APS ACOMPANHAMENTO DE CONTRATO DE GESTO

Relatrio de Auditoria

Ministro-Relator Humberto Guimares Souto

Grupo II Classe V Plenrio

TC n 012.099/97-0 c/07 volumes

Natureza: Relatrio de Auditoria
Entidade: Associao das Pioneiras Sociais
Responsvel: Aloysio Campos da Paz Jnior, Diretor Presidente
Ementa: Relatrio de Auditoria. Acompanhamento de contrato de
gesto. Determinaes. Diligncia. Envio de cpias do Relatrio, Voto e
Deciso aos Ministros de Estado da Sade, da Fazenda e do Oramento e
Gastos e ao Diretor-Presidente da APS. Juntada do processo s contas do
exerccio de 1997.

RELATRIO
Em exame, relatrio de auditoria realizada pela 4 SECEX, no perodo de
22.09 a 31.10.97, na Associao das Pioneiras Sociais. Os trabalhos tiveram o obje-
tivo de efetuar o acompanhamento previsto no inciso XIV, do art. 3, da Lei n
8.246/91. No planejamento da auditoria foram eleitos alguns aspectos particulares a
serem enfocados, tais como:
a) aspectos legais referentes vigncia do contrato de gesto;
b) volume de recursos descentralizados para a Associao em paralelo com
recursos repassados a entidades congneres;
c) custos dos servios prestados pela APS;
d) confronto entre os mecanismos de prestao de contas estabelecido para a
APS vis--vis daqueles aplicados para os demais rgos gestores ou guardies de
recursos pblicos;
e) expanso fsica da Rede Sarah;
f) a superviso do contrato de gesto por parte do Ministrio da Sade.
O relatrio produzido pela equipe de auditoria (fls. 26/69) apresenta, entre
outros subttulos, os seguintes:
- Exame dos atos de gesto praticados no perodo de abrangncia;
- Acompanhamento de execuo do Plano Operacional (anexo I do Contrato
de Gesto);
- Anlise da formulao do Contrato de Gesto da APS;
- Do planejamento dos investimentos e despesas de custeio;
- Da avaliao do grau de realizao das metas;
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 - Da necessidade de se elaborar um diagnstico dos servios a ser adminis-
trados por contrato de gesto;
- Da necessidade de reviso peridica dos padres de desempenho;
- Da necessidade legal de superviso ministerial;
- A vigncia do contrato de gesto firmado com a APS;
- Confronto entre os mecanismos de prestao de contas estabelecidos para a
APS e demais rgos gestores ou guardies de recursos pblicos;
- Situao oramentrio-financeira, avaliao do volume de recursos repas-
sados e da obedincia ao Decreto n 404/91;
- Funcionamento do sistema de custos da APS;
- A apurao de custos mdico-hospitalares;
- Limitaes do sistema de apurao de custos mdico-hospitalares;
- Confronto entre os custos mdico-hospitalares da Rede Sarah, valores pa-
gos pelo SUS, tabela da Associao Mdica Brasileira e custos do Grupo Hospitalar
Conceio;
- Sistema de apurao de custos de obras;
- Outras limitaes do sistema de custos da APS;
- O desempenho da Rede Sarah em confronto com outras instituies da rea
de sade;
- Expanso fsica da Rede Sarah.
O perodo de abrangncia pr-determinado para os exames foi o de 01.07.96
a 31.08.97. Inicialmente, a equipe buscou verificar se a APS havia cumprido a de-
terminao feita pelo Tribunal no TC 010.687/96-3 (Relao n 11/97, Ata n - 06/
97, 2 Cmara) , no sentido de que fosse confeccionado o Plano Plurianual das
atividades da Associao, obedecendo alnea c da Metodologia do Plano
Operacional e ao subprograma 1.1.01.03 do Plano Operacional do Contrato de Ges-
to. Foi constatado que o referido Plano Plurianual ainda estava sendo elaborado
para ser oportunamente submetido ao Conselho de Administrao. No entender da
equipe, o acompanhamento do efetivo cumprimento da determinao poder vir a
ser feito nas contas da entidade do exerccio de 1997.
Foi solicitada tambm a indicao das providncias adotadas com vistas
elaborao de acordo escrito de compensao de jornada de trabalho por emprega-
do, conforme Enunciado n 108 do Tribunal Superior do Trabalho, medida essa
sugerida pelo Controle Interno da prpria APS, em virtude de laudos de infrao
que foram lavrados pelo no pagamento de horas extras quando da prorrogao
unilateral de jornada de trabalho. Uma vez que a APS no adotou providncias
nesse sentido, a equipe entende que o Tribunal deva determinar Associao que
adote medidas com vistas a ajustar-se ao entendimento do TST firmado no Enunci-
ado n 108, com o objetivo de prevenir contenciosos futuros.
No que se refere poltica de remunerao, ressalta-se que no Contrato de
Gesto conferido Diretoria da Associao, em conformidade com o inciso IX,
art. 3, da Lei n 8.246/91, poderes para fixar nveis de remunerao para o pessoal

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da entidade, em padres compatveis com os respectivos mercados de trabalho, se-
gundo o grau de qualificao exigido e os setores de especializao profissional.
A equipe buscou verificar se a desatualizao das pesquisas destinadas a
avaliar a compatibilidade entre os nveis de remunerao praticados internamente e
os de mercado, constatada em 1996, havia sido corrigida. Segundo informaes
obtidas, a Associao realizou em 1997 outras pesquisas, uma vez que considerou
insatisfatrios os resultados obtidos na anterior. No entanto, at o trmino dos traba-
lhos a tabela de remunerao vigente no tinha sofrido alteraes.
Ainda a respeito do tema remunerao, a equipe de auditoria emitiu as se-
guintes consideraes:
3.2.17 Notamos que o Contrato de Gesto no traz indicadores referentes a
nveis de remunerao de pessoal. No obstante, as distores salariais apuradas
pela prpria APS mostram-se suficientemente contundentes para evidenciar a
inadequao de sua poltica remuneratria mesmo ante a falta de padres balizadores
no mbito do Contrato. Entretanto, entendemos que a matria exige exame mais
detalhado, inclusive com a avaliao dos mtodos utilizados pela Entidade para
proceder sua pesquisa salarial. Todavia, consideramos inoportuno que esse exame
seja procedido no momento, tendo em vista a alegao da Associao no sentido de
que promover correes das distores e far novas pesquisas salariais.
3.2.18 A falta de indicadores que permitam aferir a gesto da APS na rea de
remunerao de seu pessoal constitui-se em lacuna relevante do ponto de vista da
fiscalizao e controle, principalmente se levarmos em considerao que a despesa
de pessoal da APS em 1996 foi de R$ 75.297.554,56 (setenta e cinco milhes, du-
zentos e noventa e sete mil, quinhentos e cinqenta e quatro reais e cinqenta e seis
centavos), isto , 73,5% (fls. 297, vol. I) da despesa operacional da Entidade ou
46,3% (fls. 98, vol. I) do montante repassado pelo MS em 1996. Portanto, parcela
importante dos recursos administrados pela APS.
3.2.19 No ensejo, convm dizer que a Medida Provisria n 1.591/97 (DOU
de 10.10.97), que dentre outras providncias, dispe sobre a qualificao de entida-
des como organizaes sociais e a criao do Programa Nacional de Publicizao-
PNP, determina que, na elaborao do contrato de gesto, devem ser estipulados
limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza
a ser percebidas pelos dirigentes e empregados das organizaes sociais, no exerc-
cio de suas funes.
3.2.20 Ante o exposto, considerando a lacuna no controle e fiscalizao dei-
xada pela falta de indicadores de despesa de pessoal; a relevncia dos valores envol-
vidos e a importncia de seu controle reconhecida pela Medida Provisria n 1.591/
97, entendemos que o Tribunal possa determinar ao MS que, quando da eventual
fixao negociada do conjunto de indicadores relevantes a ser utilizados na avalia-
o de desempenho da execuo de contratos de gesto entre a Associao e a Unio
estabeleam indicadores e padres a ser obedecidos quanto remunerao e vanta-
gens de qualquer natureza a ser percebidas pelos funcionrios da Entidade.
A seguir, incorporo a este relato, as constataes feitas pela equipe de audi-

230
toria deste Tribunal ao examinar a execuo do Plano Operacional, que constitui o
Anexo I do Contrato de Gesto firmado entre a APS e a Unio:

3.3Acompanhamento da Execuo do Plano Operacional.

(Anexo I do Contrato de Gesto)
3.3.1 O Contrato de Gesto firmado entre a APS e a Unio estabeleceu qua-
tro objetivos a ser atingidos pela Associao, em consonncia com a Lei 8.080/90,
que regulamentou as aes e servios de sade no Brasil e instituiu o Sistema nico
de Sade, nos termos dos arts. 197 e 198 da CF. Os objetivos, explicitados no Anexo
I do Contrato (fls. 11/31, vol. II), so desdobrados em programas e subprogramas.
Estes ltimos freqentemente trazem metas e prazos, mas podem ser tambm meras
declaraes de intenes sem a necessria quantificao dos objetivos. Ao todo so
75 subprogramas. Eram 76, mas o subprograma 1.2.02.03 foi excludo pelo Primei-
ro Termo Aditivo ao Contrato de Gesto.
3.3.2 Apresentamos a seguir os resultados de nossas observaes, organiza-
das por objetivo do Contrato de Gesto. Ressalvamos que o Plano Operacional vem
sendo sistematicamente acompanhado no decorrer da vigncia do Contrato, sendo
que alguns dos subprogramas j foram objeto de discusses em processos de contas
e de auditorias anteriores e de determinaes desta Corte. Concentramo-nos em
inquirir sobre subprogramas em andamento ou que ainda no haviam sido cumpri-
dos at o fim da ltima auditoria realizada, conforme descrio contida no planeja-
mento apresentado (fls. 09/22).
3.3.3 A sntese das constataes e das informaes que do suporte avalia-
o do cumprimento do Contrato encontra-se no Anexo I a este Relatrio de Audi-
toria. Fez-se necessria a elaborao de um quadro resumo em anexo como
conseqncia da grande quantidade de itens do Plano Operacional que, se fossem
comentados um a um ao longo do texto, tornariam o relatrio demasiado extenso.
3.3.4 Um dos critrios utilizados na avaliao dos itens foi o de considerar
prejudicada a avaliao de subprogramas alterados ou cancelados unilateralmente,
mesmo porque as razes da APS no foram avaliadas pelo Ministrio supervisor
que se omitiu na avaliao do cumprimento do Contrato (vide inc. XIII, art. 3 o da
Lei 8.246/91, item 3.4.6 e subitens abaixo).
3.3.5 A avaliao do alcance dos ndices referentes aos indicadores de de-
sempenho relacionados nos Anexos II e III ao Contrato de Gesto ser realizada no
item 3.4.5 e subitens mais adiante.
3.3.6 1o objetivo: manter em funcionamento e consolidar a Rede Hospitalar que
compunha o patrimnio da Fundao das Pioneiras Sociais, extinta pelo Decreto 370/
91.
3.3.6.1 Constatao: dos dezenove subprogramas referentes ao 1o objetivo,
treze foram cumpridos, ainda que alguns o tenham sido fora do prazo. Quatro tive-
ram sua avaliao prejudicada pela alterao unilateral do subprograma (1.2.02.02
e todo o programa 1.3.01). Um subprograma foi parcialmente atingido devido a no
elaborao do Plano Plurianual (1.1.01.03). O subprograma 1.2.02.03 no foi avali-

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ado porque foi excludo pelo Primeiro Termo Aditivo ao Contrato de Gesto, publi-
cado no D.O.U. em 10.09.92.
3.3.6.2 Avaliao: observamos que o cumprimento do 1o objetivo, que cui-
da basicamente da estruturao inicial da Rede, foi prejudicado por alteraes uni-
laterais do contrato. Tal efeito poderia ter sido evitado por uma ao supervisora
eficiente do Ministrio da Sade e pela iniciativa de negociao da Entidade junto
ao Ministrio (vide item 3.4.6 e seguintes)
3.3.7 2 o objetivo: ampliar a citada Rede Hospitalar e melhorar sua
resolutividade, eficcia e eficincia.
3.3.7.1 Constatao: dos vinte e cinco subprogramas referentes ao 2o objeti-
vo, dezenove foram cumpridos, ainda que alguns o tenham sido fora do prazo. Trs
foram parcialmente atingidos (2.1.01.03, 2.1.03.01 e 2.2.01.02), sendo que dois de-
les justificadamente (2.1.01.03 e 2.1.03.01). Um no foi atingido (2.2.03.02) porque
o programa de estgios curriculares foi suspenso. Dois tiveram sua avaliao preju-
dicada, um pela devoluo Unio do terreno destinado construo de unidade
hospitalar (2.1.01.01) e o outro devido a cancelamento unilateral (2.1.01.04).
3.3.7.2 Avaliao : o 2o objetivo, que cuida em grande parte da expanso da
Rede e da formao de pessoal especializado, teve sua execuo afetada negativa-
mente por entraves financeiros que atrasaram a consecuo de algumas metas. A
adoo de instrumentos eficientes de planejamento de investimentos e de progra-
mao financeira poderiam contribuir para uma definio mais realista de objetivos
(vide itens 3.4.2, 3.7 e seus subitens).
3.3.8 3o objetivo: exercer ao educacional e preventiva na sociedade, no
sentido de reduzir as causas de ocorrncia das patologias atendidas pela Rede, tendo
como orientao dados epidemiolgicos especficos.
3.3.8.1 Constatao: dos dezenove subprogramas referentes ao 3o objetivo,
quinze foram cumpridos, ainda que alguns o tenham sido fora do prazo e quatro
foram parcialmente atingidos (3.1.01.04, 3.1.02.01, 3.3.01.02 e 3.3.03.02).
3.3.8.2 Avaliao: A execuo do objetivo n 3, apesar do bom desempenho,
poderia ser aprimorada por uma cooperao mais direta da Associao com outras
instituies, o que poderia resultar em troca de informaes e estudos comparativos
que viessem a contribuir para o aperfeioamento de outras entidades da rea de
sade, principalmente da Rede Pblica.
3.3.9 4o objetivo: gerar estatsticas confiveis que permitam avaliar a quali-
dade e os custos dos servios desenvolvidos em sua Rede Hospitalar.
3.3.9.1 Constatao : dos doze subprogramas referentes ao 4o objetivo, ape-
nas um foi cumprido completamente (4.1.01.02). Os onze restantes foram cumpri-
dos parcialmente.
3.3.9.2 Avaliao : o controle e avaliao a maior preocupao do objetivo
4o que foi aquele que apresentou o pior desempenho. Boa parte dos problemas foi
causada pela lentido na implantao de um sistema de apurao de custos confivel,
ainda em andamento.

