DO OCASO DO REGIME REPRESENTATIVO AURORA

DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA*
Paulo BONAVIDES**
SUMARIO: I. A democracia participativa e a normatividade
dos princpios. II. A governabilidade e a ingovernabilidade nas
ditaduras constitucionais. III. A contrademocracia neoliberal.
IV. O Poder Judicirio e a ditadura das inconstitucionalidades. V. O Tribunal Constitucional e a democracia participativa. VI. O compromisso da Constituio com a democracia
participativa. VII. A falsa reforma poltica.

I. A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E A NORMATIVIDADE

DOS PRINCPIOS

Ao constitucionalismo da normatividade principiolgica pertence em

grande parte nos pases da periferia o futuro das Constituies.
Futuro que impetra a repolitizao da legitimidade em bases mais profundas. Tem esse constitucionalismo, portanto, a chave terica e pragmtica com que dar soluo ao problema essencial da governana nos pases
perifricos: o problema da legitimidade.
Tal problema, o mesmo da chamada governabilidade, no reside propriamente nos meios, como fazem crer os usufruturios de um poder sem
direo social e sem rumo de justia e democracia. Reside nos fins.
Os meios j deram mostras, pela corrupo, de que comprovadamente
so os governantes os autores da ingovernabilidade.
* Com a publicao do presente texto, rendemos homenagem a Hctor Fix-Zamudio, um dos mais conspcuos constitucionalistas de nosso tempo. Trata-se de palestra que
proferimos em 23 de julho de 2005, num Encontro Internacional de Direito Pblico, celebrado na cidade de Natal, no Brasil.
** Profesor de Derecho Constitucional en Brasil.

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Por que o so? Porque se apartaram da concretizao dos fins que fazem legitimo o exerccio do poder na complexidade social contempornea.
O rgo responsvel da ruptura na adequao dos meios aos fins, do
quebrantamento da unidade, harmonia, independncia e equilbrio dos
poderes, no tem sido outro seno o Executivo.
Este artigo um conjunto variado de reflexes esparsas mas congruentes em que a unidade temtica flui da sntese de consideraes polticas e de ligeiras reflexes acerca de aspectos tericos, envolvendo a legitimidade, os princpios, a representao, o percurso da democracia nos
paises perifricos, os bloqueios presena participativa do povo, a fidelidade Constituio, a tica, os valores e a dignidade constitucional da
pessoa humana.
A sntese cobra sentido porquanto no outra seno esta: at h pouco
os Estados da periferia cursavam as estradas que vo do Estado liberal ao
Estado social; agora, caminham do Estado representativo, que j no
concretiza a ao e o programa do Estado social, para o Estado democrtico-participativo, que previne a recolonizao e a queda das conquistas
sociais.
Com o advento desse Estado, intenta-se estabelecer, em definitivo, como aspirao de estabilidade fundamental das instituies, a nova legitimidade democrtica do povo governante cristalizada na democracia participativa.
Sede da crise, irradiada a todas as partes do sistema, ele faz estalar,
por efeito de seu envolvimento com a depresso moral do regime esta
sim geradora da ingovernabilidade todas as vigas apodrecidas do edifcio social.
A Constituio, ofendida e violentada, se rev de corpo inteiro na organizao defeituosa do sistema e das instituies, e no entanto ela ainda a grande prancha de salvao institucional.
II. A GOVERNABILIDADE E A INGOVERNABILIDADE NAS
DITADURAS CONSTITUCIONAIS

A ingovernabilidade tem sido a mscara verbal dos Executivos que intentam justificar ou fazer aceitveis seus atos de alargamento de poderes.
sombra dessa razo conservadora e reacionria, pelos abusos a que
tem servido, os governantes, refratrios democracia, instalam as ditaduras constitucionais; de ltimo, to em voga nas repblicas do continente.

