CAPTULO 7 - GESTO PBLICA: A DIMENSO CRAFT

Os gerentes pblicos no so meramente criaturas de estrutura e cultura, e no

meramente jogadores de papis seguindo scripts escritos por legisladores, executivos eleitos,
oficiais de oramento ou advogados departamentais. Como o captulo 1 argumenta, eles
tambm so criadores - contribuintes para o desempenho do governo como indivduos por
direito prprio. Eles podem influenciar ativamente o projeto de estruturas, participando na
elaborao de legislao, ordens executivas e regulamentos. Ao desempenhar funes
gerenciais e exercer as responsabilidades que lhes so atribudas por lei, podem descobrir e
implementar formas inovadoras de superar ou atenuar os constrangimentos. Eles podem
reorientar as culturas organizacionais, exemplificando e recompensando o comportamento
orientado para objetivos. Eles podem fazer interpretaes e julgamentos, resolver conflitos,
definir prioridades e representar suas organizaes em vrios fruns, de modo a aumentar a
reputao e a confiana.
Como os gerentes pblicos como indivduos fazem a diferena no governo? Certos
atributos ou habilidades gerenciais so mais importantes para o sucesso do que outros? Como
os gerentes pblicos aumentam sua prpria eficcia? Quo importante o bom desempenho o
artesanato? Para preparar o cenrio para abordar essas questes, considere os dois exemplos
seguintes de gerentes pblicos que tentam ter sucesso dentro de um determinado contexto
institucional e organizacional.
O Dr. Thomas L. Garthwaite tornou-se diretor e diretor mdico do Conselho de Servios
de Sade do Condado de Los Angeles no dia 1 de fevereiro de 2002.1 Garthwaite, de cinquenta
e cinco anos de idade, administrou anteriormente o sistema de sade do Departamento de
Assuntos de Veteranos (com um oramento de quase US $ 20 bilhes e 180 mil funcionrios)
e atuou como subsecretrio de sade do departamento, culminando uma carreira de vinte e sete
anos nessa agncia. Considerado como um gerente pblico atencioso e analtico, ele foi
amplamente creditado em continuar a melhorar a eficcia, a eficincia, a segurana e a
qualidade dos cuidados de sade para os veteranos, enfatizando os servios ambulatoriais,
modernizando os sistemas de informao e gerenciando o desempenho.
Em L.A. County, Garthwaite herdou dficits oramentrios crescentes enquanto servia
uma populao desproporcionalmente sem seguro. Ele props lidar com questes financeiras e
de prestao de servios atravs da consolidao de servios, reduo de camas para pacientes
internados e clnicas de fechamento. "O gerenciamento de desempenho e a medio de
desempenho so crticos para qualquer organizao porque eles o foram a ter uma conversa
sobre os objetivos da organizao e eles permitem a voc traar seu progresso em direo a
esses objetivos", disse ele. " medida que voc faz progresso em direo a esses objetivos, d
s pessoas que trabalham no sistema um enorme orgulho para ver que o trabalho est fazendo
a diferena". Os defensores dos cuidados de sade e os sindicatos sindicais criticaram
imediatamente suas propostas. Comparando a poltica em Washington, D.C. e Los Angeles,
Garthwaite disse: "Aqui, um pouco mais na sua cara. Voc tem o Conselho de Supervisores
que v em uma base regular, e a imprensa tem muito interesse ".
Em 29 de novembro de 2005, Garthwaite, descrito nas contas da mdia como
"assaltado", renunciou. Seus esforos para reformar os servios de sade o tornaram um pra-
raios para crticas pelo conselho de supervisores do L.A. County, cujos membros eleitos
supervisionam os departamentos do condado. A renncia de Garthwaite ocorreu quando o
Martin Luther King / Drew Medical Center, uma instalao do condado h muito preocupada,
foi ameaado com a perda de seu credenciamento como resultado de inspees publicadas em
breve por rgos de acreditao, incluindo os Centros dos Servios de Medicare e Medicaid
dos EUA.
 Os problemas contnuos no King / Drew Center, localizado em Willowbrook, que ao
sul de Watts, foram um ponto dolorido particular com supervisores e outros crticos de servios
de sade do condado. Em maro de 2004, os inspetores federais de sade descobriram que o
pessoal reteve medicamentos e administrava drogas ou doses erradas, mesmo quando os
inspetores observavam. Em 1 de novembro, o gerenciamento de operaes hospitalares foi
assumido pela Navigant Consulting, aps a concluso de um volumoso relatrio documentando
falhas do sistema. Um problema que Navigant citou foi a falta de anestesiologistas para
responder s emergncias do Code Blue. (Os anestesiologistas alegaram que o Navigant no
havia distribudo os pagers que os alertariam para o Code Blues.) Em dezembro, o Los Angeles
Times identificou inmeras falhas por funcionrios do hospital para informar os pacientes e
suas famlias de falhas graves com cuidado que os mdicos conheciam. Em maro de 2005, trs
pacientes morreram devido a erros mdicos por funcionrios do hospital, incluindo mdicos
estagirios, apesar das garantias de funcionrios do condado e administradores de hospitais de
que os funcionrios foram rigorosamente treinados e sujeitos a novas polticas.
Os supervisores nomearam ento um conselho consultivo para ajudar a salvar o hospital
sitiado, um movimento que o Navigant recomendou. Aps vrios meses de reunies
contenciosas, os supervisores e Garthwaite criticaram o conselho consultivo por conflitos de
interesse e no se concentraram em questes de gesto, recomendando que ele fosse reduzido
em tamanho. Garthwaite rescindiu uma proposta para fechar as unidades de obstetrcia,
neonatologia e pediatria depois que ele soube das autoridades estaduais que tal movimento
prejudicaria quase US $ 30 milhes em ajuda governamental ao hospital. Os supervisores
criticaram Garthwaite por uma demora em inform-los sobre este risco.
H uma postagem na histria de Garthwaite. Em agosto de 2007, o renomeado Martin
Luther King Jr.-Harbor Hospital encerrou-se completamente. No incio do ms, o governo
federal retirou US $ 200 milhes em "apoio financeiro aps um relatrio mordaz sobre as
operaes hospitalares por inspetores federais, que descobriram que o hospital no tinha um
plano de melhoria da qualidade. Aparentemente, ningum poderia consertar o que aguentava
essa instituio to necessria, mas assediada.
O segundo exemplo diz respeito a Dan Tangherlini, que recebeu um mestrado em
poltica pblica da Universidade de Chicago e um MBA da Wharton School da Universidade
da Pensilvnia. Aos trinta e nove, ele foi nomeado administrador da cidade e vice-prefeito do
Distrito da Columbia depois que Adrian Fenty se tornou prefeito em janeiro de 2007.
Tangherlini comeou seu servio pblico como estagirio de administrao presidencial, atuou
em vrios cargos de equipe e supervisionou o departamento de transporte do Distrito Por seis
anos. Ele se tornou gerente geral interino do sistema Washington Metro, que opera os sistemas
de metr e nibus que atendem residentes do Distrito, Virgnia do Norte e Maryland nas
proximidades. Ele era um candidato a uma nomeao permanente para essa posio, embora
ele tenha sido inicialmente negado porque os representantes da Virgnia no conselho do Metro
estavam preocupados que Tangherlini, como residente do Distrito, pudesse prestar pouca
ateno aos interesses de sua rea.
Descrito em uma conta do Washington Post como "fcil e acessvel, com um senso de
humor auto-depreciativo," Tangherlini "parecia ser o tnico necessrio. "Ele caiu em estaleiros
de trilhos e garagens de nibus e apareceu para o trabalho de trilha, paradas de garagem e a
competio de" roadeo "de onibus. Ele colocou mais luz em estaes de metr, leitores de
cartes de crdito em estacionamentos e pistas expressas em portes de tarifa para aqueles com
passes SmarTrip. Ele vinculou o desempenho dos gerentes para treinar e desempenho do
onibus, enfatizando a satisfao do cliente como a melhor medida de desempenho. Ele
aumentou o tamanho dos programas de estgio para posies de habilidades difceis de
encontrar. "Ele [tem] uma personalidade para a qual as pessoas gostam de trabalhar", disse um
ex-prefeito e ex-administrador da cidade. "Ele est disposto a tomar decises e ser
responsabilizado por elas."
Ao aumentar as expectativas dos funcionrios do Metro, no entanto, Tangherlini nem
sempre conseguiu cumpri-los. O Post disse: "O motorista do nibus, Don Folden, ficou feliz
quando Tangherlini seguiu sua rota um dia... mas infeliz que Tangherlini no se moveu mais
rpido para se livrar de supervisores incompetentes. Mas as crticas foram superadas em
nmero. "Ele mostra preocupao para as pessoas pequenas", disse um gerente da estao. "Ele
real, no como se algum venha receber votos. E ele tem timas idias ".
Tangherlini disse sobre o seu novo trabalho que ele e o prefeito planejam "se concentrar
em resultados especficos, para que as pessoas possam ver resultados tangveis e podemos
responsabilizar as agncias". Ele realiza reunies na Starbucks, onde o caf est prximo e se
comunica constantemente com o prefeito em seu BlackBerry. "Eu gosto de servir. Eu gosto de
fazer a diferena. Gosto de produzir resultados que possam melhorar a vida das pessoas. Se
fosse tudo sobre o cheque de pagamento, eu iria trabalhar para um banco. "A verdade disse",
advertiu um observador, "Tangherlini ... vem com os mesmos desafios que seu chefe. Ele no
conhece os detalhes mais finos da decadncia interna [do governo D.C.]; no desenvolveu um
oramento municipal abrangente; E no executou uma burocracia da complexidade da cidade."
Na primavera de 2008, Tangherlini estava no meio de conflitos entre o prefeito e os
membros do conselho da cidade sobre o oramento do Distrito. Os membros do conselho
queixaram-se de que as descries narrativas que o ex-prefeito Anthony A. Williams usou na
apresentao do oramento foram substitudas por tabelas de nmeros que mostram mudanas
nos gastos, mas fornecem pouca ou nenhuma explicao. Este o oramento mais opaco que
j vi ... A informao escassa. difcil, disse o presidente do conselho, Vincent C. Gray, em
uma audincia pblica. "Eu comecei a perder a f na capacidade [da administrao] de nos
fornecer informaes... Cada comisso tem lutado para tomar decises informadas".
O reconhecimento do significado das qualidades pessoais e das habilidades dos gerentes
pblicos em ambientes polticos difceis introduz consideraes adicionais no estudo e na
prtica da gesto pblica. importante entender:
Como os gerentes diferem em estilo de temperamento, aprendizado e resoluo de
problemas ou o que pode ser denominado "tipo gerencial";
- os fatores psicolgicos e emocionais que influenciam a racionalidade gerencial e como
os gerentes deliberam e respondem como tomadores de deciso aos desafios e oportunidades
que enfrentam;
- como os gerentes pblicos podem se informar e adquirir o conhecimento que procuram
fazer efetivamente seu trabalho;
- as perspectivas, os pontos de vista ou os quadros de referncia que os gerentes pblicos
podem usar para dar coerncia estratgica a como eles abordam seu trabalho; Ou seja, como os
gerentes pblicos podem ter sentido o que esto fazendo para faz-lo de forma mais eficaz; E,
luz das consideraes precedentes,
- o significado e as contribuies da liderana como um aspecto do ofcio de gesto
pblica.
Esta enumerao centra-se nos aspectos cognitivos e estratgicos das embarcaes de
gesto. Outros aspectos artesanais, em grande parte da natureza operacional, no so discutidos
aqui. Tais assuntos incluem o trabalho com a mdia; recrutando, supervisionando e avaliando
subordinados; interagindo com grupos de interesse e comits legislativos; promovendo o
trabalho em equipe; e trabalhando com superiores polticos e colegas. (As referncias citadas
na nota 17 se concentram nesses aspectos da engenharia gerencial).
Aps uma discusso sobre o significado do artesanato e a evoluo histrica da
perspectiva do artesanato, os tpicos listados acima so discutidos - tipo gerencial, deliberao
e tomada de deciso, como os gerentes podem aprender, gerenciamento estratgico e liderana.
O captulo conclui com uma discusso de como o artesanato da administrao pblica
importante, para o bem ou para o mal, e oferece dois exemplos de artesanato em ao e como
o artesanato afeta o desempenho do governo. O exerccio de fim de captulo pede aos leitores
que analise o ofcio gerencial de John Ashcroft, que atuou como procurador-geral dos EUA de
2001 a 2005. (A iniciativa de Ashcroft para padronizar prticas de negociao de argumentos
nos escritrios de advogados dos EUA em todo o pas foi discutida no captulo 5 Como exemplo
de uma reforma estrutural.)

O QUE CRAFT?

Thomas Garthwaite e Dan Tangherlini mostraram conhecimentos e habilidades

considerveis como gerentes pblicos ao longo de suas carreiras. Eles usaram sua discrio com
discernimento e conscientizao de seus contextos. Garthwaite foi inicialmente recompensado
com a liderana do maior sistema de assistncia mdica pblica do pas, onde continuou a
fortalecer sua crescente reputao pela entrega eficiente de cuidados de qualidade. O sistema
de sade pblica do L.A. County apresentou um conjunto de desafios diferentes, no entanto,
devido a restries oramentrias, problemas intratveis na prestao de servios de nvel de
rua e microgesto por funcionrios eleitos que tinham agendas conflitantes e nenhuma
inclinao aparente a adiar a percia da Garthwaite.
Graas ao seu toque comum, personalidade envolvente e auto-apagada e instintos
tecnocrticos, Tangherlini moveu-se firmemente para cima em direo a uma maior
responsabilidade e, embora ainda fosse bastante jovem, ele foi nomeado para um importante,
bem visvel, mas exposto posto de gesto pblica. Tornou-se evidente que ele, tambm, seria
sujeito a um exame intenso e partidrio por funcionrios eleitos que no estavam inclinados a
admirar sua reputao. Como observou um reprter local: as mudanas radicais requeridas no
Distrito no acontecero rapidamente, ou magicamente - mesmo com o assistente de [Fenty s]
ace Dan Tangherlini. "Com certeza, Tangherlini logo se viu envolvido em conflitos polticos
associados implementao de um ambicioso prefeito agenda.
As histrias de Garthwaite e Tangherlini ilustram os tipos de desafios pessoais
envolvidos na superao dos obstculos eficcia que tornam a gesto pblica distinta. Os
engenheiros de gesto podem ser definidos como respostas de gerentes pblicos individuais aos
desafios e oportunidades inerentes s suas posies. Mais simplesmente, artesanato significa
"prtica qualificada. As caractersticas pessoais e as aes individuais que um gerente particular
traz para uma situao so um reflexo de sua arte. O sucesso de um gerente pblico na
elaborao de respostas criativas a situaes demonstra a capacidade de identificar e explorar
as oportunidades de uma determinada posio dentro das restries impostas pelos contextos
polticos e organizacionais dessa posio. A ausncia de criatividade gerencial ou a tendncia
para fazer julgamentos pobres tambm um exemplo de artesanato, mas esse tipo pode ter
consequncias adversas, contribuindo para falhas polticas ou para a reputao de
incompetncia de uma agncia. E, como este captulo discute, um gerente pblico especfico
pode apresentar um bom desempenho em um conjunto de circunstncias e mal em outras
situaes.
H motivos para otimismo quanto s perspectivas gerais de sucesso em artesanato.
Como observa Herbert Kaufman:
Embora os limites da liderana sejam realmente vinculativos, eles no so
necessariamente paralisantes... Mesmo os lderes que reconhecem os limites sobre o que eles
podem realizar durante seus mandatos esto inclinados, especialmente se eles so pessoas
espirituosas e dirigentes, o sistema tende a Selecione, para usar todos os seus poderes para
qualquer efeito que possam ter. Para trabalhar em fazer uma pequena diferena, ento, no
inevitavelmente um exerccio de futilidade. Os pragmatistas confrontados com restries fazem
o que podem dentro das restries.
 Para o bem ou para o mal e numerosos casos de ambos abundam - os homens e mulheres
que gerenciam agncias, programas e atividades governamentais fazem a diferena; Muitas
vezes positivo.
importante ter em mente que, como sugerem os captulos 5 e 6, como os gerentes
pblicos definem e perseguem suas responsabilidades e oportunidades em determinados
contextos, so necessariamente influenciados pelas estruturas e processos de autoridade formal
dentro dos quais devem trabalhar e pela Padres, normas e valores profissionais e pessoais que
possam ter sido institucionalizados dentro de estruturas de autoridade legal formal. Embora os
gerentes pblicos sejam criaturas e criadores, consideraes de estrutura e cultura podem limitar
ou modificar as possibilidades de artesanato criativo ou, dependendo das circunstncias,
influenciam a forma como o artesanato aplicado. De fato, aliviar os constrangimentos e mudar
as culturas atravs do empreendedorismo poltico e da liderana podem se tornar prioridades
gerenciais. Devido sua importncia, as interaes entre artesanato e estrutura e cultura so
discutidas extensamente no captulo 10.

CONCEITOS EM AO

Craftsmanship de Paul Wolfowitz

Na primavera de 2007, Paul Wolfowitz, presidente do Banco Mundial, sofreu

crticas pesadas de dentro e de fora do banco pelo tratamento especial recebido por seu
companheiro de longa data, um funcionrio do banco. Ele tambm foi criticado por uma
abordagem para gerenciar que alienou muitos daqueles de quem ele dependia para sua
prpria eficcia. As mltiplas falhas de artesanato de Wolfowitz prejudicaram o
desempenho do banco e, em ltima anlise, custaram-lhe o trabalho dele. O colunista do
New York Times, David Brooks, avaliou a situao da seguinte forma.

Wolfowitz chegou ao banco com a pesada bagagem de [ter sido um arquiteto da guerra
do Iraque]. No entanto, a maioria dos funcionrios (de esquerda) estavam abertos para ele, e at
mesmo viu maneiras em que seu plano de fundo poderia ajud-lo a resolver os problemas do
banco. Alm disso ... o banco composto por pessoas que so criticadas de todas as direes e
esto desesperadas por aprovao e apoio. Wolfowitz teve a oportunidade de ser o seu campeo,
mas ele perdeu a oportunidade por estar distante. Ele entrou em um redemoinho traioeiro de
correntes polticas, institucionais e pessoais e navegou mal. Tendo falhado em perseguir as
pessoas abertas no banco, era inevitvel que estivessem fora para busc-lo.
Fonte: David Brooks, "Grande erro de Wolfowitz", New York Times, 3 de maio de
2007, Sec. A.

Em termos da lgica da governana, discutida no captulo 4, o artesanato praticado

principalmente no (d) nvel de governana, onde os gerentes pblicos, habilitados e limitados
pela autoridade formal, usam sua discrio e julgamento para interpretar seus papis,
estabelecer suas prioridades e fornecer orientao para as atividades pelas quais eles so
responsveis.

EVOLUO DA PERSPECTIVA DE CRAFT

As primeiras conceptualizaes do trabalho do gerente pblico eram essencialmente

prescritivas, enfatizando o exerccio democraticamente responsvel da autoridade
administrativa por administradores pblicos obedientes orientao estatutria e judicial.
Como mencionado no captulo 1, a resposta mais completa e mais conhecida pergunta, "O
que os gerentes pblicos fazem?" Foi o famoso "POSDCORB" de Luther Gulick, que significa
planejamento, organizao, equipe, direo, coordenao, relatrios e Oramentao. Os
gerentes pblicos foram concebidos como desempenhando as funes bsicas de gesto no
mbito da autoridade legal: as mquinas de gesto no eram nem possveis nem desejveis.
Roscoe C. Martin observou que, embora a administrao pblica tivesse at 1940 tornado
praticamente sinnimo de gesto pblica, pouca considerao foi dada ao que chamou de
"natureza do ofcio (craft)", isto , de habilidade gerencial.
Um desenvolvimento intelectual de importncia seminal para o surgimento de uma
viso mais orientada para o artesanato da gesto pblica foi a apario em 1938 de Chester
Barnard's The Functions of the Executive, que lanou as bases para novas perspectivas sobre
as responsabilidades dos gerentes. Como Frederick Mosher escreveu, Barnard "definiu a
responsabilidade administrativa como primeiramente uma questo moral ou, mais
especificamente, como a resoluo de cdigos concorrentes e conflitantes, legais, tcnicos,
pessoais, profissionais e organizacionais, no alcance de decises individuais".
Alm de influenciar o futuro Prmio Nobel Herbert A. Simon, o livro de
comportamento, Comportamento administrativo, Barnard influenciou claramente John Millett,
cujo livro de 1954, Gesto no Servio Pblico, um exemplo precoce da perspectiva do craft.
Escreveu Millett:
O desafio para qualquer administrador superar os obstculos, compreender e dominar
os problemas, usar a imaginao e a viso sobre a elaborao de novos objetivos de servio
pblico. Nenhum administrador capaz pode se contentar em ser simplesmente um bom cuidador.
Ele procura, em vez disso, rever os fins do esforo organizado e promover os objetivos do
empreendimento administrativo em direo a um melhor servio pblico.

Millett continuou de uma forma que prefigurava ideias que se tornaram populares duas
dcadas depois:
Numa sociedade democrtica, esta busca [por gestores pblicos] no orientada
unicamente pelo prprio sentido pessoal do administrador de fins sociais desejveis. O
administrador tambm deve convencer os outros. Ele deve trabalhar com grupos de interesse,
com legisladores, com executivos-chefe e com o pessoal de sua prpria agncia para convenc-
los de tudo que desejvel uma determinada linha de poltica ou programa.

CONCEITOS EM AO

Craftsmanship de Gordon Chase

A idia de que os gerentes pblicos individuais podem fazer a diferena

demonstrando artesanato criativo exemplificada pela reputao conquistada pelo
falecido Gordon Chase, anteriormente gerente pblico da cidade de Nova York e da
Commonwealth de Massachusetts. A consistncia do artesanato da Chase e sua
honestidade e integridade lhe renderam uma reputao de gerente pblico para todas as
estaes.
De Chase, o ex-governador de Massachusetts e o candidato presidencial
democrata, Michael Dukakis, disseram: "Todos os que j trabalharam para [Chase] me
disseram o mesmo - que ele era o melhor chefe para o qual alguma vez trabalhava. Ele
tocou-os; levantaram suas vistas; os inspirou a fazer mais do que nunca pensaram ser
possveis. Nada era impossvel no que diz respeito a Gordon.
Chase ele mesmo colocou isso desta maneira:

Ningum pode prever com certeza o que far um bom gerente pblico. Nenhuma
combinao nica de educao, experincia, personalidade e talento far da mesma pessoa um
excelente comissrio de bem-estar para a cidade de Nova York e um esmagador diretor de gua
e esgoto em Seattle. Cada estado, cidade, municpio e municpio tem um conjunto nico de
desafios polticos, sociais e econmicos aos quais um aspirante a gerente pblico deve se
adaptar. Mas ... h problemas previsveis, dilemas, conflitos e confrontos que certamente
ocorrero em algum ponto, at certo ponto, na vida de todos os gerentes pblicos... mantenha-
se honesto, seja inteligente e cuide, o pblico ser o melhor para isso.
Fonte: Gordon Chase e Elizabeth C. Revelam, como gerenciar no setor pblico (Nova York:
Random House, 1983), 20, 178, 179.