232
 3.3.9.2.1 Pudemos constatar o esforo empreendido pela Entidade na con-
verso de seus sistemas administrativos de modo que estes se integrassem ao siste-
ma de apurao de custos. Lamentavelmente, as providncias foram adotadas somente
a partir de 1994 e de modo tal que ainda hoje esto sendo realizados testes e altera-
es indispensveis obteno de dados e estatsticas confiveis (fls. 243, vol. I).
Como conseqncia, no h modelos estatsticos que permitam a avaliao dos cus-
tos apresentados pela Rede (subprograma 4.2.01.01). Vale lembrar que o Plano
Operacional confere destaque ao controle de custos como meio de avaliao da
gesto, o que uma preocupao recente no mbito da administrao pblica.
3.3.9.2.2 A leitura sistemtica dos subprogramas referentes ao 4 o objetivo
indica a inteno de colocar em execuo um projeto ambicioso e bastante louvvel
de produzir padres de custo e de qualidade hospitalar na Rede Sarah para servirem
de paradigma para a atuao das demais unidades hospitalares do Pas. No obstante,
observa-se que o desiderato no foi atingido ante a falta de padres de custo e o
pouco empenho do MS em supervisionar a Entidade e divulgar os resultados posi-
tivos obtidos pela APS entre as instituies da rea de sade no Brasil.
3.3.9.2.3 A segunda coluna da estrutura do objetivo 4 representada pela
necessidade de criao de um sistema de avaliao da qualidade dos servios mdi-
cos prestados pela Rede Sarah. Nesse sentido, constatamos que o Centro Nacional
de Qualidade possui informaes epidemiolgicas amplas sobre as unidades da Rede
Sarah. Os tcnicos informaram que, apesar de no existirem convnios com outras
instituies com o objetivo de trocarem informaes e experincias, eles se mantm
informados sobre dados epidemiolgicos por meio da leitura de revistas
especializadas. Entretanto, a Associao mantm pouco contato direto com outras
entidades que tambm desenvolvem atividades em sua rea de atuao no pas.
3.3.9.2.4 verdade que a Rede Sarah possui caractersticas nicas que difi-
cultam comparaes diretas, porm diversas outras instituies brasileiras desen-
volvem atividades em campo semelhante ao do Sarah, sem a exclusividade que
caracteriza esta Instituio, sendo que algumas se aproximam bastante de seus obje-
tivos, como o Instituto de Traumato-ortopedia no Rio de Janeiro. De fato, a APS
no insensvel a comparaes com outras instituies, principalmente quando es-
tas lhe so favorveis. Prova disso a satisfao do corpo tcnico do Centro com os
resultados de pesquisa nacional sobre controle de infeco hospitalar que avaliou o
Sarah/BSB muito positivamente (fls. 265/284, vol. I. Vide tambm fls. 166 do vol.
I).
Em outro tpico do relatrio, a equipe de auditoria empreendeu uma anlise
da formulao do Contrato de Gesto da APS, comparando-a com a experincia de
outros pases nessa rea. Salienta-se, a princpio, que uma das vantagens mais im-
portantes dos contratos de gesto a substituio de controles prvios por avalia-
es de resultados, mediante acompanhamento de um conjunto de indicadores de
desempenho. Entretanto, quanto ao Contrato de Gesto firmado com a APS, so
apontadas algumas deficincias que tm comprometido no s os resultados como o
acompanhamento e mensurao desses. Com referncia ao assunto destacam que:

233
 3.4.2.2 O Plano Operacional do Contrato de Gesto da APS no permite
que se usufrua de uma das principais vantagens do contrato de gesto que o de
conceder maior previsibilidade programao de investimentos. No possvel
planejar, controlar e avaliar com base em declaraes de inteno. Como exemplo,
vejamos o subprograma 2.1.01.01 (construir o HAL Curitiba). Ora, como planejar o
investimento se no h previso de rea construda, capacidade de atendimento e de
realizao de cirurgias, exames complementares disponveis, equipamentos neces-
srios e outros requisitos que definem o porte do hospital e o grau de complexidade
dos servios a ser oferecidos? Alm do mais, o Contrato de Gesto no fixou um
valor global para sua execuo o que, por exemplo, dificulta ainda mais avaliar a
real dimenso pretendida na expanso da Rede. Entendemos que a fixao objetiva
de metas fsico-financeiras a ser cumpridas pela APS deva ser objeto de determina-
o deste Tribunal dirigida ao MS.
3.4.2.3 Existe tambm o problema relativo avaliao dos subprogramas de
execuo continuada. Como exemplo, vejamos os subprogramas 2.2.03.02 e
2.2.01.02. Esses dois itens resumem-se declarao do objetivo: oferecer estgio
curricular e programa de residncia mdica, respectivamente. Ora, como avaliar se
no h metas quantificadas? O objetivo estaria alcanado se dois profissionais por
ano fossem beneficiados ou se a residncia fosse oferecida apenas para uma especi-
alidade? E se todas as especialidades oferecessem estgio em grande nmero, aten-
dendo ao programa, mas prejudicando a qualidade do atendimento?
3.4.2.4 Programas de execuo continuada deveriam ter metas quantificadas
fixadas anualmente. Assim, o desempenho na execuo do programa poderia ser
avaliado periodicamente, permitindo que falhas fossem detectadas, tanto pelo con-
trole quanto pela gerncia, tais como a paralisao de atividades ou atrasos no
cronograma definido. Tal providncia evitaria, por exemplo, que s no derradeiro
exerccio, referente vigncia inicialmente fixada, uma determinada falha fosse
sanada, o que teria conseqncias ilusrias na avaliao do qinqnio (ou de outro
perodo inicialmente fixado para a vigncia do contrato). Por conseguinte, entende-
mos que a matria deva ser objeto de determinao dirigida ao MS.
3.4.2.5 H portanto a necessidade de um documento mais detalhado, com
metas quantificadas, que permita o planejamento de investimentos e gastos de cus-
teio, alm de oferecer condies para que periodicamente possa ser avaliado o grau
de realizao das metas e no simplesmente um julgamento do tipo sim ou no
(utilizamos tambm o parcialmente em nossa anlise). Entendemos que este docu-
mento o Plano Plurianual.
3.4.2.6 Como j exposto no TC 010.687/96-3 (auditoria de acompanhamento
do Contrato de Gesto da APS, fls. 71/72), o Plano Plurianual deve estabelecer, para
cada uma das unidades da Rede, as diretrizes, objetivos e metas da administrao
para o gasto com investimento e despesas relativas aos programas de execuo con-
tinuada.
3.4.2.7 As diretrizes devem conter orientaes ou princpios que nortearo a
captao, gesto e gastos de recursos durante o perodo, com vistas a alcanar os

234
objetivos da Entidade. Os objetivos devem discriminar os resultados que se preten-
de alcanar com a execuo das aes da Entidade que permitiro a superao das
dificuldades diagnosticadas. As metas nada mais so do que a traduo quantitati-
va dos objetivos.
Os Analistas do Tribunal defendem tambm a instituio de ndices e pesos
para os indicadores relevantes a serem utilizados na avaliao de desempenho da
execuo de contratos de gesto no mbito do Ministrio da Sade, de modo a aper-
feioar a avaliao do grau de realizao das metas colimadas e permitir maior
influncia das reas de atividade mais relevantes no resultado final da anlise.
Exemplificam citando que, no caso de hospitais, indicadores de qualidade da prtica
mdica so mais importantes do que indicadores de produo de rteses e prteses.
Outro aspecto que deixou de ser observado, quando da assinatura do Contra-
to de Gesto com a APS, foi a realizao de um diagnstico da entidade, que deve-
ria ter norteado toda a negociao para a definio de metas de desempenho. Para
prevenir ocorrncias da espcie, a equipe de auditoria entende que o Tribunal deva
recomendar ao Ministrio da Sade que adote como prtica a elaborao de diag-
nstico das atividades a serem administradas por meio de contrato de gesto com o
objetivo de subsidiar a definio de indicadores e o acordo sobre os respectivos
ndices que serviro de parmetros para a avaliao da execuo do contrato.
A inexistncia de reviso peridica dos padres de desempenho foi outra
falha apontada pela equipe de auditoria na execuo do Contrato de Gesto da APS
com a Unio. Nos cinco anos de vigncia do acordo, os ndices de desempenho
fixados inicialmente no foram repactuados uma vez sequer, prejudicando a
efetividade da avaliao dos resultados. Transcrevo, a seguir, algumas considera-
es da equipe que realizou os trabalhos, as quais ilustram as conseqncias da falta
de acompanhamento e atualizao dos padres de aferio de desempenho:
3.4.5.3 Ao ser questionada sobre a inexistncia de indicadores e ndices que
possibilitassem a avaliao do desempenho dos HAL de So Lus e Salvador, unida-
des hospitalares que no existiam poca da assinatura do Contrato, a APS simples-
mente respondeu que adotava os mesmos ndices do Sarah/Braslia (TC 010.687/
96-3, fls.57). Esta aproximao simplificadora mostra-se inadequada ante as dife-
renas existentes entre os hospitais tanto em razo da variao de porte quanto do
tipo de atendimento realizado.
3.4.5.4 O HAL Braslia um hospital de porte bem maior do que os HAL de
So Lus e Salvador. O Sarah/BSB conta atualmente 310 leitos disponveis enquan-
to que os outros dois possuem respectivamente 120 e 141 leitos disponveis. Natural
portanto que os ndices de produo desses dois ltimos hospitais ficassem bem
abaixo daqueles esperados para seu similar brasiliense. De fato, se observarmos o
nmero de consultas realizadas, constataremos que Salvador fez 73,81% a menos
do que a meta e So Lus ficou 78,23% abaixo do padro (vide tabelas I a IV do
Anexo II a este relatrio).
3.4.5.5 Alm disso, o HAL Salvador especializou-se no atendimento a lesa-
dos medulares, o que tem reflexo decisivo no tempo de permanncia do paciente.

235
Assim, enquanto que no Sarah Braslia a mdia do tempo de permanncia de 11,7
dias (44,29% a menos que a meta de 21 dias, o que tambm indica falta de atualiza-
o desse ndice), em Salvador esse indicador assume o valor de 41,3 dias, isto ,
96,67% a mais do que a meta pactuada para Braslia.
3.4.5.6 Cabe registrar ainda que o ndice fixado no Contrato de Gesto para
avaliao da taxa de infeco hospitalar baseia-se em um indicador abandonado
pelo prprio MS (Portaria/MS n 930, de 27.08.92) e que j no mais calculado
pela Rede Sarah, tendo em vista as dificuldades metodolgicas envolvidas na apu-
rao de dois ndices diversos. Igualmente, a alterao das instalaes fsicas bem
como a incorporao de inovaes tecnolgicas fazem com que diversas metas se-
jam irreais e que a anlise de seu atingimento tenha pouca utilidade como instru-
mento de avaliao.
3.4.5.7 Por ltimo, cabe examinar os ndices a ser atingidos na atividade de
formao de recursos humanos na Associao (Anexo II ao Contrato de Gesto, fls.
32/33, vol. II). Mais uma vez os indicadores mostram-se inadequados. A APS ofe-
rece um grande nmero de cursos em diversas reas para seu corpo funcional, de-
monstrando estar cumprindo com o objetivo de treinamento de pessoal. Ao mesmo
tempo, os indicadores de desempenho so genricos, citando de modo vago cursos
de especializao, residncia, ps-graduao e treinamento em servio, sem abran-
gerem a gama de cursos existentes no mbito da Associao. Confrontando-se os
ndices fixados com as informaes prestadas pela APS em seu Relatrio de Acom-
panhamento referente ao exerccio de 1996 (vol. IV, comentrios aos subprogramas
2.2.01.02 e 2.2.01.03) v-se claramente que as metas acordadas esto
subdimensionadas.
3.4.5.8 Ora, se os indicadores de desempenho so ultrapassados, imperfei-
tos, incompletos ou so utilizados ndices desatualizados, fere-se um dos pilares de
sustentao do contrato de gesto que a substituio de controles a priori por ava-
liaes de resultados a posteriori por intermdio do acompanhamento de um con-
junto relevante de indicadores de desempenho (vide item 3.4.2.1).
A equipe de auditores, complementando a anlise dessa questo, sugere que
seja recomendado ao Ministrio da Sade que, em acordo com a APS, proceda
reviso dos indicadores e metas utilizados na avaliao da execuo do Contrato de
Gesto, adequando-os periodicamente a alteraes significativas das condies vi-
gentes quando da sua assinatura mediante repactuao dos ndices a serem alcana-
dos, de modo que estes possam efetivamente servir aferio do desempenho da
entidade contratada.
No que concerne superviso ministerial, o acompanhamento do Contrato
de Gesto firmado com a APS, previsto no caput e incisos III, V e XIII, do art. 3
da lei de instituio da APS, no vem sendo realizado pelo Ministrio da Sade, que
no vem apresentando o parecer sobre o relatrio de gesto da Associao, mencio-
nado no referido inciso XIII. No relatrio de auditoria est consignado que:
3.4.6.5 A nica tentativa do MS no sentido de produzir o susocitado parecer
deu-se em 1994 (Portaria MS/SAS n 108, de 27.06.94) em razo de provocao da

236
CISET/MS no processo de prestao de contas da APS referente ao exerccio de
1993. A comisso de avaliao responsvel pelo trabalho produziu um relatrio
inconclusivo, alegando, dentre outros motivos, sonegao de informaes por
parte da Associao. Desde ento, nenhum outro trabalho foi executado junto
APS.
3.4.6.6 Novamente provocado nas contas de 1996, o MS, por intermdio
da SAS, alegou que no era possvel pronunciar-se sobre a gesto da APS base-
ando-se to somente em informaes sobre internaes cirrgicas, sem saber
sua natureza, posto que o porte das intervenes cirrgicas varia desde a mais
simples mais complexa, o mesmo ocorrendo quanto aos procedimentos
ambulatoriais (TC 009.414/97-5, fls. 102/104).
3.4.6.7 Por fim, a SAS entendeu que seria necessrio a instituio de uma
comisso composta por representantes do MS, MARE e do Conselho de Admi-
nistrao da APS, com atribuio (dentre outras) de criar condies tanto le-
gais como prticas para que seja aferida a relao custo benefcio na APS, de
maneira que o MS possa objetivamente, avaliar, julgar e decidir a poltica de
sade no que se refere a esta instituio. A comisso ainda no foi criada.
Outra questo da maior importncia foi tratada no subttulo A vigncia
do Contrato de Gesto firmado com a APS, cujo interior teor est reproduzido
a seguir:
3.5.1 Na seqncia, analisaremos aspectos relacionados com a vigncia
do Contrato de Gesto, os prazos fixados em Lei para a avaliao da execuo
do Contrato e a legalidade dos repasses financeiros efetuados para a APS aps
28.12.96.
3.5.2 Vejamos o que dizem os incisos III e XIV, art. 3 o da Lei n 8.246/91
(fls. 35, vol. II):
III - observado o disposto nesta Lei, o Ministrio da Sade e a Secretaria
da Administrao Federal, definiro os termos no contrato de gesto, que es-
tipular objetivamente prazos e responsabilidades para sua execuo e espe-
cificar, com base em padres internacionalmente aceitos, os critrios para
avaliao do retorno obtido com a aplicao dos recursos repassados ao Servio
Social Autnomos (sic) Associao das Pioneiras Sociais, atendendo ao qua-
dro nosolgico brasileiro e respeitando a especificidade da entidade; (grifa-
mos).
XIV - o Tribunal de Contas da Unio fiscalizar a execuo do contrato
de gesto durante o seu desenvolvimento e determinar, a qualquer tempo, a
adoo das medidas que julgar necessrias para corrigir falhas ou irregularida-
des que identificar, incluindo, se for o caso, a recomendao do afastamento de
dirigentes ou a resciso pelo Ministrio da Sade, do referido contrato, que so-
mente ser renovado se a avaliao final da execuo do plano plurianual
demonstrar a consecuo dos objetivos estabelecidos; (grifamos).
3.5.3 At aqui, pensamos estar claro que o dimensionamento do prazo de
vigncia cabe simplesmente aos prprios termos do Contrato de Gesto e que