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J a governabilidade, termo oposto quele, portanto de sentido afirmativo e respeitoso; logra um uso tambm freqente na linguagem do
poder, que o faz sinnimo poltico de segurana jurdica, de estabilidade
institucional, de justificativa a atos repressivos da autoridade, de argumento legitimante a uma eventual suspenso de garantias constitucionais.
Empenhados em pavimentar a estrada s ditaduras, os demolidores da
ordem constitucional na realidade de nosso tempo forcejam por passar
para as esferas do arbtrio o feixe de suas competncias.
Assim como outrora, durante o ciclo dos regimes autoritrios, se contrastava a segurana jurdica com o direito, para faz-la prevalecer sempre,
posto que isto importasse leso liberdade ou sacrifcios tais como a suspenso de garantias, doravante na esfera dos despotismos constitucionais a
tarefa liberticida do Executivo para chegar s mesmas conseqncias consiste em antepor e contrapor, e sacrificar, por via discursiva, falaz e ambgua, os valores e o interesse social da justia, a uma governabilidade devoradora das franquias democrticas.
De tal sorte que por esse caminho se pe em marcha o prstito da tirania constitucional, com o decreto que liquida liberdades, conculca direitos, dilata poderes at alcanar numa convergncia final e fatal a dissoluo da democracia e do sistema.
E desse modo se aluem os fundamentos sobre os quais repousa a ordem constitucional, a legitimidade de quem governa e a seriedade de
quem exerce o poder nos limites da lei e da Constituio.
Por aquela via discursiva, servida duma retrica frouxa, privada de
imaginao, portanto, sem eficcia persuasiva, a voz presidencial nos sistemas perifricos constantemente invoca o argumento da governabilidade, a-fim-de fazer a cidadania, o corpo parlamentar, os rgos da justia,
condescendentes e insensveis ao confisco de direitos e prerrogativas.
Tudo ocorre como se este confisco fra imposto por um mandamento
de salvao pblica, sem sadas alternativas, sem mais remdio nas frmulas de governana que a supresso de franquias, que a tristeza, nos regimes presidenciais, das proclamaes do estado de stio, que a irresistvel concentrao unitria de poderes com a derrogao das formas
remanescentes da pureza federativa do sistema.
O Executivo aparece ento por nico rgo de vontade soberana.
Sobre as runas da Constituio ele levanta, no silncio do golpe de
Estado institucional, uma nova ordem, por onde a covardia do juiz se

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associa desmoralizao do legislador. E a ditadura dissimulada se instala, a seguir, com vocao de perpetuidade.
III. A CONTRADEMOCRACIA NEOLIBERAL
Nas pocas de calmaria ideolgica, em que os poderes da razo e da
transformao social parecem adormecidos, parte com freqncia, sobretudo dos pases prsperos e economicamente slidos, a mensagem de estabilidade das instituies. Estabilidade que se alcanaria com a despolitizao, a desconstitucionalizao, o termo das soberanias, o fim da histria, abrangendo portanto todas as formas polticas numa universalizao de
poder, nsita doutrina globalizadora do neoliberalismo contemporneo.
A preparao, em curso, de futuras hegemonias criou assim uma suposta neutralidade de valores fadada a aparelhar breve o fim da teoria
clssica do Estado, dissolvendo-lhe os fundamentos de soberania e nacionalidade, ainda to relevantes em sustentar e inspirar as lutas de libertao dos pases perifricos.
IV. O PODER JUDICIRIO E A DITADURA
DAS INCONSTITUCIONALIDADES

A legitimao democrtica das cpulas judicirias um dos primeiros

pressupostos da democracia participativa.
No h em rigor legitimidade democrtica se subimos os derradeiros degraus da Justia Constitucional, precisamente onde essa legitimidade mais
importante e decisiva para definir os rumos do porvir, mediante a conservao legtima e democrtica das instituies.
Presses polticas ou laos de compromisso na instncia suprema, derivados de suposta gratido dos juzes que l chegam a quem os nomeou,
com freqncia destroem a independncia do magistrado que ocupa as
cadeiras dos tribunais superiores.
Com efeito, alm desses fatores negativos reputao da magistratura,
outras razes compendiadas na subcultura jurdica, na subservincia ao
Executivo, na mediocridade, no despreparo, na arrogante indiferena
causa do jurisdicionado, concorrem fortemente para empalidecer a credibilidade de considervel parcela de membros do Judicirio perante os
que vo casa da justia buscar a prestao jurisdicional.

