagdo. Nos Municipios que nao tenham érgao para suas publicagdes oficiais os atos gerais devem ser afixados na Prefeitura, em local acessivel ao paiblico, para que possam produzir seus regulares efeitos. Atos administrativos individuais ou especiais sao todos aqueles que se dirigem a destinatérios certos, criando-lhes situacio jurfdica particular. © mesmo ato pode abranger um ou varios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos, quando de efeitos externos, entram em vigéncia pela publicagio no érgio oficial, e, se de efeitos internos ou restritos a seus destinatérios, admitem comunicagio directa para inicio de sua operatividade ou execuedo. Sao atos individuais os decretos de desapropriagao, de nomeagao, de exoneracio, assim como as outorgas de licenga, permissio ¢ autorizacao, ¢ outros mais que conferem um direito ou impdem um encargo a determinado administrado ou servidor. Os atos individuais normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatarios, como também criam-lhes encargos administrativos pessoais. Quando geram direitos adquiridos tornam-se irrevogdveis, como jé reconheceu o STF ¢ o declarou na Stimula 473. Nos demais casos, podem ser revogados ou modificados conforme exija o interesse piiblico, desde que a Administragio indenize o prejudicado, se for o caso. Esses atos, por proverem situagdes especificas e concretas, admitem anulagao pela propria Administracao, ou pelas vias judiciais comuns (agées ordinérias) ou especiais (mandado de seguranga e agao popular), se praticados ilegalmente ou com lesao ao patriménio piblico. Quanto ao alcance os atos administrativos podem ser internos ou externos. Atos administrativos internos sio os destinados a produzir efeitos no recesso das repartigdes administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os érga0s e agentes da Administrago que os expediram. Sao atos de operatividade caseira, que produzem efeitos em relacdo a estranhos. Entretanto, vém sendo utilizados distorcidamente pelas altas autoridades do Executivo para impor obrigagées aos administrados, especialmente aos contribuintes. E 0 caso das portarias ¢ instrugdes ministeriais, que s6 deviam dispor para seus servidores, mas contém imposigdes aos cidadaos, préprias de atos externos (leis ¢ decretos). Os atos administrativos internos podem ser gerais ou especiais, normativos, ordinatérios, punitivos e de outras espécies, conforme as exigéncias do servico piblico. Nao dependem de publicagao no 6rgio oficial para sua vigéncia, bastando a cientificago direta aos pégina 19destinatérios ou a divulgagao regulamentar da repartigdo. Mas, se incidem sobre os administrados - como erroneamente se vem fazendo - toma-se imprescindivel sua divulgacao externa. ‘ais atos, quando praticados nos seus estritos limites, normalmente nj geram direitos subjetivos aos destinatérios, pelo qué podem ser revogados ou modificados a qualquer tempo. Atos administrativos externos, ou, mais propriamente, de efeitos externos, sao todos aqueles que alcangam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os préprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigagdes, negécios ou conduta perante a Administragio. Tais atos, pela sua destinagdo, s6 entram em vigor ou execucio depois de divulgados pelo érgio oficial, dado o interesse do piiblico no seu conhecimento. Consideram-se, ainda, atos externos todas as providencias administrativas que, embora nao atingindo diretamente © administrado, devam produzir efeitos fora da repartigo que as adotou, como também as que onerem a defesa ou © patriménio publico, porque nao podem permanecer unicamente na intimidade da Administragao, quando repercutem nos interesses gerais da coletividade. A publicidade de tais atos é principio de legitimidade © moralidade administrativa que se impde tanto & Administragao direta como a indireta, porque ambas gerem bens ¢ dinheiros ptblicos cuja guarda e aplicagao todos devem conhecer e controlar. Quanto ao seu objeto os atos administrativos podem ser atos de império, de gestio e de expediente. ‘Atos de império ou de autoridade sio todos aqueles que a Administragio pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor ¢ lhes impde obrigatério atendimento. E 0 que ocorre nas desapropriagées, nas interdigdes de atividade, nas ordens estalulérias. Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado ¢ seu poder de coergio. Sio, normalmente, atos revogaveis e modificdveis a critério da Administragao que os expediu. Atos de gest so os que a Administragdo pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatérios. Tal ocorre nos atos puramente de administragdo dos bens servigos pblicos © nos negociais com os particulares, que néo exigem coergio sobre os interessados. Esses atos serdo sempre de administragao, mas nem sempre administrativos tipicos, principalmente quando bilaterais, de alienago, onerag4o ou aquisigdo de bens, que se igualam aos do Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realizagao (autorizagao legislativa, licitagao, avaliagao etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente, tomam-se vinculantes, geram direitos subjetivos ¢ permanecem imodificéveis pela Administragio, salvo quando precérios por sua prépria natureza. Atos administrativos de expediente so todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos € papéis que tramitam pelas repartigdes publicas, preparando-os para a decisio de mérito a ser proferida pela autoridade competente. Sdo atos de rotina interna, sem carter vinculante ¢ sem forma especial, geralmente praticados por servidores subaltemnos, sem competéncia deciséria. Dai por que, como jé esclarecemos anteriormente, os agentes designados “para responder pelo expediente” sé esto autorizados a dar continuidade ao servigo interno da repartigao, pois ndo dispdem de competéncia legal para expedir atos de império, nem atos de gestio, € muito menos para praticar atos com fundamento politico, ou vincular a Administragao em outorgas ¢ contratos com administrados, nomear ou exonerar funcionétios e demais atos que ‘onerem 0 orgamento ou criem encargos ou direitos para os particulares ou servidores. Quanto ao seu regramento, os atos podem ser vinculados e discricionérios. Atos vinculados ou regrados sdo aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condigdes de sua realizagao, Nessa categoria de atos, as imposigdes legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vex que sua agdo fica adstrita aos pagina 20pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa. Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficacia do ato praticado, tornando-se passivel de anulagao pela propria Administragao, ou pelo Judicisrio, se assim o requerer o interessado. Na pritica de tais atos Poder Puiblico sujeita-se as indicagdes legais ou regulamentares ¢ delas nfo se pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a ago administrativa. Isso nio significa que nessa categoria de atos o administrador se converta em cego € automitico executor da lei. Absolutamente, nao. Tanto nos atos vinculados como nos que resultam da faculdade discricionéria do Poder Puiblico 0 administrador teré de decidir sobre a conveniéncia de sua prética, escolhendo a melhor oportunidade ¢ atendendo a todas as circunstancias que conduzam a atividade administrativa a0 seu verdadeiro e tinico objetivo - 0 bem comum, Atos discricionérios so 0s que a Administragéo pode praticar com liberdade de escolha de seu conteddo, de seu destinatério, de sua conveniéncia, de sua oportunidade ¢ do modo de sua realizagao. A rigor, a discricionariedade nao se manifesta no ato em si, mas sim no poder de a Administragao praticé-lo pela maneira ¢ nas condigées que repute mais convenientes ao interesse piblico. O ato discricionario nao se confunde com ato arbitrétio. Discrigao e arbitrio so conceitos inteiramente diversos. Discrigao € liberdade de agdo dentro dos limites legais; arbittio € ago contréria ou excedente da lei. Ato discricionétio, portanto, quando permitido pelo Dircito, é legal ¢ vélido; ato arbitrério é, sempre e sempre, ilegitimo e invalido. A atividade discricionéria nao dispensa a lei, nem se exerce sem ela, sendo com observaincia ¢ sujeigao a ela A discricionariedade esté em permitir o legislador que a auloridade administrativa escolha, entre as varias possibilidades de solugdo, aquela que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da lei Discricionétios s6 podem ser os meios ¢ modos de administrar; nunca os fins a atingir. Em tema de fins nao existe jamais, para a Administragao, um poder discricionétio. Porque nio the € nunca deixado poder de livre apreciago quanto ao fim a alcangar. O fim é sempte imposto pelas leis e regulamentos, seja explicita, seja implicitamente, © que a doutrina assinala € que o ato, embora resultante de poder discricionério da Administragio, néo pode prescindir de certos requisitos, tais como a competéncia legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento ¢ 0 fim indicado no texto legal em que o administrador se apoia, Exemplifiquemos: se determinada lei prevé diversas penalidades administrativas para uma infrago, o poder discricionério da Administragao manifesta-se na escolha da penalidade que entender adequada ao caso ocorrente, dentre as ‘enumeradas no texto. Mas, se a lei indica o processo de apuragao dessas infragdes, nao pode a autoridade usar de outro meio de verificagao, nem modificar o que esta indicado. Na aplicagao de penalidade sua faculdade € discricionéria; no procedimento para a verificagao da infragao sua atividade é vinculada ou regrada. Além das classificagdes precedentes, outras podem ser apresentadas, consoante os diversos critérios pelos quais os atos administrativos sao selecionados, para fins de estudo, como veremos a seguir. Quanto 3 formagao do ato, pode-se classificé-lo em simples, complexo composto. Ato simples é 0 que resulta da manifestagao de vontade de um tinico érgio, unipessoal ou colegiado. Nao importa o ntimero de pessoas que participam da formagao do ato; © que importa € a vontade unitéria que expressam para dar origem, a final, a0 ato colimado pela pagina 21Administragao, Tanto & ato administrativo simples 0 despacho de um chefe de segao como a decisao de um conselho de contribuintes. Ato complexo é 0 que se forma pela conjugagio de vontades de mais de um Grgio administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, € 0 concurso de vontades de érgios diferentes para a formagao de um ato tinico, Nao se confunda ato complexo com procedimento administrativo. No ato complexo integram-se as vontades de varios 6rgos para a obtengao de um mesmo ato; no procedimento administrative praticam-se diversos atos intermediérios autGnomos para a obtengdo de um ato final e principal. Exemplos: a investidura de um funcionario € um ato complexo consubstanciado na nomeacio feita pelo Chef do Executivo € complementada pela posse ¢ exercicio dados pelo chefe da reparticio em que vai servi 0 nomeado; a concorréncia é um procedimento administrativo, porque, embora realizada por um nico érgio, o ato final ¢ principal (adjudicagao da obra ou do servigo) € precedido de varios atos auténomos ¢ intermediérios (edital, verificagao de idoneidade, julgamento das propostas), até chegar-se ao resultado pretendido pela Administragao. Essa distingao é fundamental para saber-se em que momento o ato se torna perfeito ¢ impugnével: o ato complexo s6 se aperfeigoa com a integragao da vontade final da Administragao, ¢ a partir deste momento é que se tora atacével por via administrativa ou judicial; o procedimento administrative é impugndvel em cada uma de suas fases, embora o ato final s6 se torne perfeito apés a pritica do tiltimo ato formative. Ato composto é 0 que resulta da vontade tinica de um érgéo, mas depende da verificagao por parte de outro, para se tornar exeqiiivel. Exemplo: uma autorizagéo que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorizagao & o ato principal e o visto € 0 complementar que lhe dé exequibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo porque este s6 se forma com a conjugagao de vontades de érgaos diversos, ao passo que aquele & formado pela vontade tinica de um érgio, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distingao é essencial para se fixar 0 momento da formagio do ato ¢ saber-se quando se tora operante e impugnavel. Quanto ao contetido, o ato administrative pode ser constitutivo, extintivo, declarat6rio, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou de situagdes. Ato constitutive € 0 que cria uma nova situagao juridica individual para seus destinatérios, em relagio & Administragao, Suas modalidades so variadfssimas, abrangendo mesmo a maior parte das declaragdes de vontade do Poder Piblico. Sao atos dessas categorias as licengas, as nomeagées de funcionérios, as sangdes administrativas e outros mais que criam direitos ou impdem obrigagdes aos particulares ou aos prOprios servidores piblicos. Ato extintivo ou desconstitutivo € 0 que pie termo a situagdes jurfdicas individuais, como a cassagao de autorizagao, a encampagao de servico de utilidade piblica Ato declaratério € 0 que visa a preservar direitos, reconhecer situagies preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exercicio. S40 exemplos dessa espécie a apostila de Uitulos de nomeagio, a expedigao de certiddes ¢ demais atos fundados em situagdes jurfdicas anteriores. Ato alienativo € 0 que opera a transferéncia de bens ou direitos de um titular a outro. Tais atos, em geral, dependem de autorizagao legislativa ao Executivo, porque sua realizacao ultrapassa os poderes ordinétios de administragao. Ato modificativo € o que tem por fim alterar situagdes preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigagdes, como ocorre com aqueles que alteram horatios, percursos, locais de reunio e outras situagGes anteriores estabelecidas pela Administracao. Ato abdicativo é aquele pelo qual o titular abre mao de um direito. A peculiaridade desse ato é seu cardter incondicionivel e irretratvel. Desde que consumado, o ato é inreversivel ¢ imodificével, como sio as rentincias de qualquer tipo. Todo ato abdicativo a ser pagina 22expedido pela Administragao depende de autorizagio legislativa, por exceder da conduta ordinéria do administrador pitblico. Quanto & eficécia, o ato administrativo pode ser vélido, nulo e inexistente. Ato vilido & 0 que provem de autoridade competente para praticé-lo contém todos os requisitos necessérios 4 sua eficécia. O ato vélido pode, porém, ainda nao ser exeqifvel, por pendente de condicdo suspensiva ou termo nao verificado, ‘Ato nulo € 0 que nasce afetado de vicio insandvel por auséncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explicita ou virtual. E explicita quando a lei a comina expressamente, indicando os vicios que lhe dio origem; é virtual quando a invalidade decorre da infringéncia de principios especificos do Direito Publico, reconhecidos por interpretagdo das normas concementes ao ato. Em qualquer destes casos, porém, 0 ato é ilegitimo ou ilegal e no produz qualquer efeito vélido entre as partes, pela evidente razao de que nao se pode adquirir direitos contra a lei, A nulidade, todavia, deve ser reconhecida ¢ proclamada pela Administragao ou pelo judiciério, nao sendo permitido a0 particular negar exequibilidade a0 ato administrative, ainda que nulo, enquanto nao for regularmente declarada sua invalidade, mas essa declaragao opera ex tune, isto é, retroage as suas origens e alcanca todos os seus efeitos passados, presentes e futuros em relacao as partes, s6 se admitindo exce¢ao para com os terceiros de boa-f6, sujeitos as suas conseqtiéncias reflexas Ato inexistente é 0 que apenas tem aparéncia de manifestacio regular da Administragdo, mas nao chega a se aperfeigoar como ato administrative. E 0 que ocorte, p. ex., com o ato” praticado por um usurpador de fungao publica, Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, aos atos nulos, sendo, assim, inrelevante e sem interesse pritico a distingao entre nulidade ¢ inexisténcia, porque ambas conduzem ao mesmo resultado - a invalidade - ¢ se subordinam &s ‘mesmas regras de invalidacao. Ato inexistente ou ato nulo € ato ilegal e imprestavel, desde o seu nascedouro, Quanto & exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito, pendente e consumado. Alo perfeito € aquele que reiine todos os elementos necessérios A sua exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponivel para produzir seus regulares efeitos Ato imperfeito é © que se apresenta incompleto na sua formagao ou carente de um ato complementar para tornar-se exeqiifvel e operante. ‘Ato pendente é aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formagio, no produz seus efeitos, por nao verificado o termo ou a condigéo de que depende sua exequibilidade ou operatividade. O ato pendente pressupde sempre um ato perfeito, visto que antes de sua perfectibilidade nao pode estar com efeitos suspensos, Ato consumado é 0 que produzit todos os seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, irretratével ou imodificdvel por Ihe faltar objeto. Quanto a retratabilidade, 0 ato administrative pode ser irrevogdvel, revogivel e suspensfvel. Ato irrevogavel & aquele que se tomou insuscetivel de revogagdo (nao confundir com anulagao), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para 0 beneficidrio ou, ainda, por resultar de coisa julgada administrativa. Advirta-se, neste passo, que a coisa julgada administrativa s6 0 é para a Administracdo, uma vez. que nao impede a reapreciagao judicial do ato, Ato tevogavel & aquele que a Administragao, ¢ somente ela, pode invalidar, por motivos de conveniéncia, oportunidade ou justiga (mérito administrativo). Nesses atos devem ser respeitados todos os efeitos j4 produzidos, porque decorrem de manifestagio valida da pagina 23Administragdo (se o ato for ilegal, nao enseja revogacao, mas sim anulagdo), € a revogacio 86 atua ex nunc. Em prinefpio, todo ato administrativo revogdvel até que se tome inretratavel para a Administrago, quer por ter exaurido seus efeitos ou seus recursos, quer por ter gerado direito subjetivo para o beneficistio, interessado na sua manutengio. Ato suspensfvel é aquele em que a Administragio pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas circunstincias ou por certo tempo, embora mantendo 0 ato, para oportuna restauragio de sua operatividade. Difere a suspensio da revogagio, porque esta retira 0 ato do mundo jurfdico, ao passo que aquela susta, apenas, a sua exequibilidade. Quanto ao modo de execucio, o ato administrative pode ser auto- executorio e nao auto-executdrio. Ato auto-executério € aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela propria Administragao, independentemente de ordem judicial. Ato nio auto-executério é 0 que depende de pronunciamento judicial para produgao de seus efeitos finais, tal como ocore com a divida fiscal, cuja execucio & feita pelo Tudiciério, quando provocado pela Administragio interessada na sua efetivagio, Quanto ao objetivo visado pela Administragao, o ato pode ser principal, complementar, intermeditio, ato-condigao e ato de jurisdigao. Ato principal € 0 que encerra a manifestagao de vontade final da Administragio. O ato principal pode resultar de um tinico érgio (ato simples), ou da conjugagao de vontades de mais de um érgio (ato complexo) ou, ainda, de uma sucessio de atos intermediérios (procedimento administrativo). ‘Ato complementar é 0 que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe exequibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do ato principal, ‘embora este se apresente completo em sua formagio desde 0 nascedouro. Alo intermedigrio ou preparatério é 0 que concorte para a formagio de um ato principal e final. Assim, numa concorréncia, so atos intermedidtios o edital, a verificagao de idoneidade e o julgamento das propostas, porque desta sucesso é que resulta 0 ato principal e final objetivado pela Administraga0, que € a adjudicagao da obra ou do servigo ao melhor proponente. O ato intermedisrio & sempre aut6nomo em relagdo aos demais ¢ a0 ato final, razdo pela qual pode ser impugnado ¢ invalidado isoladamente (0 que nao ocorre com 0 ato complementar), no decorrer do procedimento administrativo. Ato-condigdo € todo aquele que se antepde a outro para permitir a sua realizagao. © ato-condi¢ao destina-se a remover um obstéculo & pritica de certas atividades piiblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfacdo prévia de determinados requisitos. Assim, 0 concurso € ato-condigao da nomeagio efetiva; a concorréncia ato-condigio dos contratos administrativos. Como se vé, 0 ato-condigao é sempre um ato-meio para a realizagao de um ato-fim. A auséncia do ato-condi¢do invalida o ato final, e essa nulidade pode ser declarada pela propria Administragdo ou pelo judiciétio, porque é matéria de legalidade, indissociével da prética administrativa Ato de jurisdigdo ou jurisdicional € todo aquele que contém deciso sobre matéria controvertida. No ambito da Administragao, resulta, normalmente, da revisio de ato do inferior pelo superior hierdrquico ou tribunal administrativo, mediante provocagao do interessado ou de oficio, O ato administrative de jurisdigo, embora decisério, nao se confunde com o ato judicial ou judiciério propriamente dito (despacho, sentenca, acérdio em ago e recurso), nem produz coisa julgada no sentido processual da expresso, mas quando proferido em instncia final toma-se imodific4vel pela Administragao. Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo, desconstitutivo e de constatagao. pagina 24Ato constitutivo 6 aquele pelo qual a Administragao cria, modifica ou suprime um direito do administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao mesmo tempo que geram ‘um direito para uma parte, constituem obrigagdo para a outra. Ato desconstitutivo & aquele que desfaz uma situagao juridica preexistente. Geralmente vem precedido de um proceso administrativo com tramitagao idéntica & do que deu origem ao ato a ser desfeito. Ato de constatagio € aquele pelo qual a Administragao verifica e proclama uma situagdo fética ou jurfdica ocorrente. Tais atos vinculam a Administragdo que os expede, mas nao modificam, por si s6s, a situacao constatada, exigindo um outro ato constitutive ou desconstitutivo para alteré-la. Seus efeitos sio meramente verificativos, Feita a apreciagdo geral dos atos administrativos, sob os varios aspectos com que se apresentam, sera stil, agora, enquadré-los pelos caracteres comuns que os assemelham e pelos tragos individuais que os distinguem, nas espécies correspondentes, segundo © fim imediato a que se destinam ¢ o objeto que encerram. Sendo insatisfatérias, para nds, as classificagbes até aqui realizadas pelos administrativistas, que nao acordaram, ainda, num critério comum para o enquadramento cientifico ou, pelo menos, didético de tais atos, permitimo-nos grupé-los em cinco espécies, a saber: atos administratives normativos; atos administrativos ordinatérios; atos administrativos negociais; atos administrativos emunciativos; atos administrativos punitivos. Cremos que nestas categorias cabem todos os atos administrativos propriamente ditos, exclufdos os atos legislativos € 08 judiciais tipicos, que formam dois géneros a parte. ‘Atos administrativos normativos sio aqueles que contém um comando geral do Executivo, visando & correta aplicagao da lei. O objetivo imediato de tais alos é explicitar a norma legal a ser observada pela Administragao ¢ pelos administrados. Esses atos expressam em minticia o mandamento abstrato da lei, e 0 fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestagdes tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos regulamentares ¢ os regimentos, bem como as resolugdes, deliberagdes € portarias de contetido geral. Tais atos, conquanto normalmente estabelegam regras gerais ¢ abstratas de conduta, nfo so leis em sentido formal. So leis apenas em sentido material, vale dizer, provimentos executivos com contetido de lei, com matéria de lei. Esses atos, por serem gerais € abstratos, tém a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial, ‘mas, quando, sob a aparéncia de norma, individualizam situagdes ¢ impéem encargos especificos a administrados, s4o considerados de efeitos concretos e podem ser atacados ¢ invalidados direta ¢ imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de seguranga, se lesivos de direito individual liquido e certo. ‘Vejamos separadamente os principais atos administrativos normativos. Decretos, em sentido préprio ¢ restrito, so atos administrativos da competéncia exclusiva dos chefes do Executivo, destinados a prover situagdes gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explicito ou implicito, pela legislagao. Comumente, o decreto é normativo ¢ geral, podendo ser especifico ou individual. Como ato administrativo, o decreto esta sempre em situagio inferior a da lei e, por isso mesmo, nao a pode contrariar. O decreto geral tem, entretanto, a mesma normatividade da lei, desde que nao ultrapasse a algada regulamentar de que dispoe o Executivo. (© nosso ordenamento administrativo admite duas modalidades de decreto geral (normativo): o independente ou autdnomo € o regulamentar ou de execucio, Decreto independente ou autdnomo é o que disp6e sobre matéria ainda nio amente em lei. A doutrina aceita esses provimentos administrativos practer regulada especi pagina 25legem para suprir a omissao do legislador, desde que nao invadam as reservas da lei, isto & as matérias que s6 por lei podem ser reguladas. Advirta-se, todavia, que os decretos auténomos ou independentes nao substituem definitivamente a lei: suprem, apenas, a sua auséncia, naquilo que pode ser provido por ato do Executivo, até que a lei disponha a respeito, Promulgada a lei, fica superado 0 decreto. Decreto regulamentar ou de execugao é 0 que visa a explicar a lei e facilitar sua execugao, aclarando seus mandamentos ¢ orientando sua aplicagao. Tal decreto comumente aprova, em texto a parte, o regulamento a que se refere. Questiona-se se esse decreto continua em vigor quando a lei regulamentada é revogada ¢ substitufda por outra. Entendemos que sim, desde que a nova lei contenha a mesma matéria regulamentada. Os regulamentos sao atos administrativos, postos em vigéncia por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situagées ainda nao disciplinadas por lei. Desta conceituagao ressaltam os caracteres marcantes do regulamento: ato administrative (¢ nao legislativo); ato explicativo ou supletivo da lei; ato hierarquicamente inferior a lei; ato de eficdcia externa, Leis existem que dependem de regulamento para sua execugio; outras hé que sio auto-executaveis (self executing). Qualquer delas, entretanto, pode ser regulamentada, com a s6 diferenga de que nas primeiras o regulamento & condigao de sua aplicagao, ¢ nas segundas é ato facultativo do Executivo. © regulamento jamais poderé instituir ou majorar tributos, criar cargos, aumentar vencimentos, perdoar dividas ativas, conceder isengdes tributérias © 0 mais que depender de lei propriamente dita Os regulamentos, destinando-se & atuago extema (normatividade em relagdo aos particulares), devem ser publicados pelo mesmo modo por que o sao as leis, visto que a publicagdo é que fixa o infcio da obrigatoriedade dos atos do Poder Publico a serem atendidos pelos administrados. Dai a necessidade de publicagdo integral do regulamento e do decreto que 0 aprova. ‘As instrugGes normativas sio alos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execugdo das leis, decretos e regulamentos (CF, att. 87, pardgrafo ‘nico, II), mas so também utilizadas por outros érgios superiores para o mesmo fim, Os regimentos so atos administrativos normativos de atuagio interna, dado que se destinam a reger 0 funcionamento de érgaos colegiados e de corporagées legislativas. Como ato regulamentar interno, o regimento s6 se dirige aos que devem execular 0 servigo ou realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em geral, Os atos regulamentares internos (regimentos) constituem modalidade diversa dos regulamentos externos (independentes ou de execugo) € produzem efeitos mais restritos que estes. Os regulamentos independentes e de execugao disciplinam situagdes gerais € estabelecem relagdes juridicas entre a Administragao ¢ os administrados; os regimentos destinam- se a prover o funcionamento dos érgios da Administragao, atingindo unicamente as pessoas vinculadas & atividade regimental © regimento geralmente € posto em vigéncia por resolugao do Sérgio diretivo do colegiado Presidéncia ou Mesa) ¢ pode dispensar publicagao, desde que se dé ciéncia de seu texto aos que estio sujeitos as suas disposigées, Mas é de toda conveniéncia seja publicado, para maior conhecimento de suas normas ¢ efeitos, que reflexamente possam interessar a todos os cidadaos. Os tegimentos, no entender dos mais autorizados publicistas, "se destinam a disciplinar o funcionamento dos servigos piblicos, acrescentando as leis ¢ regulamentos disposigGes de pormenor e de natureza principalmente prética" pagina 26Resolugdes sio atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas nao pelo Chefe do Executivo, que sé deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, Srgdos legislativos ¢ colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competéncia especifica. Por excecdo admitem-se resolugses individuais. Seus efeitos podem ser internos ou externos, conforme o campo de atuagao da norma ou os destinatérios da providéncia concreta, Deliberagées so atos administrativos normativos ou decisérios emanados de 6rgios colegiados. Quando normativas, sfo alos gerais; quando decisérias, so atos individuais. Aquelas sdo sempre superiores a estas, de modo que 0 érgao que as expediu nao pode contrarié-las nas decisées subsequentes: uma deliberagao normativa s6 se revoga ou modifica por outra deliberagdo normativa; nunca por uma deliberagao individual do mesmo érgao, ‘As deliberagées devem sempre obediéncia ao regulamento ¢ ao regimento que houver para a organizagio ¢ funcionamento do colegiado. Quando expedidas em conformidade com as normas superiores sao vinculantes para a Administragao ¢ podem gerar direitos subjetivos para seus beneficiérios. Atos administrativos ordinatérios sio os que visam a disciplinar 0 funcionamento da Administragéo ¢ a conduta funcional de seus agentes. Séo provimentos, determinages ou esclarecimentos que se enderegam aos servidores piblicos a fim de orient4-los no desempenho de suas atribuigdes. Tais atos emanam do poder hierdrquico, razdo pela qual podem ser expedidos por qualquer chefe de servigo aos seus subordinados, desde que o faga nos limites de sua competéncia. Os atos ordinatérios da Administragio s6 atuam no Ambito interno das repartigoes e s6 alcangam os servidores hierarquizados a chefia que os expediu. Nao obrigam os particulares, nem os funcionérios subordinados a outras chefias. Sao atos inferiores a lei, a0 decreto, ao regulamento e ao regimento, Nao criam, normalmente, direitos ou obrigagdes para os administrados, mas geram deveres © prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem. Dentre os atos administrativos ordinat6rios de maior freqiiéncia e utilizagao na pritica merecem exame as instrugGes, as citculares, os avisos, as portarias, as ordens de servigo, os oficios ¢ os despachos. Instrugdes so ordens escritas e gerais a respeito do modo © forma de execugio de determinado servigo puiblico, expedidas pelo superior hierarquico com 0 escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuigGes que Ihe estio afetas ¢ assegurar a unidade de ago no organismo administrativo. Como é dbvio, as instrugSes nao podem contrariar a lei, 0 decreto, o regulamento, o regimento ou o estatuto do servigo, uma vez que sio atos inferiores, de mero ordenamento administrativo interno, Por serem internos, nao alcangam os particulares nem Ihes impdem conhecimento observancia, vigorando, apenas, como ordens hierérquicas de superior a subalterno. Cireulares so ordens escritas, de cardter uniforme, expedidas a determinados funcionérios ou agentes administrativos incumbidos de certo servigo, ou de desempenho de certas atribuigdes em circunstancias especiais. $40 atos de menor generalidade que as instrugdes, embora colimem o mesmo objetivo: o ordenamento do servigo, Avisos so atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministérios. Os avisos foram largamente utilizados no Império, chegando, mesmo, a extravasar de seus limites, para conter normas enderegadas 4 conduta dos particulares. Hoje em dia, sao freqiientes nos ministérios militares, como atos ordinat6rios de seus servigos. Portarias sio atos administrativos internos pelos quais os chefes de Srgios, repartigdes ou servigos expedem determinagGes gerais ou especiais a seus subordinados, ou pagina 27designam servidores para fungdes ¢ cargos secundérios. Por portaria também se iniciam sindicdncias € processos administrativos. Em tais casos a portaria tem fungao assemelhada & da dentincia do processo penal Ordens de servigo sio determinagdes especiais dirigidas aos responsiveis, por obras ow servigos piblicos autorizando seu infcio, ou contendo imposigdes de caréter administrative, ou especificagdes técnicas sobre 0 modo ¢ forma de sua realizagdo. Podem, também, conter autorizagao para a admissio de operdtios ou artifices (pessoal de obra), a titulo precério, desde que haja verba votada para tal fim. Tais ordens comumente sio dadas em simples memorando da Administragao para inicio de obra ou, mesmo, para pequenas contratagoes. Oficios sio comunicagées escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos ¢ superiores ¢ entre Administracdo ¢ particulares, em caréter oficial. Os oficios tanto podem conter matéria administrativa como social, Diferem os oficios dos requerimentos ¢ petiges, por conterem aqueles uma comunicagio ou um convite, ao passo que estes encerram sempre uma pretensio do particular formulada & Administracao. Despachos administrativos sao decisées que as autoridades executivas (ou legislativas ¢ judiciérias, em fungdes administrativas) proferem em papéis, requerimentos € processos sujeitos a sua apreciagdo. Tais despachos nao se confundem com as decisdes judiciais, que sao as que os juizes ¢ tribunais do Poder judicisrio proferem no exereicio da jurisdigao que Ihes é conferida pela Soberania Nacional. 