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Vol. 15 N.o 2. Pgs. 293-310.

2017

www.pasosonline.org

Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal

Polticas pblicas de turismo numa perspectiva


normativa comparada: os casos de Brasil e Espanha
Thiago Duarte Pimentel*
Universidade Federal de Juiz de Fora/UFJF (Brasil)

Mariana Pereira Chaves Pimentel**


Universidade Federal de Juiz de Fora/UFJF (Brasil)

Josep Pont Vidal***


Universidade Federal do Par (Brasil)

Resumo: Tomando-se como referncia o estudo de Sola (1996), que aponta trs fases na trajetria das Polticas
Pblicas de Turismo (PPT) mundiais, este paper se prope a analisar o perfil das PPT de Brasil e da Espanha.
Apresentamos osresultados de um estudo fundamentado na lgica de sistema aberto, amparado em uma verificao
centrada em estabelecer estilos de gesto em PPT como sistema. Consideramos comoinputsinformaes sobre
a demanda atual e prognsticos de tendncias do turismo. Paraoutputsconsideraram-se: 1) oferta de produtos;
2)impactos ambientais 3) impactos socioculturais. Para a anlise comparativa entre Brasil e Espanha utilizaram-
se como categorias analticas: 1)formas de ao, 2)quantidade/qualidade, 3)estratgia e 4) impactos. Os
resultados evidenciam que, no Brasil permanecem traos da primeira e segunda fases (Sola, 1996), juntamente
com iniciativas pontuais caractersticas da terceira fase (devido aos investimentos recentes em turismo), marcada
pela busca de sustentabilidade e competitividade, j mais adiantados na Espanha.
Palavras-chave: Polticas pblicas; Turismo; Teoria sistmica; Estudo comparado; Anlise de contedo.

Tourism public policy in anormativecompared perspective: thecases of Brazil and Spain


Abstract: Taking as reference the Sola study (1996), which outlines three stages in the trajectory of global
Tourism Public Policy (TPP), this paper aims to analyze the profile of TPP of Brazil and Spain. We present the
results of a study based on open system approach, grounded in a verification that is focused on establishing
management styles in TPP as a system. We consider as inputs the information about the current demand and
forecasts of tourism trends. For outputs were considered: 1) product offering; 2) environmental impacts 3) socio-
cultural impacts. For the comparative analysis between Brazil and Spain were used as analytical categories:
1)forms of action, 2) quantity/quality, 3) strategy and 4) impacts. The results show that, in Brazil remain traces
of the first and second phases (Sola, 1996), along with specific initiatives characteristics of the third phase (due to
recent investments in tourism), marked by the search for sustainability and competitiveness, as earlier in Spain..
Keywords: Public policies; Tourism; Systems theory; Comparative study; Content analysis.


*
Doutor em Cincias Sociais - Universidade Federal de Juiz de Fora/ UFJF; Tenure Professor e pesquisador da UFJF;
membro da Associao Internacional de Especialistas Cientficos em Turismo / AIEST. Professor visitante nos EUA,
Mxico, Cuba, Equador. Editor Chefe das revistas Anais Brasileiros de Turismo / ABET e Revista Latino-Americana de
Turismologia / RLAT. Diretor do Centro Latino Americano de Turismologia / CELAT e do Observatrio Econmico e Social
do Turismo / OEST. Universidade Federal de Juiz de Fora, Instituto de Cincias Humanas, Departamento de Turismo;
E-mail:thiago.pimentel@ufjf.edu.br
**
Doutora em Cincias Sociais - Universidade Federal de Juiz de Fora/ UFJF. Professora e pesquisadora da UFJF; Vice-lder
do Observatrio Econmico e Social do Turismo / OEST; E-mail: marianachaves82@yahoo.com.br
***
Pos-doutor em Gestin Pblica - Universidad Complutense de Madrid. Doutor em Sociologia Poltica na Universidad de
Barcelona; Profesor Titular de Teora de las organizaciones, Administracin pblica y Polticas Publicas, del Ncleo de
Altos Estudos Amaznicos (NAEA). Universidade Federal do Par (UFPA) - Brasil. E-mail: josevidal@ufpa.br

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1. Introduo

Recentemente, a partir da dcada de 1990, o Brasil tem vivido grande expanso desse setor. E no
s o Brasil tem expectativas quanto ao crescimento da atividade turstica, para muitos pases o turismo
est se tornando uma alternativa para o desenvolvimento (Ansarah, 2001). Em mbito internacional,
desde meados da dcada de 1980, contudo, assiste-se a uma mudana no padro de aes dos governos
no que tange ao turismo, uma vez que a competitividade tornou-se foco das estratgias estatais de
desenvolvimento do turismo (Sola, 1996). Esta competitividade entendida como a capacidade de gerar
lucros superiores aos benefcios normais de forma sustentvel, e requer a implementao de metodologias
orientadas para atingir a qualidade nos servios tursticos e faz-los de forma eficiente (Sola, 1996).
Partindo da premissa levantada pelo estudo de Sola (1996), que aponta a existncia de fases ao
longo da trajetria histrica das polticas pblicas de turismo internacionais, o objetivo deste artigo
analisar se, e como, a poltica de turismo brasileira acompanha o padro internacional das polticas
para o desenvolvimento do setor, utilizando-se como referncia para comparao a poltica pblica de
turismo espanhola, pas considerado um dos lderes mundiais em termos tursticos e, por isso, supe-se
ter percorrido as trs fases identificadas por Sola. Para alcanar tal objetivo, este estudo desenvolve a
temtica das polticas pblicas e, mais especificamente, as polticas pblicas de turismo.
Segundo Frey (1999), no Brasil os estudos sobre polticas pblicas so recentes e as peculiaridades
contextuais so determinantes tanto para o processo de formulao como de anlise. A opo pelo debate
sobre a poltica pblica de turismo se deve ao fato de que, apesar do muito que se tem discutido sobre
as polticas pblicas brasileiras (Arretche, 1998, Faria, 2003, 2005; Souza, 2006; Melo, 1998; Paiva,
2010), a poltica de turismo, formalmente instituda por um documento norteador, recente no Brasil
e, neste sentido, suas repercusses so ainda pouco conhecidas e avaliadas.
no sentido de explorar as implicaes decorrentes da discusso iniciada acerca das polticas pblicas
e das polticas de turismo que se desenvolve este trabalho, cujo eixo central de raciocnio norteado
pela seguinte questo: tomando-se como referncia o padro internacional das polticas do setor, como
se comporta a poltica de turismo brasileira?
Para operacionalizar empiricamente esta anlise, realizamos um estudo comparativo entre as PPT de
Brasil e Espanha. Assumimos aqui, com base na literatura especializada e em indicadores tursticos da
Organizao Mundial do Turismo - OMT, que a Espanha um dos principais destinos tursticos mundiais
e um pas em que a atividade turstica vem sendo paulatinamente desenvolvida pelos governos, e por
isso tomada como referncia orientadora para os pases que buscam desenvolver o setor.
No plano metodolgico, trata-se de um estudo exploratrio. Recorremos a aspectos jurdico-normativos
comparados entre Brasil e Espanha. O procedimento comparativo aqui empregado, no caso, o modelo
de referncia normativo do turismo espanhol, tem a finalidade heurstica de servir como um tipo ideal
(Weber, 1978[1968]), a partir do qual podemos verificar como outros casos empricos da realidade
poderiam se aproximar, mais ou menos, dessa referncia.
O objetivo referente a este ltimo pas no entramos nas diferenas de polticas pblicas para o
turismo segundo cada Comunidade Autnoma, mas das polticas pblicas que emergem do Ministerio de
Industria , Energia e Turismo, a partir do qual se especificou para a anlise das polticas de ambos os
pases quatro critrios, que so: forma de ao, quantidade/qualidade, estratgia, e impactos, definidos
com a finalidade de possibilitar a caracterizao das polticas pblicas dos pases em estudo conforme
as trs fases das polticas de turismo internacionais apontadas por Sola (1996).
Este trabalho procura contribuir para o campo de estudos em poltica pblica em turismo ao analisar
como os governos brasileiros gerenciam a poltica de turismo no no intuito de buscar uma assimilao
acrtica de estrangeirismos, mas tendo em mente a ateno e os investimentos recentes para o
desenvolvimento do setor no pas e os padres e tendncias em cena mundialmente.
Este trabalho est divido em quatro partes, sendo a primeira delas esta introduo; seguida de um captulo
terico acerca das Polticas Pblicas e Turismo; o captulo de apresentao da Metodologia utilizada; na
sequncia segue a anlise comparativa das polticas de turismo de Brasil e Espanha; e as consideraes finais.

