A Governana Regional em Turismo: Realidade?

Estudo de Caso sobre o Destino Estrada Real

Autoria: Saulo Barbar de Oliveira, Mrcia Cristina da Silva Leito, Joaquim Rubens Fontes Filho

Resumo Nas ltimas duas dcadas, no Brasil e no mundo, se difundiu o conceito de

"Governana Regional" como um modelo democrtico e inovador de gesto. Contudo, a sua
aplicabilidade no turismo revela-se ainda repleta de mitos e incongruncias. O presente estudo
visa analisar a efetividade dos modelos de governana adotados em programas de
desenvolvimento turstico no pas, tendo como base o Estudo de Caso do Programa Estrada
Real. Para isso, foi feita pesquisa com profissionais diretamente ligados ao setor turstico da
macrorregio sudeste, onde encontra-se em execuo este programa. O estudo realizado
permitiu avanar na identificao de problemas sobre o planejamento, implementao e
acompanhamento deste programa, evidenciando o baixo grau de entendimento sobre o que
Governana Regional, seus bices operacionais e expectativas de fortalecimento.

1. Introduo
Na busca por um novo modelo de desenvolvimento turstico fundamentado no
princpio da territorialidade, o Governo de Minas Gerais aprovou, em janeiro de 1999, a Lei
n. 13.173, que instituiu o Programa de Incentivo ao Desenvolvimento do Potencial Turstico
da Estrada Real. Vale ressaltar que, na territorialidade, o espao local visto como sede da
ao no qual se processa o desenvolvimento econmico, social e cultural, sendo produto da
herana histrica (SANTOS, 1996 apud VIEIRA e VIEIRA, 2000).
O percurso denominado "Estrada Real" foi originalmente utilizado por bandeirantes,
escravos, tropeiros e aventureiros interessados na explorao das riquezas das Minas Gerais
do sculo XVII a XIX. Hoje a Estrada compreende 177 cidades e distritos, distribudos em
uma rea total de 1,4 mil km de extenso.
Posteriormente, em 2003, o Governo mineiro adotou um modelo de planos de
desenvolvimento baseado na descentralizao, no qual Circuitos Tursticos, apoiados por
entidades associativas compostas por entidades/organizaes representativas de municpios
prximos entre si e com interesses comuns, buscam solues para explorar turisticamente
seus respectivos patrimnios histricos, culturais e naturais. Os chamados Circuitos, por
determinao legal (Decreto 43.321, de 08 de maio de 2003, e a Resoluo n 007/2003),
renem "poder pblico, iniciativa privada, sociedade civil organizada, podendo abranger
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), autarquias e fundaes
estabelecidas nos municpios que compem o Circuito".
Somou-se a essa estrutura de gesto do espao turstico, um organismo empresarial
calcado na articulao intersetorial e interinstitucional: o Instituto da Estrada Real, sociedade
civil sem fins lucrativos, constituda em 1999 e financiada pela Federao das Indstrias do
Estado de Minas Gerais (FIEMG). Como decorrncia da poltica nacional de regionalizao
do turismo, instituda pelo Governo Federal (leia-se Ministrio do Turismo), foi ainda
instalada a Agncia de Desenvolvimento do Turismo da Macrorregio Sudeste (ADETUR-
SE) que tem como finalidade promover o desenvolvimento do Turismo Integrado na
Macrorregio Sudeste do Brasil, exercendo gesto estratgica e compartilhada atravs de
programas, projetos e aes de interesse comum aos estados (ADETUR-SE, 2005). Dentre
os projetos prioritrios dessa agncia, est o Programa Estrada Real.
Todas essas instncias (circuitos, institutos e agncias) atuam na rea de abrangncia
da Estrada Real promovendo de forma participativa e descentralizada a gesto de projetos e
aes focados no desenvolvimento turstico da regio e acabam, muitas vezes, associadas
idia de governana regional.
Nesse contexto, o presente estudo tem como objetivo avaliar o processo de
institucionalizao da Governana Regional (GR) com base no estudo de caso da Estrada
Real. A metodologia contemplou duas fases. Inicialmente, informaes documentais e
bibliogrficas foram sistematizadas e analisadas, relativamente ao modelo jurdico adotado,
relao entre governo e governana, e aos aspectos da articulao interinstitucional e acmulo
de capital social pelos atores participantes da GR aplicado ao desenvolvimento turstico na
rea de abrangncia da Estrada Real. Essa anlise serviu de base para construo de roteiro
de entrevista, aplicada a atores significativos na implementao da governana do Destino
Estrada Real, com vistas a compreender a percepo dos atores sobre o conceito e aspectos
dessa governana. A pesquisa, concluda em dezembro de 2006, envolveu entrevistas a 12
representantes de rgos governamentais de turismo, lideranas empresariais e gestores de
entidades representativas da sociedade civil organizada com interesses afins atividade
turstica.
Na seqncia, apresentamos conceitos sobre turismo, globalizao, desenvolvimento
regional e as atuais polticas pblicas focadas na descentralizao e regionalizao do turismo
no mbito da Estrada Real os quais nos ajudaram a compreender o estgio atual da introduo
da governana regional no pas.

2. Turismo e Governana: construo do conceito

Os conceitos envolvendo as palavras turismo e turista comearam a ser
utilizados no incio do sculo XIX tendo passado por considervel evoluo. De acordo com
Dias (2005), uma das definies mais sintticas de turismo foi formulada por Marcel Gautier,
para quem o turismo o conjunto de fenmenos econmicos e sociais originados pelas
viagens (GAUTIER, apud DIAS, 2005, p.16). Posteriormente, Walter Hunziker e Kurt Krapf
elaboraram uma definio que foi aceita e adotada pela Association Internacionale des
Esperts Scientifiques du Tourisme (AIEST), segundo a qual o Turismo o conjunto de
relaes e fenmenos produzidos pelo deslocamento e permanncia de pessoas fora de seu
lugar de domiclio, desde que esses deslocamentos e permanncia no estejam motivados por
uma atividade lucrativa. (HUNZIKER E KRAPF, apud DIAS, 2005, p.16).
O turismo compreende no s o deslocamento, a hospedagem e a visitao de
atrativos tursticos, mas tambm todos os produtos e servios criados para satisfazer s suas
necessidades dentro de um espao turstico. O turismo, como o primeiro setor econmico da
era da globalizao, introduz alteraes de vrias ordens e no apenas de mbito individual ou
organizacional, mas tambm local e regional. Ao trabalhar com o movimento de pessoas
residentes e no residentes, o turismo torna-se responsvel por promover o contato entre
diferentes culturas e por induzir mudanas socioculturais nas comunidades locais. Isto origina
alteraes mais ou menos profundas no comportamento individual e familiar, no estilo de
vida, nas relaes de amizade, nos nveis de segurana, na conduta moral [...], nas expresses
criativas, nas cerimnias tradicionais, nos usos e nos costumes. (SARMENTO, 2004).
Panosso Neto (2005, p. 29), afirma que o turista um ser histrico. No um ser
acabado, mas um ser em contnua construo, em contnua formao. Na sua viso, o
turismo experincia e a experincia turstica no pode ser analisada desconectada do
momento histrico, do vir-a-ser do turista. Os bens e os servios oferecidos aos turistas,
bem como a infra-estrutura (hotis, agncias de viagens, aeroportos), so experienciados
historicamente tanto pelo ser turista quanto pelo ser recepcionista de hotel; pelo ser
agente de viagens; pelo ser piloto de avio; que diferencia esses seres. Desse intrincado
intercmbio de seres, de bens e servios nasce uma relao complexa e, por vezes,
conflituosa que se reflete no homem, no espao e no tempo.