0 despacho administrativo, embora tenha forma € contetido jurisdicional, nao deixa de ser um ato administrativo, como qualquer outro emanado do Executivo, Despacho normativo é aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idénticos, passando a vigorar como norma interna da Administracdo para as situagOes andlogas subsequentes. Além dos atos administrativos normativos ¢ ordinatérios, isto é, daqueles que encerram um mandamento geral ou um provimento especial da Administragao, outros s40 praticados contendo uma declaragao de vontade do Poder Piiblico coincidente com a pretensio do particular, visando a concretizagao de negécios jurfdicos pablicos ou A attibuigao de certos direitos ou vantagens ao interessado. A falta de uma denominag’o especifica em nossa Lingua para essas manifestagdes unilaterais da Administracao, e das quais se originam negécios juridicos pablicos, permitimo-nos denominé-los atos administrativos negociais. Estes alos, embora unilaterais, encerram um contetido tipicamente negocial, de interesse reciproco da Administraco ¢ do administrado, mas nao adentram a esfera contratual. Sao © continuam sendo atos administrativos (¢ néo contratos administrativos), mas de uma categoria diferengada dos demais, porque geram direitos e obrigagdes para as partes ¢ as sujeitam aos pressupostos conceituais do ato, a que o particular se subordina incondicionalmente. © ato negocial é geralmente consubstanciado num alvaré, num termo ou ‘num simples despacho da autoridade competente, no qual a Administracao defere a pretensio do administrado e fixa as condigdes de sua fruigo. Assim, o ato pode ser vinculado ou discricionétio, definitivo ou precério; ser vinculado quando a lei estabelecer os requisitos para sua formagio; seri discricionério quando sua expedi¢ao ficar a0 alvedrio da autoridade competente; sera definitive quando embasar-se num direito individual do requerente; ser precério quando provier de uma liberdade da Administragao. Os atos administrativos negociais produzem efeitos concretos e individuais para seu destinatétio e para a Administragdo que os expede. Enquanto os atos administrativos normativos sao genéricos, os atos negociais sio especificos, s6 operando efeitos juridicos entre as pagina 28partes - administragao ¢ administrado requerente - impondo em ambos a observancia de seu contetido ¢ 0 respeito as condigées de sua execugao, © que convém distinguir sio os efeitos do ato negocial vinculado e definitivo dos do ato negocial discriciondtio e precério, principalmente quando se tratar de sua extingdo por anulagdo, cassagdo ou revogaga0. Anula-se o ato negocial que contiver ilegalidade nna sua origem ou formagdo; cassa-se o ato quando ocorrer ilegalidade na sua execugao; revoga-se © ato quando sobrevier interesse piiblico para a cessacao de seus efeitos. Mas a invalidagao do alo, por qualquer desses motivos, deve ser precedida de processo regular, com oportunidade de defesa, sob pena de nulidade do ato extintivo. Atos administrativos negociais séo todos aqueles que contém uma declaragao de vontade da Administragdo apta a concretizar determinado negécio juridico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condigdes impostas ou consentidas pelo Poder Piblico. Neste conceito enquadram-se, dentre outros, os atos administrativos de licenga, autorizagao, permissao, admissao, visto, aprovagao, homologagao, dispensa, remincia e até mesmo 0 protocolo administrative, como veremos a seguit. Licenga € 0 ato administrativo vinculado ¢ definitivo pelo qual o Poder Paiblico, verificando que o interessado atendeu a todas as exigéncias legais, facultathe o desempenho de atividades ou a realizado de fatos materiais antes vedados ao particular, como, p. ex., 0 exercicio de uma profissio, a construgo de um edificio em terreno préprio. A licenga resulta de um direito subjetivo do interessado, razdo pela qual a Administragao nao pode negé-la quando 0 requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtengao, ¢, uma ver expedida, traz a presungao de definitividade. Sua invalidagdo sé pode ocorrer por ilegalidade na expedigao do alvaré, por descumprimento do titular na execugio da atividade ou por interesse piblico superveniente, caso em que se impde a correspondente indenizacao. A licenga nao se confunde ‘com a autorizagio, nem com a admissao, nem com a permissio. Autorizagio € 0 ato administrativo discricionétio precério pelo qual 0 Poder Piiblico toma possivel ao pretendente a realizacao de certa atividade, servigo ow utilizagao de determinados bens particulares ou piblicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona & aquiescéncia prévia da Administragao, tais como o uso especial de bem piblico, © porte de arma, o trénsito por determinados locais etc. Na autorizagao, embora o pretendente satisfaga as exigéncias administrativas, 0 Poder Publico decide discricionariamemte sobre a conveniéncia ou no do atendimento da pretenséo do interessado ou da cessagio do ato autorizado, diversamente do que ocore com a licenga ¢ a admissio, em que, satisfeitas as prescrigdes legais, fica a Administragao obrigada a licenciar ou a admiti. Permissao é 0 ato administrativo negocial, discricionério e precério, pelo qual o Poder Publico faculta ao particular a execugio de servigos de interesse coletivo, ou 0 uso especial de bens piiblicos, a titulo gratuito ou remunerado, nas condigées estabelecidas pela Administragio. Nio se confunde com a concessio, nem com a autorizagio: a concessio é contrato administrativo bilateral; a autorizagao € ato administrativo unilateral. Pela concessio contrata-se um servigo de utilidade pitblica; pela autorizagao consente-se numa atividade ou situagdo de interesse exclusivo ou predominante do particular; pela permissdo faculta-se a realizagio de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionério e do piiblico. Aprovagéo € 0 ato administrative pelo qual 0 Poder Publico verifica a legalidade e 0 mérito de outro ato ou de situagdes e realizagdes materiais de seus préprios érgios, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, € consente na sua execugao ‘ou manutengao, Pode ser prévia ou subsequente, vinculada ou discriciondtia, consoante os termos pagina 2930 em que € institufda, pois em certos casos limita-se & confrontacao de requisitos especificados na norma legal e noutros estende-se & apreciagao da oportunidade e conveniéncia. Admissio € 0 ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pablico, verificando a satisfagio de todos os requisitos legais pelo particular, defere-the determinada situagdo juridica de seu exclusive ou predominante interesse, como ocore no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitagao, Na admissdo, reunidas ¢ satisfeitas as condigdes previstas em lei, a administragao é obrigada a deferir a pretenso do particular interessado. O direito & admissdo nasce do atendimento dos pressupostos legais, que so vinculantes para o préprio poder que os estabelece. Visto 0 ato administrativo pelo qual o Poder Pablico controla outro ato da propria administragio ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exequibilidade. Nao se confunde com as espécies afins (aprovagao, autorizagao, homologacio), porque nestas hi exame de mérito e em certos casos operam como ato independente, ao passo que ‘0 visto incide sempre sobre um ato anterior e no alcanga seu contetido. E ato vinculado, porque hd de restringir-se as exigéncias legais extrinsecas do ato visado, mas na pritica tem sido desvirtuado para o exame discriciondrio, como ocorre com o visto em passaporte, que é dado ou negado ao alvedrio das autoridades consulares. Homologacao € 0 ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade ¢ a conveniéncia de ato anterior da prépria Administragao, de outra entidade ou de particular, para dar-Ihe eficécia. © ato dependente de homologagio é inoperante enquanto nao a recebe. Como ato de simples controle, a homologagao nao permite alteragdes no ato controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirmé-lo ou rejeité-lo, para que a itregularidade seja corrigida por quem a praticou. O ato homologado toma-se eficaz desde o momento da homologagio, mas pode ter seus efeitos contidos por cléusula ou condigao suspensiva constante do préprio ato ou da natureza do negécio juridico que ele encerra. Dispensa 6 o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigacao até entao exigida por lei, como, p. ex., a prestag4o do servigo militar. Rentincia administrativa é 0 ato pelo qual o Poder Péblico extingue unilateralmente um crédito ou um direito préprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administragao. A rentincia tem cardter abdicativo e, por isso, nao admite condigao ¢ é irreversivel, uma vez consumada. Protocolo administrativo € 0 ato negocial pelo qual o Poder Piblico acerta com © particular a realizagao de determinado empreendimento ou atividade ou a abstengio de certa conduta, no interesse recfproco da Administragio e do administrado signatétio do instrumento protocolar. Esse ato é vinculante para todos que o subscrevem, pois gera obrigages & direitos entre as partes. E sempre um ato biface, porque, de um, lado esta a manifestagao de vontade do Poder Puiblico, sujeita a0 Direito Administrativo, e, de outro, a do particular ou patticulares, regida pelo Dircito Privado. Nessa conceituagdo também se inclui 0 protocolo de intengdo, que precede o ato ou contrato definitivo. Os atos administrativos negociais, que acabamos de ver, sio normalmente seguidos de atos de Direito Privado que completam o negécio juridico pretendido pelo particular € deferido pelo Poder Pablico. Eo que ocorre, p. ex.. quando a Administragao licencia uma construgéo, autoriza a incorporagéo de um banco, aprova a criagdo de uma escola ou emite qualquer outro ato de consentimento do Governo para a realizacdo de uma atividade particular dependente da aquiescéncia do Poder Pablico. Sao atos bifaces Os dois atos sio distintos ¢ inconfundiveis, mas permanecem justapostos ‘um ao outro de modo indissocivel. Daf por que nao podem as partes - AdministragZo e particular pégina 3031 - alteré-los ou extingui-los unilateralmente, sendo sempre necesséria a conjunta manifestagao de vontade dos interessados para qualquer modificagdo ou supressio do negécio juridico objetivado. Além dos atos normativos, ordinatérios € negociais, que examinamos nos t6picos precedentes, merecem apreciacao os atos administrativos enunciativos, isto é, aqueles que, embora nao contenham uma norma de atuagio, nem ordenem a atividade administrativa interna, nem estabelegam uma relagdo negocial entre 0 Poder Puiblico ¢ o particular, enunciam, porém, uma situagao existente, sem qualquer manifestagao de vontade da Administragao. $6 séo alos administrativos em sentido formal, visto que materialmente nao contém manifestagio da vontade da Administragao. ‘Atos administrativos enunciativos so todos aqueles em que a Administragio se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opiniio sobre determinado assunto, sem se vincular a0 seu enunciado. Dentre os atos mais comuns desta espécie merecem mengao as certiddes, os atestados ¢ os pareceres administrativos. Certiddes administrativas sio c6pias ou fotocépias figis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartigdes piiblicas. Podem ser de inteiro teor, ou resumidas, desde que expressem fielmente 0 que se contém no original de onde foram extrafdas. Em tais atos 0 Poder Piblico nio manifesta sua vontade, limitando-se a trasladar para 0 documento a ser fornecido ao interessado 0 que consta de seus arquivos. 0 fornecimento de certidées, "independentemente do pagamento de taxas”, € obrigagao constitucional de toda repartigao piiblica, desde que requerido pelo interessado para defesa de direitos ou esclarecimento de situagdes de interesse pessoal (CF, art. 5°, XXXIV, "b’). Por repartigo publica emtende-se qualquer das entidades estatais, autdrquicas, fundacionais ou paraestatais integrantes da Administracdo direta ou indireta do Estado, em acepgao ampla Atestados administrativos so atos pelos quais a Administracéo comprova uum fato ou uma situagio de que tenha conhecimento por seus 6rgdos competentes. Nao se confunde 0 atestado com a certidéo, porque esta reproduz atos ou fatos constantes de seus arquivos, ao paso que 0 atestado comprova um fato ou uma situagZo existente mas, de livros, papéis ou documentos em poder da Administragdo. A certidao destina-se a comprovar fatos ou atos permanentes; o atestado presta-se & comprovagio de fatos ou situagdes transcuntes, passiveis de modificagdes freqiientes. Ambos sa Pareceres administrativos sio manifestagdes de érgios técnicos sobre assuntos submetidos & sua consideragao. O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administragao ou os particulares a sua motivacao ou conclusdes, salvo se aprovado por ato subsequente, o atos enunciativos, mas de contetido diferente. © parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existéncia obrigatéria no procedimento administrativo ¢ dar ensejo 4 nulidade do ato final se ndo constar do processo respective, como ocotre, p. eX., nos casos em que a lei exige a prévia audiéncia de um érgio consultivo, antes da decisdo terminativa da Administragao. Nesta hipstese, a presenga do parecer € necesséria, embora seu contetido nao seja vinculante para a Administragao, salvo se a lei exigir 0 pronunciamento favorével do Grgao consultado para a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna impositivo para a Administracao. Parecer normative é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, & convertido em norma de procedimento interno, tornando-se impositivo € vinculante para todos os Srgios hierarquizados & autoridade que o aprovou, Tal parecer, para 0 ‘caso que o propiciou, é ato individual e concreto; para os casos futuros, & ato geral € normativo, Parecer técnico é 0 que provem de érgio ou agente especializado na matéria, ndo podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior hierérquico. Nessa pagina 31modalidade de parecer ou julgamento nao prevalece a hierarquia administrativa, pois nao hé subordinagao no campo da técnica. Apostilas so atos enunciativos ou declaratérios de uma situagao anterior criada por lei. Ao apostilar um titulo a Administragao nao cria um direito, pois apenas reconhece a existéncia de um direito criado por norma legal. Eqiiivale a uma averbagao Atos administrativos punitivos sio os que contém uma sangao imposta pela Administragdo aqueles que infringem disposigdes legais, regulamentares ou ordinatérias dos bens ‘ou servigos piblicos. Visam a punir e reprimir as infragdes administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos patticulares perante a Administracio. Os atos administrativos punitivos, como facilmente se percebe, podem ser de atuagdo interna e externa, Internamente, cabe Administragdo punir disciplinarmente seus servidores © corrigir os servigos defeituosos através de sangdes estatutdtias; externamente, incumbe-lhe velar pela correta observancia das normas administrativas. Em ambos os casos as infragGes ensejam punigao, ap6s a apuragdo da falta em processo administrativo regular ou pelos meios sumérios facultados a Poder Péiblico, Diferengam-se, todavia, essas duas modalidades de punigao administrativa - externa ¢ interna - porque a externa ¢ dirigida aos administrados e, por isso mesmo, vinculada em todos os seus termos & forma legal que a estabelecer, ao passo que a sangdo interna, sendo de caréter eminentemente disciplinar e enderegada aos servidores piiblicos, é discricionéria quanto 4 