TODO O PODER EMANA DO POVO:

O EXERCCIO DA SOBERANIA POPULAR E A CONSTITUIO DE 1988

Claudio A. Reis *

Introduo

A noo de soberania popular envolve a crena, lapidarmente resumida nesta expresso

que se repete em todas as Constituies brasileiras desde 1934, de que todo o poder emana
do povo. Essa a crena de que a autoridade mais alta a autoridade soberana repousa, em
ltima instncia, no conjunto de pessoas que constituem a prpria sociedade poltica. Toda e
qualquer outra autoridade deve poder ser vista como derivando-se, em algum sentido, dessa
autoridade originria deve poder ser vista como autorizada por essa fonte originria, que o
prprio povo. Note-se que a noo de soberania popular tem um carter eminentemente
normativo: um ideal, que vai servir como princpio orientador ou regulador de nossa prtica
poltica e, particularmente, de nosso esforo de construo institucional. Sua meno j no
primeiro artigo da Constituio lembra-nos justamente disso: todo o resto do texto
constitucional deve, em alguma medida, poder ser visto em conexo com a promoo desse
ideal implicado pela noo de soberania popular.
A ideia de soberania popular tem uma longa histria, tanto no pensamento poltico
quanto nas lutas polticas que se desenvolveram no decorrer do processo de formao do
Estado moderno e essa longa histria deu a ela uma densidade que muitas vezes nos escapa
quando a reduzimos a uma expresso.
Nosso objetivo aqui, no entanto, no explorar essa densidade ou discutir, seja do ponto
de vista terico, seja da perspectiva histrica, o conceito de soberania popular. Nossa
abordagem estar, aqui, limitada por alguns parmetros bem definidos.
Em primeiro lugar, de tudo o que est contido na noo de soberania popular, interessa-
nos, sobretudo, o que ela implica para a relao entre governantes e governados. H,
naturalmente, uma relao entre a ideia de soberania popular e a ideia democrtica. Entre os

*
CLAUDIO ARAUJO REIS Doutor em Filosofia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). Consultor Legislativo do Senado Federal e Professor Adjunto no Departamento de Filosofia
da Universidade de Braslia (UnB).
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traos que compem a ideia de soberania popular, tal como aparece nas constituies
modernas, podemos claramente identificar as promessas associadas com o ideal do auto-
governo. Embora no seja possvel afirmar uma identidade necessria entre a afirmao da
soberania popular e a afirmao da democracia tudo depende de como, em cada caso, vai-se
pensar a relao entre o povo e aqueles que autoriza , todas as verses da ideia
democrtica incluem a crena na soberania popular: todas comprometem-se com a ideia de
que a autoridade mais alta encontra-se consubstanciada no povo, que jamais aliena
completamente essa autoridade, e, portanto, governa a si mesmo.
Ora, isso implica uma clara tese sobre a relao entre governantes e governados: se os
governantes possuem autoridade, isso quer dizer que receberam autorizao do soberano do
povo para agir em seu nome. Teoricamente, por definio, essa autorizao condicional
trata-se de uma espcie de emprstimo ou de procurao e poderia ser retirada a qualquer
momento. esse ponto mais geral, enfim, da relao entre o povo soberano e seus
governantes, que vai formar o pano de fundo sobre o qual devemos entender os comentrios a
seguir.
Em segundo lugar, nossa abordagem da questo estar limitada pelo fato de que
estamos interessados aqui, sobretudo, em engenharia institucional. A questo no terica,
mas prtica: como podemos traduzir em instituies a ideia de que todo o poder emana do
povo? Em que medida podemos estar seguros de que nossas instituies efetivamente so
fiis ao ideal que essa expresso procura articular?
Por fim, em terceiro lugar, nossa tentativa de responder a essa questo vai ficar restrita
ao que se tentou alcanar, em termos de engenharia institucional, a partir da Constituio de
1988. Vamos ainda nos concentrar nos aspectos que julgamos mais importantes para o
exerccio da soberania popular, sem a pretenso de esgotarmos todas as possibilidades que
uma anlise mais ampla poderia eventualmente encontrar 1 . Quatro pontos, em particular, vo
nos interessar mais diretamente: a atribuio e definio dos direitos polticos, as ocasies de
exerccio direto da soberania, a questo da representao poltica e as formas de controle, por
parte do povo soberano, sobre o conjunto de atividades e processos que constituem o Estado.
Partiremos sempre do texto constitucional para, em seguida, tentar destacar alguns dos
desdobramentos da discusso em torno desses temas nos ltimos 20 anos.