2.1 Turismo, Globalizao e Desenvolvimento Regional

A postura globalizada do Turismo um ingrediente a mais na ambigidade vivida
pela atividade no Brasil e no mundo. Se de um lado, a atividade turstica demanda a
internacionalizao da sua operacionalidade, da sua infra-estrutura de transporte, de

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hospedagem e dos canais de comercializao, por outro incorpora um forte comprometimento
com o espao e a cultura local. (SARMENTO, 2004)
Vieira e Vieira (2000) ressaltam que a geoestratgia dos espaos econmicos , por
definio, um conjunto de circunstncias que formam um cenrio prprio onde se articulam a
importncia do lugar, o local da ao e a manifestao de poder. Assim, o espao, criado ou
em redefinio, portador de atributos logsticos, identifica um lugar econmico onde se
produzem as conexes entre a ao e o poder. Portanto, a natureza do lugar, sua
representatividade econmica, sua insero em estratgias globais de produo e consumo, e a
conexo em redes mundiais configuram um complexo de circunstncias que definem uma
categoria geoestratgica para os espaos econmicos. (VIEIRA e VIEIRA, 2000, p. 111)
No caso especfico do turismo, por sua multissetorialidade, sua cadeia produtiva
funciona como uma atividade territorializada, um aglomerado local, marcado pelo espao
geogrfico, pela dependncia territorialidade de seus recursos (Lemos, 1997). Essa
caracterstica da chamada "territorializao", entretanto, acaba por vezes esquecida em favor
dos aspectos econmicos da atividade. Como destaca Mrio Beni (2001):

No Turismo, pode-se imaginar, a priori, que tanto a rea estatal como

a empresarial tm como objetivo real o lucro. O Estado espera da
atividade turstica o supervit no balano de pagamentos na conta
especfica, em razo do ingresso de divisas, e as empresas que atuam
no setor igualmente dimensionam a prestao de seus servios em
razo da lucratividade dos investimentos necessrios. (BENI, 2001, p.
25)

Tudo isso pode ocorrer em detrimento do investimento social e do fortalecimento da

identidade local. A ganncia e a especulao imobiliria, a saturao de infra-estrutura bsica
de saneamento, transporte e circulao, a prostituio e os assaltos, a degradao ambiental, o
aviltamento social e a explorao da mo-de-obra so possveis seqelas do mesmo Turismo
que faz circular riquezas.
A chave para o Turismo se internacionalizar, sem implodir o espao da
comunidade local, est na concepo e implementao de polticas de desenvolvimento
turstico que vo alm do reducionismo econmico, dando nova dimenso palavra
desenvolvimento. Cresce, assim, a adeso prtica do chamado desenvolvimento
regional, no apenas na atividade turstica, mas em diferentes instncias produtivas e
polticas do Pas. Pelo novo modelo desenvolvimentista, as relaes fundamentais entre os
diversos atores sociais pertencentes a um espao territorial esto calcadas no trip pessoas-
recursos-tecnologias.
Neste tocante, vale destacar Munz (1997 apud CANDIDO et al, 2005), que
condiciona o desenvolvimento de um territrio ao seu potencial endgeno, ou seja, a
possibilidade de se converter um territrio em um ambiente propcio para o desenvolvimento,
baseado em trs fatores fundamentais: capital fsico, capital humano e conhecimento.
Entretanto, no faz sentido mencionar a acumulao de capital, seja ele fsico ou humano, de
conhecimento ou de tecnologia, deixando de lado as relaes inter-organizacionais e
intersetoriais voltadas coeso econmica e social, complementariedade e cooperao.
Tampouco quando se trata de turismo, pode-se imaginar o Estado assumindo isoladamente o
papel de ncora desse processo de desenvolvimento regional, uma vez que a parceria entre o
pblico e o privado mostra-se essencial.
neste contexto que a Governana se apresenta e ganha ares de essencialidade para
as polticas de desenvolvimento regional do turismo.

3. Um Novo Estado e a Governana

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 Lado a lado com o conceito de desenvolvimento regional cresce em todo o mundo
a tendncia da administrao pblica pela descentralizao ou downsizing. A idia central
inicial era buscar maior flexibilidade de gesto a partir da menor concentrao das
responsabilidades estratgicas e/ou oramentrias. Isto implicava na criao e ampliao
interinstitucional da esfera pblica para outras instituies/organizaes e na adoo de novos
modelos contratuais e de investimentos. Porm, o sucesso dessa nova tendncia depende dos
ideais de participao poltica. Polticas pblicas so descentralizadas e uma maior
participao popular precisa ser intensificada no apenas no processo de homologao e
planejamento de decises, mas tambm na gesto e fiscalizao de recursos e no
fortalecimento de governos locais.
Na literatura recente de administrao pblica, essa tendncia por um novo Estado
traduz-se no termo governana, uma vez que:

diz respeito capacidade governativa no sentido amplo, envolvendo a

capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na
consecuo das metas coletivas. Refere-se ao conjunto dos
mecanismos e dos procedimentos para lidar com a dimenso
participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e
aperfeioar os meios de interlocuo e administrao do jogo de
interesses (DINIS, 1996, apud MOTA et al, 2002, pp. 65-66)

