Reforma administrativa
Reflexes sob a perspectiva poltico-filosfica
Maria Coeli Simes Pires Mestre em Direito
Administrativo pela UFMG, Procuradora da
Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais
e Professora de Direito Administrativo da Faculdade
de Direito da UFMG.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
MARIA COELI SIMES PIRES
SUMRIO
1. Introduo. 2. Paradigmas pr-modernos. 3.
Paradigmas modernos e Estado de direito. 4. Crise
do Estado de direito e do liberalismo e opo pelo
Estado social. 5. Crise do Estado social. Paradigmas
do Estado democrtico de direito. 6. Concepes
de Estado e modelos de administrao. 7. Descom-
passo entre concepo poltica, aparelhamento
estatal e transformaes sociais. O esforo refor-
mista. 8. O papel do Estado e a relevncia da
sociedade. 9. A atual Reforma Administrativa. 10.
Concluses.
1. Introduo
O propsito deste trabalho traar, no
quadro pendular de marchas e contramarchas
da Reviso Constitucional, de reforma e
contra-reforma do Estado, um espao de
neutralidade, para o qual se possam transplantar
as idias contrapostas por aqueles que polarizam
a discusso, para que elas ali se estruturem
como base de um processo dialtico, capaz de
precisar razes, de sondar vontades e delinear
caminhos conciliatrios de trajetrias to
antagnicas que hoje se projetam em completo
divrcio da expectativa dos que, no plano
da legitimao originria, so usados para
sustentao de antinomias como neolibera-
lismo-estatismo, Estado mnimo-Estado
mximo, entre outras.
O tracejamento desse campo contemplar
mltiplas rbitas de anlise, abrangentes das
concepes de Estado e de direito, das reper-
cusses destas nos modelos de administrao
pblica, dos atuais paradigmas constitucionais
e suas potenciais ou efetivas interferncias
nas prticas administrativas e nas matrizes
das relaes pblico-privado e adminis-
trao-administrado.
233
 Diante da idia da instrumentalidade do
aparelho estatal e da correlao entre atividade
administrativa (administrao no sentido
objetivo), administrao (no sentido subjetivo)
e concepo poltica, tendo esta traduo mais paulatina destruio da estrutura feudal,
fiel nas linhas de governo, torna-se fundamental
resgatar, seqencialmente, os paradigmas que
prefiguram ou conformam o Estado, especial-
mente os atuais (formais e informais), com
vistas ao delineamento das balizas que devem
demarcar uma nova noo de Estado, com
reflexos, em ngulo aberto, sobre aquelas
prticas e relaes.
De outra parte, a anlise no pode descurar
o cruzamento de foras centrpetas e centrfugas
na lgica natural da contextualizao, as idias
e os valores internos e externos em processo de
imantao e repelncia. H de atentar no
macrocenrio, buscando identificar as grandes
tendncias mundiais; h de se deter no estrato
interno, perquirindo a solidez de sua base para
sustentao das idias e dos valores prprios e,
ao mesmo tempo, a permeabilidade dessa
estrutura ao fluxo de concepes externas,
avaliando o poder de afirmao, absoro e
resistncia responsveis. Enfim, deve alcanar,
em toda sua extenso e profundidade, o objeto
de exame, tornando possvel a identificao das
crises e sua conotao, possibilitando estimar-
se o grau de viabilidade e consistncia de
alternativas aventadas para super-las.
Para breve retomada dos paradigmas, busca-
se, aqui, suporte em referncias sintetizadas,
principalmente, pelo Professor Menelick de
Carvalho Netto, a partir de leituras de N.
Luhmann, Habermas, Marcuse, Norberto
Bobbio, entre outros. (Exposio em aulas nos
cursos de Ps-Graduao da Faculdade de
Direito da Universidade Federal de Minas
Gerais, 1995.)
2. Paradigmas pr-modernos
Os paradigmas pr-modernos (antigo e
medieval) condicionam uma organizao
poltica e um direito de privilgio, cuja base
a sociedade de castas, na qual a justia
equivale eqidade do desigual, num artifcio
que acaba por marmorizar a desigualdade
originria da hierarquia social absoluta e
divinizada, em que se mantm as posies de
nascimento. A, a norma perpassa a religio, o
direito, a moral, a tradio e os costumes, que,
na realidade, confundem-se e se aplicam
casuisticamente.
234
Esses paradigmas sofrem alterao, quer em
razo do capital, quer da fora de trabalho o
contraponto que, fazendo homens livres e
possessivos, constituem-se em mecanismos de
fechada e hierarquizada, o que traz como
reflexo a separao das esferas antes indistintas.
3. Paradigmas modernos e
Estado de direito
Nesse contexto, emergem os Estados
nacionais como espao de elaborao racional
de normatividade propriamente jurdica e de
imposio de regras abstratas e abrangentes.
Sustenta-se que o direito deve ser imposto por
lei emanada do aparato da organizao pol-
tica laicizada. O direito passa a se assentar em
idias de cunho natural e jusracionalista,
sustentadas pelo princpio de igualdade perante
a lei; d-se a quebra dos privilgios de nasci-
mento pela extenso formal das liberdades e
dos direitos a todos os membros da sociedade.
O direito pblico, todavia, est adstrito melhor
sociedade, na expresso de Pimenta Bueno
(Constituio Poltica do Imprio, de 1824); s
o direito privado inerente a todos, mas, em
suas duas vertentes, tem-se um direito de escol,
oriundo daquela. Com efeito, o direito de base
elitista e excludente, j que cabe sociedade
poltica a salvaguarda da sociedade civil, com
o que se evidencia o fosso entre elas, ou seja, a
superioridade daquela em relao a esta.
O constitucionalismo implanta o Estado de
direito, que o Estado da legalidade, respon-
svel pelo direito e a ele sujeito. A ele cabe
desenvolver um sistema normativo vlido
universalmente para a sociedade, estruturado
sobre um conjunto de idias postas como direito
racional naturalizado, de valor absoluto.
Odete Medauar1 lembra, a partir de apon-
tamentos de Giannini, que a expresso Estado
de direito
na sua formulao originria revestia-
se de significado polmico contra o
Estado Absolutista tardio (Estado de
Polcia) e visava, na essncia, limitao
do poder do Estado, pelo direito, como
garantia aos indivduos contra o
arbtrio.
1
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo
em evoluo. So Paulo : Revista dos Tribunais,
1992. p. 95.
Revista de Informao Legislativa
 Mostra a autora, no entanto, que, no desen-
volvimento da doutrina, verifica-se a agregao
de outros elementos concepo abarcada por
aquele rtulo.
Sob os auspcios dessa filosofia, na
prevalncia do liberalismo, a salvaguarda da
sociedade civil revela-se por meio do direito
pblico, como o mnimo de leis gerais
editadas para assegurar ampla liberdade a
cada um de desenvolver suas proprieda-
des fsicas e mentais sob a tica do interesse
geral, entregue a representantes da melhor
sociedade e do direito privado, como o
conjunto de normas destinadas garantia
formal da igualdade de todos perante a lei.
Todo esse direito, cujo substrato so normas
gerais e abstratas, destina-se a estabelecer
limites negativos, tendo ao centro os direitos
individuais2.
O direito ganha, assim, o respeito e a
rigorosa aplicao em sua vertente dogm-
tica. Pode-se dizer, com apoio em crticas
feitas pela doutrina teoria do Estado de
direito, de que d notcia Odete Medauar em
sua atualssima obra, como as de Chevallier3
e Jean-Louis Autin4, retemperadas por salu-
tares ponderaes da autora, que, ancorado
nessa concepo, que conseguiu carrear para
a regra jurdica fora simblica especial e
incutiu nos governantes e na sociedade a
reverncia ao direito, o Estado construiu o
artifcio da legitimao das autoridades
pblicas, erigindo o direito ao patamar de
cauo de seus atos, os quais se sustentavam
na medida da observncia das regras de
competncia e forma, sem qualquer compro-
misso com o contedo material de justia.
Eis por que a formulao precisava ser
densificada com novos elementos e aprimo-
rada em seus pressupostos, para que lhe fosse
garantida eficcia enquanto concepo da
organizao social e poltica sucessivamente
transformada, buscando-se o primado do
direito, mas, tambm, o da justia na sua
perspectiva material.
2
CARVALHO NETTO, Menelick. Anotaes de
exposies em aulas no Curso de Ps Graduao
da Faculdade de Direito da UFMG. 1995.
3
CHEVALIER. Ltat de droit. Reveme du Droit
Publique, p. 314-316, 1988. Apud MEDAUAR, op.
cit., p. 99.
4
AUTIN, Jean Louis. Illusions et vertus de letat
de droit administratif. Letat de droit, 1987. Apud
MEDAUAR, op. cit., p. 99.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
4. Crise do Estado de direito e do
liberalismo e opo pelo Estado social
No sculo XX, o liberalismo perde seu
primado. A negao histrica dos valores de
liberdade e igualdade, as chamadas idias
abstratas, principalmente pela presena da
propriedade privada na base da relao de
explorao do homem, na prtica, evidenciaram
a crise do liberalismo; a este, contrapunham-
se idias socialistas, comunistas, anarquistas,
movimentos de massa empunhando bandeiras
de interesses coletivos, enquanto a Primeira
Guerra jogava ntidos reflexos sobre o cenrio
mundial. A noo de Estado de direito
evolua, ento, para a de Estado social,
ganhando expresso formal nas Constituies
do Primeiro Ps-Guerra e plena maturidade na
Lei Fundamental de Bonn de 1949, em seu art.
20, item 15.
A organizao poltica logo passou a
perseguir, pelo menos no plano nominal, novo
perfil, em que se redefiniam direitos individuais
e se consagravam direitos coletivos e sociais
sob a perspectiva de igualdade material, avali-
zada pelo poder pblico. Propunha-se, assim,
a redefinio e a relativizao de direitos indi-
viduais, a incorporao de direitos coletivos e
sociais e a sua materializao.
