INTERNET

E SOCIEDADE
Fundao Konrad Adenauer
www.kas.de/brasil

Marco Civil da Internet: construo e desafios

Carlos Affonso Souza

Marco Konopacki

Introduo: os terrveis dois anos

Existe uma expresso em ingls para designar a difcil fase de aprendizado e de desenvol-
vimento de uma criana aos dois anos. Chama-se terrible two esse momento determinante em
que os terrveis dois anos parecem definir o futuro da criana atravs dos mais diversos desafios.
As lies aprendidas nesse perodo so portanto determinantes.

Sem querer ampliar o paralelo entre pedagogia aplicada e a aplicao de leis, o que seria
um exerccio no mnimo temerrio, interessante refletir sobre a importncia desses dois anos que
se passaram desde a aprovao do Marco Civil da Internet (MCI), a Lei Federal nmero 12.965,
de 2014. Justamente em seu segundo ano de vida, o texto da lei recebeu a devida regulamentao
atravs de um Decreto, os tribunais comearam a frequentemente decidir casos com base no MCI
e, por fim, diversas movimentaes legislativas vm procurando alterar disposies cruciais da lei
em vigor.

justamente esse cenrio que compe os terrveis dois anos do Marco Civil da Internet.
Entender como o MCI chegou at esse momento, atravs de uma inovadora forma de colaborao
no processo legislativo, e como os mais diversos agentes tm aplicado e reagido ao texto em vigor,
mostra-se fundamental para qualquer anlise que possa ser feita sobre o futuro da lei.

Marco Civil e participao cidad

O Marco Civil da Internet se desenhou a partir de uma consulta pblica feita pela Internet,
iniciada em 2009, e tramitou no Congresso Nacional entre 2011 e 2014. A Lei passou pelo contro-
le e reviso de diferentes setores da sociedade, entre empresas, organizaes da sociedade civil,
ativistas e comunidade tcnica.
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A consulta atravs da Internet, conduzida pelo Ministrio da Justia e que contou com o
apoio tcnico dos diretores que hoje compem o Instituto de Tecnologia e Sociedade do Rio de Ja-
neiro (ITS Rio), foi inovadora por trazer para o processo legislativo uma radicalizao de seu
componente democrtico. Como fazer uma lei sobre a Internet sem usar as possibilidades que a re-
de traz para agregar os mais diversos campos do conhecimento?

Tendo em vista o potencial da rede para fazer convergir diferentes pontos de vista, diversas
especialidades, a plataforma online Cultura Digital, desenvolvida na poca pelo Ministrio da
Cultura, foi customizada para receber a primeira consulta sobre um anteprojeto de lei que pudesse
se valer das caractersticas da prpria rede. Justamente por ter sido a primeira experincia do go-
verno brasileiro com o uso de plataformas online para incrementar o processo de criao legislati-
va, muitas das lies aprendidas com a iniciativa foram depois implementadas e aperfeioadas em
futuras proposies.

No seria um exagero dizer que a primeira consulta do Marco Civil da Internet foi artesa-
nal. A qualificao aqui vai no sentido de que, transcorridos quase dez anos aps a sua concepo
e implementao, percebe-se como o uso da Internet para a promoo de consultas visando a cria-
o de leis foi aperfeioada no apenas no Brasil, como tambm ao redor do mundo. Em 2009 no
havia a atual extenso de ferramentas, metodologias e melhores prticas que ajudam as consultas
atuais a percorrer um mapa j navegado de roteiros e experincias pretritas.

Em que consistia ento a consulta do Marco Civil da Internet? Em 2009, percebendo a ne-
cessidade de se estabelecer uma legislao principiolgica que pudesse estabelecer os padres para
aplicao dos direitos fundamentais na rede, tornou-se igualmente claro que esse resultado no po-
deria ser obtido sem a incluso das mais diversas perspectivas sobre o tema.

A plataforma online atravs da qual se deu a consulta do Marco Civil ultrapassou o recurso
tradicional realizao de audincias pblicas como janelas para permitir o influxo de contribui-
es tcnicas por parte da sociedade no processo de criao de leis. Ao abrir a possibilidade de que
qualquer pessoa pudesse expressar a sua opinio sobre o tema em discusso, uma emergente noo
de participao cidad na construo das leis, atravs da Internet, comeava a ser desenhada.