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O Judicirio, em no se capacitando que o centro de equilbrio de

poderes na comunho estatal, onde lhe corre obrigao de fazer da instituio a fiana e a conscincia do regime, se entrega ao erro de suas
omisses e debilidade de suas capitulaes.
Alvo da reprovao moral dos que dele desconfiam profundamente
por agravos tica e ao direito, em pases da periferia, semelhana do
Brasil contemporneo, ou da Frana revolucionria do sculo XVIII, ele
no seu derradeiro andaime , no raro, apndice ou filial judiciria do
Poder Executivo, espcie de cartrio, como uma vez j dissemos, que
chancela quantos atos lhe sejam encaminhados por esse Poder.
Ainda neste funesto quadro de eroso e fuga s responsabilidades e
competncias de poder soberano, a degenerao culminante de tal processo poder levar o Judicirio a estabelecer, paralelamente, ao servio
do Executivo hegemnico, outra ditadura que alis se assemelha a um
paradoxo: a ditadura das inconstitucionalidades.
, por sem dvida, a mais dificultosa de combater e erradicar. Talvez,
de todas as ditaduras brancas, venha ela a ser a mais opressiva, a mais calamitosa, a mais degenerativa, porque faz pelos seus acrdos, por sua
jurisprudncia, ser constitucional aquilo que materialmente inconstitucional.
E como no h guarda para os guardas da Constituio, podem eles, por
obra de lenta metamorfose, se converterem numa supercasta de constituintes minoritrios, apartados do povo, sem ttulo de legitimidade democrtica e, no entanto, constitudos em suzeranos da nao, ou, eventualmente,
por temor, em capatazes dceis daquele Executivo que governa, privado
de freios e limites, ao velho estilo das realezas absolutas.
Nessa hiptese, o Judicirio, co-autor de crimes contra a Constituio
e a liberdade, portanto, em dissidncia com os princpios que o estabeleceram na organizao dos poderes, tambm cmplice do Executivo em
guilhotinar a democracia, da mesma forma que os jacobinos do sculo
XVIII, em Paris, guilhotinavam os juzes do ancien rgime.
A Revoluo que derrubou a Bastilha tambm derrubou aquela justia, a-fim-de levantar sobre os escombros do passado um trono s monarquias constitucionais. Estas representavam o smbolo poltico do compromisso burgus com a ordem remanescente dos privilgios, que a
reao absolutista, eclesistica e feudal da antiga sociedade malogradamente intentou restaurar em Viena, com a diplomacia de Metternick e o
rancor reacionrio dos Bourbons.

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Mas a velha ordem decrpita, em estertores de sobrevida, punha todas