Ao analisar a modernizao do setor pblico e o modelo de governana pblica

adotado na Alemanha, na ltima dcada, Kissler (2006) afirma que a governana tornou-se
um conceito-chave que todos utilizam sem saber exatamente o que . Seu significado original,
segundo o pesquisador alemo, estava associado ao debate poltico-desenvolvimentista, no
qual o termo referia-se a polticas de desenvolvimento orientadas por determinados
pressupostos sobre elementos estruturais, como gesto, responsabilidades, transparncia e
legalidade do setor pblico, considerados necessrios ao desenvolvimento de todas as
sociedades.
O autor cita tambm a definio de Lffer (2001, p. 212), que apresenta governana
como uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado, que tm como objeto a
ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada. Em outras
palavras, um modelo de gesto onde os atores locais e regionais promovem juntos
determinada ao; e uma ao conjunta uma ao de cooperao entre os agentes; e
cooperao pressupe entendimento, fraternidade, convergncia de expectativas e
propostas.
Kissler (2006) prossegue a discusso do tema ao questionar: Que significado tem o
Estado nas estruturas de governana? O que distinguiria ento Governana de Governo?.
Para o autor, a resposta a essa pergunta permite identificar trs fases no debate sobre a
transio do Estado convencional para um novo modelo de Estado. Assim conceitualmente, o
Estado tradicional vem se transformando: a) de um Estado de servio, produtor do bem
pblico, em um Estado que serve de garantia produo do bem pblico; b) de um Estado
ativo, provedor solitrio do bem pblico, em um Estado ativador que aciona e coordena
outros atores a produzir com ele; c) de um Estado dirigente ou gestor, em um Estado
cooperativo, que produz o bem pblico em conjunto com outros atores.
No Brasil, a evoluo da relao Estado-Sociedade marcada pela promulgao da
atual Constituio Federal, de 1988, que trouxe trs importantes conceitos no tocante s
polticas pblicas do Pas: (a) a garantia dos direitos sociais do cidado; (b) princpios de
universalizao dos servios pblicos; e (c) a descentralizao no tratamento/tomada de
deciso de polticas pblicas.
Amparada nestes preceitos constitucionais, foi estimulada a institucionalizao, em
todo o pas, de uma srie de conselhos representativos da sociedade civil para atuar no

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assessoramento ou diretamente no processo de tomada de deciso de polticas pblicas e
projetos. Atualmente, cerca de trinta conselhos nacionais, deliberativos ou no, distribuem-se
em dez reas de atuao: trabalho, educao, assistncia social, previdncia social, defesa de
direitos, cultura, sade, cincia e tecnologia, meio ambiente e turismo. Em sua maioria, esses
conselhos adotam um modelo multipartite constitudos com membros do governo,
representantes de empresrios, representantes dos trabalhadores e das associaes da
sociedade civil organizada. Entre estes, os Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de
Sade, responsveis pela governana no mbito do Sistema nico de Sade, so muitas vezes
tidos como referncia em processo participativo de gesto (PINHEIRO, 1996, p. 64-98).
Porm, em estudos de caso sobre o funcionamento dos conselhos municipais de sade nos
municpios fluminenses de Angra dos Reis, Resende e Bom Jesus do Itabapoana, Roseni
Pinheiro (ibid., 1996), registra a existncia de uma difcil articulao entre as formas
participativas e representativas, por sua vez, marcada pela: (a) complexidade do dilogo
(dificuldades dos representantes comunitrios de compreender as questes tcnicas ali
debatidas); (b)a falta de informaes (desconhecimento da dinmica processual
administrativa); e (c) a dificuldade no processo de representao (a influncia poltico-
partidria na definio/seleo dos membros do conselho e a falta de legitimidade de algumas
supostas lideranas participantes do conselho). Alm disso, as relaes entre os conselheiros
e suas bases so dbeis, evidenciando um tipo de conselhismo entre seus participantes, no
qual o conselheiro no retorna sua entidade para discutir propostas, o que tende a
comprometer a legitimidade de suas representaes. (PINHEIRO, 1996, p. 84)
Sem conhecimento tcnico e administrativo para compreender as questes em pauta e
com representaes que desconhecem os reais anseios dos grupos os quais representam, o
processo decisrio desses conselhos tem evidenciado tomadas de deciso eminentemente
homologadoras de um jogo de poder que envolve autoridades governamentais e grupos de
interesse econmico. Em sua maioria, esses conselhos ratificam as aes e decises do
Governo, legitimando propostas partidrias ou de grandes grupos econmicos, as quais
infelizmente nem sempre refletem a melhor soluo para o bem comum. Instncias de
governana semelhantes, com vcios semelhantes de hierarquizao e trfego de influncias,
se reproduzem em estados e municpios. (PINHEIRO, 1996)
A poltica nacional de regionalizao e a descentralizao oramentria proposta pelo
Governo Lula, no caso do Turismo, fez com que fossem criados fruns estaduais e conselhos
municipais os quais mantm hoje estgios diferenciados de desenvolvimento e qualidade
tcnica.

4. As Questes da Governana Regional (GR) em Turismo no Brasil e o PRT

4.1 O PRT e a Viso Federal para a Governana Regional

O Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil (PRT/RB), lanado
de 2003, peloo Ministrio do Turismo (MTur) visou "estimular em todo o pas a adoo de
um novo modelo de gesto descentralizada, coordenada e integrada, com base nos princpios
da flexibilidade, articulao, mobilizao, cooperao intersetorial e interinstitucional, e na
sinergia de decises". O Documento Orientador do Programa, lanado em 2004, previa que os
agentes pblicos e privados "deveriam estar unidos em torno de objetivos comuns como: a
estruturao dos destinos tursticos; a qualificao do produto turstico; a diversificao da
oferta turstica; a ampliao e qualificao do mercado de trabalho; a ampliao de seu
consumo no mercado internacional; e o aumento da taxa de permanncia e do gasto mdio do
turista em seu destino".
Recorrendo prtica de oficinas de planejamento, foram identificadas 219 regies
tursticas em todo o pas, bem como as potencialidades e necessidades de cada uma destas
regies, levando em considerao o respeito s peculiaridades locais, tendo em vista o
desenvolvimento turstico regional. Para a sua implementao, o programa definiu como base

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estruturante, nove mdulos, cuja etapa 3 referia-se a institucionalizao da Instncia de
Governana Regional. Ainda segundo o documento orientador do Ministrio do Turismo, tal
instncia de GR, a ser estabelecida teria como estratgias primordiais:
1) Organizar e coordenar os diversos atores;
2) Avaliar e endossar projetos elaborados por esses atores;
3) Mobilizar parceiros regionais;
4) Trabalhar o planejamento e a gesto dos produtos tursticos;
5) Integrar as aes intra-regionais e interinstitucionais;
6) Realizar o planejamento, acompanhamento, monitoria e avaliao;
7) Captar recursos.

Importante notar que no mesmo documento, no subttulo "4.3.2 Formato e

Instrumentos", o Ministrio do Turismo (MTur) frisa que a estrutura, o formato e o carter
jurdico da instncia de governana ficaro a cargo dos envolvidos, podendo ser um frum,
um conselho ou outro tipo de colegiado. (MTur, 2004, p. 28)
Outro documento, especfico sobre a institucionalizao da instncia de governana
em mbito regional do MTur, define a governana como [...] a capacidade gerencial ou, em
um universo mais restrito, como a capacidade dos governos de gerarem respostas s
demandas sociais. Destaca o documento que essa competncia tcnica de governar, na
proposta de governana social ou governana democrtica, incorpora os mecanismos de
gesto participativa e envolve as populaes locais na elaborao, monitoramento e, em
alguns casos, na execuo de polticas pblicas (Mtur, 2005, p.11). Tal documento sugere
que sejam sensibilizados, mobilizados e capacitados os seguintes atores sociais: gestores
pblicos do turismo municipal; representantes de segmentos relacionados direta ou
indiretamente atividade turstica, estadual e municipal; representantes das organizaes no-
governamentais; representantes das instituies voltadas ao desenvolvimento regional e
sociedade civil; representantes dos rgos ambientais, de transporte, de infra-estrutura, de
sade e de segurana; representantes do Sistema S (Senac, Senai, Sesi, Sebrae e Sesc);
representantes da cadeia produtiva do turismo, ou seja, representantes de diferentes grupos
sociais com caractersticas econmicas, sociais e culturais bastante heterogneas; e outras
lideranas locais. Neste documento, so ainda apresentados cinco modelos de GR aplicveis
aos propsitos do programa governamental: 1. Associao; 2. Conselho; 3. Frum; 4. Comit;
e 5. Consrcio Intermunicipal.