As abordagens comportamentais da gesto pblica tendem a enfatizar a preocupao

com escolhas, decises e resultados; pela habilidade poltica necessria para desempenhar
efetivamente em cargos gerenciais especficos; E para as demandas psicolgicas e emocionais
da gesto no setor pblico. Alm disso, enfatizando o papel poltico estratgico dos gerentes
pblicos em contextos polticos e institucionais determinados, essas concepes mais novas se
preocuparam com as preocupaes imediatas e pragmticas dos gerentes nos nveis executivos
das organizaes governamentais mais do que com o papel mais amplo da administrao em
nosso esquema constitucional de governana. Como o especialista em gesto pblica Robert
Behn afirmou: "Qualquer nfase na perspectiva de praticar gerentes pblicos ter um foco de
curto prazo". Uma menor prioridade a participao do gerente no desenvolvimento e
sustentao da capacidade institucional, moldando culturas organizacionais, aderindo a bens
durveis os valores democrticos - isto , a gesto pblica como instituio - e na gesto nos
nveis mdio e inferior de administrao, onde as polticas de gesto pblica so mais internas
do que externas.
A literatura recente sobre a perspectiva do artesanato tende a se basear no estudo e
anlise de casos particulares de experincia gerencial. Como Graham T. Allison observou em
um artigo seminal: "O esforo para desenvolver a gesto pblica como um campo de
conhecimento deve comear por problemas enfrentados pelos gestores pblicos praticantes". O
foco desse estudo sobre o que os gerentes fizeram ou deveriam fazer em configuraes
especficas. Os crticos veem esta abordagem como representando um "esforo contnuo para
criar um novo" mito "para a gesto pblica ... Ao enfatizar uma orientao poltica e ativista -
heris e empresrios se tornaram o estoque e o comrcio de seus estudos de caso" custa das
instituies. Entre os inmeros exemplos desse gnero esto o Caught Between the Dog e o
Fireplug de Kenneth Ashworth, ou como sobreviver no servio pblico, Steven Cohen e
William Eimicke's The Effective Public Manager, Philip Heymann's The Politics of Public
Management, Robert Reich's Public Management em um Sociedade Democrtica, Contas de
Liderana de Behn e Criao de Valor Pblico da Mark Moore.
Ansioso por inspirar os funcionrios pblicos com a convico de que "gesto conta" e
com esprito empreendedor e pr-ativo, a literatura de artesanato se voltou fortemente para
prescrio. O melhor desta literatura - por exemplo, os Unsung Heroes da Norma Riccucci, a
Inovao Sustentvel de Paul Light e as Agncias de Obtendo de Eugene Bardach para
Trabalhar Juntos - representa uma apreciao cuidadosa dos desafios existenciais da gesto
pblica em todos os nveis de governo e no setor sem fins lucrativos e uma tentativa de deduzir
prticas melhores ou inteligentes de casos analisados de perto. Outras contribuies, como o
The New Effective Public Manager da Cohen e Eimicke e o Empreendedor burocrtico de
Richard Haass, so explicitamente didticos e apresentam inmeras prescries e princpios
baseados nas experincias e reflexes de profissionais efetivos, incluindo os prprios autores.
Dentro desse gnero de literatura, muitos estudiosos da gesto pblica orientados para
o artesanato, como observado, geralmente desconsideraram ou ignoraram as dimenses
estruturais e culturais da gesto pblica, preocupando-se com as capacidades temperamentais e
psicolgicas dos gerentes para enfrentar as mltiplas presses sob as quais perseguem seus
objetivos. Esta abordagem leva a uma viso altamente redutora da gesto pblica que lembra
uma preocupao anterior, discutida abaixo, com os traos e personalidades de lderes e
gerentes. Os gerentes bem-sucedidos so caracterizados como empreendedores ou
empresariais, inclinados a assumir riscos, proposital, imaginativo e intuitivo, e dispostos a agir
em vez de refletir. Moore coloca desta maneira: "Cool, concentrao interna, no final, pode e
deve orientar os clculos daqueles que liderariam as organizaes pblicas. Ele descreve o
"temperamento gerencial" apropriado para aqueles que liderariam as organizaes que
trabalham para uma sociedade dividida e incerta ... Ideias e tcnicas ... no podem substituir o
bom carter e experincia. Mas, com sorte, eles podem ajudar a estender os limites do carter e
da experincia de algum ".
Outros especialistas em gesto pblica orientados para o artesanato enfatizam processos
simples e genricos - estabelecendo e reiterando metas claras, gerenciando "caminhando" ou
"tentando" ou aderindo a princpios irreconciliveis - desenvolver e se concentrar em uma
agenda estreita, prestar ateno s pessoas, e similar. Diz Behn: "A maioria dos conceitos de
gerenciamento so simples e, para ter algum impacto, essas ideias de gerenciamento simples
devem ser expressveis em alguma frase". Mas sua simplicidade pode ser enganosa. Depois de
citar cinco princpios inequvocos para alcanar a influncia como gerente - como procurar
oportunidades para agir, tenha cuidado - Haass afirma: "Ser eficaz to simples - e isso
complicado".
As simplificaes excessivas de muitos de seus proponentes no devem desacreditar a
importncia do craft como uma dimenso bsica da gesto pblica. Os desafios
comportamentais e intelectuais que qualquer bom gerente deve levar em considerao podem
ser um fator significativo na determinao do desempenho do governo. H, tambm, o que
Barnard chamou de aspectos "no-lgicos" do comportamento gerencial que respondem por
reaes oportunas (ou intempestivas), percepes intuitivas (ou percepes equivocadas) e,
finalmente, julgamento bom (ou mau).
Do ponto de vista do craft, provvel que alguns gerentes pblicos sejam melhores do
que outros em circunstncias particulares com seus desafios nicos, embora eles no sejam
necessariamente superiores em todas as circunstncias. As habilidades de Thomas Garthwaite
em atender s demandas de gerenciamento na Administrao de Sade dos Veteranos foram
claramente menos adequadas ao ambiente poltico e gerencial muito diferente do L.A. County.
Pesquisas empricas rigorosas sobre contribuies do craft para o desempenho governamental
so relativamente escassas, mas razovel supor que a gesto pblica ser melhor na medida
em que os gestores pblicos so mestres de seu ofcio.

GESTORES typecasting

A partir da literatura popular sobre eficcia gerencial nos setores pblico e privado,
possvel concluir que os bons gerentes se assemelham uns aos outros de maneiras definveis,
como a determinao, o estabelecimento de metas, a empatia, a tolerncia para a ambiguidade
e a clareza de propsito. No entanto, como sugerem as histrias de Garthwaite e Tangherlini, e
como o estudo srio da personalidade gerencial e dos estilos de aprendizagem revelou, os
indivduos em papis gerenciais diferem significativamente em seus temperamentos e, portanto,
em como eles praticam seu ofcio. Pode-se distinguir facilmente entre um delegator e um
micromanager. Alm disso, indivduos de temperamentos e "conjuntos de habilidades" bastante
diferentes podem ser gerentes efetivos, embora no sejam igualmente eficazes nas mesmas
funes. A evidncia sugere que o gerenciamento efetivo resulta de um bom ajuste entre as
demandas particulares de um cargo de gerncia e as caractersticas particulares do gerente que
o detm. A prxima seo discute as diferenas tpicas entre os gerentes pblicos e as
implicaes dessas diferenas para o desempenho gerencial.
Avaliando o Tipo Gerencial

Existem muitas maneiras de caracterizar as diferenas entre os indivduos em como

abordam a deliberao e a tomada de decises, o pensamento e a aprendizagem, a resoluo de
problemas e a liderana. Eles so diversamente baseados em emoes, valores e atitudes dos
indivduos, comportamentos em situaes particulares e preferncias para processamento e
anlise de informaes. Alguns so normativos; eles prescrevem como os gerentes devem
pensar e atuar para serem eficazes e tendem a idealizar tipos ou estilos especficos de
gerenciamento. Outros so experienciais ou empricos; eles descrevem como os gerentes
pensam e agem com base em observ-los ou question-los, e eles tendem a identificar os pontos
fortes e fracos de diferentes estilos ou tipos de gerenciamento em determinadas situaes.
Uma das tentativas mais abrangentes para relacionar as diferenas na "personalidade"
com o comportamento em situaes da vida real e para identificar tipos gerenciais distintos,
est associada a aplicaes da teoria de tipos psicolgicos de Carl Jung. Aplicando as idias de
Jung, dois psiclogos criaram um instrumento chamado Indicador de Tipo Myers-Briggs
(MBTI). Com base nas respostas a um longo questionrio, o MBTI informa as formas preferidas
dos indivduos de apreender o mundo - como eles percebem a realidade - e de reagir a questes
que surgem em seu mundo percebido - como eles fazem julgamentos ou decises. O
instrumento MBTI amplamente utilizado em treinamento executivo, aconselhamento e
pesquisa em cincias sociais. Entre suas vantagens em relao a outros instrumentos que
avaliam tipos ou estilos individuais, que no julgamento se um tipo, estilo ou preferncia
particular inerentemente "bom" ou "ruim".
As duas primeiras preferncias podem ser resumidas da seguinte forma:
- Os indivduos escolhem uma das duas maneiras contrastantes de perceber ou
tomar conscincia do mundo sobre elas: a percepo (S), pelo qual eles tomam
conscincia das coisas diretamente atravs da experincia sensorial, ou intuio (N),
pelo qual os processos subconscientes so invocados para construir o que o indivduo
considera como o mundo real.
- Os indivduos tambm escolhem uma das duas formas distintas de julgar ou
chegar a concluses sobre a realidade percebida: o pensamento (T), pelo qual os
processos lgicos e analticos so usados para produzir concluses ou sentimentos (F),
pelo qual so alcanadas concluses as coisas so um valor pessoal e subjetivo.

Cada uma das quatro combinaes possveis de preferncias - ST, SF, NT e NF - produz
"um tipo diferente de personalidade, caracterizada pelos interesses, valores, necessidades,
hbitos mentais e traos de superfcie que resultam naturalmente de" cada combinao ". Uma
presuno razovel, alm disso, que as pessoas esto mais confortveis com colegas cujos
modos de percepo e julgamento so semelhantes aos seus, do que so com colegas cujas
preferncias so bem diferentes das suas. De fato, o conflito destrutivo geralmente se
desenvolve entre indivduos de diferentes tipos. Um indivduo sensvel pode tornar-se
altamente impaciente com a aparente propenso de um indivduo intuitivo a "ignorar os fatos";
O indivduo intuitivo, por sua vez, pode desprezar a "falta de imaginao" do tipo sensvel.
Como resultado, pessoas sensveis e intuitivas podem ter grande dificuldade em entender e
trabalhar um com o outro. Um corolrio, no entanto, que um gerente, especialmente um com
preferncias fortes, pode se beneficiar de ter diversos tipos em uma equipe de gerenciamento,
uma vez que diferentes preferncias se complementam no enfrentamento de desafios
complexos.
A teoria ampliada consideravelmente pela adio de duas preferncias adicionais que
contribuem para diferenas bsicas na personalidade:
 - Os indivduos diferem em seu interesse relativo em seus mundos "externo" e
"interno": os introvertidos (I) so orientados principalmente para o processamento
privado da realidade e podem ser "difceis de saber", enquanto os extravertidos (E) so
mais pblicos em sua aprendizagem E decidido, mais envolvente e transparente.
- Os indivduos diferem em suas preferncias relativas de percepo e
julgamento: perceber (P) os indivduos preferem ampliar sua compreenso da
realidade, enquanto que julgar (J) os indivduos preferem o processo de avaliao,
concluses e deciso, mesmo que no tenham todos os Informaes que possam ser
desejveis ou disponveis.

Os temperamentos dos indivduos podem ser postulados como uma manifestao dessas
quatro preferncias, nas quais eles confiaram ao longo de suas vidas como base para o
comportamento intencional.
As diferentes combinaes destas quatro preferncias produzem dezesseis possveis
tipos de personalidade, cada uma das quais est associada a um padro de comportamento
especfico em determinadas situaes. Evidncias sugerem que, para os Estados Unidos, 55 por
cento a 60 por cento de todas as pessoas so extravertidos e que cerca de 60 por cento preferem
sentir e julgar a intuio e a percepo. Alm disso, embora todos os tipos aparecem em
amostras gerenciais, a maioria dos gerentes so Ts e Is e, portanto, tomadores de deciso lgicos
ou racionais. Quando os outros traos so adicionados, os tipos gerenciais resultantes podem
ser descritos da seguinte maneira:
-ISTJ (introvertido, sensao, pensamento e julgamento) os gerentes tendem a
ser srio e silencioso, ganhando sucesso por concentrao e rigor. Eles so prticos,
ordenados, de fato, lgicos, realistas e confiveis. Eles se decidem quanto ao que deve
ser realizado e trabalham para isso de forma constante, independentemente de
distraes ou controvrsias.
-ENTJ (extravertidos, intuitivos, de pensamento e de julgamento) os gerentes
tendem a ser saudveis, francos, decisivos e lderes nas atividades. Eles gostam de
atrair outros, fazer perguntas, conversar e debater. Eles geralmente so bons em
qualquer coisa que exija raciocnio e conversa inteligente, como planejamento
orientado a equipe e testemunho pblico. -
-INTJ (introvertidos, intuitivos, de pensamento e de julgamento) os lderes
tendem a ser originais e determinados, especialmente quando seus prprios interesses
e crenas esto comprometidos. Eles so capazes de encontrar como cticos, teimosos
e dirigidos. Nos campos que apelam para eles, eles tm grande capacidade de organizar
um trabalho e realiz-lo com ou sem ajuda. Eles podem estar menos inclinados a
deliberar, comprometer ou promover o trabalho em equipe.
-ESTJ (extravertidos, sensao, pensamento e julgamento) so prticas e
realistas, terra-a-terra, com instinto natural de organizao e administrao. Eles
investigaro os fatos, pelo que suas equipes sabem, e sero impacientes com abstraes
e especulaes.

Uma apreciao de diferenas nos tipos entre gestores pblicos apoia a ideia de que os
indivduos diferem em aspectos fundamentais; que essas diferenas tm implicaes
significativas para o desempenho gerencial; que os indivduos gravitam em relao a
problemas, tarefas e situaes que lhes permitem desenvolver seus pontos fortes e
instintivamente evitar situaes que possam coloc-los em uma luz ruim. Gerentes pblicos
eficazes conhecem os pontos fortes e fracos de seus prprios processos de deliberao e tomada
de deciso e so capazes de avaliar os pontos fortes e fracos de como indivduos de diferentes
tipos deliberam e tomam decises, usando esses insights para gerenciar de forma mais eficaz.
 Um ESTP pode realizar muito menos sucesso do que um INTJ em situaes que exigem
domnio conceitual e concentrao intelectual. Um INTP colocado em uma posio que exige
o estabelecimento de um relacionamento com diversos setores e reaes rpidas e intuitivas
susceptvel de fazer menos bem do que um ENTJ. A natureza do encaixe entre personalidades
e circunstncias tem um significado considervel na explicao das variaes no desempenho
gerencial observadas no setor pblico. Um indivduo de habilidades mdias pode atuar melhor
em uma posio para a qual ele ou ela bem adequado do que um indivduo altamente talentoso
no trabalho errado.
William L. Gardner e Mark J. Martinko relatam que a prevalncia de gerentes intuitivos
(N) aumenta em nveis mais altos em uma organizao.

Espera-se que gerentes criativos, imaginativos e cognitivamente complexos sejam

adequados para cargos executivos. Alm disso, esses atributos permitem que Ns sejam
especialmente adeptos do planejamento estratgico... portanto, a prevalncia de Ns entre os
principais gerentes consistente com a noo de que eles se destacam em cargos que exigem
habilidades de gerenciamento estratgico.

Um exemplo instrutivo da aplicao da ideia geral de tipo gerencial o estudo de Yves

Gagnon sobre a tomada de decises gerenciais na adoo de novas tecnologias. Gagnon
pesquisou uma amostra de funcionrios pblicos experientes que relataram que decidiram
adotar novas tecnologias. Os entrevistados responderam a setenta e nove questes colocadas
pelos pesquisadores sobre quem eram, o que eles fizeram e o que aconteceu como resultado.
Gagnon conseguiu estabelecer que esses gerentes diferiam uns dos outros em algumas
dimenses previstas pela teoria. Especificamente, as suas caractersticas e comportamentos
auto-identificado colocou ao longo de uma srie contnua de "administrator/trustee" para
"entrepreneur/promoter". Vale ressaltar que a amostra tinha nmeros aproximadamente iguais
de cada tipo bsico. Tambm so de interesse os resultados das anlises de correlao. Os
gerentes que se comportaram de forma empresarial prestaram menos ateno ao que Gagnon
chama de "considerao social", o que pode ser interpretado como "cultura organizacional". Os
tipos empreendedores parecem querer pressionar com fora e substituir a cultura. Os tipos
administrativos / gerenciais, ao contrrio, prestaram ateno a consideraes sociais ao mesmo
tempo em que apresentavam novas tecnologias.
Descobriu-se que a considerao social foi positivamente associada ao sucesso desses
novos projetos de tecnologia. O sucesso neste tipo particular de mudana organizacional tendeu
a ser associado a gerentes que adotaram planos deliberados, culturalmente sensveis e de longo
prazo. Em suma, na implementao de novas tecnologias, o gerente pblico individual deve
estabelecer contato com valores institucionalizados; os agentes de mudana mais bem-
sucedidos so aqueles que instintivamente o fazem, ou seja, aqueles cujas preferncias os
inclinam a considerar as implicaes sociais da tecnologia.

Algumas pessoas fazem melhores gerentes do que outros?

Apesar das amplas variedades de comportamentos exibidos por indivduos de diferentes

tipos, a implicao em grande parte da literatura prescritiva e de melhores prticas sobre gesto
pblica que, dentro das restries impostas pela autoridade formal e culturas organizacionais,
a eficcia dos gerentes pblicos proporcional a qualidade ou a adequao de sua
personalidade, habilidades e motivaes. Nesta viso, existe uma personalidade gerencial, ou
carter, ou temperamento, ou personagem, ou conjunto de habilidades que permite que aqueles
que o possuem superem os que esto menos bem dotados, independentemente do contexto em
que estejam trabalhando. Certos tipos de pessoas, nesta viso, sempre faro melhor do que
outros, independentemente do desafio. Esta impresso reforada por escritores que afirmam
ter identificado os correlatos de negcios, militares e sucesso poltico, e pela popularidade de
lderes bem conhecidos como palestrantes motivacionais, como Rudolph Giuliani, ex-prefeito
da cidade de Nova York e heri de 9 / 11; Jack Welch, ex-CEO da General Electric Corporation;
E o general Norman Schwarzkopf, o comandante da expulso do Iraque em 1991 do Kuwait.
Esses indivduos geralmente escrevem sobre "como eu fiz e como voc pode fazer isso,
tambm.
Para investigar essa ideia do gerente ideal, Jameson W. Doig, Erwin C. Hargrove e uma
equipe de colegas estudaram as realizaes de uma dzia de indivduos "cujas carreiras em
nveis gerenciais estavam ligadas a ideias inovadoras e aos esforos para levar essas ideias para
Efeito, frequentemente atendido por algum risco para suas organizaes e para suas prprias
carreiras", indivduos amplamente considerados lderes efetivos. Embora todos tenham
alcanado um sucesso conspcuo em algum momento de suas vidas, o quebra-cabea era que
todos tambm experimentaram reversos, falhas ou resultados mistos que, para alguns deles,
superaram os sucessos. Os autores principais chegaram a duas concluses: "A realizao
favorecida por uma boa combinao de habilidades individuais e a tarefa organizacional
tentada"; E "A combinao favorvel de habilidade para tarefa deve ser reforada por condies
histricas favorveis, se houver uma conquista significativa". A realizao, em outras palavras,
contextual tanto quanto pessoal. Os indivduos que conseguiram um esforo no podem
simplesmente ter sucesso em todos os seus esforos. (O trabalho de Doig e Hargrove discutido
mais adiante).
Laurence E. Lynn Jr. chegou a uma concluso semelhante em seu estudo de cinco
gerentes do governo federal nomeados pelo presidente Ronald Reagan. Observando o sucesso
na mudana das operaes da agncia como um reflexo dos efeitos combinados da
personalidade, das habilidades e do temperamento de um gerente, da estratgia e da extenso e
natureza das restries discrio gerencial, Lynn concluiu que as estratgias de um gerente
pblico so mais importantes para o sucesso do que suas Personalidades e conjuntos de
habilidades; Os gerentes podem ser supervisores agradveis e capazes, mas ainda mal
interpretaram o contexto poltico e, portanto, condenam seus esforos na mudana. O grau de
sucesso, no entanto, provavelmente ir refletir o quo fcil ou difcil trazer mudanas, ou seja,
sobre o quo vinculativo so as restries discrio gerencial. Os gerentes bem-gostados e
respeitados - Thomas Garthwaite um bom exemplo - podem atingir pouco em uma
determinada posio, se escolherem as estratgias erradas ou se mostrarem incapazes, talvez
sem defeito nas suas caractersticas e habilidades pessoais, para superar os obstculos ao
sucesso.

DELIBERAO E TOMADA DE DECISES

Seja qual for seu tipo, os gerentes pblicos se envolvem em diversos tipos de atividades:
relatrios de leitura, testemunho diante de comits legislativos, discusses e apresentaes,
realizao e participao em reunies, visitas a gabinetes de campo, participao em
conferncias e superviso e resposta aos membros do pessoal e suas necessidades E
preocupaes. Embora a combinao particular de atividades varie de acordo com a natureza
das polticas e programas geridos e pela posio e responsabilidades hierrquicas do gerente -
considere a variedade de funes gerenciais dentro do programa Head Start descrito no captulo
1 - todos os gerentes pblicos devem alocar seus escassos E valioso tempo e ateno em
diversos tipos de atividades. Manter um equilbrio razovel essencial.
Integrar e equilibrar os vrios aspectos do artesanato so os processos de deliberao e
tomada de deciso. Conforme observado no captulo 5, a tomada de deciso uma atividade
organizacional / estrutural, uma questo de procedimentos e protocolos e processo legal,
prescrito por lei ou estabelecido pelos prprios gerentes pblicos. tambm uma atividade
pessoal, uma manifestao das capacidades e inclinaes intelectuais e emocionais dos gerentes
pblicos, de seus temperamentos e estilos - em suma, de suas personalidades ou tipos
gerenciais. De particular importncia, a deliberao e a tomada de decises so fundaes para
a preparao dos tipos de argumentos persuasivos que, como o captulo 3 ficou claro, esto no
cerne da gesto pblica como uma arte poltica.
Uma deciso pode ser definida como "uma concluso ou resoluo alcanada aps
considerao" ou deliberao. A tomada de deciso no precisa ser um evento, nem
necessariamente segue um processo formal e explcito; em vez disso, uma deciso pode evoluir
ao longo do tempo atravs de uma srie de passos tentativos e atividades deliberativas
vagamente definidas. Alm disso, uma deciso de no fazer algo, para continuar o status quo,
tanto uma deciso como tomar uma ao especfica para mudar o status quo. Isso no quer
dizer que os gerentes pblicos passem a maior parte do tempo a tomar decises. Seus dias so
consumidos com reunies, conversas, escuta, questionamento, leitura, reflexo e observao -
etapas nos processos de aprendizagem e deliberao que levam tomada de decises. As
decises so os meios pelos quais tais processos so transformados em objetivos e realizaes
organizacionais. As decises reais sobre questes de poltica, programa e organizao podem
ser infrequentes e at espontneas. A decisibilidade adequada ao contexto um componente
fundamental do conjunto de habilidades de um gerente pblico.
Os processos de deliberao e tomada de deciso pelos quais os gerentes pblicos
formulam estratgias, enfrentam obstculos, resolvem problemas e desenvolvem argumentos
em apoio de suas propostas e aes provavelmente sero influenciados por fatores psicolgicos
e emocionais alm da capacidade cognitiva e capacidade e inclinao, que so essenciais na
cultura poltica americana, parecem razoveis e atuam logicamente luz dos fatos. Como esses
fatores so reflexes da personalidade ou do tipo de um gerente, o ajuste entre o gerente e as
circunstncias no s de um papel gerencial particular, mas tambm dos tipos de tarefas
exigidas, ou mesmo de eventos particulares, como uma crise, pode ou no produz o artesanato
necessrio para um desempenho totalmente efetivo. Simon escreveu: "De todo o conhecimento,
atitudes e valores armazenados em uma memria humana, apenas uma frao muito pequena
evocada em uma determinada situao concreta." Colocar diferentes tipos de pessoas em um
determinado papel susceptvel de levar a diferentes tipos de Comportamento de papel: se um
trabalhador social me, da mesma raa ou idade que um cliente, anteriormente no bem-estar,
profissionalmente educado ou liberalista ou conservador ideolgico, pode ter influncia sobre
como ela responde aos indivduos que ela serve.