A primeira fase da consulta do Marco Civil da Internet buscou identificar quais temas seri-
am relevantes o suficiente para serem contemplados no texto da lei. Como era de se esperar, con-
sideraes sobre liberdade de expresso, proteo da privacidade, neutralidade da rede e responsa-
bilidade dos intermedirios (provedores) apareceram com grande destaque.

Uma vez identificados os temas que seriam relevantes para a edio da lei, o Ministrio da
Justia ofereceu uma primeira minuta considerao do pblico. Mais uma vez, a plataforma foi
aberta para que qualquer interessado pudesse expressar a sua opinio sobre a redao proposta, su-
gerindo ainda alteraes que pudessem aperfeioar o texto sugerido.

Essa segunda fase da consulta do Marco Civil da Internet se mostrou especialmente inte-
ressante por ter proporcionado de forma praticamente indita as condies para que pleitos que ge-
ralmente seriam conduzidos pelos agentes interessados durante o processo legislativo fossem ex-
postos publicamente. Assim, as opinies, crticas e sugestes de alteraes no texto da futura lei
no estavam mais reservadas a notas tcnicas distribudas em gabinetes, mas sim transformadas
em contribuies concretas que poderiam ser revistas e comentadas por todos os interessados, co-
mo em um tpico frum de discusso na Internet.
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Nesse ponto importante afirmar que a consulta inaugural do Marco Civil, dividida nas re-
feridas duas fases, foi conduzida como uma experincia acompanhada de perto pela equipe de co-
ordenao. Reunies cada vez mais frequentes buscavam analisar o desenvolvimento da consulta,
a polarizao dos argumentos, as tendncias apresentadas pelos comentrios e etc. Longe de ter si-
do orientada por uma metodologia testada e aprovada, muitas das prticas conduzidas na poca ti-
nham por foco no apenas absorver o mximo das contribuies submetidas, mas tambm aprimo-
rar os mecanismos de participao.

Como fazer com que a comunidade interessada efetivamente participe? Que forma de
feedback preciso ser feito para que os participantes saibam que as suas contribuies foram ana-
lisadas? Como estimular a participao de forma contnua na plataforma e no apenas pontualmen-
te com a submisso de uma proposta fechada? Como garantir que diferentes vozes sejam ouvidas
durante a consulta? Como apresentar o resultado de modo a contemplar as contribuies que foram
instrumentais para o texto final?

Essas foram as questes que motivaram um olhar cuidadoso no apenas sobre o contedo
das contribuies, mas tambm sobre a forma pela qual os mais diversos agentes participaram do
processo.

Uma vez construdo um texto final a partir das duas fases dessa primeira consulta, um pro-
jeto de lei foi encaminhado ao Congresso Nacional em 2011. A seguir vieram trs anos de tramita-
o legislativa que resultou na aprovao da Lei n. 12965, em 2014.

A tramitao do Marco Civil no Congresso Nacional atravessou diversos desafios, notada-

mente aqueles que implicaram em modificaes na redao do texto que havia sado da consulta
pblica. Temas como privacidade, proteo de dados, neutralidade da rede, responsabilidade de
provedores e direitos autorais foram objeto de intenso trabalho legislativo.

Como exemplo, a revelao feita por Edward Snowden sobre o desenvolvimento de pro-
gramas governamentais de espionagem, e em especial voltados para o governo brasileiro, fez com
que o Marco Civil fosse escolhido como parte da resposta nacional aos escndalos envolvendo o
aumento indiscriminado de vigilncia e espionagem. Modificaes sobre o tratamento da privaci-
dade e da proteo de dados pessoais no texto da lei refletem esse contexto.

Regular ou no regular?

Um foco de resistncia ao Marco Civil da Internet, uma vez aprovado como lei federal, no
diz respeito exatamente ao contedo do MCI. Trata-se de uma sensao de desconforto experimen-
tada sobretudo nos circuitos de debates da comunidade tcnica com a necessidade de se regular (ou
seja, com a edio de normas jurdicas, especialmente leis) que digam respeito tecnologia.