Nas diversas formas de organizao
poltica, ao Estado social caberia, circunstan-
ciado, de um lado, pela presso das massas em
busca do reconhecimento de novos direitos, pela
presena do operariado como ator poltico
importante, como decorrncia da Revoluo
Marxista, e, de outro, pela prpria demanda de
adoo gradativa de polticas intervencionistas
para proteo do capitalismo, a responsabili-
dade pela ampliao da base de emprego, pelos
investimentos no processo de crescimento, pela
poltica distributiva destinada a assegurar um
mnimo social de acordo com a riqueza produ-
zida, e pela substituio do mercado na proviso
de direitos sociais em graus de universalizao
cada vez mais acentuados, dando fluxo lgica
estrutural de apropriao da produo social
pelo capitalismo, e, como contraponto, ao rein-
vestimento, por parte deste, de seus lucros, com
o objetivo de aumento da capacidade produtiva
e de financiamento do bem-estar, ou lgica
do capitalismo de Estado nas verses do socia-
lismo e das sociais democracias, entre outros.6
5
MEDAUAR, op. cit., p. 103.
6
MELLO, Carlos Ranulfo F. de. Social-demo-
cracia : compromisso e crise. Palestra proferida na
Assemblia Legislativa de Minas Gerais, em 9/9/96.
235
 Dessa concepo poltica de Estado social
decorre a relativizao da dicotomia do direito;
a diviso pblico - privado passa a ter cunho
meramente didtico: todo direito pblico,
oriundo de um Estado superior. Esse Estado
confunde-se com o pblico, e a ele cabe prover
todas as necessidades.7
Sustenta-se, assim, um Estado demiurgo,
monocrtico, que exclui outras esferas de poder
e se coloca completamente afastado da socie-
dade, embora concebido para dar uma resposta
ao social.
5. Crise do Estado social. Paradigmas do
Estado democrtico de direito
O Estado de bem-estar, assentado no inter-
vencionismo na rea econmica e social, antes
mesmo de produzir os resultados esperados,
entra em crise, para o que contriburam fatores
endgenos contradies internas do prprio
modelo e fatores exgenos, ou seja, fora do
controle do Estado.
Na verdade, j com o final da Segunda
Guerra Mundial, teve incio a crise do Welfare
State, a qual se acentuou nos primeiros anos
da dcada de 70, em mltiplas vertentes: a crise
econmica, que se agrava em nossos dias pelas
tendncias de globalizao, reorganizao
espacial da atividade econmica, mudana de
eixos decisrios, desregulamentao de
mercados, desterritorializao de economias
por fora dos oligoplios mundiais e revoluo
tecnolgica, conforme lembra Carlos Ranulfo
F. de Mello8; a crise da racionalidade objetiva
da tecnocracia, do aparelho estatal, o que mais
se agravou no cenrio das sociedades ps-
industriais hipercomplexas, com relaes
densificadas, com grandes massas reivindi-
cantes assumindo espao no cenrio poltico,
em cujo contexto registra-se a emergncia de
interesses difusos, de terceira gerao, parale-
lamente aos direitos sociais, exigindo novas
formas de atuao do setor pblico e redefinio
de papis estatais; a crise poltica, com a quebra
da credibilidade dos mandatrios e a reao
representao; a crise da distino das esferas
pblica e privada, que se evidencia na medida
em que a sociedade civil, representando o
interesse pblico, enfrenta o Estado privatizado
7
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito.
Coimbra : Armnio Amado, 1976.
8
MELLO, op. cit.
236
ou omisso, exigindo o espao de participao;
e, por fim, a crise de ideologias, com as perple-
xidades decorrentes do fracasso de modelos
scio-econmicos dominantes capitaneado pela
queda do regime sovitico, que desafia os estu-
diosos a buscarem caminhos alternativos9.
certo que, no contexto dessa crise, os
direitos individuais e sociais ganham novo
significado, colocando-se numa dimenso
pluralista e democrtica, especialmente a partir
das mobilizaes do processo constituinte, que
j refletem a mudana de paradigmas. Estru-
tura-se, ento, com a Constituio de 1988,
novo ncleo filosfico-institucional de susten-
tao poltica, o Estado democrtico de direito,
que contempla sucessivas e concntricas rbitas
de interesse, correspondentes s esferas do
indivduo, das coletividades definidas, da
sociedade como um todo e dos grupos indeter-
minados, e cujas foras vetoriais ho de ser
impulsionadas e alimentadas em processo
democrtico e de absoluta cumplicidade entre
o cidado, a sociedade e o Estado, na efetivao
do pluralismo ideal.
Por isso mesmo, a Constituio, como
matriz principal dessa concepo, coloca-se
como instrumento do Estado e da sociedade,
e, assim, no diz respeito to-s ao Estado ou
ao sistema poltico, mas tambm prpria
sociedade, como uma reao marginalizao
da prpria sociedade.
Jos Alfredo de Oliveira Baracho10 colhe de
Jean-Franois Revel a afirmao de que sendo
exageradamente pretensioso, o Estado margi-
naliza a sociedade e desestimula as iniciativas.
Opondo-se a esse exagero, adverte para a
necessidade de uma nova viso do papel do
Estado:
A tarefa principal do Estado
consiste em estabelecer, como garantia
formal, o cumprimento do bem comum
e da solidariedade. O Estado s deve
agir por ele prprio, quando existe
necessidade real, que no foi atendida
por qualquer coletividade ou grupo de
cidados. O Estado no o substituto
eventual dos atores omissos, pelo que
deve velar pela garantia do bem
9
CARVALHO NETTO, op. cit.
10
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O prin-
cpio da subsidiariedade : conceito e evoluo. Belo
Horizonte : Movimento Editorial da Faculdade de
Direito da UFMG,1995. p. 15.
Revista de Informao Legislativa
 comum, sem substituir as aes poss-
veis dos cidados, capazes de corres-
ponder ao interesse geral.11
Contudo, ainda pouco fiel matriz consti-
tucional, o Estado brasileiro, longe de assinalar,
sem reservas, novos traos, s acanhadamente
vem incorporando aquela filosofia, conti-
nuando, em vrios setores do aparelhamento,
na letargia do repouso sobre os trapos de antigos
vcios e disfunes, desconhecendo, tambm,
inconfundveis paradigmas informais que
apelam por reflexos no aparelhamento estatal
e nas relaes. Na realidade, manteve-se no
patamar da impotncia para concretizar o
Estado social e, desacreditado em razo de
mltiplas circunstncias e fatores, viu-se redu-
zido a mera alegoria ostentao e inocuidade,
desperdcio e ineficincia , um monstrengo
de difcil combate em processo promscuo de
autofagia. Esse desconforto, certo, motivou
alguma reao do setor pblico, orientada,
talvez, para a prpria sobrevivncia, explicando
os discursos centrados em temas e jarges da
modernidade, as campanhas institucionais para
recuperao de imagem, a aplicao de mtodos
gerenciais para racionalizao de custos,
otimizao de resultados e satisfao de
clientes, a abertura de canais de comunicao
com a sociedade e medidas mais consistentes,
visando a integrar o cidado nos processos de
planejamento e deciso, e objetivando a
reciclagem de pessoal e a apropriao de
tecnologia, pelo menos, pelos ditos ncleos de
excelncia.
Os avanos, no entanto, operam-se parci-
moniosamente, principalmente em face das
resistncias veladas ou assumidas nova ordem
constitucional por parte do prprio Congresso
Nacional, manifestadas por inconcebvel
omisso na elaborao da legislao comple-
mentar ou por tardia produo legislativa; dos
poderes encarregados da aplicao do direito,
sobretudo pela revelada postura psicolgica
negativa diante dos novos paradigmas que
deveriam constituir a base do processo de
novao do ordenamento como um todo; e da
prpria sociedade, que no se estruturou para
assumir sua posio de coadjuvante na tarefa
de construo de nova cidadania, como deten-
tora de poderes sobre o campo pblico no-
estatal, e, como fonte originria de legitimao
do poder estatal, no se assenhoreou de todos
os instrumentos de controle sobre esse poder.
11
Ibid. p. 100.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
Assim, antes que se superassem as dificul-
dades para implementao de um novo orde-
namento constitucional e incorporao de seus
paradigmas, como decorrncia da fragilidade
interna s influncias externas, e a pretexto de
enfrentamento das mltiplas crises de ndole
estrutural e conjuntural,
forja-se, no Brasil, a reao cultural e
ideolgica ao intervencionismo estatal:
o chamado neoliberalismo.12
Segundo essa tendncia, o Estado transfere
as responsabilidades para a sociedade, reser-
vando-se papel bastante restrito. Abandona-se
o substrato do Estado social como se ele tivesse
sido, entre ns, realizado e, mais de que isso,
como se a sua concepo ideolgica pudesse
ser considerada inteiramente incompatvel com
a filosofia do Estado democrtico de direito,
que, em verdade, no exclui, mas, ao contrrio,
pressupe a efetividade daquele, sujeito, porm,
a novo arranjo de foras e a novos padres de
legitimao em vertente pluralista e democr-
tica, substituindo o mero cliente por um ator
qualificado o cidado e invocando a ao
conjunta da sociedade.
6. Concepes de Estado e modelos de
administrao
Sem configurao consistente na correspon-
dncia com os paradigmas pr-modernos, o
aparelhamento administrativo s ganha
relevncia no Estado moderno, assimilando
variaes decorrentes de inspirao poltico-
filosfica das sucessivas concepes polticas
de Estado.