237
sua renovao depende de uma avaliao final sobre a consecuo dos objetivos
estabelecidos no plano plurianual. Pois bem, o clusula dcima do Contrato de
Gesto reza o seguinte (fls. 07, vol. II):
O presente CONTRATO DE GESTO vigorar pelo prazo de 5(cinco) anos,
a contar da data de sua assinatura, sendo automaticamente prorrogado por iguais e
sucessivos perodos, nos termos do inciso III do art. 3o da Lei n 8.246/91.
3.5.4 Vimos portanto que o Contrato de Gesto fixou o prazo de vigncia
do contrato em cinco anos, a contar da data de sua assinatura que, alis, ocorreu
em 27 de dezembro de 1991 (fls. 09, vol. II). E quanto condio para renova-
o estabelecida no inciso XIV, art. 3 o da Lei 8.246/91? Bem, o contrato no
toca no assunto, porm isso no significa que a condio tenha deixado de exis-
tir, posto que est prevista em Lei.
3.5.5 Examinemos os termos da condio para a prorrogao do prazo de
vigncia do contrato. Primeiro fala-se da avaliao final da execuo do plano
plurianual. Ora, como j mencionado nos itens 3.2.1 a 3.2.3, a APS no elabo-
rou plano plurianual e, portanto, o documento de planejamento no pode ter seu
cumprimento avaliado. Por outro lado, devemos notar que o processo de avalia-
o do Contrato de Gesto pelo Tribunal baseia-se, sem vincular-se, certo, em
duas outras opinies tcnicas. Leiamos os incisos XII a XIV, art. 3o da Lei 8.246/
91 para esclarecermos a questo:
XII - o Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais
apresentar anualmente ao Ministrio da Sade e ao Tribunal de Contas da
Unio, at 31 de janeiro de cada ano, relatrio circunstanciado sobre a execuo
do plano no exerccio findo, com a prestao de contas dos recursos pblicos
nele aplicados, a avaliao do andamento do contrato e as anlises gerenciais
cabveis;
XIII - no prazo de trinta dias, o Ministrio da Sade apresentar pa-
recer sobre o relatrio do Servio Social Autnomo Associao das Pionei-
ras Sociais ao Tribunal de Contas da Unio, que julgar a respectiva prestao
de contas e, no prazo de noventa dias, emitir parecer sobre o cumprimento do
contrato de gesto;
XIV - o Tribunal de Contas da Unio fiscalizar a execuo do contrato
de gesto durante o seu desenvolvimento e determinar, a qualquer tempo, a
adoo das medidas que julgar necessrias para corrigir falhas ou irregularida-
des que identificar, incluindo, se for o caso, a recomendao do afastamento de
dirigentes ou da resciso, pelo Ministrio da Sade, do referido contrato, que
somente ser renovado se a avaliao final da execuo do plano plurianual
demonstrar a consecuo dos objetivos preestabelecidos; (grifamos).
3.5.6 O procedimento estabelecido pela Lei prev que a prestao de contas
anual da APS deve ser apresentada ao Tribunal (e tambm ao Ministrio da
Sade) at 31 de janeiro. Por sua vez, trinta dias depois, o Ministrio da Sade
deve encaminhar ao TCU seu parecer acerca do relatrio da Associao sobre a
execuo do plano no exerccio findo. De posse desses dois documentos, a Cor-

238
te de Contas emite parecer sobre o cumprimento do Contrato de Gesto no prazo
de noventa dias. Assim, conclui-se que o relatrio da APS e o parecer tcnico
elaborado pelo MS precedem avaliao realizada pelo TCU. Entretanto, vimos
no itens 3.4.6 e subitens que o MS no vem cumprindo essa obrigao.
3.5.7 O Tribunal tem se manifestado sobre a regularidade da gesto da
APS quando do julgamento das contas da Associao, sem emitir em separado
qualquer parecer sobre o cumprimento do Contrato de Gesto. Isso se d porque
o referido parecer um instrumento que no est previsto na Lei Orgnica nem
no Regimento Interno do Tribunal. No obstante a falta do plano plurianual, que
deveria ter sido elaborado pela APS, e do parecer sobre o relatrio de execuo
do plano, que o MS deveria apresentar, o TCU tem se pronunciado sobre a exe-
cuo do Contrato, utilizando-se inclusive de auditorias anuais de acompanha-
mento como meio de obter uma viso mais prxima do desempenho da gesto
da APS. Entretanto, caso esses dois documentos fossem disponveis, o Tribunal
teria melhores subsdios para emitir seu parecer.
3.5.8 Quanto avaliao final a que se refere o inciso XIV do art. 3o da
Lei 8.246/91, entendemos que ela no nada mais do que a manifestao do
Tribunal sobre o derradeiro ano do perodo inicial de vigncia do contrato e que
condio necessria para a prorrogao do contrato.
3.5.9 Entretanto, existem incongruncias nos prazos fixados pela Lei para
a apresentao da prestao de contas e a avaliao do cumprimento do Contra-
to de Gesto. Tais etapas s podem ser cumpridas aps o encerramento do exer-
ccio, do contrrio no haveria como avaliar o andamento do cumprimento do
contrato antes de encerrado o perodo de referncia. Mas se a vigncia do con-
trato era de cinco anos a partir de 27.12.91, segundo a Lei, a prestao de contas
do ano derradeiro de vigncia teria de ser entregue at 31.01.97 (inciso XII, art.
3o da Lei 8.246/91) e o parecer sobre o cumprimento do contrato, at o dia
31.03.97, portanto aps a expirao do prazo durante o qual o contrato estaria
em vigor (28.12.96). No haveria, ento, como prorrogar o contrato j expirado,
por absoluta falta de previso legal.
3.5.10 Assim, conclui-se que os prazos previstos na Lei so incompat-
veis com a condio de prorrogao do contrato e que no caso aqui examinado o
Contrato de Gesto j no est mais em vigor.
3.5.11 Mas a questo dos prazos no termina aqui. O inciso XII, art. 3 o da
Lei 8.246/91 fixa prazo at 31.01 de cada ano para que a APS apresente sua
prestao de contas ao Tribunal. Por sua vez, o caput e o pargrafo nico do art.
147 do Regimento Interno desta Corte estabelecem que as contas dos rgos e
entidades da administrao indireta, bem como dos servios sociais autnomos,
dentre os quais se inclui a APS, devero ser apresentadas ao Tribunal no prazo
de cento e cinqenta dias, contados da data do encerramento dos respectivos
exerccios. Eis a a antinomia. Entretanto, o art. 3 o da Lei Orgnica do Tribunal
de Contas da Unio (Lei 8.443/92) estabelece que ao Tribunal, no mbito de sua
competncia e jurisdio, assiste o poder regulamentar, podendo, em conseq-

239
ncia, expedir atos e instrues normativas sobre matria de suas atribuies e
sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos. Entendemos
que essa atribuio inclui a fixao do prazo para a apresentao de prestaes
de contas. Ora, a Lei 8.246/91 anterior Lei Orgnica do Tribunal. Alm dis-
so, ela especfica para tratar da Instituio da APS, mas no sobre prestaes
de contas. Por ltimo, a Lei 8.443/92 veio regular completamente a matria re-
ferente natureza, competncia e jurisdio do TCU e portanto prevalece, nesse
particular, sobre a Lei de Instituio da APS. Logo, o prazo para apresentao
das contas que deve predominar o fixado pela Lei 8.443/92.
3.5.12 Esclarecida a questo da expirao do Contrato de Gesto, resta
examinar a regularidade dos repasses realizados pelo MS APS aps 28.12.96.
Entendemos que tais repasses no encontram amparo legal, posto que, apesar de
estarem autorizados pela Lei Oramentria Anual, no esto respaldados por
cobertura contratual, ou por qualquer outro instrumento que o substitua. H de
se ter em vista o fato de que a interrupo dos repasses financeiros poria em
risco a continuidade do servio hospitalar, bem como a segurana dos cidados
que procuram a Rede Sarah em busca de atendimento mdico, tendo em vista o
fato de que a quase totalidade dos recursos de que dispe a APS para manter as
atividades das unidades hospitalares da Rede provem do oramento da Unio.
3.5.13 Sendo assim, entendemos que o Tribunal poderia fixar um prazo
razovel, que sugerimos seja de noventa dias, para que os Ministrios da Sade,
da Fazenda e da Administrao Federal e Reforma do Estado, esses dois ltimos
intervenientes poca da assinatura do Contrato, adotem providncias no senti-
do de regularizar a relao jurdica existente entre a APS e a Unio em decor-
rncia da extino, em 28.12.96, do Contrato de Gesto previsto pela Lei 8.246/
91.
No que se refere prestao de contas da Associao das Pioneiras Soci-
ais, foram sugeridos aperfeioamentos que implicaro em alteraes na Instru-
o Normativa n 12/96, mais precisamente no inciso III, do art. 22, para prever
que o Relatrio do Controle Interno deve conter pronunciamento sobre:
a) transferncias e recebimentos de recursos mediante convnio, acordo,
ajuste e outros instrumentos congneres, bem como a ttulo de subveno, aux-
lio e contribuio, destacando, dentre outros aspectos, a observncia s normas
legais e regulamentos pertinentes, a correta aplicao dos recursos e o atingimento
dos objetivos colimados;
b) regularidade dos processos de aquisio e contratao quanto obedi-
ncia aos princpios bsicos previstos no caput do art. 3 da Lei n 8.666/93,re-
ferentes Entidade regida pela Lei n 8.246/91.

240
 A execuo oramentria da APS, no perodo de 1992 a setembro de 1997,
est demonstrada na tabela a seguir.

Tabela I - Acompanhamento da execuo oramentria da APS

1992/1997.

1992 1993 1994 1995 1996 19974

(Cr$ mil) (CR$ mil) (R$ mil) (R$ mil) (R$ mil) (R$ mil)
Proposta da ND 12.496.448 146.138 227.591 309.449 330.899
APS
Dotao 333.335.252 7.830.377 65.097 115.248 169.922 191.513
Inicial
Suplementa- 1.821.461 -753.093 13.200 0 15.000 0
o/Cancel.
Total 335.156.713 7.077.284 78.297 115.248 184.922 191.513
Autorizado
Autorizado/ ND 57% 54% 51% 60% 58%
Proposto
Recebido 222.205.8011 6.312.900 78.297 115.248 162.578 108.000
no ano
Recebido no 0 764.3842 0 0 20.0003 0
Ano seguinte
Recebido/ 66% 100% 100% 100% 88% 56%
Autorizado
Notas: 1) o montante no repassado no exerccio corresponde ao contingenciamento
de Cr$ 86.968.359.000,00;
2) restos a pagar;
3) 96OB03885 emitida em 30.12.96 e creditada na conta da APS em JAN/97;
4) dados at setembro.
ND - no disponvel. Fonte: Acompanhamento Oramentrio s fls. 96/97,
vol. I e SIAFI

Verifica-se que nos exerccios de 1993, 1994 e 1995 os recursos consignados

APS no oramento da Unio foram liberados integralmente. No entanto, em 1996,
o Governo deixou de repassar parcela equivalente a 12% do previsto. A APS, con-
trariando o princpio contbil da prudncia, registrou o montante no repassado no
ativo circulante como crdito oramentrio a receber.
Em 1997, no houve liberao de recursos nos meses de janeiro e fevereiro,
contrariando as disposies contidas no pargrafo 1, art. 7 do Decreto n 371/91,
com a redao dada pelo Decreto n 404/91, que determina a efetivao de repasses
mensalmente. At o ms de setembro de 1997, os recursos liberados no exerccio
alcanavam 56% do previsto.
Segundo os exames efetuados, a equipe deduziu que a aprovao de dota-
es abaixo da proposta, bem como os atrasos na liberao de recursos tm reflexo
principalmente nas aplicaes em investimentos, pois no foram verificados indci-

241
os de que os servios j em funcionamento tenham sofrido soluo de continuidade,
nem diminuio de qualidade.
Com vistas a diminuir as deficincias e descompassos existentes na progra-
mao oramentrio-financeira, a equipe de auditoria entende que o Tribunal deve-
ria determinar ao Ministrio da Sade que, em acordo com a Associao, estipulasse
um valor global para o Contrato de Gesto, com especificao das parcelas da des-
pesa relativa parte a ser executada a cada exerccio e recomende a criao de um
instrumento de programao financeira a ser submetido periodicamente ao MS pela
APS como forma de orientar as liberaes financeiras por parte do Ministrio.
Em seguida, incorporo a este Relatrio o inteiro teor dos subttulos que tra-
tam do funcionamento do sistema de custos da APS, do desempenho da Rede Sarah
em confronto com outras instituies da rea de sade e da expanso fsica da Rede:

3.8Funcionamento do sistema de custos da APS

3.8.1Dentre os objetivos a ser alcanados por meio do Contrato de Gesto, a
clusula terceira daquele instrumento estabelece a necessidade de se gerar estatsti-
cas que permitam avaliar os custos dos servios desenvolvidos na rede hospitalar
administrada. O Plano Operacional chega a estabelecer como meta a produo des-
sas estatsticas no exerccio de 1992 (Anexo I, subprograma 4.2.01.02). Contudo,
constatamos que a APS deu incio implantao da metodologia de apurao de
custos apenas em dezembro de 1994, restrita ao Sarah Braslia (fls. 243, vol. I).
3.8.2Naquele exerccio, uma prtica importante na construo de um ade-
quado sistema de custo foi adotada pela APS. Trata-se da introduo de procedi-
mentos relativos aos registros da correo monetria do balano (ativo permanente
e patrimnio lquido) e depreciao de seus bens mveis e imveis, que at ento
no eram realizados, sob o argumento de iseno tributria, obtida em funo de sua
natureza filantrpica e de interesse social, inscrita na lei de criao.
3.8.3A inexistncia daqueles procedimentos foi ressalvada no parecer da au-
ditoria independente que examinou as demonstraes contbeis relativas ao exerc-
cio de 1993, o que incentivaria a APS a adot-los. E com acerto o fez, pois o sistema
de custos que viria a ser construdo no poderia deixar de considerar o consumo (em
funo de seu uso, obsolescncia, ao do tempo, etc.) dos bens que contribuem
para a produo dos servios a que a Entidade se prope (ao finalstica), bem
como para a construo de outras unidades hospitalares (ao estratgica), para as
quais se adota, atualmente, uma poltica de execuo direta.
3.8.4Constatamos que atualmente, encontra-se em implantao sistema de cus-
tos por absoro, onde cada centro de custo agrega valores relativos aos custos diretos e
indiretos, bem como custos de outros centros cujas atividades contribuem para a produ-
o de seus servios (suporte administrativo/operacional), por meio de critrios de ra-
teio/rastreamento. O sistema de contabilidade da Instituio est ajustado para permitir
a apropriao dos gastos por centro de custos. Entretanto, o sistema patrimonial ainda
est passando por ajustes para adaptar-se metodologia de custos por absoro e a
produo de padres de custos (subprograma 4.2.01.02) incipiente.

242
 3.8.5Quando da auditoria do TCU realizada em jun./jul. de 1996, verificou-
se haver impropriedade no que diz respeito alocao de valores relativos depre-
ciao de bens mveis e imveis, os quais eram considerados como custos
administrativos, posteriormente rateados para os diversos centros de custos. Tal cri-
trio geraria distores, levando a que procedimentos simples apresentassem custos
relativamente altos, enquanto os mais complexos, custos relativamente mais baixos
(TC-010.687/96-3, fls. 07). Quanto a esse fato, a APS confirmou que os custos de
depreciao dos bens e equipamentos so registrados por rateio, proporcionalmente
ao valor dos custos diretos da respectiva rea (centro de custo), informando que seu
atual sistema de controle patrimonial no permite segregar os referidos bens por
centro de custo. Entretanto, segundo informao da responsvel pela rea de
patrimnio da Associao, o sistema de identificao dos bens mveis por centro de
custo seria completado em dezembro do corrente.
3.8.6A seguir, faremos o exame e uma breve descrio da metodologia de
apurao de custos mdico-hospitalares adotada pela Associao, apresentaremos
alguns resultados fornecidos pela Entidade, comparando-os com dados de custos
coletados de outras fontes e analisaremos a metodologia da apurao de custos de
obras.
3.8.7A apurao de custos mdico-hospitalares.
3.8.7.1Os centros de custos na APS, relativamente a custos hospitalares, agru-
pam-se em Suporte Administrativo, Suporte Operacional e Funes Produtivas:

SUPORTE SUPORTE OPERACIONAL FUNES PRODUTIVAS

ADMINISTRATIVO

Diretoria CME INTERNAO

Seguros e Arquivo Mdico
Patrimnio Biblioteca
Controle Interno Reprografia
Rec. Materiais CCICH
CEBRAN Farmcia
Informtica Lavanderia AMBULATRIO
Pessoal Higienizao
Foto Imagem Manuteno
CNCQ Nutrio
t
Comunicao e Segurana
Arquivo Transporte
Plano de Sade Central Telefnica CENTRO CIRRGICO
Econmico- Costuraria
Financeiro Almoxarifados
Controle de Custos
SESMT
EXAMES
CNRH
COMPLEMENTARES

REABILITAO

243
 3.8.7.2O sistema funciona basicamente da seguinte forma:
a) os custos diretos so alocados aos diversos centros, agrupados segundo
sua natureza: suporte administrativo, suporte operacional e funes produtivas (ati-
vidade fim);
b) os valores contabilizados nos centros do grupo suporte administrativo so
rateados para os do suporte operacional e funes produtivas;
c) os valores contabilizados nos centros do grupo suporte operacional so
rateados para os centro de custos das funes produtivas;
d) as funes produtivas (rea fim) esto divididas em internao, ambulat-
rio, centro cirrgico, exames complementares e reabilitao.