2. Polticas Pblicas e Turismo

A poltica pblica enquanto rea de conhecimento nasceu nos EUA dando nfase aos estudos sobre
a ao dos governos, rompendo a tradio europeia de estudos que se concentravam, sobretudo, na
anlise do Estado e suas instituies (Souza, 2006).

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No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Para Rua (1997), as polticas
pblicas envolvem atividade poltica. Poltica, para a autora, mais que a simples resoluo de conflitos,
refere-se s relaes de poder produtoras de procedimentos formais e informais para a gesto pacfica dos
bens pblicos. As polticas pblicas, segundo Rua (1997), resultam do processamento, pelo sistema poltico,
de inputs ambientais e withinputs (demandas do prprio sistema poltico), sendo que tanto os inputs como
os withinputs expressam demandas (servios, participao) ou suporte (regulamentos, tributos).
Souza (2006), em sua reviso de literatura sobre o tema, apresenta os conceitos de alguns autores,
como Lynn (1980), que as entende como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos
especficos. Para Dye (2009[1984]: 1) a poltica pblica seria o que o governo escolhe fazer ou no fazer.
Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. J Mead (1995) as define
como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas.
No Brasil, estudos sobre polticas pblicas foram realizados apenas recentemente, principalmente
aps a redemocratizao (Souza, 2006; Faria, 2003, 2005; Paiva, 2010), nos quais se enfatizou, por
um lado, a anlise das estruturas e instituies e, por outro lado, a caracterizao dos processos de
negociao das polticas setoriais (Frey, 1999).
Segundo Frey (1999: 26), os estudos brasileiros foram predominantemente embasados em teorizaes
elaboradas em pases desenvolvidos, e precisam ser ajustados s particularidades das democracias
recentes da Amrica Latina, marcadas pela multiplicidade, volatilidade e inconstncia dos arranjos
institucionais e dos processos polticos. Se o estudo das polticas pblicas no Brasil recente, a poltica
de turismo, apesar de vir ganhando espao na agenda governamental nos ltimos anos, tem tambm
seus processos e repercusses ainda pouco conhecidos.
O desenvolvimento do turismo na Amrica Latina desde o incio do sculo XX foi gradual e intermitente,
mas a partir da dcada de 1990 alcanou uma grande expanso. O crescimento massivo do turismo e do
envolvimento dos governos fez crescer no apenas as expectativas quanto ao crescimento da atividade
turstica na Amrica Latina, como para muitos pases em todo o mundo o turismo est convertendo-se em
uma alternativa para o desenvolvimento econmico e social (Ansarah, 2001). Muitas so as discusses
que tentam lanar as bases para o entendimento da poltica de turismo, principalmente a partir da
dcada de 1950, em funo da amplitude econmica e social do fenmeno em vrios pases do mundo.
Consequentemente, desde a dcada de 1970, a poltica pblica de turismo tornou-se alvo de muitos
governos dos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. E mais recentemente, os processos de globalizao
das economias, de internacionalizao dos mercados financeiros, de crescimento macio das corporaes
multinacionais, de reestruturao econmica, os danos ambientais, e, mais recentemente, o terrorismo
tm coletivamente afetado a deciso e ao do setor pblico no que diz respeito ao turismo.
Geralmente, a poltica de turismo considerada uma rea da poltica econmica (MIR, 2000), desenhada
para atingir objetivos especficos relevantes ao turismo estabelecido nos nveis municipal, estadual ou
federal (Gee & Fayos -Sol, 1997: 390). De acordo com French-Davis, Leiva e Madrid (1993: 24), so trs as
principais razes econmicas para esta tendncia, os governos esto interessados em reduzir a dependncia
de empresas pblicas sobre os oramentos pblicos, na reduo da dvida pblica com a venda de bens do
Estado, e no aumento da eficincia tcnica pela comercializao. Mas outras vises tambm so encontradas.
Uma viso cada vez mais importante aquela que defende que as comunidades ou redes polticas
possuem uma participao importante no levantamento de questes e no processo de formulao de
polticas. Assim, alguns autores enfatizam que a elaborao de polticas um processo humano, em vez
de um processo cientfico racional. Como defendem Stevenson,Airey e Miller (2008: 744), a poltica de
turismo essencialmente sobre a comunicao.
Para Hall (2000: 10), a formulao de polticas de turismo envolve escolhas e acima de tudo
uma atividade poltica, influenciada pela situao econmica, caractersticas sociais e culturais, pelas
estruturas formais de governo e outras caractersticas do sistema poltico local. De modo semelhante,
para Dredge e Jenkins (2003: 10) poltica envolve a considerao do debate poltico sobre qual a
agenda, quais so os problemas, que ser envolvido ou afetado, e os cursos alternativos de ao para
resolver os problemas. Hall e Jenkins (2004: 529) definem a poltica de turismo como a ao, inao,
decises e no-decises dos governos, o que implica em uma escolha deliberada entre alternativas.
Outras definies tentam estender para alm do governo o policy cycle e incluir as organizaes
tursticas (rgos nacionais de turismo, escritrios de informao, associaes de consumidores), a
indstria do turismo (hotis, restaurantes, operadores tursticos, agncias de viagens), e at mesmo
grupos de presso nos processos de formulao de polticas (Van Doorn, 1982: 155).

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Essas diferentes concepes da poltica de turismo refletem as influncias de uma multiplicidade de


diferentes perspectivas, conceituaes e metodologias em polticas pblicas. Stevenson, Airey y Miller
(2008), em sua reviso de literatura, argumentam que alguns pesquisadores acreditam que as abordagens
dominantes so desenvolvidas a partir do paradigma racional. Eles consideram que essas abordagens
so reducionistas e produzem uma descrio que ignora a dinmica do ambiente, e que no possuem as
ferramentas analticas para investigar o contexto. Outros, por sua vez, usam teorias mais amplas para
concentrar a ateno sobre o meio ambiente, a interao entre as diferentes iniciativas, as redes e as comu
nicaes entre as pessoas envolvidas no processo de elaborao das polticas de turismo. Estas abordagens
englobam debates sobre o contexto social em que as polticas so feitas e examinam as relaes entre os
aspectos contextuais, em vez de tcnicas e mtodos detalhados envolvidos na preparao de um plano.

3. As Polticas Pblicas de Turismo no Contexto Mundial

Empiricamente, Fayos-Sola (1996) observa que as polticas de turismo vm sofrendo uma mudana
de direo de mbito mundial, deixando a orientao para a pura promoo do turismo e voltando-se
para o desenvolvimento de produtos diversos com o objetivo de manter a competitividade.
Uma primeira gerao de polticas de turismo, que abrange as dcadas de 1930 e 40, a era fordista
do turismo, caracterizada pelo objetivo, implcito ou explcito, de estimular o turismo de massa
a partir de um ponto de vista quantitativo.Na segunda gerao, os impactos sociais, econmicos e
ambientais da atividade turstica so melhor compreendidos, e os instrumentos jurdicos, econmicos
e financeiros so utilizados na tentativa de redefinir o objetivo de aumentar a contribuio do turismo
para o bem-estar dos residentes. A competitividade da terceira gerao de polticas de turismo tornou-se
foco das estratgias do turismo, e o objetivo destas polticas se volta para a criao e manuteno de
uma estrutura turstica competitiva.
Fayos-Sola (1996) sintetiza suas observaes acerca das variaes das pblicas de turismo ao longo
dos anos conforme abaixo.

Figura 1: Fases das polticas pblicas de turismo mundiais (Europa e Amrica do Norte)

Turismo fordista Turismo responsvel Turismo competitivo


__________________________________________________________________________________
1930-45 1970 1980 ...

Fonte: Elaborado a partir de Fayos-Sola (1996).

