POLTICAS INCLUSIVAS E COMPENSATRIAS

NA EDUCAO BSICA

CARLOS ROBER
CARLOS TO JAMIL CUR
ROBERTO Y
CURY
Programa de Ps-Graduao em Educao da Pontifcia Universidade Catlica e Faculdade
de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais
crcury.br@terra.com.br

RESUMO

Esse artigo prope, com base em conceitos de cidadania e sobretudo de direitos humanos,
mostrar como os limites das polticas inclusivas de educao esbarram, apesar de uma legis-
lao avanada, na ausncia de uma efetiva poltica de educao bsica. Salvo o ensino funda-
mental, a educao infantil e o ensino mdio no so universais. Nesse sentido, cursar as trs
etapas da educao bsica ainda um campo reservado. Alm disso, a presena do Brasil no
cenrio internacional associada histrica desigual distribuio de renda estimulam polticas
compensatrias e focalizadas em vez de polticas pblicas que garantam a igualdade de opor-
tunidades. Mais do que as tradicionais lutas de educadores e intelectuais, s um vigoroso
movimento da sociedade civil poder tornar efetivos esses direitos proclamados.
CIDADANIA POLTICAS PBLICAS EDUCAO DIREITOS HUMANOS

ABSTRACT

INCLUSIVE AND COMPENSATORY POLICIES IN ELEMENTARY EDUCATION. Based

on concepts of citizenship and human rights, this article aims to show how inclusive education
policies, notwithstanding the progressive legislation, are limited by the lack of an effective
elementary education policy. The three stages of elementary education do not form a uni-
versal path, since kindergarten and high school are not universal. Besides, the presence of
Brazil on the international scene, associated with its historical uneven distribution of wealth,
stimulate targeted compensatory policies rather than public policies that would ensure equal
opportunities. The traditional efforts made by educators and intellectuals are not enough,
only a vigorous social movement can assure the effectiveness of these rights.
CITIZENSHIP PUBLICS POLICIES EDUCATION HUMAN RIGHTS

Cadernos de Pesquisa, v. 35, n. 124, p. 11-32, jan./abr. 2005 11

 Carlos Roberto Jamil Cury

As possibilidades e os limites das polticas inclusivas e compensatrias no

mbito da educao bsica no Brasil continuam a sofrer dos mesmos limites e
possibilidades que tm acompanhado a nossa evoluo histrica. Reconheci-
dos graus de avano em matria de acesso e de subvinculao de recursos,
preciso atuar sobre a natureza de tais limites e possibilidades.
Polticas inclusivas supem uma adequao efetiva ao conceito avana-
do de cidadania coberto pelo ordenamento jurdico do pas. ainda dentro dos
espaos nacionais, espectro privilegiado da cidadania, que se constroem pol-
ticas duradouras em vista de uma democratizao de bens sociais, a compre-
endida a educao escolar. Afinal, cidadania e nao so construes histri-
cas mas no so objetos de uma relao imanente e ontolgica.
Avanar no conceito de incluso supe a generalizao e a universaliza-
o de um conceito contemporneo de direitos humanos cujo lastro transcenda
o liame tradicional e histrico entre cidadania e nao tal como desenvolvido,
por exemplo, em Marshall (1967) na Inglaterra e em Carvalho (2002) no Bra-
sil. Esse conceito deve constituir o horizonte mais amplo de convivncia entre
as pessoas dos diferentes povos do mundo.
Nesse sentido, polticas inclusivas comeam no mbito tradicional dos
estados nacionais, deles no se podendo eximir sob o risco de tornarem-se
figuras abstratas e sem efetividade. Mas elas s fazem sentido pleno em um
mundo globalizado, no qual se possa realizar a essncia da humanidade, pon-
do nfase no que comum espcie humana, em que a superioridade axio-
lgica da humanidade vista ut genus sobreponha-se a uma vista dos pases uti
singuli . Essa tomada de posio traz lembrana algumas posies assumi-
das por intelectuais e organismos que pensaram a humanidade dessa pers-
pectiva.
Kant (1939), cata da Idia de uma histria universal em sentido cos-
mopolita, assinala, em 1784, que o uso da razo s se desenvolve plenamente
na espcie e no nos indivduos. da espcie humana, mediada pelos indiv-
duos em espaos nacionais, que o foro privilegiado da razo como apangio
da hominalidade desenvolve-se. E a hominalidade em sua plenitude, isto ,
na humanidade que a busca da paz perptua se realiza.
Ora, colocar polticas inclusivas luz da espcie humana p-las sob
a guarda dos direitos humanos, cujo espectro e mbito de aplicabilidade incor-
pora e transcende os direitos dos cidados em seus espaos nacionais. A Or-
ganizao das Naes Unidas ONU tem como premissa de sua constitui-

