CEPAL Velhas e Novas Ideias Octavio Rodrigues

CEPAL: velhas e novas idias1
Octavio Rodriguez, Oscar Burgeo, Adela Hounie, Luca Pittaluga
Introduo
Como se sabe, a CEPAL cunhou a expresso dcada perdida para

designar os anos 80, referindo-se ao marcante retrocesso que caracterizou o
desenvolvimento latino-americano nesse perodo. O comportamento da renda per
capita ilustra, de maneira sinttica, o significado de tal expresso: at 1989, era
equivalente ao que j se havia alcanado na regio treze anos antes.
Diversos so os traos negativos que caracterizam o desempenho
econmico do perodo: os graves desequilbrios macroeconmicos, as
dificuldades para super-los e o peso da inrcia recessiva que envolvem; a
acentuao dos problemas do setor externo, em que o forte passivo da dvida
soma-se ao desajuste entre o carter da demanda internacional e a composio das
exportaes latino-americanas; o marcante atraso na incorporao da tecnologia e
a paralela obsolescncia dos ativos fixos; o significativo aumento do subemprego,
assim como do desemprego aberto.
Reconhecer esses traos de intensidade e importncia relativa variveis,
segundo cada caso no implica negar que foram capazes de induzir mudanas de
sinal positivo. Os anos 80 podem ser vistos tambm como um perodo de
aprendizagem dolorosa. Na poltica, esta se expressa na tendncia geral
consolidao de sociedades pluralistas, com disposio de adotar formas
democrticas de governo. Na economia, manifesta-se na busca persistente de
meios idneos para resolver os distintos problemas e desequilbrios, e no que tal
busca implica em termos de mudanas no aparelho de Estado e em seus meios de
ao.
At o final dos anos 80, os documentos da Comision Economica para
America Latina y el Caribe (CEPAL) adquirem uma caracterstica de claro
otimismo, enquanto o desenvolvimento perdido e a dura aprendizagem que trouxe
consigo passaram a ser percebidos como um ponto de inflexo entre o padro de
desenvolvimento precedente e uma fase no de todo delineada, porm distinta, na
qual o desenvolvimento pode ser retomado com novas caractersticas e novo
impulso.
Alm disso, a Secretaria da CEPAL decide apresentar aos governos de
seus Estados-membros uma proposta para o desenvolvimento mediante a qual a
regio recupere um caminho de crescimento intenso, baseado na incorporao
(1) Traduzido do espanhol por Fernando Nogueira da Costa.
Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

acelerada e difundida de progresso tcnico, de modo a sustentar sua
competitividade internacional e a forte expanso de suas exportaes, com um
esforo simultneo para ir logrando padres de eqidade cada vez mais
adequados. Tais so os grandes objetivos da estratgia que se chamou
transformao produtiva com eqidade.2
Convm antecipar que esta estratgia se acha fortemente influenciada pelo
modo de ver o amplo e intenso processo de avano tcnico verificado em anos
recentes, e as mudanas que induz ou as tendncias que gera na economia
internacional. O substrato analtico das novas posturas cepalinas refere-se, pois, a
dois mbitos temticos o progresso tcnico e a sua difuso na economia mundial
coincidentes com os que foram privilegiados por Prebisch em sua concepo do
sistema centro-periferia. Da que vivel traar um paralelo entre os contedos
bsicos de ambas as vises, ou, de outra forma, entre os fundamentos do enfoque
estruturalista do subdesenvolvimento e os correspondentes s posies do
denominado enfoque neoestruturalista.3
Tal comparao pode resultar til para percebermos certos matizes-chave
das idias geradoras de Prebisch, bem como o valor que ainda hoje mantm,
porm, na verdade, as introduz com a aspirao a tornar mais clara a apresentao
das idias e propostas atuais da CEPAL.
A primeira seo do artigo traz uma breve e simplificada resenha destas
ltimas. A segunda resume a concepo do sistema centro-periferia. A terceira
indaga sobre certas implicaes dessa concepo, no que se refere anlise do
progresso tcnico e da economia internacional, e faz um contraponto entre as
percepes originria e atual destes temas. Finalmente, a quarta seo procura
ordenar certas perguntas sobre a nova proposta da CEPAL para o
desenvolvimento latino-americano, em que se questiona a viabilidade da
incorporao acelerada do progresso tcnico na qual a mesma se funda, e tambm
a sua viabilidade social.
1. Transformao produtiva com eqidade
Como j se sugeriu, a chave da estratgia que leva este nome consiste na

incorporao sustentada de progresso tcnico, de modo a lograr um incremento
(2) Sob este ttulo foi submetida ao 23o perodo de sesses da CEPAL, em 1989 (Documento
LC/G.1601-P, Santiago de Chile, 1990). Dois anos depois, no perodo seguinte, a Secretaria consolida e reitera
uma proposta similar no documento Eqidad e transformacin productiva (CEPAL, 1992b). Um terceiro
documento possui importncia semelhante dos dois anteriores: Educacin y conocimiento (CEPAL/UNESCO,
1992).
(3) Esta denominao engloba os pontos de vista sobre o subdesenvolvimento latinoamericano e sobre
as estratgias requeridas para super-lo contidos num conjunto de documentos recentes elaborados pela CEPAL
e por autores direta ou indiretamente vinculados a esse rgo. A bibliografia anexa refere-se a vrios deles.
80 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

tambm sustentado da competitividade internacional, o qual implicaria uma
mudana na vinculao entre os mercados interno e externo, ou seja, no padro de
insero internacional da economia em foco. Por sua vez, tal mudana deve ser
vista em estreita associao com as transformaes que se produzem na estrutura
setorial da produo ou, com mais propriedade, na articulao produtiva,
globalmente considerada. Ademais, tem-se presente que as mudanas na
articulao produtiva e insero internacional devem ser tomadas como
resultantes do comportamento de determinados agentes econmicos que, em
definitivo, as introduzem e impulsionam sua continuidade.
Assim, a transformao produtiva com eqidade se define com base em
um critrio geral, relacionado com a alta da competitividade apontada pelo
progresso tcnico, e, assim, em trs grandes linhas: a insero internacional, a
articulao produtiva e o papel dos agentes.4 A seguir, examina-se cada um destes
elementos-chave da estratgia proposta.
1.1. A competitividade autntica
Tal expresso sintetiza o critrio geral proposto, cujos fundamentos se

enrazam em duas noes complementares, uma no aspecto microeconmico e
outra de cunho macroeconmico. A primeira aplica-se a um bem ou servio;
neste caso, torna-se competitivo quando se consegue, ao menos, sustentar os
padres de eficincia vigentes no resto do mundo quanto utilizao de recursos e
qualidade do produto ou servio oferecido (CEPAL, 1990b:70).
De fato, no se trata apenas de lograr ou alcanar esses padres de
eficincia, mas de sustent-los ou mant-los; e isto supe a incorporao contnua
de progresso tcnico, que se define com a capacidade de imitar, adaptar e
desenvolver processos de produo, bens e servios antes inexistentes em uma
economia (CEPAL, 1990b).
A necessria continuidade do progresso tcnico constitui um primeiro
aspecto a destacar, quando se quer perceber as idias que sobre o mesmo
subjazem na estratgia proposta.
Quanto ao critrio macroeconmico, afirma-se que uma economia pode
ser considerada competitiva se tem a capacidade de incrementar (ou ao menos
sustentar) sua participao nos mercados internacionais com uma alta simultnea
do nvel de vida da populao (CEPAL, 1990b).
(4) Em torno dessas linhas pode-se articular objetivos mais especficos, que por sua vez se transformam
em recomendaes de poltica econmica, numa srie de mbitos. Tais nexos no sero aqui considerados,
desnecessrios para os fins propostos. A ttulo de exemplo, cabe mencionar que o apoio reinsero
internacional chega a proposto desagregadamente em quatro mbitos principais: a poltica comercial e cambial, a
poltica tecnolgica, a capacitao de mo-de-obra e a criao de empresas. A respeito, pode-se consultar
CEPAL (1990b, cap.5:102-3).
Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 81