oportunidade, conveniéncia ¢ valoragdo dos motivos que a ensejam, Importa, ainda, distinguir o ato punitivo da administragdo, que tem por base © ilfcito administrativo, do ato punitivo do Estado, que apena o ilicito criminal. Aquele € medida de aulotutela da Administragao; este € medida de defesa social. Dai por que a punig administrativa compete a todos os érgaos da Administragao - federal, estadual ou municipal, suas autarquias ¢ fundagées - a0 passo que a punigéo criminal é da competéncia legislativa privativa da Unido ¢ s6 pode ser aplicada pela Justiga Penal do Poder Judiciétio. Dentre os atos administrativos punitivos de atuagdo externa merecem interdigao de atividades e a destruigao de coisas Multa administrativa € toda imposigdo pecunidria a que se sujeita o administrado a titulo de compensagao do dano presumido da infragdo, Nesta categoria de atos punitivos entram, além das multas administrativas propriamente ditas, as multas fiscais, que s40 modalidades especificas do Direito Tributério. As multas administrativas nao se confundem com as multas criminais e, por isso mesmo, so inconversiveis em detengao corporal, salvo disposigao expressa em lei federal. A multa administrativa ¢ de natureza objetiva ¢ se torna devida independentemente da ocorréncia de culpa ou dolo do infrator. Interdigdo administrativa de atividade é 0 ato pelo qual a Administragao veda a alguém a pritica de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. A interdigao administrativa de atividade nao se confunde com a interdigao judicial de pessoas ou de direitos. Aquela funda-se no poder de policia administrativa ou no poder disciplinar da Administragao sobre seus servidores, ao passo que esta resulta do dever de protegao aos incapazes (interdigao de pessoas) ou de pena criminal acesséria (interdigao de direitos). A interdicao administrativa, como ato punitivo que é, deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do interessado, A destruigao de coisas € 0 ato sumério da administragao pelo qual se inutilizam alimentos, substancias, objetos ou instrumentos imprestaveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei. Como ato tipico de polfcia administrativa, é, em regra, urgente, dispensando processo prévio, mas exigindo sempre os autos de apreensio e de destruigio em destaque a mult pagina 32,33 forma regular, nos quais se esclaregam os motivos da medida drdstica tomada pelo Poder Piblico ¢ se identifiquem as coisas destruidas, para oportuna apreciacio da legalidade do ato. Outros atos punitivos, agora de atuagao interna, podem ser praticados pela Administragao visando a disciplinar seus servidores, segundo o regime estatutério a que estio sujeitos, Nestes atos Poder Piblico age com larga margem discricionéria, quer quanto aos meios de apuragio das infragdes - processo administrative ou meios sumérios - quer quanto & escola da penalidade e & graduagao da pena, desde que conceda ao interessado a possibilidade de defesa A motivacao dos atos administrativos vem se impondo dia a dia, como uma exigéncia do Direito Piiblico e da legalidade governamental. Por principio, as decisdes administrativas devem ser motivadas formalmente, vale dizer que a parte dispositiva deve vir precedida de uma explicagio ou exposigao dos fundamentos de fato (motivos-pressupostos) ¢ de direito (motivos-determinantes da lei). No direito administrative a motivagao deverd constituir norma, nao s6 por razdes de boa administragio, como porque toda autoridade ou Poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decisdes. Para se ter a certeza de que os agentes publicos exercem a sua fungao movidos apenas por motivos de interesse piiblico da esfera de sua competéncia, leis © regulamentos recentes multiplicam os casos em que os funcionérios, ao executarem um ato juridico, devem expor expressamente os motivos que o determinaram. E a obrigagao de motivar. O simples fato de nao haver 0 agente ptiblico exposto os motivos de seu ato bastard para torné-lo inregular; o ato néo motivado, quando o devia ser, presume-se nao ter sido executado com toda a ponderagdo desejvel, nem ter tido em vista um interesse pablico da esfera de sua competéncia funcional. Pela motivagao, 0 administrador piblico justifica sua ago administrativa, indicando 0s fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato ¢ os preceitos juridicos (pressupostos de direito) que autorizam sua pratica. Claro esté que, em certos atos administrativos oriundos do poder discricionario, a justificagao sera dispensavel, bastando apenas evidenciar a competéncia para o exercicio desse poder e a conformacao do ato com o interesse ptiblico, que & pressuposto de toda atividade administrativa, Em outros atos administrativos, porém, que afetam o interesse individual do administrado, a motivagao é obrigatéria, para o exame de sua legalidade, finalidade e moralidade administrativa. ‘A teoria dos motivos determinantes funda-se na considerago de que os atos administrativos, quando tiverem sua pritica motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos juridicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realizagao do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondéncia entre eles ¢ a realidade. Mesmo os atos discriciondrios, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento ¢ se sujeitam ao confronto da existéncia ¢ legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes ¢ a realidade, 0 ato é invalido, Exemplificando, para maior compreensao, diremos que, se o superior, a0 dispensar um funcionério exonerével ad nutum, declarar que o faz por improbidade de procedimento, essa "improbidade” passaré a ser motivo determinante do ato e sua validade eficdcia ficardo na dependéncia da efetiva existéncia do motivo declarado. Se inexistir a declarada improbidade” ou nfo estiver regularmente comprovada, o ato de exoneragio seré invélido, por auséncia ou defeito do motivo determinante, No mesmo caso, porém, se a autoridade competente houvesse dispensado 0 mesmo funcionsrio sem motivar a exoneracio (e podia fazé-lo, por se tratar de ato decorrente de faculdade discriciondtia), o ato seria perfeitamente valido e inatacdvel. pagina 3334 Por af se conclui que, nos atos vinculados, a motivagao & obrigatéria; nos discticionérios € facultativa, mas, se for feita, atua como elemento vinculante da Administragao aos motivos declarados, como determinantes do ato. Se tais motivos sio falsos ou inexistentes, nulo € 0 ato praticado. A invalidagdo dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos ou ilegitimos constitui tema de alto interesse tanto para a Administragdo como para o Judiciério, uma vez que a ambos cabe, em determinadas circunstincias, desfazer os que se revelarem inadequados aos fins visados pelo Poder Pblico ou contrérios as normas legais que os regem. A Administragao Piblica, como instituigao destinada a realizar 0 Direito e a propiciar o bem comum, no pode agir fora das normas juridicas e da moral administrativa, nem relegar os fins sociais a que sua ago se dirige. Se, por erro, culpa, dolo ou interesses escusos de seus agentes, a atividade do Poder Piblico desgarra-se da lei, divorcia-se da moral ou desvia-se do bem comum, é dever da Administragao invalidar, espontaneamente ou mediante provocagao, 0 pr6prio ato, contrério 4 sua finalidade, por inoportuno, inconveniente, imoral ou ilegal. Se 0 ndo fizer a tempo, poderé o interessado recorrer as vias judicidrias. Abrem-se, assim, duas oportunidades para o controle dos atos administrativos: uma, interna, da propria Administragao; outra, externa, do Poder Judiciério. A faculdade de invalidagio dos atos administrativos pela propria Administracdo é bem mais ampla que a que se concede a justiga Comum. A Administragao pode desfazer seus préprios atos por consideragées de mérito © de ilegalidade, ao passo que 0 Tudiciétio s6 os pode invalidar quando ilegais. Donde se dizer que a Administragao controla seus préprios atos em toda plenitude, isto é, sob os aspectos da oportunidade, conveniéncia, justica, conteddo, forma, finalidade, moralidade e legalidade, enquanto o controle judiciério se restringe a0 exame da legalidade, ou seja, da conformacao do ato com o ordenamento jurfdico a que a Administragao se subordina para sua pratica A distingao dos motives de invalidagéo dos atos administratives nos conduz, desde logo, a distinguir também os modos de seu desfazimento. Daf a revogagao ¢ a anulagio, que, embora constituam meios comuns de invalidagio dos atos administrativos, nao se confundem, nem se empregam indistintamente. ‘A Administragao revoga ou anula seu préprio ato; 0 Judiciério somente anula 0 ato administrativo. Isso porque a revogagio & o desfazimento do ato por motivo de conveniéncia ou oportunidade da Administragao, ao passo que a anulagao € a invalidagao por motivo de ilegalidade do ato administrative. Um ato inoportuno ou inconveniente s6 pode ser revogado pela propria Administragao, mas um ato ilegal pode ser anulado, tanto pela Administracao como pelo Judiciario. Revogacio é a supressio de um ato administrativo legitimo e eficaz, realizada pela Administragao - ¢ somente por ela - por nao mais Ihe convir sua existéncia. Toda revogagio pressupée, portanto, um ato legal ¢ perfeito, mas inconveniente ao interesse piblico. Se o ato for ilegal ow ilegitimo nao ensejaré revogacao, mas, sim, anulagao. ‘A revogagio funda-se no poder discriciondrio de que dispoe a Administragao para rever sua atividade interna e encaminhé-la adequadamente a realizagao de seus fins especificos. Essa faculdade revogadora € reconhecida ¢ atribuida ao Poder Publico, ‘como implicita na fungao administrativa, Em principio, todo ato administrativo é revogdvel, mas motivos dbvios de interesse na estabilidade das relagdes juridicas ¢ de respeito e 0s direitos adquiridos pelos particulares afetados pelas atividades do Poder Publico impdem certos limites ¢ restrigoes a essa faculdade da Administragao. pagina 3435 Neste ponto é de se relembrar que os atos administrativos podem ser gerais ou regulamentares (regulamentos e regimentos) ¢ especiais ou individuais (nomeagées, permissdes, licengas etc.). Quanto aos primeitos, sio, por natureza, revogaveis a qualquer tempo € em quaisquer circunstancias, desde que a Administracio respeite seus efeitos produzidos ate 0 momento da invalidagao, E compreende-se que assim o seja, porque estes atos (gerais ou regulamentares) tém missdo normativa assemelhada & da lei, nao objetivando situagdes pessoais. Por isso mesmo, nao geram, normalmente, direitos subjetivos individuais sua manutencao, razao pela qual os particulares nao podem opor-se a sta revogagio, desde que sejam mantidos os efeitos jé produzidos pelo ato. Quanto aos atos administrativos especiais ou individuais, sio também, em tese, revogaveis, desde que seus efeitos se revelem inconvenientes ou contrétios ao interesse publico, mas ocorre que esses atos se podem tornar operantes ¢ irrevogaveis desde a sua origem ou adquirir esse cardter por circunstancias supervenientes & sua emissao. E tais so os que geram direitos subjetivos para o destinatério, os que exaurem desde logo os seus efeitos ¢ os que transpéem os prazos dos recursos intemos, levando a Administragéo a decair do poder de modificd-los ou revogé-los. Ocorrendo qualquer dessas hipéteses, 0 ato administrative toma-se inevogavel, como tem entendido pacificamente a jurisprudéncia, Em qualquer dessas hipsteses, porém, consideram-se vilidos os efeitos produzidos pelo ato revogado até 0 momento da revogagdo, quer quanto as partes, quer em relagao a terceiros sujeitos aos seus efeitos reflexos. Anulagdo € a declaragao de invalidade de um ato administrativo ilegitimo ow ilegal, feita pela prépria Administragao ou pelo Poder Judiciério. Baseia-se, portanto, em razdes de legitimidade ou legalidade, diversamente da revogagao, que se funda em motivos de conveniéncia ou de oportunidade e, por isso mesmo, é privativa da Administracao. Desde que a Administragao reconhega que praticou um ato contrério ao Direito vigente, cumpre-lhe anulé-lo, ¢ quanto antes, para restabelecer a legalidade administrativa. Se nao fizer, poderé o interessado pedir ao judicidrio que verifique a ilegalidade do ato e declare sua invalidade, através da anula Outra modalidade de anulagdo é a cassagao do ato que, embora legitimo na sua origem ¢ formagao, toma-se ilegal na sua execugao. Isto ocorre principalmente nos atos administrativos negociais, cuja execugao fica a cargo do particular que o obteve regularmente mas 0 descumpre ao executé-lo, como, p. ex., num alvaré de licenga para construir, expedido Iegalmente mas descumprido na execugao da obra licenciada. O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade, para fins de anulacao do ato administrativo, néo se restringe somente a violagdo frontal da lei, Abrange nao 6 a clara infringéncia do texto legal como, também, 0 abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por relegacao dos princfpios gerais do Direito. Em qualquer dessas hipéteses, quer ocorra atentado flagrante A norma juridica, quer ocorra inobservancia velada dos prinefpios do Dircito, 0 ato administrativo padece de vicio de ilegitimidade ¢ se torna passivel de invalidagao pela prépria Administracao ou pelo Judiciério, por meio de anulagao, A ilegitimidade, como toda fraude a lei, vem quase sempre dissimulada sob as vestes da legalidade. Em tais casos, é preciso que a Administragao ou 0 Judicidrio desca a0 exame dos motivos, disseque os fatos ¢ vasculhe as provas que deram origem & pritica do ato inguinado de nulidade. Nao vai nessa atitude qualquer exame do mérito administrativo, porque ao se aprecia a conveniéncia, a oportunidade ou a justiga do ato impugnado, mas unicamente sua conformagao, formal ¢ ideoldgica, com a lei em sentido amplo, isto é, com todos os preceitos normativos que condicionam a atividade publica. pagina 3536 Firmado que a anulagao do ato administrativo s6 pode ter por fundamento sua ilegitimidade ou ilegalidade, isto €, sua invalidade substancial e insanével por infringéncia clara ou dissimulada das normas e princfpios legais que regem e atividade do Poder Pablico, ‘vejamos quais sio os efeitos do pronunciamento de invalidade de tais atos, quer emane da prépria Administragdo, quer provenha do Poder judiciério. A doutrina tem sustentado que nao h4 prazo para anulag3o do ato administrative, mas a jurisprudéncia vem atenuando o rigor dessa afirmativa, para manter atos ilegitimos praticados e operantes h4 longo tempo e que ja produziram efeitos perante terceiros de boa-fé. Esse entendimento jurisprudencial arrima-se na necessidade de seguranga e estabilidade juridica na atuagio da administragio. Também nao se justifica a anulacio de atos defeituosos na sua tramitacao interna, pois ao particular ndo se impde a obrigagdo de fiscalizar a conduta do Poder Piblico, Aplicam-se, em tais casos, a presungao de legitimidade e a doutrina da aparéncia, que leva o administrado a confiar na legalidade dos atos da Administracao. Os efeitos da anulagdo dos atos administrativos retroagem as suas origens, invalidando as conseqiiéncias passadas, presentes e futuras do ano anulado. E assim € porque 0 ato nulo (ou © inexistente) nao gera direitos ou obrigagdes para as partes; nao cria situagdes juridicas definitivas; nao admite convalidagao Duas observagdes ainda se impdem em tema de invalidago de ato administrativo: a primeira € a de que os efeitos do anulamento sio idénticos para os atos nulos como para os chamados atos inexistentes; a segunda é a de que em Direito Piblico nao ha lugar para os atos anuliveis. Isto porque a nulidade (absoluta) e a anulabilidade relativa) assentam, respectivamente, na ocorréncia do interesse ptiblico e do interesse privado na manutengio ou eliminagio do ato imegular. Quando 0 ato é de exclusivo interesse dos particulares - 0 que s6 corre no Direito Privado - embora ilegitimo ou ilegal, pode ser mantido ou invalidado segundo 0 desejo das partes; quando é de interesse piiblico ¢ tais so todos os atos administrativos - sua legalidade impoe-se como condigao de validade e eficécia do ato, nao se admitindo o arbitrio dos interessados para sua manuten¢io ou invalidagio, porque isto ofenderia a exigéncia de legitimidade da atuagao piblica. Finalmente, vejamos os efeitos da prescricdo diante dos atos nulos. A nosso ver, a prescrigio administrativa ¢ a judicial impedem a anulagio do ato no ambito da Administragio ou pelo Poder Judicisrio. E justifica-se essa conduta porque o interesse da estabilidade das relagGes juridicas entre o administrado e a Administragdo ou entre esta e seus servidores também de interesse pablico, to relevante quanto os demais. Diante