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o e de suas principais declaraes o centramento na defesa dos direitos hu-

manos (Symonides, 2003).
por isso que a ONU, organismo internacional, em 10 de dezembro
de 1948 proclama a Declarao Universal dos Direitos Humanos como expres-
so do reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia
humana e de seus direitos iguais e inalienveis.
Entre esses direitos:

1) Todo homem tem direito instruo. A instruo ser gratuita, pelo menos
nos graus elementar e fundamental. A instruo elementar ser obrigatria.
A instruo tcnico-profissional ser acessvel a todos, bem como a instruo
superior, esta baseada no mrito.
2) A instruo ser orientada no sentido do pleno desenvolvimento da persona-
lidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos do homem e
pelas liberdades fundamentais. A instruo promover a compreenso, a to-
lerncia e a amizade entre todas as naes e grupos raciais ou religiosos, e
coadjuvar as atividades das Naes Unidas em prol da manuteno da paz.
(Brasil, 1997, art. 26, p.134)

Ainda que como voz de um organismo moral, no custa relembrar a in-

vocao feita, ainda em 1963, pelo Papa Joo XXIII na encclica Pacem in terris,
em que se postula uma autoridade internacional que acabe com a corrida
armamentista e defenda com eficcia os direitos universais do homem. Ele cons-
tata a fragilidade estrutural dos estados nacionais em manter a paz universal e
garantir nacionalmente o que foi proclamado como direito do ser humano.

Ao mesmo tempo os poderes pblicos de cada comunidade poltica, postos

como esto em p de igualdade jurdica entre si, mesmo que multipliquem
conferncias e afiem o prprio engenho para a elaborao de novos instru-
mentos jurdicos, no esto mais em condies de enfrentar e resolver ade-
quadamente estes problemas, no por falta de vontade ou de iniciativa, mas
por motivo de uma deficincia estrutural, por uma carncia de autoridade.
Pode-se, portanto, afirmar que na presente conjuntura histrica no se verifica
uma correspondncia satisfatria entre a estrutura poltica dos Estados com o
respectivo funcionamento da autoridade pblica no plano mundial, e as exign-
cias objetivas do bem comum universal. (Joo XXIII, 1963, p.65)

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No entanto, em um mundo que alardeia o individualismo possessivo

como critrio de racionalidade, na forma de curvamento religioso ao merca-
do, faz sentido pensar as polticas educacionais luz da espcie e da razo.
Nesses termos, recoloca-se a importncia estratgica da educao es-
colar que atinja todas as pessoas como indivduos singulares e como membros
de um corpo social nacional e internacional. O conhecimento, desse modo,
revela seu valor universal. Se apropriado por poucos, ele deixa de ser emanci-
patrio e se torna tambm instrumento de desigualdade, expressa no fosso cada
vez mais fundo que separa grupos sociais e pases constitudos como estados
nacionais.

POLTICAS INCLUSIVAS: UNIVERSAIS OU FOCALIZADAS?