Essa mudana de orientao dos governos deveu-se, segundo o autor, mudana na prpria natureza
do setor turstico, seu afastamento do turismo de massa para uma maior segmentao de mercado, ao
uso de novas tecnologias, diferenciao de produtos e adoo de novos estilos de gesto, que exigiram
dos governos mudanas na substncia das polticas de turismo.
O processo de globalizao que fortaleceu o neoliberalismo econmico e reduziu o peso do Estado,
promovendo a ao privada e a reduo da despesa pblica, gerou novas relaes pblico-privadas que
transformaram substancialmente a gesto do turismo e deu lugar ao modelo ps-fordista de turismo1
(Owen, 1992; Fayos-Sola, 1996; Scott, 2011). Assim, Hall (2010) afirma que o modelo de poltica de
turismo emergente nas ltimas dcadas do sculo XX, corporativista, enfatiza a eficincia, rentabilidade
dos investimentos, o papel do mercado e a relao entre os atores envolvidos. Organizaes de turismo
nacionais reduzem suas funes de planejamento em favor da comercializao e promoo. A centra
lizao estatal abandonada para permitir uma maior participao das esferas estadual e municipal,
das associaes profissionais, bem como de redes e parcerias entre as partes interessadas. O turismo
como uma fora social do Estado intervencionista d lugar a indstria da gesto, que estrutura a
atividade com base em critrios econmicos.
Neste sentido, o novo papel do Estado gera um dilema poltico:

[...]por um lado menos interferncia do governo no mercado, enquanto que por outro lado os grupos
envolvidos esperam que o governo desenvolva polticas que favoream a esses grupos econmicos, incluindo
a manuteno dos fundos governamentais para a promoo do desenvolvimento (Hall, 2010:10).

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Tomando esse cenrio como referncia, Fayos-Sol (2004) afirma a existncia de uma nova poltica
de turismo na era da globalizao, que visa principalmente o posicionamento de destinos tursticos e a
qualidade e eficincia turstica, salientando o papel decisivo das autoridades regionais e supranacionais,
em detrimento dos poderes dos governos nacionais.
Esta mudana de paradigma no s transforma a poltica de turismo dos governos, mas tambm a
anlise acadmica do fenmeno. Neste sentido, interessante observar o caminho que tomou o papel dos
governos, que em menos de vinte anos deixou de exaltar o papel a ser desempenhado pelo Estado, tal como
recomendado pela Organizao Mundial do Turismo nos seus relatrios dos anos oitenta, para dar por
minimizada a interveno do Estado na rea. No final do sculo XX, de acordo com a filosofia neoliberal,
a Organizao Mundial do Comrcio - OMC afirmava que a poltica do turismo devia limitar-se a garantir
as condies de concorrncia no mercado de turismo, e quando no houver concorrncia, a oferecer
determinados ativos no rentveis para o setor privado ou impor impostos, subsdios e regulamentos.
O Estado tem iniciativa pblica sempre e quando o mercado for manifestamente incapaz (OMT, 1998).
A poltica de turismo, de modo geral, apresenta considervel interdependncia com as estruturas
internas e as relaes econmicas e polticas internacionais (Gourevitch, 2011). O setor turstico no
escapa, e tem vinculaes profundas, desde sua origem, com os processos de produo e acumulao
do capitalismo e, por isso, as formas de organizao da atividade produtiva nacional, assim como os
dilemas do trabalho e renda, conservam semelhanas com o setor turstico (Schenkel & Garcia, 2015).
Por essas razes, os objetivos das polticas de turismo so diversos, e variaram ao longo do tempo.
Alm disso, cada uma das perspectivas acerca da poltica de turismo enfatiza diferentes objetivos, o que
dificulta o estabelecimento de qual seria a essncia da poltica de turismo. Cada um desses objetivos
est relacionado com, ou enfatiza, um papel funcional dos governos, ora de coordenao, planejamento,
legislao, apoio ao empreendedorismo, estmulo, promoo ou proteo do interesse pblico (Hall, 2000).
De modo geral, a viso dominante quanto a poltica de turismo a entende como uma rea da poltica
econmica (MIR, 2000). Esta viso parte da premissa de que os governos esto interessados no turismo,
explicita ou implicitamente, principalmente devido magnitude de seus benefcios econmicos e impactos
sociais. Alinhando-se a essa viso, nos pases latino-americanos o turismo costuma ser tratado como um
instrumento para o desenvolvimento (Hall, 2000). Neste sentido, as polticas versam sobre a criao
de empregos; os efeitos do turismo sobre outros setores, como a agricultura e o comrcio; a criao de
oportunidades para jovens e mulheres; a abertura de pequenos negcios locais; a melhoria da qualidade
de vida; a educao e capacitao profissional (Scott, 2011).
Contudo, alerta Burns (1999), nos pases menos desenvolvidos a estratgia prioritria para o turismo
costuma ser o desenvolvimento econmico, ao passo que em pases desenvolvidos o turismo tido como
uma alternativa de enriquecimento social.
Scott (2011: 14-17), em sua reviso de literatura2, buscou identificar os objetivos das polticas pblicas
de turismo e a atuao dos governos em vrias partes do mundo. Como resultado identificou os seguintes
objetivos: Desenvolvimento econmico; Competitividade; Prosperidade Local; Qualidade do emprego;
Equidade social; Atendimento ao visitante; Controle local; Bem-estar da comunidade; Riqueza cultural;
Integridade fsica; Diversidade biolgica; eficincia de recursos; Pureza ambiental; Sustentabilidade;
Poltica internacional de boa vontade e paz.
Devido a essa diversidade de expectativas quanto a poltica de turismo, e at mesmo pela juventude
desse campo de investigao, o estudo da poltica pblica e do turismo carece de uma linha terica
consistente e de uma perspectiva comparativa mais ampla (Hall & Jenkins, 2004). O que no surpreende
tendo em vista que, globalmente, a pesquisa acadmica em turismo no havia se difundido at os
anos 1990, e ainda h pouca anlise em profundidade das polticas de turismo em muitos pases. H
poucos pesquisadores no tema e uma ausncia relativa de grupos de pesquisa formais, que analisem
explicitamente a poltica de turismo, como h em outras reas.
Ainda assim possvel mencionar alguns estudos recentes que buscam analisar a poltica de turismo
nacional. Coincidindo com a diviso apresentada por Sola (1996), nos perodos pr-fordista, fordista,
ps-fordista, Garcia (2014) mostra que possvel distinguir trs perodos caractersticos na trajetria das
polticas pblicas de turismo em um estudo comparado entre Portugal e Espanha. Assim explicam que
as decises seguidas na evoluo destes processos em cada pas se deve a similares aspectos externos,
como o atendimento a recomendaes do Banco Mundial, bem como a circunstncias internas, como
perodos de instabilidade poltica, perodos de ditaduras, falta de recursos financeiros, etc. Bohlin, Brandt
e Elbe (2014) analisam a trajetria da poltica de turismo da Sucia, tambm conforme os perodos
pr-fordista, fordista, ps-fordista utilizando como critrios de comparao entre a poltica do pas e a
poltica de turismo as caractersticas do modo de produo, as caractersticas do modo de consumo, alm

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da forma de regulao existentes no pas em cada perodo. Ainda a partir da perodizao inicialmente
proposta por Sola (1996), Schenkel e Garcia (2015), estudam o caso da poltica de turismo da Argentina.
Por essas razes, procurou-se analisar comparativamente no as polticas em turismo mais gerais de
Brasil e Espanha, mas tomar para um estudo em profundidade duas Leis representativas das opes
polticas tomadas pelo Brasil e pela Espanha, mais especificamente pela provncia da Catalunha,
uma vez que a legislao descentralizada e esta provncia talvez seja a mais emblematicamente
representativa do turismo na Espanha, segundo o imaginrio internacional, de modo a se confrontar
as caractersticas e objetivos das polticas em turismo adotadas nessas duas naes em que o turismo
apresenta trajetrias e desenvolvimento distintos.