Gerentes como atores racionais

Uma teoria popular de escolha sustenta que os indivduos - cidados, decisores polticos,
gerentes pblicos, burocratas de nvel de rua - so intencionalmente racionais; isto , eles
perseguem seus objetivos e interesses de maneiras que so eficientes no uso de recursos
escassos de tempo, ateno e dinheiro para maximizar a realizao de metas. Todas as outras
coisas sendo iguais, indivduos racionais pesam os custos e os benefcios das formas alternativas
de prosseguir seus objetivos e tomar decises consistentes e transparentes luz dessa anlise.
Seus defensores argumentam que a racionalidade explica um grande comportamento humano,
especialmente o comportamento no mundo dos assuntos pblicos, onde as presses para serem
eficientes e eficazes na busca de objetivos de poltica pblica com o dinheiro dos contribuintes
so naturalmente fortes e onde a punio por negligncia e O desperdcio evitvel pode ser
grave.
Em um contexto gerencial, as exigncias da racionalidade no so irrealistas ou
"acadmicas"; em vez disso, a racionalidade tem uma motivao e interpretao de senso
comum. Isso "tem algo a ver com os processos de pensamento, razo e raciocnio. Uma ao
parece racional se for aceitvel para a razo: se no absurdo, absurdo, extravagante ou
insensato, mas sim inteligente, sensato, autoconsciente, deliberado e calculado ". Ou, como
afirmou John M. Pfiffner, O decisor gerencial "salva o rosto apoiando sua deciso com razes
que possuem validade de face" (um cuidado que lembra a necessidade de os gerentes apoiar
suas decises com slidos argumentos, conforme discutido no captulo 3). Olhando assim, diz
Pfiffner, a racionalidade como lgica, o raciocnio do senso comum e o argumento persuasivo
so ainda mais exigentes do que as noes cientficas ou de engenharia mais restritas de
racionalidade na medida em que "leva em considerao uma maior variedade de dados". Esses
dados incluem os tipos de Informao intuitiva, anedtica e experiencial acumulada durante os
processos de aprendizagem humana.
A racionalidade tem motivaes explcitas no esquema constitucional dos EUA. Nos
concursos polticos entre o executivo e a legislatura, a razoabilidade transparente de uma
estratgia poltica confere uma vantagem a seus proponentes. Quando a tomada de deciso em
qualquer ramo no tem transparncia, considera-se que h suspeitas justificadas de que o
processo que produziu a deciso no confivel. Com o amadurecimento do direito
administrativo, a racionalidade demonstrvel das decises gerenciais tornou-se um critrio
importante para as determinaes judiciais quanto independncia ou no das aes
administrativas.

CONCEITOS EM AO
Um argumento razovel para uma lista de espcies ameaadas de extino

Em 14 de maio de 2008, o secretrio do Interior, Dirk Kempthorne, anunciou que

o urso polar havia sido listado como uma "espcie ameaada", que provavelmente se
tornaria em perigo no futuro previsvel, conforme definido pela Lei de Espcies
Ameaadas de Extino. Ele explicou a lgica de sua deciso em uma declarao
anunciando-a e incluiu imagens grficas baseadas em fotografia de satlite do
encolhimento da cobertura de gelo do rtico, que fornece habitat para ursos polares. A
lgica concisa da secretria, para a qual ele reivindicou a autoridade dos cientistas do
departamento, forneceu uma justificativa transparente para uma deciso que tenha
validade - aparentemente razovel.

Ao aceitar essas aes, aceito as recomendaes do Secretrio Adjunto de Peixes e Vida

Selvagem e Parques, Lyle Laverty, e o Diretor do Servio de Peixes e Vida Selvagem dos
Estados Unidos, Dale Hall. Eu tambm confiei em anlises cientficas do Diretor da US
Geological Survey, Dr. Mark Myers, e sua equipe de cientistas... A deciso de hoje baseada
em trs achados. Primeiro, o gelo marinho vital para a sobrevivncia do urso polar. Em
segundo lugar, o habitat do gelo marinho do osso polar derretida dramaticamente nas ltimas
dcadas. Em terceiro lugar, os modelos de computador sugerem que o gelo marinho
provavelmente diminuir ainda mais no futuro. Como os ursos polares so vulnerveis a essa
perda de habitat, eles so, a meu ver, susceptveis de se tornarem em perigo no futuro previsvel
- neste caso 45 anos... embora a populao de ursos tenha crescido de cerca de 12 mil No final
da dcada de 1960 para aproximadamente 25 mil hoje, nossos cientistas me aconselham que a
modelagem de computadores projeta um declnio significativo da populao at o ano de 2050.
Isso, a meu ver, faz do urso polar uma espcie ameaada... tambm aceitei os melhores
julgamentos cientficos e legais desses profissionais de que a perda de gelo marinho, e no o
desenvolvimento de petrleo e gs ou as atividades de subsistncia, so o motivo pelo qual o
urso polar est ameaado.
Fonte: "Observaes da Secretria Kempthorne Conferncia de Imprensa sobre Lista de Ursos Polares," 14 de
maio de 2008, http://www.doi.gov/secretary/speeches/081405_speech.html.
Alternativas Racionalidade

aparente, no entanto, e tambm intuitivamente bvio que os indivduos, incluindo os

gerentes pblicos, nem sempre ou mesmo geralmente so racionais ou razoveis em seu
processamento de informaes, embora seja bom se fossem. Cientistas sociais e
comportamentais identificaram inmeras formas pelas quais os indivduos se afastam
sistematicamente dos estritos pressupostos de racionalidade no processamento de informaes
e resoluo de problemas. Uma explicao racional para uma deciso pode ocultar motivaes
no-raciais subjacentes. Os gerentes pblicos devem estar conscientes dessas possibilidades
frequentemente encontradas por trs razes: (1) aumentar a autoconscincia sobre seus prprios
processos de deliberao e tomada de deciso; (2) para aprimorar sua capacidade de avaliar os
argumentos daqueles que aconselham ou tentam influenci-los; E (3) aprimorar sua capacidade
de criticar e reagir s crticas por seus constituintes externos, partes interessadas e destinatrios
de servios - um passo importante na construo de argumentos para apoiar suas decises.
A discusso a seguir sobre as sadas da racionalidade rigorosa inclui situaes
comumente encontradas nos assuntos pblicos.

Racionalidade Limitada

Mais comumente atribudo a Herbert Simon, o conceito de racionalidade limitada

reconhece que os indivduos so tipicamente limitados em como eles resolvem problemas
complexos - em quanto esforo fazem para pesquisar, armazenar, recuperar e analisar
informaes. Eles so capazes de recorrer a vrios atalhos que reduzem o estresse e aumentam
sua confiana nas escolhas que eles fazem, confiando, talvez, em "sabedoria convencional",
regras bsicas, sugestes de especialistas que sejam peritos ou bem informados, ou princpios
de Adequao, dever ou lealdade.
A razo pela qual essa escolha de escolha simplificada no considerada simplesmente
irracional que existe uma espcie de racionalidade ao recorrer a atalhos que aliviam os
encargos prticos, cognitivos e emocionais da tomada de deciso. Se os indivduos se afastam
da racionalidade rigorosa - identificando todas as alternativas, coletando todas as informaes
relevantes, pesando todas as incertezas - fazem isso por razes racionais: os custos de pesquisa
e anlise so muito altos para justificar uma anlise exaustiva. Uma boa deciso boa, uma em
que o tomador de deciso tem confiana. No razovel gastar recursos adicionais
significativos de tempo e esforo que melhorem a qualidade das decises apenas um pouco. Em
vez de "otimizar", os tomadores de deciso podem preferir "satisficing", ou estabelecer uma
soluo adequada para um problema, tendo em vista os custos de fazer mais.
A racionalidade limitada pode ser to pouco razovel, no entanto. Os formuladores de
polticas e os gerentes pblicos tambm reduzem o estresse e as incertezas da tomada de
deciso, descartando escolhas que violam pressupostos e crenas de longo prazo que podem
estar errado ou se tornaram desatualizados. Os analistas de inteligncia que se convenceram de
que o Iraque de Saddam Hussein tinham armas de destruio em massa ignoraram a evidncia
conflitante fornecida por desertores, muitos dos quais disseram que as armas foram destrudas
e a produo foi interrompida. A resposta ameaa representada pela Al Qaeda antes dos
atentados de 11 de setembro de 2001 pode ter faltado urgncia porque muitos responsveis
polticos assumiram que estados como China, Ir, Lbia e Iraque representavam ameaas mais
significativas aos interesses e segurana dos EUA do que as ameaas de grupos terroristas sem
estado.
A elaborao de polticas e a gesto da poltica de sade enfrentam a questo da
racionalidade limitada de forma fundamental. Os defensores dos cuidados de sade orientados
para o consumidor argumentam que o sistema de sade da nao seria mais eficiente se todos
comprassem com mais ateno e considerassem uma gama mais ampla de escolhas luz de
evidncias sobre os custos e benefcios de planos de seguros alternativos, fornecedores,
tratamentos, medicamentos e hospitais. Mas os consumidores de cuidados mdicos,
especialmente se esto doentes, podem se sentir incompetentes para fazer escolhas em assuntos
em que no so especialistas e podem estar inclinados, talvez por medo de fazer uma m
escolha, confiar nas recomendaes de seus mdicos, aceitar o Conselhos de familiares ou
outros que tiveram doenas semelhantes, ou confiar no que eles podem ter lido ou ouvido em
vrios meios de comunicao.
No final, as escolhas de cuidados de sade podem ser mais emocionais do que
estritamente racionais. Mesmo os mdicos, por hbito ou inrcia ou dependncia de sua prpria
intuio e experincia, podem deixar de aceitar evidncias sobre o que parece ser "melhores
prticas", seja para usar tratamentos mnimos ou invasivos, quando ser cauteloso em vez de agir
rapidamente, E quais medicamentos usarem. Forar os cidados a enfrentar uma maior
variedade de escolhas e a avaliar grandes quantidades de informaes especializadas pode levar
a um consumo mais eficiente de cuidados de sade, mas a uma dependncia ainda maior de
fontes de conselhos pouco confiveis. Mais escolhas e mais exigncias no processamento de
informaes podem levar confuso e ao estresse.

Teoria do prospecto

Os psiclogos Amos Tversky e Daniel Kahneman rejeitam a verso da teoria da escolha

racional conhecida como teoria da utilidade esperada, que faz fortes pressupostos sobre a
qualidade da deciso, porque no fornece uma descrio plausvel de como muitas decises so
realmente feitas. De acordo com Kahneman e Tversky, os indivduos so irracionais, mas no
aleatoriamente. Eles so irracionais de maneira sistemtica.
A afirmao fundamental de Kahneman e Tversky, denominada "teoria das
perspectivas", que as decises dependem da forma como as possveis conseqncias de
decises ou perspectivas so "enquadradas", apresentadas ou descritas. As perspectivas podem
ser vistas como desvios positivos ou negativos de um ponto de referncia neutro ou ponto de
partida, que frequentemente o status quo. "Acima", tal ponto - quando as perspectivas
envolvem possveis ganhos - os indivduos tendem a ser avessos ao risco. Eles tendem a preferir
um ganho seguro para a perspectiva arriscada de um ganho muito maior ou ento perder o que
eles tm. "Abaixo" tal ponto - quando as perspectivas envolvem possveis perdas - os indivduos
tendem a assumir mais riscos, preferindo a perspectiva arriscada de no perdas, mas
possivelmente uma perda muito maior, para a perspectiva certa de uma perda especfica.
Evidncia de que a forma como as perspectivas so enquadradas altera as decises que
as pessoas fazem violar um postulado fundamental da teoria da utilidade esperada: a invarincia
das decises para as formas particulares nas quais as escolhas so apresentadas ou descritas.
Esse comportamento no ocorreria se os tomadores de deciso sistematicamente "viessem" a
apresentao aos valores subjacentes em jogo; Por exemplo, se agregassem perspectivas
simultneas de ganhos e perdas ou se reduzissem essas perspectivas a uma unidade de avaliao
comum. Mas muitas vezes eles no fazem essas coisas porque requer mais habilidade cognitiva
do que normalmente possuem e mais caro no tempo e no esforo.
Esses efeitos de enquadramento podem ser especialmente pungentes na tomada de
decises sobre o tratamento mdico. Descrever as chances de um paciente em termos de
probabilidade de viver em vez do risco de morrer afetar as decises de um paciente sobre o
tratamento. Em um estudo, o percentual de pacientes escolheu um curso especfico de terapia
quando os riscos foram apresentados como a menor chance de morrer, mas apenas 18 por cento
o fizeram quando os resultados foram expressados como aumentando as chances de vida.
Outros fatores que demonstraram influenciar escolhas incluem a quantidade de dados; a
vivacidade da apresentao (real versus resumo); se os resultados so expressos como nmeros,
grficos ou narrativas; se os danos so apresentados como riscos absolutos ou riscos relativos;
e o uso de linguagem leiga versus terminologia mdica.

CONCEITOS EM AO

Perspectivas de enquadramento para a Guerra do Iraque

A ideia de que os tomadores de deciso podem assumir mais riscos se as

perspectivas forem definidas como evitar que perdas tenham chegado ao debate sobre a
controvertida deciso do presidente George W. Bush de "aumentar" os nveis de tropas
no Iraque. No trecho a seguir escrito pelo economista da Universidade de Princeton e no
colunista do New York Times, Paul Krugman, argumenta-se que a administrao Bush
estava enquadrando as perspectivas do aumento em termos da possibilidade aumentada
de vidas adicionais salvas, em vez da possibilidade reduzida de perda contnua da vida. A
administrao queria que o pblico tambm visse a questo dessa maneira e fique na mesa
do Iraque em vez de "se afastar". O resultado do aumento foi um aumento substancial
nas "vidas salvas", ou seja, uma reduo substancial em " Vidas perdidas "em relao ao
ponto de referncia: os nveis de acidentes prvios.

A nica questo real sobre o "aumento" planejado no Iraque - que melhor descrito
como uma escalada no estilo do Vietn - se os defensores so cnicos ou delirantes.
O senador Joseph Biden, presidente do Comit de Relaes Exteriores do Senado, pensa
que so cnicos. Ele disse recentemente ao Washington Post que os funcionrios da
administrao esto simplesmente acabando o relgio, de modo que o prximo presidente seja
"o cara que est pousando helicpteros dentro da Zona Verde, tirando as pessoas do telhado".
Daniel Kahneman, que ganhou o Prmio Nobel de Cincias Econmicas pela pesquisa
sobre irracionalidade na tomada de decises, pensa que so delirantes. O Sr. Kahneman e
Jonathan Renshon argumentaram recentemente na revista Foreign Policy que a falta de vontade
do governo em enfrentar a realidade no Iraque reflete uma averso humana bsica para cortar
as perdas - o mesmo instinto que faz os jogadores permanecerem mesa, na esperana de se
equilibrar.
Fonte: Paul Krugman, "Quqgmire of the Vanities", New York Times, 8 de janeiro de 2007.

Dissonncia cognitiva

Em 1957, o psiclogo Leon Festinger formulou o conceito de dissonncia cognitiva. A

dissonncia cognitiva um estado que os indivduos alcanam quando tm um conflito de
cognio, definido como aquisies mentais de conhecimento atravs do pensamento,
experincia ou os sentidos. Uma pessoa em estado de dissonncia cognitiva tender a buscar
consonncia.

CONCEITOS EM AO

Dissonncia cognitiva na NASA

A idia de que a dissonncia cognitiva muitas vezes arbitrariamente resolvida foi

refletida em um relatrio do New York Times sobre a Administrao Nacional de
Aeronutica e do Espao que est a relanar o nibus espacial aps o acidente de
Columbia. Os horrios de voo que mantm a dissonncia requerem riscos, mas isso pode
levar a outro acidente; foi resolvido ignorando ou aceitando os riscos.

Na quarta-feira, exceto os atrasos no tempo ou um problema mecnico, a longa espera

da NASA terminar, e o nibus espacial Discovery rugir em direo a uma rbita mais uma
vez. O lanamento vem dois anos e meio aps a perda do nibus Columbia e sua tripulao de
sete astronautas. Desde ento, a Administrao Nacional de Aeronutica e do Espao tem
lutado, por um lado, para reduzir os riscos, como os detritos que caram contra o Columbia e,
por outro lado, aceitar os riscos que no pode eliminar.
O administrador da agncia, Michael D. Griffin, disse recentemente aos funcionrios da
NASA "este um risco muito arriscado", mas diz que hora de voar de novo. E os especialistas
externos que estudaram o desastre de Columbia concordam, dando uma impresso ainda maior
de dissonncia cognitiva. "Ns pensamos que no h motivo para que eles no devam voar",
disse Harold W. Gehman Jr., o almirante aposentado que liderou o conselho investigando o
acidente de Columbia, em uma recente teleconferncia com reprteres.
A NASA, disse o almirante Gehman, deu grandes passos ao cumprir as recomendaes
de segurana do conselho. A agncia espacial reduziu significativamente o risco geral de que a
queda de espuma levar a um desastre novamente, disse ele, apesar de um painel da NASA que
monitorou o progresso da agncia no cumprimento desses objetivos descobriu que havia ficado
aqum em trs reas, incluindo a preveno de todos Lanando detritos e a capacidade de
reparar danos no espao. "Tenho certeza de que este prximo vo ser mais seguro do que os
anteriores", disse o almirante Gehman. Mas ele acrescentou: "Por qualquer medida de" seguro
", isso no seguro".
Fonte: John Schwartz, "Enfrentando e abraando o risco como retorno ao espao perto", New York Times, 10 de
julho de 2005.

Festinger props que a dissonncia cognitiva uma tenso psicolgica semelhante

fome e sede e que as pessoas procuram resolver esta tenso com urgncia. Existem vrias
maneiras de conseguir isso. Uma maneira reavaliar prontamente todas as crenas anteriores.
Mas esse processo caro. Alterar uma cognio implica algum desconforto: uma pessoa
passando por este processo tem que refletir e admitir a si mesmo que ele errou ou que seu
conhecimento no mais relevante. Portanto, ao invs de se adaptar a uma nova cognio, ele
pode eliminar o conflito negando sua validade. Um termo comum para isso "estar na negao".
Ou ele pode dar o outro passo para se recusar a reconhecer a validade de todas as cognies
dissonantes, descart-las sistematicamente, talvez nunca ouvindo um conselheiro particular ou
lendo uma publicao ou fonte especfica.
Obviamente, uma pessoa se sente melhor quando no sofre dissonncia cognitiva. Mas
o preo do conforto pode estar se recusando a ver realidades importantes e a tomar decises
ruins como resultado. Por exemplo, uma cognio pode ser que as ameaas terroristas sejam
patrocinadas por estados como o Iraque (sob Saddam Hussein), a Sria e o Ir. Outra que uma
grave violao da segurana foi causada por uma entidade aparentemente independente, no
patrocinada pelo estado, como a Al Qaeda. A consonncia pode ser obtida insistindo que as
atividades de clulas e redes terroristas so, na realidade, sustentadas por patrocinadores
estaduais, que ento se tornam alvo de ameaas, sanes ou invases, mesmo que a evidncia
desse argumento seja fraca.

Agrupamento

Com base em seu estudo de fiascos de polticas pblicas - incluindo a deciso do

presidente Truman de escalar a guerra contra a Coria do Norte, apesar da ameaa muito real
da interveno chinesa e da invaso do presidente Kennedy de Cuba na Baa dos Porcos, apesar
da evidncia de que no provocaria uma revolta contra Fidel Castro-Irving Janis cunhou o
conceito de pensamento coletivo, que "refere-se a uma deteriorao da eficincia mental, dos
testes de realidade e do julgamento moral que resulta de presses em grupo". O termo
geralmente se encontra em discusses sobre polticas pblicas e decises gerenciais que no se
voltaram bem.
Dois exemplos bem conhecidos de pensamento de grupo ocorreram na NASA: a deciso
de lanar o nibus espacial Challenger, que explodiu pouco depois do lanamento, matando a
equipe; E reaes gerenciais ao dano ao transporte espacial Columbia que eventualmente
causou sua destruio na reentrada, tambm matando a equipe. Em ambos os casos, um crculo
ntimo de tomadores de deciso - aqueles que decidiram se lanar - exibiu pessoas e provas que
contradizem a viso em que chegaram a concordncia, e seu consenso parecia ser invulnervel
para qualquer tipo de dissidncia ou anlise de alternativas Vistas. As deliberaes que levam
deciso de atacar e ocupar o Iraque em 2003 so muitas vezes consideradas como afetadas
pelo pensamento coletivo. O secretrio de Estado, Colin L. Powell, que frequentemente se
dissolveu no consenso da Casa Branca, se viu excludo das reunies de alto nvel sobre assuntos
que afetam diretamente seu departamento e a conduta da poltica externa presumivelmente
porque ele estava perturbando o consenso grupal.

CONCEITOS EM AO

Pensamento grupal na CIA

O termo "pensamento de grupo" tornou-se uma explicao popular para todos os

tipos de decises de polticas pblicas que se tornam amplamente percebidas como falhas.
at usado para caracterizar organizaes inteiras, como no caso a seguir para a Agncia
Central de Inteligncia (CIA). Lembre-se da caixa Conceitos em Ao no captulo 6
(pgina 220) que descreveu um esforo para transformar a cultura da Estimativa
Nacional de Inteligncia para permitir dissidncias e qualificaes na anlise.

"O grupo pensa que rene papis secretos na polpa intelectual", afirmou Angelo
Codevilla, ex-funcionrio do comit de inteligncia do Senado. "Nossa comunidade de
inteligncia pensa nos rebanhos: fique perto. No perca a frente. No seja pensado como louco",
disse ele. "H uma tremenda falta de diversidade de mente. A frase mais tpica em uma
estimativa de inteligncia " Ns acreditamos "a crena corporativa, a viso oficial, calibrada
para satisfazer - no" eu acho ". "
Fonte: Tim Weiner, "Naivete no C.I.A.", Todos os pases so apenas outros EUA ", New York Times, 7 de junho
de 1998.

A Groupthink tem uma srie de sintomas, incluindo a propenso dos membros do grupo
a superestimar a importncia e a moralidade do grupo, a tendncia de oferecer racionalizaes,
em vez de razes para as solues preferenciais dos membros, censura auto-imposta e sutis
presses para evitar ameaas reunir solidariedade e preservar a iluso de unanimidade. Os
grupos especialmente vulnerveis ao pensamento coletivo so aqueles que so coesos,
selecionados de escrutnio externo e liderados por lderes que aplicam a conformidade. O
objetivo reduzir os estresses e as incertezas da tomada de deciso. Os adereos psicolgicos
e estratagemas que os indivduos empregam em circunstncias estressantes so reforados pelo
comportamento simultneo do grupo.
As vtimas do pensamento coletivo no conseguem analisar alternativas relevantes, so
tendenciosas na montagem e avaliao de provas, buscam pouca ajuda externa ou conselhos,
no reexaminam os acordos ou preferncias prematuras e negligenciam problemas de
implementao e planos de contingncia. Eles procuram unanimidade e conformidade e
desencorajam ativamente as ameaas para alcan-las. As presses para se conformar so
susceptveis de levar a uma negociao implcita em que os dissidentes so coagidos no
silncio, talvez sob a ameaa implcita de expulso do grupo.