Incluir vem do latim: includere e significa colocar algo ou algum den-

tro de outro espao/lugar. Esse verbo latino, por sua vez, a sntese do pre-
fixo in com verbo cludo, cludere, que significa fechar, encerrar. Participa da
origem desse verbo um substantivo em portugus. Trata-se do termo claus-
tro. Claustro um espao do qual alguns j fazem parte como espao de-
limitado, murado, rodeado. Alis o claustro lembra uma parte de um mostei-
ro, prprio da vida conventual, espao por vezes interdito a leigos e seculares.
Incluir ser, pois, entrar no claustro, adentrar um lugar at ento fechado e
que, por encerrar determinadas vantagens, no era, at ento, compartilhado
com outros. A expresso popular brasileira no hesitaria em aproximar tais
termos do entrar no baile. E a cano que expressa o desejo do sujeito de
entrar no circo, isto , na festa, lamenta que todo mundo vai ao circo, menos
eu, menos eu.... Os excludos so os barrados no baile .
Nesse sentido, h uma dialtica entre a incluso (o de dentro) e a ex-
cluso (o de fora) como termos relacionais em que um no existe sem o ou-
tro. Excluir tanto a ao de afastar como a de no deixar entrar. No entanto,
no se pode deixar de dizer que o preso, excludo do convvio social, tam-
bm um includo nas grades prisionais.
Falar em polticas inclusivas supe, pois, retomar o tema da igualdade e
conseqentemente o da diferena.
As polticas inclusivas, assim, podem ser entendidas como estratgias
voltadas para a universalizao de direitos civis, polticos e sociais. Elas buscam,
pela presena interventora do Estado, aproximar os valores formais proclama-

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dos no ordenamento jurdico dos valores reais existentes em situaes de de-

sigualdade. Elas se voltam para indivduo e para todos, sustentadas pelo Esta-
do, pelo princpio da igualdade de oportunidades e pela igualdade de todos ante
a lei. Assim, essas polticas pblicas no so destinadas a grupos especficos
enquanto tais por causa de suas razes culturais, tnicas ou religiosas. Isso no
impede a iniciativa de medidas gerais que, na prtica, acabam por atingir nu-
mericamente mais indivduos provindos das classes populares. E elas tm como
meta combater todas e quaisquer formas de discriminao que impeam o
acesso a maior igualdade de oportunidades e de condies. Desse modo, as
polticas pblicas includentes corrigem as fragilidades de uma universalidade
focalizada em todo e cada indivduo e que, em uma sociedade de classes, apre-
senta graus considerveis de desigualdade. Nesse sentido, as polticas inclusi-
vas trabalham com os conceitos de igualdade e de universalizao, tendo em
vista a reduo da desigualdade social.
Mas pode-se tambm entender o conceito de polticas inclusivas den-
tro daquela qualidade histrica a que Bobbio (1992) chama especificao de
direitos. Trata-se do direito diferena, no qual se mesclam as questes de g-
nero com as de etnia, idade, origem, religio e deficincia, entre outras. A pre-
sena de imigrantes, provindos em boa parte de ex-colnias ou de outros pa-
ses, repe no s o tema da desterritorializao e dos fluxos migratrios como
tambm o retorno de temas como tolerncia e multiculturalismo no mbito dos
espaos nacionais perante minorias ali presentes.
Tais polticas afirmam-se como estratgias voltadas para a focalizao de
direitos para determinados grupos marcados por uma diferena especfica. A
situao desses grupos entendida como socialmente vulnervel, seja devido
a uma histria explicitamente marcada pela excluso, seja devido permann-
cia de tais circunstncias em seqelas manifestas. A focalizao desconfia do su-
cesso das polticas universalistas por uma assinalada insuficincia. Focalizar gru-
pos especficos permitiria, ento, dar mais a quem mais precisa, compensando
ou reparando perversas seqelas do passado. Isso se baseia no princpio da
eqidade, pelo qual, como j se afirmava na Antigidade Clssica, uma das for-
mas de fazer-se justia tratar desigualmente os desiguais1. Uma das formas

1. A eqidade no uma suavizao da igualdade. Trata-se de conceito distinto porque estabe-

lece uma dialtica com a igualdade e a justia, ou seja, entre o certo, o justo e o eqitativo.
Esse o momento do equilbrio balanceado que considera tanto as diferenas individuais de
mrito quanto as diferenas sociais. Ela visa, sobretudo, eliminao de discriminaes.