3.1 O Histrico das Polticas Pbicas de Turismo na Espanha


Na Espanha, a Comisin Nacional para Fomentar las Excursiones Tursticas foi criada em 1905,
inicialmente concebida como ferramenta de promoo do turismo termal, e que serviu como precedente
para a criao em 1911 da Comisin Regia, considerada uma das primeiras autoridades oficiais para
tratar do turismo no mundo (Garcia, 2014). Essa comisso foi convertida no Patronato Nacional de
Turismo em 1928, pelo general Primo de Rivera (Garca, 2012). Todavia de acordo com Velasco Gonzlez
(2005) antes de 1951, os diferentes organismos pblicos existentes no pas que tiveram suas funes
relacionadas as viagens orientados ao turismo a cultura e a sade.
Assim o perodo entre 1951 e 1962 foi crtico para o desenvolvimento do turismo, que de uma atividade
minoritria, expandiu-se e foi incorporado a sociedade do lazer (Velasco Gonzlez, 2005). De acordo com
Velasco Gonzlez (2005) a criao do Ministerio de Informacin y Turismo, em 1951, marca o momento
em que o turismo torna-se objeto de maior ateno da administrao do estado e dos polticos.
Durante o perodo de 1951 e 1962, o governo assume a funo de promoo do turismo, trabalhando
em trs eixos: na propaganda do pas como destino internacional, na divulgao da importncia do
turismo e o papel das comunidades receptoras nesse processo; no estmulo ao fomento da atividade
pelo setor empresarial, para aumentar sua participao no desenvolvimento da incipiente indstria
turstica (Velasco Gonzlez, 2005).
Alm disso, foi assumido pelo governo a tarefa de construir infraestrutura bsica, para gerar os primeiros
instrumentos financeiros necessrios a criao de uma ampla oferta turstica (Velasco Gonzlez, 2005).
Em 1962 o Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (hoje Banco Mundial), aprovou o Informe
sobre la Economa Espaola, onde foi incorporado um captulo sobre o turismo junto a uma proposta de
aes governamentais para seu desenvolvimento, como a necessidade de localizar esse tema nas estancias
administrativas, a partir da proposta de criao de uma subsecretaria especfica; alm de aumentar
os apoios financeiros pblicos, por meio de um crdito turstico, que funcionaria apenas a curto prazo;
a urgncia de estatsticas confiveis para melhorar os estudos de mercado e de motivaes de viagens
e por fim a exigncia de melhorar a formao dos trabalhadores do setor (Velasco Gonzlez, 2005).
Conforme Velasco Gonzlez (2005) o impacto na concepo na forma de entender o turismo como um
fator de desenvolvimento econmico na Espanha, foi refletido nos documentos posteriores contemplaram
captulos especficos para o turismo: I Plan de Desarrollo Econmico y Social (1964-1967), el II Plan de
Desarrollo Econmico y Social (1968-1971) y el III Plan de Desarrollo Econmico y Social (1972-1975)
(Velasco Gonzlez, 2005: 179).
Desde modo o governo passa a assumir funes mais amplas com relao a poltica de turismo.
Destaca-se a criao da Subsecretara de Turismo, de duas Direcciones Generales, o Instituto de
Estudios Tursticos, a Escuela Oficial de Turismo, e se impulsiona a prestao de servios tursticos
pelo Estado atravs do organismo autnomo ATESA (dedicado ao transporte turstico por estradas e o
aluguel de veculos), e a empresa pblica ATE (que explora os estabelecimentos tursticos de propriedade
pblica, alm da empresa estatal ENTURSA (dedicada a explorao de estabelecimentos hoteleiros de
alta qualidade).
Em funo da crise do petrleo da dcada de 1970 foram tomadas decises centradas na aplicao de
ajustes sistmicos relacionados a administrao pblica, que levou a uma nova configurao da poltica
turstica (Velasco Gonzlez, 2005).
Aps a volta da democracia no pas em 1977 foi criada a Secretara de Estado de Turismo (Garca, 2012;
2014), vinculada ao Ministerio de Comercio y Turismo, que se converteu em Ministerio de Transportes,
Turismo y Comunicaciones em 1980 (Velasco Gonzlez, 2005).
Em funo da Constituio de 1978, que buscava reduzir as funes do estado, em 1980 as competncias
tursticas foram passadas a dez Comunidades Autnomas (Garca, 2014). O objetivo era racionalizar o

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crescimento turstico, a partir da incorporao do planejamento e melhor qualidade da oferta (Velasco


Gonzlez, 2005). Entretanto o desenvolvimento das competncias das comunidades autnomas foi
marcado por alguns conflitos com o governo central no que se refere a coordenao da promoo interna
e externa do pas (Garca, 2012).
Especificamente o ministrio utilizou os critrios de uso turstico apresentadas no Decreto sobre
Medidas de Ordenacin de la Oferta Turstica para acomodar o ritmo de crescimento da oferta a previso
de demanda, e impedir o desenvolvimento em zonas onde no havia infraestrutura bsica, fomentar a
construo de equipamentos complementares, a fim de melhorar a oferta de alojamentos deteriorados,
e construir novas instalaes tursticas adequadas ao meio ambiente3 (Velasco Gonzlez, 2005).
Para Velasco Gonzlez (2005) nesse perodo tomou-se conscincia das contradies do modelo de
turismo estabelecido a partir da dcada de 1960, atravs da gerao de problemas estruturais e da falta
de rentabilidade social gerada pela atividade. A partir da as aes da poltica turstica apresentaram
uma inteno de mudana, ainda que houvesse uma deficincia de ideias claras e estruturadas.
De 1982 a 1991 novos atores pblicos, das comunidades autnomas, assumiram competncias da
administrao do turismo que eram realizadas pelo Governo Central durante os 30 anos anteriores
(Velasco Gonzlez, 2005).
Entre 1991 e 1996 estabeleceu-se um novo modelo de poltica turstica devido as mudanas nos
instrumentos de gesto pblica. A ideia de que turismo deve ser considerado uma parte do setor
industrial, o conceito competitividade e de ambiente externo que se modifica e condiciona o turismo,
influenciaram o primer Plan Futures (1992-1996), que buscava a coordenao e cooperao dos agentes
envolvidos no turismo, apresentando a possibilidade de criar diferentes plataformas para interao de
atores pblicos e privados (Velasco Gonzlez, 2005).
De 1996 a 2004 quando o Partido Popular assume o governo se pretendia inicialmente manter o Plan
Futures que estava em andamento em sua segunda verso, e havia dado bons resultados. Entretanto,
lanou-se o Plan Integral de Calidad del Turismo Espaol (Plan PICTE), para o perodo de 2000-2006.
Em uma conjuntura de crescimento do turismo. Esse documento foi apoiado na produo de instrumentos
para criao de sistemas de qualidade e de integrao intersetorial, atravs do Instituto de Calidad
Turstica Espaola (ICTE) (Velasco Gonzlez, 2005).
A poltica de turismo espanhola tem algumas especificidades. Inicialmente, cada Comunidad
Autnoma tem sua forma particular de ordenao turstica, seus rgos responsveis pela gesto da
atividade, alm dos rgos de promoo. Nacionalmente, a TURESPAA o rgo responsvel pela
promoo internacional do pas, ligado ao Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo como nico
organismo autnomo relacionado ao turismo; a Secretaria de Estado de Turismo deste Ministrio
composta por duas subdirees (Qualidade e Inovao Turstica e Cooperao e Coordenao Turstica),
alm de um Instituto de Estudos Tursticos e uma Diviso de Anlise da Informao e Avaliao
das Polticas Tursticas (Carneiro & Thomaz, 2008). Recentemente surgiram pesquisas nas que se
estabelecem relaes entre o turismo e a sustentabilidade (Canoves, Villarino & Herrera, 2006). As
diretrizes e estratgias governamentais referentes aos investimentos, impactos e polticas pblicas
necessrias para os prximos anos se incluem no denominado Plan Nacional e Integral de Turismo,
2012-2015 (s.d.).
O ltimo documento de planejamento do turismo na Espanha o Plan Espaol Horizonte 2020,
que apresenta a meta de consolidar um sistema turstico nacional competitivo e sustentvel (Garca,
2012; 2014).