Convm examinar as implicaes desta afirmativa, segundo a qual
ascender competitividade autntica e mant-la requer a alta persistente do nvel
de vida, ou, enfim, dos salrios.
Temporariamente, os salrios baixos ou a dotao favorvel de recursos
naturais podem servir de base para penetrar em determinados mercados ou
ampliar a participao em outros. Entretanto, esta possibilidade, baseada na
abundncia relativa de fatores, tende a ser contraposta pelo prprio progresso
tcnico, que vai gerando novos processos ou produtos em que se compensam os
diferenciais de custos implcitos em tal abundncia.
Assim, considerar a alta de salrios como um requisito da competitividade
uma postura relacionada com o suposto de que o progresso tcnico vem se
dando com particular intensidade ou dinamismo. Isto constitui um segundo
aspecto a destacar, quanto ao modo de perceb-lo.
A alta de salrios se configura como o critrio fundamental para
diferenciar competitividade autntica e espria. Tal como se definiu
anteriormente, a competitividade autntica enquanto se associa com a absoro
permanente do progresso tcnico, nica base durvel de continuidade.
esta base a que se torna visvel no aumento de salrios e de nveis de
vida; e ela resulta, portanto, indispensvel sob o ngulo da obteno de tendncias
na distribuio de renda de acordo com padres de eqidade mais adequados.
Consideremos agora o critrio segundo o qual a competitividade supe a

atitude de uma economia para aumentar sua participao nos mercados
internacionais.
Este segundo requisito se associa, por um lado, a certo modo de ver o
progresso tcnico, que se considera como forma importante de concorrncia, e,
por outro, admisso sobre sua considervel intensidade, que faz com que a
concorrncia baseada nele possa tambm realizar-se fora das fronteiras.
A tecnologia no pode ser (concebida como) um conjunto de
combinaes conhecidas de insumos ou ....um pool de conhecimentos utilizveis
livremente sem custo (CEPAL, 1990b). Na realidade, o que se constata, tanto
num mesmo mercado como entre distintos pases, que coexistem tcnicas e
produtos melhores e piores, e que estas disparidades no constituem uma exceo,
mas sim um trao caracterstico do desenvolvimento industrial.
A explicao subjacente consiste em que a tecnologia no um bem livre.
Isto implica que existem formas de apropriao desse bem que encontram
respaldo jurdico completo, como as regulaes de marcas e patentes e o
resguardo da propriedade intelectual. Porm, importa destacar uma admisso
adicional relativa ao progresso tcnico que tambm subjaz na estratgia proposta.
Entende-se que o mesmo se gera e incorpora mediante um processo interno s
empresas; dito de outro modo, postula-se que a capacidade de inovar prpria de

cada empresa, e que em boa medida depende de condies peculiares de cada
uma.
Tendo em conta que as inovaes se gestam nas empresas e so por elas
apropriadas, entende-se que tm um papel muito importante no logro de maiores
nveis de rentabilidade, e por fim se transformam num mecanismo de
concorrncia de grande relevncia. Sob outro ngulo, a concorrncia que se
produz mediante o progresso tcnico vista como um elemento de peso na
explicao do dinamismo que o prprio progresso tcnico vem mostrando. Com
efeito, segundo se afirma, a empresa que introduz inovaes logra em geral
aumentar sua participao no mercado, criando assim uma presso sobre seus
competidores, que procuraro imitar e no possvel superar a inovao inicial.
Origina-se desta forma um processo evolutivo de inovao de tcnicas e produtos
melhores que do lugar ao constante deslocamento da fronteira tecnolgica
(CEPAL, 1990b).
A concorrncia atravs do progresso tcnico e este constante

deslocamento da fronteira tecnolgica no se do somente dentro de cada
economia; tambm se produzem a nvel internacional. Tambm esta percepo se
apoia num argumento microeconmico e em outro macroeconmico.
O prprio progresso tcnico permite competir internacionalmente, pois, s
vezes, a reduo de custos ou os incrementos de qualidade permitem transpor
barreiras tarifrias e outras restries; porm, sob o ponto de vista das empresas,
tal concorrncia s vezes necessria, j que em diversos ramos o acesso a
maiores mercados se configura como um requisito para diluir os custos da prpria
inovao.
Por outro lado, em mltiplos ramos e bens de tecnologia muito dinmica a
manuteno de nveis de proteo elevados pode significar inibir-se do estmulo
da concorrncia internacional, e por fim impedir-se o acesso s vantagens
comparativas (ou competitivas), no conjunto da economia.
1.2. A insero internacional
Parte das consideraes anteriores refere-se tambm primeira grande

linha estratgica, enquanto delas se infere que um objetivo-chave do
desenvolvimento latino-americano consiste em lograr uma reinsero muito
dinmica nos mercados internacionais, o que envolve um ritmo de crescimento
das exportaes superior ao do produto, ou ao menos uma forte taxa de expanso
das mesmas.
Ver-se-, em seguida, que este desideratum associa-se a certo modo de ver
o impacto do progresso tcnico sobre a economia mundial e, mais adiante, que tal

viso se reflete em outras percepes relativas Amrica Latina, que se referem
s possibilidades desse desenvolvimento de tipo extrovertido.
Segundo se induz, o progresso tcnico, contnuo e intenso, tende ademais

a universalizar-se, atravs da intensificao da concorrncia internacional; essa
intensificao acompanha uma tendncia paralela globalizao da economia
mundial. E isto sem temor (sin desmedro) de reconhecer que existem foras que
operam em sentido contrrio (impulsionando o aumento da proteo) em diversos
mercados, ou que a globalizao pode dar-se mediada ou ento distorcida pela
formao de grandes blocos econmicos.
Outro aspecto a destacar nas idias recentes da CEPAL diz respeito ao
reconhecimento explcito de uma peculiaridade adicional do progresso tcnico:
seu carter desigual ou diferenciado, segundo setores, ramos ou sub-ramos.
Esta diferenciao est por trs de certas tendncias perceptveis no
comrcio internacional. O comrcio internacional de manufaturas se expandiu a
um ritmo mais elevado que o comrcio mundial total e esta diferena maior
naquelas regies que contm um grau mais elevado de inovao tecnolgica
(CEPAL, 1990b:77). Assim, assinala-se que a possibilidade de ingressar nos
mercados internacionais sobre bases slidas depende muito da capacidade de cada
pas ou economia para seguir as tendncias tecnolgicas internacionais,
(CEPAL, 1990b) vale dizer, da atitude para gerar ou incorporar avano
tecnolgico naqueles ramos de ponta em que o mesmo real ou potencialmente
mais dinmico. Dito de outro modo: penetrar aqueles mercados e manter-se neles
implica inovar atravs da nica via que no se esgota: a agregao de valor
intelectual aos bens e servios exportados, (CEPAL, 1990b) ou seja, pela via da
agregao de conhecimento.
Por outro lado, como j se assinalou, furtar-se ao estmulo da
concorrncia nos ramos de ponta pode implicar submet-los ao atraso tecnolgico,
com efeitos negativos em outros ramos e em sua atitude de inovao. Da que a
proteo tenda a baixar nas primeiras, e que a globalizao tenda a dar-se
preferencialmente nelas. Por contraste, nos ramos de progresso tcnico lento vm
se mantendo diversas formas de proteo e outras novas aumentam seu nvel
efetivo.
Estas tendncias protecionistas, associadas diferenciao do progresso

tcnico e a seu reflexo nos modos como se expande o comrcio, delineiam um
horizonte de dificuldades para a reinsero dinmica na economia internacional,
no caso de pases que partem de uma manifesta situao de atraso tecnolgico,
como os da Amrica Latina.
Entretanto, observa-se que o carter incipiente do desenvolvimento de
algumas tecnologias novas abre oportunidades de participar de seu

desenvolvimento futuro, em particular quando este puder se sustentar sobre
conhecimentos de fcil acesso ou de livre disponibilidade. Com isso, surgem
virtuais possibilidades de acesso a nichos de mercado, bases para a reinsero
dinmica (CEPAL, 1992b:111).
Por outro lado, concebe-se que as tecnologias novas e de maior
dinamismo tambm contribuem transformao dos processos produtivos
naqueles ramos de menor dinamismo tecnolgico atual. A possibilidade de
dinamizar as exportaes com base neles percebida como estreitamente
vinculada a mudanas na articulao produtiva que se configuram como viveis.
1.3. Articulao produtiva
Nos pontos anteriores referiu-se que o progresso tcnico considerado

contnuo e intenso; no precedente, que se o v como diferenciado. A tais
caractersticas se agrega outra: a ampla difuso das tecnologias que se vm
gerando recentemente. Esta caracterstica tem implicaes quanto segunda linha
estratgica, a articulao produtiva, e atravs dela quanto viabilidade de uma
reinsero internacional dinmica das economias da rea.
Segundo se assinala, em perodos recentes, principalmente em funo da
grande difuso das tecnologias da informao (microeletrnica, computao e
telecomunicaes), a incorporao de progresso tcnico vem se realizando em
uma muita ampla gama de bens e servios. Sua incorporao se dissemina em
mltiplos ramos industriais, inclusive em muitos processadores de bens de
consumo relativamente simples. Assim, por exemplo, na indstria de alimentos
vai se tornando possvel o cumprimento de uma srie de especificaes que a
assemelha, quanto ao contedo tecnolgico, s manufaturas no baseadas em
recursos naturais. Assim como, no somente certos ramos produtores de bens
durveis de consumo, mas tambm outros mais simples, como os de calado e
vesturio, passaram a ser intensivos em desenho, de tal modo que demandam a
aplicao crescente de tecnologias da informao na fase do desenho
propriamente dito, e tambm nas etapas de fabricao e comercializao.
A disseminao das novas tcnicas no se limita ao setor manufatureiro.
Tambm se aplica prospeo de recursos naturais, classificao de solos e
otimizao de seu uso, ao processo de produo agrcola propriamente dito e ao
processamento de matrias-primas bsicas. considervel, da mesma forma, sua
difuso no mbito dos servios, em que se aplicam amplamente nos de tipo
financeiro; sua presena resulta tambm significativa nas etapas de
comercializao da produo em nvel de empresas, no comrcio propriamente
dito e no transporte.