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mais visveis dessas polticas pode ser verificada na polmica questo das co-
tas como expresso de aes afirmativas.
Assim sendo, a busca de maior igualdade entre os grupos vulnerveis ab-
dica as iniciativas tendentes a garantir a igualdade legal entre todos os indivduos.
Se considerarmos as graves dificuldades das contas pblicas s voltas com o pa-
gamento de dvidas e com as limitaes de recursos para os investimentos em
direitos sociais universais, a focalizao no deixou de ser uma estratgia dos Es-
tados para uma alocao especfica de recursos (Draibe, 1989, 1993).
A relao entre o direito igualdade de todos e o direito eqidade, em
respeito diferena, no eixo do dever do Estado e do direito do cidado no
uma relao simples.
Assim, preciso fazer a defesa da igualdade como princpio dos direitos
humanos, da cidadania e da modernidade. Polticas de educao igualitria res-
pondem por uma escolarizao em que os estudantes possuem os mesmos
direitos, sem nenhuma discriminao de sexo, raa, etnia, religio e capacida-
de, todos freqentando os mesmos claustros, isto , tendo acesso, permanncia
e sucesso nas etapas da educao bsica. Trata-se de efetivar a igualdade de
oportunidades e de condies ante um direito inalienvel da pessoa a cida-
dania e os direitos humanos (Cury, 2002).
preciso considerar que polticas universais por vezes ficam formais e
sem efetivao. As desigualdades, assim, continuam a mostrar um espectro ina-
ceitvel de qualquer ponto de vista. Um tratamento apenas formalmente igua-
litrio no pode ser um biombo para a eternizao de desigualdades e discri-
minaes.
Mas como focalizar certos grupos diante do princpio igualitrio da cida-
dania?
No h sociedade que no seja plural em matria de, por exemplo, meios
sociais, culturas, sexo, etnias, religio e at mesmo de regies. dever do
Estado gerir tais diferenas com iseno, competncia e at mesmo com tole-
rncia no mbito pblico, assegurando a coeso social pela construo de uma
cidadania aberta a todos, respeitados os princpios comuns da existncia cole-
tiva. dever da sociedade e do Estado respeitar as liberdades dos indivduos
de exercerem papis sociais diferenciados e filiarem-se a grupos sociais espe-
cficos prprios, por exemplo, de escolhas religiosas e culturais compatveis com
a cidadania e com os direitos humanos. Ora, tal pluralidade visvel sobretu-
do quando agrupada em manifestaes fenomnicas.

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Se as diferenas so visveis, sensveis e imediatamente perceptveis,

especialmente no caso das pessoas com necessidades especiais, o mesmo no
ocorre com o princpio da igualdade. O princpio da igualdade no visvel a olho
nu; seu contrrio, a desigualdade, fortemente perceptvel no mbito social.
Dessa tenso entre igualdade e diferena nascem as polticas universa-
listas ou focalizadas que, por sua vez, dependem das opes dos governantes
e cuja implementao deve contar com a crtica dos interessados.

BRASIL: LIMITES HISTRICO-SOCIAIS

O Brasil um pas de riquezas enormes mas desigualmente distribudas.

Da o pas de contrastes em dois brasis cujas razes nos remetem casa
grande e senzala, aos sobrados e mocambos, a um pas tensionado entre
a palavra e o sangue.
Entre 1901 e 2000, o Brasil passou de 17,4 milhes de habitantes para
170 milhes; o Produto Interno Bruto PIB cresceu 110 vezes, mas a riqueza
acumulada no foi redistribuda de modo justo e equilibrado nem entre indiv-
duos nem entre grupos e nem mesmo entre as regies e seus municpios. Da
a enorme desigualdade em todos os sentidos, como atestam as estatsticas da
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE, 2003).
De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostras de Domi-
clios PNAD de 2001, 1% dos mais ricos fica com 10% da renda e os 10%
mais ricos ficam com o quinho igual a sessenta vezes o rendimento dos 10%
mais pobres. E os 50% mais pobres ficam com pouco mais de 10% da renda
(FIBGE, 2002; So Paulo, 2003). A misria absoluta, visvel a olho nu, atinge
15% da populao brasileira, algo em torno de 23 milhes de pessoas; j os
pobres seriam em torno de 30 milhes de pessoas 2.
E sabe-se perfeitamente que os brasileiros no de hoje esto s voltas
com o desemprego, assim como os empregados tm rendimentos deprimidos
(Dedecca et al., 2004).
Ao lado e acima dos miserveis, est a faixa de pobreza que atinge 30

2. Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea , miservel aquele cuja renda
insuficiente para cobrir os gastos mnimos com comida, habitao, transporte e vesturio.
Esses no atingem 2 mil calorias dirias, ndice propugnado pela ONU.

