Procurador de Justia CONCEITO E OBJETO O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), tambm conhecido como Compromisso de Ajustamento de Conduta, h quase 20 anos, tem sido um instrumento de resoluo negociada de conflitos envolvendo direitos difusos, coletivos e individuais homogneos muito utilizado pelos rgos pblicos de defesa do consumidor, principalmente pelo Ministrio Pblico. A utilizao do TAC feita, por excelncia, no mbito extrajudicial, nos autos de inqurito civil ou procedimento similar,
Marco Antonio Zanellato
Procurador de Justia (segue) instrumento destinado a investigar leso ou perigo de leso a interesses ou direitos difusos, coletivos ou individuais homogneos de consumidores. O objeto do TAC prevenir, fazer cessar ou buscar indenizao do dano aos interesses acima mencionados. Quando o escopo do TAC prevenir ou fazer cessar dano aos interesses em questo, a obrigao a ser assumida de fazer (obrigao positiva) ou no fazer (obrigao negativa ou de absteno).
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Procurador de Justia O TAC pode ter por objeto, simultaneamente ou no s obrigaes antes apontadas, obrigao de indenizar (danos a interesses individuais homogneos ou dano coletivo: material ou moral, ex: publicidade enganosa). Os direitos que podem ser objeto do TAC so, entre outros, os referentes ao meio ambiente, ao consumidor e ordem urbanstica. A rea em que o TAC mais utilizado a do consumidor, pois esta confere maior margem para negociao para as partes (rgo pblico representa a parte ideal = coletividade)
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Procurador de Justia Em sntese: o TAC um instrumento legal destinado a colher, do causador do dano ao consumidor coletivamente considerado, um ttulo executivo extrajudicial de obrigao de fazer, no fazer ou de indenizar, mediante o qual o compromitente assume o dever (ou obrigao) de adequar sua conduta s exigncias legais, sob pena de sanes fixadas no prprio termo de ajustamento de conduta.
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Procurador de Justia Obs: O Ato Normativo n 484 CPJ, de 05.10.2006, que disciplina o IC, prescreve, no art. 88, que o TAC pode ser formalizado nos autos de ao civil pblica, para eventual homologao por sentena, no intervindo o Conselho Superior do Ministrio Pblico. Nessa hiptese, o TAC ttulo executivo judicial ... Esse dispositivo pe fim a uma discusso que se estabeleceu sobre a necessidade ou no de um TAC tomado em juzo ser encaminhado para homologao do CSMP. Remanesce, porm, a seguinte questo: e se ao foi movida por determinao CSMP, com definio dos pedidos? Marco Antonio Zanellato Procurador de Justia ORIGENS DO INSTITUTO Surgimento no ordenamento jurdico: art. 211 da Lei n 8.069/1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente): Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, o qual ter eficcia de titulo executivo extrajudicial Destina-se to-s proteo dos interesses das crianas e dos adolescentes. Particularidade: tal disposio no estabelece cominao para o caso de descumprimento do TAC.
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Procurador de Justia Posteriormente, o art. 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/1990) acrescentou o 6 ao art. 5 da Lei n 7.347/1985 (LACP): Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia jurdica de ttulo executivo extrajudicial TAC se tornou admissvel para quaisquer interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, entre os quais, evidentemente, os do consumidores, e passou a prever cominao (multa para o seu descumprimento).
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Procurador de Justia A multa fixada tem natureza jurdica de astreinte, cujo objetivo precpuo compelir o compromissrio devedor a cumprir a obrigao. Sensibiliz-lo de que vale mais a pena cumprir a obrigao do que pagar a multa. Pode haver previso, tambm, de execuo especfica da obrigao assumida. Assim, o valor da multa (cominatria) no pode ser nfimo, sob pena de se tornar ineficaz como astreinte. O valor elevado da multa nada tem a ver com enriquecimento ilcito do credor, porque no contraprestao de obrigao, nem tem carter reparatrio, mas cominatrio. Se for excessiva, poder ser reduzida pelo juiz. Marco Antonio Zanellato Procurador de Justia Ato Normativo n 484 CPJ, de 5.11.2006: Disciplina o IC no mbito do MP de SP Art. 83 estabelece que: Desde que o fato esteja devidamente esclarecido em qualquer fase do inqurito civil ou no curso da ao civil pblica, o presidente do inqurito civil poder tomar dos interessados compromisso de ajustamento para adequao de sua conduta s exigncias legais impondo-lhe o cumprimento das obrigaes necessrias preveno, cessao ou reparao do dano. 2: como garantia do cumprimento da obrigao principal devero ser estipuladas multas cominatrias, desde que possvel (?).