1
De certa forma, todas as iniciativas que visam a criar canais que permitam aumentar a participao direta dos
cidados nos processos polticos poderiam ser vistas como promovendo o ideal da soberania popular. No
entanto, ficaro de fora aqui deste comentrio as formas, previstas na Constituio, de participao popular na
deliberao de algumas polticas pblicas, como a seguridade social (art. 194), a assistncia social (art. 204) e
as polticas relativas criana e o adolescente (art. 227).
 3

***

Partimos, portanto, da crena de que o povo soberano, isto , detm a autoridade mais
alta na sociedade poltica, a autoridade original, de onde provm toda e qualquer outra
autoridade que venha a ser atribuda aos agentes que compem as engrenagens do Estado. A
natureza dessa autoridade, vista dessa forma, suficientemente clara. Menos claro o sujeito
a que est atribuda: quem , exatamente, o povo?
Ora, no contexto constitucional, povo no um conceito sociolgico. Por sua prpria
natureza, o texto constitucional requer que a circunscrio do conceito de povo se d
normativamente e no descritivamente. Povo vai ser, em ltima instncia, o conjunto dos
indivduos a que se pode atribuir determinados direitos e prerrogativas. a atribuio dos
direitos polticos que circunscreve, do ponto de vista constitucional, o povo. Dado que o
direito poltico fundamental, nas democracias, o direito de voto, a circunscrio
constitucional da categoria povo vai confundir-se com a definio do conjunto de possveis
eleitores.
Dessa perspectiva, a Constituio de 1988 trouxe um avano considervel. Nossa
primeira constituio republicana, a de 1891, definia como eleitores os cidados maiores de
21 anos, excluindo os mendigos, os analfabetos, os religiosos sujeitos a voto de obedincia
e as praas de pr (art. 70) 2 . A Constituio de 1934 inclui, pela primeira vez expressamente,
as mulheres, estendendo tambm o direito de voto aos menores de 21 anos e maiores de 18.
Mantm, no entanto, a referncia aos mendigos e a excluso dos analfabetos e praas de
pr, excetuando sargentos, aspirantes a oficial e alunos de escolas militares de ensino superior
(art. 108). A Constituio de 1937 praticamente repete o texto da anterior, apenas trocando a
referncia s praas de pr pelos militares em servio ativo (art. 117). Em 1946, cai, enfim,
a referncia aos mendigos, aparecendo, por sua vez, a restrio aos que no saibam
exprimir-se na lngua nacional, que se junta proibio do alistamento dos analfabetos.
Permanece a excluso das praas de pr, estendendo-se as excees, nesse caso, aos
aspirantes a oficial, suboficiais, subtenentes, sargentos e alunos de escolas militares de ensino
superior (arts. 131 e 132). A Constituio de 1967 praticamente mantm o texto da de 1946
(art. 142; art. 147, aps a Emenda n 1, de 1969). Em 1985, com a Emenda n 25, estende-se
finalmente a possibilidade do voto aos analfabetos. A Constituio de 1988 confirma essa

2
Vale lembrar que o plural cidados era interpretado como sendo literal e exclusivamente masculino,
excluindo, portanto, as mulheres do eleitorado (e, assim, tambm do povo soberano). Uma ideia mais
adequada dos contornos do eleitorado exigiria que se examinasse tambm as legislaes eleitorais, o que
escapa ao nosso escopo aqui.
 4

extenso, eliminando a referncia aos que no saibam se exprimir em lngua nacional e

abrindo ainda a possibilidade de alistamento eleitoral para os menores de 18 e maiores de 16,
proporcionando assim a maior extenso do eleitorado desde a incluso expressa das mulheres, em
1934. Com essas ampliaes, o eleitorado brasileiro, antes restrito a uma parcela minoritria da
populao total, ultrapassou o limite dos 50% da populao. Hoje, levando em conta esse
ndice do eleitorado, o povo soberano constitudo por cerca de 65% dos brasileiros.
H, portanto, ao longo da histria constitucional republicana, uma clara aproximao do
ideal da universalizao do voto. Essa tendncia inclusiva no foi objeto de disputa nos vinte
anos que nos separam da promulgao da Carta de 1988, ao menos no que se refere ao direito
poltico de voto. As discusses mais acerbas, como se sabe, tm girado em torno no da
definio do eleitorado, mas das condies de elegibilidade. Essa discusso, no entanto, tem
menos reflexos sobre a definio do que seja o povo soberano e por essa razo ser aqui
deixada de lado. De fato, embora o exerccio da soberania implique tanto, de um lado, o
direito a escolher os governantes quanto, de outro, o direito de candidatar-se aos cargos
eletivos, o primeiro que mais definitivo, visto que uma restrio que impea um cidado
de integrar o eleitorado implica uma excluso mais forte do que uma restrio que o torne
inelegvel (o direito de votar, nas democracias modernas, mais fundamental do que o de
candidatar-se, de modo que, perdendo o primeiro, perde-se algo mais bsico, perde-se uma
condio mais fundamental para o exerccio da cidadania).
A Constituio de 1988, no entanto, no restringe o exerccio da soberania popular ao
exerccio do direito de voto. De fato, diz o texto constitucional:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.