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milhes de brasileiros3. da que saem os mais de 1,3 milho de crianas e

adolescentes entre 10 e 17 anos que trabalham ao invs de estudar, os quase
4 milhes de crianas entre 4 e 14 anos que esto fora da escola e as 800 mil
crianas em idade escolar obrigatria tambm fora da escola 4.
Nessa matria o Brasil est perto da realidade de muitos pases da fri-
ca subsaariana, o que contrasta com o fato de ser um pas prximo dos pri-
meiros lugares no quesito jatos executivos e helicpteros privados.
Essa situao fica ainda mais crtica quando nos aproximamos da reali-
dade dos nossos 5.560 municpios (FIBGE, 2001). Se considerarmos equipa-
mentos culturais constitudos de biblioteca, cinema, teatro, videolocadora,
museu, orquestra, emissoras de rdio AM e FM, loja de discos, banda, acesso
rede mundial de computadores, gerador de TV, centro comercial, estdio e
clube, constatar-se- que s 53 deles possuem tudo isso, atingindo um universo
de 46 milhes de habitantes, ou seja, 27% da populao. Em um universo de
1 milho de habitantes, 153 municpios no possuem nada; 573 possuem en-
tre 12 e 16 equipamentos culturais e 1.112 municpios possuem s at 3 equi-
pamentos culturais. A mdia nacional de 5,9 equipamentos culturais. Ape-
nas 68% desses municpios possuem conselhos tutelares, exigidos pelo Estatuto
da Criana e do Adolescente ECA.
Se 45 milhes de domiclios possuem TV e rdio, s 4,7 milhes de
domiclios possuem aparelhos de CD, DVD, vdeo e acesso internet.
Essa penria cultural limita estudantes em matria de instrumentos de
atualizao. Mas tal situao produto de um quadro mais amplo de desigual-
dade social e de disparidades no pacto federativo, o que coopera para algo que
j se chamou dvida social.
Apesar de termos avanado muito em ordenamento jurdico, democra-
tizao poltica e at mesmo crescimento econmico, o quadro de pobreza e
suas seqelas pouco se alterou nos ltimos vinte anos. As propaladas reformas
do Estado tambm pouco contriburam para a modificao desse quadro.
A pergunta mais ampla que surge diante desses dois brasis bvia:
quanto de igualdade ainda preciso para que se atinja uma cidadania nacional

3. De acordo com o Ipea, pobre aquele que vive com at R$80 por ms.
4. Cf. Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos Inep , 2002. preciso assinalar que esses
nmeros no se distribuem igualmente por todas as regies do pas.

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digna dos direitos civis, polticos e sociais? Mais do que isso: quais so as reais
oportunidades de sustentao da democracia quando a desigualdade no d
mostras de recuo efetivo?
Certamente a mesma pergunta deve ser dirigida cidadania educacio-
nal to bem redigida em nossa Constituio de 1988.
A situao educacional do pas, em contraste com os benefcios que a
educao propicia e em contradio com os valores sustentados por uma le-
gislao avanada, ainda excludente. Por definio, a educao bsica, direi-
to constituinte do cidado, abrange trs etapas sucessivas: educao infantil,
ensino fundamental e ensino mdio.
A educao infantil, voltada para um universo de 22 milhes de crianas
entre zero a seis anos, acolhe nas creches primeiro segmento dessa etapa,
destinado a crianas de zero a trs anos apenas 1.236.814 crianas. Dessas,
469.229 esto na rede privada. Por sua vez, a pr-escola segundo segmen-
to dessa etapa, destinado a crianas de quatro a seis anos recebe 5.160.787
alunos, dos quais 1.371.679 esto na rede privada.
Dos 345.341 docentes atuando nessa etapa da educao, 230.238 pos-
suem a formao mnima exigida por lei, o ensino normal mdio, e s 97.895
possuem ensino superior. Ou seja, para cumprir o mnimo legal preciso ain-
da formar 17.208 docentes, sem falar no ensino superior como meta desej-
vel e imprescindvel.
Dada a importncia crescente que a educao infantil ocupa nesse ciclo
da vida para a vida da criana e para outras etapas da educao escolar, in-
concebvel que apenas perto de 30% do contingente total de crianas dessa
faixa etria esteja na escola. E essa ausncia atinge mais profundamente as cri-
anas das classes populares, especialmente as de ascendncia negra.
Se a educao infantil a etapa bsica da educao bsica, se ela di-
reito, ento o Estado ainda no chegou at onde deveria para corresponder
ao dever do Estado.
O ensino fundamental, gratuito, direito pblico subjetivo, cercado de
mecanismos de assistncia tcnica, financeira e didtica, destinado a todos os
cidados brasileiros e obrigatrio para jovens entre 7 e 14 anos, atende a
34.719.506 alunos, sendo 31.445.336 na rede pblica do sistema de ensino.
Se no conjunto dos oito anos obrigatrios esto presentes na escola mais
de 97% da populao dessa faixa etria, ou quase 20% da populao brasilei-
ra, efetivando o princpio do acesso, a trajetria escolar desses alunos revela