Nas economias de maior desenvolvimento, a difuso das tecnologias da
informao faz com que a articulao no interior de cada ramo e entre eles
tambm se modifique. Um exemplo extremo pode contribuir para esclarecer o
ponto. As tcnicas que se difundem no s incidem em processos e produtos, mas
tambm em outros e muitos variados aspectos da organizao empresarial. H
empresas que cortam partes das tarefas produtivas ou da prestao de servios
para contrat-las em outras empresas, s quais, por vezes, elas mesmas contribuem
para constituir ou consolidar. Naturalmente, esta uma fonte de mudana na
articulao produtiva que envolve diretamente as relaes de troca de bens e
servios.
Nos diferentes ramos, e entre eles, mudam tambm as relaes
propriamente tcnicas, ou seja, as que fazem a diviso de trabalho em sentido
estrito: onde, como e quem realiza cada parte do processo produtivo. Mudam
tambm a articulao no mbito das trocas e os modos de relacionamento
institucional em que estas se fundam. Quanto prestao de servios, no s se
diversifica e amplia, mas tambm se alteram seus modos de articulao e os de
contratao.
Alm dessas consideraes gerais, porm justamente com base na

percepo da mudana tcnica nelas contidas, h outras relativas estratgia
proposta para as economias da Amrica Latina. Elas dizem respeito s
articulaes entre o setor industrial, por um lado, e as atividades baseadas na
explorao dos recursos naturais e servios, por outro (CEPAL, 1990b:91).
Diversas so as razes para encarar polticas referentes articulao entre
agricultura e indstria. Entre elas se assinalam a eroso das rendas dos recursos
naturais pela queda dos preos dos produtos primrios, o esgotamento dos
recursos no-renovveis, ou o significativo incremento de seus custos de
explorao, e o peso das subvenes em setores que no podem chegar a ser
competitivos. Assim coloca-se como objetivo aproveitar as possibilidades de
fortalecimento recproco implcitas na articulao (para frente e para trs) da
agricultura com a indstria e de ambas com os servios (CEPAL, 1990b:93).
Alm deste objetivo geral, assinala-se a convenincia de imprimir
poltica de articulao um carter especfico, abandonando a segmentao e
privilegiando conjuntos de medidas que impulsionem o fortalecimento. Esse
efeito tende a lograr-se mediante nfase no apoio ao ncleo agroindustrial, que o
elo da cadeia de produo com maior capacidade de induzir mudanas
tecnolgicas na base primria (CEPAL, 1990b:93-4).
Por outro lado, alerta-se que a continuidade do esforo exportador pode se
frustrar se, como vem sucedendo, proliferarem os incentivos para a produo de
bens transacionveis e se houve descuido com os vnculos diretos e indiretos da
mesma com a produo de bens e servios no-transacionveis. Ressalta-se

tambm que, para garantir a competitividade, adquirem especial importncia os
distintos elementos componentes da logstica interna do processo de
comercializao, tais como a infra-estrutura e a administrao dos meios de
transporte, os sistemas de apoio, etc. Consideraes similares merecem o
subsistema formado pelas telecomunicaes e os servios de informao
eletrnica, crescentemente importantes sob o ngulo da competitividade e do
dinamismo exportador.
A difuso ou disseminao de novas tcnicas implica que se modifiquem

a articulao produtiva e, por isso mesmo, a composio do emprego. Uma
peculiaridade desta mudana a terceirizao da estrutura ocupacional. Por outro
lado, a transformao desta ltima geralmente acompanhada de uma demanda de
qualificaes.
Estas tendncias gerais tambm se cumprem na Amrica Latina.
Entretanto, h especificidades que se associam a grande subemprego estrutural, o
qual, embora subsista na agricultura, tem tendido a concentrar-se nas cidades,
atravs da informalidade urbana. Este problema da terceirizao espria no
de rpida soluo. Dois tipos de polticas se recomendam para enfrent-lo: por um
lado, as destinadas a modificar a informalidade, numa tentativa de articulao
com as atividades de produtividade elevada ou normal (formao de
microempresas, formao profissional, assistncia tcnica e creditcia
privilegiada, etc.) e, por outro, as diretamente assistenciais, paliativas das
condies de pobreza associadas s de baixa produtividade e nvel de renda.
1.4. Papel dos agentes
J se insinuou que admitir a importncia da agregao de valor intelectual

na gerao de progresso tcnico particularmente nos ramos de ponta tem
implicaes que envolvem a base empresarial.
A inovao em processos e produtos se d fundamentalmente no interior
das empresas, de modo que sua capacidade de inovar no pode dissociar-se de
distintos aspectos de sua organizao e gesto. Em particular, a inovao se
relaciona com a execuo reiterada dos processos produtivos entendidos em
sentido amplo, de tal modo que as capacidades anunciadas resultam indissociveis
daqueles aspectos da organizao que fazem as relaes entre os distintos grupos
humanos que a compem, especialmente as que se estabelecem entre empregados
e empregadores.
Quando o papel da agregao de valor intelectual se coloca em primeiro
plano, a importncia dos aspectos organizacionais e de gesto sobressai ainda
mais. Com efeito, nos ramos de ponta, uma acumulao de conhecimentos que se

condensem at plasmar se em inovaes depende em grande medida do modo
como se origina a informao nos distintos mbitos das operaes empresariais,
bem como da fluidez com que transmitida entre esses mbitos. Paralelamente,
tambm influem muito os padres organizacionais que envolvem o
relacionamento entre grupos. Assim, a criao e difuso de novos conhecimentos
se v favorecida por tipos de organizao que permitem contatos horizontais entre
os diversos grupos da estrutura empresarial e alternncia de funes entre os
membros dos mesmos; e tambm por tipos de organizao que prevem ou
facilitam a cooperao entre os distintos nveis hierrquicos de tal estrutura.
No que concerne capacidade de inovar, a empresa constitui um elemento

crucial, porm no nico. Esta capacidade se concebe como fortemente
condicionada por uma srie de elementos, entre os quais o mais prximo da
prpria empresa consiste em suas relaes com o ramo a que pertence e no carter
dessas relaes: se de predomnio ou de vassalagem, colaborao ou concorrncia,
etc. Tambm influem as condies de interao entre a empresa, enquanto
elaboradora de inovaes tecnolgicas, e seus usurios, as quais podem resultar
fundamentais para estimular ou inibir a capacidade de aprendizagem e adaptao
das empresas num mundo em que a informao imperfeita e custosa (CEPAL,
1990b:73).
Menciona-se ento a denominada infra-estrutura tecnolgica. Em sentido
estrito, poder-se-ia defini-la como o conjunto de entidades que realizam
investigao e desenvolvimento nos mbitos prprios da tecnologia, e que no se
inscrevem nas empresas propriamente ditas. Em sentido amplo, poderia
compreender tambm outros institutos de investigao, pblicos ou privados,
universitrios ou independentes, cujas atividades se voltam a buscar avanos nas
cincias bsicas ou aplicadas. Outros elementos guardam relao com o setor
pblico ou instituies por ele reguladas entre elas o sistema educacional em
seu conjunto, assim como as entidades concebidas para apoiar a capacidade de
inovao. Por ltimo, citam-se as prprias experincias e habilidades adquiridas
por indivduos e organizaes (CEPAL, 1990b).
Estes elementos tendem a estabelecer um contexto que, por uma parte,
especfico em cada pas ou regio, e que, por outra, constitui um ingrediente
fundamental do processo de inovao (CEPAL, 1990b).
A nfase na importncia do contexto que formam os distintos elementos
resenhados, assim como na interao entre eles, implica um modo de ver o
progresso tcnico tal que sua gerao e adoo so percebidas como processos de
carter sistmico. E isto no sentido de que o desempenho tecnolgico das
economias depende da presena de um conjunto de sinergias e externalidades,
mais que das reaes maximizadoras das empresas individuais frente s mudanas
registradas no sistema de preos (CEPAL, 1990b).