5. O Caso Estudado
Para compreender e analisar a efetividade dos modelos de governana adotados em
programas de desenvolvimento turstico no pas, foi escolhido o caso do destino turstico
Estrada Real. Atualmente, considerando seus dois caminhos e suas variantes, a Estrada Real
compreende 162 cidades e distritos do estado de Minas Gerais, oito do estado do Rio de
Janeiro e sete de So Paulo, totalizando 177 cidades e distritos, em uma rea com mais de
1.400 quilmetros de extenso. Considerando seu porte, sua importncia econmica e turstica
para a regio, e o processo de desenvolvimento de sua governana, o caso apresenta
elementos de interesse para os objetivos deste estudo. De forma a tornar operacional o
conceito de efetividade, consideramos como exemplos referenciais de governana na regio:
as associaes de circuitos tursticos mineiros; os conselhos regionais de turismo fluminenses
e as agncias de desenvolvimento regional, recentemente criadas.

5.1 Metodologia
A pesquisa foi dirigida a trs grupos de pessoas ligadas diretamente atividade
turstica da regio estudada, a saber: a) representantes dos governos estaduais e municipais
(Secretrios de Turismos ou seus assessores); b) representantes da iniciativa privada; c)
representantes da sociedade civil organizada (Comit Pr-Unesco de Paraty e Associao do

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Circuito do Ouro).
A coleta de dados foi feita por meio entrevistas pessoais ou por telefone, utilizando-
se um roteiro estruturado. Ao todo participaram da pesquisa, realizada no perodo de 13 de
novembro a 30 de dezembro de 2006, 12 pessoas. A estrutura da entrevista, utilizada tambm
como base para a apresentao dos resultados, foi feita em torno de quatro eixos temticos:
a) Percepo do conceito de Governana Regional (GR) Resultante do
agrupamento das respostas a seguintes questes: o que voc entende por GR;
como voc avalia o processo de institucionalizao da instncia de governana
na regio abrangida pelo programa Estrada Real; qual sua opinio sobre o
modelo de GR adotado;
b) Relao entre Governana Regional e Governo Resultante do agrupamento
das respostas s seguintes perguntas: como o modelo adotado se integrar aos
mecanismos de governana j existentes (fruns estaduais, conselhos
municipais, associaes de circuitos e secretarias de turismos)? As instancias de
GR trazem alguma implicao para fortalecer ou enfraquecer das governanas
locais/municipais? Quais as responsabilidades/competncias cabveis aos atores
participantes da GR?
c) Articulao interinstitucional no mbito da Estrada Real Resultante do
agrupamento das respostas s seguintes perguntas: como voc avalia a relao
entre os atores do ponto de vista da: comunicao entre os membros;
entendimento quanto aos processos administrativos e tcnicos envolvidos nas
questes em debate; integrao entre os atores; legitimidade das representaes
participantes; e mobilizao dos atores;
d) Expectativa quanto ao acmulo do capital social Resultante do
agrupamento das respostas seguinte pergunta: qual a sua expectativa com
relao ao acmulo de capital social entre os atores a partir da GR?

5.2 O Destino ESTRADA REAL e as veredas do desenvolvimento regional no Brasil

As Estradas Reais eram vias oficiais de acesso que cortavam o territrio do Brasil
Colnia, ligando o litoral ao interior, mas que tinham tambm a funo atribuda pela Corte
Portuguesa de controlar o trnsito de pessoas e riquezas que circulavam pelo pas. Por elas
passavam coletores de impostos, bandeirantes, escravos, tropeiros e aventureiros interessados
nas riquezas nacionais. Nas Minas Gerais dos sculos XVII a XIX, a cobia pelo ouro e pelas
pedras preciosas criou caminhos que ligavam a cidade fluminense de Paraty ao municpio
mineiro de Ouro Preto, no chamado Caminho Velho e do Rio de Janeiro a Diamantina no
que ficou conhecido como Caminho Novo. Outra variante da Estrada Real seguia para
Salvador, atravessando as localidades do norte de Minas e do sul do estado baiano junto ao
vale do Rio So Francisco. Este ltimo, conhecido como Caminho da Bahia.
Para fugir dos impostos, surgiram rotas de contrabando que se transformaram em
uma incrvel malha de trilhas e caminhos no-oficiais ampliando a rea de abrangncia e a
cobertura das chamadas Estradas Reais. Conforme argumenta Anghinetti, Secretrio de
Turismo de Minas Gerais do Governo Acio Neves, a histria diz que caminhos reais,
estradas reais e trilhas reais so todos os caminhos utilizados em qualquer colnia para o
transporte, para o escoamento de produtos e mercadorias produzidas naquela colnia em
qualquer nao deste mundo. No sendo, segundo ele, privilgio de Minas e nem do Brasil o
uso da alcunha Estrada Real (ANGHINETTI, 2006, pp. 31-41). Entretanto, mesmo
no tendo o mrito de ser nica, a Estrada Real brasileira guarda o mrito de ter sido
institucionalizada como um programa estruturado de desenvolvimento de turismo. Ao
longo dos Caminhos (Velho e Novo) da Estrada Real: um mundo de patrimnios histrico-
culturais, alguns reconhecidos hoje como Patrimnios da Humanidade pela UNESCO como o
Santurio Bom Jesus do Matosinho, em Congonhas, e o conjunto arquitetnico de Ouro Preto;
alm de stios arqueolgicos e belssimas paisagens naturais.