Em geral, reconhece-se como inovao essa introduo dos trs meios pelos quais a
soberania popular poderia ser diretamente exercida. Os dois primeiros constituem formas de
consulta direta ao povo soberano, de modo a permitir uma participao, em princpio, mais
direta na tomada de determinadas decises. O terceiro introduz a possibilidade de que o povo
soberano tenha alguma iniciativa legislativa. Todos, em alguma medida, concorrem para
tentar garantir aos cidados uma participao mais direta no processo legislativo, que , pode-
se argumentar, o processo mais fundamental dentre todos os que constituem o que nossa
Constituio chama de Estado democrtico de direito.
 5

Efetivamente, entre as caractersticas tradicionalmente atribudas soberania, o poder

de legislar sempre ocupou um lugar destacado. Ser capaz de transformar suas deliberaes em
lei, ou seja, em norma cuja obedincia se espera de todos os que esto vinculados pelo lao da
obrigao poltica, , sem dvida, uma das marcas mais importantes que distingue a
autoridade poltica efetiva. As formas mais radicais de democracia sempre envolvem a
atribuio do poder legislativo diretamente ao conjunto dos cidados assim , por exemplo,
na democracia rousseauniana, possivelmente uma das propostas democrticas mais radicais j
imaginadas 3 , de modo que, nesse exerccio direto da legislao, o povo mostra-se
literalmente soberano.
No difcil perceber que a realizao desse ideal de democracia direta, na qual o povo
soberano assume diretamente o poder legislativo, tem imensas dificuldades , na verdade,
praticamente inexequvel, dado que as sociedades polticas existentes dificilmente
conseguiriam reunir as condies necessrias para isso. Diante disso, restam-nos as
aproximaes.
Os trs mecanismos propostos pela Constituio de 1988, tomados em conjunto, como
em geral se reconhece, representam uma tentativa de introduzir, em nossa democracia
fundamentalmente representativa, elementos de democracia direta 4 . O referendo permite uma
interveno popular no momento conclusivo da tomada de deciso. O plebiscito, por sua vez,
assim como o instituto da iniciativa popular de lei, permite uma interveno no momento
inicial do processo, dando a possibilidade aos cidados de influrem na pauta legislativa de
maneira mais ativa.
Parece clara a inteno do constituinte, quando introduziu, em nossa Lei Fundamental,
tais mecanismos. Cabe-nos agora perguntar em que medida essa inteno mostrou-se bem-
sucedida nos ltimos 20 anos.
Dois pontos merecem ser destacados. Primeiro, vale indagarmos pelas ocasies em que
esses mecanismos de participao direta de exerccio direto da soberania pelo povo
soberano foram efetivamente empregados. Segundo, interessante nos determos
brevemente sobre algumas propostas de aprimoramento desses mecanismos, tal como vieram
sendo apresentadas ao longo das duas dcadas de vigncia da Constituio.

3
nula toda lei que o povo diretamente no ratificar: em absoluto, no uma lei (ROUSSEAU, 1973, p.
114). A afirmao encontra-se no Captulo XV do Livro III do Contrato social, justamente onde Rousseau
est examinando (e condenando) a ideia de que a atividade legislativa pode ser delegada a representantes.
4
Costuma-se chamar o tipo de democracia que resulta dessa mistura de elementos diretos e indiretos (de
representao) de democracia semidireta. Ver, por exemplo, BENEVIDES, 1991.
 6