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Procurador de Justia Resoluo n 23 CNMP, de 17.11.2007: disciplina no mbito do MP o IC art. 14 estabelece que: O Ministrio Pblico poder firmar compromisso de ajustamento de conduta, nos casos previstos em lei, com o responsvel pela ameaa ou leso aos interesses ou direitos mencionados no artigo 1 desta Resoluo, visando reparao do dano, adequao da conduta s exigncias legais ou normativas e, ainda, a compensao ou indenizao pelos danos que no possam ser recuperados. No prev cominao para o descumprimento do TAC.
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Procurador de Justia Obs: o TAC, antes, estava previsto no projeto do CDC, no art. 82, 3. Este dispositivo foi vetado pelo presidente da Repblica motivo: seria juridicamente imprpria a equiparao de compromisso de ajustamento administrativo a ttulo executivo extrajudicial. que ... o objetivo do compromisso a cessao ou a prtica de determinada conduta, e no a entrega de coisa certa ou pagamento de quantia fixada. Todavia, sancionou na ntegra os 5 e 6 do art. 113 do CDC. Veto implcito? A doutrina majoritria, com o apoio na jurisprudncia pacfica do STJ, admite a validade do TAC. Tollitur quaestio.
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Procurador de Justia NATUREZA JURDICA TAC No tem natureza contratual (contrato = negcio jurdico), pois os rgos pblicos que o tomam no tm poder de disposio, ou seja, no tm disponibilidade sobre o prprio direito material controvertido (titulares = consumidores). No podem realizar transao que recaia sobre a disposio ou renncia de direitos coletivos e difusos de consumidores. No podem tambm quando se tratar de interesses individuais homogneos, pois estes esto sendo tratados coletivamente ...
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Procurador de Justia TAC seria, no dizer de Mazzilli, um ato administrativo negocial (negcio jurdico de Direito Pblico), que contm uma declarao de vontade do rgo pblico que o toma coincidente com o da pessoa (fornecedor de produtos ou servios) em ajustar a conduta desta ltima s exigncias legais.
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Procurador de Justia A nosso ver, trata-se de um tertium genus, com caractersticas prprias do tratamento coletivo dos interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, que se aproxima mais do negcio jurdico, em que as partes auto-regulam seus interesses, s que no de acordo com sua vontade (como ocorre no negcio jurdico entre particulares), mas de modo vinculado lei, que retira de uma das partes, o rgo pblico tomador do TAC, a possibilidade de disposio dos direitos da parte ideal que representa, qual seja, toda uma totalidade de consumidores.
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Procurador de Justia Consequncia: no podem os rgos pblicos legitimados dispensar (ou renunciar) direitos ou obrigaes, devendo limitar-se a ajustar a conduta do fornecedor infrator s exigncias da lei. Noutras palavras, no pode haver transigncia efetiva de direitos (conferidos aos consumidores = parte ideal) pelo tomador do TAC, quer no inqurito civil, quer na ao civil pblica (no tem, o representante da parte ideal, disponibilidade sobre esses direitos. No esquecer do art. 841 do CC: dispe que s quanto a direitos patrimoniais de carter privado se permite a transao.
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Procurador de Justia EFEITOS
O tomador do TAC no pode, com base nos
mesmos fatos que o ensejaram, promover ao civil pblica em face do fornecedor que o subscreveu. Motivos: a) jurdico: falta-lhe interesse de agir, uma das condies da ao; b) tico: haveria deslealdade para com o fornecedor que firmou o TAC; c) pragmtico: o fornecedor pode ser executado em caso de inadimplemento da obrigao assumida.
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Procurador de Justia E se o fato objeto do TAC tambm configurar crime contra as relaes de consumo (ou outro crime)? Deve o seu tomador requerer ou requisitar a instaurao de IP? Questo espinhosa, mais para o MP do que para os demais co-legitimados, pois ele o dominus litis, o titular exclusivo da ao penal ... Tal pedido pode inviabilizar a realizao do TAC. Em tese, MP no pode abrir mo desse pedido, mas, s vezes, acaba fazendo-o, para no inviabilizar o TAC e, consequentemente, judicializar o conflito, com resultado incerto (e demorado) da pretenso a ser deduzida na ao civil pblica, com prejuzo coletividade.
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Procurador de Justia Quanto aos co-legitimados: No esto impedidos de ajuizar aes coletivas, isto porque o TAC no pode gerar limitao mxima de responsabilidade material do fornecedor que o subscreveu, diante do risco de prejuzo aos verdadeiros lesados, sob a tica coletiva ou transindividual. Pode, de outra parte, outro co-legitimado, considerando insatisfatrio o contedo do TAC, tomar do fornecedor outro TAC, com contedo mais abrangente e protetor. Fica-lhe vedado, todavia, dispensar ou diminuir a abrangncia do primeiro TAC, porque isto prejudicaria os consumidores.