O entendimento de que a tecnologia se desenvolve de forma to veloz e com flexibilidade

que jamais poderia ser alcanada pelo instrumental legislativo permeia os fruns de discusso tc-
nicos. Essa descrena na inutilidade (ou a crena nos prejuzos) resultante da atividade legislativa
no que diz respeito tecnologia e Internet disseminada e em grande parte justificada.
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No preciso que existam novas leis para cada nova tecnologia, assim como cada nova
implementao tecnolgica ou ferramenta do momento no deve impulsionar os legisladores a sa-
car alteraes no ordenamento jurdico que podem parecer pertinentes no momento, mas cuja atua-
lidade e funcionalidade est fadada a se perder com a mesma velocidade com que a tecnologia se
transforma.

Por outro lado, preciso que a regulao (e aqui se faz referencia expressa lei) possa pre-
servar os direitos fundamentais e garantir que o desenvolvimento tecnolgico se torne um elemen-
to que aprimore o desenvolvimento da personalidade e as condies econmicas e sociais dos in-
divduos e coletividades, e no o contrrio.

Muito se fala em internet freedom, que poderia ser traduzido como internet livre. Um
primeiro entendimento sobre o que significa uma Internet livre pode estar ligado ideia de que es-
sa seria uma internet sem leis. A liberdade aqui consistiria justamente na inexistncia de leis (ou
normas jurdicas) que determinassem qualquer rumo ao desenvolvimento tecnolgico.

Ao contrrio do que a ideia acima propugna, o Marco Civil da Internet apresenta um novo
cenrio no qual o conceito de internet livre est ligado no ausncia de leis, mas sim existn-
cia de leis que possam garantir e preservar as liberdades que so usufrudas por todos justamente
por causa da tecnologia e mais especificamente pelo desenvolvimento da Internet.

Foi com essa motivao que o Marco Civil foi aprovado: como uma lei que pudesse pre-
servar as bases para a promoo das liberdades e dos direitos na Internet no Brasil. Distanciando-
se assim de pases que buscam implementar uma regulao repressiva da rede, o Brasil ofereceu
um dos mais simblicos exemplos que anima os debates globais sobre uma regulao da rede que
tenha os direitos humanos como o seu fio condutor.

Do Brasil para o mundo

Uma vez aprovado em 2014, o Marco Civil serviu de inspirao para um processo de cons-
truo colaborativa de uma Declarao de Direitos para Internet, realizada pelo governo italiano.
Citando expressamente a experincia brasileira e convidando diversos atores envolvidos com o
Marco Civil para apresentar as suas contribuies ao Parlamento Italiano, a cooperao entre os
dois pases demonstra o rpido impacto que a aprovao do MCI desencadeou.

Diferente do Brasil, que optou pela aprovao de uma lei federal, a Declarao italiana,
aprovada pelo Parlamento, no tem fora de lei. Ela atua como uma carta de princpios que guia a
futura produo legislativa e pode orientar a resoluo de conflitos judicias. O texto italiano foi
tambm submetido consulta pblica atravs da Internet e uma comisso de especialistas formada
pelo Parlamento coordenou os trabalhos de anlise das contribuies e redao do texto final.

A Frana, logo em seguida, realizou uma ampla consulta para a modificao de leis em vi-
gor de forma a prever questes relacionadas proteo de direitos na Internet. Atravs de um con-
ceito amplo de criao de uma Repblica Digital, as propostas de modificao legislativas fran-
cesas foram debatidas em uma plataforma que representa um passo adiante na forma de apresenta-
o dos temas e do debate em si, com grficos que demonstram a evoluo da discusso e metodo-
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logia que evidencia os momentos de feedback aos participantes da consulta e a produo de snte-
ses.

Para alm de influncias que podem ser sentidas nos aspectos processuais, vale ainda lem-
brar que o Marco Civil brasileiro foi citado em uma deciso da Suprema Corte da Argentina em
caso que analisava a responsabilidade dos provedores de busca pelos resultados indexados. A deci-
so cita o tratamento do tema na Lei brasileira, que determina que um provedor apenas pode ser
responsabilizado pelo contedo de seus usurios caso o mesmo venha a descumprir uma ordem ju-
dicial que determina a remoo da postagem reconhecida como ilcita.