Com relao ao primeiro ponto, flagrante a pouca frequncia com que esses
mecanismos foram utilizados nos ltimos 20 anos. Desde a promulgao da Constituio,
houve apenas um plebiscito em nvel nacional e um referendo. Da mesma forma, a iniciativa
popular legislativa resultou, at hoje, em apenas duas leis sancionadas a Lei n 9.840, de
1999, que trata da corrupo eleitoral, e a Lei n 11.124, de 2005, que dispe sobre o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social 5 .
No que se refere ao segundo ponto, embora vez ou outra ouamos discursos que
defendem a ampliao das consultas diretas populao e apesar do fato de que h centenas
de propostas de realizao de plebiscitos ou referendos tramitando no Congresso Nacional,
poucas discusses realmente srias sobre esses institutos foram realizadas ao longo dessas
duas dcadas. As propostas mais avanadas, no sentido de estender ou aprimorar esses
mecanismos, dizem respeito criao de um tipo de referendo revocatrio, que desse aos
cidados a possibilidade de revogar os mandatos que concederam por meio do voto, e
possibilidade de convocao popular de referendos ou plebiscito (atualmente, o texto
constitucional atribui exclusivamente ao Congresso Nacional essa competncia de autorizar
referendos e convocar plebiscitos). Em crculos mais amplos (academia, imprensa, etc.), em
torno da ideia de reforma poltica, outras sugestes so frequentemente levantadas, como a
instituio da obrigatoriedade da convocao de consultas populares em alguns casos (como,
por exemplo, sobre questes que beneficiem diretamente os prprios legisladores), mas, em
geral, essas sugestes no tm encontrado traduo em propostas legislativas concretas.
Com relao iniciativa popular legislativa, as dificuldades com respeito sua
consecuo (especialmente a dificuldade de obter e, em seguida, conferir as assinaturas
necessrias para validar a iniciativa) tm sido obstculos praticamente fatais para a sua
utilizao. Diante disso, reconhecendo que o instituto praticamente inutilizvel, mas
tambm que seu esprito deveria ser mantido, tanto a Cmara dos Deputados quanto o Senado
Federal criaram comisses de legislao participativa, que fornecem um canal interessante e
mais gil para a participao legislativa popular. A existncia desses canais, porm, de certa
forma representa, como sugerimos, o reconhecimento de que o instituto da iniciativa popular
legislativa no funciona na verdade, talvez represente a sua falncia total. Na prtica, um
projeto de lei de iniciativa popular tem de ser adotado por um parlamentar para prosperar, o
que torna, enfim, intil o gigantesco esforo de recolhimento de assinaturas. Assim foi com os

5
A lei de crimes hediondos (Lei n 8.930, de 1994) s vezes apontada como de iniciativa popular. Embora um
projeto de iniciativa popular sobre o assunto tenha sido efetivamente apresentado, no cumpria os requisitos
formais impostos pela Constituio. O Governo Federal acabou encampando o projeto, que resultou na lei
citada.
 7

dois projetos que resultaram em leis sancionadas. Esse , portanto, um ponto que pede mais
reflexo por parte dos legisladores, de modo a que se cumpra a inteno originria do
constituinte, que resultou na incluso dessa forma de exerccio da soberania popular 6 .
Como dissemos, h pouca reflexo sria, especialmente por parte dos polticos, sobre
esses institutos, sobre seu uso, seu significado, suas potencialidades, suas aplicaes e sobre o
significado do que deles resulta. Para alm dos discursos que enfatizam a necessidade de se
ouvir diretamente a opinio do soberano do povo , pouco foi feito para que essa consulta se
desse de forma efetivamente proveitosa para o processo poltico, em especial para o processo
legislativo. Em particular, imprescindvel vincular esse debate sobre as consultas populares
a outros, que visem a discutir a questo da qualidade das decises tomadas ao longo desses
processos. Vale lembrar que, nas democracias contemporneas (e o Brasil no exceo), o
aferimento quase dirio da opinio pblica e o impacto que isso muitas vezes tem sobre o
comportamento dos polticos, com reflexos em diversos processos polticos (especialmente no
processo legislativo), fazem com que vivamos, em certa medida e de maneira informal, sob
constante plebiscito. No entanto, o efetivo exerccio da soberania popular passa no pela
possibilidade da consulta direta ao povo, nem pela amplitude dessa possibilidade ou pela
frequncia com que realizada, mas pelo tipo de deliberao envolvida no processo 7 .
Isso permite uma abertura para um tema que no examinaremos aqui, mas que
mencionamos de passagem porque tem ntida interface com a questo do exerccio da
soberania popular e tem estado na pauta de debates nacionais desde a promulgao da
Constituio de 1988. Estamos nos referindo busca de formas que garantam o uso dos meios
de comunicao como veculos efetivos para o exerccio, por parte dos cidados, de sua
soberania. Nos ltimos 30 anos, aproximadamente desde o processo de abertura do
regime ocorrido a partir do final dos anos 70 , os meios de comunicao tm desempenhado
um papel fundamental na dinmica poltica nacional. Discutir a democratizao desses meios
tem, portanto, reflexos diretos sobre nossa vida poltica mais geral em particular, sobre a
forma como a soberania popular efetivamente se exercita8 .
Os mecanismos previstos pelo legislador constitucional para o exerccio direto da
soberania popular, enfim, parecem ter ficado aqum do que se esperava, sendo, no conjunto,
insuficientes para garantir esse exerccio efetivamente. Resta que a forma fundamental de