disso, impoe a estabilizagdo dos atos que superem os prazos admitidos para sua impugnagao, qualquer que seja 0 vicio que se thes atribua, quando se diz que os atos nulos podem ser invalidados a qualquer tempo, pressupde-se, obviamente, que tal anulago se opere enquanto nao prescritas as vias impugnativas intemas e extemas, pois, se os atos se tormaram inatacdveis pela Administracio pelo Judiciério, ndo hé como pronunciar-se sua nulidade. Embora a doutrina estrangeira negue essa evidéncia, os autores pitrios mais atualizados com 0 Direito Pdblico contemporaneo a reconhecem. Como entre nés as agdes pessoais contra a Fazenda Piblica prescrevem em cinco anos € as reais em vinte, nesses prazos é que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial. Quanto a prescrigdo administrativa, dependeré da norma legal que a institui em cada caso. A anulagdo dos atos administrativos pela propria Administracao constitui a forma normal de invalidagio de atividade ilegitima do Poder Pablico. Essa faculdade assenta no poder de autotutela do Estado. uma justiga interna, exercida pelas autoridades administrativas em defesa da instituigao e da legalidade de seus atos. pagina 3637 Para a anulag3o do ato ilegal (ndo confundir com ato inconveniente ou inoportuno, que rende ensejo a revogagio, e nio a anulacio) nao se exigem formalidades especiais, nem hi prazo determinado para a invalidagio, salvo quando norma legal o fixar expressamente. O essencial € que a autoridade que o invalidar demonstre, no devido proceso legal, a nulidade com que foi praticado. Evidenciada a infrago & lei, fica justificada a anulagao administrativa Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidaga0 nao s6 pela propria Administraga0 como, também, pelo Poder Judiciério, desde que levados & sta apreciagao pelos meios processuais cabiveis que possibilitem o pronunciamento anulatério. ‘A justiga somente anula atos ilegais, no podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos mas formal e substancialmente legitimos, porque isto & atribuigdo exclusiva da Administragao. © controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, ‘mas nesse campo a revisdo & ampla, em face dos preceitos constitucionais de que a lei no poderd excluir da apreciagdo do Poder judicidrio lesio ou ameaga a direito (art, 5°, XXXV); conceder-se- 4 mandado de seguranga para proteger direito Iiquido ¢ certo, individual ou coletivo, nao amparado por "habeas corpus" ou "habeas data” (art. 5°, LXIX e LXX); e de que qualquer cidadao 6 parte legitima para propor ago popular que vise a anular ato Iesivo ao patriménio piblico ou de entidade de que o Estado participe (art. 5°, LXXII). Diante desses mandamentos da Constituicao, nenhum ato do Poder Pablico poderé ser subtraido do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou discricionério) ¢ provenha de qualquer agente, érgao ou Poder. A tinica restri¢ao oposta € quanto ao objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao patriménio iiblico), e néo quanto a origem ou natureza do ato impugnado. 3. Contratos administrativos Contrato é todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes, para ctiar obrigagdes ¢ direitos reciprocos. Em principio, todo contrato & negécio juridico bilateral & comutativo, isto é, realizado entre pessoas que se obrigam A prestagdes miituas ¢ equivalentes em encargos ¢ vantagens. Como pacto consensual, pressupde liberdade capacidade juridica das partes para se obrigarem validamente; como negécio jurfdico, requer objeto licito e forma prescrita ou nfo vedada em lei mbora tipica do Direito Privado, a instituigao do contrato é utilizada pela administragdo Pablica na sua pureza origindria (contratos privados realizados pela Administragio) ou com as adaptagdes necessérias aos negécios _puiblicos (contratos administrativos propriamente ditos). Dai por que a teoria geral do contrato é a mesma tanto para ‘05 contratos privados (civis e comerciais) como para os contratos piiblicos, de que so espécies os contratos administrativos ¢ os acordos internacionais. Todavia, os contratos piblicos sdo regidos por normas ¢ princfpios préprios do Direito Publico, atuando o Direito Privado apenas supletivamente, jamais substituindo ou derrogando as regras privativas da Administragao. Todo contrato - privado ou ptiblico - € dominado por dois prinefpios: 0 da lei entre as partes (lex inter partes) € 0 da observancia do pactuado (pacta sunt servanda). O primeiro impede a alteragdo do que as partes convencionaram; o segundo obriga-as a cumprir fielmente 0 que avengaram e prometeram reciprocamente. Contrato administrativo é 0 ajuste que a Administragdo Pablica, agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa para a consecucio de objetivos de interesse piblico, nas condigdes estabelecidas pela propria Administragao. pagina 3738 © contrato administrativo € sempre consensual e, em regra, formal, ‘oneroso, comutativo e realizado intuitu personae. E consensual porque consubstancia um acordo de vontades, € ndo um ato unilateral e impositivo da administragio; K formal porque se expressa por escrito e com requisitos especiais; E oneroso porque remunerado na forma convencionada; & comutativo porque estabelece compensagdes reciprocas ¢ equivalentes para as partes; é intuitu personae porque deve ser executado pelo proprio contratado, vedadas, em principio, a sua substituigao por outrem ou a transferéncia do ajuste. Além dessas caracterfsticas substanciais, 0 contrato administrativo possti uma outra que Ihe € prépria, embora externa, qual seja, a exigéncia de prévia licitagio, s6 dispensavel nos casos expressamente previstos em lei. Mas o que realmente o tipifica e 0 distingue do contrato privado € a participacao da Administracdo na relagio jurfdica com supremacia de poder para fixar as condig6es iniciais do ajuste. Desse privilégio administrativo na relagio contratual decorre para a Administrag20 a faculdade de impor as chamadas cléusulas exorbitantes do Direito Comum. Os contratos administrativos podem ser de colaboragio © de atribuigio. Contrato de colaboragao é todo aquele em que o particular se obriga a prestar ou realizar algo para a Administracio, como ocorre nos ajustes de obras, servigos ou fornecimentos; contrato de atribuigdo € 0 em que a Administragdo confere determinadas vantagens ou certos direitos a0 particular, tal como o uso especial de bem ptiblico. O primeiro é firmado no interesse precfpuo da Administragio; 0 segundo € realizado no do particular, desde que nio contrarie o interesse piiblico, Essa distingdo € fundamental para a correta interpretagao dos contratos administrativos. Da sua caracteristica essencial, consubstanciada na participagio da Administrag3o com supremacia de poder, resultam para o contrato administrative certas peculiaridades que os contratos comuns, sujeitos as normas do Direito Privado, nao ostentam. Tais peculiaridades constituem, genericamente, as chamadas clausulas exorbitantes, explicitas ou implicitas em todo contrato administrativo. Cliusulas exorbitantes so, pois, as que excedem do Direito Comum para consignar uma vantagem ou uma restrigio 2 Administragio ou ao contratado. A cléusula exorbitante no seria Iicita num contrato privado, porque desigualaria as partes na execugao do avencado, mas € absolutamente valida no contrato administrative, desde que decorrente da lei ou dos princfpios que regem a atividade administrativa, porque visa a estabelecer uma prerrogativa em favor de uma das partes para o perfeito atendimento do interesse piblico, que se sobrepde sempre aos interesses particulares. As cldusulas exorbitantes podem consignar as mais diversas prerrogativas, no interesse do servigo ptiblico, tais como a ocupagao do dominio piblico, o poder expropriatsrio a atribuigao de arrecadar tributos, concedidos ao particular contratante para a cabal execucao do contrato. Todavia, as principais sto as que se exteriorizam na possibilidade de alteragio rescisdo unilateral do contrato; no equilibrio econémico ¢ financeito; na reviso de pregos & tarifas; na inoponibilidade da excegao de contrato nao cumprido; no controle do contrato € na aplicagao de penalidades contratuais pela Administragao. © poder de alteragao ¢ rescisdo unilaterais do contrato administrative inerente & Administracao, pelo qué podem ser feitas ainda que nao previstas expressamente em lei ‘ou consignadas em cliusula contratual. Assim, nenhum particular, ao contratar com a Administragdo, adquire direito & imutabilidade do contrato ou & sua execucao integral ou, ainda, as suas vantagens in specie, porque isto equivaleria a subordinar o interesse piiblico ao interesse privado do contratado. A rescisio unilateral ou rescisio administrativa pode ocorrer tanto por inadimpléncia do contratante como por interesse ptblico na cessago da normal execugio do pagina 3839 contrato, mas em ambos os casos exige justa causa para o rompimento do ajuste, pois nao é ato discricionério, mas vinculado aos motivos que a norma ou as clusulas contratuais consignam como ensejadores desse excepcional distrato. O contrato administrativo ilegal pode ser extinto por amulagio unilateral da Administragdo, mas sempre com oportunidade de defesa para o contratado, em cujo expediente se demonstre a ilegalidade do ajuste. E de se advertir que somente o contrato tipicamente administrative é passivel de anulagdo unilateral, nio 0 sendo o contrato de Direito Privado (compra e venda, doagio e outros), firmado pela Administragao, 0 qual s6 pode ser extinto por acordo entre as partes ou por via judicial. Observe-se, porém, que, mesmo nos contratos anulados, ‘© que foi realizado com proveito da Administragio deve ser pago, nao por obrigagao contratual, mas pelo dever moral que impede o enriquecimento ilfcito de qualquer das partes. equilibrio financeiro, ou equilibrio econémico, ou equacao econémica, ou, ainda, equagao financeira, do contrato administrativo é a relagao estabelecida inici pelas partes entre os encargos do contratado e a retribuigao da Administragdo para a justa remuneragio do objeto do ajuste. Essa relago encargo-remuneragio deve ser mantida durante toda a execugio do contrato, a fim de que o contratado nfo venha a sofrer indevida redugdo nos lucros normais do empreendimento. reajustamento contratual de pregos e de tarifas é a medida convencionada entre as partes contratantes para evitar que, em razio das elevagdes do mercado, da desvalorizago da moeda ou do aumento geral de salérios no perfodo de execugio do contrato administrativo, venha a romper-se o equilibrio financeiro do ajuste. A excegao de contrato nfo cumprido usualmente invocada nos ajustes de Direito Privado, nao se aplica, em prinefpio, aos contratos administrativos quando a falta é da Administragao, Esta, todavia, pode sempre argiiir a excegao em seu favor, diante da inadimpléncia do particular contratante. Com efeito, enquanto nos contratos entre particulares é Iicito a qualquer das partes cessar a execugo do avencado quando a outra nao cumpre a sua obrigagao (CC, art. 1,092), nos ajustes de Direito Pablico o particular nfo pode usar dessa faculdade contra a Administragdo. Impede-o o principio maior da continuidade do servigo piiblico, que veda a paralisagdo da execugio do contrato mesmo diante da omissio ou atraso da Administragao no ‘cumprimento das prestagdes a seu cargo. Nos contratos administrativos a execugao é substituida pela subsequente indenizagao dos prejutzos suportados pelo particular ou, ainda, pela rescisio por culpa da Administragao. © controle do contrato administrative € um dos poderes inerentes & Administragio e, por isso mesmo, implicito em toda contratagio publica, dispensando cléusula expressa. Com efeito, desde que & Administragao incumbem a realizagao de obras puiblicas ¢ a prestagao de servigos & coletividade, hé de ter a correspondente prerrogativa de controlar os seus contratos ¢ de adequé-los as exigéncias do momento, supervisionando, acompanhando ¢ fiscalizando a sua execugao ou nela intervindo, A aplicagdo de penalidades contratuais diretamente pela Administragio outra de suas prerrogativas, correlata a do controle do contrato. Realmente, seria inttil 0 acompanhamento da execugdo contratual se, verificada a infracao do contratado, ndo pudesse a Administragao puni-lo pela falta cometida Na interpretagdo do contrato administrativo 6 preciso ter sempre em vista que as normas que o regem so as do Direito Piblico, suplementadas pelas do Direito Privado, e do o contrério, como, Iamentavelmente, ainda se pratica entre nés. Enquanto nos ajustes privados a liberdade contratual € ampla, sendo permitido a qualquer dos contratantes renunciar direitos e assumir as obrigagdes que lhe aprouver, mente pagina 39)hos contratos administrativos uma das partes - a Administragdo - esté sempre vinculada ao interesse puiblico e nao pode abrir mao de seus direitos e poderes por mera liberalidade para com a outra parte. Assim, qualquer cléusula que contrarie o interesse piblico ou consubstancie remincia a direitos e poderes da Administragéo deve ser considerada como nao escrita, salvo se autorizada por lei, Até 0 advento do Dec.-lei 2.300/86 poucas eram as leis que tratavam de contrato administrativo ¢ a matéria era regulada de modo incompleto e assistemitico, propiciando erréneas aplicagdes da lei e hesitagdo da jurisprudéncia na interpretagao de suas normas. Contudo, com a edigao do referido Estatuto passamos a ter uma legislacdo organica ¢ sistemética regendo toda a matéria, O instrumento do contrato administrative é, em regra, termo, em livro préprio da repartigao contratante, ou escritura puiblica, nos casos exigidos em lei (0s relativos a direitos reais sobre iméveis, p. ex.). O contrato verbal constitui excegao, pelo evidente motivo de que os negécios administrativos dependem de comprovagao documental ¢ de registro nos érgios de controle interno. Além do termo de contrato, obrigatério nos casos que exigem concorréncia, 05 ajustes administrativos podem ser formalizados mediante outros documentos habeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizagao de compra ¢ ordem de servigo. Todos esses sio também instrumentos de contrato administrativo, ¢ instrumentos bilaterais, porque expedidos pela Administragio © aceitos pela outra parte, expressa ou tacitamente, para a formalizagao do ajuste A publicagao do contrato é formalidade geralmente exigida pelas normas administrativas como consectério da natureza piiblica dos atos da Administragi0, Nao é necessério seja integral, bastando a noticia resumida na imprensa oficial, com indicagao das partes, objeto ¢ valor do ajuste. O contrato administrative regularmente publicado dispensa testemunhas € registro em cartério, pois, como todo ato administrativo, traz em si a presungao de legitimidade & vale contra terceiros desde a sua publicagao. O contetido do contrato é a vontade das partes expressa no momento de sua formalizagio. Daf a necessidade de clausulas que fixem com fidelidade 0 objeto do ajuste definam com preci conformidade com o edital ¢ a proposta vencedora, No caso de dispensa de licitagao, 0 contetido do contrato deve ater-se ao despacho que autorizou sua realizagao e & proposta escolhida Integram 0 contrato também o edital, 0 projeto com suas especificagdes, memoriais, célculos, planilhas, cronogramas e demais elementos pertinentes e complementam-no, ainda que nao expressas em suas cldusulas, as disposigdes de leis, regulamentos, caderno de encargos da reparti¢ao contratante e normas técnicas oficiais concernentes ao seu objeto Todo contrato administrativo possui cléusulas essenciais ou necessérias © cldusulas acessérias ou secundétias. Aquelas fixam o objeto do ajuste ¢ estabelecem as condicaes fundamentais para sua execugdo; estas complementam e esclarecem a vontade das partes, para melhor entendimento do avengado. As primeiras nao podem faltar no contrato, pena de nulidade, tal seja a impossibilidade de se definir seu objeto e de se conhecer, com certeza juridica, os direitos ¢ obrigagdes de cada uma das partes; as segundas, por sua irrelevancia, nao afetam 0 contetido negocial, podendo ser omitidas sem invalidar o ajuste. De um modo geral, sio clausulas essenciais ou necessérias em qualquer contrato administrativo as que: definam o objeto ¢ seus elementos caracterfsticos; estabelegam 0 regime de execugao da obra ou do servigo ou a modalidade do fornecimento; fixem 0 prego, as condigdes de pagamento e, quando for 0 caso, os critérios de reajustamento; marquem os prazos o 0s direitos, obrigagdes, encargos ¢ responsabilidades dos contratantes, em pagina 4041 de inicio, execugdo, conclusdo ¢ entrega do objeto do contrato; indiquem o valor € os