Outros preconceitos psicolgicos

Os psiclogos confirmaram a existncia de uma grande variedade de tendncias

psicolgicas na tomada de decises. Entre eles, h uma grande importncia para o artesanato
dos gerentes pblicos. Primeiro, no que os psiclogos chamam de "vis de retrospectiva", as
pessoas tendem a afirmar que, depois de um evento acontecer, eles sabiam o quanto isso
aconteceria, uma tendncia confirmada por evidncias experimentais. Em outras palavras, aps
o fato, as pessoas atribuem uma probabilidade maior ao evento do que antes, uma forma de
confiana excessiva retrospectiva. A afirmao dos "liberais" de que eles "sabiam o tempo
todo" que a guerra no Iraque iria mal culpada do vis retrospectivo ", de acordo com a
psicloga Hal Arkes.

CONCEITOS EM AO

Vis invertido em nenhuma criana deixada para trs

Em meados de 2007, o presidente George W. Bush exortou o Congresso a

reautorizar o Ato Sem Criana Atrs para trs, uma conquista exclusiva de sua
administrao. A legislao exigiu que as escolas pblicas mostrem progresso nos
resultados dos exames de todos os grupos de estudantes. A oposio inesperada surgiu de
funcionrios anteriormente associados criao e administrao do ato, que poderiam
ter exibido vis retrospectivo.

Bush poderia ter esperado que Eugene W. Hickok, parente do lendrio legislador de
fronteira Wild Bill Hickok e o xerife original de No Child Left Behind, apoiaria sua tentativa
de renovao. Como o oficial do Departamento de Educao N 2 no primeiro mandato de
Bush, Hickok discutiu estados e escolas em conformidade com a lei com tanta fora que os
inimigos o chamavam de "Gnio Selvagem".
Mas Hickok, que agora est exortando o Congresso a renovar a iniciativa, disse em uma
entrevista recente que ele sempre abriu srias dvidas sobre o alcance crescente do governo
federal para a sala de aula.
"Eu tive esses segundos pensamentos na parte de trs da minha mente o tempo todo",
disse Hickok, ex-vice-secretrio de educao. "Eu acredito que foi um passo necessrio no
momento, mas agora que ele est no lugar por um tempo, importante dar um passo atrs e ver
se existem outras maneiras de resolver o problema".
Fonte: Amit R. Paley,"Ex-Aides Break With Bush em 'No Child',"Washington Post, 25 de junho de 2007, Sec. A.

Em segundo lugar, os neurocientistas postulam que as pessoas gradualmente se tornam

imunes a advertncias repetidas de perigo ou ameaa, atenuando a sua vigilncia. Um fenmeno
psicolgico relacionado, tambm confirmado por evidncias experimentais, chamado de
"cegueira inatencional" pelo psiclogo Brian Scholl, que argumenta que "atender a coisas no
sem custo, ento voc no pode atender a tudo". Portanto, repetidos avisos para ser procura
de mochilas desacompanhadas pode deslocar a sua ateno de outras pistas, como vesturio ou
comportamento inapropriado, e gradualmente tornar-se ineficaz tambm.
 Em terceiro lugar, o psiclogo Eldar Shafir argumenta com base em evidncias
experimentais de que, quando as pessoas so convidadas a escolher quem aceita para um papel
ou tarefa, eles tendem a procurar caractersticas positivas nos candidatos. Quando perguntado
a quem rejeitar, eles procuram caractersticas negativas como base para a rejeio. Esta viso
uma justificativa para candidatos polticos que exibem anncios de campanha negativos sobre
seus oponentes. O lodo tende a fornecer uma razo para rejeitar alguns candidatos e aumentar
a atratividade dos candidatos que podem no ter qualidades negativas conspcuas, e talvez
tambm no tenham qualidades positivas evidentes.
Em quarto lugar, uma caracterstica freqente das deliberaes pblicas lembrana
conflitante sobre os mesmos eventos. O antigo membro do pessoal do Conselho de Segurana
Nacional, Richard Clarke, e a ex-Conselheira de Segurana Nacional, Condoleezza Rice,
tiveram memrias diferentes de suas reaes s suas advertncias sobre os perigos que a Al
Qaeda colocou antes dos ataques de 11 de setembro. A questo pode no ser "quem est dizendo
a verdade", mas um reflexo de erros comuns de memria. As memrias tendem a desaparecer
ao longo do tempo, especialmente de detalhes especficos de uma experincia. Os detalhes so
muitas vezes atribudos fonte errada, e as lembranas das atitudes passadas so baseadas em
atitudes atuais. Ao longo do tempo, a memria muda de relatar o passado para reconstruir uma
verso dele com base em conhecimentos e crenas gerais.
Em quinto lugar, os decisores honestamente podem no perceber com que facilidade e
muitas vezes a sua objetividade comprometida, por exemplo, recebendo remunerao ou
honorrios, mesmo que haja "sem restries". As pessoas que reconhecem que outros podem
se envolver em auto-engano ou pensamento tendencioso podem no aceitam que eles mesmos
tambm podem faz-lo. Mas, de acordo com o psiclogo Daniel Gilbert, "A pesquisa mostra
que, enquanto as pessoas subestimam a influncia do interesse prprio em seus prprios
julgamentos e decises, eles superestimam sua influncia sobre os outros ... As pessoas agem
em seus prprios interesses, mas ... seus interesses Incluir os ideais de justia, prudncia e
generosidade ". A lio de Gilbert:" Porque o crebro no pode se ver enganando a si mesmo,
o nico mtodo confivel para evitar o vis evitar as situaes que o produzem ", como
compensaes ou honorrios potencialmente comprometedoras". Mesmo a aparncia de um
conflito de interesses psicologicamente slida.
Em sexto lugar, os experimentos mostraram que os indivduos esto inclinados a ver
suas prprias declaraes e aes como "causadas" pelas declaraes e aes de outra pessoa,
enquanto que as possveis causas das declaraes e aes dos outros so ignoradas. Os conflitos
partidrios, portanto, geralmente so iniciados pelo outro lado. Alm disso, de acordo com
Gilbert, "bater de volta", e bater mais difcil do que um foi atingido em primeiro lugar, tendem
a ser considerados justificveis porque o iniciador culpado e no o retaliador.
A enumerao anterior no um relato completo de vis psicolgicos que afetam
percepo, deliberao e tomada de deciso. Outros fatores, descritos na literatura de tomada
de deciso, que podem impedir a resoluo de problemas e a tomada de decises incluem evaso
defensiva (procrastinao ou falha na tarefa causada por uma sensao de desesperana, talvez
devido dissonncia cognitiva); Hipervigilncia (uma tendncia a reagir exageradamente em
situaes determinadas ou a "inventar" problemas); Reforo cognitivo (excesso de nfase em
fatos ou opinies que apoiem as inclinaes); Escalonamento de compromisso (um alto
investimento inicial em um indivduo, contrato ou curso de ao que leva a compromissos ainda
maiores independentemente do desempenho); Esteretipos, projeo e "erro de halo"
(percepes tendenciosas de indivduos que distorcem a avaliao precisa de suas capacidades
ou desempenho); E social loafing ou free riding (uma tendncia a fazer menos esforo quando
se trabalha como parte de um grupo do que quando trabalha sozinho). A expectativa poltica de
razoabilidade por parte dos decisores polticos e dos gerentes pblicos pode muito bem ser
decepcionada quando as circunstncias criam estresse, confuso, medo, interesse prprio ou
outros fatores que podem ser fontes de vis.
Mesmo os processos de deliberao e tomada de deciso considerados razoavelmente
construtivos podem ser distorcidos. Por exemplo, o brainstorming amplamente considerado
como uma maneira de provocar boas ideias. De acordo com o psiclogo Paul B. Paulus, no
entanto, "H tantas coisas que as pessoas fazem no gerenciamento, porque acham que bom,
mas no h provas disso. O trabalho em equipe um bom exemplo. O brainstorming outro ".
muito pouco reconhecido, argumenta ele, que o brainstorming do grupo permite que todos os
tipos de comportamentos egostas ou intimidantes dos participantes, o triunfo das ms ideias
sobre os bons, o deslocamento da culpa, a confirmao do bvio ou do menor, ideias de
denominador comum e punio daqueles que parecem no cooperantes.
Ao nvel da organizao, essas distores podem ser de grande consequncia. Michael
Cohen, James March e Johan Olsen apontam que uma organizao uma estrutura composta
por diversos "fluxos": escolhas em busca de problemas, problemas e sentimentos que buscam
situaes em que possam ser expressas, solues procura de problemas aos quais eles Pode
ser a resposta e os tomadores de deciso que procuram trabalho? 5 Foruns comuns para
deliberao e tomada de deciso proporcionam oportunidades para que esses vrios fluxos se
juntem. Para usar o termo infelicidade dos autores, esses fruns se tornam "latas de lixo" em
que os participantes despejam seus problemas, preocupaes e objetivos especficos, e uma
grande variedade de decises podem surgir da mistura. O processo que resulta pode ser qualquer
coisa menos razovel em um sentido convencional, e os tomadores de deciso podem ter
dificuldade em construir argumentos e justificativas razoveis aps o fato. As dificuldades so
compostas quando a participao fluida, estilos individuais e personalidades diferentes, os
problemas so ambguos e as tecnologias no so claras.

Craftsmanship e Racionalidade

Com tantas possibilidades de irracionalidade para distorcer a deliberao e a tomada de

decises, os gerentes pblicos devem estar preparados para prevenir ou minimizar seus efeitos
adversos. Janis identificou mtodos para superar o pensamento coletivo. Uma delas que o
organizador do grupo rechaa o julgamento at uma exibio completa dos pontos de vista dos
membros. Outro que um indivduo pr-selecionado seja designado como o papel do defensor
do diabo: Esta pessoa desafia qualquer sugesto apresentada, o que encoraja outros
participantes a justificar suas ideias e apontar falhas no pensamento dos outros e reduz o estigma
associado a ser o primeiro para dissidenciar. Finalmente, o feedback annimo ou privado pode
ser um remdio til para o pensamento coletivo; as visualizaes negativas ou dissidentes
podem ser oferecidas sem que nenhum indivduo seja visto para faz-lo. Esta tcnica preserva
a solidariedade social do grupo, uma vez que cada membro tem uma credibilidade plausvel
que ele ou ela interrompeu a coeso do grupo. Outras solues incluem dividir membros em
subgrupos para considerar questes particularmente irritantes, discutindo quaisquer diferenas
em seus pontos de vista e recomendaes, com base em especialistas externos e agendando as
reunies subsequentes em que a dissidncia convidada.
Jane Addams disse: "A cura para os males da democracia mais democracia". E a cura
para os maus de irracionalidade na deliberao e na tomada de decises mais razovel, o que
pode resultar do privilgio gerencial de argumentos apoiados por razes, provas e qualificaes;
estabelecendo o exemplo; E criando processos, como os que apenas foram enumerados, que
recompensam a deliberao razovel. Um tipo de interveno mais fundamental denominado
pelos psiclogos Chris Argyris e Donald Schon "aprendizado em duplo ciclo" porque exige
examinar no apenas a razoabilidade dos argumentos, mas tambm o que est fora da vista: os
valores, as atitudes e os pressupostos que esto por trs e Motivar tais argumentos. A nfase
gerencial na deliberao introspectiva pode, ao longo do tempo, promover o surgimento do tipo
de organizao de aprendizagem discutida no captulo 6.

COMO OS GERENTES PBLICOS PODEM APRENDER

Poucos gerentes pblicos assumem suas responsabilidades na posse total de tudo o que
precisam saber para fazer seus trabalhos bem. Mesmo a familiaridade com as estruturas e
processos formais e com os valores institucionalizados de suas organizaes, como poderia ser
adquirida em cargos subordinados, no preparar completamente um gerente pblico recebido
para os contextos especficos de responsabilidades de nvel superior ou mais abrangentes.
Garthwaite teve que aprender sobre as estruturas especficas de prestao de cuidados de sade,
instituies e polticas do condado de L.A. Tangherlini teve que aprender a ver sua cidade a
partir da perspectiva mais ampla e mais complexa do escritrio do prefeito do que poderia ser
adquirida em cargos que lidam com uma funo especfica do governo local, como o transporte.
Este captulo forneceu informaes sobre como o tipo ou estilo de aprendizado de um
gerente afeta os tipos de informao e anlise que ele ou ela prefere durante a deliberao e
tomada de deciso. Em uma dada situao, alguns gerentes podem parecer "estudos rpidos", e
outros podem parecer ter uma curva de aprendizado relativamente plana; alguns buscam fatos
e outros levantam ideias e buscam viso. A prxima seo considera vrias fontes gerais de
informao e anlise que os gerentes de qualquer tipo podem recorrer.

Melhores prticas

As melhores prticas referem-se aos processos, estratgias e tcnicas que foram

mostradas atravs de vrios mtodos de anlise para contribuir com o sucesso de um gerente,
uma atividade, um programa ou uma organizao. Para alguns estudiosos e profissionais, o
termo sinnimo de perspectiva artesanal. Tais prticas esto fortemente orientadas para o
comportamento gerencial e no para consideraes estruturais ou institucionais / culturais.
Um mtodo comum para identificar as melhores prticas estudar detalhadamente as
prticas dos gerentes e organizaes amplamente consideradas bem-sucedidas, descobrir
possveis relacionamentos de causa e efeito revelados pelos estudos de caso e (1) estabelecer as
prticas que pareciam So responsveis por sucesso ou eficcia, bem como suas consequncias
em determinados contextos como um ideal contra o qual comparar suas prprias prticas e
realizaes, ou (2) destilar os princpios gerais de prtica gerencial efetiva que parecem se
aplicar em uma ampla gama de contextos.
O conceito de melhor prtica tem razes no movimento de gesto cientfica que foi
inspirado pela pesquisa de Frederick W. Taylor no incio do sculo XX. "Entre os vrios
mtodos e implementos utilizados em cada elemento de cada comrcio", afirmou Taylor,
"sempre existe um mtodo e um instrumento que mais rpido e melhor que qualquer um do
resto", uma perspectiva que passou a ser conhecida como " Uma melhor maneira ". A
identificao das melhores prticas em gesto pblica, no entanto, dependia menos da anlise
cientfica de dados operacionais - Taylor famoso por seus estudos de tempo e movimento dos
trabalhadores das fbricas do que na anlise detalhada de casos especficos, Sobre inferncias
extradas de informaes experienciais e sobre a codificao de sabedoria popular ricamente
texturizada.
A popularidade dos "princpios da administrao" foi criticada no final da dcada de
1940. Esses princpios no so mais do que provrbios, insistiu Herbert Simon. "Para quase
todos os princpios, pode-se encontrar um princpio contraditrio igualmente plausvel e
aceitvel - O que necessrio agora pesquisa emprica e experimentao para determinar a
desejabilidade relativa de arranjos administrativos alternativos". No entanto, pesquisas que
destilam os princpios gerenciais das experincias pessoais e as anlises de casos continuaram
a ser um dos gneros mais populares no campo, tanto em publicaes acadmicas, na literatura
de gerenciamento prescritivo quanto em consultoria, e em relatrios governamentais como os
do Government Accountability Office (GAO). Exemplos desse gnero literrio foram citados
anteriormente neste captulo. Uma uma publicao intitulada Excellence in Managing, de
Harry P. Hatry e vrios co-autores, que se anuncia como segue:

Um guia prtico e fcil de usar para mais de 125 aes que melhorar a gesto e a liderana, este
livro particularmente receptivo s necessidades do setor pblico. Os autores entrevistaram pessoal, seus
clientes e funcionrios eleitos de 18 agncias de desenvolvimento comunitrio em todo o pas para
descobrir o que funciona e no funciona para eles. O livro uma ferramenta de referncia rpida para
gerentes e seus funcionrios em todos os nveis. O prefcio escrito por Tom Peters, co-autor da In Search
of o Excellence. Atribuiu um Certificado de Mrito para pesquisa distinta pela Associao de Pesquisa
Governamental em 1992.

Esta abordagem, em grande parte, no histrica, "instituies-so-dadas" para a gesto

pblica atraiu crticas de estudiosos da administrao pblica tradicional e outros cientistas
sociais por sua falta de rigor e preocupao com os valores democrticos. A pesquisa sobre a
qual a identificao das melhores prticas se baseia controversa porque "os casos esto
sujeitos a uma ampla variedade de vis de seleo e interpretao. Com base em casos
especficos, um reitor inteligente no s pode confirmar a infinita complexidade do mundo, mas
tambm encontrar suporte para quase qualquer conjectura plausvel sobre esse mundo ",
ecoando a crtica de Simon.
O apelo intuitivo das lies tiradas da experincia real explica a popularidade entre os
profissionais desta fonte de conhecimento gerencial. As melhores prticas acabaram atraindo a
onda de popularidade iniciada pelo sucesso do movimento de "gesto japonesa" e de Thomas
Peters e In Search of Excellence de Robert Waterman: Lessons from Americas Best-Run
Companies. Os princpios absurdos do livro do ltimo livro - um preconceito para a ao, perto
do cliente, a produtividade atravs das pessoas, a forma simples, a equipe magistral inspirou
inmeros imitadores orientados para o setor pblico, motivados para prender a popularidade
declinante do governo aps o escndalo Watergate da era Nixon, o Crises econmicas da dcada
de 1970 e o que muitos consideravam a presidncia ineficaz de Jimmy Carter.
O GAO publicou extensivamente sobre as melhores prticas. Suas "abordagens de
implementao inicial selecionadas para gerenciar o desempenho do executivo snior que
podem ser teis para outras agncias" incluram:

-Proporcionar dados teis. As agncias desagregaram dados de inquritos de clientes e

empregados em toda a agncia. Alm disso, o Bureau of Land Management e Veterans Benefits
Administration fornecem aos executivos seniores dados objetivos atravs de sistemas de dados
em tempo real para que os executivos possam acompanhar seu progresso individual em relao
aos objetivos organizacionais.

-Requiere Ao de Acompanhamento. O Internal Revenue Service exige que executivos

seniores desenvolvam planos de ao para acompanhar as questes de clientes e funcionrios
identificados atravs de pesquisas em toda a agncia. A Administrao Federal de Rodovias
exige que os executivos usem instrumentos de feedback de 360 graus para solicitar vises dos
funcionrios sobre suas habilidades de liderana e, em seguida, incorporar itens de ao em seus
planos de desempenho para o prximo ano fiscal.

- Faa Distines Significativas em Desempenho. As agncias esto trabalhando para

fazer distines no desempenho executivo snior. Para reconhecer diferentes nveis de
significncia e complexidade entre o desempenho executivo, o Internal Revenue Service
 estabeleceu um plano de remunerao de executivos que atribui executivos a nveis de bnus
com faixas de bnus correspondentes com base em nveis de responsabilidades e compromissos.

A National Governors Association criou um Centro de Melhores Prticas, um servio

de consultoria para governadores e seus principais funcionrios, permitindo que eles

Rapidamente aprenda sobre o que funciona, o que no e quais lies podem ser
aprendidas de outros governadores que lidam com os mesmos problemas; Obter assistncia na
concepo e implementao de novos programas ou na elaborao de programas atuais mais
efetivos; Receber informaes atualizadas e abrangentes sobre o que est acontecendo em outras
capitais de estado e em Washington, DC, para que os governadores estejam cientes de polticas
de ponta; E aprender sobre as tendncias nacionais emergentes e suas implicaes para os
estados, para que os governadores possam se preparar para atender s demandas futuras.

Em 1991, a International City Management Association promulgou um conjunto

abrangente de melhores prticas para o gerenciamento efetivo do governo local. Estas prticas
abordam questes como o desenvolvimento de pessoal; Facilitao de polticas; Conhecimentos
e planejamento funcional e operacional; Servio ao cidado; Medio / gerenciamento de
desempenho e garantia de qualidade; Iniciativa, tomada de risco, viso, criatividade e inovao;
Alfabetizao tecnolgica; Advocacia democrtica e participao cidad; diversidade;
Especializaes funcionais, como oramentao; habilidades de apresentao; E integridade.
Finalmente, os sites de melhores prticas para outras reas especficas da poltica
incluem a Aliana Nacional para o Fim do Desabrigado, que divulga as melhores prticas sob
a forma de "Dez Essenciais para uma soluo permanente efetiva para prevenir e acabar com o
sem-abrigo"; As Naes Unidas, que mantm uma Seo de Melhores Prticas de Manuteno
da Paz para auxiliar no planejamento, conduo, gerenciamento e apoio das operaes de
manuteno da paz aprendendo com a experincia, resoluo de problemas e transferncia de
melhores prticas no processo de manuteno da paz das Naes Unidas; E o Centro Financeiro,
uma organizao sem fins lucrativos cujas atividades incluem a disponibilizao de um banco
de dados de informaes sobre "prticas promissoras" para programas que atendem crianas,
jovens e famlias.

PARADIGMAS E IDEOLOGIAS

Os gerentes pblicos podem trazer suas responsabilidades, no apenas suas formas

preferenciais de aprender e tomar decises, mas tambm as crenas estabelecidas sobre como
o mundo funciona, sobre as causas e os remdios adequados para os problemas que podem
surgir. Suas decises podem ser guiadas por essas crenas e presunes aceitas por causa sobre
os problemas que enfrentam.
Em seu livro The Structure of Scientific Revolutions, Thomas Kuhn define um
paradigma cientfico como um acordo geral entre membros de uma comunidade cientfica sobre
o que deve ser observado e examinado; O tipo de perguntas que devem ser feitas e avaliadas
em relao a esse assunto; Como essas questes devem ser colocadas; E como os resultados
das investigaes cientficas devem ser interpretados. Kuhn argumentou que a busca da verdade
cientfica e as crenas tornam-se culturais: o que fazemos e o que pensamos. Um paradigma
dominante pode mudar, mas somente aps um acmulo de evidncias contrrias que levantam
questes que no podem mais ser ignoradas.
O termo "paradigma" entrou em um uso mais geral (ou uso indevido) para se referir a
suposies, conceitos, valores e prticas que constituem uma maneira especfica de ver a
realidade para o grupo ou a comunidade que os compartilha. comum referir-se a um
"paradigma burocrtico", uma forma de pensar que exibe organizaes hierrquicas governadas
por estatutos, regras e procedimentos formais - departamentos, comisses e gabinetes
tradicionais - como os meios preferidos para implementar polticas pblicas. Paradigmas como
este fornecem uma estrutura para a tomada de decises e a ao. Alguns dos conselheiros do
presidente George W. W. Bush, por exemplo, promoveram o que eles chamaram de Paradigma
Novo: programas como vouchers e reas de capacitao que promovem a escolha individual e
o governo descentralizado.
Os termos "mentalidade", "viso de mundo" e "ideologia" tm significados muito
semelhantes que se aplicam a exemplos menores e maiores de pensamento disciplinado e
paradigmtico. Todos esses fenmenos psicossociais podem ser categorizados como sistemas
fechados de pensamento, resistentes crtica e ao debate, em contraste com o tipo de "sistema
aberto" que promovido pelo aprendizado de ciclo duplo, mencionado acima. "Um sistema
fechado de pensamento ocorre quando qualquer estrutura de conhecimento tenta fazer e
responder a todas as questes referentes a valores e padres dentro de seus prprios limites.
Esse sistema normalmente leva rejeio de qualquer conhecimento que esteja fora desses
limites. Ento, outro nome para um sistema fechado uma ideologia.
As conexes podem ser desenhadas entre as explicaes culturais de tomada de deciso,
tais como paradigmas e explicaes psicolgicas ou psicossociais, nas quais a cultura se
internaliza por indivduos. Indivduos de fora da organizao que assumem um cargo gerencial
podem descobrir um paradigma, ideologia ou mentalidade predominantes e, conscientemente
ou inconscientemente, incorpor-lo ou abra-lo como sua prpria viso de mundo sem reflexo
suficiente. (Dizia-se que um fenmeno era "indo nativo" pelo conselheiro do presidente Nixon
John Ehrlichman, que se queixava de que os funcionrios do gabinete politicamente nomeados
se tornaram defensores dos pontos de vista e dos valores de seus departamentos e no para os
pontos de vista do presidente).
O aprendizado gerencial pode ser orientado ou enquadrado, conscientemente ou
inconscientemente, por ideologias, valores ou outros sistemas de pensamento essencialmente
fechados. O sistema de pensamento preferido do gerente pode basear-se em princpios abstratos
ou na experincia sensorial, em deduo lgica ou empatia e emoo. Alguns estudiosos
argumentaram que a prpria administrao, ou seja, a crena de que uma boa gesto essencial
para um bom governo, uma ideologia ou um paradigma. Henry Mintzberg fala sobre uma
ideologia gerencialista baseada em vrias premissas ou premissas: atividades particulares
podem ser isoladas, tanto uma da outra quanto da autoridade direta; O desempenho pode ser
avaliado de forma completa e adequada por medidas objetivas; E as atividades podem ser
confiadas a gerentes profissionais autnomos responsveis pelo desempenho. Um quarto
elemento pode ser adicionado a esse tipo de ideologia gerencialista: se os pressupostos acima
no forem cumpridos por um programa ou poltica, o governo no deve faz-lo. Esta viso torna
sua cabea a proposio familiar de que o governo faz o que o setor privado no pode ou no
vai fazer.
Em seu livro Desafiando o Movimento de Desempenho: Responsabilidade,
Complexidade e Valores Democrticos, Beryl Radin identifica o que ela considera como a
mentalidade, ou ideologia, de defesa subjacente medida e gerenciamento de desempenho
(discutido mais adiante no captulo 8). Tal advocacia, argumenta ela, baseia-se nos seguintes
pressupostos: (1) os objetivos podem ser definidos de forma clara e definidos como base para
o processo de mensurao do desempenho; (2) os objetivos so especficos e a responsabilidade
de atores definveis; (3) os resultados podem ser especificados independentemente de entradas,
processos e sadas; (4) os resultados podem ser quantificados e medidos; (5) os resultados so
controlveis e suscetveis ao tempo externo; (6) os dados esto disponveis, claros e precisos;
E (7) os resultados da medio de desempenho podem ser entregues a um ator com autoridade
para responder aos resultados. Em outras palavras, os gerentes pblicos que tentam instituir
medies e gerenciamento de desempenho prosseguem com base em uma crena prvia, muitas
vezes infundada, de que tal esforo ter sucesso, em vez de com base em evidncias obtidas
atravs de uma anlise cuidadosa, de que as circunstncias necessrias para o sucesso Esto de
fato presentes.