6
Sobre isso, ver WHITAKER, 2003.
7
Avritzer (2006) argumenta que os exemplos nicos de referendo e plebiscito ps-1988 obedeceram a
dinmicas polticas de curto prazo, convocados em decorrncia de impasses internos ao Poder legislativo, o
que pode sugerir uma limitao na envergadura da deliberao.
8
Sobre isso, ver BENEVIDES, 2003.
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exerccio da soberania, ento, segue sendo indireto, ou seja, segue sendo o sufrgio, por meio
do qual o povo escolhe seus governantes e representantes. Em torno disso, os debates desde a
promulgao da Constituio de 1988 tm sido constantes, de modo que merecem nossa
ateno aqui. Mesmo que, em boa medida, se desenrolem abaixo do nvel constitucional, tm
reflexos inegveis na realizao do ideal constitucional da soberania popular.
Efetivamente, o interesse em torno do que se costuma chamar de reforma poltica
(com nfase na reforma dos sistemas eleitoral e partidrio) tem sido uma constante no Brasil,
tanto no parlamento quanto na academia e na sociedade civil organizada em geral. J na
Legislatura de 1995-1999 menos de dez anos, portanto, depois do grande esforo de
reestruturao institucional do Pas que resultou na Constituio de 1988 eram instaladas, na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal, comisses para estudar a reforma poltica. Muito
do impulso para isso veio diretamente dos acontecimentos polticos que se desenrolaram tanto
em torno da primeira eleio presidencial direta no perodo ps-1964, que resultou na vitria
de Fernando Collor, quanto ao longo do seu governo. De fato, a vitria de Collor, candidato
por um partido que era pouco mais do que uma sigla que se organizou em torno de sua
candidatura, evidenciou a crise pela qual passava os maiores partidos, crise que cedo se
ampliou e contaminou toda a dinmica poltica nacional, com o gravame das acusaes de
corrupo que logo atingiram a prpria figura do Presidente. Outro impulso relevante foram
as discusses que se organizaram em torno do plebiscito sobre a forma de governo, ocorrido
em 1993, que estimularam uma considerao mais crtica do sistema poltico como um todo 9 .
Mas, para alm desses fatores conjunturais, o surgimento da questo da reforma poltica em
momento to prximo da promulgao sugere uma percepo de que aquele esforo
constitucional no foi suficiente e que precisamos, ainda, encontrar um arranjo institucional
mais adequado para nosso sistema poltico e, por extenso, para a efetiva expresso da
soberania popular.
As discusses sobre reforma poltica tm gravitado em torno de dois plos distintos,
mas muito proximamente interligados: o sistema eleitoral e o sistema partidrio. digno de
nota que, nas discusses travadas no parlamento e nas propostas que tm sado delas, tem
havido uma predominncia clara da preocupao com a questo partidria sobre os problemas
relacionados representao: o principal objetivo da reforma parece ser, em geral, o
fortalecimento dos partidos polticos, vistos como fracos e amorfos no Brasil. Ora, a questo
sobre se esse fortalecimento ou no desejvel do ponto de vista da garantia do exerccio

9
Sobre isso, ver NICOLAU, 2003.
 9

efetivo da soberania popular no , em geral, posto como deveria. A pergunta sobre se o

monoplio dos partidos polticos sobre a representao deve ser mantida mais do que
oportuna: necessria, na medida em que gostaramos de ver a referncia soberania popular
como algo mais do que um vo artifcio retrico. Foge ao nosso escopo, no entanto, discutir
essas questes, que, por mais interessantes que sejam, envolvem complexidades que
fatalmente nos escapariam aqui 10 .
De todo modo, a questo que mais interessa aqui, em conexo com o princpio da
soberania popular, a da representao no parlamento na Cmara dos Deputados, em
particular , questo que recortada pelos problemas referentes aos sistemas eleitoral e
partidrio. certo, por exemplo, que a escolha de um sistema eleitoral ou outro voto
distrital, voto proporcional (com listas abertas ou fechadas), uma mistura desses, etc. afeta
diretamente a representao. certo, tambm, que a permisso ou no de coligaes entre
partidos, o grau de rigidez ou tolerncia no que diz respeito migrao entre partidos (a
questo da fidelidade partidria), as clusulas de barreira, sem mencionar o delicado tema do
financiamento das campanhas, tm igualmente implicaes importantes para a forma como o
povo soberano estar representado nas diversas instncias do Estado e, portanto, por
extenso, para a forma como a soberania popular estar sendo (indiretamente) exercida.
A Constituio diz, em seu art. 44, que os representantes do povo (por meio de quem
o povo exercer indiretamente a sua soberania e que compem a Cmara dos Deputados) so
eleitos pelo sistema proporcional. Uma das vantagens mais lembradas do sistema
proporcional tem uma relevncia especial para a perspectiva que nos interessa, ou seja, a
traduo, na forma de instituies, do ideal da soberania popular referimo-nos sua
capacidade de espelhar no Legislativo todas as preferncias e opinies relevantes existentes
na sociedade (NICOLAU, 2004, p. 37). A correta representao das minorias , de fato, um
fator absolutamente decisivo para afastar do exerccio da soberania popular o perigo da
tirania da maioria.
Por outro lado, nossa verso do sistema proporcional, que combina o voto proporcional
com listas abertas e um sistema privado de financiamento das campanhas polticas,
frequentemente acusada de provocar um fatal enfraquecimento dos partidos. Ora, j tivemos
ocasio de lembrar que o fortalecimento dos partidos polticos, tomado como uma finalidade
isolada, no precisa (e talvez nem deva) ser um fim em si mesmo: posta a questo do ponto de
vista do ideal implcito na noo de soberania popular, as medidas que resultam no