As economias menos desenvolvidas, em particular as da Amrica Latina,
apresentam desvantagens referentes tanto incidncia de cada um dos elementos
mencionados, quanto ao contexto que formam. Na verdade, tais desvantagens no
so mais que expresso do atraso em matria de incorporao prvia de tecnologia
e de capacidade de inovar. Da que nestes pases adquire particular importncia o
apoio logstico do Estado para aumentar aquela capacidade, mediante uma ao
persistente sobre vrios daqueles elementos e, assim, mediante mecanismos de
interao tambm assduos entre agentes pblicos e privados, tendentes a induzir
seu aumento nestes ltimos.
Segundo se deduz, em cada pas e economia pode-se identificar um
sistema nacional de inovao. Mas, alm das complexidades de sua identificao,
em todos se mesclam mecanismos e instituies pblicas e privadas, cuja
interao parece condicionar sua maior ou menor eficcia. Em particular, seu
xito em manter um bom desempenho tecnolgico parece relacionar-se com os
processos de inovao institucional isto , a ....transformao e adaptao dos
esquemas institucionais em que se apoia a capacidade de inovao em resposta a
mudanas no ambiente econmico e na prpria tecnologia (CEPAL, 1990b).
2. A concepo do sistema centro-periferia
Convm descrever, brevemente, a concepo do sistema centro-periferia

com base no quadro abaixo. Nele, a nfase recai sobre as caractersticas do plo
perifrico e sobre alguns aspectos importantes de suas relaes com os centros.5
A chave da condio perifrica consiste no atraso de sua estrutura

produtiva, que se define como especializada e heterognea (subquadro A).
Ambas as caractersticas tm origem no perodo que se convencionou
chamar de desenvolvimento para fora, durante o qual diversas economias
cresceram com o impulso da expanso de setores de exportao de produtos
primrios destinados aos mercados dos centros industriais.
O carter especializado das economias perifricas refere-se a este
desenvolvimento unilateral, em que a penetrao do progresso tcnico se verifica
primordialmente nos setores primrio-exportadores e em algumas atividades
econmicas diretamente ligadas a eles. Por contraste, os centros se configuram
como economias diversificadas, nas quais as novas tcnicas vo penetrando um
amplo espectro de atividades industriais, de cujos produtos se abastecem a si
(5) As idias geradoras de Prebisch se plasmaram em dois documentos emblemticos: O

desenvolvimento da Amrica Latina e alguns de seus principais problemas, escrito ao final de 1948, e o Estudo
econmico da Amrica Latina, 1949, elaborado nos primeiros meses desse ano. Sobre a gestao dessas idias
pode-se consultar o relato de um testemunho direto, Furtado (1985).

mesmos e vasta periferia. Esta cumpre, pois, a funo de abastecedora de
matrias-primas, e aqueles, a de ncleos fabris do conjunto da economia mundial.
Por sua vez, esta diferenciao de funes se expressa na estrutura do comrcio
internacional, marcada pelo intercmbio de matrias-primas por manufaturas.
O sistema centro-periferia
A) 1) 2)
Atraso da estrutura Desvantagem na gerao Menor crescimento
produtiva: especializao e incorporao de da produtividade do
heterogeneidade progresso tcnico trabalho
3)
Superabundncia da
fora de trabalho
4) 5)
Deteriorao dos Diferenciao do
termos de troca produto real mdio
6)
Comprometimento da
capacidade de poupana
A segunda caracterstica da estrutura produtiva6 da periferia e tambm

de sua estrutura econmica a heterogeneidade, conceito referente
coexistncia de atividades produtivas e econmicas em que a produtividade do
trabalho elevada com outras que ocupam uma proporo considervel de mo-
de-obra e nas quais a produtividade muito reduzida. Mais uma vez, esta
peculiaridade estrutural no se define nem se percebe tanto em si mesma, mas sim
por contraste com os centros. Nestes h predomnio da homogeneidade, ou seja,
de nveis de produtividade do trabalho menos diferenciados, no leque muito mais
amplo de atividades produtivas e econmicas que compem suas economias.
As caractersticas estruturais das economias primrio-exportadoras

aparecem pois como resultantes do desenvolvimento para fora. Importa
reconhecer, entretanto, que tais caractersticas tendem a reproduzir-se atravs e ao
longo do desenvolvimento para dentro.
(6) O termo refere-se ao conjunto de atividades, ramos e setores em que se realiza a produo material.
A estrutura econmica inclui, alm disso, uma ampla e variada gama de servios necessrios para lev-la a cabo.

Fenmenos originados nos grandes centros particularmente a crise dos
anos 30 e a Segunda Guerra Mundial conduziram emergncia de processos
espontneos de industrializao em diversas economias de tipo perifrico.
Contudo, o atraso estrutural no ponto de partida impe que a industrializao
comece por ramos produtores de bens de consumo tecnologicamente simples, e
avance lentamente para a elaborao de bens de consumo ou intermedirios de
maior complexidade sob o ponto de vista tecnolgico e organizativo.
Esta forma de industrializao, que vai do simples ao complexo, implica
um padro de mudana das estruturas produtivas perifricas ao qual inerente a
reiterao de seu carter especializado. A razo que os graus de diversificao
horizontal, complementaridade intersetorial e integrao vertical das mesmas
ainda so incipientes, em face dos que se alcanam nos grandes centros
industriais.
Ao mesmo tempo, tal padro de mudana tampouco habilita a diversificar
as exportaes perifricas, que conservam assim seu carter primrio durante um
longo perodo.
Por outro lado, o sensvel aumento das taxas de crescimento populacional
e da PEA, assim como a grande proporo desta ltima originalmente ocupada em
atividades de muito menor produtividade, fazem com que o processo de
industrializao seja insuficiente para alcanar a realocao plena da mo-de-obra
em condies de produtividade normal. O desenvolvimento para dentro no tende,
pois, a eliminar o segundo trao caracterstico das estruturas perifricas, ou seja,
seu carter heterogneo. A heterogeneidade persiste, apesar das transformaes.
A atrao das zonas urbanas, ou a simples expulso de fora de trabalho
nas atividades agrcolas atrasadas, induzem nas primeiras um aumento da
porcentagem de mo-de-obra subempregada (ocupada em condies de baixa
produtividade) no total do subemprego, e nas segundas, uma reduo
complementar da porcentagem correspondente. Dito de outro modo, ao longo do
tempo o subemprego estrutural tende a transformar-se de rural em urbano, sem
por isso deixam de configurar-se como expresso-chave da heterogeneidade.
As caractersticas estruturais da periferia, assim como os padres de

mudana atravs dos quais se reproduzem, so considerados indissociveis dos
modos de relacionamento entre os dois plos do sistema.
Segundo se deduz, a periferia padece de uma marcante desvantagem no
que se refere gerao e incorporao do progresso tcnico (subquadro 1). Este
argumento se baseia no suposto de que ambas so mais intensas na indstria que
nas atividades primrias, e de que tambm o so naqueles ramos do setor
secundrio pelos quais a industrializao perifrica no pode fincar a raiz de sua
especializao desde o ponto de partida, como, por exemplo, certos ramos

produtores de bens de consumo durveis e de insumos de uso difundido, e
sobretudo os de bens de capital.
Revelado este suposto bsico, percebe-se claramente que a desvantagem
da periferia quanto ao avano do nvel tecnolgico encontra explicao em seu
carter especializado, no papel primrio-exportador que precisou desempenhar no
desenvolvimento da economia mundial e nos condicionamentos e peculiaridades
que esse papel impe ao posterior processo de expanso da indstria.
O menor crescimento da produtividade do trabalho nas economias
perifricas (subquadro 2) em decorrncia de sua desvantagem quanto gerao
e incorporao de tecnologia. A este argumento bsico se somam outros dois: os
efeitos negativos sobre a produtividade associveis s margens de capacidade
ociosa em distintas indstrias cujas escalas mnimas resultam excessivas frente
dimenso dos mercados perifricos, e os efeitos da heterogeneidade sobre os
nveis mdios da produtividade, enraizada na considervel proporo da mo-de-
obra ocupada em atividades tecnologicamente atrasadas, bem como a pertinncia
deste fenmeno nas economias de tipo perifrico.
A superabundncia da fora de trabalho (subquadro 3) expresso direta
da heterogeneidade, conceito que se refere existncia real ou virtual de um vasto
contingente de mo-de-obra ocupado em condies de muito baixa produtividade.
Este amplo bolso de subemprego estrutural compromete as
possibilidades de uma rpida reabsoro do conjunto da mo-de-obra em
atividades modernas, a nveis de produtividade significativamente mais elevados
ou, alternativamente, normais, na medida em que so suscetveis de alcanar-se
com o uso de tecnologias conhecidas e disponveis. Alm disso, a
superabundncia de fora de trabalho se percebe como associada ao
comportamento das variveis demogrficas. Estas contribuem a gerar um ritmo de
expanso de oferta de fora de trabalho muito intenso, seno excessivo, em
comparao com a dinmica da absoro nas atividades modernas, muitas das
quais vo incorporando tecnologias intensivas em capital.
A superabundncia de fora de trabalho considerada fundamental na
explicao de certas tendncias referentes participao nos frutos do progresso
tcnico, tanto dentro de cada um dos plos do sistema centro-periferia, quanto
entre eles.
Nos centros, a relativa escassez de mo-de-obra, assim como o desmedido
desenvolvimento das organizaes sindicais que se foram conformando e
consolidando ao impulso de seus processos de industrializao, deram lugar
elevao dos salrios reais, no longo prazo. Nas economias perifricas, ao
contrrio, ambos os elementos apresentaram sinais inversos, de tal sorte que os
salrios reais permaneceram estagnados em nveis muito inferiores.
A diferenciao salarial entre centro e periferia constitui um fator-chave
na explicao da tendncia deteriorao dos termos de troca (subquadro 4). No