suas esperanas mesa de reunies onde os embaixadores da Santa Aliana em debalde formulavam a smula do futuro, buscando caminhos de retorno ao passado que a histria cedo demonstrou impossveis de cursar.
V. O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
No se compreende nesta altura da evoluo jurdica do Pas que um
rgo que tudo vai julgar pelo prisma da legitimidade, chave do novo direito constitucional assentado sobre princpios, e da Nova Hermenutica,
que trocou a subsuno dos dedutivistas pela ponderao dos indutivistas,
seja ele mesmo, como o caso do Supremo Tribunal Federal, um rgo de
legitimidade duvidosa e questionada, em virtude da raiz poltica na escolha
e nomeao de seus membros.
Com efeito, isto de extrema gravidade porquanto o questionamento
no entende unicamente com os que compem a Corte, atados por laos
umbilicais de gratido ao poder pessoal do presidente que os nomeou,
seno que afeta do mesmo passo a legitimidade mesma do Tribunal, enquanto rgo supremo de um dos poderes, a saber, o Poder Judicirio.
No pode este, de conseguinte, na organizao horizontal do ordenamento se tornar, contraditoriamente, um Poder acima dos demais poderes.
Por quanto, se tal acontecesse, acabaria minando, por sua ascendncia hegemnica, o princpio da separao de poderes, pedestal do Estado de direito e freio ao absolutismo dos regimes que concentram poderes.
Este, portanto, o retrato da institucionalizao da crise de legitimidade
que faz a fraqueza do Supremo Tribunal Federal na esfera do sistema constitucional brasileiro.
No h, por conseqncia, mais alternativa para uma instituio colocada no aperto de tamanha ambigidade seno postular a criao e insero, mediante reforma judicial do sistema, de um Tribunal exclusivamente devotado funo de guarda da Lei Maior; tarefa em que
obviamente malograram j os autores da Carta promulgada em 1988, os
quais produziram, em verdade, um tribunal bicfalo: cabea do Poder Judicirio e, a um tempo, como se isto fora possvel na lgica do regime,
cabea de todos os poderes da Repblica.
E assim h-de ser sempre, medida que a jurisprudncia, isto , os
acrdos daquela Corte, no raro imprevisveis, continuarem reescreven-

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do a Constituio e dizendo, na dinmica do governo, o que pertence e o

que no pertence ordem constitucional.
Ai se configura, tornamos a assinalar, um enorme poder de dirimir e
disciplinar, naquele tribunal, em derradeira instncia, conflitos e procedimentos constitucionais.
Enfim, um superpoder de fato, invisvel mas palpvel, que se legitimar, como poder de direito, na imparcialidade de sua ao constitucional,
unicamente se os senhores do Estado derem, pela via reformista, dois
passos avante: o primeiro, para criar um tribunal constitucional, fora da rbita do Poder Judicirio; o segundo, para estabelecer um lao permanente
que vincule aquela Corte vontade soberana do povo, referendando assim
com a legitimidade democrtica as grandes decises judiciais do sistema.
Este, portanto, o semblante do Poder Judicirio, em conformidade
com as estruturas participativas da democracia direta, segundo o modelo
que aqui se impetra, pertinente organizao institucional do pas.
VI. O COMPROMISSO DA CONSTITUIO COM A DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA

A Constituio de 1988 uma Constituio aberta, principiolgica,

ps-positivista, com aberturas e orifcios normativos por onde j se podem dar, pela via expressa do texto, os primeiros passos rumo a um ensaio imediato de democracia direta, posto que tmido, modesto e rudimentar. Isto, at que se alcance, pelo desenvolvimento institucional, um
grau qualitativo superior, tocante eficcia participativa do povo na conduo da gesto pblica.
A Lei Maior de 1988 , das Constituies republicanas do pas, aquela
que mais se acercou das aspiraes populares de governo com fundamento na liberdade, na justia, na igualdade.
Constituio teoricamente restauradora da ordem democrtica, instalada
pela vez primeira em nossa histria constitucional sobre a solidez legitimante dos princpios, a Carta brasileira de 1988 possui um potencial normativo de reforma que o constituinte derivado, com arrimo em vrios artigos da Lei Maior, se acha capacitado a empregar, desenvolver, ampliar e
aperfeioar. E o far por meio do poder de emenda, ou seja, no direito positivo do Brasil, pela via instrumental do art. 60.
Com isso, a Carta a profecia do decisionismo plebiscitrio que
amanh h-de significar, em termos de democracia participativa, a cida-