10
Sobre isso, ver ARAUJO, 2004.
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fortalecimento dos partidos s podem ter seu valor plenamente apreciado se levarmos em
conta outras questes e possibilidades (como a do fim do monoplio partidrio na
representao) e seus efeitos na sade de nossa democracia. Por exemplo, a possibilidade de
candidaturas avulsas em eleies majoritrias ou de apresentao de listas cvicas podem
ser instrumentos interessantes para dar maior concretude ao ideal da soberania popular do que
se poderia alcanar com partidos mais fortes. Se, no entanto, entendemos que fortalecer os
partidos significa, sobretudo, esforar-se para dar substncia a essas entidades
fantasmagricas, muitas vezes reduzidas densidade de uma sigla, que so muitos dos nossos
partidos, ento, pelo efeito que isso pode ter sobre a qualidade da representao das
preferncias e opinies do povo soberano, esse fim ganha novo sentido. Tudo depende, mais
uma vez, de como se vai articular a questo a partir da perspectiva da soberania popular.
De todo modo, diante dessa alegada desvantagem do sistema proporcional seu efeito
sobre a fora dos partidos , a vantagem que apontamos antes prevalece, sempre do ponto de
vista da realizao do ideal da soberania popular. No entanto, outros aspectos do nosso
sistema partidrio, aspectos que tambm denunciam a fraqueza, entre ns, dos partidos
polticos, tm relevncia por seu efeito sobre a plena realizao do ideal de auto-governo
implicado pela ideia de soberania popular. Um desses aspectos a frequncia e a facilidade,
at recentemente, com que os parlamentares migram de partido. Ora, essas migraes,
sobretudo se levarmos em conta que nosso sistema eleitoral proporcional, causam
inevitavelmente distores na representao, supondo que o resultado imediato das eleies
reflete mais ou menos fielmente, na medida em que o permite o sistema, as preferncias e
opinies presentes na sociedade.
As discusses sobre reforma poltica que se multiplicaram aps a promulgao da
Constituio especialmente aps a reviso constitucional de 1993 tm se concentrado em
torno de alguns pontos recorrentes. Talvez valesse a pena consider-los, ainda que
brevemente, do ponto de vista que nos interessa aqui, ou seja, o do ideal implcito na ideia de
soberania popular.
Com relao reforma do sistema eleitoral, trs pontos so especialmente levantados.
O primeiro defende a substituio de nosso sistema proporcional por outro, misto, que
preservasse as vantagens do sistema proporcional (como a garantia da representao das
minorias) e agregasse a elas as vantagens do sistema majoritrio (especialmente, o tipo de
relao mais prxima que se estabelece entre o representante e o representado). No exerccio
indireto da soberania popular, a garantia da correta representao das minorias
imprescindvel, sob pena de pr totalmente a perder tudo o que promete esse ideal. Da mesma
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forma, o tipo de relao que se estabelece entre o cidado e aqueles por meio de quem vai
exercer indiretamente sua soberania de fundamental importncia. Um sistema que
efetivamente garantisse essas duas coisas, portanto, seria, do ponto de vista da promoo do
ideal da soberania popular, muito desejvel. Voltaremos, na sequncia, questo da relao
entre representantes e representados, da perspectiva do ideal da soberania popular.
Outro ponto frequentemente sugerido diz respeito introduo de listas fechadas nas
eleies proporcionais. Os argumentos mais comuns relacionados a isso giram, ainda, em
torno do fortalecimento dos partidos. No entanto, o tipo de fortalecimento dos partidos
favorecido por essa proposta no nos parece especialmente atraente, do ponto de vista do
ideal da soberania popular. De fato, a instituio das listas fechadas parece conceder s
mquinas partidrias um poder que poderia muito facilmente distorcer a representao,
afetando, portanto, mais uma vez, o exerccio indireto da soberania popular.
Finalmente, um terceiro ponto recorrente a proposta do financiamento pblico das
campanhas. Esse um ponto complexo e delicado, que no teramos condies de examinar
aqui. Apenas queremos observar que tambm esse tpico pode e deve ser examinado sob
a luz do princpio constitucional da soberania popular. O custo exageradamente elevado das
eleies exacerba a inevitvel influncia do poder econmico nos pleitos. As assimetrias
dessa influncia, por sua vez, muito provavelmente vo encontrar reflexos na representao,
muitas vezes funcionando como fatores distorcedores.
Com relao reforma do sistema partidrio, destacaramos aqui as propostas relativas
organizao dos partidos e a questo da fidelidade partidria. Quanto ao primeiro ponto, a
queixa mais frequente refere-se ao que se percebe como um nmero excessivo de partidos no
Brasil. H uma percepo de que a Constituio de 1988 foi talvez excessivamente
permissiva, no que se refere possibilidade de criao de novos partidos. Certamente, a
proliferao de partidos, no contexto do tipo de regime presidencialista que possumos, pe
desafios importantes para o funcionamento parlamentar, para a dinmica das relaes entre
Executivo e Legislativo e, por extenso, para a governabilidade, em geral. No entanto, do
ponto de vista do ideal da soberania popular, no especialmente problemtica essa
pulverizao: ao contrrio, a existncia de um nmero maior de partidos pode favorecer uma
representao mais rica e fiel.
Quanto ao segundo ponto, o da fidelidade partidria, como j sugerimos, seu impacto na
representao mais direto e importante, de modo que sua regulao certamente se justifica
tambm do ponto de vista normativo da promoo do ideal da soberania popular e no apenas
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do ponto de vista mais pragmtico da governabilidade 11 . Dadas as caractersticas de nosso