CENTROS DE CUSTOS DO GRUPO FUNES PRODUTIVAS

INTERNAO AMBULATRIO EXAMES COMPLEMENTARES

-Enfermaria Ortopdica
Infantil -Consulta -Banco de Sangue -Coprologia e REABILITAO
-Enfermaria Ortopdica -Curativo -Laboratrio de Urinoanlise
Adulto -Fotografia e Vdeo Movimento -Bioqumica
-Enfermaria Lesado -Imobilizao -Patologia -Biologia
Medular -Neuropsicologia Cirrigica Molecular
-Enfermaria Lesado -Laboratrio de -Radiologia
Cerebral Funo Pulmonar Convencional -Escolinha
-1 estgio -Laboratrio de -Ultra-sonografia -Ginsio Adulto
-Internao e Alta Neurofisiologia -Tomografia -Ginsio Infantil
-Enfermaria Oncologia -Citogentica Computadorizada -Hidroterapia
-Hematologia -Ressonncia
-Imunologia Magntica
CENTRO -Microbiologia -Citologia
CIRRGICO -Banco de Ossos

- Centro
Cirrgico

e) alguns centros de custos no transferem os valores neles acumulados por

rateio (procedimento que consiste na distribuio dos custos de um centro para
outros, segundo um critrio de diviso proporcional, o que na APS feito com base
no custo direto de cada centro), mas por meio de procedimento denominado
rastreamento, onde identificado o centro de custos que efetivamente demandou
servios/materiais de outros centros. o caso, por exemplo, dos centros Lavande-
ria, Manuteno, Nutrio, etc.
3.8.7.3Deve-se registrar, que encontra-se em vigor a Norma Operacional n
06/97, que estabelece procedimentos bsicos para a apropriao das diversas despe-

244
sas com pessoal, material e servios, visando apurao e ao clculo dos custos dos
servios prestados pela Rede Sarah de Hospitais do Aparelho Locomotor, a fim de
reduzir distores identificadas e aperfeioar a metodologia.
3.8.8Limitaes do sistema de apurao de custos mdico-hospitalares.
3.8.8.1Em vista de que o sistema de custos est integrado ao de contabilida-
de, onde os registros das despesas so feitos por centro de custo, e ao controle de
qualidade, responsvel pela produo de dados estatsticos (produo), o que per-
mitiria o clculo de custos mdios unitrios, propusemos APS a confeco de
quadro demonstrativo onde seriam evidenciados os tipos de procedimentos realiza-
dos, as quantidades produzidas por tipo de procedimento e os respectivos custos,
verificados no exerccio de 1996, na forma do modelo abaixo:
Tipo de Procedimento Quantidade Produzida (A) Custo Unitrio (B) Custo Total por
Procedimento (A)x(B)

Custo total incorrido na produo dos servios

3.8.8.2. Pretendamos confrontar o custo total apurado na produo dos ser-

vios com as despesas operacionais registradas na Demonstrao de Resultado do
Exerccio da APS, as quais, naquele exerccio, importaram em R$ 102.438.302,92
(cento e dois milhes, quatrocentos e trinta oito mil, trezentos e dois reais e noventa
e dois centavos, fls. 297, vol. I). Dessa forma, poderamos avaliar a qualidade do
sistema de apurao de custos pela compatibilidade entre aqueles dois totais.
3.8.8.3 A Entidade se manifestou pela impossibilidade de atendimento de
nossa solicitao, alegando que (fls. 243, vol. I):
a) a metodologia de apurao de custos foi inicialmente implantada em de-
zembro de 1994 no Sarah Braslia, com vistas a sua adequao e avaliao;
b) o ano de 1995 foi dedicado formao de cultura interna que levasse a
uma sensibilizao da importncia das informaes que deveriam ser fornecidas e
da implementao de rotinas para a produo dessas informaes;
c) ao final de 1995, verificou-se a necessidade de se implantar sistemas ad-
ministrativos informatizados e integrados, objetivando:
otimizar procedimentos administrativos e registros contbeis;
reduzir erros decorrentes da multiplicidade de lanamentos;
reduzir tempo de processamento de informaes;
melhorar o acesso e manipulao de registros;
otimizar a atividade gerencial.
d) a partir de janeiro de 1996, iniciou-se o processo de definio e implanta-
o desses sistemas;
e) paralelamente, no que concerne a custos, iniciou-se fase de ajustes
metodolgicos, priorizando a criao de novos indicadores e a redefinio de outros
j existentes;
f) em junho de 1996 a metodologia de custos foi estendida s unidades hos-
pitalares de So Lus, Salvador e Belo Horizonte, em carter experimental;

245
 g) o segundo semestre de 96 constituiu-se no perodo de implantao do
sistema de apurao de custos em toda a rede, quando diversos ajustes foram adotados
para melhoria da consistncia dos dados;
h) os dados relativos a custos que constam do Relatrio Anual de Atividades
do exerccio de 1996 apresentam resultados referentes s atividades desenvolvidas
apenas na unidade Sarah Braslia, no segundo semestre de 1996;
i) para o atendimento das informaes solicitadas seria necessrio que as
apuraes de custos tivessem se realizado em todas as unidades da rede, desde ja-
neiro/96, sendo que durante o processo de implantao do sistema diversos ajustes
foram promovidos.
3.8.8.4Ante o exposto, resta patente que, aps perodo de experimentao
iniciado em dezembro de 1994 no HAL Braslia, o sistema de custos comeou a ser
efetivamente implantado na Rede Sarah somente no segundo semestre de 1996,
sofrendo ajustes at o presente.
3.8.8.5Essa situao revela que o objetivo n 4 do plano operacional foi cum-
prido apenas parcialmente, visto que at dez/96 o sistema no estava ainda efetiva-
mente implantado e com condies de produzir informaes confiveis para a
avaliao do Contrato de Gesto e a produo de padres e estatsticas relativas ao
custo da Rede. Por outro lado, lana dvidas sobre a acurcia das informaes sobre
custos prestadas pela Entidade nos ltimos exerccios.

Tabela II - Custos de algumas atividades finalsticas e

de suporte na Rede Sarah - 1995/1996.

Indicadores Custo mdio em reais

1995 1996
Paciente-dia 231,56 224,02
Hora de UTI 24,96 28,15
Consulta 52,11 45,19
Kg roupa lavada 1,35 1,36
M 2 limpo 4,18 4,93
Refeio 2,58 3,53
Pronturio 4,58 1,74
Movimentado
Cpia 0,12 0,11
Xerogrfica
Km rodado 0,70 0,83
Costuraria 2,10 2,80
Hora Cirrgica 1.066,02 1.218,21
Fonte: Relatrio de Atividades da APS 95 e 96 , volumes
dos TC 009.414/97-5 e 009.422/96-0. Fls. 303, vol. I.

246
 3.8.8.6De incio, deve-se observar que os dados da tabela acima referem-se ape-
nas ao HAL Braslia e no Rede como um todo. As peculiaridades de cada unidade
hospitalar, com especializao em atendimento infantil e de lesados medulares, diferen-
as de porte, que trazem conseqncias em termos de ganho de escalae custos diferenci-
ados referentes depreciao em unidades recm-construdas, indicam a necessidade de
estabelecimento de padres especficos para cada uma delas. A avaliao da confiabilidade
dos dados acima tambm depende da extenso dos erros e dos ajustes no sistema de
apurao de custos mencionados pela Associao (letras c e i, item 3.8.8.3).
3.8.8.7Quanto ao custo mdio unitrio do procedimento mdico-hospitalar na
rede Sarah, informado ao longo dos exerccios (total das despesas dividido pela quanti-
dade de todos os procedimentos, metodologia que alis dispensa o estabelecimento de
um sistema de custo), verificamos que o mesmo foi apurado pela APS levando-se em
conta apenas o montante das despesas de custeio, financeiras e outras operacionais, no
considerando o componente de maior participao na composio do custo total da
Associao que so as despesas com pessoal. No foram consideradas tambm as des-
pesas com depreciao/amortizao. Essas falhas trouxeram grave distoro s infor-
maes prestadas. Ressalvamos, contudo, no foi possvel reproduzir os resultados
apresentados pela APS referentes aos exerccios de 1993 e 1994, no importa quais as
parcelas da despesa consideradas no clculo (vide Tabela IV).
3.8.8.8Partindo de dados fornecidos pela APS, elaboramos o quadro a seguir, a
fim de confrontarmos o custo por procedimento informado pela APS em seus Relatrios
de Atividades, com aquele que efetivamente ocorreu.

Tabela III - Custo mdio, em dlares norte-americanos, do procedimento

mdico-hospitalar na Rede Sarah, calculado pela equipe de auditoria - 1993/1996.

Despesas 1993 1994 1995 1996

Pessoal 25.632.000 45.442.000 68.179.000 98.852.000
Materiais 4.265.000 8.007.000 12.769.000 13.821.000
Servios 5.256.000 5.005.000 6.432.000 10.165.000
Outras 74.000 226.000 5.838.000 7.916.000
Total 35.227.000 58.681.000 93.219.000 130.755.000

Qtde de Procedimentos 3.305.570 4.415.561 5.621.930 8.616.451

Evoluo % a cada ano - 33,58% 27,32% 53,26%
Evoluo % acumulada - 33,58% 70,07% 160,66%

Custo Mdio Unitrio = Total/ Qtde * 10,66 13,29 16,58 15,18

Evoluo % a cada ano - 24,70% 24,77% -8,48%
Evoluo % acumulada - 24,70% 55,59% 42,40%
Fonte: Relatrio de Atividades da A PS de 96 (fls. 31 e 93), volume do TC 009.414/97-5.
Fls. 298, vol. I.
*Valores calculados, levando-se em conta todas as despesas da APS.

247
 Tabela IV - Custo mdio em dlares norte-americanos do procedimento
mdico-hospitalar na Rede Sarah, informado pela APS - 1993/1996.

Indicador 1993 1994 1995 1996

Despesas com custeio p/ procedimento 3,95 3,55 3,29 2,70
Evoluo % a cada ano - -10,13% -7,32% -17,93%
Evoluo % acumulada - -10,13% -16,71% -31,65%
Fonte: Relatrio de Atividades da APS de 96 (fls. 32), volume do TC
009.414/97-

3.8.8.9Antes de qualquer considerao, devemos ressaltar que comparaes

baseadas na simples diviso da despesa total do hospital pelo nmero de procedi-
mentos realizados so precrias por desconsiderar as diferenas de complexidade
entre os servios prestados. A soma total dos procedimentos inclui desde curativos
em ambulatrio a cirurgias de prtese total de quadril, uma das mais complexas
realizadas na Rede Sarah. Mesmo assim, a anlise desses dados relevante ante a
carncia de informaes sobre custos hospitalares no Brasil, que, nas raras vezes em
que esto disponveis, resumem-se a comparaes semelhantes, s que em termos
de despesa/paciente-dia e de despesa/n de diagnsticos. Outro motivo que este
tipo de comparao utilizado pela APS em seus Relatrios de Atividades como
indicador de eficincia.
3.8.8.10No Relatrio de 1996 (fls. 32 e 91/93 do volume do TC 009.414/97-
5), a Associao compara seus custos por procedimento com aqueles incorridos
pelo Governo do Distrito Federal. A Entidade chega concluso de que o GDF
despende dez vezes mais em sade do que toda a Rede Sarah. Conclui tambm que
seus custos por procedimento apresentaram queda sistemtica, passando de US$
3,95 em 1995 para US$ 2,70 em 1996, acumulando reduo de 18%. Ora, esses
dados foram obtidos desconsiderando-se a despesa com pessoal, amortizao e de-
preciao da Rede. Como podemos ver na tabela acima, s a despesa de pessoal
correspondeu a 75,5% da despesa da Rede em 1996. Ressalte-se que a informao
de custo por procedimento de US$ 2,70 tem sido utilizada fora do contexto de com-
parao de custos com o GDF (que recebe repasses do Governo Federal para paga-
mento do pessoal da rea de sade, o que no quer dizer que esse gasto deveria ser
expurgado do clculo do custo por procedimento incorrido pelo GDF). Exemplo
disso o texto de apresentao do Relatrio de Atividades, assinado pelo Diretor
Presidente da APS e dirigido ao Conselho de Administrao da Entidade. Essa mes-
ma informao foi repetida na ata da Reunio daquele Conselho, ocorrida em
02.04.97, ocasio da aprovao da prestao de contas do exerccio de 1996.
3.8.8.11A anlise da Tabela III revela uma situao bastante diversa daquela
alegada pela Associao. Na verdade, o custo mdio unitrio para a APS produzir
seus servios foi de US$ 15,18 em 1996, isto , 5,6 vezes maior do que os US$ 2,70
alegados. Ao se observar a evoluo desse dado ao longo do tempo, verifica-se que
248
era de US$ 16,58 em 1995, cinco vezes maior do que o indicado nos clculos da
Entidade. Logo, conclui-se que houve reduo de custos, mas de 8,48% e no de
17,93%.
3.8.8.12A grande discrepncia ocorre quando comparamos os dados de 1993
com os de 1996. A sim as concluses so completamente diferentes caso sejam ou
no includas todas as despesas da Entidade no clculo. Os dados da APS, que cons-
tam da Tabela IV, fazem crer que houve reduo acumulada de custos de 31,65% no
perodo 1993/1996, quando na verdade houve foi um aumento expressivo de 42,40%
dos custos.
3.8.9Confronto entre os custos mdico-hospitalares da Rede Sarah, va-
lores pagos pelo SUS, tabela da Associao Mdica Brasileira e custos do Gru-
po Hospitalar Conceio.
3.8.9.1 Considerando que o sistema de custos da APS, no que diz respeito
aos custos hospitalares, foi estendido a todas as suas unidades somente a partir do
segundo semestre de 1996, que o mesmo sofre ainda ajustes, sobretudo no que diz
respeito possibilidade de se apropriar despesas de depreciao aos centros de cus-
tos que se utilizam de bens e equipamentos a ele destinados, conclumos que os
dados produzidos at o presente pela Entidade no merecem plena confiabilidade.
De todo modo, procederemos a algumas comparaes entre os custos da APS, do
Grupo Hospitalar Conceio, com valores constantes das tabelas do SUS e da Asso-
ciao Mdica Brasileira AMB, com o objetivo de atender ao planejamento inicial
dos trabalhos que seriam realizados.
3.8.9.2 Em vista da impossibilidade de a APS atender a solicitao relativa
a custos por procedimentos especficos, conforme j relatado no item 3.8.8.3, calcu-
lamos os respectivos valores a partir do custo mdio unitrio da hora cirrgica (R$
1.218,21, vide Tabela II) e do tempo mdio de durao de alguns procedimentos
cirrgicos fornecido pela Entidade nos documentos de fls. 174/177 do vol. I, para
fins de elaborao da tabela constante do Anexo III ao presente relatrio de audito-
ria. Como a informao da APS muito resumida com relao do SUS, bem mais
detalhada, optamos por comparar o dado da Associao com todos os procedimen-
tos possveis da tabela do SUS. O mesmo procedimento foi realizado com relao
AMB.
3.8.9.3 Os dados relativos ao SUS foram obtidos a partir das tabelas de
procedimentos do MS (consideramos o acrscimo de 25% que vem sendo pago aos
prestadores pblicos e privados), cujos valores consideram parcela relativa
internao (dirias), alm dos que dizem respeito ao valor do procedimento mdico,
enquanto o custo que estimamos para cada procedimento na APS considera apenas
os valores acumulados no centro cirrgico, no se considerando, portanto, os custos
de internao.
3.8.9.4 Pode-se considerar que os custos de procedimentos na APS esto
superavaliados em alguns casos e subavaliados em outros, em decorrncia da utili-
zao de um custo mdio da hora cirrgica para estimao de diferentes procedi-
mentos, dos mais simples aos mais complexos. De fato, diferentes procedimentos