Na Antigidade Clssica e na Idade Mdia,
a atividade pblica apenas tangenciava campos
nitidamente abarcados por indistintos crculos
de poder que gravitavam em torno de refe-
rncias mitolgicas ou de uma sociedade de
castas e se apoiava na lgica da moral religiosa
e, depois, na do feudalismo, que, s aos poucos,
fragiliza-se pelo impulso do perodo comunal,
propiciando o incio do desenvolvimento de
atividades administrativas tipicamente de
carter pblico de mbito municipal. Destaque
especial, contudo, deve ser dado atividade
pblica de carter militar, que espelha a
hierarquia dos privilgios sociais de uma
sociedade de castas.
12
PEREZ, Marcos Augusto. Privatizao e
reforma do estado. Revista de Direito administrativo
aplicado, Curitiba, n. 5, p. 356, jun. 1995.
237
 Em fase posterior, a administrao pblica
passou a ocupar espao mais amplo e impor-
tante. Todavia, como o pblico confundia-se
com a vontade do absoluto, aquela, ao seu turno,
incorporava os traos de patrimonialismo.
No Brasil, nas monarquias do passado, nas
capitanias hereditrias e at o incio do sculo
XX, estruturava-se, tambm, uma adminis-
trao patrimonialista. Nesta, o Estado era
percebido como propriedade do rei, e na qual,
portanto, o nepotismo e o empreguismo, seno
a corrupo, eram a norma.13
Como visto, desde o final do sculo XVlll
at meados do sculo XX, tem lugar o Estado
de direito, erigido, como reao ao absolutismo,
sobre os pilares da racionalidade legal, em cujo
abrigo se colocavam as idias liberais, que
restringiam o pblico s esferas essenciais. O
esprito pblico, por sua vez, absorvia a idia
do vnculo do funcionrio entidade abstrata
do Estado. Nesse sentido, a lio de Marcelo
Caetano:14
O funcionrio que nos tempos da
monarquia absoluta fora servidor da
Coroa, um servidor do Rei, a quem,
mesmo quando modesto beleguim, repre-
sentava, passou, com as idias modernas
do sculo XIX, a servir essa entidade
abstrata, mas ainda mais poderosa que
os monarcas, que se chama o Estado.
Obtido o ingresso no cargo pblico, o
funcionrio revestia-se, pois, da digni-
dade de quem mais proximamente
traduzia o Poder Pblico junto do povo,
olhava com superioridade e nem sempre
com complacncia os cidados que
tinham de contatar com ele, constituindo
uma casta que os administrados deveriam
respeitar com humildade e sofrer com
pacincia.
Sob orientao liberal, destinava-se o
Estado, j ento sujeito ao direito, a garantir a
propriedade e os contratos, a ordem interna e a
segurana do Pas contra inimigos externos.
Celso Bastos15, analisando o Estado liberal
13
PEREIRA, Luiz Bresser. A reforma do
aparelho do Estado e a Constituio brasileira.
Braslia : Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado, 1995. p. 4.
14
CAETANO, Marcelo. A Reforma Adminis-
trativa. RDP, n. 57-58, p. 19.
15
BASTOS, Celso. Concesso de servios
pblicos. Revista dos Tribunais, Cadernos de Direito
Constitucional e Cincia Poltica, n. 15, p. 25.
238
que vigorou no final do sculo XVIII e no XIX,
aponta o seu trao bsico:
O liberalismo tinha por nota carac-
terizadora o dispensar, tanto quanto
possvel, a presena do Estado. Note-se
que a diretriz fundamental que importava
cumprir era a da excluso do Estado do
campo econmico, vale dizer, interdi-
tava-se-lhe por completo a ingerncia
nessa rea.
Afirma Jos Alfredo de Oliveira Baracho16
a propsito da filosofia do liberalismo:
A corrente liberal surge com a idia
de suplncia, objetivando a viso nega-
tiva da no-ingerncia. O individualismo
filosfico, poltico, econmico e jurdico
v a sociedade como um conjunto de
singularidades separadas umas das
outras, onde cada qual procura sua
felicidade por caminhos prprios.
A idia bsica a de no-ingerncia e do
afastamento do Estado, que se restringe ao
estabelecimento de limites negativos mnimos.
Nessa concepo, segundo Panebianco,17 ao
Estado mnimo correspondia Administrao
mnima, a burocracia-guardi.
Contudo, a administrao ainda se organi-
zava segundo critrios e convenincias polticas
dos governantes e dos grupos, assimilando o
carter patrimonialista.
Marcelo Caetano18, em linguagem carica-
tural, registra seu testemunho acerca da admi-
nistrao pblica tal como ele a conheceu em
plena guerra de 1914-1918, e que bem se
adaptaria, com raras excluses, realidade
administrativa atual:
Um sistema de reparties, onde
funcionrios pachorrentos escreviam
muitos chamavam-se escriturrios
numa caligrafia apurada, papis em que
informaes, minutas, nmeros, acumu-
lavam-se para resoluo superior e depois
eram arquivados em livros bem encader-
nados e alinhados. O funcionalismo
constitua uma carreira prestigiosa na
qual se ingressava geralmente por
influncias polticas, garantindo estabi-
lidade, paga certa no fim do ms, pouca
exigncia no trabalho e regalia sobre
todas apreciada nesses tempos em que
16
BARACHO, op. cit., p. 87.
17
PANEBIANCO apud MEDAUAR, p. 123.
18
CAETANO, op. cit., p. 18-19.
Revista de Informao Legislativa
 era desconhecida a previdncia social
a perspectiva de uma aposentadoria ou
reforma ao cabo de uns tantos anos de
servio.
certo que em alguns pases a
prtica dos partidos ou as mudanas
violentas de Governos punham sombras
nesta tranqilidade. Um grande nmero
de lugares pblicos, nos Estados Unidos
e noutros pases americanos, constitua
o esplio de que o partido vencedor nas
eleies gerais se apossava, implicando
a demisso de milhares de funcionrios
da confiana do partido deposto para
serem substitudos pelos cabos eleitorais
e outros asseclas do cl triunfante. E
nalguns pases europeus as alteraes de
regime poltico envolviam igualmente
renovao de pessoal. Mas a maior parte
dos burocratas permanecia, indispen-
sveis como eram continuidade admi-
nistrativa e cobertos pela idia de que
acima de tudo serviam o Estado e no
um regime ou um partido.
Entre ns, em 1935, que se estruturou a
administrao burocrtica clssica, aquela
regida, na sua formao, no seu funcionamento
e no seu desenvolvimento, pelas regras e
procedimentos formais.
Segundo Luiz Bresser Pereira19, o modelo
burocrtico um tipo de administrao
racional-legal baseada em administradores
profissionais, em carreiras bem definidas, na
centralizao das decises, na hierarquia
traduzida no princpio da unidade de comando,
na forma piramidal das organizaes, em
normas e rotinas rgidas, no controle a priori
dos processos administrativos processos de
contratao de pessoal, de atendimento de
demandas, de concorrncia nas compras reali-
zadas pelo Estado.
Noticia Luiz Bresser Pereira20 que a admi-
nistrao burocrtica clssica tem razes no
sistema militar prussiano, tendo sido implan-
tada nos principais pases europeus no final do
sculo XIX; nos Estados Unidos, no comeo
deste sculo; e, no Brasil, em 1935, para
contrapor-se burocracia patrimonialista,
caracterizada pelo empreguismo, pelo nepo-
tismo e pela corrupo.
Entretanto, entre ns, mesmo depois da
implantao da administrao burocrtica,
manteve-se o seu comando com os donos do
19
PEREIRA, op. cit., p. 4.
20
Ibid.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
poder, sem que a Nao se apropriasse da
soberania nacional.21
Alm do resqucio patrimonialista, a sob
novas roupagens, o autoritarismo, a burocrati-
zao, a ineficincia oxidaram as engrenagens
principais da mquina pblica, fazendo-a
burocracia por burocracia, muitas vezes
desviada de seu papel finalstico.
Com efeito, essa burocracia, com traos de
centralizao e uniformidade e monocracia,
apresentava-se sob os cnones da impessoali-
dade e da hierarquia, o que, por um lado,
sustentava a prpria desresponsabilizao dos
agentes e, por outro, projetava a falta de eficcia
da atuao do Estado, incapaz de acompanhar
os avanos da sociedade.
J o Estado social deveria estar amplamente
instrumentalizado por uma burocracia apta a
suprir as demandas sociais. Teria lugar, ento,
uma mquina administrativa a que, recordando
Wolff, Odete Medauar22 rotula de prestacional:
burocracia-guardi segue-se a burocracia
prestacional.
Contudo, essa administrao prestacional
no perdeu o carter burocrtico, revelando-se
despreparada para responder s crescentes e
complexas demandas. Sem alteraes intrn-
secas e fadado a uma progressiva expanso
compreensivista e desordenada, o aparelho
estatal vai-se fragmentando e desagregando
mediante processos de descentralizao de
servios, voltado para variadas atividades e fins.
A presso das demandas, o corporativismo dos
setores, a multiplicao e o alargamento das
vias de atuao do Estado, a especializao de
sua ao, a iluso de tica quanto s referncias
do estratgico para o setor governamental
refletem-se, cada vez mais, negativamente, no
perfil da mquina estatal. Agiganta-se a orga-
nizao, cresce o endividamento pblico,
evidencia-se perda nos padres de qualidade
dos servios prestados pela administrao em
reas essenciais, anuncia-se o caos da burocra-
cia e, por fim, o alarmante quadro das estatais,
confirmando a importncia da adoo de
mecanismos de controle, como entende Pedro
Paulo de Almeida Dutra23, em sua alentada
21
WALD, Arnoldo. A sociedade e o Estado : O
sentido da Reforma Constitucional e legislativa.
Cadernos de Direito Constitucional e cincia
poltica, n. 15, p. 68.
22
MEDAUAR, op. cit., p. 127.
23
DUTRA, Pedro Paulo de Almeida. Controle
de empresas estatais. So Paulo : Saraiva, 1991.
239
tese, defendida em universidade francesa e
publicada entre ns: Controle de Empresas
Estatais.