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 A idia original do Destino Estrada Real era reproduzir no Brasil a bem sucedida
experincia internacional do Caminho de Santiago de Compostella. Segundo afirmou em
entrevista realizada em 24/11/2006, Antonio Henrique Borges Paula, Secretrio Adjunto e
depois titular da Secretaria de Turismo de Minas Gerais no Governo de Itamar Franco, o
Programa Estrada Real nasceu como um programa estruturante, apoiado no modelo
internacional de sucesso do caminho mstico que liga a Frana ao Norte da Espanha. O
Caminho de Santiago uma rota de peregrinao que se acredita ter sido percorrida pelo
Apstolo So Tiago. Estima-se que, em mdia, 20 mil pessoas faam por ano essa rota
turstica a p, de bicicleta ou a cavalo. O trajeto at o sepulcro do apstolo na atual cidade
espanhola de Santiago de Compostella tem cerca de 887 km e recheado de construes
civis, militares e religiosas de diferentes sculos, sendo possvel observar estilos
arquitetnicos vrios, como o romntico, o gtico, o barroco, o neoclssico.
Em 1999, o Governo de Minas Gerais elaborou o Programa de Incentivo ao
Desenvolvimento do Potencial Turstico da Estrada Real. Um decreto estadual (n. 41205, de
8 de agosto de 2000) regulamentou o programa que passou a ser conhecido como Programa
Estrada Real, sendo o primeiro plano do desenvolvimento turstico no pas centrado em uma
rota e focado simultaneamente em vrios municpios e em diferentes segmentos da atividade
turstica (turismo ecolgico, turismo de aventura, turismo histrico-cultural, rural etc.). O
programa mineiro foi o pioneiro tambm, no Brasil, em propor a formao de um conselho
consultivo de turismo com participao tripartite (Estado-empresariado-comunidades),
gerenciado pela TurisMinas (Empresa Mineira de Turismo). Esse Conselho Consultivo era
composto por 12 membros: cinco originrios da esfera pblica (representantes da TurisMinas,
das Secretarias Estaduais de Turismo, Cultura, Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel e da Assemblia Legislativa de Minas Gerais) e sete outros de instituies de
pesquisa, de educao, e organizaes ligadas ao empresariado do Setor Turismo e do
Terceiro Setor.

5.3 A descentralizao como estratgia de gesto pblica

Em 2003, o Governo do Estado de Minas Gerais mudou sua estratgia de
desenvolvimento regional, descentralizando o processo de levantamento e gesto da oferta
turstica por meio da criao de Circuitos Tursticos. Desta forma, o plano de
desenvolvimento turstico da Estrada Real passou a abranger, inicialmente, sete circuitos:
Circuito dos Diamantes, Circuito da Serra do Cip, Circuito do Ouro, Circuito da Trilha dos
Inconfidentes, Circuito do Caminho Novo, Circuito das guas e Circuito das Terras Altas da
Mantiqueira. Outros seis circuitos tursticos vieram a ser constitudos ao longo da Estrada
Real nos ltimos anos: Circuito Villas e Fazendas de Minas, Circuito Vale Verde e Quedas
Dgua, Circuito Montanhas Mgicas da Mantiqueira, Circuito Serras do Ibitipoca, Circuito
Caminhos do Sul de Minas e Circuito Nascente do Rio Doce.
A prpria Resoluo 007 limitou a abrangncia da descentralizao e
desregulamentao ao estabelecer, por exemplo, entre os documentos institucionais e
exigncias estatutrias para o reconhecimento dos circuitos tursticos que [...] em sua
composio o Circuito Turstico ter que contemplar a participao do Poder Pblico,
Iniciativa Privada, Sociedade Civil Organizada, podendo abranger ONGs, autarquias e
fundaes estabelecidas nos municpios que compem o Circuito.
Nota-se na legislao vigente uma forte preocupao em regulamentar as aes de
inventrio e diagnstico turstico, assim como no marketing dos circuitos. Ao longo dos anos
em meio sucesso poltica no estado, o trajeto original da Estrada tornou-se apenas eixo
estruturante para o estabelecimento de roteiros tursticos mais amplos objeto histrico do
Programa terminou relegado a um segundo plano. Segundo Raphael Oliv, professor de
administrao pblica da Escola do Legislativo de Minas Gerais e um dos participantes das
expedies preparatrias do Programa Estrada Real, em entrevista Revista Problemas
Brasileiros (2006), a idia inicial do programa foi desvirtuada. O programa no traz mais

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novidade, pois o foco est centrado no turismo em cidades e no nas estradas reais, critica
Oliv, lamentando as modificaes de traado feitas com o objetivo de agregar um nmero
maior de localidades ao projeto turstico.
Essas mudanas de traado esto possibilitando que novos municpios participem dos
convnios firmados com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e as secretarias
estaduais de Turismo, de Planejamento e de Gesto que destinaram, segundo informao do
Instituto Estrada Real, cerca de R$ 8,5 milhes para investimentos no incremento e
fortalecimento das redes de turismo locais ou ncleos de desenvolvimento regional, que
visam promover a articulao da cadeia produtiva do turismo de forma integrada e regional.
Outros R$ 12 milhes foram destinados pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
para o financiamento de empreendimentos em 52 municpios, segundo projeto do
Fundese/Estrada Real (Fundo de Fomento e Desenvolvimento Socioeconmico do Estado de
Minas Gerais).
Esses recursos disponveis para o fomento do turismo do Destino Estrada Real tm
estimulado novos municpios a aderirem s associaes dos circuitos da regio. Dos 853
municpios do estado, 550 encontram-se integrados em circuitos. No entanto, essa integrao
que deveria se dar por similaridade cultural, histrica e natural, acabou desvirtuada devido ao
tratamento tributrio diferenciado concedido aos municpios pertencentes Estrada Real.
Como argumenta Anghinetti [...] algum espalhou, inadvertidamente, que os municpios que
pertencem rea de abrangncia da Estrada Real, teriam um tratamento, uma partio do
ICMS diferenciado. Por isso comeamos a receber uma presso muito grande para incluso de
novos municpios. (ANGHINETTI, 2006)
No Estado do Rio de Janeiro, o Governo adotou um modelo diferente de
descentralizao administrativa do turismo. No Rio de Janeiro, ao invs da proposio de
formao de circuitos, optou-se pela definio de regies tursticas, duas delas dentro da rea
de abrangncia da Estrada Real: a Serra Verde Imperial que compreende os municpios de
Petrpolis, Terespolis, Nova Friburgo, Cachoeira de Macacu, Guapirimirim, Itaipava e
Lumiar; e a Costa Verde, formada por Angra dos Reis, Ilha Grande, Paraty, Rio Claro,
Mangaratiba e Itacuru. A regio da Serra Verde Imperial conta com um conselho regional,
estando em formao o Conselho Regional da Costa Verde. So esses conselhos regionais as
instncias de governana primeira da gesto descentralizada do turismo fluminense.