249
demandam no s mais tempo ou menos tempo para ser realizados, como tambm
podem exigir quantidades diferentes de pessoal qualificado e de material, sobretudo
no que diz respeito a prteses. A propsito, essa ltima distoro levou-nos a deixar
de fazer comparaes entre procedimentos que demandavam prteses.
3.8.9.5No nos preocupamos em expurgar a parcela relativa internao dos
valores do SUS, vez que estes, como veremos, independentemente de superavaliaes
e subavaliaes dos custos que estimamos para a APS, situaram-se sempre abaixo
destes ltimos.
3.8.9.6De acordo com a tabela, os custos mdios nos quais a APS incorre so
superiores aos valores que o Governo Federal transfere aos estados e municpios
para pagamento a prestadores pblicos e privados pela realizao de procedimentos
do mesmo tipo, no importa qual o procedimento utilizado como base de compara-
o. Por exemplo, no grupo referente ortopedia, observemos o procedimento cha-
mado de artrodese. Na tabela do SUS h doze tipos de artrodese. Com relao a este
procedimento, o custo da APS sempre maior do que valor da tabela do SUS, sendo
que a importncia paga pelo SUS apenas uma frao do valor estimado para a
Associao que varia de 5,7% (artrodese inter-falangeana) at 99,135% (osteotomia
da coluna).
3.8.9.7Necessrio registrar que os valores da tabela do SUS no devem ser
confundidos com o custo no qual os hospitais pblicos vinculados ao SUS incorrem
para realizar determinado procedimento, que geralmente no mensurado por essas
instituies. De fato, os governos estaduais e municipais tambm participam do
financiamento das atividades do setor sade, como por exemplo pagamento de pes-
soal, o que deve ser agregado ao custo do procedimento. Pode-se dizer, nesse caso,
que aqueles valores so os custos nos quais incorre o Governo Federal na ma-
nuteno do Sistema nico de Sade, mas no os do procedimento. Alm disso,
a tabela do SUS remunera no s o procedimento cirrgico como tambm a internao
(estadia do paciente no hospital), enquanto que a informao da APS limita-se ao
valor da hora cirrgica, que multiplicamos pelo tempo mdio correspondente para
obtermos o valor do procedimento.
3.8.9.8Por outro lado, devemos ter em mente que o pagamento que o SUS
faz aos prestadores privados corresponde ao custo no qual o Governo Federal
incorre para aquisio daqueles servios. Nesse caso no h repasse extra por
parte dos governos estaduais e municipais para cobertura de quaisquer despesas.
3.8.9.9A situao que ora se evidencia vem de encontro ao que a APS propala
no que diz respeito realizao de procedimentos a baixo custo, vez que, na verda-
de, este se situa bem alm dos valores que o Ministrio da Sade se dispe a pagar
a prestadores pblicos e privados.
3.8.9.10Confrontando-se os custos fornecidos pela APS com os valores da
tabela da Associao Mdica Brasileira, novamente verificamos que os custos da
APS so sempre superiores aos da AMB. No grupo referente ortopedia, o procedi-
mento chamado de artrodese equivale para a AMB a uma frao do custo da APS
que varia de 4,4% (artrodese do tarso) at 11,5% (artrodese coxo-femural e artrodese

250
de coluna vertebral via Posterior). Os valores da tabela da AMB so utilizados pelas
empresas de seguro de sade para remunerar os servios prestados aos seus clientes.
3.8.9.11Por fim, ressalvamos que os valores comparados aqui foram gerados
por metodologias diferentes de apurao, sendo que no temos conhecimento sobre
como a AMB procede para apurar seus valores.
3.8.9.12Procedemos, ainda, comparao de alguns custos entre a APS e o
Hospital Cristo Redentor - HRC, sociedade annima jurisdicionada a esta Corte e
integrante do Grupo Conceio, conforme segue:

Tabela V - Custos verificados na APS e no HCR

- 1996/1997 -

Itens APS 1 Hospital %

Cristo APS/HC
Redentor 2 R
Paciente/dia 224,02 346,02 -35,3%
Consulta 45,19 36,07 25,3%
Prtese Total de Quadril 2.984,61 3.797,25 -21,4%
Refeio (almoo) 3,53 3,26 8,3%
Kg de roupa lavada 1,36 0,93 46,2%
2
m limpo 4,93 7,36 -33,0%

Notas: 1 dados relativos ao exerccio de 1996.

2 dados relativos ao primeiro semestre de 1997.
Fonte:fls. 197, 202, 204, 212, 215 e 216, vol. I.

3.8.9.13Poucas so as informaes de custos observados na APS e no Hospi-

tal Cristo Redentor que puderam ser confrontadas. Alm disso tratam-se de dados
obtidos em perodos distintos.
3.8.9.14A relao percentual entre os custos da APS e do Hospital Cristo
Redentor no se comporta de forma homognea ao se considerar diferentes itens,
revelando disparidades, ora a favor de uma, ora da outra.
3.8.9.15Com efeito, verifica-se que a APS incorre em um custo 35,3% me-
nor que o HRC com um paciente/dia, e 21,4% menor com a prtese total de quadril,
enquanto no caso da consulta o custo 25,3% maior. Devemos registrar que o custo
de prtese total de quadril na APS corresponde estimativa que fizemos a partir do
tempo mdio despendido para sua realizao e da hora cirrgica mdia, a cuja limi-
tao j nos referimos no item 3.8.9.4.
3.8.9.16Em relao s atividades de suporte operacional, o m2 limpo na APS
custa 33% menos que no HRC, enquanto o Kg de roupa lavada e o almoo, 46,2% e
8,3% a mais, respectivamente.

251
 3.8.9.17Feita as comparaes, considerando-se as disparidades positivas e
negativas, entendemos que no se pode concluir pela existncia de vantagens entre
as duas instituies, no que diz respeito a custos, sobretudo por se tratar de poucos
indicadores e desconhecermos a participao deles na formao do custo total.
3.8.10Sistema de apurao de custos de obras.
3.8.10.1A metodologia para apurao do custo de produo de materiais e da
execuo de obras pelo Centro de Tecnologia da Rede Sarah - CTRS consiste no
seguinte (fls.167/168, vol. I):
I) no CTRS, cada obra corresponde a um centro de custo, assim como as
diversas oficinas que elaboram produtos que sero destinados a ela, a saber:
a) marcenaria;
b) metalurgia leve;
c) metalurgia pesada;
d) premoldados
e) plstico;
I) os custos relativos a matria-prima, mo-de-obra e gastos indiretos (custos
relativos a gua e energia eltrica so rateados com base na rea ocupada e volume
de produo) so alocados s diversas oficinas;
II) outros custos que no possam ser alocados diretamente s oficinas, so
lanados nos centros de custos de administrao ou de projetos, que posteriormente
sero rateados na proporo do custo dos produtos acabados, sendo transferidos aos
centros de custos que demandaram a produo de materiais (obras);
III) s obras so alocados custos diretos, indiretos e aqueles transferidos das
oficinas (quando do fornecimento de materiais produzidos), bem como de outros
centros de custos (administrao, projetos, expedio, etc.)
3.8.10.2Aps examinar relatrios de auditorias internas realizadas no CTRS,
solicitamos informaes relativas a providncias adotadas pela administrao quanto
a recomendaes contidas nos de n 07/94, 09/94 e 04/95 (fls. 83/94, vol. I), dentre
as quais destacamos:
a) implantao de sistema de custos que abrangesse todos os gastos da obra,
pois vinha sendo considerado apenas as despesas com materiais adquiridos em cada
unidade;
b) efetuar a apropriao dos custos das obras em obedincia ao regime de
competncia;
c) efetuar a apropriao dos custos das obras por Centros de Custos;
d) efetuar a integrao do sistema de custos com a contabilidade da APS, a
fim de conferir confiabilidade aos dados produzidos;
e) evidenciar a apurao do custo das obras por metro quadrado realizado
(mensalmente, durante a execuo da obra);
f) elaborar relatrios gerenciais sobre os custos das obras em moeda de poder
aquisitivo constante e analisar a possibilidade de se proceder comparao entre o
custo por administrao prpria x custo por contratao de terceiros;

252
 g) quantificar as peas e/ou materiais utilizados em cada servio prestado, a
fim de se apurar o custo de manuteno de cada centro de custo;
h) identificar todos os servios prestados por centro de custo;
i) necessidade de se registrar nos devidos centros de custos valores relativos a:
- depreciao;
- proviso para frias e 13 salrio;
- proviso para manuteno dos equipamentos;
- custos indiretos;
- despesas administrativas.
3.8.10.3Ao solicitarmos do lder da Auditoria Interna informaes quanto a
adoo de providncias a partir das recomendaes feitas por ocasio de auditorias
no CTRS (Solicitao n 02/97), este respondeu que (fls. 123, vol. I): a partir do
segundo semestre de 1995, o CTRS (Centro de Tecnologia da Rede Sarah) con-
tratou empresa de Auditoria Independente para a execuo de auditoria inter-
na (grifo nosso).
3.8.10.4Essa situao revela desvirtuamento da atuao da auditoria interna,
cuja funo basicamente munir o administrador de instrumento eficaz que lhe
permita gerenciar o cumprimento dos controles internos estabelecidos pela entida-
de, a fim de que possa alcanar os objetivos a que se prope.
3.8.10.5Quando a estrutura da organizao complexa, levando a que o ad-
ministrador no possa, pessoalmente, verificar o cumprimento das obrigaes em
cada unidade/setor, no deve a auditoria interna ter atuao limitada a algumas ati-
vidades da organizao, independentemente da confiana que meream funcionri-
os e gerentes, sobretudo se considerarmos que so pblicos os recursos que financiam
as atividades da APS. Citamos a este respeito, trechos de William Attie (Auditoria
Interna. So Paulo, Ed. Atlas, p. 27 e 42, 1988):
A auditoria interna, como um todo, precisa ter amplo, livre e irrestrito aces-
so a todas as atividades da empresa, registros, propriedades e pessoal, segundo,
obviamente, os procedimentos institudos em cada uma das reas.
A empresa, visando resguardar e salvaguardar seus interesses, constitui,
por poltica, a rea de auditoria que tem por finalidade fornecer aos administrado-
res, em todos os nveis, informaes que os auxiliem a controlar as operaes e
atividades pelas quais so responsveis.
3.8.10.6A contratao de auditoria independente exigncia legal, a fim de
que se manifeste quanto aos controles internos adotados pela Entidade e seus de-
monstrativos contbeis, a cada exerccio, o que no impede que isso possa ser feito
a qualquer momento ou para avaliar procedimentos operacionais/contbeis de ativi-
dade especfica, se o administrador considerar conveniente e oportuno.
3.8.10.7Assim no haveria qualquer restrio ao fato de a APS ter contratado
a empresa Deloitte Touche Tohmatusu para efetuar levantamentos e avaliaes de
seus controles internos, abrangendo compras, almoxarifado, pessoal, bens
patrimoniais e tesouraria do CTRS, em Salvador, Fortaleza, Belo Horizonte e Braslia,
cujos trabalhos foram realizados no 4 trimestre de 1996, conforme Relatrio sobre

253
Servios Profissionais daquela empresa (volume VI), no fosse o afastamento da
atuao da auditoria interna.
3.8.10.8Sendo assim, entendemos que o Tribunal possa determinar Entida-
de que, a fim de garantir maior transparncia aplicao de recursos no mbito do
CTRS, adote providncias com a finalidade de incluir a realizao de auditorias e
inspees naquela unidade entre as atribuies da Auditoria Interna da APS.
3.8.10.9A manifestao do Superintendente do CTRS quanto s recomenda-
es da Auditoria Interna demonstra que foram adotadas providncias com vistas a
sanar as falhas identificadas no passado. No Hospital de Fortaleza, foi implantado
sistema de apurao de custos por obra, que contempla todos os gastos, onde as
despesas obedecem ao regime de competncia e so apropriadas por centro de cus-
tos, o qual, se aprovado, dever ser estendido a outras obras da APS. A direo do
CTRS demonstra concordncia com a integrao do sistema de custos com a conta-
bilidade, embora assinale a necessidade de os valores relativos depreciao serem
contabilizados mensalmente (fls. 260/261, vol. I). Hoje a contabilizao da depreci-
ao realizada somente ao final do exerccio financeiro.
3.8.10.9Como se verifica, no que diz respeito apurao de custos de produ-
tos elaborados pelo CTRS, bem como do custo de execuo de obras, a metodologia
utilizada sofre ainda evoluo. A contabilizao anual dos valores relativos depre-
ciao dos ativos no atende s necessidades do CTRS na apurao de seus custos,
vez que o ciclo produtivo, tanto no que diz respeito produo de materiais, como
execuo de obras - que recebem aqueles materiais -, no coincide com o exerc-
cio financeiro. Essa situao pode impedir que se conhea o custo de uma obra antes
encerramento do exerccio, pois o saldo contbil no evidenciar efetivamente seu
custo total.
3.8.10.10Se a introduo do procedimento de registro mensal dos valores
relativos depreciao indispensvel para o atendimento de uma necessidade do
CTRS, nas atividades mdico-hospitalares da APS provocaria uma melhoria na qua-
lidade das informaes geradas, posto que permitiria o conhecimento dos custos
dos procedimentos a cada ms, no apenas no final do exerccio, proporcionando
subsdios adicionais para a tomada de deciso do administrador.
3.8.10.11Considerando as limitaes verificadas na metodologia de apura-
o de custos no CTRS nos exerccios de 1994 e 1995 (item 3.8.10.2), principal-
mente quanto no incluso de todos os gastos realizados, conclumos que os custos
das obras e do metro quadrado construdo no puderam ser corretamente aferidos, o
que impossibilita obter concluses quanto ao efetivo benefcio que possa ter existi-
do na execuo direta de obras.
3.8.11Outras limitaes do sistema de custos da APS.
3.8.11.1Os custos apurados pela APS deveriam eqivaler aos custos nos quais
o Governo Federal incorre para colocar disposio da sociedade os servios pro-
duzidos. Considerando essa premissa, verifica-se que o sistema desenvolvido pela
APS deixa de fora a depreciao dos bens mveis e imveis oriundos da extinta
Fundao das Pioneiras Sociais.

254
 3.8.11.2Isso ocorre porque a APS registra em seu ativo permanente apenas
os bens produzidos a partir do incio de sua gesto e, em contas de compensao,
aqueles oriundos da extinta Fundao. Age assim, porque esses bens no so de sua
propriedade, e a depreciao relativa aos mesmos no representa, primeira vista,
um custo no qual incorre para a produo de seus servios.
3.8.11.3As contas de compensao se prestam, entre outros, ao registro de
bens recebidos por meio de contratos de comodato, leasing, emprstimos, etc., que
possam contribuir para o desenvolvimento de uma atividade ou empreendimento,
inclusive bens de terceiros sob a responsabilidade de determinada organizao. No
entanto, no se trata aqui apenas de casos isolados de registro de bens de terceiros.
Ao contrrio, corresponde integralidade do patrimnio organizado de uma entida-
de extinta, cuja administrao foi cometida a outra recm-criada, de forma que, em
um primeiro momento, essa ltima no possui patrimnio algum, seno aquele pos-
to sob sua administrao.
3.8.11.4De acordo com a composio dos ativos sob sua administrao,
medida em que se considera o custo de depreciao apenas daqueles que a ela per-
tencem, uma entidade privada que administre patrimnio pblico (organizao so-
cial - OS), poder apresentar custos unitrios com grande disparidade quando
comparados aos de outra que atue na mesma rea, em funo de a composio dos
ativos desta ltima ser diferente da primeira. Assim, uma entidade que utilize pro-
porcionalmente mais bens da Unio no desempenho de suas atividades, tender a
incorrer em custos menores que aquelas cuja composio apresente proporcional-
mente maior parcela de bens prprios.
3.8.11.5A Lei de criao da APS estabelece que, na hiptese de resciso do
Contrato de Gesto, todos os bens sob sua administrao reverteriam ao patrimnio
da Unio. Na verdade, embora haja situao jurdica distinta para os dois grupos de
bens (os integrantes do primeiro so de propriedade da APS, enquanto os do ltimo
so pertencentes ao patrimnio da Unio), ambos foram formados a partir da gesto
de recursos pblicos, posto que a Associao mantida por recursos do oramento
da Unio. Logo, em ltima instncia, o custo de produo dos servios arcado pela
Unio tanto por intermdio do repasse de recursos financeiros quanto pela cesso de
seu patrimnio para utilizao nessa produo. O montante dos repasses bem do-
cumentado, entretanto, veremos que a parcela do custo referente depreciao do
patrimnio da Unio permanece desconhecida.
3.8.11.6Em vista de que a tradio na administrao pblica de no promo-
ver a correo monetria e depreciao dos bens registrados no ativo permanente,
sobretudo por no terem sistema de custos desenvolvidos, tais bens esto registrados
por valores histricos. Um registro mais realista do valor dos bens exigiria que,
antes de serem entregues a uma organizao social, fossem reavaliados pelo liquidante
da instituio em extino. Assim, a OS teria maior controle sobre a parcela de
custo decorrente da depreciao dos bens da Unio sob sua administrao que deve-
ria ser agregada ao custo dos bens produzidos. Tal providncia permitiria agregar
com maior preciso os custos que incidem sobre a produo dos servios, uma vez