recursos para atender as despesas contratuais; discriminem os direitos e obrigagées das partes; estabelegam ‘08 casos de rescisio do contrato; presctevam as condigdes de importagio, a data e a taxa de cambio para conversio, quando for 0 caso. Essencial seré toda cléusula cuja omissio impega ou dificulte a execugao do contrato, quer pela indefinigao de seu objeto, quer pela incerteza de seu prego, quer pela falta de outras condigdes necessérias ¢ nao esclarecidas. As leis administrativas facultam & Administragao a exigéncia de garantia a fim de assegurar a execugio do contrato. Por isso mesmo, s6 pode ser pedida ao licitante vencedor, e nao mais a todos os participantes da licitagao. A escolha da garantia fica a critério do contratado, dentre as modalidades enumeradas na lei. Quando pretendida pela Administracao, deveré constar do edital ou convite ¢ ser liberada apés o cumprimento integral do contrato ou, facultativamente, na proporgéo do seu cumprimento, como estimulo ao bom desempenho do contratado. A perda da garantia se dé toda vez. que seu ofertante faltar com o prometido & Administragao, nos termos do edital ou do contrato, ou em conseqiiéncia do desconto de débitos ou de multas em que o contratado incidir ¢ nao recolher no devido tempo. Nesses casos, a Administragao poderé incorporar ao seu patrimdnio a caugdo em dinheito ou em titulos, até limite devido pelo contratado, ou cobrar do fiador ou do segurador as respectivas garantias por eles prestadas, Reduzida ou perdida a garantia inicial, € licito A Administragdo exigir sua recomposigao para prosseguimento do contrato, sob pena de rescisdo unilateral por inadimpléncia do contratado. As principais garantias usualmente exigidas pela Administragao. para assegurar 0 cumprimento de seus contratos so a caucao (em dinheiro, em titulos ou fidejusséria), a fianga bancéria ¢ o seguro-garantia. Essas garantias so alternativas, isto é, a exigéncia de uma exclui as outras, mas podem ser pedidos concomitantemente com elas o seguro de pessoas ¢ bens € 0 compromisso de entrega de material ou equipamento. Vejamos em que consiste cada uma dessas modalidades Caugao é toda garantia em dinheiro, em titulo da divida piiblica (caugao real) ou em responsabilidade de terceiro (caugio fidejusséria ou fianca). E uma reserva de numerério, de valores ou de responsabilidade de terceiro que a Administragio pode utilizar sempre que 0 contratado faltar a seus compromissos, 0 que o torna contratualmente em débito. Fianga baneéria é a garantia fidejusséria fornecida por um banco que se responsabiliza perante a Administragdo pelo cumprimento das obrigagdes do contratado. E de natureza comercial e onerosa, pelo qué obriga o banco solidariamente até o limite da responsabilidade afiangada, sem lhe permitir o beneficio de ordem, que é privativo da fianga Civil. Seguro-garantia de obrigagao contratual é a garantia oferecida por uma companhia seguradora para assegurar a plena execuc3o do contrato. Na apélice de seguro- garantia a seguradora obriga-se a completar & sua custa 0 objeto do contrato ou a pagar & Administragdo 0 necessério para que esta o transfira a terceiro ou o realize diretamente. Seguro de pessoas ¢ bens pode ser exigido nos contratos administrativos cuja execugao seja particularmente perigosa. Nao se confunde com o seguro por acidentes no trabalho (encargo normal do contratado), porque sua finalidade & a garantia de terceiros contra danos materiais ou pessoais, de responsabilidade conjunta e solidéria da Administragio e do empreiteiro, nas obras e servigos puiblicos, indenizveis independentemente de culpa do executor. Compromisso de entrega de material, produto ou equipamento de fabricago ou produgao de terceiros estranhos a0 contrato ¢ medida cautelar tomada pela pagina 41Administragao nos ajustes que exigem grandes e cont{nuos fornecimentos, no sentido de que contratado apresente documento firmado pelo fabricante, produtor ou fornecedor autorizado obrigando-se a fornecer e manter o fornecimento durante a execugio do ajuste. A obrigagio é entre este € 0 contratado, nao se erigindo em titulo executério da Administragio, pois 0 compromissério nao participa da relagéo contratual administrativa Executar o contrato € cumprir suas cléusulas segundo a comum intengao das partes no momento de sua celebragio. A execucao refere-se nao s6 a realizagao do objeto do contrato como, também, & perfeigao técnica dos trabalhos, aos prazos contratuais, &s condigdes de pagamento ¢ a tudo o mais que for estabelecido no ajuste ou constar das normas legais como encargo de qualquer das partes, Executar 0 contrato é, pois, cumpri-lo no seu objeto, nos seus prazos ¢ nas suas condigées. © contrato administrative, como, de resto, qualquer contrato, deve ser executado fielmente, exercendo cada parte seus direitos ¢ cumprindo suas obrigagdes. Na execugao do contrato administrativo a Administragao nivela-se ao particular, de modo que a cada obrigagao deste corresponde um direito daquela, ¢ vice-versa, segundo as cléusulas contratuais € as normas pertinentes. © principal direito da Administragio, alm dos consubstanciados nas cléusulas contratuais ¢ nos regulamentos préprios da espécie, visando 4 obtencao do objeto do contrato, € 0 de exercer suas prertogativas diretamente, isto é, sem a intervengio do judicidrio, a0 qual cabe ao contratado recorrer sempre que nao concordar com as pretensdes da Administrago € nao lograr compor-se amigavelmente com ela. O principal direito do contratado € 0 de receber 0 prego, nos contratos de colaboragdo (execugao de obras, servigos ¢ fornecimentos), na forma ¢ no prazo convencionados, ‘ou, do mesmo modo, a prestagio devida pela administrago, nos contratos de atribuigdo (concessdo de uso de bens puiblicos ¢ outros dessa espécie). A esse seguem-se o dircito manutengio do equilibrio financeiro, no caso de alteragio unilateral, e 0 de exigir da Administragio 0 cumprimento de suas priprias obrigagGes, ainda que nao consignadas expressamente, como a de entregar o local da obra ou servigo livre e desembaracado, a de nao criar obsticulos a0 normal andamento dos trabalhos ¢ a de expedir as necessérias ordens de servigo, dentro dos prazos estabelecidos, se for o caso. O descumprimento dessas obrigagies dé 20 particular o direito de pedir a resciso judicial do contrato, com a devida indenizag4o por perdas e danos. As obrigagdes da Administragdo reduzem-se, geralmente, ao pagamento do prego ajustado, ao passo que as do contratado se expressam no cumprimento da prestagéo prometida. Isso nos contratos de colaborag3o, porquanto nos de atribuigéo invertem-se as posigdes, ficando a cargo da Administragao a prestagio do objeto contratual ¢ ao particular 0 pagamento da remunerago convencionada Outra obrigagdo da Administragao € a entrega do local da obra ou do servigo na espécie nas condigdes que permitam ao contratado a regular execucdo do contrato, Nesse encargo da Administragao compreendem-se as desapropriagdes necessérias, as serviddes administrativas, as interdigdes de transito ¢ demais atos de autoridade que sé 0 Poder Piblico pode praticar. A nfo entrega do local nas condigdes e prazos avengados ow a alteragao do projeto rende ensejo a ampliagéo dos cronogramas, revisio de precos € até mesmo & rescisdo do contrato, tais sejam os gravames ou a impossibilidade da execugao. Quanto ao particular, ao lado da prestagao do objeto do contrato, que & a principal, existem outras obrigagGes exigiveis, ainda que nao consignadas expressamente no instrumento contratual, por decorrerem dos prinefpios e normas que regem os ajustes do Direito pagina 42,48 Pablico, tais como a observincia das normas técnicas adequadas; 0 emprego do. material apropriado, quantitativa e qualitativamente; a sujeigdo aos acréscimos ou supressdes legais: exectigio pessoal do objeto do contrato; atendimento dos encargos trabalhistas, previdencisrios, fiscais e comerciais decorrentes da execuco; manutengo no local da obra ou servigo de preposto em condigdes de tratar com a Administragao ¢ dela receber a orientagao cabtvel. A observancia das normas técnicas adequadas € 0 emprego do material apropriado em quantidade e qualidade compativeis com o objeto do contrato constituem deveres élico-profissionais do contratado, presumidos nos ajustes administrativos, que visam sempre a0 melhor atendimento do servigo piblico. Daf por que o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, as suas expensas, no todo ou em parte, 0 objeto do contrato em que se verifiquem vicios, defeitos ou incoregdes resultantes da execugdo ou dos materiais empregados. Entre nés, as normas técnicas oficiais sio as da Associagao Brasileira de Normas ‘Técnicas - ABNT Variagdes de quantidade sdo acréscimos ou supressdes legais, admiss{veis nos ajustes administrativos, nos limites regulamentares, sem modificagao dos pregos unitérios sem necessidade de nova licitagao, bastando 0 respectivo aditamento, quando se verificar aumento, ou a simples ordem escrita de supressio, havendo redugdo. Nesses casos, que, por isso mesmo, ndo configuram hipsteses de alteragao unilateral, o contratado tem direito a executar os acréscimos nas mesmas condigdes do contrato inicial e a Administrag3o nio fica obrigada a compor perdas ¢ danos quando determina as redugdes permitidas, sujeitando-se apenas a0 pagamento do que houver sido realizado antes da ordem de supressio, Além dos limites de variagao, € obrigatéria a licitacao do acréscimo, salvo se houver motivo para a sua dispensa, e, tratando-se de supressio superior ao permitido, 0 contrato poderé ser rescindido, com as indenizagoes devidas. Todo contrato administrative é firmado intuitu personae, isto é, tendo em vista a pessoa fisica ou juridica que, através do procedimento da licitagao ou de outros meios, nos casos de dispensa, demonstrou possuir idoneidade para executar plenamente seu objeto, sob 0 uiplice aspecto juridico, técnico e financeiro. Assim sendo, compete-lhe executar pessoalmente 0 objeto do contrato, ou seja, sem transferéncia de responsabilidades ou subcontratagdes nao autorizadas pela Administragao, Independentemente de clusula contratual, o contratado é responsével pelos encargos trabalhistas, previdenciérios, fiscais ¢ comerciais decorrentes da execugao do contrato, so os encargos de execugdo. Esta é a regra, Mas, por disposigao legal, regulamentar ou contratual (quando a lei o permitir ou for omissa), podera a Administragao assumir tais encargos ‘ou solidarizar-se com o contratado no seu pagamento. E obrigagdo impostergdvel do contratante a manutengao, no local da obra ou servigo, de preposto credenciado para dirigir os trabalhos, informar a fiscalizagao e atender &s recomendagies da Administragao na execueao do contrato. © acompanhamento da execug’o do contrato & direito e dever da Administragio e nele se compreendem a fiscalizagao, a orientagao, a interdicao, a intervengio e a aplicagao de penalidades contratuais, Esse acompanhamento compete aos proprios Srgaos interessados, mas pode realizar-se por delegacao expressa, através de assessorias ou consultorias especializadas, ficando sempre reservada & administragao a imposigao das medidas punitivas. A fiscalizagao da execucio do contrato abrange a verificagao do material e do trabalho, admitindo testes, provas de carga, experiéncias de funcionamento e de produgio e tudo o mais que se relacionar com a perfeigao da obra, do servigo ou do fornecimento. A sua finalidade € assegurar a perfeita execugio do contrato, ou seja, a exata correspondéncia dos trabalhos com o projeto ou com as exigéncias previamente estabelecidas pela Administragao, pagina 43tanto nos seus aspectos técnicos quanto nos prazos de realizagao, e, por isso mesmo, hé de pautar- se pelas cléusulas contratuais, pelas normas regulamentares do servico e pelas disposigées do caderno de obrigagdes, se existente A otientagio da execugio do contrato é também direito-dever da Administragao, que se exterioriza pelo forecimento de normas e diretrizes sobre seus objetivos, para que o particular possa colaborar eficientemente com o Poder Piiblico no empreendimento em que ambos estio empenhados. Nao se confunde com a diregao do contrato, que é sempre do contratado, principalmente na empreitada, caracterizada pela autonomia técnica, operacional € econdmica do empreiteiro na execugao do ajuste, por sua conta ¢ risco, na forma avengada. A interdigéo da execugio do contrato € 0 ato escrito pelo qual a Administragao determina a paralisagdo da obra, do servigo ou do fornecimento que venha sendo feito em desconformidade com 0 avengado. Ea aplicagao dos principios da autotutela e da auto- executoriedade, que regem a atividade administrativa, de modo que ao contratado inconformado com a decisio s6 cabe usar dos recursos hierarquicos ou das vias judiciais cabiveis para a defesa de seus direitos, A intervengao na execugio do contrato é providéncia extrema que se justifica quando 0 contratado se revela incapaz de dar fiel cumprimento a0 avengado, ou ha iminéncia ou efetiva paralisag4o dos trabalhos, com prejuizos potenciais ou reais para o servigo ptblico. Por isso mesmo, e por ser medida autoexecutavel pela Administragao, exige justa causa, caracterizada pelo grave descumprimento do contrato ou pela ocorréncia de fatos estranhos & conduta do contratante que ponham em risco a execugdo, sem o qué seré ilegitima. A aplicagao de penalidades contratuais é medida auto-executéria de que se vale a Administrag3o quando verifica a inadimpléncia do contratado na realizagio do objeto do contrato, no atendimento dos prazos ou no cumprimento de qualquet outra obrigagao a seu cargo. A tinica excegao ao principio da auto-executoriedade desse poder-dever da Administragao ocorre quando © punido resiste ¢ h necessidade de cobranga de quantia em dinheiro ou apreensdo de seus bens, caso em que se impée a utilizagao do procedimento judicial adequado. A entrega e recebimento do objeto do contrato constitui a etapa final da execugio de todo ajuste administrativo para a liberagao do contratado. O recebimento do objeto do contrato pode ser provisério ou definitivo. Recebimento provissrio é 0 que se efetua em carter experimental, dentro de um periodo determinado, para a verificagao da perfeigio do objeto do contrato, que, para tanto, deverd ser submetido as provas ou testes necessérios & comprovagao de sua qualidade, resisténcia, operatividade conformidade com o projeto ¢ especificagdes. As falhas ¢ imperfeicies verificadas no perfodo do recebimento provisério, durante o qual ficam retidas as garantias oferecidas & execugdo, ocorrem todas por conta do contratado. Transcorride 0 prazo do recebimento provisério sem impugnacao da Administragdo, entende-se 0 objeto do contrato recebido definitivamente. A tegra € 0 recebimento definitive, de modo que 0 provisério deve ser expressamente previsto. no edital ou no contrato, em conformidade com as normas regulamentares, ¢ ressalvado no tetmo proprio. Recebimento definitive € 0 que a Administragio faz em carter permanente, incorporando 0 objeto do contrato a0 seu patrimGnio € considerando 0 ajuste regularmente executado pelo contratado. recebimento definitive exonera 0 contratado dos encargos contratuais, mas no da responsabilidade pela solider ¢ seguranga da obra, por cinco anos, nos termos do art 1.245 do CC, nem das faltas ético-profissionais e muito menos das sangdes penais cabiveis em pagina 4445 razdo de morte ou lesio corporal causada a terceito ¢ a ele imputével por dolo ou culpa na execugao imperfeita do objeto do contrato. ExtingZo do contrato é a cessagio do vinculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento de suas cléusulas ou pelo seu rompimento, através da rescisio ou da anulagao, A extingao do contrato pela conclusio de seu objeto € a regra, ocorrendo de pleno direito quando as partes cumprem integralmente suas prestacGes contratuais, ou seja, a realizagao do objeto do ajuste por uma delas e o pagamento do prego pela outra. O recebimento definitivo importa o reconhecimento da conclusio do objeto do contrato, operando sua extingao. A extingao do contrato pelo término de seu prazo é a regra nos ajustes por tempo determinado, nos quais 0 prazo é de eficécia do negécio juridico contratado, de modo que, uma ver expirado, extingue-se 0 contrato, qualquer que seja a fase de execucao de seu objeto, como ocorre na concessao de servigo piblico. A extingo do contrato pela rescisio (administrativa, judicial, amigdvel ou de pleno direito) é forma excepcional, por importar a prematura cessagao do ajuste, em meio & sua execugdo. A extingao do contrato pela anulagio € também forma excepcional ¢ sé pode ser declarada quando se verificar ilegalidade