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dania no poder, a soberania permanente do povo, o governo dos princpios, a revoluo da legitimidade, que na idade contempornea a revoluo da democracia.
A democracia constante portanto do grande Estatuto de 1988, embora
suas razes no se tenham ainda aprofundado, nem ho de aprofundar-se
nas bases do sistema enquanto perdurar o bloqueio representativo das
foras polticas dominantes, , todavia, aquela que mais avanou em dimenso, pureza e qualidade desde que o princpio republicano se abraou
com o princpio democrtico nas instituies desta nao. Uma liga de
princpios que a realidade infelizmente no fez prosperar, como o Pas
tanto tem desejado desde a proclamao republicana de 1889.
VII. A FALSA REFORMA POLTICA
Fala-se no Brasil em reforma poltica como de um talism com a virtude de estancar a crise e regenerar de sbito as instituies. mais uma
iluso no imaginrio febril da classe dirigente.
A reforma poltica de ltimo desenhada todavia reforma de superfcie:
plida, horizontal, sem densidade. Uma reforma que tem medo do povo.
Por conseqncia, de minguado substrato democrtico, nascida do improviso, da perplexidade, da m f e da cegueira das elites retrgradas, que
no se dobram ao conselho prudente tirado de acontecimentos pr-revolucionrios na ordem social.
Dos pontos contidos na reforma esboada, colhe-se a modstia e o
curto alcance das medidas preconizadas.
Seno,me respondam acerca da mesma os senhores membros do Congresso: onde est na proposta legislativa o mandato imperativo? O referendum constituinte? O veto plebiscitrio? A iniciativa popular de natureza tambm constituinte?
No projeto reformista procuro o povo e no o encontro. O povo est
ausente. No se lhe concede nenhuma parcela nova ou adicional de competncia participativa no desempenho direto da soberania.
por sem dvida mais uma reforma constitucional de fancaria e remendo, porquanto no promove mudana substantiva nem transfere ao
povo o exerccio da hegemonia poltica na estrutura do sistema. Esta hegemonia pertence hoje, por inteiro, podemos assim dizer, ao Executivo e
Legislativo, diante da presena quase nula ou irrelevante do povo na execuo da tarefa governativa.

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mais importante no momento atual perante a opinio, a sociedade e

a cidadania investigar a corrupo que se alastra e fazer eficaz o trabalho
das Comisses Parlamentares de Inqurito das quais a voz pblica parece estar sendo distrada pela publicidade reformista do que levar a
cabo uma reforma enganosa, emergencial e paliativa que, pelo clamor
pblico, mais enfraquece e desmoraliza do que fortalece e resguarda a
democracia representativa.
Democracia que alis nunca se teve neste pas seno como perjrio
aos valores e portanto legitimidade do sistema.
Do modo que a reforma se est desenhando, parece que nos achamos
s vsperas doutro parto da montanha, donde sairo os ratinhos do passado, como foram as seis emendas da reviso constitucional de maro e
junho de l995.
De ltimo, para descobrir-lhe o vu da hipocrisia e da insinceridade,
eu pergunto: em que artigo do Projeto se estabelece, em termos srios, o
instituto da fidelidade partidria?
Esta reforma filha espria do presidencialismo, que o irmo gmeo
da ingovernabilidade, a matriz poltica de todas as crises republicanas, a
ditese que mina os regimes representativos do continente.
O presidencialismo a est em sua forma mais impura, arrogante e dissolvente, qual flagelo epidmico que traz a corrupo no hlito irrespirvel de dois poderes que apodreceram: o Executivo e o Legislativo.
Vamos despachar-lhes a receita constitucional da democracia participativa a nica possvel fora do golpismo de Estado para salvar esse
doente que o Brasil, a sua democracia representativa, o seu Estado de
direito , a sua forma federativa, todo um complexo de estruturas abaladas
porque lhes falta o alicerce moral, a tica governante, a fidelidade coisa
pblica, a legitimidade dos poderes.