255
que a utilizao dos bens da Unio efetivamente contribui para essa produo, ape-
sar de legalmente esses bens no serem parte do patrimnio de propriedade da orga-
nizao social.
3.8.11.7No h evidncias de que tenham sido avaliadas as conseqncias da
transferncia da administrao de grande volume de bens mveis e imveis da Unio
no sistema de custos que seria implantado na APS. Essa distoro fica mais clara
quando pensamos no momento inicial de criao da Associao. De incio, a APS
contava em seu ativo to somente com os saldos das dotaes consignadas no ora-
mento da Unio em nome da FPS (3, art. 2 da Lei 8.246/91), tendo assumido a
administrao da estrutura pertencente Fundao extinta, sem soluo de conti-
nuidade na prestao de servios. Sendo assim, tnhamos uma situao em que esta-
vam sendo utilizadas as instalaes fsicas de um hospital geral (em Belo Horizonte),
do Sarah Braslia e do prdio da administrao na Capital Federal e todo o conjunto
de equipamentos de alto valor que caracteriza a atividade mdica, sem que um cen-
tavo sequer da depreciao de todo esse patrimnio estivesse sendo agregado ao
custo dos servios produzidos. Caso fosse realizada uma comparao entre os cus-
tos da FPS em confronto com os da recm-criada APS (providncia que seria a ideal
com vistas a se avaliar efetivamente o benefcio decorrente da criao da Associa-
o) ficaria evidente a queda artificial de custos, pelo menos relativa parcela de
depreciao, uma vez que esta no mais estaria sendo considerada nos clculos.
3.8.11.8Por outro lado, a reavaliao de todos os bens mveis poderia se
revelar demasiadamente onerosa para os cofres pblicos, em vista da grande quan-
tidade de itens existentes. Mas a reavaliao dos bens imveis de todo prudente e
vivel. pertinente deixarmos registrado aqui que a Unio efetuou a doao de
todos os bens mveis da extinta FPS para a APS, atendendo a solicitao da Entida-
de (fls. 247/254, vol. I).
3.8.11.9A situao criada com a edio da Lei 8.246/91 e a transferncia da
administrao do patrimnio pblico para uma entidade privada, bastante peculiar
no mbito da Administrao e provavelmente se multiplicar com a instituio do
Programa Nacional da Publicizao pela MP n1.591/97. Assim, entendemos ser
relevante a discusso sobre a apurao de custos por parte das organizaes sociais
tendo em vista que parcela dos custos de produo dos servios pode permanecer
desconhecida (depreciao), prejudicando a anlise da economicidade e eficincia
da gesto do patrimnio pblico. Nesse sentido, no podemos deixar de propor so-
lues, ressalvando entretanto que recentemente o Tribunal criou grupo de trabalho
com a finalidade de estudar e propor sugestes quanto ao alcance das disposies
contidas na MP 1.591/97 nas atividades de controle a cargo do TCU.
3.8.11.10Uma primeira abordagem do problema sugere que os bens imveis
da antiga FPS, atualmente registrados em contas de compensao da APS, fossem
reavaliados e passassem a ter sua depreciao calculada e agregada ao clculo dos
servios produzidos pela Associao. O inconveniente dessa proposta seria causar
um descompasso entre o sistema contbil e o de custos, pois o primeiro deixaria de
registrar parcela de valores que alimentaria o segundo. Uma alternativa seria que,

256
aps reavaliao, os bens imveis da extinta FPS fossem registrados em contas do
ativo permanente da Associao, em grupos especficos, de modo que no fossem
confundidos com aqueles produzidos/adquiridos a partir de sua gesto, devendo
dispensar a todos o mesmo tratamento no que se refere depreciao. Desta feita, o
inconveniente est no fato de que o registro de bens da Unio no ativo permanente
da APS viria de encontro prtica contbil de nesse grupo de contas somente serem
registrados bens e direitos pertencentes prpria Instituio.
3.8.11.11Outra soluo possvel seria a de a APS manter contabilidade sepa-
rada para o patrimnio da extinta FPS, registrando as variaes que a ocorressem,
o que permitiria, a qualquer tempo, conhecer a evoluo de seu valor, bem como
proceder ao clculo da parcela de depreciao que deveria ser considerada na com-
posio dos custos dos servios produzidos. Nesse caso, seria necessrio proceder-
se reavaliao prvia dos bens imveis. Entendemos que essa reavaliao deva ser
realizada pela Associao pois a Entidade que detm a posse e a administrao dos
bens. Alm do que, os custos desse procedimento terminaro por ser cobertos pelo
oramento da Unio, de onde provm os recursos que mantm a APS.
3.8.11.12Em havendo uma contabilidade para a APS e outra para o patrimnio
sob sua administrao, pode-se ter as demonstraes contbeis dos dois conjuntos
patrimoniais, bem como um terceiro grupo de demonstraes, consolidadas, a evi-
denciar o valor e a evoluo do patrimnio total, que, sob uma nica administrao,
produziu servios de sade objeto do Contrato de Gesto.
3.8.11.13Ante o exposto e em vista de que existe uma tendncia atual de se
firmar contratos de gesto nas reas de educao, sade, pesquisa, etc., e que siste-
mas de custos devero ser implementados para fins de avaliao de resultados, pro-
pomos que o Tribunal:
a) determine APS que institua contabilidade especfica para os bens perten-
centes Unio, sob sua administrao;
b) determine APS que passe a apresentar demonstraes consolidadas rela-
tivas aos dois grupos patrimoniais;
c) determine APS que passe a agregar ao custo dos servios produzidos a
parcela da depreciao proveniente dos bens imveis da Unio sob sua administra-
o, procedendo, para tanto, reavaliao desses bens;
d) recomende ao Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
que estude a incluso do procedimento de reavaliao dos bens imveis entre as
atribuies do liquidante de rgos e entidades que venham a ser extintos em decor-
rncia de incluso no Programa Nacional de Publicizao, com vistas a uma melhor
avaliao dos custos dos servios e bens produzidos pelas organizaes sociais que
vierem a administr-los.
3.9. O desempenho da Rede Sarah em confronto com outras instituies
da rea de sade.
3.9.1Em seguida apresentaremos os dados obtidos por meio da comparao
de alguns indicadores de produo e de qualidade observados na Rede Sarah e nas
seguintes instituies hospitalares: Instituto Nacional de Traumato-ortopedia - INTO,

257
hospital da rede prpria do MS, localizado na cidade do Rio de Janeiro e Hospitais
Cristo Rendentor - HCR e Nossa Senhora da Conceio - HNSC, ambos empresas
do Grupo Hospitalar Conceio - GHC, sociedade annima baseada no Rio Grande
do Sul e controlada pela Unio.
3.9.2Escolhemos o INTO por causa da natureza dos servios ofertados pela
Instituio. O instituto especializado em ortopedia, porm no possui a mesma
nfase da Rede Sarah na rea de reabilitao. O Grupo Conceio foi selecionado
devido s informaes da Secretaria de Assistncia Sade no sentido de que as
empresas do grupo mantm um eficiente sistema de apurao de custos e, por serem
hospitais gerais de grande porte, tambm atuarem na rea de ortopedia.
3.9.3Ressalvamos que no se trata de um estudo comparativo, mesmo por-
que no dispomos de informaes com detalhamento suficiente sobre o sistema de
custos do Grupo Conceio para corrigirmos as distores provocadas por diferen-
as de metodologia, nem conhecemos as condies de atendimento oferecidas pelas
instituies selecionadas e pelas unidades hospitalares da Rede Sarah fora de Braslia.
A lista de restries s comparaes entre as instituies extensa, o que restringe
a validade de concluses baseadas nas tabelas V a VII do Anexo II a este relatrio.
Entretanto, entendemos que um esforo inicial deva ser feito no sentido de tentar
confrontar os resultados das instituies, uma vez que todo estudo comparativo deve
ser baseado em padres, que so raros devido natureza dos servios prestados pela
Rede Sarah e inexistententes na rea de custos hospitalares. Uma vez consolidada
uma metodologia de avaliao baseada em padres reconhecidos, como prescreve a
Lei 8.246/91, o Tribunal ter melhores condies de avaliar a eficincia e a
economicidade (inciso V, art. 3o, Lei 8.246/91), no s da gesto da APS como
tambm de outras instituies da rea de sade que venham a ser administradas por
meio de contrato de gesto.
3.9.4Apenas como exemplo das limitaes existentes, examinemos a ques-
to da taxa de infeco hospitalar. Apesar de existir uma portaria do MS que rege o
assunto (Portaria/MS n 930, de 27.08.92), os hospitais no seguem de modo unifor-
me a metodologia preconizada, porque esta exige uma alterao das rotinas de tra-
balho e um grau de organizao que certas instituies ainda no alcanaram. O
estudo comparativo que juntamos s fls. 269/284, vol. I, avaliou a eficcia dos con-
troles prescritos pelo MS, sem entrar no mrito das taxas de infeco observadas,
pois estas variam, dentre outros motivos, segundo o tipo de servio prestado. As-
sim, um hospital que atenda lesados medulares tende a apresentar infeco hospita-
lar alta, mesmo seguindo mtodos rgidos de controle. Por outro lado, se o hospital
presta esse servio, mas no tem servio de emergncia, sua taxa de infeco hospi-
talar tende a ser menor. Independentemente do nmero observado, o Sarah Braslia
foi avaliado como sendo o melhor do Brasil no controle de infeco hospitalar. O
nome do HAL-Braslia no citado, mas como o Hospital obteve 527 pontos na
avaliao (fls. 267, vol. I), a concluso bvia ao observar-se o grfico de fls. 274
do vol. I.

258
 3.9.5Entendemos que os dois estudos quantitativos existentes (o de infeco
hospitalar e a comparao entre o Functional Independence Measure - FIM do
Sarah com o do Reabilitation Institute of Chicago, fls. 151/165 do vol. I) trazem
evidncias suficientes sobre a boa qualidade dos servios prestados pelo Sarah
Braslia (os estudos no abrangeram as demais unidades da Rede). O problema sur-
ge quando tentamos comparar custos, como j explicamos na seo anterior. Feitas
as consideraes preliminares, passemos a observar as tabelas.
3.9.6A tabela V do Anexo II evidencia uma comparao entre o INTO e o
Sarah Salvador. A principal semelhana entre as duas unidades hospitalares reside
em sua atividade na rea de ortopedia. De resto, o Sarah Salvador bem maior tanto
em rea construda (27.243 m2 vs. 11.409 m2) quanto em n de leitos disponveis
(141 vs. 78). Apesar da inferioridade estrutural, o Instituto faz 104,62% mais con-
sultas, 65,35% mais internaes e 599,54% mais cirurgias. Para no ficarmos em
nmeros absolutos, nota-se que os mdicos do INTO operam 203,64% mais dos que
o do Sarah Salvador. Esse volume bem maior de produo no parece afetar em
muito a taxa de infeco observada, bem inferior do Sarah Salvador. Aqui cabe
dizer que o HAL de Salvador especializado em atendimento de lesados medulares,
mas no atende emergncias como o INTO. Para sustentar esse ritmo de trabalho, o
Instituto teve despesa 80,96% maior do que a do seu congnere. Observa-se tam-
bm que o Sarah apresenta ndices bem superiores no que se refere a exames com-
plementares e atendimentos fisioterpicos, o que reflete sua nfase no atendimento
de reabilitao.
3.9.7A tabela VI do Anexo II compara o Hospital Cristo Redentor ao HAL BSB.
Ambos possuem n de leitos e despesa operacional semelhantes. Vale lembrar que o
HCR um hospital geral e que os dados apresentados referem-se s diversas especiali-
dades oferecidas pela instituio. O HCR possui 102 leitos para a traumatologia, 67 para
neurologia, 43 para cirurgia geral, 16 para pediatria, 6 para sade mental e 16 para
atendimento a convnios, sem especificao de especialidade. Novamente, o Sarah exi-
be ns de atendimentos fisioterpicos bem superiores. Os demais indicadores, em sua
maioria, pendem a favor do HCR. O hospital gacho faz 182,16% mais de consultas,
47,65% mais de internaes e 138,3% mais cirurgias. Os mdicos do HCR fazem 110,04%
mais consultas programadas e 181,53% mais cirurgias.
3.9.8Por fim, a tabela VII do Anexo II confronta indicadores do HNSC com
o consolidado da Rede Sarah. As instituies possuem n semelhante de funcionri-
os, mas interessante observar que o HNSC possui 300,83% mais mdicos e 111,90%
mais paramdicos do que a Rede Sarah. Apesar da semelhana no n total de funci-
onrios, devemos levar em conta que o HNSC um hospital de porte superior ao
conjunto da Rede Sarah pois dispe de 39,94% mais leitos disponveis. exceo
dos atendimentos fisioterpicos, a produo do HNSC muito superior a da Rede
Sarah, chegando a 663,09% no item consultas realizadas.
3.9.9Comparaes so sempre arriscadas, mas podemos identificar uma ten-
dncia clara no sentido de os hospitais selecionados apresentarem produo superi-
or s unidades da Rede Sarah. Uma forma mais objetiva de comparao seria por

259
meio de confronto entre custos, porm ainda faltam condies necessrias para tan-
to.
3.10Expanso fsica da rede Sarah.
3.10.1Extinta a Fundao das Pioneiras Sociais, o Servio Social Autnomo
Associao das Pioneiras Sociais - APS, passou a administrar os bens mveis e
imveis que compunham o patrimnio da primeira, a includas as instituies de
assistncia mdica, de ensino e de pesquisa integrantes da rede hospitalar ento
existente, conforme disposto no 1, art. 2 da Lei 8.246/91.
3.10.2A clusula quinta do Contrato de Gesto traz o rol das unidades hospi-
talares a ser administradas pela Associao (fls. 04, vol. II). A relao inclui o Cen-
tro de Ginecologia Luza Gomes de Lemos, localizado no Rio de Janeiro, e quatro
outras unidades que estavam apenas em fase de projeto (pargrafo segundo da clu-
sula quinta do Contrato de Gesto), a saber: os hospitais de Curitiba (PR), Fortaleza
(CE) e Macei (AL), alm do Centro de Reintegrao do Deficiente Fsico (DF).
3.10.2aNo decorrer da vigncia do Contrato algumas alteraes foram reali-
zadas na relao supracitada. Primeiramente, o Centro de Ginecologia foi devolvi-
do ao MS por meio do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato (item 2.2). Mais tarde,
o terreno destinado construo do hospital em Curitiba foi devolvido Unio
(comentrio ao subprograma 2.1.01.01, Anexo I). Por ltimo, a construo do hos-
pital de Macei foi cancelada unilateralmente pela Associao (comentrio ao
subprograma 2.1.01.04, Anexo I). Atualmente, a rede fsica da APS est assim
estruturada:
a) Edifcio das Pioneiras Sociais, em Braslia - passou por uma grande refor-
ma que ainda no est totalmente completa. Atualmente, alm da administrao da
APS, abriga parte da Secretaria de Sade do Distrito Federal;
b) Hospital SARAH, em Braslia, onde est abrigado o Centro de Tecnologia
Hospitalar e de Engenharia de Reabilitao - EQUIPOS. A unidade passou por grande
reforma e no momento, possui 310 leitos;
c) Centro de Reintegrao do Deficiente Fsico - HOSTEL, em Braslia -
obra paralisada em razo de limitao de recursos;
d) Hospital Sarah Kubitschek, em Belo Horizonte/MG - passou por uma gran-
de reforma que o converteu de hospital geral para hospital do aparelho locomotor.
Atualmente, possui 40 leitos;
e) Hospital de Medicina do Aparelho Locomotor, em So Lus/MA - ficou
pronto em 1993 e no momento conta com 120 leitos;
f) Hospital de Medicina do Aparelho Locomotor, em Salvador/BA - entrou
em operao em 1994. No presente, tem 141 leitos disponveis. Em Salvador tam-
bm localiza-se o Centro de Tecnologia da Rede (CTRS);
g) Hospital de Medicina do Aparelho Locomotor, em Fortaleza/CE - conclu-
da cerca de 85% da rea total. Trmino das construes condicionado disponibi-
lidade de recursos.