A regulamentao do Marco Civil atravs do Decreto 8711/2016

Por ser uma lei principiolgica, o Marco Civil no desceu (e nem deveria ter descido) em
detalhes sobre a sua implementao. Essa matria tpica para a regulamentao da lei, no caso
para um decreto. O Decreto que por fim regulamentou o MCI foi editado em 2016, aps a realiza-
o de quatro novas consultas sobre os seus termos: duas conduzidas pelo Ministrio da Justia,
uma pelo Comit Gestor da Internet e outra pela Anatel.

O maior captulo do Decreto destina-se a regulamentar as excees neutralidade da rede,

tema mais polmico em todas as consultas pblicas e no debate legislativo do Marco Civil em si.
O Decreto vedou a prtica de condutas unilaterais ou acordos que comprometam o carter p-
blico e irrestrito do acesso internet e os fundamentos, os princpios e os objetivos do uso da in-
ternet no Pas (Art. 9). O Decreto tambm estabelece que qualquer prtica de gesto de rede deve
ser transparente para os usurios de internet e apresentada em linguagem de fcil compreenso.

Outros elementos de relevo no Decreto 8.771 so os casos em que autoridades administra-

tivas podem solicitar dados cadastrais dos usurios. Segundo o Decreto, qualquer solicitao como
essa deve ser de competncia expressa do requisitante e a solicitao deve ter sua motivao des-
crita no pedido de acesso aos dados cadastrais (Art. 11). Alm disso, o Decreto obriga as autorida-
des requisitantes a divulgar dados estatsticos sobre as requisies realizadas a provedores (Art.
12).

No tocante aos padres de segurana e sigilo dos registros, dados pessoais e comunicaes
privadas, o Decreto 8.771 importou algumas questes discutidas na redao do Anteprojeto de Lei
de Proteo de Dados Pessoais (PL 5276/2016), o qual tambm foi construdo atravs de consulta
pblica. O Decreto tambm delimita que a coleta de dados pessoais pelos "provedores de conexo
e aplicaes devem reter a menor quantidade possvel de dados pessoais, comunicaes privadas e
registros de conexo e acesso a aplicaes" (Art. 13) e tambm especifica que os registros devem
ser excludos to logo deixem de servir ao fim, ou acabe o prazo mnimo especificado na lei do
MCI.

A partir do comando do Marco Civil, que prestigia a competncia do Comit Gestor da In-
ternet (CGI.br) ao propor diretrizes tcnicas para o uso e desenvolvimento da Internet, o Decreto
detalha o dilogo regulatrio ampliado que deve existir para a melhor regulao e governana da
rede no Brasil. Afirmando ainda as respectivas atribuies do Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE), da Secretaria Nacional de Defesa do Consumidor (SENACON) e da Agncia
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Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), o Decreto fortalece o entendimento de que as decises

que impactam a rede devem respeitar a diversidade que caracteriza a prpria Internet.

O Brasil tem uma importante trajetria de formulao de polticas que observam o carter
multissetorial, ouvindo e garantido a participao dos mais diferentes atores. Nesse sentido, ao re-
conhecer e detalhar a atuao do CGI no que diz respeito ao Marco Civil e sua regulamentao, o
Decreto impulsiona esse modelo reconhecido internacionalmente e responsvel por alguns dos
maiores avanos na construo de polticas para a rede no cenrio global.

Uma CPI para a Internet

Alm da publicao do Decreto, o segundo ano de vigncia do Marco Civil foi tambm
marcado pelos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito dos Crimes Cibernticos (conheci-
da como CPICIBER). Embora o foco da Comisso tenha sido o aperfeioamento do ordenamento
jurdico no que diz respeito o combate aos crimes na rede, o Marco Civil acabou sendo afetado pe-
las concluses da CPI.

Em adio aos debates tcnicos, existe aqui uma considerao de natureza poltica que pre-
cisa ser feita e que est diretamente relacionada com o perfil colaborativo do MCI destacado no
incio deste texto. A mudana de legislatura e o julgamento do impeachment da Presidente Dilma
Rousseff contriburam para a criao de um ambiente no Congresso que parece enxergar o Marco
Civil como um produto do governo do Partido dos Trabalhadores e que, justamente por isso, preci-
sa ser urgentemente revisado.