3.2 O Histrico das Polticas Pbicas de Turismo no Brasil


No Brasil, os primeiros sinais de participao do Estado na atividade turstica coincidem com maior
interveno deste na economia, na dcada de 30. Em 1939 criada a Diviso de Turismo, considerada o
primeiro organismo oficial de turismo da administrao pblica federal com atribuies de superintender,
organizar e fiscalizar os servios de turismo interno e externo. Com a queda do Estado Novo extingue-se a
Diviso de Turismo juntamente com o Departamento de Informaes da qual fazia parte (Dias, 2003). Em
1958 criada a Comisso Brasileira de Turismo (Combratur) com atribuies tais como: desenvolvimento
do turismo interno e externo, padronizao de informaes e registro de viajantes, meios de hospedagem
e transportes, promoo e estmulo dos planos, criao e ampliao de servios e instalaes nas zonas
tursticas, e a realizao de inventrios das reas de interesse turstico (Dias, 2003).
Mais tarde, em 1991, foi criado o Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), vinculado Secretaria
de Desenvolvimento Regional da Presidncia da Repblica, com a finalidade de formular, coordenar,

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300 Polticas pblicas de turismo numa perspectiva normativa comparada

executar e fazer executar a Poltica Nacional de Turismo, criado. Esta Poltica, regulamentada pelo
decreto 448, de 14 de fevereiro de 1992, era baseada na prtica do turismo como forma de promover
a valorizao e preservao do patrimnio natural e cultural do pas e a valorizao do homem como
destinatrio final do desenvolvimento turstico (Dias, 2003: 134).
A criao do Ministrio do Turismo, j no governo Lula, em 2003, apresentou-se com o propsito de
enfrentar, na rea de turismo, o desafio de conceber um novo modelo de gesto pblica, descentralizada
e participativa. So atribuies do Ministrio: a poltica nacional de desenvolvimento do turismo; a
promoo do turismo interno e externo; o estmulo s iniciativas pblicas e privadas de incentivo s
atividades tursticas; o planejamento, coordenao e avaliao dos planos e programas de incentivo ao
turismo (Dias, 2003).
Autores como Beni (2006) e Pimentel (2011) percebem uma inconsistncia de vnculo dos rgos
oficiais de turismo ao longo da trajetria do setor, que tambm se reproduziu, em maior ou menor
escala, nos estados e municpios, que, igualmente, vivenciaram numerosas concepes, extines e
recriaes de organizamos direcionados atividade turstica. Destacam, ainda, que o setor de turismo
nunca esteve entre as prioridades das polticas pblicas nos trs nveis de governo e, frequentemente,
o rgo pblico de turismo tem servido de moeda de troca nas composies polticas da base de apoio
do Legislativo ao Executivo.

4. Metodologia

Com relao lgica de observao dos sistemas abertos, para a observao da pesquisa optou-se pela
operao metodolgica (Alvarez & Emery, 2000) de estabelecer estilos de gesto em polticas pblicas
de turismo como um sistema cujos limites so formados pela antinomia de inputs e outputs e pela
correspondente retroalimentao que emerge como resposta a uma srie de demandas. A lgica na qual
se fundamenta esta teoria proveem da Teoria Geral de Sistemas (Buckley, 1973; von Bertalanffy, 1976;
Kaufmann, 1990). O sistema aberto fundamenta-se na lgica na qual os elementos interagem entre
si e com o entorno, de tal forma que sistema e entorno acoplam-se constantemente. Como elementos
e noes bsicas de esta teoria que sero aplicados na observao so: entropia negativa, informao,
retroalimentao homeostase e diferenciao. Trata-se de una sntese de noes e conceitos desenvolvidos
por diversos autores sistmicos (Kast & Rosenzweig, 1973; Foerster, 1981; Alvarez & Emery, 2000;
Cummings & Worley, 2007)
Operamos como sistema os estilos de gesto na perspectiva jurdico-normativa entendidos na
observao aqui empreendida, as seguintes categorias: 1) forma de ao; 2) qualidade/quantidade; 3)
estratgia e 4) impactos. Estes possveis estilos esto diretamente influenciados por outros subsistemas,
como estudos similares indicam (Machado-da-Silva & Barbosa, 2002), que formam parte do entorno
do sistema (Pimentel & Pimentel, 2013), como ocorre com os hotis, os transportes e as agncias de
turismo, sejam nacionais ou internacionais.
Como sistema aberto consideramos como inputs informaes na forma de dados referentes ao
conhecimento sobre a demanda atual e prognsticos de futuro das tendncias do turismo. Estas
esto tambm influenciadas pelas tendncias mundiais nos modelos de lazer, turismo e formas de
viajar, no marco da crise econmica e financeira mundial e da queda dos Estados de bem estar
nos pases da Europa ocidental (Gmez Encias, 2013). Os outputs ou impactos surgidos da caixa
preta formada pelas polticas governamentais (no Brasil, por governos estaduais, na Espanha,
nas Comunidades autnomas) que constituem o sistema materializam-se: 1) na oferta de produtos
pacotes padronizados de turismo; 2) nos impactos ambientais; 3) em impactos socioculturais para
a populao autctone.
Os mbitos governamentais (municipal, estadual e federal) devero propor e implementar polticas
pblicas em diferentes nveis: profissionalizao, minimizao dos impactos ambientais, alm das polticas
que regularizem a oferta privada de lazer, cultural e a profissionalizao da mo de obra necessria. Esta
profissionalizao poder ficar a cargo de associaes de hoteleiros, empresas de formao privadas, ou
polticas profissionalizantes ofertadas pelas universidades e centros de educao superior.
A anlise comparativa entre Brasil e Espanha, de carter qualitativo, foi realizada a partir das
seguintes categorias analticas: 1) formas de ao, 2) quantidade/qualidade, 3) estratgia e 4) impactos
(figura 2).

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Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal 301

Figura 2: Gesto das polticas de turismo como um sistema.

hotis transportes agncias


Modelos de
consumo

Oferta de
ESTILOS DE produtos
Conhecimento e ao GESTO
Polticas
padronizados
sobre a demanda de EM POLITICAS pblicas
turismo PUBLICAS DE Impactos
Aumento das TURISMO sociais e
demandas
ambientais
Qualidade e
Anlise comparativa: casos eficincia
Aumento da BRASIL ESPANHA Descentralizao
demanda de Polticas de lazer
turismo Variveis comparativas: Polticas culturais
1) Forma de ao
2) Quantidade/qualidade
3) Estratgia
4) Impactos

Fonte: elaborao prpria.

Para a concretizao deste trabalho utilizou-se a anlise de documentos (Shiroma et al., 2005),
mais especificamente, duas Leis reguladoras do turismo, uma brasileira e uma espanhola, para
comparao. Buscou-se selecionar polticas de turismo recentes e em vigncia em ambos os pases.
No caso brasileiro foi tomada para estudo a Lei n 11.771, de 17 de setembro de 2008, chamada Lei do
Turismo, que dispe sobre a Poltica Nacional de Turismo e define as atribuies do governo federal
no planejamento, desenvolvimento e estmulo ao setor turstico. Quanto Espanha, devido sua
prpria estrutura institucional, em que os entes-componentes do Estado desfrutam de autonomia,
selecionou-se a Lei n 13, de 21 de junho de 2002, que dispe sobre a ordenao e promoo do turismo
da Catalunha, Comunidade Autnoma que tem como capital a cidade de Barcelona, um dos principais
destinos tursticos espanhis e mundiais.
Para Pimentel (2001), estudos baseados em documentos como material primordial, sejam revi
ses bibliogrficas, sejam pesquisas historiogrficas, extraem deles toda a anlise, organizando-os e
interpretando-os segundo os objetivos da investigao proposta.
De acordo com Ball (2001), textos de poltica no esto enclausurados em seus significados; estes nem
sempre esto fixados ou so claros. Ademais, a tentativa de transportar os significados de uma arena
poltica para outra est sujeita a equvocos de interpretao e contestao (Bowe & Ball, 1992). Esses
equvocos so, muitas vezes, intrnsecos ao prprio processo de leitura e interpretao dos textos, uma
vez que a relao entre o leitor e o texto situa-se num continuum entre interpretao ativa e recepo
passiva; os textos tm ainda propriedades que permitem a interpretao criativa, em maior ou menor
extenso (Schiroma, Campos & Garcia, 2005).
Buscando minimizar possveis equvocos de interpretao, para a anlise dos documentos utilizou-se
a tcnica de anlise do contedo (AC), proposta por Bardin (1977). A anlise do contedo pode ser
considerada como um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes, visando por procedimentos
sistemticos e objetivos de descrio do contedo das mensagens, obter indicadores quantitativos ou
no, que permitem a inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis
inferidas) das mensagens (Bardin, 1977: 160).

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302 Polticas pblicas de turismo numa perspectiva normativa comparada

Na descrio analtica, cujo objetivo focar o corpus que dever ser estudado de modo aprofundado,
aplicaram-se os procedimentos de codificao, classificao e categorizao do material coletado, por
critrios de afinidade.

5. A comparao Brasil e Espanha

5.1 Brasil e Espanha comparados: em anlise as polticas pblicas de turismo


Para construo da anlise comparativa das polticas pblicas de turismo brasileiras e espanholas
elaboraram-se critrios que permitissem associ-las s fases de evoluo internacional das polticas de
turismo apontadas por Sola (1996), como segue na figura 3.

Figura 3: Polticas pblicas de turismo internacionais por fases e critrios para anlise.

Critrio Ps guerra (1945-79) Dcada de 1980 1990...