na sua formalizago ou em cléusula essencial. Assim, tem-se considerado nulo 0 contrato realizado sem concorréncia, quando a lei a exige, ou mediante concorréncia fraudada no seu procedimento ou julgamento ou, ainda, quando o ajuste contraria normas legais em pontos fundamentais de seu contetido negocial. A anulacao do contrato € ato declaratério de invalidade preexistente, pelo que opera efeitos ex tune, retroagindo &s suas origens. Quando feita pela Administragio, deve formalizar-se por decreto, despacho ou termo circunstanciado, em que se apontem os motivos da invalidade € 0 dispositive legal ou regulamentar infringido, pois s6 a ilegalidade autoriza a extingdo do contrato pela via anulatéria Do mesmo modo, s6 a ilegalidade autoriza a anulagéo do contrato administrative pelo Poder Judicidrio, através das vias judiciais comuns (agées ordindrias anulatérias) ou especiais (mandado de seguranga ou agdo popular), conforme o caso e o direito subjetivo a ser protegido. Assinale-se, finalmente, que inexiste revogagio de contrato, como Jamentavelmente ainda se entende entre nés, porque o instituto € privativo dos atos unilaterais. Todavia, os mesmos motivos que ensejam a revogacao dos atos administrativos (conveniéncia da Administracao ou interesse ptiblicos) podem autorizar a extingao do contrato, o que se faz. através da rescisdo unilateral ou administrativa, com a composigao dos prejuizos suportados pelo contratado, Prorrogagao do contrato é o prolongamento de sua vigéncia além do prazo inicial, com o mesmo contratado ¢ nas mesmas condigdes anteriores. Assim sendo, a prorogagio, que € feita mediante termo aditivo, independe de nova licitacao, podendo seu prazo ser igual, inferior ou superior ao do contrato original, © essencial é que, nos contratos que se extinguem pelo decurso de prazo, tenha sido prevista no edital, ou em cléusula contratual, quando dispensada a licitagao inicial. Renovasao do contrato é a inovagio no todo ou em parte do ajuste, mantido, porém, seu objeto inicial. A sua finalidade é a manutencao da continuidade do servico piiblico, pelo que admite a recontratagao direta do atual contratado, desde que as circunstancias a justifiquem ¢ permitam seu enquadramento numa das hipéteses legais de dispensa ou inexigibilidade de licitagao, como ocorre, p. ex., quando 0 contrato original se extingue faltando pequena parte da obra, servigo ou fornecimento para concluir, ou quando surge durante a pagina 4546 ‘execugao a necessidade de uma ampliacdo nao prevista, mas facilmente executével com o pessoal ‘© equipamento ja em atividade. Inexecug4o ou inadimpléncia do contrato € 0 descumprimento de suas cldusulas, no todo ou em parte. Pode ocorrer por a¢io ou omissao, culposa ou sem culpa, de qualquer das partes, caracterizando 0 retardamento (mora) ou 0 descumprimento integral do ajustado. ‘A inexecugao ou inadimpléncia culposa é a que resulta de ago ou omissio da parte, decorrente de negligéncia, imprudéncia, imprevidéncia ou impericia no atendimento das clausulas contratuais. O conceito de culpa no Direito Administrativo é 0 mesmo do Direito Civil, consistindo na violagao de um dever preexistente: dever de diligéncia para o cumprimento de prestagdo prometida no contrato. A inexecugo ou inadimpléncia sem culpa é a que decorre de atos ou fatos estranhos & conduta da parte, retardando ou impedindo totalmente a execugao do contrato. Nesse caso, embora ocorra a inadimpléncia e possa haver rescisio do contrato, no haverd responsabilidade alguma para os contratantes, porque aqueles eventos atuam como causas justificadoras da inexecugao do contrato. Quando sobrevem eventos extraordindrios, imprevistos e imprevisiveis, ‘onerosos, retardadores ou impeditivos da execugao do contrato, a parte atingida fica liberada dos encargos originarios ¢ 0 ajuste h4 que ser revisto ou rescindido, pela aplicagao da teoria da imprevisao, provinda da cléusula rebus sic stantibus, nos seus desdobramentos de forga maior, caso fortuito, fato do principe, fato da Administragdo ¢ interferéncias imprevistas, que examinaremos a seguir. A teoria da imprevisdo consiste no reconhecimento de que eventos novos, imprevistos ¢ imprevisiveis pelas partes ¢ a elas nao imputiveis, refletindo sobre a economia ou a execugao do contrato, autorizam sua revisio, para ajusté-lo &s circunstancias supervenientes. E a aplicagao da velha cléusula rebus sic stantibus aos contratos administrativos, a exemplo do que ‘ocorre nos ajustes privados, a fim de que sua execugao se realize sem a ruina do contratado, na superveniéncia de fatos nao cogitados pelas partes, criando Gnus excessivo para uma delas, com vantagem desmedida para a outra. Forga maior ¢ caso fortuito s4o eventos que, por sua imprevisibilidade ¢ inevitabilidade, criam para o contratado impossibilidade intransponivel de normal execugio do contrato Forga maior é 0 evento humano que, por sua imprevisibilidade inevitabilidade, cria para 0 contratado impossibilidade intransponivel de regular execucio do contrato. Caso fortuito € 0 evento da natureza que, por sua inprevisibilidade & inevitabiliddade, cria para o contratado impossibilidade intranspontvel de regular execucao do contrato. Caso fortuito 6, p. ex., um tuffo destruidor em regides nao sujeitas a esse fendmeno; ou ‘uma inundagdo imprevisfvel que cubra 0 local da obra; ou outro qualquer fato, com as mesmas caracteristicas de imprevisibilidade e inevitabilidade, que venha a impossibilitar totalmente a execugao do contrato ou retardar seu andamento, sem culpa de qualquer das partes. O que caracteriza determinado evento como forca maior ou caso fortuito sio, pois, a imprevisibilidade (e nao a imprevisio das partes), a inevitabilidade de sua ocorréncia 0 impedimento absoluto que veda a regular execugdo do contrato, Fato do principe € toda determinagio estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista e imprevisivel, que onera substancialmente a execugdo do contrato administrativo. fundamento da teoria do fato do principe € 0 mesmo que justifica a indenizagao do expropriado por utilidade pblica ou interesse social, isto é, a Administraga0 nao pagina 46,47 pode causar danos ou prejuizos aos administrados, ¢ muito menos a seus contratados, ainda que em beneficio da coletividade. Quando isso ocorre, surge a obrigacao de indenizar. © fato do principe, caracterizado por um ato geral do Poder Péblico, tal como a proibigao de importar determinado produto, s6 reflexamente desequilibra a economia do contrato ou impede sua plena execucao. Fato da Administragdo € toda ag30 ou omissio do Poder Péblico que, incidindo direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execugio. O fato da administragao equipara-se 2 forga maior e produz os mesmos efeitos excludentes da responsabilidade do particular pela inexecugao do ajuste. E o que ocorre, p. ex., quando a Administragio deixa de entregar o local da obra ou servigo, ou nao providencia as desapropriagbes necessérias, ou atrasa os pagamentos por longo tempo, ou pratica qualquer ato impeditivo dos trabalhos a cargo da outra parte. Em todos esses casos 0 contratado pode pleitear a rescisio do contrato, amigdvel ou judicialmente, por culpa do Poder Péblico; © que nao se lhe permite a paralisagio suméria dos trabalhos pela invocagdo da excegdo de contrato nao cumprido, inaplicavel aos ajustes administrativos. Interferéncias imprevistas so ocorréncias materiais ndo cogitadas pelas partes na celebragio do contrato mas que surgem na sua execucio de modo surpreendente excepcional, dificultando ¢ onerando extraordinariamente 0 prosseguimento ¢ a conclusio dos ‘rabalhos. ‘As interferéncias imprevistas nfo se confundem com outras eventuais superveniéncias (caso fortuito, forga maior, fato do principe, fato da Administragdo), porque estas sobrevém ao contrato, ao passo que aquelas o antecedem, mas se mantém desconhecidas até serem reveladas através das obras e servigos em andamento, dada sua omissao nas sondagens ou sua imprevisibilidade para o local, em circunstincias comuns de trabalho. P. ex., numa obra piiblica, o encontro de um terreno rochoso e no arenoso como indicado pela Administrago, ou ‘mesmo a passagem subterranea de canalizagdo ou dutos nao revelados no projeto em execugao. ‘A inexecugao do contrato administrativo propicia sua rescisio e pode acarretar, para o inadimplente, conseqiiéncias de ordem civil e administrativa, inclusive a suspensao provisGria e a declaragao de inidoneidade para contratar com a Administragao. Responsabilidade civil € a que imp6e a obrigagio de reparar o dano patrimonial. Pode provir da lei (tesponsabilidade legal), do ato ilicito (responsabilidade por ato ilicito) e da inexecugao do contrato (responsabilidade contratual), que é a que nos interessa Na inexecugao do contrato administrativo a responsabilidade civil surge como uma de suas primeiras consequéncias, pois, toda vez que o descumprimento do ajustado causar prejuizo & outra parte, o inadimplente fica obrigado a indenizé-la Responsabilidade administrativa é a que resulta da infringéncia de norma da Administragio estabelecida em lei ou no prdprio contrato, impondo um énus a0 contratado para com qualquer érgao piblico. ‘As sangdes administrativas - multa, interdigao de atividade, suspensio proviséria e declaragio de inidoneidade - sio aplicaveis diretamente pela Administracio, mediante procedimento interno em que se faculte defesa ao infrator. Se a responsabilizagao for ilegal, abusiva ou arbitréria, o interessado poder opor-se a ela pelo recurso hierérquico ou pela via judicial adequada. Suspensio proviséria ou temporaria do direito de participar de licitagao & de contratar com a Administragio é sangéo administrativa com que se punem os contratados que culposamente prejudicarem a licitagdo ou a execugdo do contrato, embora por fatos ou atos de menor gravidade. Se o infrator age com dolo ou se a infragio é grave, a sangao adequada sera a declaragao de inidoneidade. pagina 4748 Declaragdo de inidoncidade é penalidade aplicdvel por faltas graves do contratado inadimplente, para impedir que continue contratando com a Administragao. Nao é, a rigor, uma penalidade contratual, mas uma sang30 administrativa genérica, que s6 pode ser aplicada pela autoridade indicada na norma legal que a consigna, na forma e nos casos expressamente estabelecidos, A derradeira observagdo € a de que a declaragao de inidoneidade exige oportunidade de defesa ¢ admite cancelamento, desde que afastada a diretoria, a equipe técnica ou © profissional responsavel pelas falhas contratuais e técnicas, pois, cessada a causa, devem cessar os efeitos da sangio. Mesmo a pessoa fisica atingida pela sangdo poderd reabilitar-se demonstrando seu bom desempenho posterior perante outras Administrag6es, porque sio contra a indole do Direito as interdigdes administrativas perpétuas. A revisio do contrato, ou seja, a modificagio das condigées de sua execugio, pode ocorrer por interesse da prépria Administragio ou pela superveniéncia de fatos novos que tornem inexeqiifvel o ajuste inicial. A primeira hipstese surge quando o interesse Piiblico exige a alteraco do projeto ou dos processos técnicos de sua execugao, com aumento dos encargos ajustados; a segunda, quando sobrevém atos do Governo ou fatos materiais imprevistos ¢ imprevisiveis pelas partes que dificultam ou agravam, de modo excepcional, o prosseguimento ¢ a conclusio do objeto do contrato, por obstéculos intransponiveis em condigdes normais de trabalho ou por encarecimento extraordindrio das obras e servigos a cargo do particular contratado, que impdem uma recomposigo dos pregos ajustados, além do reajuste prefixado. Em qualquer desses casos o contrato € passivel de revisio, para adequagao A nova realidade e recomposigao dos pregos, em face da situacio emergente. Nao se trata, aqui, do reajustamento de prego constante do contrato, mas sim de revisio do prdprio ajuste diante de circunstancias ¢ fatos imprevistos, imprevisiveis e estranhos ao acordo inicial das partes. E obrigatéria a recomposigao dos pregos quando as alterages do projeto ou do cronograma de sua execucao, impostas pela Administragao, aumentam os custos ou agravam os encargos do particular contratado, ou quando atos gerais do Governo ou dificuldades materiais as passam a onerar extraordinariamente 0 cumprimento do contrato, desequilibrando a ‘equacao financeira estabelecida inicialmente entre as partes. Rescisio € © desfazimento do contrato durante sua execug’o por inadimpléncia de uma das partes, pela superveniéncia de eventos que impegam ou tornem inconveniente © prosseguimento do ajuste ou pela ocorréncia de fatos que acarretem seu rompimento de pleno dircito. A rescisdo pode efetivar-se por diversas formas, a saber: por ato unilateral da Administragao (rescisio administrativa), por acordo entre as partes (rescisio amigavel), por decisao judicial (rescisio judicial), por declaragdo da ocorréncia de fato previsto como extintivo do contrato (rescisio de pleno direito). Vejamos cada uma dessas formas de rescisio. Rescisio administrativa é a efetivada por ato proprio ¢ unilateral da Administragao, por inadimpléncia do contratado ou por interesse do servigo piblico. No primeiro caso pode ou nao haver culpa do contratado, mas no segundo essa é sempre inexistente. Por outro Jado, em qualquer desses casos exige-se procedimento regular, com oportunidade de defesa e justa causa, pois a rescisio administrativa nao é discricionéria, mas Vinculada aos motivos ensejadores desse excepcional distrato. O ato rescisério, expresso em decreto ou despacho, deveré ser consubstanciado em termo, no qual se descreva o estado em que se encontra 0 objeto do contrato © se indiquem os motivos ¢ disposigdes, normativas ou contratuais, que embasaram a rescisio, para que a qualquer tempo se possa evidenciar sua legitimidade e fixar a indenizagio, se devida. pagina 48,49 Esse termo € 0 ato formalizador da resciso administrativa, operando seus efeitos a partir da data de sua publicagao ou ciéncia oficial ao interessado (ex nunc). A rescisio administrativa por inadimpléncia do contratado ocorre quando este descumpre cléusula essencial do contrato e, em conseqiiéncia, retarda ou paralisa sua execugio ou desvirtua seu objeto. A inadimpléncia pode ser culposa, quando resultante de negligéncia, imprudéncia, imprevidéncia ou impericia do contratado, ou sem culpa, quando atribuivel a forga maior, caso fortuito, fato do principe ou fato da Administragao, que constituem ccausas justificadoras da inexecugdo, como vimos precedentemente. A rescisio administrativa por interesse pibblico ou conveniéncia da Administragio tem por fundamento a variagao do interesse piblico, que autoriza a cessagao do ajuste quando este se torna intitl ou prejudicial & coletividade. Ao efetivar a rescisio por interesse piiblico, a Administragio poder fixar o valor da indenizagio cabivel, verificado através de ‘operagées contabeis. O contratado nao poderé opor-se & medida, mas, nio concordando com 0 valor da indenizagao, deverd recorrer &s vias judiciais adequadas, pleiteando unicamente a justa reparagio dos danos sofridos com a antecipada extingo do contrato. Rescisdo amigavel é a que se realiza por mtituo acordo das partes, para a exting’o do contrato ¢ acerto dos direitos dos distratantes. E feita, normalmente, nos casos de inadimpléncia sem culpa e nos que autorizam a rescisao por interesse publico. A rescisao judicial € a decretada pelo Poder Judicidrio em acio proposta pela parte que tiver direito & extingo do contrato. Essa resciso tanto pode ser obtida pelo particular como pela Administragdo, sendo obrigatéria para aquele ¢ opcional para esta, que dispde de poder para operar a rescisio administrativa, por ato proprio. O Estatuto admite quatro casos para o pedido de resciséo pelo contratado: a) suspensio da execugo do contrato, por ordem escrita da Administragdo, por prazo superior a cento ¢ vinte dias; b) atraso superior a noventa dias dos pagamentos devidos pela Administragao; c) a no liberagao, por parte da Administragio, de rea, local ou objeto para execugdo do contrato, nos prazos ajustados; d) ocorréncia de caso fortuito ou de forca maior, regularmente comprovada (art. 68, XV a XVID. ‘A agio para rescindir o contrato é de rito ordindtio ¢ admite pedidos cumulados de indenizagdo, retengao, compensago ¢ demais efeitos decorrentes das relagdes contratuais em discussio, processando-se sempre no juizo privativo da Administragao interessada, que improrrogavel. A agio popular € também meio de rescisio judicial indireta, posto que cabivel para a invalidago de contrato firmado com a Administragio, autarquia ¢ entidade paraestatal ou subvencionada com dinheiros