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Procurador de Justia Quanto aos lesados individuais: a) podem executar individualmente o TAC; b) fora do mbito da matria que constitui o contedo do TAC, podem propor as aes individuais que entenderem cabveis, com pedido mais abrangente ou diferente do previsto no TAC. Em sntese: O TAC no pode vedar acesso jurisdio, tanto individual (dos indivduos lesados = vtimas) quanto coletivo (dos co- legitimados). Mazzilli: bem observa que uma vez celebrado o TAC, fica vedado apenas o acesso jurisdicional para todos os co-legitimados coletivos para pedir aquilo que o TAC j lhes d (falta de interesse de agir). Marco Antonio Zanellato Procurador de Justia Eficcia do TAC: inicia-se no momento em que o rgo legitimado toma o compromisso. Todavia, em razo de sua natureza consensual, podem os interessados pactuar, no prprio instrumento, o incio, o termo, as condies ou os prazos para que seja cumprido o compromisso. De acordo com o art. 83, 4, do Ato Normativo n 484 CPJ, de 2006, a eficcia do TAC condicionada homologao da promoo de arquivamento do IC em que ele foi tomado, pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, devendo tal condio constar expressamente do TAC (art. 84, 3, do mesmo Ato Normativo).
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Procurador de Justia Referida disposio trata do controle administrativo da prpria Instituio (MP) sobre o contedo do TAC, em razo do interesse social a ele subjacente. Nos Ministrios Pblicos Estaduais o controle feito pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico (Lei n 7.347/1985, art. 9). J no Ministrio Pblico da Unio o mesmo controle realizado pela Cmara de Coordenao e Reviso (LC n 75/1993, arts. 62, IV, e 171, IV).
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Procurador de Justia Mazzilli: sustenta que incua, e at mesmo inconstitucional (porque a lei local no pode dispor sobre ttulo executivo) a norma que condiciona a eficcia do TAC sua homologao pelo CSMP. Carter prtico dessa disposio: como o CSMP dever, ex vi legis, apreciar a promoo de arquivamento do IC em que o TAC foi tomado, poder ocorrer de no concordar (inteira ou parcialmente) com o TAC e, por consequncia, devolver o IC origem, para a devida alterao do TAC, ou at mesmo para a propositura de ao civil pblica, em caso de discordncia do fornecedor compromitente com a alterao. Marco Antonio Zanellato Procurador de Justia OUTRAS QUESTES RELEVANTES (ALGUMAS POLMICAS)
No aspecto formal, o TAC deve conter o nome, a
qualificao e o endereo do compromitente. Em caso de ser subscrito por procurador do fornecedor compromitente, deve ser anexado ao TAC a devida procurao (AN n 484 CPJ, de 2006). Tais elementos so fundamentais para futura execuo do TAC, caso necessria.
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Procurador de Justia TAC pode ser tomado por mais de um rgo pblico legitimado (MP e PROCON, MP, PROCON e DPDC ...). Exemplo recente: recall do veculo VW-Fox ( envolveu os MPs de So Paulo e Sta Catarina e o DPDC). Raros tm sido os TACs subscritos por vrios legitimados. Na medida do possvel, importante que se repitam iniciativas como a acima apontada, pois isso aumenta a eficcia social (ou efetividade) do CDC.
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Procurador de Justia Desconstituio do TAC: tendo em vista sua natureza consensual, o TAC se desconstitui pelas mesmas vias em que foi feito: extrajudicial ou judicial. Por via consensual (extrajudicial), pode ser alterado diante de fato novo (ampliao das obrigaes em proveito da coletividade). Hiptese de novao (?) (AN n 484 CPJ, de 2006, art. 89). Necessidade de justificao e submisso da alterao ao rgo colegiado revisor (CSMP), nos termos do art. 89, I, do citado AN. que o TAC foi anteriormente homologado por esse rgo (ato de controle).
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Procurador de Justia Por via judicial: pelos vcios ou defeitos do negcio jurdico em geral: erro, dolo, coao ... (CC, arts. 138 e ss.). H precedentes em que subscritores de TAC buscaram sua anulao judicial, com o argumento de que teriam sido coagidos pelo representante do MP a se sujeitar ao TAC. Anulao (invalidao) do TAC: pode ser pleiteada a anulao do TAC judicialmente, por qualquer dos co-legitimados, quando ele for contrrio ou desprezar direitos consagrados no Cdigo de Defesa do Consumidor, de modo a caracterizar ofensa coletividade de consumidores. J h alguns precedentes a respeito. H manifesto desvirtuamento de sua finalidade. Marco Antonio Zanellato Procurador de Justia Caso de danos irreversveis: como bem assinala Mazzilli, em virtude do carter consensual do TAC, admite-se que o causador do dano possa assumir obrigao de tomar medidas compensatrias ou recolher indenizao (dano coletivo) ao Fundo de Reparao de Interesses difusos Lesados (LACP, art. 13), ou outras obrigaes ... Ex.: caso de publicidade abusiva ou prtica abusiva que gere dano (material ou moral) coletivo. PJC adota essas medidas, com certa freqncia.