Descentralizao
Associao entre as
Adoo de novos
Forma de Ao Marketing de servios polticas de turismo e Regionalizao
estilos de gesto
econmicas
Profissionalizao
Estmulo quantitativo;
Quantidade/
balana comercial; Suprimento do setor Busca por qualidade e eficincia
Qualidade
renda e emprego
Diferenciao de
produtos; adaptao Melhoria das condies dos inputs;
Oferta de produtos
Estratgia demanda; conhecimento e ao sobre a
padronizados
flexibilizao da oferta demanda
e distribuio
Impactos sociais e
Impactos - Busca pela sustentabilidade
ambientais
Fonte: elaborado a partir de Sola (1996).

5.2 Forma de ao juridico-normativa


Com o critrio Forma de Ao se pretende possibilitar a construo de uma anlise acerca das formas
de interveno governamentais sobre a atividade turstica em ambos os pases, conforme as especificidades
observadas nas fases de evoluo das polticas do setor, inicialmente focadas em marketing, e finalmente,
na terceira fase, assumindo contornos renovados de acordo com a nova referncia gerencialista4 de gesto
pblica, como as tentativas de descentralizao e profissionalizao da gesto do setor.
As formas de ao dos dois pases relativas ao turismo esto vinculadas maneira como o poder
poltico exercido sobre o territrio nacional. No caso brasileiro, como Estado federativo, o poder
fica divido entre a autoridade federal e as autoridades regionais (Duro, 2012). O Estado espanhol,
por sua vez, chamado regional ou autonmico, uma vez que municpios, provncias e Comunidades
Autnomas que integram a unidade da nao tm reconhecido e garantido o direito autonomia, isto
, de governarem-se por si prprios (Duro, 2012).
A Lei brasileira n 11.771 dispe sobre a poltica de turismo em mbito nacional, e define atribuies do
governo federal para a gesto do setor. Obedece, contudo, os princpios constitucionais da descentralizao
e da regionalizao. Procurando entender de que forma a Lei procura adequar-se a tais princpios,
analisam-se alguns dos objetivos da Poltica Nacional de Turismo, apresentados no Captulo II:
II reduzir as disparidades sociais e econmicas de ordem regional (...);
IV (...) diversificando os fluxos entre as unidades da federao e buscando beneficiar, especialmente, as
regies de menor nvel de desenvolvimento econmico e social;
VI p romover, descentralizar e regionalizar o turismo, estimulando Estados, Distrito Federal e
Municpios a planejar, em seus territrios, as atividades tursticas de forma sustentvel e segura,
entre si, com o envolvimento e a efetiva participao das comunidades receptoras nos benefcios
advindos da atividade econmica.

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Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal 303

Por descentralizao, tendo em vista os objetivos citados, entende-se que o governo federal pretende
estimular o ordenamento do turismo atravs do aumento de sua capilaridade, ou seja, passando a exercer seu
poder pelos prprios estados e municpios, inclusive a articulao entre eles. Isso implica necessariamente
a delegao. Assim, a Poltica Nacional de Turismo, alm de definir as atribuies do governo federal
quanto organizao do setor, tem carter referencial para estados e municpios, podendo tambm ter a
competncia por partes de sua implementao delegada a rgos e entidades da administrao pblica
para as demais esferas federativas, como consta do Captulo VI, das Disposies Finais:

Art. 44. O Ministrio do Turismo poder delegar competncia para o exerccio de atividades e atribuies espe
cficas nesta Lei a rgos e entidades da administrao pblica, inclusive de demais esferas federativas (...).

J o princpio da regionalizao mostra-se vinculado descentralizao, com a especificidade de


buscar a articulao entre iniciativas locais e supralocais. O intuito, como consta do Captulo III sobre
a coordenao e integrao de decises e aes no plano federal, promover a racionalizao e o
desenvolvimento uniforme e orgnico da atividade turstica (...), reduzindo-se ento as disparidades
econmicas e sociais regionais.
A Lei espanhola elaborada de modo diferente. De incio, no Captulo II, sobre o Plano de Turismo
da Catalunha, instrumento bsico de planejamento turstico da regio, o documento definido como
um plano territorial setorial, que tem aplicao em todo o territrio da Catalunha, mas ressalta-se
que as disposies e o desenvolvimento do Plano devem ajustar-se aos mbitos de aplicao dos planos
territoriais locais. As funes administrativas de fomento, promoo e proteo do turismo e a atividade
inspetora e sancionadora das administraes tursticas tm que orientar-se em funo da declarao
de municpios tursticos e de reas ou mbitos de interesse turstico. Recebe a denominao de
municpio turstico os municpios nos quais haja um recurso turstico essencial, aqueles que isolada
ou conjuntamente com outros, tm a capacidade de gerar as correntes de turismo mais relevantes e
contribuem para reforar a realidade da Catalunha como marca turstica global ou populao turstica
superior ao nmero de residentes.
Nota-se, ento, que o Plano de Turismo da Catalunha, diferentemente da Poltica brasileira para o
setor, elaborado tendo como referncia os planos territoriais parciais, isto , baseado nos planos de
cada ente componente da Comunidade. No Brasil a orientao hierrquica normativa entre os entes
federativos se d de modo inverso, ou seja, a Poltica Nacional de Turismo referncia para os planos
setoriais de estados e municpios, que podem ou no assumir a Poltica Nacional como padro para o
ordenamento local e regional, se o fizerem.
Deste modo, possvel considerar que a poltica de turismo brasileira, pelo modo como formulada,
pode tornar o setor suscetvel a problemas como o distanciamento entre formulao e implementao,
que pode se desdobrar em dificuldades para tornar as propostas efetivas; ou a baixa legitimidade da
legislao, devido ao prprio distanciamento entre as escalas territoriais (federal x municipal, por
exemplo), que pode resultar em pouca aderncia emprica.
Ainda relativa forma de ao dos governos, outra mudana observada por Sola (1996) durante a
evoluo das polticas de turismo internacionais refere-se profissionalizao do setor. Esta preocupao
est presente em ambas as legislaes. Na Lei brasileira, a Poltica Nacional de Turismo aborda a
questo ainda em seus objetivos:
XIX promover a formao, o aperfeioamento, a qualificao e a capacitao de recursos humanos para
a rea do turismo, bem como a implementao de polticas que viabilizem a colocao profissional
no mercado de trabalho.

A Lei espanhola apresenta a inteno de profissionalizao do setor ao tratar das finalidades das
administraes tursticas e sujeitos tursticos, aqueles que tm relao direta com o setor turstico,
ainda no Ttulo I:
i. impulsionar a formao, a qualificao e a especializao dos profissionais do setor turstico.

Deste modo, quanto profissionalizao, ambos os pases buscam se ajustar ao padro internacional
das polticas pblicas de turismo. A Lei espanhola amplia seu mbito de ao ao incluir os prestadores
de servios, promotores do desenvolvimento do setor ou de suas atividades, trabalhadores ou usurios
dentre aqueles que devem impulsionar a formao e qualificao dos profissionais do setor, no
restringindo essa atribuio ao mbito pblico, como se nota nos trechos extrados da Lei brasileira.

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304 Polticas pblicas de turismo numa perspectiva normativa comparada

5.3 Quantidade/Qualidade
O critrio Quantidade/Qualidade foi estabelecido devido tendncia de substituio de objetivos
estritamente contbeis por outros que agreguem contabilidade elementos qualitativos ao longo da
evoluo das polticas pblicas de turismo. Pretende-se, ento, observar como as polticas de turismo
de Brasil e Espanha manifestam aspectos quanti e qualitativos em seu escopo recentemente.
Quanto Lei da Catalunha, ao serem apresentadas suas finalidades, observa-se a predominncia
de aspectos qualitativos sobre os quantitativos, como adiante:
c. proteger os usurios e garantir-lhes o melhor trato possvel quanto informao e aos servios que
recebem;
d. incrementar as correntes tursticas, tanto as interiores como as exteriores, com especial ateno ao
turismo de qualidade (...);
e. (...) potencializar a qualidade e a vitalidade dos destinos, as denominaes e as marcas tursticas;
g. promover a qualidade e a competitividade dos servios tursticos (...).