Nesse estgio da administrao pblica,
o modelo nominalmente prestacional deixa
a nu disfunes profundas, resqucios do
radicalismo do modelo burocrtico racional-
legal, marcas inconfundveis de corporati-
vismos e resultados negativos de prticas
arcaicas na misso de servios, regulao e
controle. Nesse cenrio de ampla crise, de
frustrao e perplexidade em face do Estado
social irrealizado e de vigorosa e persistente
pugna pela construo de cidadania material,
a nova concepo poltica apresenta-se em
descompasso com a realidade administrativa:
enorme a distncia entre o Estado ideal e a
sua instrumentalizao para o cumprimento
de seu papel. dizer: um aparelho estatal
arcaico para demandas de terceira gerao
decorrentes de esferas progressivamente
universalizadas de interesses e direitos. Em
face desse estado de coisas, o Professor Paulo
Neves de Carvalho, em palestra proferida no
Seminrio de Direito Administrativo, reali-
zado pela Faculdade de Direito da UFMG,
em outubro de 1991, lanava o desafio do
Direito Administrativo Organizatrio no
sentido de buscar a conformao do aparelho
estatal ao perfil da sociedade moderna,
mediante apropriao de tecnologia e
mudana de paradigmas, mostrando a
perplexidade da administrao diante da
complexidade dos problemas que sugerem
mesmo a sua impotncia (como o crime
organizado, especialmente o narcotrfico) e,
ainda, do apelo de democratizao das
prticas administrativas.
A nova filosofia de Estado democrtico de
direito no pode ser descartada. Ela deve,
necessariamente, trazer conseqncias nos
planos orgnico e material da administrao
pblica, o que sinaliza no sentido de mudanas
nessa seara.
Assim, a organizao do aparelho estatal e
a atividade administrativa havero de se afastar
dos paradigmas do Estado liberal, que ainda
hoje sustentam, na prtica, um Estado privati-
zado pela ditadura dos interesses econmicos
em alguns setores; e do Estado intervencionista
monocrtico, que distancia as diversas esferas
de poder, devendo buscar sua matriz e delimi-
tao nos paradigmas do Estado democrtico
de direito.
240
7. Descompasso entre concepo poltica,
aparelhamento estatal e transformaes
sociais. O esforo reformista
O desafinamento entre concepo poltica
e aparelhamento estatal uma constante na
realidade brasileira.Se se fizer uma profunda
reflexo sobre o processo evolutivo da admi-
nistrao pblica no Brasil, observar-se-
sempre um descompasso entre a linha de
transformao da sociedade, dos respectivos
paradigmas e a capacidade de adaptao da
mquina pblica s novas necessidades.
Percebe-se que a administrao brasileira, a
despeito da tantas reformas e tentativas de
modernizao e, ainda, da incorporao de
algumas tecnologias, no consegue ostentar
traos muito distintos daqueles com os quais
se apresentava no primeiro quartel deste sculo,
com evidente ressalva para a atual situao de
desprestgio e para o carter prestacional a
partir do Estado social pelo menos em plano
nominal em substituio ao padro de buro-
cracia-guardi, com conseqncia no plano
organizatrio, e que resvalou para um processo
autofgico de agente-benefcio, isto , prestao
voltada para os interesses dos prprios
integrantes do aparelho estatal e hipertrofia dos
sistemas meio em prejuzo da estrutura
finalstica.
No se pretende a negao das transforma-
es, mas, to-s, o seu questionamento quanto
profundidade, quanto eficcia e quanto ao
seu acatamento como novas referncias para a
cultura administrativa. Nesse sentido, regis-
tram-se, entre outras, mudanas mais sensveis
na administrao pblica a partir da Primeira
Guerra: o ingresso das mulheres para preen-
chimento de vagas deixadas pelos homens
mobilizados para os campos de batalha; a
introduo da mquina de escrever, cuja reper-
cusso, guardadas as propores, pode ser
comparada da utilizao, nos dias atuais, da
informtica; o alargamento da ao do Estado,
com a instituio de novos servios pblicos
para atender necessidade de racionalizao
dos abastecimentos; e, a partir da grande crise
econmica de 1929, quando a doutrina do
liberalismo econmico cedia s presses,
abrindo espao ao intervencionismo que se
anunciava nos EUA com o New Deal de
Roosevelt para sustentar as empresas e relanar
a economia, verificou-se um paralelo esforo
de adaptao da mquina burocrtica por meio
Revista de Informao Legislativa
da adoo de frmulas novas, que interferiram
na tradio administrativa.24
A essas alteraes agregam-se outras resul-
tantes de processos especficos compreendidos
no chamado ciclo reformista brasileiro. Este
pode ser dividido em trs ntidos perodos, cada
qual marcado por iniciativas e estratgias dife-
rentes: o primeiro, identificado com o sistema
do Departamento Administrativo do Servio
Pblico DASP; o segundo, capitaneado pelo
Decreto-Lei n 200/67; e o atual, iniciado a
partir da Constituio de 1988. Ligam esses
perodos intercorrncias de medidas menos
abrangentes e de repercusso mais restrita.
O perodo do DASP teve incio em 1935,
caracterizando-se pelo esforo de implantao
da administrao burocrtica em contraposio entanto, as expectativas de respostas do setor
patrimonialista, tendo frente Maurcio
Nabuco e Lus Simes Lopes. Esse perodo
consolidou-se com a instituio do DASP, em
1938, como fruto da assimilao de idias
inovadoras defendidas principalmente pelo
sistema americano, sob a bandeira da Reforma
Administrativa, empunhada por Roosevelt, em
1937. Suas idias, refletindo-se por toda parte,
foram acolhidas no Brasil, na Carta de 1937, e
aqui ganharam corpo com a criao do DASP
pelo Decreto-Lei n 579, de 30-7-38, que
empreendeu no Brasil pioneira reviso
administrativa.25
Do Relatrio da Comisso Especial Desti-
nada a Proferir Parecer sobre a PEC n 173- A,
de 1995, na Cmara dos Deputados, tendo como
relator o Deputado Moreira Franco, colhe-se o
seguinte comentrio acerca das medidas
compreendidas no primeiro perodo do ciclo:
Com Getlio Vargas, o Brasil
conheceu a sua primeira reforma admi-
nistrativa. Na poca, a reforma foi
moralizadora, orientada por teorias reco-
lhidas de sistemas mais avanados de
administrao, como aqueles gerados
pelo movimento norte-americano para
criao da Comisso do Servio Civil. nistrao, acabou por gerar uma srie de
Alm de rever as estruturas e de
racionalizar os mtodos, o Governo
Vargas buscou simplificar e padronizar
a administrao de material no servio
pblico, introduziu a concepo de
oramento como plano de administrao
e, sobretudo, buscou mudar a adminis-
trao de pessoal, fortalecendo o mrito
24
CAETANO, op. cit., p. 19-20.
25
Ibid.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
como pedra angular do servio pblico.
Nasceu, assim, o DASP, com o objetivo
de robustecer os padres ticos do servio
pblico, mediante a instituio de
critrios objetivos de recrutamento,
seleo e promoo de pessoal. Tudo isso,
para encerrar o ciclo do que o Professor
Nelson Mello e Souza chamou de
mentalidade do sistema de distribuio
de cargos pblicos.26
A partir da Segunda Guerra, para fazer face
a uma sociedade concentrada, massificada,
premente e dinmica, esperava-se que a admi-
nistrao se voltasse para a gesto de servios,
com vistas ao cumprimento das funes deman-
dadas pela coletividade; frustraram-se, no
pblico.27
Em 1952, houve novo esforo de mudana
por parte do Governo Vargas com o objetivo de
institucionalizar a atividade de planejamento
na administrao pblica, sem que o intento
lograsse xito.
No Governo Juscelino Kubitschek, nenhu-
ma reforma ocorreu, registrando-se apenas a
criao da Comisso de Simplificao Buro-
crtica junto ao DASP.
Com o Presidente Joo Goulart, a temtica
da reforma retorna pauta com a criao de
um ministrio extraordinrio voltado para esse
objetivo, apontando-se como principal produto
desse rgo o Anteprojeto de Lei Orgnica do
Sistema Administrativo Federal, documento
que subsidiou, logo depois, o projeto de reforma
administrativa do Governo Castello Branco e
que se consubstanciou no Decreto-Lei n 200/
67, o qual marcou novo perodo no ciclo refor-
mista da administrao brasileira.
A Reforma de 1967, assentada nos princ-
pios do planejamento, do controle, da coorde-
nao e da descentralizao, a despeito de
propugnar pela supresso dos formalismos e
pela racionalidade e eficincia da admi-
disfunes, principalmente no tocante admi-
nistrao indireta, ao projetar a proliferao de
empresas, autarquias e fundaes.
Para combater essas disfunes, especial-
mente o excesso de controles formais, criou-
se, no final da dcada seguinte, o Ministrio
26
Relatrio da Comisso Especial Destinada a
Proferir Parecer sobre a PEC n 173 - A, de 1995,
na Cmara dos Deputados, p. 1-2.
27
CAETANO, op. cit., p. 22.
241
Extraordinrio da Desburocratizao, que teve
como titular o Ministro Hlio Beltro. Contudo,
o discurso da desburocratizao foi mais
eloqente que eficaz, mostrando-se incapaz de
reverter o quadro de anomalias.
Sob a gide da Constituio de 1988, as
primeiras tentativas de reforma administrativa
macularam-se pela improvisao e ausncia de
sistema. Nesse sentido, registra-se como
providncia isolada do Governo Sarney a
extino do DASP, com a criao da Escola
Nacional de Administrao Pblica ENAP.
Por outro lado, as medidas adotadas pelo
Governo Collor incidiram sobre a estrutura
administrativa federal, no contemplando
planos mais substantivos, salvo no tocante s
privatizaes, cujo processo teve efetivo incio.