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Procurador de Justia Necessidade de publicidade do TAC: a publicidade seria importante para que todos os agentes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e os integrantes do Ministrio Pblico de todos os Estados da Federao tomassem conhecimento da sua existncia. Com isso, evitar-se-iam TACs repetitivos, menos abrangentes ou conflitantes ou mesmo a propositura de aes coletivas com o mesmo objeto ... A divulgao dos TACs tambm permite que a coletividade de consumidores tenha conhecimento de seus contedos, de modo a exigir o seu cumprimento ou denunciar seu descumprimento aos rgos tomadores. Marco Antonio Zanellato Procurador de Justia Tal publicidade poderia ser efetivada por meio de um cadastro nacional de TACs (sugesto de Mazzilli). MP deve participar dos TACs celebrados por outros legitimados?: H duas posies a respeito na doutrina: uma favorvel (Edis Milar, Fernando Grella Vieira ...); e outra contrria (Hugo Nigro Mazzilli, Nelson Nery Jr., Daniel Fink ...). Estamos de acordo com a segunda posio, por ausncia de previso legal para tal participao (s a lei pode impor a interveno do MP em determinados procedimentos ou processos) e, s vezes, por razes de ordem prtica. Marco Antonio Zanellato Procurador de Justia Necessidade de acompanhamento do cumprimento do TAC: h previso nesse sentido no art. 86, 2, do AN n 484 CPJ, de 2006: O acompanhamento peridico da execuo dever ser feito nos mesmos autos, e, decorridos os prazos avenados, ou no seu termo final, ser providenciada a notificao do compromitente para comprovao do cumprimento das obrigaes assumidas (...). O no-acompanhamento desprestigia o TAC, pois no se sabe se esta sendo cumprido.
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Procurador de Justia Ainda quanto ao acompanhamento do TAC: norma do art. 90, pargrafo nico, do AN n 484 CPJ, 2006, assim vazada: A celebrao de compromisso de ajustamento implicar o arquivamento do inqurito civil apenas para os fins do art. 112, pargrafo nico, da Lei Complementar Estadual n 734/1993, mas no o seu encerramento definitivo, at que seja comprovado o cumprimento de todas as obrigaes pactuadas. Trata-se de norma de fundamental importncia, destinada a evitar que os TACs sejam descumpridos sem o conhecimento dos rgos (do MP) que os tomaram (necessidade de controle).
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Procurador de Justia Abrangncia ou alcance territorial dos efeitos do TAC: depende da prpria abrangncia do dano. Se for local, o alcance ser local; se for regional, o alcance ser regional; e se for nacional, o alcance ser nacional. Para evitar dvida, bom que conste do TAC que o seu efeito ser regional ou nacional ... Aplica-se, por extenso analgica, a norma do art. 103 do CDC. No se aplica ao TAC a polmica e casustica norma do art. 16 da LACP (acrescentada por lei de 1997), uma vez que destinada ao civil pblica, no sentido de que a sentena far coisa julgada erga omnes nos limites da competncia territorial do rgo prolator.
Marco Antonio Zanellato
Procurador de Justia Principais vantagens do TAC sobre a ACP: a) permite uma soluo negociada para grande parte das leses a interesses difusos, coletivos e individuais homogneos; b) oferece soluo mais clere; c) ajuda a descongestionar a Justia; d) evita provveis decises contraditrias em aes civis pblicas; e) garante acesso mais eficaz dos lesados tutela individual e coletiva de seus interesses.
Marco Antonio Zanellato
Procurador de Justia Fatores que dificultam (politicamente) a celebrao do TAC: a) uso como confisso de culpa, no tocante responsabilidade penal do fornecedor; b) imagem pblica: normalmente, a imprensa no transmite uma imagem positiva da empresa que celebrou o TAC; c) tomador do TAC: age com tom de presso (coao?); d) soluo simplista, evitando discusso aprofundada do mrito, que s vezes interessa empresa; e) questo de gesto do TAC ou forma de realizao; f) risco de a empresa assumir papel de bode expiatrio em relao a outras empresas, quando h pluralidade de causas, de difcil apurao.
Marco Antonio Zanellato
Procurador de Justia Execuo Judicial Particularidades: o ttulo gerado pelo TAC no constitudo em favor do rgo pblico que o toma, mas, sim, em proveito de todo grupo lesado (determinado ou indeterminado); pode servir de titulo executivo em caso de violao de interesses individuais homogneos, para qualquer lesado individual, como j foi assinalado anteriormente. As demais particularidades da execuo sero abordadas pelo Doutor Edgard Moreira da Silva, ilustre debatedor.