puiblicos, desde que lesivo de seu patriménio, © mandado de seguranga poderd ser impetrado adequadamente para anulagdo de ato ilegal ou abusivo da autoridade, conduzindo obliquamente & cessagao dos efeitos do contrato, o que equivale a sua rescisao. Rescisio de pleno dircito € a que se verifica independentemente de manifestago de vontade de qualquer das partes, diante da s6 ocorréncia de fato extintivo do contrato previsto na lei, no regulamento ou no proprio texto do ajuste, tais como o falecimento do contratado, a dissolugao da sociedade, a faléncia da empresa, o perecimento do objeto contratado e demais eventos de efeitos semelhantes. Ocorrendo o fato extintivo, rompe-se automaticamente o contrato, devendo ambas as partes cessar sua execugao, Nao hi, portanto, necessidade de ato formal de rescisao, nem de decretagio judicial: a rescisio de pleno direito resulta do préprio fato extintivo, sendo meramente declaratério qualquer reconhecimento dessa situagao, cujos efeitos, por isso mesmo, retroagem a data do evento rescisério (ex tune). pagina 49)so A rescisdo de pleno direito pode dar-se com ou sem indenizagao, conforme previsto em norma legal ou regulamentar ou convencionado no contrato. Veremos, a seguir, os principais contratos administrativos, a saber: contrato de obra ptiblica; contrato de servigo; contrato de trabalhos artisticos; contrato de fornecimento; contrato de concessio; contrato de gerenciamento. Contrato de obra publica é todo ajuste administrativo que tem por objeto uma construgio, uma reforma ou uma ampliagéo de imével destinado ao piiblico ou ao servigo piiblico, Qualquer desses casos configura obra piblica, que, em sentido administrativo, é toda realizagao material a cargo da Administracao ou de seus delegados. A. obra piiblica pode ser classificada em quatro modalidades de empreendimento, a saber: equipamento urbano (ruas, pragas, estédios, monumentos; calgamentos e canalizagdes; redes de energia elétrica e de comunicagao; viadutos, ttineis, "metrés" e demais melhoramentos préprios das cidades); equipamento administrativo (instalagdes ¢ aparelhamentos para o servico administrative em geral); empreendimentos de utilidade publica (ferrovias, rodovias, pontes, portos, aeroportos, canais, obras de saneamento, represas, usinas hidrelétricas ‘ou atémicas e demais construgdes de interesse coletivo); edificios publicos (sedes de governo, repartiges piiblicas, escolas, hospitais, presidios etc.) Embora tratando de equipamento urbano, equipamento administrativo, empreendimento de utilidade piblica ou edificio piiblico, 0 contrato administrativo s6 seré de obra piiblica se objetivar uma construgio, reforma ou ampliago de imével, porque o que caracteriza obra, para fins de contratacdo administrativa, e a distingue do servigo é a predominancia do material sobre a atividade operativa. Construgdo no sentido técnico usado pelas normas administrativas, € a conjugacao de materiais ¢ de atividades empregados na execugdo de um projeto de Engenharia. Construgao é género de que a edificagao - obra destinada especificamente a habitagZo, trabalho, culto ou, enfim, a uma utilizagao humana pessoal - é espécie (exemplificando: uma ponte ou um estabulo é uma construgio, mas ndo uma edificac4o; uma casa é, genericamente, uma construgo , especificamente, uma edificaga0). Modemnamente, denomina-se construgao civil toda obra - particular ou publica - destinada a fins pacificos, em oposicao & construgao militar, que abrange toda obra bélica. Reforma é obra de melhoramento nas construgdes, sem aumentar sua rea ou capacidade. Caracteriza-se pela colocagao de seu objeto em condigdes normais de utilizagéo ou funcionamento, sem ampliagdo das medidas originais de seus elementos. Ampliagao € obra de aumento da rea ou capacidade da construgdo. Na ampliagéo mantém-se a orientagao do projeto originério, mas se acresce a érea ow a capacidade da construgao. Regime de execucdo € 0 modo pelo qual nos contratos de colaboragao, isto 6, nagueles em que o particular se propoe a realizar algo para o Poder Pablico, sc estabelecem as relagdes negociais entre as partes, tendo em vista a realizagao de seu objeto pelo contratado ¢ a respectiva contraprestagao pecunidria pela Administragao. contrato de obra publica admite trés modalidades de regime de execugao, a saber: empreitada, administragéo contratada e tarefa, as quais podem ser combinadas entre si, formando um contrato misto. Para os grandes e complexos empreendimentos de Engenharia tem- se adotado 0 contrato de gerenciamento, Pelo contrato de empreitada, que é 0 mais usado, a Administracio comete ao particular a execugio da obra por sua conta € risco, mediante remuneragao previamente ajustada, tal como acontece na empreitada civil. pagina SO51 Quanto ao modo de remuneracdo, o regime de empreitada pode ser por prego global e por preco unitério, ou misto. Empreitada por prego global aquela em que se ajusta a execugo por prego certo, embora reajustavel, previamente estabelecido para a totalidade da obra. O Pagamento, entretanto, pode efetuar-se parceladamente, nas datas prefixadas ou na conclusio da ‘obra ou de cada etapa, consoante o ajustado pelas partes. E comum nos contratos de empreitada por preco global a especificacao de pregos unitdrios, tendo em vista a obrigacao do contratante de aceitar os acréscimos e supressdes legais aos pregos originariamente ofertados. Empreitada por prego unitério é a em que se contrata a execugao por prego certo de unidades determinadas. E a mais adequada aos casos em que, nos termos do Cédigo Civil (art. 1.241), a obra "constar de partes distintas” ou for daquelas que "se determinam por medida". Nessa modalidade de empreitada o prego € ajustado por unidades, que tanto podem ser metros quadrados de muro levantado, como pisos distintos de um edificio, como metros cdbicos de concreto fundido, e 0 pagamento & devido apés o recebimento de cada unidade pela Administracio. No regime de administragao contratada o valor da obra é apenas estimado € © pagamento € ajustado com base nos custos do material ¢ da méo-de-obra, geralmente fornecidos pelo contratado. Trata-se de um sistema em que os riscos correm todos por conta da Administracdo, pois a remuneragao do contratado € proporcional aos custos diretos, relacionados com os materiais, equipamentos, pessoal respectivos encargos, ¢ aos custos indiretos, que englobam, dentre outros, os gastos com o suporte administrative do empreendimento, com a captagao de recursos financeiros ¢ com o pagamento de tributos. Além disso, 0 contratado & indenizado de todas as denominadas despesas reembolsdveis, vale dizer, as que, nao se incluindo nos custos diretos nem nos indiretos, tenham sido feitas com autorizagao da Administragao contratante, para a cabal execucao da avent O regime de tarefa é aquele em que a execugio de pequenas obras ou de parte de uma obra maior é ajustada por prego certo, global ou unitério, com pagamento efetuado periodicamente, apés a verificago ou a medigao pelo fiscal do érgao contratante. Comumente, 0 tarefeiro s6 concorre com a mao-de-obra e os instrumentos de trabalho, mas nada impede que fornega também os materiais. Contrato de servigo é todo ajuste administrativo que tem por objeto uma atividade prestada & Administragdo, para atendimento de suas necessidades ou de seus administrados. O que distingue, pois, 0 servigo da obra é a predominancia da atividade sobre 0 material empregado. A atividade operativa € que define e diversifica o servigo, abrangendo desde © trabalho bragal do operdrio até o labor intelectual do artista ou a técnica do profissional mais, especializado. Dai por que a gama de servigos é infindavel, o que leva as leis administrativas, em geral, a enumeré-los exemplificativamente, mencionando apenas os mais freqtientes, tais como demoligao, fabricagio, conserto, instalagio, montagem, desmontagem, operagio, conservacio, repatagao, manutengio, transporte, comunicagao ¢ trabalhos técnico-profissionais, Para fins de contratagéo administrativa é necessério distinguir os servigos comuns, os servigos técnicos profissionais ¢ os trabalhos artfsticos, que, por suas caracteristicas, influem diversamente na formagao ¢ no contetido do contrato. Servigos comuns sio todos aqueles que nao exigem habilitagdo especial para sua execugdo, podendo ser realizados por qualquer pessoa ou empresa, por ndo serem privativos de nenhuma profissao ou categoria profissional. Os servigos comuns devem set contratados mediante prévia licitagao, para que a Administragao possa obté-los nas melhores condigdes de execucao e prego, uma vez que é pagina 51geralmente grande © ntimero de pessoas ¢ firmas com as mesmas possibilidades de realizé-los satisfatoriamente. A contratagao desses servigos, de que s4o exemplos a pintura de edificios, a limpeza e conservagio de prédios ou de maquinas simples, admite as trés modalidades de regime de execugao j estudadas, ou seja, empreitada, administragao contratada e tarefa. Servigos técnicos profissionais so os que exigem habilitagdo legal para sua ‘execugao. Essa habilitagio varia desde o simples registro do profissional ou firma na reparticao competente até o diploma de curso superior oficialmente reconhecido. O que caracteriza o servigo técnico é a privatividade de sua execugdo por profissional habilitado, seja ele um mero artifice, um técnico de grau médio ou um diplomado em escola superior. E servigo que requer capacitagao profissional ¢ habilitagdo legal para seu desempenho dentro das normas técnicas adequadas, como ocorre com os trabalhos de Engenharia, Eletricidade, Hidraulica, Mecanica, Comunicagées, Computagio, Transportes ¢ outros que exigem conhecimentos especiais para sua realizagao. Os servigos técnicos profissionais podem ser generalizados especializados, como veremos a seguir. Servigos técnicos profissionais generalizados sfo os que nao demandam maiores conhecimentos, teéricos ou praticos, que os normalmente exigidos do profissional. Sua contratagao, conforme o caso, pode ser feita sob qualquer dos trés regimes j4 estudados ¢, de regra, exige licitago, porque ha sempre a possibilidade de competigao entre os que os executam em igualdade de condig6es ¢ em cardter profissional. Servigos técnicos _profissionais especializadosconstituem um aprimoramento em relagio aos comuns, por exigirem de quem os realiza acurados conhecimentos, tedricos ou préticos, obtidos através de estudos, do exercicio da profissio, da pesquisa cientifica, de cursos de pés-graduagio ou de estagios de aperfeigoamento, os quais situam 0 especialista num nivel superior ao dos demais profissionais da mesma categoria. Os servigos técnicos profissionais especializados - tais como estudos, planejamentos ¢ projetos em geral; pericias, pareceres ¢ avaliagdes em geral; assessorias, consultorias ¢ auditorias; fiscalizacao © gerenciamento; supervisio de obras e servigos; patrocinio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; treinamento e aperfeigoamento de pessoal - autorizam a dispensa de licitagdo sempre que contratados com profissionais, pessoas fisicas ou juridicas, de notéria especializagao. Not6ria especializagdo, para fins de contratagio administrativa, é 0 reconhecimento publico de alta capacidade do profissional. Notoriedade profissional é, pois, algo mais que habilitagio profissional. Trabalhos artisticos séo os que visam 4 realizagao de "obras de arte", em qualquer dos campos das chamadas "belas-artes" ou “artes-maiores", em contraposigao as "artes- menores" ou “artes aplicadas", ou, ainda, “artes utilitérias". O trabalho artistico é servigo profissional, embora possa ser realizado por simples diletantismo, e servigo técnico, porque pressupde conhecimentos tedricos ¢ priticos de quem o exccuta, havidos ou nao através de cursos regulares de formagio artistica. Por isso mesmo, o trabalho artistico, ainda que essa expresso no se Ihe aplique com muita propriedade, é servigo técnico profissional, com a tinica diferenga de que nem sempre é exigida a habilitagao legal. Contrato de fomnecimento € 0 ajuste administrativo pelo qual a Administragio adquire coisas méveis (materiais, produtos industrializados, géneros alimenticios etc.) necessdrias & realizacao de suas obras ou & manutengao de seus servigos. Os contratos de fornecimento admitem trés modalidades: fomecimento integral, fornecimento parcelado ¢ fornecimento continuo, No primeiro caso, que é o que mais se aproxima do contrato de compra e venda do Direito Privado (Civil ou Comercial), a entrega da coisa deve ser feita de uma s6 ver. e na sua totalidade; no segundo, a prestago exaure-se com a pagina 5233 centrega final da quantidade contratada; e, no terceito, a entrega é sucessiva ¢ perene, devendo ser realizada nas datas avengadas e pelo tempo que durar 0 contrato. Contrato de concesso é 0 ajuste pelo qual a Administragio delega a0 particular a execugio remunerada de servico ou de obra piiblica ou Ihe cede o uso de um bem piiblico, para que o explore por sua conta ¢ risco, pelo prazo e nas condigGes regulamentares € contratuais. Dai a tripartigdo da concessio em concessao de servico piblico, concessio de obra piiblica e concessio de uso de bem piiblico, consubstanciadas em contrato administrativo bilateral, comutativo, remunerado e realizado intuitu personae. A modalidade de licitagao cabivel para os contratos de concessao (de uso, de servigo ou de obra piblica) é a concorréncia. Contrato de concessao de servigo pablico, ou, simplesmente, concessio de servigo piblico, € 0 que tem por objeto a transferencia da execugdo de um servigo do Poder Paiblico ao particular, que se remuneraré dos gastos com o empreendimento, ai inclufdos os ganhos normais do negécio, através de uma tarifa cobrada aos usudrios. E comum, ainda, nos contratos de concessao de servigo piblico a fixagao de um prego, devido pelo concessionatio a0 concedente a titulo de remunerago dos servigos de supervisio, fiscalizago ¢ controle da execugao do ajuste, a cargo deste tiltimo. Contrato de concessio de obra publica, ou, simplesmente, concessio de obra piiblica, € 0 ajuste administrative que tem por objeto a delegacao a um particular da execucio ¢ exploragio de uma obra ptiblica ou de interesse piiblico, para uso da coletividade, mediante remuneragio ao concessionétio, por tarifa, Contrato de concessao de uso de bem puiblico, concessao de uso de bem piiblico ou, simplesmente, concessio de uso, é o destinado a outorgar ao particular a faculdade de utilizar um bem da Administragao segundo a sua destinagao especifica, tal como um hotel, um restaurante, um logradouro turistico ou uma Area de mercado pertencente ao Poder Piiblico concedente, E um tipico contrato de atribuigao, pois visa mais ao interesse do concessionario que ao da coletividade, mas, como todo contrato administrativo, ndo pode contrapor-se As exigéncias do servigo piiblico, o que permite 4 Administragao alteré-lo unilateralmente ¢ até mesmo rescindi-lo, ¢ isto o distingue visceralmente das locagdes civis ou comerciais. Como contrato administrativo, sujeita-se também ao procedimento licitatério prévio, no caso, a concorréncia, salvo na concessio gratuita, que equivale a doagio. ‘A concessao de uso, que pode ser remunerada ou nao, apresenta duas modalidades, a saber: a concessio administrativa de uso e a concessio de direito real de uso. A primeira, também denominada concessio comum de uso, apenas confere ao concessionério um direito pessoal, intransferivel a terceiros. J4, a concessio de direito real de uso, instituida pelo Dec.-lei 271, de 28.2.67 (arts. 7° ¢ 8°), como o préprio nome indica, atribui o uso do bem piiblico como direito real, transferivel a terceiros por ato inter vivos ou por sucesso legitima ou testamenteira, E 6 isso que a distingue da concessio administrativa de uso, tomando-a um instrumento de grande utilidade para os empreendimentos de interesse social, em que o Poder Paiblico fomenta determinado uso do bem piblico. Contrato de gerenciamento € aquele em que contratante, no caso, 0 Governo, comete ao gerenciador a condugo de um empreendimento, reservando para sia competéncia deciséria final ¢ responsabilizando-se pelos encargos financeiros da execugio das obras e servigos projetados, com os respectivos equipamentos para sua implantago ¢ operacdo. Nessa modema modalidade contratual todas as atividades necessérias & implantagdo do empreendimento sio transferidas ao gerenciador (empresa ou profissional habilitado) pela entidade ou drgio interessado, que apenas retém o poder de decisio sobre os trabalhos propostas apresentados, ¢, uma vez aprovados, passa a responsabilizar-se pelo seu custo, nas condigdes ajustadas com seus elaboradores e executores. pagina 53