J as assumidas pelo Governo Itamar limita-
ram-se a conter o inchao do aparelhamento
mediante simplistas medidas de suspenso dos
concursos pblicos e a corrigir distores mais
sensveis na remunerao dos servidores por
meio de substancial aumento da folha de
pagamentos da Unio. No se incluram, nas
medidas propostas, alteraes na Constituio,
embora se tenha, repetidas vezes, anunciado a
ingovernabilidade como decorrncia da nova
ordem.
O atual perodo do ciclo, tendo em vista o
contexto de crise e as perplexidades em que se
insere e os mecanismos pelos quais pretende-
se operar a reforma, traz nuanas especiais,
principalmente se se toma em conta a ideologia
em que aquela encontra arrimo e que sustenta
o confronto com a Constituio, na tentativa
de redefinio da prpria concepo poltica cenrio atual e capazes de instrumentalizar um
nela erigida.
Hoje, as sociedades hipercomplexas, a
emergncia de interesses difusos, as novas
tendncias de mundializao da economia, da
mdia, da cultura e das relaes, bem assim a
revoluo tecnolgica indicam a necessidade
de uma administrao gil, bem informada,
dotada de recursos tecnolgicos, integrada por
agentes recrutados pelas suas aptides, previ-
dente, capaz de fazer planos exeqveis, de
responder ao conjunto de mudanas sociais.
Uma administrao voltada para a salvaguarda
dos interesses dos administrados, que, alm de
subordinar suas discusses regularidade
jurdica de um prudente procedimento,
contribua efetivamente para a satisfao de
necessidades e a obteno de padres de
242
eficincia e qualidade. Uma administrao que
tenha sempre em vista a perspectiva da
cidadania material e os mecanismos de
interferncia no processo de distribuio de
riquezas, de modo a evitar o agravamento das
injustias sociais. Um aparelhamento que rena
condies de regulao e articulao que
extrapolem o mbito interno para acolher o
fenmeno da vivncia coletiva em sua abran-
gncia, sob a perspectiva de humanizao das
relaes e de reordenao dos espaos admi-
nistrativos prprios ou partilhados. Uma
administrao para gesto de mudanas, mais
de que de situaes, e, assim, dinmica e
projetiva. Uma burocracia menos apegada
hierarquizao e mais ligada responsabili-
zao, mediante distribuio do poder decis-
rio. Uma mquina pblica capaz de racionalizar
custos, sem que tenha de traduzir seus
benefcios em objetos contabilizveis e sem
perder de vista as vantagens sociais da soluo.
Enfim, necessria uma organizao adminis-
trativa sintonizada com os novos tempos, que
incorpore os segmentos tcnicos necessrios sem
se converter em tecnocracia, que assimile os
valores de democracia nas suas matrizes
relacionais e nos processos decisrios, que
traduza uma nova cultura e, assim, tenha
claramente delineado o que, como e para que
fazer.28
Nesse quadro, apresentam-se adminis-
trao pblica srios desafios: o da identificao
segura do papel a cumprir na sua misso pol-
tico-administrativa; o de sua viabilizao e
revitalizao, para que se possa desvencilhar
de antigas concepes e criar novas matrizes,
novos padres de conduta sintonizados com o
Estado democrtico de direito; e, mais do que
isso, o de se estruturar, para que possa operar a
reverso da lgica de apropriao dos resultados
da civilizao, com o objetivo de, progressiva-
mente, assegurar sua universalizao. Nesse
sentido, sob exata medida, a seguinte adver-
tncia: O Estado moderno no se pode limitar
a gerir racionalmente o absurdo.29
Entretanto, o que se observa uma grande
crise na administrao pblica, que se arrasta
penosamente sob o peso de sua arcaica buro-
cracia, paradoxalmente, omissa e intrusa em
razo da indefinio de seu papel. Um quadro
de desequilbrio de variadas conotaes, como
28
Ibid., p. 23.
29
Cf. Editorial. Revista de Servio Pblico, v.
118, n. 3, set./dez.1994.
Revista de Informao Legislativa
j se assinalou neste trabalho, s quais podem
ser aditadas outras verses de crise: de legiti-
midade, ainda limitada expresso do voto;
de falta de identidade democrtica, com preva-
lncia da opresso da burocracia; de eficincia,
em razo das disfuncionalidades, das irracio-
nalidades e da no-apropriao de tecnologias;
de finalidade, desviada pela viciosa relao
agente-benefcio; de escassez de recursos, agra-
vada pela falta de controle dos gastos e do
endividamento. E mais, padece o setor pblico
de desprestgio, de falta de credibilidade. Por
fim, a crise de eficcia e de efetividade da
Constituio, que se mantm em nvel de
princpios, sem se impor como disciplina para
desenvolvimento do sistema em sua plenitude.
O certo que, inseridas numa crise mais
ampla que coloca em xeque o prprio Estado,
questionado em seu papel substantivo, quanti-
tativa e qualitativamente, diante de tantas
disfunes, a mquina pblica e a atividade
administrativa precisam, tambm, ser repen-
sadas no mbito mais largo da reforma do
Estado, ao abrigo de ampla discusso que,
respeitando a pluralidade de idias e alterna-
tivas, seja instrumento do relativo consenso em
processo crtico amadurecido.
fato que no h dvidas quanto a esse
estado de crise e de ineficincia do setor pblico,
embora as leituras no se faam segundo uma
nica tica. O que no consenso a opo perfil do Estado. Entre as inevitveis perplexi-
por mudana e, menos ainda, por uma alterna-
tiva para a reverso desse quadro.
8. O papel do Estado e a relevncia
da sociedade
Na busca desse consenso, uma questo
preliminar se impe: a da definio do papel
do Estado, qual cientistas polticos como
Fbio Wanderley agregam outros pontos
complexificadores, entre os quais a indagao
sobre como a expanso funcional do Estado se
relaciona com a eficincia e a democracia como
desideratos.30
Contra a perspectiva do Estado mnimo,
afasta aquele cientista a relao direta entre este
e o Estado eficiente, sustentando que diversos
fatores justificam o empenho de um Estado
adequadamente complexo, no s ligados s
30
WANDERLEY, Fbio. Notas sobre a reforma
do estado. Revista do Servio Pblico, v. 118, n. 3,
p. 18, set./dez. 1994.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
necessidades da massa trabalhadora, mas
tambm demanda da administrao do
prprio capitalismo.31
Assim, o caminho h de ser o do abandono
do maniquesmo do Estado, que se radicaliza
em dualidades inconciliveis, para delinear, a
partir de novos postulados, um espao estatal
que corresponda, no estgio atual de evoluo
da sociedade, ao quinho indisponvel na
partilha da responsabilidade pela gesto do
interesse pblico; e de traar o perfil de um
ente capaz de ocupar institucionalmente essa
esfera, de se relacionar com os diversos atores
e, sobretudo, de catalizar, com eficincia, a
multiplicidade das foras sociais sob a perspec-
tiva da superao conjunta das dificuldades e
da construo de novos paradigmas societrios.
S aps a definio do papel do Estado e a
identificao da rea especfica e inconfundvel
da atividade administrativa, possvel falar-se
em reforma do aparelhamento, em reorientao
do enfoque da gesto nos rgos pblicos, do
modo tradicional de atuao da administrao
pblica, em remodelao da lgica de abor-
dagem dos problemas, dos padres de relao
entre Estado e sociedade e, ento, na alterao
da disciplina dos agentes pblicos que corpo-
rificam o Estado e materializam sua vontade.
Grande o esforo dos estudiosos no sentido
de contribuir para a discusso sobre o papel e o
dades e as posies que oscilam nos extremos,
longe de concepes radicais simplificadoras,
assenta-se o entendimento segundo o qual o
papel do Estado s pode ser delineado no
contexto partilhado da esfera pblica (do
pblico estatal e do pblico comunitrio) e da
esfera privada, assegurada significativa rele-
vncia sociedade como ncleo originrio de
poder, seja em nvel decisrio, seja em mbito
de controle.
Nessa linha, Arnoldo Wald32, destacando o
desafio da reestruturao do Estado, assinala a
importncia de se repensar, simultaneamente,
a organizao da sociedade com vistas cola-
borao, ao controle e interveno na vida
estatal.
Mas, se preciso reinventar o
Estado, modificar o seu relacionamento
com o cidado, privatizar a sua gesto,
retirar-lhe a arrogncia e a onipotncia,
31
Ibid, p. 24.
32
WALD, op. cit., p. 69.
243
 que no se coadunam com a democracia,
submet-lo estrita obedincia das
normas jurdicas, tambm a sociedade
deve criar os seus rgos de colaborao,
controle e interveno na vida estatal,
para reassumir a posio, que sempre
deveria ter tido, de titular da verdadeira
soberania, que pertence Nao.
O desafio consiste, assim, em garantir a
complementaridade e o carter no-excludente
das solues a mudana do padro de relao
Estado-cidado e o avano da sociedade para
que possa assumir a condio de detentora da
soberania.
Jos Alfredo de Oliveira Baracho33, reco-
nhecendo o papel subsidirio do Estado em
relao sociedade, sustenta, como pressu-
postos dessa interao, uma cidadania ativa e
um Estado garantidor final do cumprimento do
bem comum, resultantes da superao do libe-
ralismo anrquico e do providencialismo do
Estado. Seu pensamento sintetizado na
frmula doutrina da subsidiariedade, conci-
liatria das alternativas extremadas que no
conseguiram concretizar o Estado ideal. Nesse
sentido, de grande proveito a leitura de sua
obra O Princpio da Subsidiariedade: Conceito
e Evoluo.