Embora aprovado durante o governo do referido Partido, e contando com o apoio da base
do governo no Congresso, natural que se vincule o Marco Civil com um determinado momento
poltico. Por outro lado, muito importante esclarecer que o texto da lei nasceu de um processo de
consulta diverso e que buscou reconhecer os mais diferentes interesses em jogo na regulao da
rede no Brasil.

Alm de ser o produto no de um governo, mas sim de um esforo colaborativo coordena-

do pelo governo, o Marco Civil uma lei de carter principiolgico. Por esse motivo, alteraes
que buscam inserir em suas provises trechos que se relacionam diretamente com especficas tec-
nologias ou com questes de natureza criminal no parecem pertinentes nem apropriadas.

ento nesse contexto que se insere o relatrio final da CPI de Crimes Cibernticos. O re-
latrio sugere uma srie de projetos de lei, alguns dos quais diretamente alteram ou inserem dispo-
sitivos no Marco Civil da Internet. Reconhecendo que o Marco Civil possui trs pilares, ou seja,
privacidade, liberdade de expresso e neutralidade, possvel identificar trs resultados da CPI-
CIBER que atingem cada um desses balizadores.

Inicialmente a CPI buscou sugerir um projeto de lei que facilitaria o acesso aos nmeros IP
por parte das autoridades investigativas. Essa medida, que na prtica efetivamente tornaria mais
clere a obteno do IP, passo relevante para a conduo de investigaes de ilcitos ocorridos na
rede, parece, em nosso entendimento, produzir um resultado preocupante que demanda uma me-
lhor ponderao. Ao permitir que o IP seja obtido diretamente pela autoridade investigativa, sem
passar pelo controle de um juiz, a medida passa a confundir o papel de quem investiga com o papel
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de quem aprecia se a produo dessa prova efetivamente necessria. Ao misturar os papis de in-
vestigao e deciso, a proposta fragilizaria a privacidade de todos que usam a rede, j que o IP
usado em seus dispositivos poderia ser revelado pelo provedor sem passar pelo crivo judicial.

Em tempos de grande notoriedade das operaes policiais, especialmente quando buscam

evidenciar escndalos de corrupo, parece relevante ter em conta que, por melhores que sejam as
intenes, no se pode descartar a hiptese de que essas atribuies podem ser abusadas (at mes-
mo para fins polticos) e que a reviso judicial crucial. Quem foi que postou aquele comentrio
que atinge um certo candidato? Mesmo sendo um comentrio que sob todas as luzes parea razo-
vel, ao se confundir o papel de quem investiga com o de quem decide sobre a produo da prova,
ser facilitada a obteno do IP de quem postou a mensagem. A dualidade de papis aqui precisa-
ria ser preservada.

Como no existiu consenso ao final na CPI sobre o tema, e a questo j tramita no Con-
gresso em outra propositura, o relatrio final apenas recomendou maior estudo sobre a temtica da
obteno do IP sem ordem judicial.

O relatrio da CPI toca em outro princpio regulado pelo Marco Civil, que foi considerado
uma vitria para liberdade de expresso quando da sua aprovao: o regime de responsabilidade
dos provedores. O artigo 19 do MCI esclarece que a responsabilidade por contedos divulgados na
rede de quem publica, e no, a princpio, dos provedores que desenvolvem as plataformas em
que esse contedo publicado. O provedor s responde se recebe uma ordem judicial para remo-
ver o contedo que o juiz reconhece como ilcito.

Qual a relevncia desse dispositivo? Ao prestigiar o Poder Judicirio como aquele que
deve delimitar o que contedo lcito e o que ilcito, fugindo assim das suscetibilidades priva-
das, o MCI evita, em regra, a dinmica que faz com que a cada notificao particular para remoo
de contedo no cumprida possa levar responsabilidade do provedor. O resultado desse cenrio
seria a reduo da diversidade de contedo na rede, j que os provedores acabaro removendo
qualquer contedo que seja objeto de notificao, do comentrio crtico feito sobre um hotel ou
restaurante at vdeos ou fotos que desagradem algum por qualquer motivo de natureza ntima.