cabe aqui examin-la com detalhes, basta assinalar a idia primordial subjacente:
a longo prazo, tal diferenciao se expressa numa alta dos preos monetrios dos
bens industriais que os centros exportam, mais intensa que a correspondente aos
bens primrios exportados pela periferia. Em ltima instncia, a diminuio dos
preos relativos das exportaes da periferia a impede de reter integralmente os
frutos de seu prprio progresso tcnico, transferindo parte deles aos grandes
centros industriais.
A diferenciao do produto real mdio (subquadro 5) se configura como a
expresso mais diretamente visvel do carter desigual do desenvolvimento do
sistema centro-periferia. Com constncia dos termos de troca, tal diferenciao se
explicaria to-somente pelo menor crescimento da produtividade mdia do
trabalho que se verifica nas economias perifricas. Isso implica que o produto por
pessoa ocupada aumente menos nessas economias que nos centros, bem como que
o produto por habitante tenha uma tendncia similar, induzida pelos
comportamentos dspares das produtividades, assim como das taxas de
crescimento populacional, sensivelmente menores nos centros.
Essa tendncia bsica desigualdade entre os nveis de produto por
habitante se v reforada ou agravada pelo comportamento dos preos relativos
dos bens exportados por ambos os plos. A longo prazo, o movimento dos
mesmos desfavorece as exportaes perifricas, constituindo-se ceteris paribus
em fonte adicional daquela diferenciao.
A diferenciao do produto per capita afeta negativamente a capacidade
de poupana do plo perifrico do sistema (subquadro 6), o que acaba por reduzir
a margem de possibilidade de alterar de forma significativa as estruturas bsicas
das economias perifricas, cujo atraso estrutural tende, pois, a perpetuar-se.
Dito de outro modo: transpor a vala do atraso requer um esforo de tal
ndole e intensidade que a especializao e a heterogeneidade estruturais vo
sendo reduzidas paulatina, porm sustentadamente. Entretanto, o ritmo de
acumulao de capital que esse esforo supe no encontra respaldo adequado na
capacidade de poupana, comprometida em parte pelo modo de relacionamento
entre periferia e centro e em parte pela perda de produto potencial que a mesma
supe.
Se uma destas idias de Prebisch tivesse que ser indicada como crucial ou
decisiva, encontrar-se-ia amplo consenso em assinalar seu modo de perceber o
desenvolvimento como estreitamente conectado ao progresso tcnico, e o
desenvolvimento da economia mundial como indissocivel do que ele chamou de
processo de propagao universal do progresso tcnico.
A originalidade e especificidade de seus pontos de vista radica no modo
de enfocar tal economia: um sistema nico composto por dois plos os centros e
a periferia em cuja dinmica inerente a desigualdade, na medida em que se
fica merc do jogo das foras de mercado.

Como se pode notar, a diferenciao dos nveis de produto real mdios e a
evoluo dessemelhante das estruturas produtivas constituem as duas tendncias
fundamentais em que se expressa o carter desigual, bipolar, do desenvolvimento
do sistema centro-periferia.
3. Contraponto
Para levar a cabo o contraponto entre as idias estruturalistas e

neoestruturalistas, anunciado na introduo, convm comear mostrando que nas
primeiras subjaz uma percepo mais geral ou abstrata do desenvolvimento,
referente s relaes agricultura-indstria.
Sob o ngulo destas relaes, o desenvolvimento visto como um
desmedido crescimento da produo industrial, impulsionado pelo progresso
tcnico, que faz com que a participao do produto industrial no produto global
cresa. A produo agrcola cresce em ritmo mais lento, mas suficiente para gerar
nveis de oferta adequados, tanto sob o ponto de vista da demanda do setor
industrial, quanto sob o ngulo do crescimento da demanda de consumo.
Assim, a agricultura tambm cresce; e cresce tambm ao impulso da
incorporao de novas tcnicas. Estas envolvem o uso de bens do setor
secundrio, de tal modo que a par do crescimento da demanda industrial de bens
primrios gera-se um aumento compensatrio da demanda de manufaturas no
setor agrcola. O crescimento manufatureiro responde, ademais, s suas prprias
demandas incrementadas de insumos intermedirios e bens de capital e s de bens
de consumo de origem industrial.
Esta imagem estilizada de crescimento equilibrado se complementa com
outra, referente ao emprego. Na agricultura, as novas tcnicas reduzem os
requerimentos de mo-de-obra por unidade de produto e de superfcie, gerando
um excesso de fora de trabalho. Tambm na indstria cai a quantidade de mo-
de-obra por unidade de produto e de capital, o que no mais que expresso do
incremento da produtividade de ambos os fatores. No obstante, o crescimento
acelerado e a expanso industrial resultam suficientes para absorver aquele
excesso e manter o pleno emprego, e a tal ponto que os salrios crescem,
assegurando, por sua vez, uma dimenso adequada da demanda de consumo.
A pergunta que surge : como pensar esta transformao em uma

economia internacional que se estruturou sobre uma base bipolar, na qual um dos
plos se especializou em produo primria, sendo que a mo-de-obra no pode
ser transferida internacionalmente?
A resposta : requer-se a industrializao. No a industrializao
espontnea que se vinha desenvolvendo, induzida por sucessivas crises do balano

de pagamentos, mas sim uma industrializao capaz de manter-se em ritmo
intenso e em condies de eficincia mxima.
Para os fins da comparao que se realiza mais adiante, aqui no importa
a discusso relativa ordem com que se deveria proceder substituio de
importaes e diversificao das exportaes, ou sobre que ritmos uma e outra
deveriam assumir. Interessa centrar a ateno em duas questes: que padro de
mudana da economia mundial se est considerando realizvel e recomendvel e
que percepo do progresso tcnico pode se associar ao mesmo.
Quanto primeira questo, o que se prope alterar significativamente o
padro da diviso internacional do trabalho que se sustenta na especializao
primrio-exportadora da periferia. No s por convenincia desta ltima, mas
tambm em benefcio dos dois plos que compem a economia mundial, ou dos
dois tipos de economia que a conformam, faz-se necessrio substitu-lo por um
novo padro, que contemple a industrializao pactuada entre os centros e a
periferia, e que implique uma nova diviso internacional do trabalho industrial.
Convm insistir na expresso industrializao pactuada. Ela sublinha um
tema que se inscreve no mbito da eficincia da alocao de recursos, e que
consiste em precisar que ramos vo se expandindo em um e outro plo. Aqui a
expresso s compreende uma idia mais geral: superar a condio perifrica
requer uma intensa industrializao, a qual compatvel com um ritmo mais
acelerado de crescimento dos centros e da economia mundial em seu conjunto, em
comparao com o ritmo associvel alternativa de no encarar a nova diviso
internacional do trabalho industrial.
Veja-se agora a resposta correspondente segunda pergunta. Sob o ponto
de vista microeconmico ou seja das atividades produtivas especficas ou
concretas , percebe-se a tecnologia como definida por processos produtivos
caracterizveis com preciso ou, ento, claramente perfilados num manual de
instrues; e o progresso tcnico como mudanas naqueles processos, atravs
dos quais aumenta a produtividade dos recursos. Esta noo compatvel com a
de progresso tcnico incorporado. De acordo com ela, entende-se que a
tecnologia se plasma nos bens de capital, cujas caractersticas so as que do
forma precisa aos processos produtivos; e entende-se, tambm, que o progresso
tcnico tem lugar atravs da criao de novos bens de capital.7 Esta
conceitualizao implcita complementada com o suposto de que o progresso
tcnico ou melhor, a gerao de novas mquinas e/ou novos processos se d
de modo mais acelerado nas atividades do setor secundrio que nas primrias.
Pensando bem, estes conceitos e hipteses esto de acordo com o enfoque
de Prebisch sobre o desenvolvimento industrial e sobre as potencialidades do
desenvolvimento da periferia. Sob a perspectiva da periferia no-industrializada, a
(7) Este conceito de progresso tcnico incorporado equivalente ao definido por Solow (1962:76-86).