CONCEITOS EM AO

Rigidez ideolgica

Muitas vezes, feita uma distino entre os funcionrios pblicos que so

considerados "pragmticos" e aqueles que so considerados "idelogos" (ou, se voc um
idelogo, como lderes ou idealistas de princpios). O colunista do New York Times, David
Brooks, sugere que a rigidez ideolgica pode levar a uma falta de compreenso de novas
realidades.

Na dcada de 1970, quando o Reaganismo se tornou popular, as principais taxas de

imposto foram nos anos 70, o crescimento estava estagnado e a inflao era alta. A
regulamentao federal sufocou a concorrncia. As polticas de bem-estar do governo
permitiram uma cultura de dependncia. O socialismo ainda era um credo coerente, e muitos
acreditavam que o mundo capitalista se dirigia para um modelo de bem-estar sueco.
Em suma, na dcada de 1970, as pessoas normais e no-ideolgicas tinham razo em
pensar que suas perspectivas de futuro poderiam ser atenuadas por um estado estressante. As
pessoas estavam convencidas de que o governo estava minando a responsabilidade pessoal. As
pessoas estavam certas de ter o que Tyler Cowen, em um brilhante ensaio em Cato Unbound,
chama o paradigma da "liberdade contra o poder" queimado em suas mentes - a ideia de que o
governo grande significa menos liberdade pessoal.
Mas hoje, muitos desses antigos problemas recuaram ou foram abordados. Hoje, as
grandes ameaas s perspectivas futuras das pessoas provm de fenmenos complexos e
descentralizados: extremismo islmico, estados falhados, competio global, aquecimento
global, proliferao nuclear, economia baseada em habilidades, segmentao econmica e
social.
As pessoas normais e no-ideolgicas esto menos preocupadas com a ameaa sua
liberdade de um estado exagerado do que das ameaas colocadas por esses fenmenos amorfos,
mas penetrantes. O paradigma da "liberdade versus poder" menos relevante. Foi substitudo
na conscincia pblica por um paradigma de "segurana leva liberdade". Pessoas com uma
base segura so mais livres para assumir riscos e explorar as possibilidades de seu mundo.
Pessoas com cuidados de sade seguros podem mudar de emprego com mais facilidade.
As pessoas que se sentem livres do terror podem viver suas vidas de forma mais frouxa. As
pessoas que vm de casas estveis e passam por escolas comprometidas so livres para escolher
entre uma gama mais ampla de oportunidades.
Fonte: David Brooks, "No U-Turns", New York Times, 29 de maro de 2007.

Uma ideologia diferente que motiva a reforma da gesto pblica baseia-se na crena de
que a democracia direta, ou seja, a participao do cidado em todos os assuntos que os afetem,
deve orientar a conduta da gesto pblica. Peter e Linda de Leon insistem que os gerentes
pblicos adotem como um valor central a promoo do que eles chamam de ethos democrticos
em todas as etapas e em todos os nveis de formulao de polticas e gerenciamento. A
suposio que os cidados s precisam de capacitao para se tornarem plenamente
proficientes em implementar seus prprios e O melhor interesse da sociedade. Alm disso, este
princpio de empoderamento deve ser estendido aos funcionrios das agncias pblicas; eles
tambm devem ser consultados em todas as etapas e nveis de formulao e implementao de
polticas. Esta consulta deve, com certeza, ser autntica, no uma tentativa cnica de fazer
cidados acreditarem que eles tm uma influncia que na verdade no tm.

Pesquisa cientfica

Pesquisadores de uma ampla variedade de disciplinas, campos e subcampos estudaram

sistematicamente muitas das questes e decises especficas nas quais os gerentes pblicos
participam. Com base em informaes desta pesquisa, podemos esclarecer prticas de gesto
pblica de maneiras significativas. Nos Estados Unidos, o Reino Unido e em outros lugares, o
interesse est crescendo em polticas e prticas baseadas em evidncias (discutidas abaixo), no
s em sade e medicina, onde a idia se originou, mas tambm em muitas outras reas de
polticas pblicas e de gesto.

Cincia e Governo

De uma ampla perspectiva histrica, a cincia e a administrao pblica tm sido

consideradas como um relacionamento simbitico entre si. O cientista poltico Lisa Anderson
escreve:

Enquanto na Frana absolutista... a poltica e a administrao eram consideradas monoplios

estaduais, para no estar sujeitas a inquritos ou especulaes intelectuais, para os americanos, a cincia
parecia apoiar a causa do liberalismo, rompendo o jugo da tradio, questionando a autoridade e
celebrando O indivduo... O liberalismo, por sua vez, apoiou a busca da cincia; A liberdade de crena,
montagem e associao eram pr-requisitos importantes para a indagao sem restries.

Na dcada de 1960, uma forma sistemtica de incorporar a evidncia cientfica na

elaborao e gesto de polticas pblicas, denominada Sistema de Planejamento-Programao-
Oramentao, tornou-se moda na sequncia da adoo altamente divulgada pelo Secretrio de
Defesa, Robert S. McNamara. (Impresso com a abordagem gerencialista da McNamara, o
presidente Lyndon Johnson exigiu seu uso por todas as agncias federais. Richard Nixon
rescindiu o mandato vrios anos depois). O corao desse sistema de gesto era um paradigma
orientado para os benefcios e benefcios que passou a ser conhecido como poltica anlise. O
cientista poltico Aaron Wildavsky descreveu "a arte da anlise de polticas" da seguinte forma:

A anlise de polticas deve gerar problemas que os decisores so capazes de lidar com
as variveis sob seu controle e no tempo disponvel ... especificando uma relao desejada entre
meios manipulveis e objetivos obtidos... ao contrrio das cincias sociais, a anlise das polticas
deve ser prescritivo; os argumentos sobre polticas corretas, que lidam com o futuro, no podem
deixar de ser intencionais e, portanto, polticos.

O nmero de analistas de polticas no governo cresceu rapidamente, e as ferramentas

analticas, como o planejamento de polticas, o desenvolvimento de programas e a avaliao de
programas, seja feita em casa ou consultores, agora so considerados elementos essenciais na
gesto de agncias pblicas.
O cientista poltico da instituio Brookings, James L. Sundquist, cunhou o termo
"corretor de pesquisa" para descrever o papel da embalagem e do varejo para os formuladores
de polticas dos produtos intelectuais da comunidade de pesquisa pelos analistas de polticas.
Sua premissa era que o conhecimento potencialmente til para os formuladores de polticas
geralmente est disponvel na comunidade de pesquisa, mas inacessvel ou irreconhecvel por
eles. A elaborao de polticas, portanto, muitas vezes menos pensativa e bem informada do
que poderia ser. Ao identificar, montar e traduzir conhecimentos potencialmente relevantes em
inteligncia pertinente s necessidades imediatas dos formuladores de polticas, os corretores
de pesquisa desempenham um papel essencial na racionalizao da formulao de polticas. A
corretora de pesquisa era um papel amplamente privilegiado que, na opinio do Sundquist, era
muito necessrio fortalecer.
Esses corretores de pesquisa no eram meros tecnocratas. Em um governo de estranhos,
Hugh Heclo os chamou de "reformadores". Heclo observou: "Esses analistas so muitas vezes
o nico recurso institucional da agncia para pensar sobre polticas substantivas sem
compromissos com os constituintes, jurisdies e interesses pessoais dos programas existentes.
"Ele acrescentou que seu problema mais duradouro atrair clientes polticos para usar sua
anlise, mantendo relaes construtivas e acesso com os escritrios do programa sendo
analisados.
No surpreendente que a preparao para carreiras em assuntos pblicos nos nveis de
graduao e ps-graduao passou a incluir, como questo de curso, uma nfase no "inqurito
social sobre conceitos de cincias sociais e suas aplicaes para polticas pblicas e
gerenciamento, sobre mtodos de dados e polticas Anlise e sobre os usos da pesquisa no
planejamento e na tomada de decises. A idia garantir que os formuladores de polticas e os
gerentes pblicos em todos os nveis de governo possam ser consumidores inteligentes de
descobertas de pesquisas cientficas.

Cincia ou Scientism?

As controvrsias sobre a relevncia da cincia como fonte de conhecimento para a

gesto pblica aumentaram nos ltimos anos, especialmente quando as polticas dizem respeito
mudana do comportamento humano e melhoria da vida individual, organizacional,
comunitria e social. Isso verdade mesmo quando se trata de gerenciar polticas pblicas com
contedo cientfico significativo, onde pode parecer que uma compreenso da cincia relevante
e suas aplicaes seria sine qua non para uma gesto pblica eficaz. Em geral, surgiram fortes
tenses entre cincia e administrao pblica.
Longe de ser visto como uma questo de trazer a verdade cientfica para o domnio do
poder atravs das instituies de anlise de polticas e corretores de pesquisa, a relao da
cincia com a formulao de polticas tornou-se uma questo de avaliao de mltiplas
reivindicaes de posse de verdade cientfica, de argumentos sobre o que Constitui "prova"
cientfica e ao prprio significado e reivindicaes morais da prpria verdade cientfica. Esta
nova atitude em relao cincia surpreendentemente evidente quando se trata de questes
que envolvem desentendimentos ideolgicos poderosos, como pesquisa de clulas-tronco e
aquecimento global, onde os argumentos sobre a cincia podem obscurecer os conflitos
ideolgicos subjacentes. Mas tambm surgem controvrsias em questes menos moralmente
carregadas. Diz Lawrence Sherman, muitos estudiosos acreditam que:

Muitas evidncias de cincias sociais podem induzir em erro a poltica com concluses
estatisticamente estatisticas devido a projetos de pesquisa fracos e pouca evidncia de cincia
apresentada de forma a permitir que o governo avalie o risco de vis. Os dois problemas esto
relacionados: se os governos no podem confiar na evidncia das cincias sociais como
imparcial, eles tm menos motivos para investir na produo de mais evidncias.

Alguns crticos vem a cincia ou, na opinio dos crticos, o "cientificismo", como uma
ideologia em si mesma. Eles afirmam que os pesquisadores cientficos no esto livres de vis
ideolgico: no que eles escolhem estudar, quais achados so considerados valiosos, e os
motivos oferecidos em apoio s escolhas polticas, os pesquisadores no refletem objetividade
em relao ao mundo, tanto quanto uma propenso Para resultados seletivamente escolhidos
que produzam um ajuste ideolgico entre a pesquisa e as preferncias polticas dos
pesquisadores. Steven Miller e Marcel Fredericks argumentam: "No estamos sugerindo, de
forma simplista, que os compromissos ou preferncias ideolgicas esto sempre funcionando
como" filtros de desvio ", mas apenas que eles so um fator muitas vezes esquecido para
explicar como as polticas sociais so formuladas, implementado e avaliado com resultados de
pesquisas em cincias sociais ".
De acordo com o relatrio no Wall Street Journal, durante vinte anos, a pesquisa sobre
a doena de Alzheimer tem sido dominada pela idia de que a causa a acumulao de placas
pegajosas feitas de beta-amilide. Os pesquisadores que desejam explorar explicaes
alternativas da doena encontram dificuldades em obter apoio financeiro e publicar suas
descobertas em peridicos de prestgio. Os medicamentos experimentais e as vacinas sob teste
so tipicamente baseados na hiptese amilide, embora a possibilidade de explicaes
alternativas tenha um suporte cientifico respeitvel. As placas de amilide so, os cientistas
mostraram, encontrados em crebros normais, e amilide apenas se correlaciona fracamente
com as diferenas nos crebros de Alzheimer.
A cincia do fumo passivo outro exemplo. Em julho de 2006, o cirurgio geral dos
EUA foi citado dizendo que "no existe um nvel livre de risco de exposio ao fumo passivo"
e "respirar fumaa passada por um curto perodo de tempo pode danificar as clulas e colocar
o processo de cncer em movimento". O problema cientfico que as "exposies instantneas"
ao fumo passivo no podem ser acumuladas praticamente ao longo do tempo para derivar a
exposio ao longo da vida de um indivduo. Em vez disso, os indivduos que foram expostos
ao fumo passivo foram convidados a recordar e descrever essas exposies, produzindo
informaes que no so confiveis, na melhor das hipteses. Os defensores das proibies de
fumar do poucas dificuldades a tais dificuldades, no entanto, e a cincia dito para justificar
polticas quando, de fato, no faz isso.
A discusso nesta seo adverte os gerentes pblicos que, na medida em que eles
dependem de evidncias cientficas, eles devem estar cientes dos potenciais vis envolvidos na
abordagem geral da pesquisa e, como sempre, em relao a quaisquer achados especficos que
so produzidos.

Poltica e Prtica Baseada em Evidncia

"H um crescente interesse no partidrio", afirma Lawrence Sherman da perspectiva

da comunidade de pesquisa, "em toda a gama de ideologias, para obter melhores evidncias
sobre a obteno de resultados no setor pblico". Ele continua: "Pode haver ainda mais abertura
Para aceitar a idia de que grande parte da pesquisa que temos tendenciosa e que os padres
de pesquisa devem ser levantados ".
Em 2001, uma organizao sem fins lucrativos chamada Conselho de Excelncia em
Governo criou a Coalizo para Poltica Baseada em Evidncias, ela prpria, uma organizao
sem fins lucrativos e no partidria. Sua misso era promover a formulao de polticas
governamentais com base em evidncias rigorosas da eficcia do programa e, para o efeito, a
coalizo estabeleceu o Gabinete de Ajuda Poltica de Evidncia. Baseado inicialmente na
prtica mdica, o movimento de poltica e prtica baseado em evidncias ampliou seu escopo
para incluir polticas pblicas de forma mais geral e gerenciamento de desempenho (detalhado
em detalhes no captulo 8) em particular. Embora o termo evidncia rigorosa "seja
freqentemente considerado como uma tarefa aleatria, experimentos controlados, muitos
especialistas defendem modelos que incluem conhecimento especializado e uma ampla gama
de mtodos para avaliar programas pblicos e construir uma base de conhecimento sobre o qual
os gerentes pblicos podem desenhar.
No entanto, justificada uma nota cautelosa, especialmente em reas de poltica pblica
para as quais so difceis de obter entendimentos precisos das relaes causais. Carolyn J.
Heinrich argumenta que "os sistemas de gerenciamento de desempenho de" alto risco "precisam
incorporar amplos buffers para erros e impreciso na coleta e anlise de dados e permitem
tempo para revises de casos cuidadosas antes que as sanes sejam aplicadas ou bnus
concedidos". O problema ainda mais geral:

As respostas das polticas pblicas s evidncias podem ser impressionantes, como as

restries crescentes ao tabagismo em locais pblicos, com base em observaes de absoro
de nicotina a partir do fumo do fluxo lateral. Mas essas decises altamente divulgadas podem
ser a exceo de um problema mais geral de ignorncia e falha em agir, uma ampla variedade
de evidncias que afetam o funcionamento dirio do governo.

Um exemplo da f dos americanos na cincia como fonte de conhecimento para

governar e para o movimento em direo a prticas baseadas em evidncias a iniciativa de
reforma educacional principal do presidente George W. Bush, A Lei de No Atrs de Atrs de
2003. O ato mais conhecido para exigir que os estados conduzam testes de alto risco para
praticamente todos os alunos para determinar seu progresso acadmico e para intervir onde as
escolas no conseguem mostrar progresso. Embora no seja to bem divulgado, mas sem dvida
mais significativo, o objetivo do ato trazer fatos e evidncias para as questes subjetivas
relacionadas poltica e prtica educacional e promover mtodos de ensino respaldados por
"pesquisa cientificamente baseada" em vez de instinto e ideologia. A pesquisa de "pesquisa
cientfica" aparece mais de cem vezes no texto do ato. Para auxiliar os educadores, o Instituto
de Cincias da Educao do Departamento de Educao dos EUA, cuja misso fornecer
provas rigorosas sobre a qual basear a prtica da educao, criou o What Works Clearinghouse.
Entre outras coisas, a cmara de compensao oferece um esquema de classificao de
interveno "que os educadores so encorajados a usar na avaliao da qualidade cientfica de
qualquer estudo particular de" o que funciona ".

ESTADO DE DIREITO

A Lei de Reforma das Cincias da Educao

A Lei de Reforma das Cincias da Educao de 2002 estabelecida no Departamento de
Educao dos EUA, o Instituto de Cincias da Educao (IES). A misso do IES fornecer
provas rigorosas sobre o qual praticar a prtica e as polticas de educao.
De acordo com a Lei, a AVALIAO DA EDUCAO CIENTFICA VALIDA
significa uma avaliao que
(A) adere aos padres de qualidade mais elevados possveis em relao ao projeto de pesquisa
e anlise estatstica;
(B) fornece uma descrio adequada dos programas avaliados e, na medida do possvel, examina
a relao entre a implementao do programa e os impactos do programa;
(C) fornece uma anlise dos resultados alcanados pelo programa em relao aos seus efeitos
projetados;
(D) emprega projetos experimentais usando atribuio aleatria, quando vivel, e outras
metodologias de pesquisa que permitem as inferncias causais mais fortes possveis quando a
atribuio aleatria no vivel; e
(E) pode estudar a implementao do programa atravs de uma combinao de mtodos
cientificamente vlidos e confiveis.
(20) INVESTIGAO CIENTFICA VLIDA.-O termo "pesquisa cientificamente vlida"
inclui pesquisa aplicada, pesquisa bsica e pesquisa iniciada em campo, na qual o raciocnio, o
projeto e a interpretao so profundamente desenvolvidos de acordo com padres de pesquisa
com base cientfica.
Fonte: Lei de Reforma das Cincias da Educao de 2002, H.R. 3801, 107 Congresso, 20 U.S.C. 9501,
P.L. 107-279.
 Como a idia de um esquema de classificao de interveno "sugere, a prtica baseada
em evidncias e os movimentos de polticas liderados por evidncias inevitavelmente levantam
questes relativas ao que constitui evidncia cientificamente vlida. Conforme observado
acima, muitos estudiosos consideram experincias de atribuio aleatria como padro-ouro
para pesquisas de alta qualidade. Nessas experincias, alguns indivduos indivduos, grupos ou
organizaes - so aleatoriamente designados para receber um tratamento (ou interveno) ou
para fazer parte de um grupo de controle que no recebe o tratamento (mas, dependendo do
design do estudo, pode receber tratamentos alternativos) . Os efeitos do tratamento em relao
ao contrafactual representado pelo grupo controle podem ento ser identificados. A viso de
que as experincias de atribuio aleatria so a nica maneira vlida de entender os efeitos de
um tratamento desafiada por aqueles que argumentam que tcnicas econmicas e outras
tcnicas estatsticas podem controlar o vis que ameaa a validade de estudos com base em
dados no experimentais ou observacionais, com a vantagem adicional de que uma gama muito
ampla de tpicos pode ser estudada usando esses mtodos. O fato desconcertante parece ser que
as duas abordagens produzem diferentes achados ao avaliar as mesmas polticas e programas.
O que fazer? Em 1982, um grupo de pesquisadores publicou um livro que continua a
colocar a questo da escolha de mtodos em perspectiva ampla e orientada para questes. Em
Data for Decisions: Information Strategies for Policymakers, os autores identificam trs
questes que surgem no decorrer da deliberao e tomada de deciso associadas poltica e ao
gerenciamento pblico: identificando relaes de causa e efeito, medindo o status quo e
prevendo o futuro. Eles discutem mtodos que so apropriados para cada tipo de problema,
indicando seus pontos fortes e fracos e fornecendo exemplos de seu uso apropriado. Seu
objetivo fornecer um guia acessvel para funcionrios pblicos e funcionrios que desejam
ser informados consumidores e, onde suas responsabilidades exigem, patrocinadores de
pesquisas cientficas para informar suas decises. A pesquisadora europeia Bent Flyvbjerg
argumenta que "a boa cincia social orientada para o problema e no orientada para a
metodologia, na medida em que emprega esses mtodos que, para um determinado problema,
ajuda melhor a responder as questes de pesquisa em questo".
De experincias, os autores de Data for Decisions concluem: "O ensaio controlado bem
conduzido o mtodo mais definitivo para investigar as relaes causais tanto no laboratrio
como no campo" e muito menos arriscado na identificao da causalidade do que nos estudos
observacionais, embora, como outros apontaram, mesmo as experincias no esto livres de
ameaas sua validade. Para medir o status quo, eles discutem separadamente levantamentos
de amostras, estudos longitudinais e de painel, estudos de caso, registros de gesto e estatsticas
oficiais. De estudos de caso, que muitas vezes so o alicerce das melhores prticas, os autores
afirmam: "O mtodo tem tendncias severas, mesmo nas melhores mos por problemas de
valores, inclinao, omisso e nfase". Para prever o futuro, os autores discutam simulaes,
previso, modelagem matemtica e o que eles chamam de "introspeco e conselho", o que,
sugerem eles, pode ser melhor do que nada se um mtodo mais efetivo no estiver disponvel.