260
 3.10.3Quanto expanso da rede, a clusula quarta do Contrato estabelece
como objetivo completar a Rede Nacional de Hospitais de Medicina do Aparelho
Locomotor, nos termos do Decreto n 95.298, de 25 de novembro de 1987.
3.10.4Conforme o 1o do Decreto n 95.298, de 25.11.87, a Rede Nacional
de Hospitais daMedicina do Aparelho Locomotor seria integrada, inicialmente, pelo
Hospital das Doenas do Aparelho Locomotor/SARAH, em Braslia, e pelos hospi-
tais da mesma especialidade, a ser construdos em So Lus/MA, Salvador/BA e
Curitiba/PR. Ressalte-se porm que o mencionado Decreto foi revogado pelo De-
creto s/n de 05.09.91 (DOU de 06.09.91), antes portanto da assinatura do Contrato
de Gesto (27.12.91).
3.10.5No obstante, resta claro que a expanso da Rede Sarah est prevista
legal e contratualmente, ficando limitada, no entanto, construo das unidades que
estavam previstas no Contrato de Gesto.
3.10.6A Tabela VI a seguir oferece um panorama da evoluo do n de al-
guns servios prestados pela Rede Sarah no decorrer dos anos de vigncia do Con-
trato de Gesto e que podem ser comparados com as informaes relativas s novas
unidades hospitalares construdas pela Associao. Ressalte-se que a interpretao
dos dados no simples, porque diversas reformas foram realizadas tanto no Sarah/
BSB quanto no Sarah/BH, o que reduziu suas capacidades de atendimento durante
um certo perodo. Diversos outros fatores causam variao significativa no nmero
mensal de leitos disponveis, fazendo com que os indicadores que sofrem sua influ-
ncia tenham considervel variabilidade ms a ms. Mesmo agora, poca da exe-
cuo da auditoria, constatamos a desativao temporria de 66 leitos no Sarah/
BSB conta de reformas (fls. 111, vol. I).
3.10.7As vantagens decorrentes da expanso da Rede so de difcil
mensurao. Embora uma avaliao mais abrangente devesse considerar o impacto
social da instalao de servios de alto padro em reas desfavorecidas dos Pas,
associado ao efeito indutor de qualidade que a disseminao das tcnicas utilizadas
pelo Sarah pode ter localmente, limitamo-nos a observar a evoluo dos servios
prestados pela Rede, o comportamento da liberao financeira realizada pelo MS e
dos investimentos feitos no perodo de vigncia do Contrato, procedendo ao con-
fronto entre essas variveis.

261
 Tabela VI - Expanso dos servios e investimentos da Rede Sarah - 1992/1996.
Exer- Paciente Interna- Consultas Cirur- Exames Atendi- Investi- Liberao
ccio dia m- es gias Comple- mentos mento em Financei-
dia men- mentares paramdi- R$ mil ra US$
sal cos mil
1992 4.522 3.868 102.412 3.823 127.954 572.390 ND 47.654,8
1993 5.604 5.162 108.555 3.537 197.285 1.509.924 ND 66.887,7
1994 8.203 7.328 161.026 5.610 281.773 2.778.685 14.163,21 103.356,8
1995 7.621 5.850 139.821 5.024 311.898 3.229.186 47.280,30 125.113,1
1996 10.523 8.339 141.560 5.192 412.128 5.029.662 56.142,73 141.042,8
Fonte: fls. 124/126, 299, vol. I. Fls. 44, 52, 56/61, vol. II. Relatrio de Acompanhamento,
vol. IV. Relatrio de Gesto do Exerccio de 1995, vol. I do TC 009.422/96-0.
ND - no disponvel.

3.10.8. A observao referente no disponibilidade de dados sobre investi-

mento nos exerccios de 1992/1993 deve-se ao fato de que a informao anual
fornecida pela APS estar em valores correntes e no em moeda constante, o que
traria distores a qualquer tipo de comparao referente quele perodo de alta
inflao. Entretanto, a Entidade disponibilizou nmeros agregados sobre o investi-
mento realizado pela Rede no perodo em questo que chegou a R$ 216.334.700,00
(duzentos e dezesseis milhes, trezentos e trinta e quatro mil e setecentos reais, fls.
300, vol I). Os dados da Tabela VI revelam crescimento tanto dos servios prestados
pela Rede Sarah quanto do volume de repasse realizado pela Unio. Para melhor
anlise, passemos tabela que traz dados sobre a variao percentual desses indica-
dores.

Tabela VII - Variao percentual da prestao de servios e investimentos da Rede Sarah

com relao ao exerccio anterior.
Exerccio Paciente Interna- Con- Cirur- Exames Atendimentos Inves- Libera-
dia mdia es sultas gias Comple- paramdicos timento o Fi-
mensal % % % % mentares % % nanceira
% %
1993 23,93 33,45 6,00 -7,48 54,18 163,79 ND 40,36
1994 46,38 41,96 48,34 58,61 42,83 84,03 ND 54,52
1995 -7,09 -20,17 -13,17 -10,45 10,69 16,21 233,82 21,05
1996 38,08 42,55 24,37 3,34 32,14 55,76 18,74 12,73
1996/1992 132,71 115,59 38,23 35,81 222,09 778,71 ND 195,97
Fonte: tabela VI.
ND - no disponvel.

262
 3.10.9Ao observarmos a Tabela VII, no podemos deixar de notar a queda na
prestao de alguns servios no exerccio de 1995. Esse fato justificado pela Enti-
dade como decorrente de reformas nas enfermarias do HAL Braslia e dos trabalhos
de remodelao total do HAL Belo Horizonte para instalao de novos equipamen-
tos e melhoria da qualidade de atendimento (Relatrio de Gesto, fls. 31, vol, I, TC
009.422/96-0), j mencionadas no item 3.10.2. Chama a ateno tambm o cresci-
mento do nmero de atendimentos paramdicos, bem acima da variao dos demais
indicadores, e que, por isso, indica alterao metodolgica de apurao dos dados
ou de execuo do servio que entendemos deva ser objeto de exame em prxima
auditoria, por envolver aspectos tcnicos fora do escopo do presente trabalho.
3.10.10 Conclumos que os dados demostram um incremento ininterrupto da
liberao financeira feita pela Unio em favor da APS, medida em dlares norte-
americanos, que chegou a 195,97% ao se comparar o exerccio de 1996 com o ano
inicial de vigncia do Contrato. Essa informao aliada quela referente parcela
destinada ao investimento na Rede, mais de duzentos e dezesseis milhes de reais,
explica o crescimento da prestao de servio pela Rede e demonstra o interesse da
Unio na sustentao e expanso das atividades desenvolvidas.
Por fim, a equipe de auditoria, com anuncia da Diretora de Diviso e da
titular da 4 SECEX, apresentou a seguinte concluso:
Ante o exposto, com fulcro no inciso XIV, art. 3 da Lei n 8.246/91, no
inciso I, art. 43 da Lei 8.443/92 e no inciso I, art. 194 do Regimento Interno do TCU,
propomos que:
I) seja determinado a 4a SECEX que, nas contas da APS do exerccio de
1997, acompanhe o cumprimento da Deciso contida na Relao n11/97, 2a Cma-
ra, Ata n 6/97, TC 010.687/96-3 no que se refere a confeco do Plano Plurianual;
II) seja determinado APS que:
a) adote providncias com o fito de ajustar-se ao entendimento do TST, fir-
mado em seu enunciado n 108, com o objetivo de prevenir contenciosos futuros
entre a Associao e seus empregados, com potencial risco de prejuzos aos cofres
da Entidade;
b) institua contabilidade especfica para os bens pertencentes ao patrimnio
da Unio, sob sua administrao;
c) passe a apresentar demonstraes consolidadas relativas aos dois grupos
patrimoniais sob sua administrao, os de sua propriedade e os da Unio;
d) passe a agregar ao custo dos servios produzidos a parcela da depreciao
proveniente dos bens imveis da Unio sob sua administrao, procedendo, para
tanto, reavaliao desses bens, com fundamento no 1o do art. 2o da Lei n 8.246/
91;
e) a fim de garantir maior transparncia aplicao de recursos no mbito do
Centro de Tecnologia da Rede Sarah - CTRS, adote providncias com o fito de que,
nas atribuies da Auditoria Interna da APS, estejam includas auditorias e inspe-
es naquela unidade;

263
 III) seja determinado ao Exm Sr. Ministro da Sade que providencie a ado-
o das seguintes medidas:
a) quando da fixao negociada do conjunto de indicadores relevantes a ser
utilizados na avaliao de desempenho da execuo de contratos de gesto no mbi-
to daquele Ministrio, em especial no que se refere ao contrato de que trata a Lei n
8.246/91:
a1) elaborao de estudo sobre a adoo de ndices e pesos para cada um
daqueles indicadores, de modo a aperfeioar a avaliao do grau de realizao das
metas colimadas e permitir maior influncia das reas de atividade mais relevantes
no resultado final da anlise de desempenho;
a2) estabelecimento de indicadores e padres a ser obedecidos quanto re-
munerao e vantagens de qualquer natureza a ser percebidas pelos funcionrios da
Entidade;
a3) fixao de metas fsico-financeiras relativas a produo de servios e
aumento da capacidade instalada (expanso da rede), permitindo planejamento de
investimento e despesas de custeio, bem como a criao de um instrumento de pro-
gramao financeira a ser submetido periodicamente ao Ministrio da Sade pela
entidade contratada;
a4) fixao de metas quantificadas a ser atingidas anualmente pela entidade
contratada com relao aos programas de execuo continuada previstos no plano
operacional do contrato de gesto;
a5) reviso dos indicadores e metas utilizados na avaliao da execuo dos
contratos de gesto, adequando-os periodicamente a alteraes significativas das
condies vigentes quando da sua assinatura, mediante repactuao dos ndices a
ser alcanados, de modo que estes possam efetivamente servir aferio do desem-
penho da entidade contratada;
b) quando da assinatura de contratos de gesto no mbito desse Ministrio:
b1) estipulao do valor global a figurar em clusula do contrato, especifi-
cando a parcela da despesa a ser executada em cada exerccio, atentando para a
correspondncia com o plano plurianual elaborado em acordo com a entidade
partcipe;
b2) criao de instrumento de programao financeira a ser submetido peri-
odicamente ao MS pelas entidades partcipes de contrato de gesto como forma de
orientar as liberaes financeiras por parte do Ministrio;
b3) elaborao de diagnstico das atividades a ser administradas por meio de
contrato de gesto, com o objetivo de subsidiar a definio de indicadores e o acor-
do sobre os respectivos ndices que serviro de parmetros para a avaliao da exe-
cuo do contrato;
c) elaborao anual de avaliao do cumprimento do Contrato de Gesto
firmado com a APS, de acordo com do art. 3, XIII da Lei n 8.246/91;
IV) seja determinado aos Exm Srs. Ministros da Sade, da Fazenda e da
Administrao Federal e Reforma do Estado que adotem providncias para que, no
prazo de noventa dias, seja regularizada a relao jurdica existente entre a Associ-

264
ao das Pioneiras Sociais e a Unio, em decorrncia da extino, em 28.12.96, do
Contrato de Gesto previsto pela Lei 8.246/91;
V) seja recomendado ao Exm Sr. Ministro da Administrao Federal e Re-
forma do Estado que providencie a elaborao de estudo sobre a incluso do proce-
dimento de reavaliao dos bens imveis entre as atribuies do liquidante de rgos
e entidades que venham a ser extintas em decorrncia de incluso no Programa
Nacional de Publicizao, com vistas a uma melhor avaliao dos custos dos servi-
os e bens produzidos pelas organizaes sociais que vierem a administr-los;
VI) quando da reviso das disposies contidas na IN/TCU n 12/96, seja
estudada a incluso de duas outras alneas no inciso III, art. 22 daquele normativo,
que trata dos ttulos especficos que devem constar do Relatrio do Controle Inter-
no, requerendo anlise e avaliao relativas a:
a) transferncias e recebimentos de recursos mediante convnio, acordo, ajuste
e outros instrumentos congneres, bem como a ttulo de subveno, auxlio e contri-
buio, destacando, dentre outros aspectos, a observncia s normas legais e regula-
mentos pertinentes, a correta aplicao dos recursos e o atingimento dos objetivos
colimados;
b) regularidade dos processos de aquisio e contratao quanto obedin-
cia aos princpios bsicos previstos no caput do art. 3o da Lei n 8.666/93, referentes
Entidade regida pela Lei n 8.246/91;
VII) seja esclarecido APS que o Plano Plurianual das atividades da Associ-
ao, previsto nos incisos XII e XIV, art. 3 da Lei n8.246/91 e no subprograma
1.1.01.03 do Plano Operacional do Contrato de Gesto, deve estabelecer, para cada
uma das unidades da Rede, as diretrizes, objetivos e metas da administrao para
o gasto com investimento e despesas relativas aos programas de execuo continu-
ada. Para esse fim, as diretrizes devem conter orientaes ou princpios que nortearo
a captao, gesto e gastos de recursos durante o perodo, com vistas a alcanar os
objetivos da Entidade. Os objetivos devem discriminar os resultados que se preten-
de alcanar com a execuo das aes da Entidade, com vistas superao das
dificuldades diagnosticadas. As metas devem ser a traduo quantitativa dos objeti-
vos;
VIII) seja determinada a juntada dos presentes autos s contas da Associao
das Pioneiras Sociais relativas ao exerccio de 1997.

o Relatrio.

VOTO
Submeto considerao deste Plenrio os resultados da auditoria realizada
na Associao das Pioneiras Sociais - APS com o objetivo de efetuar o acompanha-
mento previsto no inciso XIV, do art. 3, da Lei n 8.246, de 22.10.91.
A referida lei autorizou o Poder Executivo a instituir o Servio Social Aut-
nomo Associao das Pioneiras Sociais, pessoa jurdica de direito privado sem

265
fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pblica, com o objetivo de pres-
tar assistncia mdica qualificada e gratuita a todos os nveis da populao e de
desenvolver atividades educacionais e de pesquisa no campo da sade, em coopera-
o com o Poder Pblico.
A Associao das Pioneiras Sociais veio a ser instituda com o Decreto n
371, de 20.12.91, e para operacionalizao do disposto na Lei n 8.246/91 foi cele-
brado, em 27.12.91, um Contrato de Gesto entre a APS e a Unio, cuja Clusula
Dcima estipula que:
O presente CONTRATO DE GESTO vigorar pelo prazo de 5 (cinco)
anos, a contar da data de sua assinatura, sendo automaticamente prorrogado por
iguais e sucessivos perodos, nos termos do inciso III do art. 3 da Lei n 8.246/91
(grifei).
Conforme assinalado pela equipe de auditoria, a parte final da Clusula D-
cima do Contrato de Gesto est em desacordo com a Lei n 8.246/91, que no inciso
XIV do art. 3 estabelece:
XIV o Tribunal de Contas da Unio fiscalizar a execuo do contrato de
gesto durante o seu desenvolvimento e determinar, a qualquer tempo, a adoo
das medidas que julgar necessrias para corrigir falhas ou irregularidades que iden-
tificar, incluindo, se for o caso, a recomendao do afastamento de dirigentes ou da
resciso, pelo Ministrio da Sade, do referido contrato, que somente ser renovado
se a avaliao final da execuo do plano plurianual demonstrar a consecuo dos
objetivos preestabelecidos (grifei).
Por outro lado, saliento que o disposto no inciso III, do art. 3, da citada lei,
no autoriza a renovao automtica que foi introduzida no Contrato de Gesto. O
referido dispositivo legal prescreve que:
III observado o disposto nesta Lei, o Ministrio da Sade e a Secretaria da
Administrao Federal definiro os termos do contrato de gesto, que estipular
objetivamente prazos e responsabilidades para sua execuo e especificar, com
base em padres internacionalmente aceitos, os critrios para avaliao do retorno
obtido com a aplicao dos recursos repassados ao Servio Social Autnomo As-
sociao das Pioneiras Sociais, atendendo ao quadro nosolgico brasileiro e res-
peitando a especificidade da entidade (grifei).
vista dos dispositivos acima reproduzidos, verifica-se que a exigncia cons-
tante do texto legal renovao condicionada ao resultado da avaliao no foi
inserida no Contrato de Gesto, havendo to-somente a previso de prorrogao
automtica, que ocorreu de fato ao trmino do prazo inicialmente ajustado.
Entendo ser necessrio alertar o Ministrio da Sade e a direo da Associa-
o das Pioneiras Sociais que, doravante, a renovao do contrato dever ser condi-
cionada avaliao final prevista no inciso XIV, do art. 3, da Lei n 8.246/91.
A despeito de eventuais dvidas sobre a validade do dispositivo contido no
contrato autorizando a prorrogao automtica, discordo da opinio manifestada
pela equipe de auditoria no que diz respeito aos repasses de recursos do Ministrio
da Sade APS aps 28.12.96 no terem amparo legal, posto que as transferncias