A recorrente busca pelo aprimoramento da qualidade em detrimento de estmulos quantitativos pode


ser reflexo de uma demanda j consolidada de turistas pelo pas e regio. Porm, nota-se que mesmo
quando mencionada a finalidade de incremento do fluxo interno e externo de turistas se ressalta o estmulo
ao turismo de qualidade, no apenas a pura promoo de pretenses quantitativas, o que demonstra
que a qualidade considerada estratgica para o desenvolvimento do turismo regional e nacional.
J a Lei brasileira parece dividida entre objetivos quantitativos e qualitativos:
II reduzir as disparidades sociais e econmicas de ordem regional, promovendo a incluso social pelo
crescimento da oferta de trabalho e melhor distribuio de renda;
III a mpliar os fluxos tursticos, a permanncia e o gasto mdio dos turistas nacionais e estran
geiros no Pas, mediante a promoo e o apoio ao desenvolvimento do produto turstico brasileiro;
VII criar e implantar empreendimentos (...) com capacidade de reteno e prolongamento do tempo
de permanncia dos turistas nas localidades;
XVII propiciar a competitividade do setor por meio da melhoria da qualidade, eficincia e segurana
na prestao dos servios, da busca da originalidade e do aumento da produtividade dos agentes
pblicos e empreendedores tursticos privados;
XVIII estabelecer padres e normas de qualidade, eficincia e segurana na prestao de servios (...);

Os trs primeiros objetivos apresentados tm carter quantitativo, uma vez que seu intuito
aumentar o fluxo, a permanncia e o gasto mdio do turista. J os ltimos dois objetivos mencionados
visam aprimorar a qualidade e produtividade da prestao dos servios tursticos, pblicos e privados.
Deste modo, considera-se que a poltica de turismo brasileira, apesar de assemelhar-se parcialmente
s caractersticas da ltima fase das polticas de turismo internacionais, pela busca da competitividade
atravs de fatores como a qualidade e a produtividade, ainda no atingiu, a ponto de superar, objetivos
da primeira fase das polticas do setor.
Por esses objetivos e incentivos, observa-se uma associao das medidas de incentivo ao turismo
com medidas econmicas, seja atravs da gerao de empregos, distribuio de renda ou pela busca
do equilbrio na balana comercial. Assim, percebe-se que a poltica de turismo brasileira mantm os
traos que marcam a primeira fase das polticas pblicas de turismo internacionais, ao mesmo tempo
em que busca se inserir num novo padro de desenvolvimento turstico internacional.

5.4 Estratgia normativa


O critrio estratgia foi elaborado para anlise das polticas nos dois pases devido aos apontamentos
de Sola (1996) relativos s diferentes posturas dos governos quanto s tentativas de incremento e
desenvolvimento da atividade turstica.
A Lei espanhola apresenta como finalidades das administraes pblicas e dos sujeitos tursticos:
b. potencializar a criao, o desenvolvimento, a melhora e a promoo dos recursos tursticos;
e. impulsionar o desenvolvimento de novos produtos, atividades e mbitos de interesse turstico e
potencializar a qualidade e a vitalidade dos destinos, as denominaes e marcas tursticas;
h. promover a modernizao do setor turstico, mediante os incentivos oportunos, para conseguir
distintivos sistemas e normas de qualidade dos servios que oferece;
j. potencializar o uso das tecnologias da informao e da comunicao na difuso interior e exterior
dos recursos tursticos, nas relaes entre a Administrao e os sujeitos tursticos e na prestao

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Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal 305

de servios e de informao aos usurios, e velar pela qualidade e pela inovao de desenhos
e de contedos na aplicao dessas tecnologias;

O enfoque da Lei espanhola sobre a melhoria das condies de prestao dos servios tursticos.
mencionada a preocupao com a criao de novos produtos, mas atrelada potencializao da qualidade
e distino dos destinos e marcas tursticas espanhis.
Quanto ao Plano de Turismo da Catalunha, dever conter:
b. o inventrio dos recursos tursticos essenciais;
c. as caractersticas bsicas de todos os recursos tursticos;
d. a anlise da demanda e as previses sobre a evoluo que possa ter;
f. a enumerao dos municpios tursticos e das reas ou zonas de interesse tursticos e a avaliao
de sua incidncia na oferta turstica geral;
g. a indicao das reas as quais preciso promover o turismo interior e exterior e das zonas turis
ticamente saturadas ou sobre exploradas;
h. a definio das medidas necessrias para melhora da qualidade e competitividade tursticas;
i. q
 uaisquer outros dados ou estudos que se considerem de interesse para a promoo do turismo para
a proteo e a sinalizao dos recursos tursticos.

Percebe-se pela formatao do Plano que o conhecimento sobre a oferta e demanda de turismo
na Catalunha a base sobre a qual esto alicerados a elaborao e o desenvolvimento das aes
governamentais. H uma preocupao em identificar, caracterizar e avaliar os recursos tursticos, seu
potencial e nvel de explorao, de modo a definir as medidas para seu melhor aproveitamento, tendo
em vista sua preservao e qualidade.
No que se refere Poltica brasileira, possvel perceber sua posio na segunda fase de evoluo
internacional das polticas do setor, que se caracteriza por aspectos como adaptao demanda e
diversificao da oferta de recursos tursticos, os quais se notam nos objetivos abaixo:
IV e
 stimular a criao, a consolidao e a difuso dos produtos e destinos tursticos brasileiros,
com vistas em atrair turistas nacionais e estrangeiros, diversificando os fluxos entre as unidades
da Federao e buscando beneficiar, especialmente, as regies de menor nvel de desenvolvimento
econmico e social;
VII c riar e implantar empreendimentos destinados s atividades de expresso cultural, de animao
turstica, entretenimento e lazer e de outros atrativos com capacidade de reteno e prolongamento
do tempo de permanncia dos turistas nas localidades;
 esenvolver, ordenar e promover os diversos segmentos tursticos;
XI d
XII i mplementar o inventrio do patrimnio turstico nacional, atualizando-o regularmente;
XIII propiciar os recursos necessrios para investimentos e aproveitamento do espao turstico nacional
de forma a permitir a ampliao, a diversificao, a modernizao e a segurana dos
equipamentos e servios tursticos, adequando-os s preferncias da demanda, e, tambm,
s caractersticas ambientais e socioeconmicas regionais existentes;

Percebe-se que menos que a melhoria das condies de prestao dos servios tursticos, pretende
-se com tais objetivos o aumento do fluxo, tempo de permanncia e gasto mdio do turista, sendo
assim, prevalecem aspectos quantitativos sobre os qualitativos, os quais aparecem apenas relativos
busca pela produo e sistematizao de informaes sobre a oferta e a demanda tursticas.
Esse levantamento de dados, contudo, relativos oferta e demanda de turismo no Brasil, pode
gerar informaes que, no futuro, levem modificao de um posicionamento governamental de
adaptao demanda para outro de ao sobre a demanda, em que podem ser definidos o perfil do
turista, a oferta, e o tipo de promoo desejados para os diversos segmentos do turismo nacional, por
exemplo, alm de fornecer parmetros que orientem a elaborao e execuo de planos e programas
de desenvolvimento para o setor.

4.5 Impactos na perspectiva normativa


A definio do critrio impactos parte do entendimento de que as polticas de turismo vm dedicando
ao longo de sua evoluo ateno crescente aos impactos sociais, econmicos e ambientais da atividade
sobre o meio no qual se processa, passando a desenvolver instrumentos jurdicos e econmicos na
tentativa de minimizar os impactos negativos e maximizar os positivos.

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306 Polticas pblicas de turismo numa perspectiva normativa comparada

A Lei da Catalunha estabelece como finalidades das administraes pblicas e dos sujeitos tursticos:
a. proteger e preservar, de acordo com o princpio de sustentabilidade, os recursos tursticos, e assegurar
o respeito aos valores culturais, histricos, artsticos, territoriais, urbansticos e meio
-ambientais que lhes so prprios;
b. proteger os usurios tursticos e garantir-lhes o melhor trato possvel (...) no que concerne defesa
de seus direitos e interesses como usurios;
f. fomentar o turismo como meio de conhecimento, de comunicao e de intercmbio entre os
povos e as culturas;

J o Plano de Turismo da Catalunha deve conter:


d. os critrios para avaliar o impacto sobre os recursos que utiliza ou visita e as medidas de proteo
destes recursos.