Instituies que oferecem anlise e experincia

medida que as complexidades do governo aumentaram, os formuladores de polticas

e os gerentes pblicos passaram a confiar em grupos de reflexo, como a Brookings Institution,
a Heritage Foundation, o Centro de Oramento e Polticas Prioritrias (CBPP) e o American
Enterprise Institute (AEI); Organizaes de pesquisa contratada sem fins lucrativos e com fins
lucrativos, como Abt Associates, MDRC e Mathematica Policy Research (MPR); E consertos
de administrao, como Booz Allen Hamilton e Accenture para fornecer idias, expertise e
anlise que as agncias pblicas podem no conseguir produzir internamente. Alguns think
tanks, como a Brookings, datam da dcada de 1920, mas sua participao e influncia
comearam a crescer nas dcadas de 1960 e 1970 e aceleraram quando o governo comeou a
terceirizar inmeras funes anteriormente consideradas inerentemente governamentais,
incluindo desenvolvimento e planejamento de polticas. Agora, os governos de todos os nveis,
incluindo as pequenas cidades, contratam regularmente consultores externos para ajudar em
assuntos como reorganizaes, projetos de sistemas, planejamento de uso do solo, conselhos de
polticas e pesquisas de opinio.
O papel crescente desses tipos de organizaes atraiu elogios e condenaes. Os think
tanks foram elogiados por estimular o "mercado de idias" que essencial para o autogoverno
democrtico. Em contraste, o livro The Shadow Government, de 1976: o Giveaway de vrios
bilhes de dlares do governo de seus poderes decisrios para consultores de gesto privada,
"Experts" e Think Tanks, considerou esses desenvolvimentos em termos alarmistas. Mais
recentemente, surgiram preocupaes quanto medida em que a polarizao poltica e o
aumento dos grupos de defesa partidrios comprometeu a independncia de tais organizaes
consultivas. Seu trabalho s vezes se transforma em forragem em vrios conflitos de polticas,
e seus especialistas e concluses fazem as novidades quando so citados no decorrer dos debates
polticos. A anlise equilibrada pode tornar-se uma vtima de tais conflitos.

COMO O MUNDO TRABALHA

Think Tank Town

Em uma caracterstica intitulada "Think Tank Town", washingtonpost.com edita

e publica colunas enviadas por doze grupos de pesquisa proeminentes em uma base
rotativa a cada dois dias da semana. Esses think tanks abrangem o espectro poltico do
liberal, do centrista ao conservador. Cada grupo de reflexo livre para escolher seus
escritores e os tpicos que acredita serem mais importantes e oportunos. As organizaes
participantes so: American Enterprise Institute, Carnegie Endowment for International
Peace, Instituto Cato, Center for American Progress, Centro de Estudos Estratgicos e
Internacionais, Conselho de Relaes Exteriores, Heritage Foundation, Hudson Institute,
Manhattan Institute, New America Foundation e RAND Corporao.
Fonte: "Think Tank Town", washingtonpost.com, http://blog.washingtonpost.com/thinktanktown/.

Os seguintes so exemplos de comentrios ou pesquisas realizadas por MPR, AEI,

CBPP e Heritage Foundation, respectivamente. Eles ilustram como os resultados so
divulgados.

Os alunos que participaram de programas de abstinncia sexual tinham a mesma

probabilidade de ter relaes sexuais que aqueles que no o fizeram, de acordo com um estudo
encomendado pelo Congresso. Alm disso, aqueles que participaram de uma das quatro aulas
de abstinncia revisadas relataram ter nmeros similares de parceiros sexuais como aqueles que
no participaram das aulas. E eles primeiro fizeram sexo na mesma idade que outros estudantes
- 14,9 anos, de acordo com a Mathematica Policy Research Inc.

Os conselheiros de especialistas do governo que recebem dinheiro de um fabricante de

drogas ou dispositivos seriam impedidos, pela primeira vez, de votar se aprovar os produtos
dessa empresa sob novas regras anunciadas na quarta-feira para os poderosos comits
consultivos da FDA .... Alguns conservadores foram no satisfeito com a nova regra. "Vai haver
mais pessoas boas que no podem superar os obstculos, e no acho que isso seja bom", disse
Jack Calfee, um estudante residente no American Enterprise Institute.
 Uma disposio obscura na lei de reduo de dficit de fevereiro de fevereiro exigiu que
os cidados dos EUA comprovem sua identidade e cidadania para se qualificarem para o
Medicaid. Como funcionrios de sade em Maryland, vemos esta nova poltica como uma sria
ameaa para a sade pblica ... De acordo com especialistas, consultamos no Centro de
Oramento e Prioridades de Polticas no Distrito, de 1 milho a 2 milhes de americanos
qualificados poderiam perder cobertura Este ano, porque eles no podero produzir os
documentos necessrios a tempo de se inscrever para outro ano de cobertura. E enquanto alguns
estados esto pisando para pagar os cuidados at que os documentos sejam encontrados, muitos
outros no so.

Wade Horn, o homem do ponto de vista da administrao Bush para a reforma do bem-
estar, Head Start e educao de abstinncia, renunciou segunda-feira como secretrio assistente
de crianas e famlias. No Departamento de Sade e Servios Humanos, Horn supervisionou
um oramento de US $ 46 bilhes e 65 programas que atendem crianas e famlias vulnerveis.
Ele mais conhecido por seu trabalho em questes abraadas por conservadores sociais, como
mais dinheiro para grupos e organizaes baseados na f que trabalham para ajudar os casais a
melhorar o seu casamento .... Robert Rector, um colega snior da Heritage Foundation, um
conservador Think tank, disse que Horn abordou a questo social mais importante nos Estados
Unidos, enquanto outros a ignoraram - o declnio da instituio do casamento.

Aprendendo com outros

Os gerentes pblicos tambm tm, e podem ativamente criar, oportunidades de se

comunicar com pessoas que possuem conhecimentos e informaes que possam ser teis para
elas. Feito popular pelos gurus da administrao Tom Peters e Robert Waterman, a noo de
"gerenciar caminhar" pretende transmitir o valor das comunicaes espontneas que ocorrem
no decurso das interaes informais com os funcionrios e, nesse caso, com qualquer grupo
importante de partes interessadas Ou mesmo com os cidados ". Embora os gerentes
extravertidos e que preferem informaes sensoriais possam estar mais inclinados a aprender
dessa maneira, todos os gerentes pblicos podem se beneficiar da exposio de rotina a pessoas
experientes em uma ampla variedade de configuraes.
As comunicaes informais tambm podem ser mais deliberadas. O termo popular
"networking" transmite a noo de que a comunicao com um grupo de pessoas que tm
interesses comuns e conhecimentos relevantes pode ser til no s como fonte de informao,
mas tambm como forma de construir confiana e confiana - capital social - entre aqueles Para
quem a cooperao e coordenao mtua podem ser benficas. Hugh Heclo observou a
importncia poltica do que ele chamou de redes de problemas, "interaes altamente fluidas
entre ativistas emocionalmente comprometidos e experientes dentro e fora do governo que esto
determinados a moldar o contedo da poltica pblica.
Um conceito relacionado rede de questes a coalizo de advocacia, que liga os
decisores polticos e gerentes pblicos, importantes grupos de partes interessadas, pensa graas,
pesquisadores acadmicos, organizaes de mdia, fundaes, indivduos influentes e
defensores com interesses especializados. Paul Sabatier e Hank Jenkins-Smith argumentam que
os achados da pesquisa podem ser influenciados pela competio entre essas coalizes. Os
gerentes pblicos que so nomeados polticos so frequentemente membros de coalizes de
advocacia, e sua aprendizagem fortemente influenciada por esse envolvimento. Na verdade,
a adeso a uma coalizo de advocacia pode ser uma maneira eficiente para os pesquisadores
entrar em contato ou ter suas descobertas levadas a srio pelos funcionrios pblicos.
Esta seo descreveu uma srie de maneiras pelas quais os gerentes pblicos
aprenderam sobre o contedo das decises que devem fazer e as possveis consequncias de
suas decises. As fontes discutidas incluem as melhores prticas, paradigmas ou ideologias,
pesquisas cientficas, polticas e prticas baseadas em evidncias, instituies que fornecem
anlises e conhecimentos, funcionrios em suas organizaes e redes mais abrangentes e mais
inclusivas.

ESTRATGICO

Uma das prescries mais comuns na literatura de gesto pblica que os gerentes
pblicos de todos os tipos e inclinaes devem pensar e agir de forma estratgica. O argumento
de ser estratgico como uma questo de artesanato pessoal que os gerentes pblicos,
especialmente aqueles com muitos tipos diferentes de responsabilidades, devem criar um
quadro de referncia e atuar consistente e habilmente de acordo com a lgica desse quadro.
Desta forma, os gerentes podem evitar ser defendidos pelas exigncias implacveis de seu
tempo e ateno e cair no hbito de tomar decises de forma ad hoc, no sistemtica e reativa
com pouca ou nenhuma apreciao de como as questes e as decises so Inter-relacionados.
Aqueles que enfatizam at que ponto as decises gerenciais esto incorporadas nas
estruturas polticas e as culturas tm uma viso diferente, no entanto. Os efeitos combinados da
racionalidade limitada e das restries polticas aconselham uma "estratgia" mais modesta,
mas vivel. Em um artigo famoso, "The Science of Muddling Through", o cientista poltico
Charles E. Lindblom argumentou que, no mundo real, melhor Para se envolver em um
processo de "sucessivas comparaes limitadas, pelas quais ele quis dizer" construir a partir da
situao atual, passo a passo e em pequenos graus ". Mudana no sistema poltico americano,
governado como por uma poltica de burocracia Estrutura que se baseia no esquema
constitucional de governana dos EUA, geralmente incremental. Por causa desta realidade, o
gerente pblico bem-aconselhado, o argumento , pensar e agir de forma incremental. Mais
ser realizado dessa maneira que formulando vises ousadas que so desmanteladas no curso
da negociao poltica. O perfeito torna-se o inimigo do bem.

O que uma estratgia?

Conforme usado neste captulo, uma estratgia uma estrutura cognitiva na mente do
gerente, um quadro de referncia dentro do qual pensamentos e aes so formulados e
revisados. Barry Bozeman e Jeffrey Straussman definem a gesto pblica estratgica, orientada
por quatro princpios: "preocupao com o longo prazo, integrao de metas e objetivos em
uma hierarquia coerente, reconhecimento de que a gesto estratgica e o planejamento no so
auto-implementados e, o mais importante, um Perspectiva externa enfatizando no se adaptar
ao meio ambiente, mas antecipar e moldar as mudanas ambientais. No entanto, a luz das
inevitabilidades do incrementalismo, uma viso mais criteriosa de ser estratgica : ter um senso
amplo de seu propsito e como voc gostaria de realizar isto.
Uma estratgia pode ser normativa; ou seja, pode originar-se nas ideologias ou crenas
dos gerentes sobre como as coisas devem ser feitas. Alternativamente, uma estratgia pode ser
o produto do clculo ou uma pesagem pragmtica das muitas consideraes substantivas,
polticas e organizacionais que podem afetar resultados ou resultados. Os gerentes de tipos
particulares, alm disso, podem se aproximar de "ser estratgico" de maneiras que so
"verdadeiras para o tipo"; se a sua orientao ideolgica ou pragmtica, sensvel ou intuitiva,
os gerentes podem desejar fazer escolhas sistemticas quanto a vrios instrumentos ou
ferramentas disposio para atingir seus objetivos.
Os contextos polticos, as estruturas e culturas organizacionais e os propsitos e talentos
dos gestores pblicos individuais para a formulao de "grandes imagens" coerentes, permitem
e restringem as oportunidades para a gesto pblica estratgica. Mark Moore escreve que
"muitas estratgias diferentes so viveis [para organizaes do setor pblico] porque, em
qualquer momento, a poltica de uma situao pode acomodar muitas idias diferentes. Alm
disso, a poltica mudar ... em resposta a eventos particulares, e s vezes mesmo em resposta
ao esforo gerencial. Ento, se um olhar para a frente um pouco, a gama de possveis coalizes
polticas sustentveis pode ser muito ampla de fato. "Algumas escolhas estratgicas, alm disso,
so substantivas, relacionadas aos objetivos da poltica pblica; Os exemplos incluem a
aplicao em relao cooperao, o reagrupamento familiar versus a garantia da segurana da
criana e a nfase no tratamento versus a nfase na preveno. Outras escolhas estratgicas
esto relacionadas mais com os meios para atingir metas que podem ser promulgadas em
estatutos, ordens executivas ou decises judiciais: punio versus reabilitao, cumprimento
obrigatrio versus voluntrio, proviso governamental versus contratao com provedores
privados.
Bozeman e Straussman enfatizam um ponto til: "A gesto pblica eficaz e a gesto
pblica estratgica no so idnticas". Os gerentes pblicos podem ser bons em determinados
tipos de tarefas ou aspectos da gesto pblica mesmo que no sejam particularmente
estratgicos. O adaptador pragmtico para uma situao fluida pode ser exatamente o que uma
situao ambgua requer, e o pensador estratgico pode parecer estar fora de contato com as
complexidades de contextos particulares cujos significados esto mudando constantemente.
Alm disso, eles dizem que nem todos os gerentes pblicos possuem as qualidades de
estadstica que o gerenciamento estratgico exige: uma viso ampla, um senso vivo de
engajamento e curiosidade intelectual. Como muitas outras noes populares ou de moda, a
gesto pblica estratgica no uma panaceia.

CONCEITOS EM AO

Estratgia no Iraque (ou no)

O general aposentado do Corpo de Fuzileiros navais, John J. Sheehan, descreveu
o que ele aprendeu sobre as estratgias da administrao Bush para o Iraque e a regio
ao decidir se seria candidato para o cargo de gerente de implementao da Casa Branca
para as guerras no Iraque e no Afeganisto.

O que encontrei em discusses com membros atuais e ex-membros desta administrao

que no existe uma viso estratgica acordada sobre o problema do Iraque ou a regio. Na
minha opinio, existem essencialmente trs estratgias em jogo simultaneamente. O primeiro
que eu chamo de "The Woody Hayes ground ground attack", que basicamente ganha um prdio
ou um bloco de cidade - de cada vez. Dado o tempo e os recursos sem restries, pode-se
controlar o resultado no Iraque e fornecer a segurana necessria para avanar para a prxima
etapa do processo. A segunda estratgia comea com a segurana, mas adiciona benchmarks
tanto para os participantes dos EUA quanto para os iraquianos e aplica restries de tempo que
os guiam para um resultado desejado ... A terceira estratgia tem uma viso maior da regio e
do estado final desejado. Simplificando, onde o Iraque se encaixa em um contexto regional
maior? ... Das trs estratgias em jogo, a terceira a mais importante, mas, infelizmente, a
menos desenvolvida e articulada por esta administrao ... Tem que haver Ligao entre
operaes de curto prazo e objetivos estratgicos que representam interesses a longo prazo dos
Estados Unidos e regionais, como acesso garantido a recursos energticos e apoio a pases
estveis e orientados para o Ocidente.

Fonte: John J. Sheehan, "Por que eu recusei servir", Washington Post, 16 de abril de
2007, Sec. UMA.

Como os gerentes pblicos podem fazer sentido estratgico da realidade em que esto
enredados? Como eles podem criar modelos mentais para entender ambiguidade, emergncia e
incerteza, qual o processo pelo qual os indivduos (ou organizaes) criam o entendimento
necessrio para agir de maneira fundamentada e informada? A discusso a seguir descreve
diversas heursticas entre os muitos encontrados na literatura de gesto pblica que os gerentes
pblicos podem empregar na "sensao".

Enquadramento e Reframing

Em Reframing Organizations: Artistry, Choice e Liderana, Lee G. Bolman e Terrence

E. Deal argumentam que os gerentes muitas vezes falham porque "eles trazem poucas idias
para os desafios que enfrentam ... Quando eles no sabem o que fazer, eles simplesmente fazem
mais do que sabem ". Os gerentes, dizem eles, devem ser capazes de" reestruturar "a experincia
para identificar novas e criativas possibilidades de ao efetiva.
Bolman e Deal identificam quatro quadros distintivos de referncia, cada um com seus
prprios pressupostos e lgica, nas literaturas das organizaes. Ao aplicar cada quadro e sua
lgica, um gerente pblico pode obter informaes sobre o que est acontecendo, por que est
acontecendo e o que pode ser feito.
De acordo com o quadro estrutural, as organizaes perseguem racionalmente seus
objetivos. O objetivo das estruturas organizacionais assegurar uma diviso eficiente do
trabalho, incentivar um desempenho eficiente e facilitar o controle e coordenao gerencial. Os
problemas de desempenho so abordados atravs do realinhamento de objetivos,
responsabilidades e tarefas, normalmente atravs de reorganizaes. As metforas para este
quadro so "fbrica" ou "mquina". O quadro estrutural provavelmente ser mais til quando
os objetivos e as informaes forem inequvocos; as relaes de causa e efeito so claras;
Tecnologias e sistemas de informao esto bem desenvolvidos; Conflito, ambiguidade e
incerteza so baixos; E a governana estvel e legtima.
De acordo com o quadro de recursos humanos, as organizaes e as pessoas so
interdependentes na medida em que precisam umas das outras: as organizaes precisam de
ideias, esforos e cooperao, e as pessoas precisam de renda, oportunidades e satisfao em
seu trabalho. Os problemas de desempenho so abordados atravs da manuteno de um
equilbrio entre as necessidades dos funcionrios e da organizao e a manuteno de relaes
transparentes e de oportunidades de crescimento pessoal. A metfora deste quadro "famlia".
A estrutura de recursos humanos provavelmente ser mais til quando os funcionrios
estiverem capacitados; A moral e a motivao so baixas ou esto se deteriorando; Recursos
disponveis esto disponveis; E diversidade, conflito e incerteza so baixos ou moderados.
De acordo com o quadro poltico, a distribuio de recursos escassos e os conflitos
associados a diferentes graus de poder e influncia dependem do comportamento
organizacional. As organizaes so coalizes de indivduos e grupos de interesse, e metas e
aes emergem da negociao entre as partes interessadas. Os problemas de desempenho so
abordados atravs da redistribuio do poder e da criao de novas coalizes. Uma metfora
para este quadro "selva". O quadro poltico provavelmente ser mais til quando os recursos
forem escassos e encolhendo; A diversidade alta ou crescente; E a distribuio de poder e
influncia difusa ou instvel.
De acordo com o quadro simblico, as organizaes devem resolver problemas de
significado e valor. Os eventos tm vrios significados porque as pessoas os interpretam de
forma diferente, produzindo ambiguidade e incerteza. Os problemas de desempenho so
abordados atravs da criao de culturas de significados compartilhados por meio de mitos,
smbolos, cerimnias e histrias. Uma metfora para este quadro "teatro". O quadro simblico
mais provvel que seja mais til quando objetivos e informaes so ambguos; as relaes
de causa e efeito so mal compreendidas; Tecnologias e sistemas de informao no esto bem
desenvolvidos; E h uma diversidade cultural considervel dentro da organizao.
 Outra maneira de entender o valor do reframing comparar as diferentes interpretaes
dos processos organizacionais padro usando a lgica dos quatro quadros. A Tabela 7.1 resume
as diferentes interpretaes dos processos organizacionais, como a tomada de decises, a
definio de metas e a motivao usando os quatro quadros. Os gerentes pblicos devem estar
conscientes de que um determinado processo pode ser visto de maneiras muito diferentes por
aqueles que observam ou participam nele.
Richard Heimovics, Robert Herman e Carole Jurkiewicz Coughlin realizaram um teste
emprico sobre os pontos de vista de Bohnan e Deal sobre a importncia do reencaminhamento.
Comeando com a proposio de que os executivos de organizaes sem fins lucrativos
dependem de seu ambiente externo para recursos para apoiar suas misses, os pesquisadores
esperavam encontrar que os executivos com reputao de ser eficazes seriam mais propensos a
empregar o quadro poltico do que um grupo de comparao de executivos sem Tais reputaes.
No s os pesquisadores confirmaram essa expectativa, mas tambm descobriram, como
esperado, que os executivos efetivos eram significativamente mais propensos a usar quadros
mltiplos do que os executivos no grupo de comparao.
Bolman e Deal usam sua observao e experincia com o desempenho gerencial e sua
anlise da literatura prescritiva para tirar duas concluses. Primeiro, ao analisar os problemas
que os confrontam, os gerentes geralmente no usam quadros suficientes; Muitas vezes eles
usam apenas um, e aquele geralmente o quadro estrutural. Em segundo lugar, ser capaz de
reformular problemas e questes supera a rigidez do pensamento e da percepo; os gerentes
devem se treinar para ver as camadas ou dimenses de um problema em vez de avanar para
uma concluso baseada em equvocos pr e (muitas vezes).

Navegando no Terreno

Vrios escritores usaram o que equivale a analogias espaciais para dar sentido aos
mundos ambguos e policntricos da gesto pblica. Richard Haass e Mark Moore exortaram o
gerente pblico a adotar uma perspectiva omnidirecional. Em The Power to Persuade, Haass
aconselha os gerentes pblicos a "imaginar que voc est segurando uma bssola". Ele
continua: "North representa aqueles para quem voc trabalha. Para o sul so aqueles que
trabalham para voc. O Oriente representa colegas, aqueles em sua organizao com quem voc
trabalha. West representa aqueles fora de sua organizao que tm o potencial de afetar assuntos
que o afetam. "Ao criar valor pblico, Moore define as direes para as quais os gerentes
pblicos devem enfrentar um tanto diferente: para cima, para aqueles com alguma medida de
autoridade sobre o que voc faz; para fora, para aqueles cuja cooperao e recursos voluntrios
voc pode precisar; E para baixo, para aqueles que trabalham para voc e em cujos esforos
voc depende para o seu prprio e o sucesso de sua organizao. Haass e Moore, portanto,
localizam os gerentes pblicos no centro de um espao multipolar em que os desafios e as
oportunidades vm de todas as direes, muitas vezes simultaneamente.
Os estudiosos de gesto pblica Laurence J. O'Toole Jr., Kenneth J. Meier e Sean
Nicholson-Crotty investigaram o relacionamento com o desempenho organizacional da idia
de Moore de gerenciar para cima, para fora e para baixo. Com base em dados de mais de mil
distritos da escola pblica no Texas, os autores mediram a medida em que os superintendentes
interagiram com os conselhos escolares (para cima); com lderes empresariais locais, outros
superintendentes, legisladores estaduais e a Agncia de Educao do Texas (para fora); E com
os diretores da escola (para baixo). Eles descobriram que administrar para o exterior estava
consistentemente associado ao maior desempenho dos alunos, mas que gerenciar para cima ou
para baixo tinha resultados mistos. Outros estudos em outros tipos de configuraes
organizacionais podem encontrar diferentes relaes entre o desempenho organizacional e os
esforos gerenciais em cada uma das instrues de Moore.
Tabela 7.1- Processos Organizacionais e os Quatro Quadros
Quadro de recursos
Processo Quadro estrutural Quadro Poltico Quadro simblico
humanos
Ritual para
Estratgias para sinalizar a
Arenas para ar
Planejamento estabelecer Recolhimentos para responsabilidade,
conflitos e
estratgico objetivos e promover a participao produzir smbolos,
realogear o poder
coordenar recursos negociar
significados
Ritual para
Sequncia racional Oportunidade de confirmar valores e
Tomando uma Processo aberto para
para produzir a ganhar ou exercer proporcionar
deciso produzir compromisso
deciso certa poder oportunidades de
ligao
Reencaminhar Manter a imagem
Manter o equilbrio
papis e Redistribua o poder da responsabilidade
entre as necessidades
Reorganizando responsabilidades e forme novas e da capacidade de
humanas e os papis
para atender tarefas coalizes resposta; negociar
formais
e ambiente nova ordem social
Maneira de
distribuir Ocasio de
Processo para ajudar os
recompensas de Oportunidade de desempenhar
Avaliando indivduos a crescer e
penalidades e exercer poder papis no ritual
improvisar
desempenho de compartilhado
controle
Desenvolva o Desenvolva valores
Manter os objetivos Desenvolva
poder revogando, compartilhados e
Conflito de da organizao por relacionamentos tendo
forando ou use conflitos para
aproximao ter as autoridades indivduos confrontados
manipulando negociar
resolver o conflito com o conflito
outros para ganhar significado
Fornecer
Mantenha a Mantenha as pessoas oportunidades para Desenvolver
Definio de
organizao na envolvidas e a indivduos e grupos smbolos e valores
metas
direo certa comunicao aberta para fazer conhecer compartilhados
interesses
Troque informaes,
Transmitir fatos e Influir ou
Comunicao necessidades e Conte histrias
informaes manipular outros
sentimento
Ocasies sagradas
Ocasies informais de Ocasies
Ocasies formais para comemorar e
Reunies envolvimento, partilha competitivas para
para tomar decises transformar a
de sentimentos ganhar pontos
cultura
Coero,
Incentivos Crescimento e auto- Smbolos e
Motivao manipulao e
econmicos realizao celebraes
seduo
Fonte: Reproduzido da Tabela 15.1 em Lee G. Bolman e Terrence E. Deal, Reframing Organizations: Artistry,
Choice e Leadership, 2nd ed .. <(San Francisco: Jossey-Bass, 1997), 267-268.