6. Apresentao e Discusso dos Resultados

6.1 Sobre a percepo do conceito de Governana Regional (GR)

Com referncia ao tema, importante destacar que apenas dois dos 12 entrevistados
no responderam pergunta relativa ao conceito de Governana Regional, ambos,
representantes do poder pblico. Entretanto, confirmando Kissler (2006), nota-se entre o
conjunto dos entrevistados, pouca clareza quanto compreenso do significado original do
termo. A viso desenvolvimentista de termo Governana, viso esta orientada para a gesto
plural e participativa, objetivando a transparncia e a legitimidade das aes num mbito de
determinada regio, se mostra nesta pesquisa restrita a uma forma institucionalizada de inter-
relacionamento entre o poder pblico e a iniciativa privada.
Definida por um dos entrevistados como um plano e por outro como um sistema
de gesto, a governana regional foi associada, por todos os respondentes, com a questo
territorial e a com a aliana pblico-privada, podendo ser assim consolidada na opinio de um
deles: [Governana Regional] acreditamos ser o real inter-relacionamento de determinados
municpios de uma regio agindo conjuntamente em busca de solues comuns a todos em
todas as reas de atuao que se faam necessrias.
Esta definio exemplifica bem a expectativa dos entrevistados de que a Governana
Regional extrapole os limites territoriais com base num interesse coletivo. Contudo, no est
claro o entendimento dos entrevistados quanto s competncias de deliberao dessa instncia

9
governativa, tampouco os atores que nela se inter-relacionariam. Nas definies de alguns
dos entrevistados fica evidente a vinculao da Governana Regional s atividades de
planejamento, enquanto que nas conceituaes de outros, destaca-se seu carter como
executora de aes que demandam uma abrangncia superior a um municpio.
Na avaliao dos entrevistados, qualificam-se como instncias de Governana
Regional tanto os circuitos tursticos mineiros e conselhos regionais fluminenses quanto s
agncias de desenvolvimento regional do turismo que se formaram em funo das
macrorregies brasileiras (Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste), ou no mbito das
microrregies tursticas definidas a partir do PRT/BR-2003, conforme descrito na reviso da
literatura.
Vale destacar que, para os entrevistados, o Programa Roteiros do Brasil, que visa
difundir no pas um modelo de gesto descentralizada (apoiado nos princpios da articulao,
mobilizao, cooperao intersetorial e interinstitucional, e na sinergia de decises), at agora
no conseguiu se consolidar em uma instncia de governana regional, em tempo satisfatrio.
Observa-se que apesar de estar em desenvolvimento h 3 anos, o Programa de Regionalizao
do Turismo mantm ritmo considerado insatisfatrio ou simplesmente lento, de acordo
com a maioria dos entrevistados, quando se trata do processo de institucionalizao das
instncias de governana no mbito do programa de regionalizao.

6.2 Quanto ao modelo jurdico adotado

A falta de clareza observada nas entrevistas quanto ao conceito de governana
implica em prejuzos compreenso sobre a natureza jurdica das instncias de governana.
Como visto anteriormente, a descentralizao administrativa, resultante da promulgao da
Constituio Federal Brasileira, levou criao de conselhos e fruns multipartites em
diferentes reas de interesse pblico. No setor do Turismo, esses organismos tm tido sua
eficcia questionada, segundo trs dos 12 entrevistados devido ao aparelhamento poltico e
pela ausncia de capacidade deliberativa.
Importante notar o que diz um destes entrevistados sobre o assunto: Teoricamente
fruns estaduais, conselhos municipais e associaes de circuitos deveriam elaborar um
diagnstico territorial, traar estratgias e criar planos de aes de forma participativa entre
eles. Entretanto, na prtica, o que se v so aes pontuais vindas 'de cima para baixo',
desestimulando e desrespeitando os agentes locais.
Talvez em decorrncia do atual perfil desses fruns e conselhos, cresce o interesse
pelas as agncias de desenvolvimento regionais. Alm das cinco agncias das macrorregies
(Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste), criadas sob os auspcios do Ministrio do
Turismo, encontram-se em formao diversas agncias de desenvolvimento regional focadas
nos circuitos e roteiros tursticos de Minas Gerais.
Entre os benefcios desse modelo, os entrevistados apontam: o perfil tripartite
(Governo-Iniciativa Privada-Comunidades); a estrutura colegiada e plural; a maior
mobilidade de ao e menor burocracia gerencial. No entanto, ao apontar o modelo das
agncias como estruturas de governana ideais, cerca de um quarto dos entrevistados parecem
confundir governana com parceria pblico-privada, observao que pode ser evidenciada
pela seguinte descrio: [...] o modelo adotado foi o melhor possvel [...] A iniciativa privada
tem 58% de participao, ficando o poder pblico com 42%. Turismo deve ser executado e
fomentado por uma parceria pblico-privada.

6.3 Sobre a relao entre Governana Regional e Governo

Quando se buscou avaliar a percepo dos entrevistados quanto relao entre as
estruturas de Governo e de Governana, evidenciou-se um conflito de opinies. Enquanto a
metade dos entrevistados afirma, categoricamente, que a integrao entre os mecanismos de
governo e de governana no existe ou no satisfatria, a outra metade a considera
satisfatria ou excelente. Basta observar o que argumenta um dos entrevistados: O que

10
vemos a Unio detentora dos recursos fazendo by pass nos estados e atendendo
diretamente aos municpios. Com isso, tem se fragilizado cada vez mais os estados e a
instncias estaduais... Teoricamente, as agncias de desenvolvimento vm preencher essa
lacuna por estruturas que tcnicas, que estejam capacitadas a elaborarem projetos e a gerir
recursos, verbas descentralizadas com maior eficincia.
Noutra entrevista fica clara a divergncia de avaliao quanto s competncias e
atribuies das agncias de desenvolvimento regional, os fruns e conselhos de turismo, e as
secretarias estaduais/ municipais de turismo. Para um dos representantes da iniciativa privada,
as atribuies de Governo e Governana so assim entendidas: Acredito que as secretarias
estaduais de turismo so responsveis por traar polticas, empreender aes e atuar junto ao
poder legislativo de forma integrada com as diretrizes nacionais. J as Agncias de
Desenvolvimento tm em sua pauta o estmulo aos negcios de turismo. Elas tm a misso de
fazer com que os negcios cresam ano a ano, de forma interestadual [...]
O consenso, entretanto, surge com a pergunta: A Governana Regional tm
implicaes para fortalecer ou enfraquecer as governanas locais? Todos consideram possvel
que a estrutura democrtica de gesto regional seja capaz de fortalecer o programa de
desenvolvimento turstico no mbito da Estrada Real. Isto por que, segundo um dos
entrevistados, as instituies municipais passariam a contar com uma nova base de apoio que
estimularia e reforaria, em muitos casos, suas propostas e aes em mbito local.