indstria constitui uma fronteira tecnolgica a ocupar: instalar atividades
manufatureiras o mesmo que incorporar tecnologia, configurando-se sua
instalao como um meio-chave para elevar a produtividade dos recursos.
claro que essa fronteira no vista como imvel. Entretanto, o
reconhecimento de sua mobilidade no implica conceb-la como inalcanvel. Em
outras palavras, instalar indstrias hoje, com as tecnologias que se conhece, gera
condies para ampliar amanh o parque industrial, mediante a instalao de
outras atividades manufatureiras, ou ento de novas atividades, com os tipos de
tecnologias e nveis de produtividade que vo sendo criados.
A propagao de progresso tcnico posterior ao desenvolvimento para
fora percebe-se como ocorrendo na periferia, fundamentalmente, atravs da
expanso da indstria, pois nela e a partir dela que o mesmo pode ser
incorporado com mais celeridade e amplitude. Por outro lado, notrio que o
progresso tcnico visto como exgeno, e isto num duplo sentido: exgeno s
atividades produtivas e s empresas que as levam a cabo; e exgeno tambm aos
sistemas produtivos e econmicos que conformam a periferia da economia
mundial.
Cabe agora dirigir a ateno para as proposies da nova estratgia

proposta pela CEPAL, centrando-a tambm nas postulaes relativas ao progresso
tcnico e s tendncias predominantes na economia internacional.
Da descrio contida na primeira seo do artigo, inferiu-se que o ponto
de vista da instituio sobre o progresso tcnico se ampliou consideravelmente e
se tornou muito mais complexo, em especial com relao ao vis que predominou
nos documentos fundadores e em outros do comeo dos anos 50.
Na nova estratgia, o progresso tcnico no concerne somente a mudanas
no processo produtivo propriamente dito, nem visto como incorporado aos bens
de capital. Tanto do ponto de vista real como do potencial, o progresso tcnico se
expressa com fora na criao de novos bens, e corresponde tambm
significativamente s formas organizacionais que assumem as empresas, ou seja, a
sua administrao e gesto geral (e no s produtiva) e a sua atitude para a
adaptao ou a mudana das mesmas.
Deduz-se do anterior que o progresso tcnico no visto como exgeno s
atividades produtivas e s empresas que as levam a cabo. Ao contrrio,
percebido como ocorrendo no interior destas ltimas, e ainda mais, atravs de um
processo que em boa medida lhes endgeno: o processo de inovao.8
Como se acaba de indicar, a inovao corresponde tanto a aspectos
propriamente tcnicos de processos produtivos e de bens e servios, como a
aspectos organizacionais dos distintos mbitos da operao empresarial. Sob
(8) A respeito, ver (CEPAL/UNESCO, 1992:31). Este modo de ver o processo de inovao similar ao
desenvolvido por Dosi (1988:1130).

ambas as perspectivas, ela se expressa em uma sucesso de mutaes menores e,
com menos freqncia, em mudanas de maior significado.9 Porm, em todos os
casos, a inovao percebida como significativamente relacionada com a
acumulao de conhecimentos tanto explcitos como tcitos que se vo
gestando ou absorvendo no seio das prprias empresas e que terminam por nelas
germinar mutaes ou mudanas.10
Por mais que se as privilegie, o progresso tcnico no percebido como
resultante somente das capacidades inovativas que possuem ou desenvolvem as
empresas. Entende-se que tem um carter sistmico, no sentido de que depende de
maneira fundamental do contexto mais amplo em que as empresas se inscrevem e
com cujos elementos interagem. A partir das resultantes de tal interao, aquelas
capacidades se transformam com maior ou menor vigor em atividades inovativas,
referentes seja a processos produtivos, seja ao prprio mbito organizacional.11
Segundo se concebe, tais elementos e as prprias empresas, assim como
seus modos de interagir, conformam um sistema nacional de inovao, que pode
resultar mais ou menos favorvel gerao e incorporao de progresso tcnico e
ao aumento dos nveis de competitividade internacional de cada economia. De tal
maneira, o progresso tcnico tem de ser percebido no s como endgeno s
atividades produtivas e empresas, mas tambm como condicionado por foras
endgenas peculiares de cada economia, sociedade e pas ou regio.12
Alm destas categorias de claro corte neo-schumpeteriano que servem de
sustentao analtica nova estratgia, existem outras idias que se referem a
certas caractersticas do progresso tcnico em perodos recentes, encarado desde
uma perspectiva factual.13
Como visto na primeira seo, o critrio geral da competitividade
autntica e, do mesmo modo, as linhas estratgicas em matria de insero
internacional, articulao produtiva e papel dos agentes vo sendo alinhados em
conexo com a continuidade, intensidade, diferenciao e difuso do progresso
tcnico. Mais ainda, estas caractersticas se inferem ou atribuem experincia dos
grandes centros industriais, e aquelas linhas e critrio se definem em torno das
dificuldades que implica adquiri-las, assim como aos grandes problemas que h
que superar para logr-las: evitar, por exemplo, o encapsulamento de atividades
(9) Ver CEPAL (1992b:10). Estes conceitos coincidem com os de inovaes incrementais e radicais
propostos por Freeman (1987:60-2).
(10) Ver CEPAL (1990b:70). A idia de que a tecnologia em sua maior parte resultado da experincia
acumulada pelas empresas se pode encontrar em Dosi (1988:1131). Ao carter parcialmente tcito da tecnologia
fazem referncia o mesmo Dosi, p. 1126 e tambm Nelson & Winter (1982:76-82).
(11) Ver CEPAL (1990b:73); Dosi (1988:1146), fala de um conjunto estruturado de externalidades,
para referir-se mesma noo.
(12) Ver CEPAL (1990b:73, 85). O conceito de sistema nacional de inovao similar ao de Andersen
& Lundvall, 1992.
(13) Com relao s correntes e autores que conformam o enfoque neo-schumpeteriano pode-se
consultar Possas (1989:27-53).

ou ramos produtivos; corrigir pari passu a informalidade urbana; reformular o
relacionamento entre agentes pblicos e privados, etc.14
Assim, certas categorias analticas bsicas e certas caractersticas factuais
do progresso tcnico nos centros so o fio condutor em torno do qual se produz a
montagem da estratgia proposta, ou, em outros termos, so os elementos com
base nos quais se conforma sua estrutura conceitual.
Alm de destacar estes aspectos formais da estratgia, interessa revelar
seu contedo fundamental, pois nele radicam principalmente as diferenas em
relao s idias bsicas do enfoque gerador de Prebisch e sua percepo da
economia mundial.
Como se acaba de reiterar, o progresso tcnico considerado contnuo,
intenso, diferenciado e difundido; alm disso, porm, estas caractersticas se
associam todas ao rpido desenvolvimento das tecnologias da informao
(microeletrnica, computao e telecomunicaes) e sua rpida incorporao a
uma gama muito ampla de bens e setores.
Esta hiptese tambm tem um claro aspecto neo-schumpeteriano, pois
implica aceitar que atualmente se est comeando a transitar por um novo
paradigma tecno-econmico.15 Ainda, existem mltiplas referncias explcitas ao
fato de que acelerado desenvolvimento das tecnologias da informao chave
daquele paradigma representaria o eixo de uma terceira revoluo tecnolgica.
Esta constituiria a fonte principal de crescimento real e potencial das economias
nas quais se gestou e de outras que vm logrando participar dela ativamente.
Por outro lado, concebe-se que a revoluo tecnolgica em curso tende a
propagar-se universalmente e de tal modo que traga consigo a globalizao da
economia internacional. O intenso desenvolvimento das tecnologias da
informao e sua rpida difuso em escala mundial fazem com que muitos
mbitos da ocupao econmica adquiram um carter marcadamente
transnacional. Assim, desenvolvem-se redes de sistemas produtivos
transnacionais, resultantes da combinao de alianas estratgicas entre grandes
empresas e da subcontratao e utilizao generalizada de amplas e complexas
redes de informao e comunicao.
Este dinamismo das empresas transnacionais se expressa no aumento da
participao do comrcio intrafirmas no comrcio internacional. Porm, o
fenmeno da globalizao no se limita aos bens, pois se difunde numa gama de
servios cada vez mais extensa. Atribui-se particular relevncia globalizao dos
(14) Estes problemas constituem componentes ou elementos de um diagnstico sobre as caractersticas e

obstculos estruturais do desenvolvimento da Amrica Latina. Tal diagnstico se acha disseminado ao longo dos
textos que propem a nova estratgia. Entretanto, uma verso sucinta do mesmo pode encontrar-se em CEPAL
(1990b:63-6).
(15) Hoje, com a ampla disponibilidade de microeletrnica barata (conjuntamente com o conseqente
baixo custo do manejo de informao) se est conformando e difundindo um novo paradigma tecno-econmico.
(Perez, 1986:53).