Antecipando o quo difcil ser um problema

Com base em seus anos de experincia como gerente pblico de sucesso na cidade de
Nova York e na Commonwealth de Massachusetts, Gordon Chase destilou lies dessa
experincia em uma estrutura que ele acreditava que os gerentes pblicos deveriam usar para
decidir o quo difcil poderia ser atingir um objetivo ou Objetivo antes de embarcar nela. Os
gerentes devem aplicar essa anlise para elaborar suas decises e suas estratgias de
implementao. Na opinio da Chase, os obstculos implementao do programa so
provenientes de trs fontes. A primeira a demanda operacional associada ao conceito do
programa. Estes incluem as pessoas a serem atendidas, os servios a serem entregues, distores
e irregularidades que provm da triagem, incentivos para selecionar clientes com maior
probabilidade de sucesso, administrao desigual e controle do programa. A segunda fonte a
natureza e a disponibilidade dos recursos necessrios para operar o programa, incluindo o
dinheiro e as cadeias anexadas, a disponibilidade e a qualidade do pessoal, espao, suprimentos
e equipamentos tcnicos. A terceira fonte de obstculos implementao do programa a
necessidade de compartilhar autoridade na realizao dos objetivos do programa. As questes
de autoridade compartilhada e a reteno de apoio incluem relaes com agncias gerais, outras
agncias de linha, funcionrios eleitos, nveis mais altos de governo, provedores do setor
privado, grupos de interesse especial e comunidade, e os meios de comunicao.
Esta viso dos desafios da gesto tem, de acordo com Chase, vrias implicaes
estratgicas. Primeiro, os obstculos mais difceis envolvem lidar com atores cuja cooperao
necessria, mas a quem voc no controla e no pode controlar. Conhea-os contratando o
programa para evitar "o sistema de despesas gerais" (pessoal pblico, oramentao e auditoria
de organizaes), usando corporaes pblicas ou por outras ferramentas que contornam
obstculos polticos e burocrticos, como o processo de apropriao.
Em segundo lugar, a Chase insta os gerentes pblicos em nveis seniores a demonstrar
sua competncia, lealdade e confiabilidade ao chefe executivo eleito. "Pouco, se alguma coisa,
mais importante", diz ele. A lealdade demonstrada proporciona uma alavanca do gerente sobre
outros atores, aliados em lutas sobre recursos e prioridades, influncia poltica e credibilidade
com grupos externos.
Finalmente, os gerentes pblicos devem seguir algumas regras: antecipar dificuldades e
agir em conformidade, no alienar atores importantes, lembre-se de que os relacionamentos so
de longo prazo e sejam diretos e abertos, orquestrando reunies com cuidado, continue
movendo para que outros tenham que se mover e fazer cooperao fcil.

Trabalhando a partir do Ground Up

De acordo com a viso convencional, as polticas pblicas so formuladas e

promulgadas por formuladores de polticas devidamente autorizadas, depois implementadas,
gerenciadas, executadas, executadas por agncias pblicas e seus administradores. Esse tipo de
gerenciamento de comando e controle assume que os nveis mais altos de uma agncia podem
e devem ter um controle efetivo sobre os nveis mais baixos, direcionando o que eles fazem. O
gerenciamento comea com um objetivo ou objetivos polticos, prescreve para nveis
sucessivamente mais baixos na organizao o que deve ser feito se esse objetivo for alcanado,
define resultados mensurveis ou resultados que indiquem o grau de sucesso na implementao
e, finalmente, promulgue o Diretrizes e alocaes de recursos que garantam um comportamento
compatvel e efetivo em cada nvel hierrquico.
Problemas srios surgem com essa viso rgida de lgica de governana da hierarquia
quando uma burocracia grande e complexa e seus numerosos agentes devem produzir
exatamente os resultados pretendidos e faz-lo de forma eficiente. Inevitavelmente, "as coisas
acontecem", como poderia dizer o ex-secretrio de defesa, Donald Rumsfeld. O mandato dos
responsveis polticos comprometido e enfraquecido medida que a autoridade delegada
atravs de vrios nveis hierrquicos e os resultados e a eficincia pretendidos so
comprometidos. Visitar o mundo exclusivamente de cima para baixo obscurece as inmeras
armadilhas que esto no caminho da conquista de polticas, especialmente quando as cadeias
de comando e a delegao que ligam os formuladores de polticas e a entrega de servios no
nvel da rua so longas e complexas.
Richard F. Elmore props uma soluo para a tendncia de ver o mundo de cima para
baixo, que ele chama de "mapeamento retrgrado", um conceito que, embora inicialmente
aplicado ao design de polticas pblicas, seja igualmente relevante para a estratgia de
gerenciamento pblico. O mapeamento para trs comea com "um alvo relativamente preciso
no nvel mais baixo do sistema" e define as capacidades e os recursos necessrios para atend-
lo. O sucesso no mapeamento para trs, diz Elmore, requer uma compreenso bastante profunda
de "como usar a estrutura e o processo das organizaes para elaborar, especificar e definir
polticas".
O mapeamento para trs comea com uma descrio clara e precisa dos resultados
desejados; Descreve aes operacionais ou de nvel de rua e interaes que so mais propensas
a alcanar esses resultados; Descreve, para nveis sucessivamente mais elevados no sistema
administrativo, qual combinao de discrio, regras e recursos so necessrios para sustentar
as atividades operacionais desejadas; E, por fim, delega autoridade apropriada e aloca os
recursos adequados para cada nvel da organizao para atingir os objetivos. O mapeamento
para trs implica um tipo diferente de aprendizagem a partir do top-down, "mapeamento direto"
descrito anteriormente, e esse o ponto importante.

COMO O MUNDO TRABALHA

O Desafio do Gerenciamento de Top-Down

Quando Mark W. Everson, ex-vice-diretor de administrao do Escritrio de

Administrao e Oramento e comissrio da Receita Federal, foi nomeado presidente e
diretor executivo da Cruz Vermelha Americana, recebeu alguns conselhos do ex-diretor
da National Aeronautics E Administrao espacial Sean O'Keefe, tambm ex-funcionrio
da OMB. No trecho seguinte, O'Keefe relata a ideia de que o gerenciamento de cima para
baixo pode ser impossvel.

"Eu disse a ele quando ele foi ao IRS, garoto, voc realmente sabe como se colocar no
meio do Cuisinart, no voc. No seu melhor dia, as pessoas iro ignor-lo, no seu pior dia, vai
depois de voc com picadas de gelo. No acho que a Cruz Vermelha seja to diferente ".
Fonte: Stephanie Strom, "Na Cruz Vermelha, um novo chefe nomeado da I.R.S.," New York Times, 19 de abril
de 2007, Sec. A.

O conceito de mapeamento para trs provou ser til no apenas como uma heurstica
para a prtica de gerenciamento, mas tambm como um guia para o projeto de pesquisa. Por
exemplo, a administrao de programas de assistncia pblica o objeto freqente de reformas
de polticas pblicas destinadas a encorajar os beneficirios do bem-estar com capacidade para
fazer todos os esforos para se tornarem auto-suficientes. Os pesquisadores Marcia Meyers,
Bonnie Glaser e Karin MacDonald usam mapeamento para determinar a medida em que os
gerentes pblicos conseguiram reorientar o principal programa de assistncia pblica na
promoo do trabalho e da auto-suficincia. Os pesquisadores analisaram o que a nova nfase
poltica exigiria dos profissionais do bem-estar em suas interaes com os clientes de bem-estar
social: comportamento de "transformao" que assegurava que os clientes recebessem
informaes cheias e relacionadas ao trabalho e um encorajamento consistente em direo
auto-suficincia. O que eles realmente observaram foi um comportamento instrumental "; A
maioria dos trabalhadores limitou tanto a informao quanto o encorajamento para o que era
necessrio para o processamento eficiente de sinistros. Se as intenes dos formuladores de
polticas fossem cumpridas, seria necessrio muito mais esforo para familiarizar os
trabalhadores com as novas polticas, capacit-las nas complexidades de sua administrao e
apoi-las na abordagem mais individualizada dos destinatrios do bem-estar.
Os gerentes de comando e controle so menos propensos a saber o que pode dar errado
at que ele j deu errado porque eles no conseguem entender a complexa dinmica
organizacional envolvida na produo dos resultados desejados. O mapeamento inverso
pressupe que as agncias pblicas so complexas, que existem tendncias fortes para a
modelagem do gabinete e outros comportamentos auto-interessados, e que uma maior
dependncia da discrio cuidadosamente delegado aumentar a probabilidade de um bom
desempenho. Como Elmore diz, "o processo de enquadrar as questes do topo comea com
uma compreenso do que importante na parte inferior".

Empreendedorismo

Em seu manual acessvel e direto, The New Effective Public Manager: alcanar o
sucesso em um governo em mudana, Steven Cohen e William Eimicke argumentam que a
gesto pblica efetiva a gesto pblica empresarial: "esforo ativo e agressivo para superar
restries e obstculos", inspirado em "a Atitude positiva e fcil de fazer .... Gerentes pblicos
eficazes tentam fazer as coisas acontecerem ... pensando e agindo estrategicamente. "A eficcia
tem vrios aspectos especficos: contratao e reteno de pessoas boas; desenvolver relaes
de trabalho eficazes; sistemas de estruturao, tarefas e responsabilidades; reunir, organizar e
usar informaes; dominando o processo oramentrio; moldando metas e estratgias
organizacionais; E lidar com a mdia, legislaturas e grupos de interesse.
A proposio de que os gerentes pblicos devem pensar como empresrios, assumir
riscos para criar valor, controversa. No incio deste captulo, sugeriu-se que os empresrios
sejam menos sensveis s consideraes de relaes humanas. Os crticos do conceito
apontaram que o zelo empresarial poderia entrar em conflito com valores como o devido
processo, a responsabilidade, a honestidade, a justia, a justia e a benevolncia. Isso tambm
poderia levar a uma flexo e uma ruptura de regras e a uma manipulao injustificada do
processo poltico. Cohen e Eimicke insistem, no entanto, que o empreendedorismo no implica
um abandono de diretrizes ticas. Outros argumentam que novos valores como a inovao, a
qualidade e o servio receptivo no so contrrios aos valores tradicionais e que os
empreendedores e os inovadores geralmente exibem qualidades admirveis de compromisso
com o servio pblico e a integridade pessoal.
Esta seo descreveu o que significa para um gerente pblico ser estratgico e algumas
abordagens diferentes que os gerentes podem tomar. Estes incluem enquadramento e
reestruturao, navegando no terreno, antecipando a dificuldade de um problema, trabalhando
desde o incio e empreendedorismo.

LIDERANA

Os americanos orgulham-se de ter um governo de leis, no de homens e mulheres, mas

tambm desejam o que amplamente denominado "liderana", para pessoas em cargos de
responsabilidade que motivam e inspiram outros, transformam situaes, resolvem problemas
perversos, superam obstculos, e mostre o caminho, intelectualmente e por exemplo pessoal,
para melhores futuros que honrem os valores da nao. Mas, de acordo com um estudo de 2006
do Centro de Liderana Pblica da Escola de Governo da Universidade Kennedy de Harvard,
os americanos acreditam que o pas enfrenta uma "crise de liderana" e que a qualidade da
liderana est se deteriorando.
O anseio pela liderana provocou uma grande literatura sobre o tema, muito do que
oferece prescries para liderana inspiradora. No domnio dos assuntos pblicos, James
MacGregor Burns's Leadership popularizou a distino entre a liderana transformadora e
transacional, a primeira preocupada com a mudana transcendente de uma organizao ou um
povo, e o ltimo com interaes efetivas entre aqueles em cargos de liderana e aqueles que so
subordinados ou segue. Ele tambm distinguiu entre liderana intelectual e executiva. Outros
tratados de liderana notveis incluem On Leadership por John W. Gardner (secretrio nico
do Departamento de Sade, Educao e Bem-estar), em tornar-se um lder de Warren G. Bennis
e liderana do ex-prefeito de Nova York Rudolph Giuliani (com Ken Kurson).
Como mencionado brevemente no captulo 1, muitos escritores de liderana afirmam
que diferente e muito mais raro do que a gerncia. De acordo com uma mxima popular, "os
gerentes so pessoas que fazem as coisas certas e os lderes so pessoas que fazem as coisas
certas". Com essa viso, a liderana tem uma dimenso moral, o que implica viso, conduta
exemplar e compromisso de princpios que so vistos e admirados por outros como
transcendentes convenincias, partidarismo e interesse prprio, ou mesmo a eficincia do status
quo. Jonathan R. Tompkins colocou desta forma:

O governo muitas vezes considerado demasiado poltico, tambm burocrtico e

tambm orientado para os procedimentos para permitir a busca da excelncia. Mas alcanar
nveis mais altos de funcionamento da agncia perfeitamente possvel para os gerentes
pblicos que possuem vontade e determinao de exercer liderana em nome do bem pblico...
porque o governo realmente importa, os funcionrios pblicos tm a obrigao moral de ajudar
suas agncias a realizar suas misses o mais eficazmente possvel.

Outros estudantes de liderana argumentam que, embora as tarefas de liderana e

gerenciamento possam ser diferentes, o gerente pblico deve liderar e gerenciar. Richard Haass,
um gerente pblico experiente, insiste, "Existe e no pode haver distino entre liderana e
administrao se voc for efetivo. A direo sem meios sem fisuras, e os meios sem direo
so inteis. As duas lideranas e gesto - so inseparveis ". Robert Behn argumenta que os
gerentes pblicos so obrigados a liderar para" ajudar a corrigir algumas das imperfeies "no
sistema americano de governana. Os gerentes pblicos podem contribuir para o funcionamento
desse sistema, compensando alguns dos fracassos da legislatura, do judicirio e do seu
presidente eleito. "Na opinio de Brian Cook," As perguntas sobre o que efetivo tambm
levantam questes sobre o que certo. "
O estudo da liderana na administrao pblica e na gesto, de acordo com alguns
estudiosos, tem sido restringido pela convico entre estudiosos e profissionais de que os
funcionrios do setor pblico so, acima de tudo, responsveis por princpios e instituies
constitucionais: ao bem comum, aos mandatos polticos devidamente emitidos e autoridade
hierrquica legal. Espera-se que a liderana no setor pblico seja fornecida no por
administradores, mas por decisores polticos: lderes legislativos, executivos eleitos e
designados para cargos executivos nos departamentos, comisses e agncias que implementam
polticas pblicas. Refletindo essa viso, os estudiosos e os profissionais costumam falar de
servidores pblicos e de servio pblico. Estudiosos como Robert Greenleaf e Larry Terry
formularam conceitos como a liderana de servos e o lder como conservador de princpios
constitucionais e capacidades organizacionais.
No obstante essas contribuies, Montgomery Van Wart observa que, apesar de uma
literatura de liderana substancial, "uma literatura distinta de liderana do setor pblico com
foco nas restries significativas e ambientes nicos de lderes do setor pblico" no surgiu.
Liderana em teoria As teorias de liderana abundam. Uma viso concisa das teorias de
liderana do setor pblico foi fornecida por Janet V. Denhardt e Kelly B. Campbell. Eles
distinguem entre abordagens que enfatizam (1) os traos ou atributos de indivduos em posio
de liderar; (2) situaes ou contextos especficos e configuraes nas quais lderes e seguidores
interagem; (3) transformao organizacional baseada na viso e iniciativa empresarial dos
executivos; E (4) a realizao de valores ticos e morais nas relaes entre lderes e seus
seguidores. (Ver Tabela 7.2.)
Em sua avaliao abrangente sobre o que ele chama de literatura de liderana
administrativa, Van Wart conclui que sua fora "tem sido suas discusses normativas saudveis
sobre os papis adequados dos administradores em um sistema democrtico ... O campo teve
notavelmente poucos estudos empricos que so No amplamente descritivo e enfatizou
excessivamente a liderana como funo executiva "e no como uma caracterstica desejvel
de gerenciamento e superviso em uma ampla variedade de funes e funes. Da literatura de
liderana grande, Robert J. House e Ram N. Aditya acrescentam a viso de que "historicamente,
a pesquisa de liderana tem se preocupado principalmente com as funes genricas de
liderana, com excluso de manifestaes comportamentais especficas dessas funes. Alm
disso, os diversos estilos (maneirismos) pelos quais os comportamentos lderes so
promulgados foram amplamente ignorados. O resultado que muito do nosso entendimento
sobre a liderana no facilmente operacionalizado em configuraes prticas ".
A abordagem essencialmente normativa de Philip Selznick ilustra o ponto de Van Wart.
Selznick observou em seu clssico estudo de 1957, Leadership in Administration, "O que os
lderes fazem quase no evidente. E provvel que muita falha na liderana resulte de uma
compreenso inadequada de sua verdadeira natureza e tarefas. "Selznick, um socilogo, fornece
um relato normativo genrico de liderana em organizaes grandes e complexas. As tarefas de
liderana so: (1) definio de misso institucional e papel; (2) infundindo o propsito
institucional na estrutura social da organizao; (3) defender valores institucionais e identidade
distintiva; E (4) manter um equilbrio de poder adequado entre os vrios grupos de interesse
das organizaes. Em resumo, "O executivo torna-se um estadista enquanto faz a transio da
gesto administrativa para a liderana institucional". Selznick continua: "A autoridade e a
comunicao devem ser amplamente entendidas para ter em conta a psicologia social da
obedincia, percepo e cooperao".
Exemplos mais recentes de teoria da liderana normativa incluem o de Robert W. Terry,
que v a liderana como uma habilidade que incorpora autenticidade, tica e espiritualidade. A
liderana autntica genuno e confivel porque se baseia no pensamento reflexivo por parte
do lder e por uma busca liderada por lderes para o terreno comum entre os participantes. John
Bryson e Barbara Crosby tambm propem uma teoria normativa. Eles vem a liderana como
promovendo mudanas positivas sob circunstncias, como o esquema constitucional americano
de cheques e balanos, onde o poder est amplamente disperso (ou "compartilhado" como eles
o colocam) e os regimes polticos so fracos. O papel da liderana, portanto, criar
oportunidades de ganho mtuo atravs da reestruturao de problemas de forma a permitir que
os indivduos percebam, e depois atuem, seus interesses comuns, formando crculos eleitorais
de conscincia e viso. A liderana pblica efetiva omnidirecional - preocupada com
indivduos, organizaes e instituies polticas e legais - e integrativas - preocupadas em
sintetizar idias e interesses at que a realidade do poder propositalmente compartilhado seja
atingida.
Em contraste nessas abordagens, o cientista poltico Gary Miller oferece uma teoria da
liderana que fundamentalmente analtica e no normativa. Miller esboa duas estratgias
opostas para o gerenciamento de uma organizao: contratos timos, que alinham os incentivos
dos funcionrios com objetivos organizacionais atravs de alocaes de oramento -
remunerao, recompensas e mecanismos similares - e liderana, o que envolve a inspirao de
cooperao voluntria e criativa dos funcionrios com interesses organizacionais.
O argumento bsico de Miller inteligente e direto. Ele afirma, primeiro, que a
concepo de incentivos timos analiticamente, para no mencionar praticamente, impossvel.
Nenhum sistema de incentivos pode eliminar completamente o comportamento no
cooperativo; nenhum sistema de autoridade formal, nenhum sistema de incentivos, pode
prevenir patologias organizacionais e ineficincias - em outras palavras, pode impedir - as
organizaes no cumprirem seus objetivos ou prioridades. luz desse fato, ele diz que a
aplicao de teoria dos jogos repetidos (que considera como apropriado para analisar as
estratgias gerenciais, porque postula interaes contnuas entre os participantes
organizacionais auto-interessados) produz resultados indeterminados ou equilbrios mltiplos.
Finalmente, ele argumenta que o papel do gerente selecionar um desses equilbrios e persuadir
as pessoas a cooperarem em sua realizao, transcendendo o interesse prprio de curto prazo.
Selecionar e inspirar cooperao com esse equilbrio particular constitui liderana. Somente o
gerente pode promover a crena em certas recompensas de cooperao e que "Estamos todos
juntos nisso".

Tabela 7.2 - Teorias da Liderana no Setor Pblico

Perspectiva Objetivos e Objetivos de Pedagogias associadas e
de liderana Propsito aprendizado abordagens de amostra
Sala de aula como think tank.
Observar,
Pedagogia tradicional liderada por
sintetizar e relatar
Para identificar os professores, baseada em pesquisas
as caractersticas
Trao traos de lderes empricas e estudo da literatura. Os
e comportamentos
efetivos alunos podem analisar biografias,
dos lderes bem
preparar perfis de lderes ou avaliar
sucedidos
seus prprios traos.
Para diagnosticar
Sala de aula como laboratrio.
Para entender as diferentes
Pedagogia tradicional para o
diferenas de situaes
contedo e o uso de estudos de caso
estilo de liderana organizacionais e
Situacional curtos para praticar o diagnstico
e as situaes para escolher
organizacional correto, o uso de
as quais eles so comportamentos
inventrios de estilos de liderana, o
mais adequados apropriados com
papel desempenhado.
base no modelo.
Sala de aula como simulador de
voo. Contedo baseado na
Para criar uma
pedagogia tradicional com
viso
Para criar e aplicao individual experiencial /
convincente,
implementar emprica. Os alunos realizam
Mudana planejar e
mudanas anlises de organizaes com base
transformacio gerenciar
planejadas e em SWOT [fora, fraquezas,
nal estrategicamente
melhorias oportunidades, ameaas] ou outro
sistemas e cultura
organizacionais. modelo integrativo, avaliam
de gerenciamento
processos de mudana
mltiplo.
organizacional e / ou usam
simulaes.
Sala de aula como estdio. O
Participar e professor e o estudante
facilitar um compartilham a responsabilidade
processo de pela discusso e direo do curso. A
Para criar
liderana interao na sala de aula usada
liderana moral
colaborativa, para como parte da experincia
compartilhada
Liderana inspirar e educacional. Instrutor de ambos os
baseada em
baseada em capacitar a modelos e oferece oportunidades de
valores
valores liderana em feedback e auto-reflexo e
compartilhados e
todos os nveis, conscientizao dos alunos, envolve
normas
para promulgar os alunos no dilogo e desenvolve
democrticas.
valores liderana compartilhada atravs da
democrticos e de colaborao e facilitao do
servio pblico. processo. A pesquisa de ao pode
ser usada.
Fonte: Reproduzido da Tabela I em Janet V. Denhardt e Kelly B. Campbell, "Educao de Liderana na
Administrao Pblica: Encontrar o Ajuste entre Propsito e Abordagem", Journal of Public Affairs Education 11,
no. 3 (2005): 169-179.