sistema eleitoral, o sentimento de traio que alguns eleitores podem experimentar com a
migrao partidria de seus representantes perfeitamente bem colocado e s no mais
forte porque, em geral, a instituio partidria merece pouca considerao do eleitor
brasileiro.
Vale talvez mencionar um ltimo ponto, que est na fronteira entre as questes relativas
ao sistema eleitoral e ao sistema partidrio: referimo-nos ao problema das coligaes
partidrias. A combinao de nosso sistema eleitoral proporcional com listas abertas, mais as
possibilidades de combinaes partidrias diversas nos vrios nveis federados, sem esquecer
a cultura poltica do eleitor brasileiro mdio (para quem as complexidades dos detalhes da
nossa verso do sistema proporcional escapam na maior parte das vezes), provoca distores
bem conhecidas na representao, como a eleio de candidatos com votaes irrisrias ou a
transferncia do voto em uma legenda para outra coligada, traindo a inteno original do
eleitor 12 . As discusses sobre essa questo das coligaes, que sempre se renovam, sobretudo
nos momentos que precedem as eleies, tm, portanto, uma grande relevncia do ponto de
vista da promoo do ideal constitucional da soberania popular, por seu efeito na
representao, e ganhariam certamente em alcance se fossem mais frequentemente postas do
ponto de vista desse ideal normativo.
Como reflexo final a respeito dos impactos do sistema eleitoral sobre a representao,
e j fazendo a transio para o ltimo ponto que gostaramos de abordar aqui o exerccio da
soberania popular por meio do controle popular sobre os processos estatais em geral ,
gostaramos de retornar questo da relao entre representantes e representados, vista a
partir da perspectiva do ideal normativo da soberania popular. Uma das melhores razes
apresentadas pelos que defendem a incluso de elementos majoritrios em nosso sistema
eleitoral proporcional (em especial o voto distrital para o preenchimento de parte das vagas no
parlamento) refere-se ao vnculo que se forma entre representantes e representados, nesse
caso. O representante, eleito majoritariamente em um determinado distrito, teria, dizem os
defensores do sistema majoritrio, um vnculo mais forte com o eleitor do que aqueles eleitos
em listas proporcionais. As distores passveis de acontecer no sistema proporcional, como
j observamos, assim como os hbitos poltico-eleitorais brasileiros, que, como dissemos,
muitas vezes conspiram contra a adequada compreenso, por parte do eleitor, do