A propsito dos lineamentos filosficos do
referido princpio, comenta o constitucionalista
mineiro: a idia moderna da subsidiariedade
nasce das aspiraes aristotlicas, crists e
germnicas.34
E completa: (...) aparece como caracters-
tico da cultura poltica europia contempornea
e concretiza as atribuies do Estado em geral
e das autoridades, na pluralidade das comuni-
dades.35
Interpretando as concepes extremadas de
liberalismo e socialismo, destaca a identidade
de resultados no tocante excluso do setor
privado na realizao do interesse geral.
Durante dois sculos, o esprito
liberal e o esprito socialista dominantes
renem-se para decretar o setor privado
como incapaz de realizar qualquer
funo de interesse geral. As justifica-
tivas so diferentes, mas as conse-
qncias so idnticas. O liberalismo
repousa sobre a concepo do homem
33
BARACHO, op. cit.
34
Ibid., p.135.
35
Ibid.
244
egosta, internado, exclusivamente
procura de sua prpria felicidade. O
socialismo recusa a ao privada que visa
ao interesse geral, desde que no suporta
outra maneira de pensar.36
E aponta a subsidiariedade como alternativa
intermediria:
A idia de subsidiariedade causou
inquietaes, desde que surgia como
alternativa entre o liberalismo clssico e
o socialismo centralizador. Assenta-se
em poltica social, proposta por Estado
descentralizado, com o reconhecimento,
de certa forma paradoxal, de dois enten-
dimentos. Abandona o igualitarismo
social em proveito do valor da dignidade;
ao mesmo tempo que foge do individua-
lismo filsofico, para compor uma
sociedade estruturada (...).37
Enfim, resume o constitucionalista a
doutrina da subsidiariedade partindo da
concepo de autoridade: a autoridade secun-
dria, sem valor em si, mas relativo, em funo
da necessidade que se extrai das atribuies de
outra instncia; a autoridade supletiva, j que
objetiva suprir deficincia da sociedade, mas
, tambm, subsidiria, uma vez que pode
sustentar medidas positivas, isto , no s
restritas ao suprimento de falhas.38
Odete Medauar39, assimilando a evoluo
do papel do Estado e atenta aos novos
paradigmas formais e informais de sua relao
com a sociedade e com o administrado, aponta
os desafios do direito administrativo diante das
perplexidades que cercam o seu objeto, a
administrao pblica, subjetiva, objetiva e
operacionalmente considerada, e que pem em
evidncia o descompasso entre aquela e o
estgio de evoluo da sociedade. Segundo a
autora, o referido ramo do direito hoje tangido
a acompanhar incontrastveis tendncias, aten-
dendo aos apelos de:
a) desvencilhamento de resqucios
absolutistas, sobretudo no aspecto da
vontade de autoridade impondo-se
imponente;
b) absoro de valores e princpios
do ordenamento consagrados na Consti-
tuio;
36
Ibid., p. 99.
37
Ibid., p. 105.
38
Ibid., p. 106.
39
MEDAUAR, op. cit., p. 227.
Revista de Informao Legislativa
 c) assimilao da nova realidade do
relacionamento Estado-sociedade;
d) abertura para o cenrio scio-
poltico-econmico em que se situa;
e) abertura para conexes cientficas
interdisciplinares;
f) disposio de acrescentar novos
itens temtica clssica.
Na realidade, novos apelos podem ser
agregados queles, com realce para os de
internacionalizao de aspectos da disciplina,
de incorporao da informao como fator de
racionalidade administrativa e de interferncia
positiva na gesto da mudana, de forma que
se possa prestar projeo de alternativas, e
no simplesmente a cristalizar uma realidade
social abominvel. Nesse particular, cabe
chamar a ateno para a necessidade de o
direito administrativo enfrentar a questo da
funo social da propriedade, de superlativa
importncia como fator de mudana.
9. A atual reforma administrativa
Segundo verso oficial do Ministro Luiz
Bresser Pereira40, os objetivos a serem alcan-
ados como resultado da proposta de recons-
truo do Estado apresentada pelo governo so
assim focalizados:
Superar definitivamente a crise
fiscal e rever as estratgias de inter-
veno no plano econmico e social,
abandonando as intervenes diretas e
adotando formas regulatrias. (...) (1)
tornar a administrao pblica mais
flexvel e eficiente; (2) reduzir seu custo;
3) garantir ao servio pblico, particu-
larmente aos servios sociais do Estado,
melhor qualidade; (4) levar o servidor
pblico a ser mais valorizado pela socie-
dade ao mesmo tempo que ele valorize
mais seu prprio trabalho, executando-o
com mais motivao.
O governo toma como principal fator de
viabilizao de seu propsito de mudanas a
alterao da Constituio para a flexibilizao
da administrao pblica e a redefinio das
regras bsicas da previdncia do servidor.
A administrao concebida na Constituio
de 1988, segundo a leitura dos reformistas mais
ferrenhos, retorna ao perfil da burocracia
40
PEREIRA, op. cit., p. 8.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
clssica dos anos 30, caracterizando-se pela
rigidez, pelo formalismo, pelo seu distancia-
mento da cidadania, em razo de sua inefici-
ncia na prestao de servios sociais como
educao, sade, cultura, seguridade e pesquisa
cientfica.
nesse sentido a crtica frontal s bases
constitucionais vigentes da administrao no
Brasil registrada por Bresser Pereira41:
A Constituio ir sacramentar os
princpios de uma administrao pblica
arcaica, burocrtica ao extremo. Uma
administrao pblica altamente centra-
lizada, hierrquica, rgida, fundamental-
mente baseada na idia do controle por
processo e no por resultados e objetivos,
quando sabemos que administrao
pblica e tambm a administrao de
empresas modernas esto hoje baseadas
na descentralizao, na administrao
matricial, nos sistemas da autoridade
funcional convivendo com os de linha,
na confiana, e no controle dos resultados
e no nos processos.
Assim, antecipando-se ao aprofundamento
de discusses fundamentais, vem tona um
conjunto de propostas de alteraes da Consti-
tuio da Repblica rotulado de Reforma
Administrativa, que tem, ao centro, como alvo
principal, o servidor. Gravitam em torno dessa
figura os temas principais que compem o
discurso acerbo e fcil que prope o Estado
austero e diminuto a partir do quase banimento
de seu suposto empecilho o fantasma do
servidor pblico.
No se trata de desconhecer o processo
adotado pela Cmara dos Deputados sob coor-
denao das relatorias das comisses encarre-
gadas de emitir parecer sobre a Proposta de
Emenda da Reforma Administrativa. Sabe-se
que foram usados mecanismos institucionais de
audincias pblicas, de participao tcnica de
especialistas da rea de administrao pblica,
entre outros. Nem se olvida a peregrinao de
equipes capitaneadas pelo Ministro Bresser
Pereira pelo interior do Brasil. Nesse sentido,
oportuno o registro da participao de dois
renomados peritos internacionais, conforme
noticia o relatrio da comisso destinada a
emitir parecer sobre o mrito da proposio:
Serge Vallemont, ex-Presidente do Comit para
a Reorganizao e Desconcentrao da
41
Ibid., p. 3.
245
Administrao Pblica da Frana, que analisou
o recente processo de reforma daquele pas, e
Kate Jenkins, Consultora e ex-funcionria
pblica britnica, que relatou sua experincia
frente da Reforma Administrativa implantada
por Margareth Thatcher, na Inglaterra.
Contudo, a discusso que se travou nos
crculos internos e externos ao Congresso e em
torno da equipe tcnica da reforma privilegiou
aspectos conjunturais em prejuzo dos estrutu-
rais, temas mais candentes e de fcil apreenso
pela mdia e pela populao, como os relacio-
nados com o servidor, relegando a segundo
plano questes centrais, como a do destino do
pas em face das novas tendncias mundiais de
quebra de fronteiras; a da exigncia de
adequao do aparelhamento para instrumen-
talizao de um Estado capaz de manter o equi-
lbrio entre a permeabilidade s influncias
externas e a resistncia interna como garantia
de uma relativa identidade; a da concepo
poltica que se coloca como fora motriz das
mudanas, e que no teve a traduo em toda a
sua amplitude no momento da opo por um
projeto de governo, pelo exerccio do voto, nas
eleies presidenciais.
Com efeito, no se apresenta com nitidez o
ncleo de idias que projetam a transferncia
de responsabilidades estatais para outros
setores, ou seja, o desmonte do intervencio-
nismo estatal, sem substituio por estruturas
alternativas, e nem as que respaldam a nova
concepo e, em conseqncia, no se delimita
com preciso a rea para o exerccio da funo
administrativa do Estado, nem se delineia o
perfil desejvel de organizao, e tampouco se
constri uma lgica operacional para seu
desempenho.
Focalizando o aparato estatal, a reforma em
curso parte da distino entre o ncleo buro-
crtico do Estado e o setor de servios sociais e
de infra-estrutura, correspondendo o primeiro
s funes de governo, o segundo, s de
execuo das decises de governo, e o terceiro,
a funes de execuo no setor de obras.
Nesse sentido, propalam os reformistas que
a estratgia, no tocante ao aparelhamento
estatal, aperfeioar a administrao burocr-
tica clssica, assimilando-a no que tem de mais
positivo: a profissionalizao do servio
pblico, protegendo-o contra o clientelismo e
a corrupo; o combate aos excessos de rigidez
e formalismo, de controles de processo, de
desconfiana e de custos e a distino entre
246
ncleos estratgicos de formulao de polticas
pblicas regulatrias e os de execuo dos
servios sociais de infra-estrutura.42
A concepo da reforma administrativa
desenvolve-se a partir do aporte de experincia
no campo da administrao privada e dos
pressupostos tericos da doutrina americana de
Osborne e Gaebler, consubstanciada no livro
Reinventando o Governo. Com inspirao em
nova lgica de abordagem do setor pblico,
mediante a dispensa de normas rgidas da
administrao burocrtica clssica, grassam as
tcnicas de qualidade total, as estratgias de
tratamento dos clientes, as tentativas de iden-
tificao e adaptao dos produtos, as linhas
de gerenciamento, as relaes de compartilha-
mento, como ingredientes primrios de reno-
vao das prticas administrativas.