Pode-se perceber pelos trechos apresentados uma preocupao da Comunidade com o estudo de
impactos e com a proposio de medidas para sua correo, tanto sociais, como a proteo e seguridade
da cidadania dos residentes, e a ateno e orientao aos usurios tursticos; econmicos, com a garantia
da defesa dos direitos dos usurios; ambientais, como a proteo da sade pblica, e critrios de avaliao
de impacto sobre os recursos tursticos e medidas para sua proteo; e culturais, como o respeito aos
valores culturais, histricos, artsticos, territoriais, urbansticos dos recursos tursticos, bem como a
promoo do turismo como meio de conhecimento e intercmbio entre povos.
Essa preocupao com os impactos provocados pela atividade turstica tambm est presente na Lei
brasileira. A Poltica Nacional de Turismo traz como objetivos:
I democratizar e propiciar o acesso ao turismo no Pas a todos os segmentos populacionais, contribuindo
para a elevao do bem-estar geral;
VI promover, descentralizar e regionalizar o turismo (...) buscando beneficiar, especialmente, as
regies de menor nvel de desenvolvimento econmico e social;
VIII propiciar a prtica de turismo sustentvel nas reas naturais, promovendo a atividade como
veculo de educao e interpretao ambiental e incentivando a adoo de condutas e prticas
de mnimo impacto compatveis com a conservao do ambiente natural;
IX p  reservar a identidade cultural das comunidades e populaes tradicionais eventualmente
afetadas pela atividade turstica;
X prevenir e combater as atividades tursticas relacionadas aos abusos de natureza sexual e outras
que afetem a dignidade humana (...);

Mesmo apresentando especificidades, em funo dos diferentes contextos socioeconmicos dos pases,
como a iniciativa brasileira de promoo do acesso democrtico ao turismo ou a preveno aos abusos de
natureza sexual, observa-se que ambas as Leis dedicam ateno aos impactos provenientes da atividade,
e mais do que isso, buscam apontar medidas de atenuao e correo de impactos negativos e promover
medidas de fortalecimento de impactos positivos, como a informao geral e turstica aos usurios e
sociedade sobre o turismo nacional, bem como o estmulo ao turismo responsvel em reas naturais.

5. Reflexes preliminares sobre as implicaes dos aspectos normativos nas polticas pblicas
de turismo
Com o intuito de atender ao objetivo proposto neste trabalho, a saber, analisar o perfil das polticas
de turismo no Brasil e na Espanha, tomando-se para isso a referncia do padro internacional das
polticas do setor identificado por Sola (1996), buscou-se delimitar um corpus terico e um esquema
metodolgico de anlise compatveis que permitissem a averiguao da questo.
Ao incorporar temticas como Estado, polticas pblicas, e polticas pblicas de turismo, discutiram-se
questes como os diferentes papis assumidos pelo Estado; as diferentes abordagens quanto aos modos
de formulao e avaliao de polticas pblicas; e os marcos histricos das polticas de turismo nacionais
e internacionais, Pimentel, Emmendoerfer & Tomazzonni (2014).
Partindo da premissa levantada pelo estudo de Sola (1996), que aponta a existncia de fases ao
longo da trajetria histrica das polticas pblicas de turismo internacionais, realizou-se um estudo
comparativo entre as polticas pblicas de turismo de Brasil e Espanha, mais propriamente entre a Lei
n 11.771, de 17 de setembro de 2008, chamada Lei do Turismo, e a Lei n 13, de 21 de junho de 2002,
que dispe sobre o turismo na Comunidade Autnoma da Catalunha.

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Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal 307

Para a construo da anlise comparativa entre as polticas pblicas mencionadas utilizaram-se


quatro critrios que visaram permitir associar as polticas s fases de evoluo internacional das
polticas de turismo apontadas por Sola (1996), sendo os critrios: forma de ao; quantidade/qualidade;
estratgia; e impactos.
Quanto forma de ao, inicialmente distinguem-se as formas pelas quais o poder poltico exercido
sobre o territrio nacional. A Lei brasileira dispe sobre a poltica de turismo em mbito nacional,
enquanto estados e municpios tm a Lei como referncia. J no caso espanhol a Lei tem vigncia no
territrio da Catalunha, tendo como parmetro para sua elaborao e implementao os planos territoriais
locais. Alm disso, a Lei espanhola estabelece diretrizes para a regio e os municpios, principalmente
os chamados municpios tursticos, j a Lei brasileira restringe-se s regulamentaes de mbito
federal, no se referindo a regies ou municpios especificamente.
No que tange ao critrio quantidade/qualidade, considera-se que a poltica de turismo brasileira busca
assemelhar-se s caractersticas da ltima fase das polticas de turismo internacionais, atravs da busca
pela competitividade ao enfatizarem-se questes como a qualidade e a produtividade do setor, contudo,
permanecem presentes os objetivos ainda da primeira fase das polticas do setor, o aumento do nmero
de turistas e receitas, o que demonstra uma ambiguidade estratgica da gesto do turismo no Brasil.
Referente ao critrio estratgia notou-se o posicionamento da Lei brasileira na segunda fase da
evoluo internacional das polticas do setor, caracterizada por aspectos como adaptao demanda e
diversificao da oferta de recursos tursticos. O enfoque da Lei espanhola, porm, sobre a melhoria
das condies de prestao dos servios tursticos, isto , a potencializao da qualidade e distino dos
destinos e marcas tursticas nacionais.
Finalmente, o critrio impactos aponta uma aproximao entre as duas Leis. Ambas demonstram a
preocupao dos pases com os impactos provocados pela atividade turstica sobre o ambiente no qual
se processa.
Deste modo, conclui-se que a legislao brasileira do setor de turismo busca apropriar-se das
caractersticas presentes na legislao de pases em que o turismo tem se desenvolvido, tanto como
importante fonte de receitas para as economias nacionais quanto relativamente qualificao da
infraestrutura e dos servios tursticos.
A partir deste ponto pode-se recorrer teoria dos sistemas abertos, os quais procuram adaptar-se ao
seu ambiente, ajustando as estruturas e os processos de seus componentes internos, e em sua interao
com o meio ambiente visam alcanar um equilbrio dinmico enquanto mantm sua capacidade de
transformar o trabalho e energia, Pimentel (2015).
A partir da noo de sistemas abertos, a operacionalizao da observao das polticas pblicas
no Brasil e na Espanha permitiu reconhecer no apenas a organizao do ambiente, mas tambm o
funcionamento interno do sistema, ou seja, o modo como as interaes entre estes componentes afetam
o sistema como um todo.
No sistema identificado, aqui denominado estilos de gesto em polticas pblicas de turismo operaram
os seguintes conceitos, estabelecendo-se de forma aproximada como concluses:
A entropia negativa no sistema obtida atravs da capacidade deste em intercambiar um equilbrio
entre suas sadas (outputs) pelas entradas (inputs), evitando-se desta forma um enfraquecimento do
sistema. O conhecimento sobre a demanda turstica permite o fornecimento de produtos e polticas
pblicas dirigidas. A informao foi canalizada para o sistema por meio de demandas, a partir das quais o
sistema faz uma seleo til. Feedback a informao em torno do ambiente. Como feedback negativo
se trata de observar se as sadas (outputs) seguem a mesma linha que as metas pr-definidas na gesto.
O feedback positivo tenta medir se os objetivos esto alinhados com as necessidades de ambiente,
fato que se cumpre nas polticas pblicas no Brasil e na Espanha, com a criao dos correspondentes
institutos e autarquias especializadas. Finalmente, a diferenciao se manifesta em uma possvel
futura especializao das polticas pblicas, com maior integrao.

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Notas

1
O turismo ps-fordista se caracteriza pela constante inovao e forte competio, que permitiram aumentar o peso da
demanda.Supe uma reao dos consumidores contra a oferta homognea caracterstica do turismo fordista ou de massa.

2
Foram analisados 391 artigos.

3
Nesse perodo foram elaborados acordos entre o Governo Central e as comunidades autnomas sobre o repasse de
competncias, por exemplo, a aprovao dos Reales Decretos de Traspaso en Materia de Turismo de Catalua, Pas Vasco,
Galicia, Aragn, Andaluca, Asturias, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Murcia y Cantabria
(Velasco Gonzlez, 2005).

4
Pelo tratamento do provimento dos servios pblicos como um negcio e pela insero da lgica empresarial no setor
pblico, a administrao pblica tambm ficou conhecida como administrao pblica gerencial. Segundo Paula (2005),
a reforma gerencial que desponta no cenrio mundial na dcada de 1980 e atinge a administrao pblica brasileira
durante a dcada de 1990 flexibiliza os processos e os regulamentos burocrticos, conferindo um grau mais elevado de
autonomia e de accountability s agncias governamentais e aos seus gerentes.

Recibido: 15/01/2016
Reenviado: 14/10/2016
Aceptado: 16/10/2016
Sometido a evaluacin por pares annimos

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