servios financeiros. A desregulamentao dos mercados e as novas tecnologias
permitem gerar um imenso mercado mundial de fundos e instrumentos
financeiros, com volumes de transaes sensivelmente superiores aos que se
associam ao comrcio de bens.
As tendncias assinaladas so aspectos do fenmeno da globalizao, que
tambm se expressa no carter intensamente competitivo que a economia mundial
tem adquirido. A globalizao e suas implicaes em termos das mudanas de
forma e amplitude da concorrncia fazem com que a maneira tradicional de
regular as relaes internacionais com normas que se aplicam nas e entre as
fronteiras das distintas economias v perdendo relevncia. Em contraste com
isso, a gesto macroeconmica de cada economia, significativamente
condicionada pela transnacionalizao financeira, passa a ter marcada influncia
na composio de volume e comrcio e, amplamente, no padro da diviso
internacional do trabalho.16
Deve-se destacar que estas hipteses sobre a revoluo tecnolgica e a

globalizao conformam o ponto em torno do qual se articulam as demais idias
subjacentes nova estratgia. Elas expressam uma mudana no modo de ver o
sistema centro-periferia e um virtual enriquecimento da concepo originria de
Prebisch.
Para ele, perpetuar a condio perifrica implica aventurar-se por um beco
sem sada, agravando-se as tenses econmicas, sociais e polticas, e afetando-se a
consolidao da institucionalidade democrtica. O caminho para empreender um
caminho vivel de incorporao de progresso tcnico e de repartio de seus
frutos entre os distintos grupos sociais consiste essencialmente em industrializar-
se.
Como j frisamos, essa proposta-chave envolve uma percepo do
progresso tcnico de claro embasamento clssico-neoclssico. Em mais de um
sentido, tal percepo reflete o significativo desenvolvimento industrial de vrias
economias latino-americanas durante a Grande Depresso e a Segunda Guerra
Mundial. Assim, parece expressar o horizonte de possibilidades que se abre a
essas economias no marco do que hoje se denomina paradigma metal-mecnico.
Com efeito, o deslocamento da fronteira tecnolgica das economias
centrais durante o esforo blico, bem como as perspectivas de expanso dos
principais ramos e setores do paradigma referido,17 induziam a ver a posterior
ampliao e complexificao da indstria como o meio idneo para incorporar
(16) As consideraes sobre globalizao se baseiam em CEPAL (1992b:47-8).

(17) O paradigma anterior [ao da informao] se iniciou com os satlites desenvolvidos em torno da
produo de automveis em srie, dos primeiros artefatos eltricos, do petrleo, dos produtos refinados, dos
primeiros materiais e fibras sintticos, dos processos de produo contnua de bebidas e alimentos, do rdio, dos
avies, etc. (Prez, 1986:10)

progresso tcnico de forma sustentada. Por outro lado, concebe-se a mudana:
uma industrializao pactuada entre centros e periferia, de tal forma que a
indstria se desenvolve em parte no primeiro plo do sistema e em parte no
segundo.
Na nova estratgia, o progresso tcnico j no se percebe como
incorporado aos bens de capital e com uma difuso assegurada pelo prprio
processo de industrializao. Como se viu, considera-o de forma muito mais
minuciosa e com grande nfase no papel que ter que jogar no futuro. Tambm se
indicou anteriormente que esta nfase esconde a aceitao de certas idias mais
gerais: a existncia de um novo paradigma tecno-econmico baseado nas
tecnologias da informao, fonte indiscutvel do crescimento futuro; a
implementao de tal paradigma mediante uma terceira revoluo tecnolgica que
contribui significativamente a gerar uma tendncia globalizao da economia
mundial.
Estas idias demarcam as perspectivas que hoje se abrem ao
desenvolvimento da regio. Reconhece-se que certas economias, como as do
Sudeste Asitico, lograram inserir-se dinamicamente na revoluo tecnolgica e
na economia internacional. As da Amrica Latina tambm cumpriram com certos
requisitos para logr-lo, em geral associveis ao prprio processo prvio de
industrializao, mas com outros no foram bem-sucedidas, da a necessidade
inevitvel de basear seu desenvolvimento em estratgias adequadas. Perseverar no
caminho que se vinha seguindo implica perpetuar a condio perifrica, ou seja,
entrar num beco sem sada de conseqncias imprevisveis. Ainda mais, dada a
intensidade do progresso tcnico nos grandes centros, essa perpetuao ampliaria
a brecha tecnolgica e afastaria, e que a possibilidade de reverter esta tendncia
perversa.
A conexo entre os pontos de vista neo-schumpeterianos e neo-cepalinos

tem sido por ns enfatizada com objetivos puramente analticos. Esta nfase no
implica negar que as bases fundamentais da nova estratgia proposta se encontram
em documentos da prpria CEPAL e na reviso contnua das caractersticas do
desenvolvimento latino-americano que eles contm.18
Cabe destacar que na proposio dessa estratgia tiveram papel
fundamental os trabalhos e idias de Fernando Fajnzylber, que enfatizam o
progresso tcnico e a importncia de seu papel potencial para o desenvolvimento
da Amrica Latina.19 Na verdade, tais idias antecipam em vrios anos as novas
(18) A nota de rodap 1 menciona os trs documentos em que a estratgia de transformao produtiva
com eqidade foi proposta pela CEPAL aos governos de seus Estados-membros. Num deles, a prpria instituio
menciona os seguintes antecedentes principais: CEPAL (1985; 1987; 1989b).
(19) Assinalou-se com acerto que um dos intelectuais que melhor captou e mais fez para atualizar essa
intuio de Prebisch (sobre a importncia do progresso tcnico) foi Fernando Fajnzylber. Ver Iglesias (1992).

idias da CEPAL e do enfoque neoestruturalista em seu conjunto, e assim
prefiguram algumas das contidas nas postulaes neoschumpeterianas sobre esse
tema.20
4. Questes pendentes
J se indicou que a nova estratgia de desenvolvimento da CEPAL est

relacionada com seu pensamento originrio, e que pode ser vista como uma
complementao do mesmo, demandada e induzida por novos tempos e
realidades. Tambm se insinuou que ela se configura como diversa do conjunto de
recomendaes de longo prazo prprias do enfoque neoliberal.
Entretanto, a diferenciao entre tais enfoques s adquire verdadeira
relevncia prtica ao se explicitar de que maneira as recomendaes de longo
prazo de um e outro logram expressar-se em polticas de curto prazo que lhes
sejam compatveis, e em que medida estas ltimas tambm diferem.
Provavelmente, esse nexo entre poltica de desenvolvimento e poltica
macroeconmica na nova proposta cepalina, assim como o carter diferencial de
ambas com relao s de outras posies, abrem caminho s questes pendentes
mais relevantes e de maior significado para a ao concreta.
No se pretende aqui abordar esse complexo mbito temtico. Trata-se,
antes, de retomar com brevidade certas questes relativas viabilidade econmica
e viabilidade social da estratgia proposta.
Tal estratgia supe a possibilidade de um contnuo catching-up do
progresso tcnico por parte das economias latino-americanas que adotem suas
recomendaes, ou, em outras palavras, a possibilidade de participar da revoluo
tecnolgica em curso.
primeira vista, o catching-up parece difcil no conjunto de atividades
que definem a implantao de um novo paradigma tecno-econmico, pois nelas a
tecnologia mais complexa e o progresso tcnico mais intenso e dinmico.
Entretanto, sustenta-se que nestas atividades e mercados de tecnologia de ponta
existem oportunidades disponveis e aproveitveis para as economias atrasadas.
que, durante as primeiras etapas da implantao de um novo paradigma, a gerao
e incorporao de progresso tcnico de ponta depende em boa medida de
conhecimentos gestados no mbito cientfico-tecnolgico em sentido estrito, cujo
uso menos restrito pelas leis da propriedade intelectual (Prez, 1986:15). Outras
oportunidades tambm surgem em atividades e mercados que em si mesmos
(20) A primeira articulao das idias fundamentais de Fernando Fajnzylber se acha plasmada em La
industrializacin trunca de Amrica Latina. A verso mimeografada deste livro data de 1981. Uma relao
completa de seus escritos se encontra em Industrializacin y desarrollo tecnolgico. Santiago de Chile: Divisin
Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, 1992.

apresentam um desenvolvimento tecnolgico menos acelerado, mas que se
beneficiam com a incorporao de mtodos e procedimentos produtivos e
organizacionais gestados naqueles outros setores de ponta (Prez, 1986:16).
Brevemente, segundo se concebe, a recente dinmica diferenciada e
difundida do progresso tcnico abre s economias latino-americanas mltiplas
oportunidades de ascender ao progresso tcnico, e outras aparecem ou reaparecem
ao longo do tempo. Por outro lado, o acesso ao progresso tcnico, ou melhor, a
participao na atual revoluo tecnolgica, configura-se como a nica forma
duradoura de crescer e de ter acesso aos mercados internacionais, ou a certas
partes ou nichos dos mesmos.
As perguntas que surgem tm a ver com as possibilidades reais de
ascender ao progresso tcnico de forma sustentada e, dessa forma, a nichos de
mercado da economia mundial. Mais propriamente, as dvidas no recaem tanto
sobre as possibilidades de encontrar janelas de oportunidade e nichos de
mercado de amplitude considervel, mas sim sobre se esta amplitude ser
suficiente para sustentar um crescimento global intenso e alm disso de tipo
extrovertido, ou seja, com participao crescente nos mercados internacionais.
Estas dvidas trazem consigo outras que correspondem generalidade da
validez da estratgia proposta. A partir dela, o aumento da participao nesses
mercados uma impossibilidade, pois se refere a todas e a cada uma das
economias. Por outro lado, o catching-up e a reinsero dinmica na economia
mundial parecem mais factveis em economias semidesenvolvidas que avanaram
na diversificao produtiva e industrial e, ao que tudo indica, inviveis naquelas
de escassa penetrao do progresso tcnico e de muito baixos nveis de
produtividade e renda mdios. Pareceria, pois, que a estratgia no se prope a
todos, mas que tacitamente admite a existncia de casos em que a condio
perifrica pode ser superada e de muitos outros em que esta tende a se perpetuar.
As razes destas dvidas se vinculam a fatos reconhecidos nos

documentos da prpria CEPAL, cujas implicaes para sua proposta estratgica
no so, porm, suficientemente exploradas. Alguns se referem ao ponto focal da
proposta, ou seja, possibilidade mesma de participar da revoluo tecnolgica
em curso, como as diferenas de poder econmico entre naes e Estados do
Primeiro e Terceiro Mundos ou entre empresas radicadas em pases ricos e
pobres. Outros fatos correspondem s perspectivas da reinsero na economia
mundial, como o carter altamente oligopolizado dos mercados dos grandes
centros, em particular os que se associam s tecnologias mais dinmicas, e a
tendncia ao fechamento dos mercados desses mesmos centros, ali onde o avano
tcnico carece de intensidade similar.21
(21) Uma argumentao similar com relao s dificuldades de acesso s novas tecnologias se encontra
em Ernst & OConnor (1989:115).