Como estratgia da reforma, emerge como
ncleo de ataque o funcionalismo. Nesse
contexto, quase estigmatizado como verdadeiro
scio privilegiado do sistema de benefcios
fceis sustentados pelos recursos arrecadados
do contribuinte, o servidor se transforma no
ator principal para o qual convergem as
cmeras mais suspeitas, quer de setores
polticos, quer de estamentos econmicos da
rea privada, estes, sim, abrigados pelas salva-
guardas de um sistema cartorial de atividades
ditas produtivas.43
Assim, num cenrio poltico de profundas
mutaes, estimuladas pela crise ou simples-
mente orquestradas por arranjos ideologizados,
a hora de contenda, e o grande risco para a
sociedade reside na possibilidade de o governo
gastar todo o flego guerreiro contra o
fantasma, poupando, qui, os inimigos
verdadeiros; e, nesse sentido, apegam-se os
reformistas, mais ardorosamente, a pontos cuja
mudana poder alcanar uma ilusria visibi-
lidade no mbito do universo que assimila o
discurso.
Enfatizam-se, ento, temas como aposen-
tadoria, remunerao, estabilidade, paridade e
regime jurdico de servidor, e, por razes pol-
ticas a que se sujeita o governo, relegam-se a
plano secundrio ou, estrategicamente, subtraem-
se mdia outros de mais substantividade, como
autonomia gerencial, contratos de gesto,
controle de polticas pblicas, consrcios
42
Ibid., p. 8.
43
ESTEVES, Jlio Csar dos Santos. Palestra.
In : SEMINRIO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
E TRIBUTRIO, 1996, Belo Horizonte. Anais...
Revista de Informao Legislativa
administrativos, regime jurdico dos agentes
polticos, controle de gastos pblicos, desafios
da administrao em face dos avanos da
tecnologia, internacionalizao das normas de
gesto, e a efetivao da funo social da
propriedade, a identidade democrtica,
mormente se se tem em conta a consagrao
formal do Estado democrtico de direito e a
emergncia de novos paradigmas sociais.
Diante desse quadro, verifica-se posio
recalcitrante de vrios segmentos, e no
desprovida de razo. Que os temas formalmente
propostos pelo governo devam ser objeto de
uma reflexo, no se discute. Contudo, eles no
podem monopolizar o debate, pois no h negar
o carter absolutamente secundrio dos
mesmos, seja em razo do que as medidas nessa
seara possam representar no quadro do dficit
pblico, mvel que se encontra na raiz do
processo de reforma, seja porque aquelas
questes fundamentais da administrao
pblica precisam ser esgotadas.
Assim, as posies se radicalizam na abor-
dagem da mudana, colocando-se em plos
opostos defensores ardorosos da reforma do
Estado, que, empunhando a bandeira da dimi-
nuio do Estado como soluo de eficincia
para a prestao de servios pblicos, assumem
o risco da quebra das estruturas e dos alicerces,
e os absolutamente refratrios s mudanas,
normalmente integrantes de burocracias incrus-
tadas na mquina pblica ou de corporaes
privilegiadas. So verdadeiros adeptos da
contra-reforma, sustentando absoluta inopor-
tunidade das medidas, bem assim a condio
da reforma como lema demaggico em busca
da legitimao popular.
Essas polarizaes acabam por nulificar um
espao de racionalidade no qual se possam
reunir elementos para uma reflexo de carter
menos reativo e mais construtivo acerca dos
pontos de sustentao da nova concepo do
Estado, que, por sua vez, deve nortear os rumos
da reforma.
S nesse estreito campo, a salvo das radi-
calizaes e do passionalismo, podem ser
ponderados, com neutralidade, os diversos
fatores que indicam a real necessidade de
mudana.
Nesse sentido, por exemplo, as circuns-
tncias atuais de desemprego nos planos interno
e internacional projetam mudanas de rumo no
tratamento da funo pblica, conforme noticia
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
Antnio lvares da Silva44, ao comentar as
alternativas adotadas por meio de medidas
provisrias restritivas de direitos dos servidores.
Sustenta a inevitabilidade do processo como
decorrncia de uma crise internacional de
relevncia, ao mesmo tempo em que alerta
sobre a situao de fragilidade do segmento do
funcionalismo na virtual oposio ao seu
desmantelamento:
As recentes medidas do governo
contra o servidor pblico so o resultado
concreto de um processo inevitvel que
j comeara na iniciativa privada e se
estende agora aos setores de pessoal do
prprio Estado.
Todos os indicadores internacionais
mostram que caminhamos para um
mundo sem empregos (que os america-
nos chamam de dejobbing). Desde 1993,
nos Estados Unidos, apenas um entre
quatro empregados consegue um novo
posto de trabalho. Afirma-se que, na
Europa, onde o desemprego assume taxa
altssima (s na Unio Europia cerca
de 19 milhes), as empresas precisam
ainda de dispensar 20% dados colhidos
em William Bridge, no livro Um Mundo
sem Empregos (p. 6). Esta tendncia no
deixar de fora o servio pblico que, a
exemplo dos demais setores, vai enfren-
tar um perodo de dispensas, enxuga-
mento e limitao de direitos.
E prossegue:
Finalmente, deve o servidor aban-
donar de vez a iluso do regime estatu-
trio, decadente em todo o mundo, e
assumir logo o vnculo empregatcio com
o Estado. Em troca do direito de impor-
lhe regras unilaterais de prestao de
servio, a Administrao deu-lhe a
garantia no cargo. Como esta garantia ser
extinta ou relativizada, perde qualquer
razo o vnculo administrativo.45
Se esse quadro sugere uma nova aborda-
gem do setor pblico sob o ngulo da funo,
h razes sobejas que se projetam a partir de
um fenmeno tambm internacional, fruto,
sobretudo, da revoluo urbana, para se
forjar uma identidade democrtica de gesto
44
SILVA, Antnio lvares da. O mundo sem
empregos. Estado de Minas, Belo Horizonte, 31 out.
1996.
45
Ibid.
247
administrativa capaz de se inserir no contexto
participativo das massas reivindicantes e dos
ncleos comunitrios de poder.
Com efeito, a democracia h de perpassar a
organizao e a atividade administrativas. No
entanto, sabe-se que o perfil da administrao
pblica e as prticas administrativas, a partir
de 1988, pouco assimilaram nessa linha. Apesar
do relativo avano na estruturao de conselhos
e outras instncias de participao da sociedade,
no so raras as situaes em que vinga o
arbtrio, a prepotncia, a iniqidade, o mala-
barismo dos atos administrativos normativos.
E no se vislumbram formas eficazes de
contrastao, erradicao ou bloqueio
expanso dessas prticas, tamanha a timidez
com que se busca, na efetivao da Constitui-
o, a instrumentalizao dos princpios nela
albergados ou a sua adoo como disciplina.46
Jos Alfredo de Oliveira Baracho47, recor-
dando Nestor Pedro Sages, mostra que nem
sempre concidem a Constituio escrita e a
normatividade dominante no Direito Consti-
tucional, explicando que, ao lado do sistema
legal, h a interpretao mutativa das normas
realizada pelos juzes, legisladores, rgos do
Poder Executivo e outros centros de poder, que
podem at alterar o contedo dessas prescri-
es constitucionais, substituindo a mensagem
do legislador constituinte por outra diretriz
normativa, mesmo que o texto da clusula
constitucional permanea aparentemente
intacto.
Entre ns, a Constituio escrita, avanada,
dirigente e projetiva de um Estado democrtico
de direito no coincide com a normatividade
efetivamente dominante no plano da aplicao
do direito na funo administrativa ou jurisdi-
cional, por fora da interpretao mutativa, que
prefere a perspectiva da leitura tradicional do
texto a sua aceitao como parmetro para
novao do direito e da normatividade domi-
nante at seu advento.
No plano poltico, na esfera administrativa
e mesmo no mbito da interpretao judicial, a
ordem constitucional experimentada, passan-
do da enunciao de princpios para a disciplina
e, como disciplina, prevalece com nova
conformao definida nos conflitos, nos
46
FANTONI JNIOR, Neyton. A Constituio,
o juiz e o bom senso. Gnesis : RDAA, v. 2, n. 5, p.
367-371.
47
BARACHO, op. cit, p. 22.
248
choques ideolgicos, nos antagonismos, nas
rupturas e sobretudo nas violaes.48
O que se percebe que o ordenamento jur-
dico, no tocante administrao pblica,
naturalmente recepcionado pela Carta de 1988
naquilo que com ela no conflitava, no chegou
a uma nova conformao, ou seja, no passou
pelo verdadeiro processo de novao, a que
se refere o constitucionalista Jorge Miranda49,
e esses aspectos no so discutidos.
A prtica administrativa no assimilou,
ainda, em grau desejvel, os valores democr-
ticos e mantm-se em diversos setores no status
quo, atuando segundo antigas regras e equil-
brios, num processo que acaba por consolidar
as prprias deficincias da administrao, ao
invs de permitir a reavaliao de prticas,
valores e princpios.
Eis por que deve estar presente o alerta pela
identidade democrtica da administrao,
conforme enfatiza Odete Medauar50, recapitu-
lando Berti: um dos grandes problemas da
Administrao Pblica est na busca de
identidade democrtica.