266
realizadas estavam formalmente autorizadas nas leis oramentrias anuais em dota-
es especficas para esse fim.
O Ministrio da Sade, durante todo o prazo de execuo do contrato, no
promoveu o acompanhamento previsto na Lei n 8.246/91, realizando apenas uma
tentativa que no foi adiante no ano de 1993. O Poder Pblico perdeu com isso uma
excelente oportunidade de testar na prtica uma nova experincia, deixando de acu-
mular conhecimentos que hoje com o apregoado Programa Nacional de Publicizao
seriam de suma importncia. A interao entre o Ministrio e a APS, fator indispen-
svel para validar esse novo modelo de gesto, no ocorreu. Na realidade, a APS
no teve durante todo o perodo de execuo do contrato nenhuma assistncia do
Ministrio da Sade.
A Administrao Pblica no pode se limitar a repassar recursos, preciso
instituir mecanismos que assegurem a consecuo dos objetivos preestabelecidos.
Um contrato de gesto no pode e nem deve ser uma mera declarao de intenes,
como bem demonstrou a equipe de auditoria nos comentrios feitos a respeito do
tema. essencial que, no Plano Plurianual das atividades da Associao, as diretri-
zes, objetivos e metas sejam claramente definidos e particularizados para cada uma
das unidades da Rede.
Entendo que as sugestes apresentadas, com vistas ao aperfeioamento dos
futuros contratos de gesto, so em sua maioria apropriadas e se forem observadas
pelo Ministrio da Sade dotaro o rgo de instrumentos mnimos para o acompa-
nhamento e avaliao de contratos da espcie. No entanto, deixo de acolher a suges-
to no sentido de que seja determinada a incluso de clusula estipulando o valor
global e a parcela da despesa a ser executada em cada exerccio, uma vez que sendo
os recursos provenientes do Oramento da Unio essa clusula seria, a meu ver,
ineficaz, pois cabe ao Congresso Nacional dispor sobre os oramentos anuais.
No que concerne proposio relacionada com o estabelecimento, no
contrato de gesto, de indicadores e padres para nortear a fixao de remunera-
o, entendo que a determinao deve ser extensiva remunerao dos mem-
bros da Diretoria. Embora a competncia para fixar a remunerao dos
empregados seja da Diretoria e a dos membros desta seja do Conselho de Admi-
nistrao, acredito que os parmetros para fix-las devam ser definidos com a
participao do Ministrio da Sade. bom lembrar que em 1996 a despesa de
pessoal da APS foi de R$ 75,3 milhes, correspondendo a 46,3% do montante
repassado pelo Ministrio no exerccio.
Com relao determinao sugerida no que se refere confeco do
Plano Plurianual, esclareo que na prestao de contas da APS do exerccio de
1997, est inserida cpia do referido Plano para o perodo de 1997 a 2000, apro-
vado pelo Conselho de Administrao da Entidade no decorrer deste ano, sendo
assim, ante esse fato superveniente, torna-se dispensvel a medida proposta.
Quanto ao registro da contratao, a partir do segundo semestre de 1995,
de firma de auditoria independente para a realizao de auditoria interna no
Centro de Tecnologia da Rede Sarah CTRS, parece-me, a princpio, uma

267
disfuno, haja vista que a Associao tem em sua estrutura organizacional uni-
dade especfica para o desempenho das funes de auditoria interna. Por isso,
entendo que se deva solicitar a remessa de cpias dos contratos firmados para a
realizao de auditorias internas no CTRS, bem como justificativas para as
contrataes de firmas de auditoria independente.
Outras questes muito importantes abordadas pela equipe de auditoria
so as relativas ao prazo para apresentao das contas e ao parecer sobre o cum-
primento do contrato de gesto. Os incisos XII e XIII do art. 3 da Lei n 8.246/
91 estabelecem que:
XII o Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais
apresentar anualmente ao Ministrio da Sade e ao Tribunal de Contas da Unio,
at 31 de janeiro de cada ano, relatrio circunstanciado sobre a execuo do
plano no exerccio findo, com a prestao de contas dos recursos pblicos nele
aplicados, a avaliao do andamento do contrato e as anlises gerenciais cab-
veis;
XIII no prazo de trinta dias, o Ministrio da Sade apresentar parecer
sobre o relatrio do Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Soci-
ais ao Tribunal de Contas da Unio, que julgar a respectiva prestao de con-
tas e, no prazo de noventa dias, emitir parecer sobre o cumprimento do contrato
de gesto.
Diferentemente do ponto de vista defendido pela equipe de auditoria, en-
tendo que a Lei Orgnica deste Tribunal (Lei n 8.443/92) no revogou os incisos
retro transcritos da Lei n 8.246/91, pois nenhuma das condies previstas no
1, do art. 2, do Decreto-lei n 4.657/42 (Lei de Introduo ao Cdigo Civil
Brasileiro) est presente. Segundo o referido dispositivo legal, A lei posterior
revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incom-
patvel ou quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior.
Ademais, na Lei n 8.443/92 no h dispositivo especfico acerca de prazo para
apresentao de contas.
Assim sendo, a Associao das Pioneiras Sociais deve ser alertada de que o
prazo para apresentao de suas contas ao Ministrio da Sade e ao Tribunal o
indicado no inciso XII, do art. 3, da Lei n 8.246/91 ou seja 31 de janeiro de cada
ano. De igual modo, deve-se esclarecer ao Ministrio da Sade que ele ter de envi-
ar ao Tribunal, no prazo de trinta dias, parecer sobre as contas prestadas pela APS,
de acordo com o inciso XIII do mesmo artigo.
Cabe destacar, ainda, que, no citado inciso XIII, foi atribuda ao Tribunal a
obrigatoriedade de, no prazo de noventa dias contados da remessa do parecer do
Ministrio da Sade, emitir parecer sobre o cumprimento do contrato de gesto.
Conforme ressaltado pela equipe de auditoria, a manifestao do Tribunal sobre as
contas da Associao das Pioneiras Sociais tem sido feita de forma global, inexistindo
um pronunciamento em separado sobre a execuo do multicitado contrato.
No obstante inexista definio especial dos mecanismos a serem utilizados
pelo Tribunal para realizar o acompanhamento do Contrato de Gesto firmado entre

268
a APS e a Unio, a execuo do contrato tem sido acompanhada por meio das pres-
taes de contas e de auditorias realizadas anualmente. Durante o perodo de 1992 a
1997, apenas em um exerccio o Tribunal no realizou auditoria visando fiscaliza-
o de que trata a Lei n 8.246/91.
De modo geral, os subprogramas que compem o Plano Operacional anexo
ao Contrato de Gesto foram em sua maioria cumpridos ou tiveram seus objetivos
parcialmente atendidos, conforme salientou a equipe de auditoria em tpico espec-
fico, reproduzido integralmente no Relatrio que antecede este Voto. As causas para
o atraso verificado na consecuo de alguns subprogramas no podem ser atribudas
exclusivamente Direo da APS. Caso o Ministrio da Sade tivesse exercido a
superviso que lhe compete, bem possvel que os resultados alcanados fossem
mais expressivos, especialmente os relativos ao 4 objetivo do contrato: gerar es-
tatsticas confiveis que permitam avaliar a qualidade e os custos dos servios de-
senvolvidos em sua Rede Hospitalar.
Dos quatro objetivos do contrato de gesto, o acima citado foi o que apresen-
tou pior desempenho. O sistema de apurao de custos desenvolvido pela Entidade
ainda tem muitas limitaes e no foi possvel a gerao de padres e estatsticas
confiveis com vistas ao controle e avaliao.
Por fim, cumpre salientar que as prestaes de contas da Associao das
Pioneiras Sociais relativas aos exerccios financeiros de 1996 e 1997 ainda esto
sendo instrudas na 4 SECEX. Creio ser de todo oportuno determinar quela Uni-
dade Tcnica que priorize o exame desses processos.
Em face de todo o exposto, Voto por que o Tribunal adote a Deciso que
ora submeto considerao deste Plenrio.

DECISO N 102/99 - TCU - PLENRIO1

1.Processo n: TC 012.099/97-0
2.Classe de Assunto: V- Relatrio de Auditoria
3.Responsvel: Aloysio Campos da Paz Jnior, Diretor Presidente
4.Entidade: Associao das Pioneiras Sociais
5.Relator: Ministro Humberto Guimares Souto
6.Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7.Unidade Tcnica: 4 SECEX
8.Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. determinar ao Ministro de Estado da Sade e direo da Associao
das Pioneiras Sociais - APS que, doravante, na renovao do contrato de gesto,
firmado entre a Unio e a APS, dever ser observada a condicionante contida no
inciso XIV, do art. 3, da Lei n 8.246/91, ou seja, a renovao somente dever ser
feita se a avaliao final da execuo do plano plurianual demonstrar a consecuo
dos objetivos preestabelecidos;

1. Publicada no DOU de 08/04/1999

269
 8.2.determinar, ainda, ao Ministro de Estado da Sade que adote providnci-
as com vistas ao fiel cumprimento do prazo estipulado no inciso XIII, do art. 3, da
Lei n 8.246/91, para remessa a este Tribunal do parecer sobre o relatrio circuns-
tanciado sobre o cumprimento do contrato de gesto, que a Associao das Pionei-
ras Sociais dever apresentar ao Ministrio at 31 de janeiro de cada ano;
8.3. recomendar ao Ministro de Estado da Sade a adoo de medidas no
sentido de que, quando da fixao negociada do conjunto de indicadores relevantes
a serem utilizados na avaliao de desempenho da execuo de contratos de gesto
no mbito daquele Ministrio, em especial no que se refere ao contrato de que trata
a Lei n 8.246/91, os responsveis daquele Ministrio atentem para a viabilidade de
serem tomadas as seguintes medidas:
a) elaborao de estudo sobre a adoo de ndices e pesos para cada um dos
indicadores de desempenho, de modo a aperfeioar a avaliao do grau de realiza-
o das metas fixadas e permitir maior influncia das reas de atividade mais rele-
vantes no resultado final da anlise de desempenho;
b) estabelecimento de indicadores e padres a serem obedecidos quanto
remunerao e vantagens de qualquer natureza atribuveis aos empregados da Enti-
dade e aos seus diretores;
c) fixao de metas fsico-financeiras relativas produo de servios e au-
mento da capacidade instalada (expanso da rede), permitindo planejamento de in-
vestimento e despesas de custeio, bem como a criao de um instrumento de
programao financeira a ser submetido periodicamente ao Ministrio da Sade
pela entidade contratada;
d) fixao de metas quantificadas a serem atingidas anualmente pela entida-
de contratada com relao aos programas de execuo continuada previstos no pla-
no operacional do contrato de gesto;
e) reviso dos indicadores e metas utilizados na avaliao da execuo dos
contratos de gesto, adequando-os periodicamente a alteraes significativas das
condies vigentes quando da sua assinatura, mediante repactuao dos ndices a
serem alcanados, de modo que estes possam efetivamente servir aferio do
desempenho da entidade contratada;
f) elaborao de diagnstico das atividades a serem administradas por meio
de contrato de gesto, com o objetivo de subsidiar a definio de indicadores e o
acordo sobre os respectivos ndices que serviro de parmetros para a avaliao da
execuo do contrato;
8.4. recomendar ao Ministro do Oramento e Gesto que providencie a ela-
borao de estudo sobre a incluso do procedimento de reavaliao dos bens im-
veis entre as atribuies de liquidantes de rgos e entidades que venham a ser
extintas em decorrncia do Programa Nacional de Publicizao, com vistas a uma
melhor avaliao dos custos dos servios e bens produzidos pelas organizaes so-
ciais que vierem a administr-los;
8.5. determinar ao Diretor-Presidente da Associao das Pioneiras Sociais a
adoo de providncias no sentido de que:

270
 a) seja fielmente observado o prazo previsto no inciso XII, do art. 3, da Lei
n 8.246/91 (31 de janeiro de cada ano) para apresentao ao Ministrio da Sade e
a este Tribunal do relatrio indicado no citado dispositivo legal;
b) o Plano Plurianual das atividades da Associao, previsto nos incisos XII
e XIV, do dispositivo legal citado no item anterior e no subprograma 1.1.01.03 do
Plano Operacional do Contrato de Gesto, contemple, para cada uma das unidades
da Rede, as diretrizes, objetivos e metas da administrao para os gastos com inves-
timentos e despesas relativas aos programas de execuo continuada, devendo as
metas ser a traduo quantitativa dos objetivos;
c) sejam os procedimentos administrativos ajustados ao entendimento do Tri-
bunal Superior do Trabalho, firmado em seu Enunciado n 108, com o objetivo de
prevenir a autuao pelo rgo federal de fiscalizao do trabalho, a exemplo do
ocorrido em 1996 no Hospital do Aparelho Locomotor de Belo Horizonte;
d) sejam institudos registros especficos para os bens pertencentes ao
patrimnio da Unio, sob sua administrao, de modo que a parcela de depreciao
proveniente desses bens, os quais devem ser previamente reavaliados, passe a ser
agregada ao custo dos servios produzidos;
e) adote providncias com vistas a completar a implementao dos
subprogramas vinculados ao quarto objetivo previsto no contrato de gesto;
8.6. solicitar ao Diretor-Presidente da Associao das Pioneiras Sociais que
envie a este Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias, cpias dos contratos firmados, a
partir do segundo semestre de 1995, com empresas de auditoria independente para
realizao de auditorias internas no Centro de Tecnologia da Rede Sarah CTRS,
bem como justificativas para as contrataes, haja vista que a Associao tem uma
unidade especfica de auditoria interna em sua estrutura organizacional;
8.7. determinar Secretaria-Geral de Controle Externo - SEGECEX que ana-
lise, oportunamente, relativamente prestao de contas da Associao das Pionei-
ras Sociais, a convenincia de introduzir nos itens relativos ao Relatrio do Controle
Interno a necessidade de pronunciamento sobre:
a) transferncias e recebimentos de recursos mediante convnio, acordo, ajuste
e outros instrumentos congneres, bem como a ttulo de subveno, auxlio e contri-
buio, destacando, dentre outros aspectos, a observncia s normas legais e regula-
mentos pertinentes, a correta aplicao dos recursos e o atingimento dos objetivos
colimados;
b) regularidade dos processos de aquisio e contratao quanto obedin-
cia aos princpios bsicos previstos no caput do art. 3 da Lei n 8.666/93, referentes
Entidade instituda em conformidade com a Lei n 8.246/91;
8.8. encaminhar cpias desta Deciso, bem como do Relatrio e Voto que a
fundamentam, aos Senhores Ministros da Sade, da Fazenda e do Oramento e Ges-
to, bem como Direo Geral da Associao das Pioneiras Sociais, para conheci-
mento;
8.9. determinar 4 SECEX que adote providncias com vistas a agilizar a
anlise das prestaes de contas da Associao das Pioneiras Sociais relativas aos
exerccios financeiros de 1996 e 1997, que se encontram ainda em instruo, aten-
tando para a obrigatoriedade de emisso de parecer sobre o cumprimento do contra- 271
to de gesto, prevista no inciso XIV, do art. 3, da Lei n 8.246/91;
8.10. determinar a juntada deste processo s contas da Associao das Pio-
neiras Sociais relativas ao exerccio de 1997.