Um segundo grupo de perguntas guarda relao com os problemas do
desemprego e do subemprego.
Como se sabe, a gerao de desemprego aberto devida ao recente e
intenso fluxo de progresso tcnico constitui uma preocupao cada vez mais
presente nos grandes centros industriais. Este efeito perverso da terceira revoluo
tecnolgica tambm tem de produzir-se nas economias de menor desenvolvimento
relativo, e provvel que sua significao cresa medida que avancem na
incorporao de novas tcnicas. Porm, nestas economias, ao desemprego aberto
se soma o subemprego massivo. Na Amrica Latina, este se expressa na presena
de manchas de subemprego agrcola de maior ou menor amplitude, segundo os
casos, e sobretudo nas grandes dimenses da informalidade urbana.
Na nova estratgia considera-se imprescindvel ir ganhando condies de
maior eqidade, e no s por razes de justia social, mas tambm por motivos
que se inscrevem na rbita econmica. Segundo tal concepo, as melhorias na
distribuio de renda so necessrias para lograr uma ampliao significativa do
mercado interno, a qual, por sua vez, constitui base insubstituvel para a
aprendizagem tecnolgica e para a incorporao intensa e difundida de progresso
tcnico.
Entretanto, os documentos em que se propugna a estratgia de
transformao produtiva com equidade reconhecem que nas economias latino-
americanas o subemprego e a informalidade urbana subsistiro por perodos muito
prolongados. Na verdade, no h neles um tratamento preciso do subemprego, de
tal modo que este no analiticamente explicado, mas sim empiricamente
reconhecido como um fato negativo duradouro.
Resta ento definir se a tendncia ao desemprego aberto e, sobretudo, a
presena de grandes contingentes de mo-de-obra subempregada so compatveis
com o alcance de padres de eqidade adequados ou em contnua melhora. Dito
de outro modo, parece que a cadeia eqidade-mercado interno-incorporao de
tecnologia-transformao produtiva se dilui no primeiro elo.
Tal como se sucedeu em algumas economias da regio em perodos
recentes, a intensa industrializao e o rpido crescimento podem ser
acompanhados pela segmentao do mercado de trabalho, gerando-se um formal e
outro informal e de tal modo que a ampliao do mercado interno se sustenta no
primeiro, no interior do qual se produzem as concomitantes melhoras
distributivas. Entretanto, ainda neste caso, a falta de uma proposta para a
reabsoro do subemprego, ou seja, para a superao da heterogeneidade
estrutural trao-chave do subdesenvolvimento , supe uma durao indefinida
de tais problemas e lana dvidas sobre a viabilidade social da estratgia de
transformao produtiva com eqidade.

Concluso
Em resumo, tratou-se de mostrar que a estratgia em pauta padece de um

desequilbrio nas nfases: excessivo quanto ao progresso tcnico e a seus efeitos
virtuosos sobre o crescimento, reinsero internacional e eqidade
distributiva; insuficiente quanto dinmica perversa da heterogeneidade e do
subemprego prprios do subdesenvolvimento e ao complexo conjunto de medidas
requerido para superar tal quadro.
Esta postura crtica no implica desconhecer nem negar o real valor das
novas idias da CEPAL. Elas tm o mrito de ter acoplado e imbricado nas
anlises do subdesenvolvimento temas que emergem da evoluo recente da
economia mundial, em particular o da tendncia globalizao e do paralelo e
vertiginoso processo de avano tecnolgico. Tambm possuem o mrito de tentar
perceber as especificidades do subdesenvolvimento, recuperando a boa tradio
de examin-lo com base em suas caractersticas estruturais.
Octavio Rodrigues, Oscar Burgeo, Adela Hounie e Luca Pittaluga
so professores pesquisadores do Instituto de Economia de la
Facultad de la Ciencias Econmicas e de Administracin de Montevidu, Uruguai.
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Resumo
A grande influncia que as idias da CEPAL exerceram no continente justifica que as analise em
profundidade. As propostas do rgo evoluram ao longo de sua vida institucional. Neste trabalho,
expe-se sucintamente, primeiro, as propostas atuais da CEPAL, e depois a concepo do sistema
centro-periferia. Questiona-se sobre algumas de suas implicaes e, finalmente, procura-se adequar
certas perguntas sobre a nova proposta da CEPAL para o desenvolvimento da regio. O artigo inclui
uma extensa bibliografia sobre o tema.
Palavras-chave: CEPAL - Propostas; Sistema centro-periferia.
Abstract
The enormous influence of ECLACs ideas on this continent warrants their indepth analysis. The
organizationss proposals have envolved over the course of its institutional life. This paper succintly
sets forth, first, the ECLACs current proposals, and then the conception of the center-periphery
system. It looks into some of its implications and, finally, seeks to address certain questions as to
some of its implications and, finally, seeks to addres certain questions as to ECLACs new
development proposal for the region. This article include an extensive bibliography on the subject.
Key-words: ECLACS proposals; Center - periphery system.

CEPAL Velhas e Novas Ideias Octavio Rodrigues

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CEPAL: velhas e novas idias1

Octavio Rodriguez, Oscar Burgeo, Adela Hounie, Luca Pittaluga

Como se sabe, a CEPAL cunhou a expresso dcada perdida para

(1) Traduzido do espanhol por Fernando Nogueira da Costa.

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

1. Transformao produtiva com eqidade

Como j se sugeriu, a chave da estratgia que leva este nome consiste na

80 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

1.1. A competitividade autntica

Tal expresso sintetiza o critrio geral proposto, cujos fundamentos se

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 81

Consideremos agora o critrio segundo o qual a competitividade supe a

82 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

A concorrncia atravs do progresso tcnico e este constante

1.2. A insero internacional

Parte das consideraes anteriores refere-se tambm primeira grande

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 83

Segundo se induz, o progresso tcnico, contnuo e intenso, tende ademais

Estas tendncias protecionistas, associadas diferenciao do progresso

84 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

1.3. Articulao produtiva

Nos pontos anteriores referiu-se que o progresso tcnico considerado

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 85

Alm dessas consideraes gerais, porm justamente com base na

86 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

A difuso ou disseminao de novas tcnicas implica que se modifiquem

1.4. Papel dos agentes

J se insinuou que admitir a importncia da agregao de valor intelectual

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 87

No que concerne capacidade de inovar, a empresa constitui um elemento

88 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

2. A concepo do sistema centro-periferia

Convm descrever, brevemente, a concepo do sistema centro-periferia

A chave da condio perifrica consiste no atraso de sua estrutura

(5) As idias geradoras de Prebisch se plasmaram em dois documentos emblemticos: O

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 89

A segunda caracterstica da estrutura produtiva6 da periferia e tambm

As caractersticas estruturais das economias primrio-exportadoras

90 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

As caractersticas estruturais da periferia, assim como os padres de

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 91

92 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 93

Para levar a cabo o contraponto entre as idias estruturalistas e

A pergunta que surge : como pensar esta transformao em uma

94 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 95

Cabe agora dirigir a ateno para as proposies da nova estratgia

96 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 97

(14) Estes problemas constituem componentes ou elementos de um diagnstico sobre as caractersticas e

98 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

Deve-se destacar que estas hipteses sobre a revoluo tecnolgica e a

(16) As consideraes sobre globalizao se baseiam em CEPAL (1992b:47-8).

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 99

A conexo entre os pontos de vista neo-schumpeterianos e neo-cepalinos

100 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

J se indicou que a nova estratgia de desenvolvimento da CEPAL est

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 101

As razes destas dvidas se vinculam a fatos reconhecidos nos

102 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995

Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995 103

Em resumo, tratou-se de mostrar que a estratgia em pauta padece de um

104 Economia e Sociedade, Campinas, (5):79-109, dez. 1995