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Na verdade, do ponto de vista da governabilidade, talvez a falta de fidelidade seja melhor do que uma
fidelidade rgida, visto que a migrao de polticos em direo base de apoio ao governo , geralmente,
maior do que a migrao inversa (da base de apoio para a oposio).
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Sobre isso, ver AVRITZER, 2003.
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funcionamento do sistema proporcional, ajudam a criar nos eleitores uma percepo de

descolamento entre seu voto e a autoridade que recebe o representante, na forma do mandato.
Isso, associado com os problemas relativos ao sistema partidrio, contribui, no final das
contas, para provocar um sentimento de ilegitimidade que acaba contaminando todo o
sistema, com reflexos inevitveis na crena na soberania popular.
O ponto que, em um sistema majoritrio, fica certamente mais clara a maneira
como se d a transferncia da autoridade originria do povo soberano para o
representante. No caso dos sistemas proporcionais, essa transferncia bem mais
complexa, dependendo de uma srie de critrios e clculos nem sempre bvios. Desse
ponto de vista, so bem-vindas as discusses em torno da reforma do sistema eleitoral, na
medida em que essa reforma aponte na direo do esclarecimento da relao de
autorizao que existe entre representante e representados. A perspectiva do ideal
normativo constitucional da soberania popular, por sua vez, sem dvida nenhuma joga
sobre toda essa discusso da reforma poltica uma luz importante, que deve ser levada em
conta para o enriquecimento do debate.
Esse mesmo tipo de relao que se deve poder ver entre representantes eleitos e
eleitores representados uma relao na qual os representados autorizam os representantes,
ou seja, transferem a eles a autoridade originria de que so depositrios tambm se deve
poder ver em geral entre os cidados e todos os agentes pblicos, tenham eles um mandato
eletivo ou no. O ideal da soberania popular implica que essa autorizao sempre
condicional: implica um depsito em confiana, por parte do povo. Da a responsabilidade
especial de que se reveste a investidura no ofcio pblico seja por meio de uma eleio, seja
por outros meios, como um concurso pblico, por exemplo.
A ateno a esse tipo especial de relao entre os cidados, que, juntos, compem o
povo soberano, e os agentes pblicos em geral tem crescido nos ltimos 20 anos, na esteira
dos princpios estabelecidos na Constituio como exemplos, lembremos os princpios
fundamentais da administrao pblica e das discusses e prticas a que deu ensejo. Apesar
disso, a verdadeira extenso dessa implicao da soberania popular para as relaes entre
cidados e agentes pblicos ainda no foi perfeitamente compreendida, seja por parte dos
agentes pblicos, seja por parte dos prprios cidados. De todo modo, o horizonte est posto e
o marco estabelecido pela Constituio de 1988 incontornvel.
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Consideraes finais

A noo de soberania popular, com o ideal de auto-governo que implica, parte

indissocivel da ideologia democrtica. Neste texto, procuramos examinar em linhas gerais
o tipo de compromisso expresso pela Constituio de 1988 com esse ideal. Se no h dvida
de que a Carta de 88 a mais democrtica de todas as que j teve o Brasil, resta que a
traduo do ideal de auto-governo no Pas ainda tem muito o que avanar. Por um lado,
precisamos dar discusso sobre o sistema poltico e suas reformas reformas cuja
necessidade comeou a ser afirmada muito cedo, pouco depois da promulgao da prpria
Constituio uma direo democrtica mais clara e decidida. Colocar as recorrentes
discusses sobre a reforma poltica sob o foco da noo de soberania popular pode ajudar a
dar a elas uma maior densidade democrtica, contribuindo para afast-las dos interesses
mais imediatos tanto dos agentes e foras polticas, voltadas para a sua prpria
sobrevivncia e para a preservao ou conquista do poder, quanto dos governantes da hora,
movidos sobretudo por sua necessidade de reunir as condies de governabilidade que os
permitam realizar seus fins. Ainda no plano da traduo institucional de nosso compromisso
com o ideal da soberania popular, temos de aprender a levar a srio o tipo de relao que
esse compromisso implica entre governantes e governados, entre representantes e
representados e, em geral, entre qualquer agente pblico e os cidados. Saber honrar o que
pedem os imperativos da publicidade e da transparncia, por exemplo, parte integrante
desse respeito soberania popular que a Constituio pe logo entre os seus princpios
fundamentais.
Por outro lado, precisamos lembrar que levar a srio a crena de que todo o poder
emana do povo tem implicaes que vo alm da engenharia institucional. Uma
preocupao com a formao poltica do soberano do prprio povo indispensvel para
garantirmos mais qualidade nossa vida democrtica, uma vez que a extenso quantitativa
a incluso de mais cidados ao soberano j est praticamente no seu limite. Acreditamos
que a Constituio de 1988, produzida em um momento de reencontro com a democracia e
contando com uma ampla participao da sociedade, mesmo com todas as limitaes que
possa ter, ainda um manancial importante de valores para guiar-nos nessas tarefas.
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