Em ltima instncia, os provedores seriam os juzes sobre o que fica no ar ou removido.

S que diferente do que ocorre no Poder Judicirio, aqui os provedores so juzes diretamente inte-
ressados no resultado da deciso, j que caso decidam manter o contedo notificado eles poderiam
ser responsabilizados pelo mesmo.

A sugesto de alterao feita pela CPI restabelece o problema fundamental que a lei veio
resolver. Na proposta, os provedores voltam a atuar como juzes, avaliando a legalidade de de-
terminados contedos. Segundo a proposta da CPI, qualquer contedo alegadamente idntico ao
objeto de outra deciso judicial dever ser retirado do ar em at 48h, sob pena da responsabilidade
recair sobre os provedores. O problema que se pode antever o debate sobre o que ou no idn-
tico, sendo bastante provvel ocorrer o mesmo resultado comentado acima: na dvida, os provedo-
res acabaro removendo o contedo.

Por fim, a CPI ainda traz um dispositivo que permite o bloqueio judicial de sites e aplica-
es, sediados no exterior, que se dediquem divulgao de materiais ilcitos. Alm de diversos
condicionantes inseridos ao longo do processo da CPI, uma adio de ltima hora, motivada pelo
bloqueio do aplicativo WhatsApp no Brasil, fez com que o relatrio final tenha um destaque que
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exclui da possibilidade de bloqueio os aplicativos de troca de mensagens instantneas. Para alm

de todo o debate sobre neutralidade da rede, essa adio um exemplo de transformao na reda-
o do MCI que frustra a sua natureza principiolgica.

O relatrio da CPI motivou uma mobilizao internacional que contou com o criador do
Facebook, Mark Zuckerberg, que promoveu peties promovidas por organizaes de defesa de
direitos sociais no Brasil e pediu apoio ao que ele classificou como uma ameaa a internet livre
no Brasil. O criador da WWW, Tim Berners-Lee, publicou uma Carta Aberta Aos Legisladores
Brasileiros, em que aponta o relatrio da CPI como um retrocesso s conquistas trazidas com a
criao de uma Carta de Direitos para a rede.

De forma geral, o relatrio final da CPI parece refletir uma imagem recorrente por parte
dos parlamentares que identifica a Internet muito mais como uma ameaa do que como uma opor-
tunidade para ampliao do acesso ao conhecimento e educao. A propagao de ilcitos na re-
de precisa ser combatida, mas os meios pelos quais esse resultado ser alcanado precisam ser
proporcionais e no interferir com a infraestrutura tcnica ou atingir diretamente com princpios
consagrados na legislao brasileira e longamente debatidos durante o processo do Marco Civil.

Concluso

Como visto, os terrveis dois anos tm apresentado desafios para a implementao do Mar-
co Civil, ao mesmo tempo em que diversas iniciativas, nacionais e internacionais, so criadas a
partir de seus dispositivos. A edio do MCI colocou o Brasil na vanguarda do debate sobre direi-
tos na rede e essa posio fortalecida por uma atuao destacada nos fruns globais sobre regula-
o e governana da rede.

Saber quais lies sero aprendidas, quais experincias sero determinantes para o futuro
da regulao da rede no Brasil, um exerccio que ainda depende em grande parte de aconteci-
mentos que esto por vir. At esse ponto, o que pode se afirmar com segurana que o Marco Ci-
vil da Internet produziu um notrio impulso na qualidade da participao cidad na construo de
leis.

justamente buscando a diversidade de opinies e de expertise que se garante que a regu-

lao da rede no seja fruto dos interesses de uns ou outros, dos suspeitos usuais e que toda a cole-
tividade que depende crescentemente da rede para as suas atividades dirias, sejam elas pessoais
ou profissionais, no seja prejudicada por debates e decises regulatrias sobre as quais ela no
apenas desconhece como, se conhecesse, jamais poderia participar.

Usar a rede para melhorar a regulao e a governana da rede a mais importante lio en-
sinada pelo processo de construo do Marco Civil. Que ela seja sempre lembrada quando solu-
es precisarem ser criadas para os desafios que vm pela frente.