6.4 Quanto a articulao interinstitucional no mbito da Estrada Real

Para se chegar ao estgio ideal de evoluo das instncias de governana regional
importante atentar para a qualidade da articulao interinstitucional envolvida, fator chave
neste processo. Lamentavelmente, a pesquisa realizada revela haver ainda problemas de
comunicao, integrao e mobilizao entre os atores sociais (pblicos e privados)
participantes dessas instncias de Governana Regional, bem como de legitimidade das
representaes.
Em outra entrevista encontramos as seguintes declaraes: So grupos distintos
trabalhando com aes pontuais e isoladas. H uma indefinio de papis destes atores e do
Estado [...] O que dificulta a comunicao e, conseqentemente, o trabalho em conjunto.
Com relao atuao do Estado (Governo Estadual), para este entrevistado no existe
relacionamento constante, nem positivo.
Quanto ao nvel de entendimento por parte dos atores sobre as questes
administrativas e tcnicas colocadas em avaliao no mbito das governanas
regionais/estaduais/locais, sete entrevistados apresentaram suas opinies, dos quais trs deles
afirmam ser necessrio melhorar o nvel de capacitao dos atores para uma participao mais
consciente nestas instncias de governana; dois consideraram o nvel de entendimento
satisfatrio; e um, apesar de consider-lo satisfatrio argumentou que era preciso monitorar e
avaliar constantemente este entendimento coletivo, visto que esta uma eficaz ferramenta
para a tomada de decises.
Para um dos entrevistados, esse baixo entendimento tcnico deve-se ao perfil do
prprio turismo: Turismo uma atividade nova no Brasil. Os empreendimentos tursticos ao
longo da Estrada Real so formados de MPEs (Pequenas e Mdias Empresas), portanto com
o perfil prprio deles, de pouca gesto focada para resultados. Para outro, a responsabilidade
do prprio ambiente classificado como [...] extremamente poltico com baixa qualidade
tcnica e cientfica. Porm, h ainda quem avalia que falta transparncia na anlise e na
deciso das aes, dificultando o entendimento por parte dos atores envolvidos e que se
sentem discriminados.
O reflexo dessa comunicao deficiente pode ser sentido tambm na capacidade de
mobilizao das instncias de governana, sejam elas locais ou regionais. Ao discorrer sobre
este ponto um dos entrevistados faz um breve histrico que merece ser descrito:
Tentou-se estabelecer um processo de mobilizao destes atores

11
 atravs de conversas formais e informais; estabelecer um lao de
confiana atravs de visitas tcnicas do gestor junto a grande parte dos
representantes dos poderes pblicos e parte da cadeia produtiva.
Sentimos grande dificuldade em atra-los ao processo, uma vez que a
prpria equipe esbarrava em oligarquias polticas e representantes do
poder pblico municipal, organizaes no governamentais e
entidades privadas com grande resistncia para com as polticas
pblicas em nvel estadual e federal do turismo. Eventos de
mobilizao e capacitao possibilitaram um despertar para a
atividade turstica que dificilmente acontecer em alguns municpios.
Um sentimento de resistncia paira em quase toda a regio [...]

Ao serem perguntados se j haviam se deparado com questionamentos quanto

legitimidade de alguma representao participante das instncias de governana existentes,
nem todos os entrevistados (apenas oito dos doze), demonstram ter opinio formada sobre o
tema. Destes, apenas trs admitiram ter assistido questionamentos dessa ordem. Dentre os
comentrios mais significativos destaca-se: [...] hoje so tantos os conselhos e rgos dessa
natureza: Tutelar da Criana do Adolescente, Meio Ambiente, Sade etc. que acabam por
comprometer a confiana nesses instrumentos. Muitos sofrem o aparelhamento poltico que
afasta as representaes legtimas.

6.5 Em relao expectativa quanto ao acmulo do capital social

Mesmo sem afastar as representaes legtimas, percebe-se que o aparelhamento
poltico e a comunicao/mobilizao deficiente tm prejudicado a participao das entidades
comunitrias ligadas ao Terceiro Setor e a sociedade civil organizada nestas estruturas de
governana.
Nota-se que o grande desafio do Programa Estrada Real na atualidade justamente
atrair novos atores, mobilizar/sensibilizar as comunidades envolvidas e alcanar um acmulo
de capital social entre os participantes. Interessante observar que a maioria dos entrevistados
do setor pblico acredita que a participao no processo de governana regional do turismo
pode contribuir para o acmulo de capital social e dizem A regio colher vrios benefcios
com a implementao do Programa, acrescentando que entre estes est a melhoria do
acmulo de capital social entre os atores, pois a oportunidade de intercmbio cultural entre a
comunidade local e os turistas, certamente acarretar no fortalecimento do orgulho tnico e na
valorizao da herana cultural.
Entretanto, no grupo de representantes da iniciativa privada, h quem considere o
acmulo de capital social como uma questo de crescimento econmico como, por exemplo,
afirma um dos entrevistados: nosso objetivo principal [com a Agncia de Desenvolvimento
Regional] no o social, mas o fomento do negcio turismo. Para outro: [...] a expectativa
que a partir do momento em que o destino for conhecido nacionalmente, haja um crescimento
geral de todos os atores (empresrios, poder publico, comunidades), sendo assim estaremos
alcanando o nosso objetivo de formatar um destino turstico no Brasil.
Formar uma rede social no mbito da Estrada Real no uma decorrncia do
crescimento ou da consolidao do destino turstico, mas, na verdade, um pr-requisito para a
consecuo destes objetivos, que para serem alcanados, necessitam de uma maior articulao
interinstitucional. Mas esta articulao, para ser efetiva, deve ter a capacidade de resgatar os
princpios da cooperao, da orientao para a territorialidade e para a transdisciplinaridade
na cadeia produtiva do turismo.
Montar redes sociais e acumular capital social significa tambm dar conta da
diversidade de valores culturais e histricos da regio e assim contribuir para a difuso de
uma identidade cultural regional, que auxilie no fortalecimento da marca Estrada Real.
Quanto questo do monitoramento e a avaliao dos impactos do Programa Estrada

12
Real no desenvolvimento econmico da regio, nenhum dos respondentes foi capaz de
quantificar, atravs de indicadores o possvel desenvolvimento regional, ainda que sete
entrevistados tenham apresentado suas opinies sobre os temas em questo evoluo do
PIB; evoluo do IDH; aumento dos investimentos em infra-estrutura turstica; aumento da
oferta de emprego; e metas de crescimento.