Ora, a democracia na administrao pblica
no se garante pela simples legitimao pontual
do voto na escolha de representantes, pela
instituio formal de instncias de participao,
pelo recrutamento de pessoal mediante concurso
pblico com aplicao das regras de ampla
acessibilidade aos cargos. Numa concepo que
abarca o pluralismo poltico e que alberga a
participao como forma processual de legiti-
mao, a tentativa de modernizar a adminis-
trao h de pressupor direcionamento claro
no sentido da compatibilizao dos modelos de
gesto, para que possam incorporar prticas
participativas a salvo de manipulaes, princi-
palmente em nvel de controle da atuao
estatal na vertente mais moderna do controle
social das polticas pblicas. E certo que o
desenvolvimento de uma cultura participativa
pode levar a administrao pblica a uma
melhor performance; quanto maior o envolvi-
mento da cidadania nos negcios pblicos, mais
consistente pode ser a gesto administrativa
democrtica, e mais legtimas sero as
instncias regulatrias, decisrias e de execuo
e de controle das polticas pblicas.
48
BONAVIDES apud FANTONI JNIOR, p.
368.
49
MIRANDA apud FANTONI JNIOR, p. 368.
50
MEDAUAR, op. cit., p. 129.
Revista de Informao Legislativa
 oportuno dizer que algumas administra-
es municipais tm empreendido verdadeiras
reformas administrativas, rompendo com
prticas seculares e trazendo cena pblica
decises importantes para a vida da cidade, em
processo que inaugura espaos de aprendiza-
gem que vo, aos poucos, ganhando evidncia
como campo de eficcia da gesto democrtica,
em perfeita sintonia com as exigncias dos
novos tempos. E no se falou em necessidade
de alterao de uma s norma constitucional
para a viabilizao desse mister.51
Registrem-se, a propsito, as experincias
de administraes participativas dos Munic-
pios de Porto Alegre(RS), de Belo Horizonte
(MG), Jacu(MG), Gouveia(MG), para citar
apenas alguns, e no sem dizer que esses
esforos nem sempre encontram um campo
propcio realizao da cidadania material; ao
contrrio, precisam superar dificuldades para
gerar efeitos positivos.
Para que se possam aquilatar as dificuldades
que devem ser superadas para a estruturao
de uma cultura participativa, colhem-se depoi-
mentos de Tarso Genro52, ex-Prefeito de Porto
Alegre:
Ns temos a iluso de que, nas
comunidades humildes, as lideranas
tm uma tica exterior sociedade de
classes, como se no reproduzissem todos
os vcios. Isso no verdade. (...)
As lideranas ainda no pensam a
cidade como um todo. Elas tm uma
viso geogrfico-corporativa, que tende
a abordar a cidade de modo completa-
mente fragmentrio.
Mostra, todavia, aquele administrador que
a consistncia do envolvimento da populao
vai-se alcanar de forma processual, estabele-
cendo-se como ganho imediato a lgica parti-
cipativa que, consolidada, levar, em momento
posterior, a resutados autnomos e concretos.
De qualquer modo, no podem ser olvidadas
as peculiaridades das diversas esferas de
governo. Com efeito, os municpios, por
exemplo, receberam, na Constituio de 1988,
um tratamento que poucas alteraes est a
demandar na ordem constitucional; o mesmo
no ocorre em relao Unio, que, despojada
51
MIAILLE apud MEDAUAR, p. 98.
52
Poder local, participao popular, construo
da cidadania. Belo Horizonte : Frum Nacional de
Participao Popular nas Administraes Muni-
cipais. 1995. p. 21 e 23.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
de significativas fontes de arrecadao, perma-
nece como avalista das principais polticas
pblicas, situao que sugere a adoo de novas
alternativas.
Contudo, a opo pela mudana no pode
ser resposta aos acenos de modismo.
Marcelo Caetano53, referindo-se ao fen-
meno recorrente na poltica, na filosofia, nas
atitudes sociais e nas idias, descreve-o, usando
uma linguagem de alegorias:
De repente, no Mundo inteiro todos
falam no mesmo tema e procuram acertar
o passo pelos chefes de fila para no
parecerem atrasados, (...).
Mas o tempo corre e o que era a
verdade universal da vspera transfor-
mou-se no erro execrvel do dia. Outras
novidades surgem com nova termino-
logia a exigir a contemporizao dos
sbios.
Por outro lado, os caminhos de eventuais
mudanas no tracejam a ruptura com o que
de melhor se sedimentou no mbito do apare-
lhamento estatal sem a perspectiva de processos
substitutivos responsveis, coerentes e eficazes;
indicam, sim, o descarte das prticas autori-
trias, dos corporativismos de interesses que
privatizam o Estado, das disfunes da
mquina, e, enfim, das opresses do burocra-
tismo estatal resultantes da dualidade radical
entre administrao e administrado, de que fala
Morell Ocana.54
A nova conformao do aparelhamento
estatal no resultar, com certeza, de processos
artificiais de mudana, conforme lembra
Marcelo Caetano55:
A Reforma Administrativa no
consiste numa operao instantnea de
remodelao de estruturas e procedi-
mentos, e sim num processo de contnuo
ajustamento de organizao e de mtodos
da Administrao Pblica s condies
sociais e s necessidades coletivas de
comunidades em constante transfor-
mao.
E continua:
No se trata de publicar leis com
reformas burocrticas e sim de manter a
53
CAETANO, op. cit., p. 18.
54
OCANA apud MEDAUAR, p. 215.
55
CAETANO, op. cit., p. 26.
249
 Administrao em condies de, numa
sociedade em desenvolvimento, cumprir
eficazmente as suas misses.56
Assim, a reforma h de resultar de uma
reflexo amadurecida que, contemplando as
diversas circunstncias e componentes do
processo de mudana, tenha como norte um fim
consensual e razovel. H de perseguir objetivos
claros e projetar alternativas seguras e
adequadas no simples conjuntura, mas
realidade estrutural e ao ideal concebido, sob
pena de deixar ao capricho dos donos do
poder o destino de estruturas importantes.
A prevalecer a vertente da exarcebao, o
furor reformista pode dar azo a contradies
muito srias at num mesmo contexto, o que
justifica a reao de perplexidade por parte de
estudiosos, como a que oposta pelo publicista
Jlio Csar dos Santos Esteves57 diante da
proposta de acatamento da duplicidade do
regime jurdico do servidor em substituio
soluo de unificao prevista na Constituio
de 1988:
Antes mesmo que se implementasse
a unificao determinada pela Lei
Fundamental, volta-se a permitir o
indesejvel quadro anterior. O eterno
fazer e desfazer oficial j traz, de por si,
indignao, pasmo e insegurana, evo-
cando a figura mitolgica de Penlope,
que tecia e desfazia seu manto, para
evitar os pretendentes, enquanto aguar-
dava o retorno de seu eleito. A compa-
rao figurada mostra-se, de fato,
adequada, a no ser pela diferena de que
Penlope sabia o que queria.
10. Concluses
1 As concepes de Estado se estruturam
a partir de paradigmas formais e informais,
devendo esses ncleos ideolgicos, integrados
por princpios, valores e filosofias, guardar
relao com os modelos organizatrios da
administrao e com os campos da atividade
administrativa, tendo em vista o carter
instrumental do aparelhamento.
2 Na histria da evoluo administrativa
brasileira, verifica-se descompasso entre a
concepo de Estado, os modelos de organi-
zao e de gesto administrativa e o estgio de
56
Ibid.
57
ESTEVES, op. cit.
250
evoluo da sociedade; o esforo reformista no
consegue estabelecer a sintonia desejvel entre
eles.
3 Ao Estado democrtico de direito, apesar
de delineado formalmente na Constituio de
1988 e concebido a partir de paradigmas
erigidos pela conscincia coletiva, no corres-
ponde uma identidade administrativa democr-
tica, ressalvando-se o esforo de institucio-
nalizao de instncias participativas e algumas
experincias mais consistentes de gesto com
progressivo envolvimento da cidadania.
4 A par dessa ausncia de identidade,
verifica-se, inserida num contexto de desequi-
lbrio do Estado como um todo, uma crise mul-
tifacetada da administrao, resultante da
convergncia de vrios fatores de presso,
internos ou externos: a ilegitimidade, a inefi-
cincia, a irracionalidade, a escassez de
recursos, o desprestgio, a falta de credibilidade,
o corporativismo, a falta de eficcia e de efeti-
vidade da Constituio, a indefinio das
esferas pblica e privada, a no-apropriao de
tecnologia, a insatisfatria absoro dos
reflexos da telemtica, a persistncia de um
quadro de desigualdades inaceitveis, a inca-
pacidade de resposta crescente demanda da
sociedade hipercomplexa, entre outros.
5 Para se opor crise, o governo pretende
fazer uma reforma de inspirao neoliberal na
Constituio da Repblica, propugnando por
um Estado austero, diminuto e eficiente, como
se se pudesse estabelecer uma relao neces-
sria entre eficincia e diminuio funcional
daquele, e, por outro lado, descartando o Estado
complexificado, como se ele fosse de todo
incompatvel com as demandas do capitalismo,
quando ele pode ser at uma exigncia desse.
6 Se h uma opo do governo, espontnea
ou induzida, no mbito do cenrio interna-
cional, no h um consenso relativo da
sociedade sobre o papel do Estado, questo que
deve ser esgotada preliminarmente reforma.
A emergncia desse papel s poder ocorrer a
partir da conciliao das esferas pblicas
(estatal e no-estatal) e privada, com o
reconhecimento dos ncleos de poder e respon-
sabilidades no mbito de cada uma, levando-
se em conta o fator da globalizao que se
constituir em grave ameaa ao Estado
nacional, se este no estabelecer salvaguardas
contra os efeitos perversos do fenmeno.
7 Temas secundrios no podem continuar
Revista de Informao Legislativa
monopolizando a discusso. No se pretende
a sua mera excluso da pauta das reformas,
mas a incorporao de novas temticas que
permitam aprofundar a anlise do fenmeno
administrativo em sua intimidade e elabo-
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997
rar alternativas de interferncia do poder
pblico na realidade social, sob pena de a
busca de eficincia se resolver na racionali-
dade da gesto do absurdo de que fala Fbio
Wanderley. 58
58
WANDERLEY, op. cit.
251
252 Revista de Informao Legislativa