Como um gerente induz um equilbrio cooperativo? Diz Miller, "mitos e expectativas":

as atividades que transmitem significados e inspiram lealdade so um aspecto importante da
liderana gerencial. Outra abordagem iluminada pelo conceito de "troca de presentes".
Conforme observado no captulo 6, um gerente pode oferecer o "presente" de rendimentos
acima do mercado na expectativa do "presente" recproco de um esforo cooperativo quando
solicitado. O gerente inicia oportunidades de aumento de emprego e ganha cooperao
extraordinria como resultado. Esta "troca de presentes" pode ser interpretada como
"comportamento racional" e "comportamento normativo ou convencional", ou seja, como
comportamento econmico e socializado. Em 1945, Donald Stone, ento funcionrio da antiga
Mesa do Oramento e um dos importantes lderes da administrao pblica, disse que o
"sucesso ... do executivo pblico ser, em medida importante, determinado pelo seu sucesso no
desenvolvimento de um corpo comum ideias compartilhadas. "Este o ponto de concluso de
Miller: a tarefa de liderana organizacional criar expectativas que se reforcem mutuamente
quanto aos benefcios do comportamento cooperativo e do trabalho em equipe em nome de
objetivos compartilhados.
Em sua Dinmica de Liderana no Servio Pblico, Van Wart integra os diversos
aspectos da liderana do setor pblico - cinco elementos principais e setenta sub-elementos em
todos - um "ciclo de ao de liderana", que se baseia em dezessete pressupostos especficos.
O ltimo desses pressupostos ilustra o esprito de sua abordagem: "A eficcia do lder no um
conceito unidimensional mais do que a prpria liderana. Pode enfatizar o desempenho tcnico,
o desenvolvimento de seguidores, o alinhamento organizacional e um foco de servio pblico
e tica, entre outros. Pode equilibrar uma srie dessas perspectivas. A proporo adequada
um valor, no um julgamento tcnico ".

Liderana na prtica

Pelo menos trs perspectivas diferentes sobre liderana como elemento essencial da
prtica de assuntos pblicos podem ser identificadas. Para os criadores de liderana, que inclui
autores de livros inspiradores sobre liderana, como Giuliani, a importncia da liderana na
vida pblica e a necessidade de habilidades comportamentais como a autoconscincia, a
construo de equipes, a resoluo de conflitos e a comunicao escrita e oral eficaz so auto -
artigos de f confiveis.
Em contrapartida, os cticos da liderana, que inclui muitos cientistas sociais empricos
preocupados com o desempenho do governo, oferecem uma perspectiva diferente: (1) a
"liderana" nunca mostrou ter nenhum contedo terico a priori; Os lderes so indivduos que
nossa cultura celebra aps o fato, e a liderana tende a estar no olho do observador; (2) os
chamados princpios da liderana so provrbios vazios que so to gerais que so inteis ou
so facilmente invalidados por exemplos de lderes que claramente os violaram. O argumento
que no h um modelo de liderana certo que tenha algum significado.
Finalmente, os pragmatistas da liderana, como Jameson Doig e Erwin Hargrove,
afirmam que a nfase na liderana no deve ser vista como uma panaceia ou ser restrita a um
modelo comportamental genrico. Seu significado deve ser fundamentado na pesquisa. Os
pragmatistas tendem a acreditar em vrias coisas. Primeiro, a liderana surge de contextos
especficos. Instncias ou episdios de liderana que, infelizmente, podem ser identificados
somente aps o fato, so o produto de um bom ajuste ou combinao entre as habilidades e
atributos de um indivduo em um papel lder e as demandas especficas desse papel em um
determinado momento e Lugar, colocar. Um indivduo pode ser considerado lder durante uma
fase de sua vida, mas no durante outras fases, quando o ajuste situacional foi menos propcio.
Em segundo lugar, a liderana provocada pela necessidade de mudana disruptiva em um
status quo - e deve ser relativamente incomum porque a mudana disruptiva muitas vezes no
uma estratgia apropriada. Em terceiro lugar, indivduos com diferentes conjuntos de
habilidades podem e foram lderes - no h menor denominador comum ou condio suficiente
para a liderana. E, finalmente, a liderana um dos vrios fatores que so importantes para o
desempenho da governana. Outros so projetos de polticas, organizaes, recursos,
gerenciamento e valores do servio pblico. Na verdade, um lder deve reconhecer que muitos
fatores contribuem para o desempenho organizacional e que muitos deles no esto sob o
controle do lder.

CONCEITOS EM AO

O que "ruim" Liderana?

Estudantes de liderana ficaram perplexos com a noo de liderana "ruim". Alan

Ehrenhalt, editor executivo da revista Governing, lembra que John Randolph reclamou
uma vez que seu colega do congresso, Henry Clay, "Clay, era" to brilhante, to capaz, e
ainda to corrupto que, como uma cavala podre luz da lua, ele brilha E fede. "Diz
Ehrenhalt:

Buscamos heris para nos representar, embora raramente os encontremos. Temos um

certo prazer perverso em desenmascarar hipcritas e enviar bombas que no cumprem suas
promessas. Os lderes com os quais temos problemas para lidar so aqueles de bvio talento e
conquista genuna que revelam ter demonstrado uma insensibilidade tica terrvel - ou pior.
Fonte: Alan Ehrenhalt, "Paradox of Corrupt Yet Efficiency Leadership", New York
Times, 30 de setembro de 2002. Uma discusso mais completa sobre a liderana ruim, com
muitos exemplos da vida pblica, est em Barbara Kellerman, Liderana ruim: o que , como
isso acontece, por que isso importa (Watertown, Mass: Harvard Business School Press, 2004).

No setor pblico, o contexto de liderana quase sempre organizaes em contextos

polticos especficos. As possibilidades de liderana ativa, especialmente quando envolvem
transformao organizacional, podem ser influenciadas ou frustradas pelas dimenses
estruturais e culturais da gesto pblica. Com base no trabalho de Doig e Hargrove, podem ser
identificados trs aspectos importantes do ofcio de gesto crucial para a liderana bem-
sucedida nessas circunstncias contingentes e incertas: (1) capacidade de se envolver em
anlises sistemticas das possibilidades de mudana; (2) a capacidade de ver novas
possibilidades oferecidas pela evoluo da situao histrica e comunicar tais possibilidades ao
ambiente organizacional e poltico; E (3) o desejo do gerente de "fazer a diferena" e
comprometer suas energias e reputao pessoal em direo a objetivos transformadores. A
liderana inerentemente multidimensional, um assunto revisitado no captulo 10.

IMPORTA CRAFTSMANSHIP GERENCIAL?

Tanto a intuio como a evidncia anedtica apiam a proposio de que gerentes

pblicos qualificados contribuam de maneira positiva para o desempenho governamental e que
incompetentes ou menos gerentes pblicos causem prejuzo, prejudicando a eficcia de sua
agncia, erosionando seu apoio poltico e pblico e falhando em capitalizar Oportunidades para
melhorias significativas nas operaes. evidente que os bons gerentes so melhores do que
os maus, mas est longe de ser bvio quanto bom ou prejudicar em mdia pode ser feito por
gerentes pblicos individuais, dado os constrangimentos em que eles funcionam. No entanto,
relativamente poucos gerentes pblicos tm o tipo de discrio que lhes permitir prosseguir
agressivamente iniciativas imaginativas e de transformao de agncias sem restries. No
mnimo, os recursos polticos e financeiros so quase sempre limitados em relao s ambies
visionrias.
 No entanto, h ampla evidncia de que as formas como os gerentes pblicos usam seu
critrio tm impactos significativos em como, a quem e com quais resultados os servios
pblicos so produzidos. A discrio gerencial tipicamente exercida em relao s estruturas
e processos internos de administrao; O uso de vrias ferramentas de gesto, tais como
incentivos ao desempenho, planejamento e melhoria da qualidade; E objetivos, misses,
prioridades e adaptaes aos ambientes institucionais e polticos. As anlises da literatura
emprica sobre as consequncias desses usos discricionrios da autoridade gerencial revelam
casos frequentes de impactos gerenciais significativos sobre o carter, qualidade e
disponibilidade de servios pblicos.
A eficcia do artesanato gerencial no necessariamente robusta, no entanto, e os
estudiosos discordam da sua importncia. Em seu estudo sobre a implementao do programa
federal de Assistncia Temporria para Famlias Necessrias, Norma M. Riccucci mostrou que
a influncia da administrao sobre os comportamentos e as aes dos trabalhadores do servio
de rua era insignificante. Suas atividades, ela argumenta, so muito influenciadas por normas
profissionais, costumes do trabalho e culturas ocupacionais do que por diretrizes gerenciais.
Em seus estudos em curso sobre os mesmos tipos de programas, no entanto, Evelyn Brodkin
chegou praticamente a concluso oposta, que as diretrizes gerenciais afetam a equidade e a
eficcia desses programas. Conforme observado anteriormente, os gerentes pblicos
confrontados com achados to contraditrios podem precisar de um corretor de pesquisa para
resolver os motivos dos desentendimentos.
seguro concluir, considerando tudo, que o artesanato gerencial, incluindo aspectos de
temperamento e habilidade, importa, embora exatamente como e por que isso importa varia de
acordo com os contextos organizacionais e polticos. Fazer boas escolhas em relao a
estratgias e ferramentas pode, em um determinado contexto, permitir que os gerentes pblicos
faam a diferena em uma escala que vale a pena, e ocasionalmente, mesmo digna de nota.
Fazer escolhas questionveis tambm pode importar no dano que causa.
Considere mais duas histrias: a primeira diz respeito a Samuel W. Bodman, um gerente
pblico e um oficial do gabinete, que assumiu as principais responsabilidades a nvel federal e
realizou-os com aparente sucesso; O segundo sobre John D. Ashcroft, outro gerente pblico
e um oficial do gabinete, que gerou considervel controvrsia.
Bodman foi confirmado pelo Senado como secretrio de energia em 1 de fevereiro de
2005. Ele j atuou no governo Bush como o vice-secretrio dos departamentos de Comrcio e
Tesouraria. Antes de chegar ao governo, Bodman dirigiu a Cabot Corporation, uma empresa
global de produtos qumicos e materiais especiais. Mais cedo em sua carreira, ele ocupou
posies no setor de servios financeiros como um capitalista de risco e como membro da
faculdade no Instituto de Tecnologia de Massachusetts, onde obteve um diploma de doutorado
em cincia. Ele foi descrito por um observador experiente como "o secretrio mais qualificado
[de energia] que j tivemos".
Bodman comeou seu mandato no Departamento de Energia (DOE), estudando vrios
"aglutinantes gordos de informaes de trs anis" nos programas de seu departamento. Em
meses, ele teria usado uma "estrutura de estilo corporativo" para um bom efeito. Os seus
nomeados para cargos seniores, refletindo a sua crena de que o Capitlio era onde o dinheiro
, foram louvados como "no grandes idelogos", mas como pessoas "muito interessadas e
dispostas a trabalhar com os dois lados do corredor na Colina". Ele era disse que realizou
reunies semanais da equipe de mais de vinte altos funcionrios para que eles possam se
comunicar sobre suas atividades e se familiarizarem com o departamento como um todo.
Em 11 de abril de 2006, Bodman enviou um memorando aos funcionrios e empreiteiros
da DOE dizendo que "todo o pessoal da DOE Federal e contratado tem o direito e a
responsabilidade de identificar e reportar preocupaes relacionadas segurana, qualidade,
meio ambiente, sade, segurana ou Gerenciamento de operaes da DOE sem receio de
represlias... Por sua vez, os gerentes da DOE Federal e contratada devem responder
respeitosamente a essas preocupaes de forma rpida e efetiva para assegurar o funcionamento
eficiente dos programas sob sua jurisdio ". Ele estava disposto a gerenciar Atravs do
estabelecimento e aplicao de metas especficas, orientadas para o mercado.
Um perfil de Bodman na revista Science descreveu-o como auto-apagado, mas
saboreava um desafio e "um engenheiro, no um cientista". Entre os desafios que ele escolheu
definir por si mesmo, foram revertidos os cortes no oramento da DOE para a cincia bsica e
o aumento da Casa Branca Apoio a iniciativas de energia aplicada. Seu sucesso em ambos e na
criao do novo cargo de conselheiro de cincia para o secretrio levou a sua caracterizao
como um "heri da cincia" e elogiado por especialistas independentes como tendo "seus
valores no lugar certo". Ele tambm cortejou a controvrsia. Ele descartou o conselho
consultivo cientfico da DOE, dizendo que preferiu receber o conselho de "aqueles na folha de
pagamento", incluindo funcionrios dos laboratrios distantes da DOE. Ele fala pouco de
conservao de energia e usa uma limusine e SUVs para sua comitiva, ao mesmo tempo
enfatizando a promessa de energia nuclear. Muitos dizem que suas novas iniciativas de energia
so muito pequenas em relao ao problema de alcanar a independncia energtica.
Ashcroft, um advogado e ex-senador dos EUA do Missouri, serviu como procurador-
geral durante o primeiro mandato de George W. Bush. Aps os ataques terroristas do 11 de
setembro, Ashcroft tornou-se o principal defensor do controverso US Patriot Act, que ampliou
os poderes do governo federal para combater as ameaas terroristas. No h nada de errado com
o US Patriot Act, disse um editorial no Austin, Texas, American-Statesman. A causa de toda a
controvrsia o prprio John Ashcroft, "um funcionrio pblico com uma inclinao para o
segredo". O editorial continuou: "O Patriot Act seria muito menos controverso se Ashcroft no
fosse to furtivo sobre quando, como, com que frequncia e Para o que usado. "O artigo
observou que um artigo sobre Ashcroft no US News & World Report era altamente
complementar com ele como um ser humano; longe do ogro que ele to frequentemente
retratado como sendo, ele um homem bom, inteligente e decente. Mas, disse o editorial, "Ele
mal d ao Congresso a hora do dia e ainda menos prximo com a imprensa e o pblico".
Em sua entrevista com a US News & World Report, Ashcroft observou que seu trabalho
era nada menos que mudar o Departamento de Justia de uma agncia que processa os infratores
a um que impede as ofensas mais perigosas: terrorismo e atos relacionados. "Para mover uma
instituio e sua mentalidade", disse ele, "s vezes voc tem que desenhar linhas muito claras".
Ashcroft defendeu o que muitos comentadores viram como sua dura retrica dizendo que ele
precisa deixar o povo americano saber exatamente como ele estava lidando com coisas. Para a
Ashcroft, a gesto pblica era uma questo de mudar profundamente os valores
institucionalizados do Departamento de Justia, o desafio que enfrenta praticamente todos os
gestores pblicos envolvidos no fornecimento de segurana interna: a mudana das culturas
organizacionais.
Entre as suas prioridades polticas, Ashcroft insistiu vigorosamente sobre a
uniformidade da aplicao da lei em todos os escritrios de advogados dos EUA, embora, como
discutido no captulo 5, tipicamente h diferenas distintas em argumentos e sentenas
dependendo das circunstncias locais. Ningum disse a Ashcroft que escolhesse essa estratgia;
Ele simplesmente acreditava que era a coisa certa a fazer, apesar de ter sido tentado sem sucesso
por um antecessor e era intensamente controverso no Departamento de Justia e nas
comunidades estatais responsveis pela aplicao da lei.
Ashcroft acreditava que seu trabalho no era o micromanato, mas para oferecer uma
liderana orientada para os grandes planos, o que ele gostava de chamar de "inspirao nobre".
Os crticos do departamento disseram que ele estava isolado dos advogados da equipe, que ele
obteve informaes por Telefone e e-mail em vez de atravs de contato pessoal, e essa tomada
de deciso foi opaca.
 Bodman e Ashcroft apresentam contrastes acentuados em artesanato gerencial. A
estratgia em grande parte racionalista de Bodman decorreu de um punhado de convices
polticas e uma pesagem pragmtica de seus desafios e oportunidades. Seu tipo tende a refletir
o estilo orientado para o problema de um engenheiro - factual e analtico - e o tipo de
extraverso envolvente associada queles que apreciam as demandas sociais dos papis
gerenciais. Ashcroft abordou suas responsabilidades de uma maneira consistente com sua f
religiosa evanglica e evanglica, mostrando um compromisso inabalvel com o princpio e o
afastamento pessoal de um indivduo dirigido internamente. Sua estratgia, embora semelhante
de outros funcionrios envolvidos na segurana interna, foi articulada e perseguida com fervor
messinico e pouca pacincia com o processo poltico interno. A caracterstica que esses
homens claramente tinham em comum era a determinao: nem se encolheram do desafio de
uma deciso difcil.
As concluses firmes sobre a sua eficcia exigiriam uma investigao mais profunda,
mas a evidncia apia a viso de que ambos fizeram a diferena, embora incremental, em seus
departamentos. Outros secretrios de energia exibiram diferentes tipos de artesanato, com
diferentes conseqncias para o desempenho de seus departamentos. Na gesto pblica, as
estruturas e as culturas so importantes. Ento, tambm, gerentes pblicos e seus ofcios.

Conceitos chave

Tipos gerenciais, Teoria do prospecto, Deliberao e tomada de deciso, Efeitos de

enquadramento, Racionalidade, Dissonncia Cognitiva, Racionalidade limitada, Pensamento
coletivo, Vcios psicolgicos, Melhores prticas, Paradigma, Ideologia, Anlise de polticas,
Poltica e prtica baseada em evidncias, Think tanks, Gesto caminhando, Estratgia,
Reestruturao, Mapeamento para trs, Liderana.

Anlise e argumento: teste seu entendimento

Como sugeriu o esboo no final deste captulo, o procurador-geral John Ashcroft viu-se
como lder no Departamento de Justia. Entre suas iniciativas, havia um para padronizar
prticas de negociao de argumentos nos escritrios de advogados dos EUA em todo o pas
(discutido no captulo 5).
Revise a discusso no captulo 5, incluindo o memorando da Ashcroft para os advogados
dos EUA citados ali, e a conta abaixo, que fornece mais detalhes. Em seguida, leia os perfis
citados abaixo que descrevem o plano de fundo e o estilo de gerenciamento da Ashcroft.
As seguintes perguntas pedem que voc analise o exerccio de artesanato da Ashcroft
como gerente pblico. Para cada pergunta, use as idias e conceitos especficos discutidos neste
captulo, com base em evidncias das leituras para construir um argumento completo, conforme
descrito no captulo 3, para sua resposta. Como um exerccio adicional, considere colecionar
perfis similares do procurador-geral Michael B. Mukasey e compare e compare o ofcio
gerencial desses dois homens.

1. Como voc caracterizaria o tipo de Ashcroft? Quais so os potenciais benefcios e

desvantagens deste tipo para uma pessoa que cumpre o papel de procurador-geral dos EUA?
2. Como Ashcroft tende a deliberar e tomar decises?
3. Como Ashcroft tende a aprender sobre os assuntos que o confrontam? Em que fontes
de informao ele costuma confiar e qual o que ele costuma ignorar?
4. De que forma Ashcroft exerce a estratgia em sua empresa de gesto? Como voc
caracterizaria sua estratgia?
 5. Analise as capacidades e as estratgias da Ashcroft como lder.

Reviso da orientao da Ashcroft sobre a negociao de argumentos

Em 29 de setembro de 2003, o procurador-geral Ashcroft encarregou os promotores

federais, que trabalham sob a superviso de noventa e trs advogados dos EUA nos distritos
judiciais federais, para perseguir as delitos mais provveis prontamente provveis. Eles foram
proibidos de se comprometer, de fato, a negociar ou qualquer outro "acordo de culpa que resulte
no tribunal de sentena com menos de um entendimento completo de todos os fatos prontamente
provveis relevantes para a condenao". A inteno era reduzir a quantidade de negociao de
argumentos e, alis, reduzir a variao de distrito em distrito nas estratgias de promotoria. O
procurador-geral Richard Thornburgh havia seguido uma estratgia semelhante no final da
dcada de 1980 e incio dos anos 90 sob os presidentes Ronald Reagan e George H. W. Bush.
Bem, mais de 90 por cento de todos os rus criminais federais defendem, embora, como
observado, as prticas variam de acordo com os distritos. Se um nmero significativamente
maior desses casos fosse para julgamento, as cargas de trabalho do tribunal podem expandir-se
drasticamente. Portanto, os promotores locais exercem seu poder discricionrio antes que as
cobranas sejam arquivadas, usando a impreciso do padro "prontamente provvel" para
selecionar os casos mais adequados para julgamento. As instrues da Ashcroft, ao tentar
centralizar, restringir e padronizar prticas de promotoria locais, foram um esforo direto para
mudar a natureza da prtica legal nos escritrios de advocacia dos EUA. A Unio Americana
de Liberdades Civis e organizaes similares consideraram esta poltica como uma restrio
aos direitos civis. Outros especialistas legais e organizaes como a Heritage Foundation, um
grupo de pensamento conservador, consideraram tais redues na discrio do Ministrio
Pblico como a promoo de maior equidade na sentena, o objetivo da Lei Federal de Reforma
da Sentena e aumentando a probabilidade de que os culpados recebam punio proporcional.
O jornal do Departamento de Correces de Nevada observou que "de Connecticut para
a Califrnia, os legisladores e os governadores esto, com algumas excees, encontrando
novas maneiras de reduzir, repensar ou eliminar sentenas de priso por crimes dentro de suas
jurisdies. O resultado um crime nacional um pouco contraditrio, por exemplo, o
Departamento de Justia da Ashcroft exige as condies de priso mais severas e segue o
caminho para rastrear os juzes federais que no os do, os legisladores estaduais esto
defendendo abertamente menos tempo para o mesmo crime e dando aos juzes mais discrio
na escolha de punies. " 150 Ashcroft fala em termos declarativos de suas responsabilidades
como gerente pblico: "Eu posso ser a pessoa mais responsvel por tentar moldar a conscincia
nacional ao dizer que a acusao no suficiente para o Departamento de Justia", disse ele
US News & World Report. "Tem que estar ativamente envolvido na preveno". "Eu acho que
a clareza uma das caractersticas mais importantes na liderana". Devido ao que muitos
consideram como uma personalidade polarizadora, no entanto, um admirador do Departamento
de Justia observou: "Ele se tornou to radioativo que no poderia anunciar uma iniciativa
gratuita de almoo escolar sem que as pessoas o questionassem".
No ltimo ano da administrao Bush, o estudioso jurdico Daniel Richman, refletindo
sobre a poltica de Ashcroft, perguntou: "Como se descobre o papel que os objetivos de
centralizao desempenham nas polticas de sentena do departamento?" Afinal, ele continuou:
"A leitura mental institucional sempre um desafio. s vezes, pode-se trabalhar para trs e
presumir a intencionalidade a partir do resultado natural de um programa. Mas essa linha de
raciocnio s vai to longe quando se trata de medidas que nenhum observador informado
espero ser muito bem-sucedido. Qualquer modelo terico prev que os custos informativos
neste projeto de controle hierrquico sejam proibitivos ". Ele ampliou seus motivos citando o
professor de direito Frank Bowman, um ex-advogado do Departamento de Justia:
 A experincia da ltima dcada, durante a qual as variantes da mesma poltica [no que
diz respeito cobrana e aceitao de splicas apenas para a ofensa provvel mais sria] sempre
foi implementada, sugere fortemente que o Departamento de Justia, no possa restringir de
forma significativa os advogados dos Estados Unidos locais adotando prticas de negociao
convenientes a nvel local

A sada de Ashcroft do Departamento de Justia no final do primeiro mandato do

presidente Bush, a aquisio democrtica do Congresso em 2006 e as controvrsias sobre o
demitimento de diversos advogados dos EUA pelo sucessor de Ashcroft colocaram o projeto
de padronizao no back-burner.