6.6 Observaes Crticas ao Processo

Apesar das vrias alternativas apresentadas pela atual gesto do MTur, a grande
tendncia seguida pelos grupos representativos participantes do programa governamental de
regionalizao do turismo tem sido pela formao de instituies de carter associativo,
sociedades civis, sem fins lucrativos, que congregam de forma voluntria entidades
representativas, organizaes sociais e at governamentais ligadas ao setor turismo. Em
especial, destaca-se a formao de agncias de desenvolvimento que funcionam como
associaes. Segundo os entrevistados, esse modelo garantiria a instncia de GR, se
transformadas em OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico), entre
outros benefcios, maior flexibilidade administrativa. Revela o documento do MTur que a
transformao das associaes em OSCIPs garantiria: iseno do imposto de renda,
recebimento de auxlios (ampliao, reforma e aquisio de equipamentos) do governo
federal, trabalho com voluntrios, possibilidade de firmar termo de parceria, entre outros
benefcios legais.
.
Os problemas no funcionamento dos conselhos e fruns de turismo fomentam o
crescimento dessas ONGs e das associaes neste setor. Luiz Renato Ignarra, consultor do
setor turstico, em Palestra sobre Gesto Pblica do Turismo, apresentada no VII Congresso
Brasileiro da Atividade Turstica (CBRATUR), em Braslia, em 29 de novembro de 2005,
afirma que: Muitos conselhos de turismo so derivados da exigncia legal de sua existncia,
ou da orientao de polticas pblicas de instncias superiores e so montados pro forma,
sem interesse por parte da administrao pblica de sua real participao na gesto do
Turismo.
Um dos gargalos institucionalizao e operao dessas governanas tem sido a
participao das entidades representativas das comunidades. O distanciamento atual entre as
comunidades e os rgos deliberativos da atividade turstica cria uma correlao de foras
bastante desiguais nestas instncias de GR, notadamente dos conselhos municipais e fruns
estaduais, que renem, essencialmente, representantes do empresariado e os gestores pblicos,
sendo raro os que contam com participao ativa de trabalhadores ou lderes comunitrios.
Atualmente, para cada dez entidades associativas empresariais e sindicais patronais, h apenas
um sindicato laboral e, eventualmente, uma ou outra entidade comunitria atingidas por
projetos tursticos (ONGs com trabalho social, cooperativa de artesos, associao de
moradores ou cmaras comunitrias) participando diretamente de planos de desenvolvimento
e gesto da atividade turstica.
O planejamento pea-chave no desenvolvimento regional e os vrios segmentos da
sociedade precisam ser arquitetos desse planejamento e fiscais de sua aplicao. Para tanto, os
modelos de governana tero que mobilizar e capacitar as comunidades para essa participao
na construo do desenvolvimento seja ele turstico, social ou econmico das regies.
Sem uma representatividade mais ampla e uma melhor simetria de poder, e ainda em
que pese a viso difundida no setor, o modelo das agncias ainda no pode ser considerado
como um modelo consolidado de governana regional, pois falta-lhes uma caracterstica
fundamental: uma articulao interinstitucional ampla e consistente, capaz de legitimar as
decises de planejamento, de operacionalizao ou de fiscalizao do desenvolvimento
turstico integrado dentro de um processo democrtico e plural, como mostra o estudo de caso
ora apresentado.

13
 7. Concluso
A carncia de viso empreendedora direcionada ao Destino Turstico Estrada Real
por parte dos diversos atores envolvidos no programa fcil de ser percebida na pesquisa
realizada. Basta notar que, aps ser criada uma Marca Forte Estrada Real para o
Programa, com recursos internacionais envolvidos, esta ainda pouco explorada pelo
mercado. Os pacotes tursticos comercializados interna e externamente raramente levam o
nome dessa marca e a prtica comercial predominante se resume venda de cidades.
A par do papel da iniciativa privada e de pequenos e micros empreendedores na
atividade turstica da regio, no se pode perder de vista que o Estado tem papel determinante
em toda e qualquer ao de desenvolvimento do fenmeno turstico. O mesmo turismo que
gera riquezas, pode acentuar desigualdades sociais e trazer outros malefcios s populaes
como a especulao imobiliria, a prostituio, o subemprego, a degradao do meio
ambiente etc no h como falar em gesto meramente pblica ou privada do Turismo.
As expectativas de lucratividade dos investidores privados, e de crescimento
econmico e desenvolvimento social do setor pblico e das comunidades locais necessitam se
alinhar a um modelo de governana que permita a conjugao de foras sociais, num
ambiente democrtico e participativo. A governana regional no Turismo , portanto, uma
necessidade operacional, tanto quanto uma deciso estratgica do Estado.
No caso especfico da Estrada Real, fica bastante clara a importncia deste
instrumento no processo de descentralizao das polticas de desenvolvimento do turismo
regional. A pesquisa revela uma unanimidade entre os entrevistados: todos atribuem ao
Programa Estrada Real expectativas de desenvolvimento, onde a governana regional pea-
chave. Mas de qual desenvolvimento falam eles? Tal conceito de desenvolvimento no pode
estar desatrelado da idia de sustentabilidade sob pena de ser meramente crescimento
econmico. E buscar esse desenvolvimento mais amplo, por meio de uma governana
regional, slida, apostar na articulao (ou interao) interinstitucional onde h de haver
convergncia de interesses em prol do bem comum.
Assim, no se questiona o inter-relacionamento entre atores, sem se colocar em
xeque o grau de cooperao e o fluxo de informaes entre eles, premissas-chaves tambm
para a inovao e solues criativas. A presente pesquisa revelou que a instncia de
Governana Regional d ainda seus passos iniciais no mbito da Estrada Real, apesar do
longo perodo de existncia do programa de desenvolvimento da regio (cerca de sete anos).
At aqui, as vrias iniciativas (circuitos, agncias, conselhos regionais) de institucionalizao
de uma governana regional tm esbarrado em problemas de comunicao, de integrao e de
articulao entre os diversos atores sejam do setor pblico, privado ou da sociedade civil
organizada.
Reunir, de forma harmnica e cooperativa, representantes de mais de 170 cidades e
de trs estados da federao , sem dvida, uma tarefa muito difcil, mas, acima de tudo,
necessria. Somente com a mobilizao de todos esses atores ser possvel estabelecer um
processo efetivamente democrtico de planejamento e implementao de um programa de
desenvolvimento turstico regional em bases sustentveis. Assim, possvel compreender o
estgio atual da construo do destino turstico Estrada Real, onde vrios organismos de
gesto participativa atuam simultaneamente na regio, mas de modo desarticulado, como o
terreno frtil para o nascedouro de um novo modelo de Governana Regional. Da articulao
desses fruns, conselhos, associaes de circuitos e agncias poder nascer uma verdadeira
Governana Regional, amparada numa entidade mais forte politicamente e mais eficaz
tecnicamente.
Vale observar que uma instncia de Governana, seja ela regional ou local, no se
consolida, unicamente, por decreto ou qualquer outro dispositivo legal. A legitimidade, a
articulao interinstitucional e a capacidade tcnico-poltica das representaes so
fundamentais ao fortalecimento e efetividade da Governana. Desta forma, preciso
aprimorar as aes de inter-relacionamento entre os diversos atores interessados no

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desenvolvimento turstico da regio, o que poder ser conseguido com a criao de uma rede
sistemtica e permanente de relacionamentos que rena as representaes dos governos
estaduais e municipais, das organizaes empresariais do turismo e das entidades
comunitrias, de trabalhadores e micro empreendedores.
Com base nas argumentaes e discusses tecidas ao longo do presente estudo,
entendemos que a questo da governana regional no setor turstico est ainda mais para mito
o que realidade, havendo ainda muito a ser feito para que se concretize. H de se considerar,
no entanto, que o Destino Estrada Real representa para o Turismo do Brasil uma excelente
oportunidade de exerccio da democracia participativa e, se apoiado num planejamento
regional consistente, sua Governana poder se firmar como fonte de referncia internacional
no resgate histrico e no desenvolvimento socioeconmico de uma regio. Os primeiros
passos neste sentido j foram dados. hora de convergir os esforos e dar um salto
qualitativo nas relaes entre Estado, Empresariado e Sociedade.

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