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grave deficit em matria de permanncia e qualidade. Se o nmero de matr-

culas no primeiro ano do ensino fundamental aproxima-se de 5,6 milhes, no
chega a 2,9 milhes no oitavo ano. E as avaliaes de desempenho escolar,
como as do Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Bsico Saeb e do Pro-
grama Internacional de Acompanhamento das Aquisies dos Alunos Pisa ,
indicam, ainda, que muitos alunos lem mal e escrevem com erros e muita di-
ficuldade.
Se lugar de criana na escola, como entender que mais de 1,4 milho
no tm sequer acesso educao obrigatria?
Por seu lado, dos 1.603.851 docentes atuantes no conjunto do ensino
obrigatrio, 811.112 exercem a docncia nos quatro primeiros anos do ensi-
no fundamental. Destes, 503.664 possuem o ensino normal mdio, que o
mnimo exigido por lei, e 293.083 j possuem o ensino superior. Logo, para
atingir o mnimo legal, carecem de formao no normal mdio 14.365 docen-
tes. J nos quatro anos do segundo segmento dessa etapa, contando os 823.485
docentes, 635.110 possuem o ensino superior e 188.738 possuem o ensino
mdio. Estes devem, forosamente, fazer o ensino superior.
A pergunta aqui simples: o Estado j chegou aqui, mas em que estado?
O ensino mdio, adequadamente conceituado como etapa conclusiva da
educao bsica, voltado para jovens de 15 a 17 anos, absorve em seus trs
anos de durao 9.132.698 matrculas, sendo que mais da metade no turno
noturno e de pessoas de mais de 17 anos. Mas o nmero de concluintes fica
prximo de dois milhes.
Sabe-se que nas exigncias formais do mercado de trabalho desta so-
ciedade em que o conhecimento est adquirindo importncia estratgica o au-
mento dos nveis de escolaridade exigidos torna o ensino mdio objeto imedi-
ato de poltica de expanso. Assim, como entender que o pas deixe fora da
escola mais de dois milhes de jovens entre 15 e 17 anos? Quando a univer-
salizao gratuita dessa etapa, princpio constitucional, e sua progressiva
obrigatoriedade, princpio legal, deixaro de ser somente um horizonte e se
tornaro efetivas?
So 488.378 os docentes no ensino mdio, dos quais 440.405 possuem
o ensino superior.
Se tomarmos como indicativo a exigncia do Plano Nacional de Educa-
o PNE de 70% dos docentes da educao infantil e do ensino fundamental
(quatro primeiros anos do sistema de ensino) terem o ensino superior nos pr-

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ximos seis anos, chegamos ao nmero de mais de 800 mil docentes que ainda
devem fazer o ensino superior.
O salrio mdio dos professores da educao infantil prximo de
R$430,00, o de 1 a 4 ano aproxima-se de R$470,00. O docente de 5 a 8
ano ganha em torno de R$605,00 e o de ensino mdio, R$700,00.
V-se que a chegada do Estado por essa etapa insuficiente.
Com esses dados relativos s condies salariais fica difcil no articular
o desempenho precrio do processo de aprendizagem com quem se v obri-
gado a perfazer dois ou at trs turnos de trabalho para complementar o sal-
rio. Como no enxergar a um ndice de subvalorizao social do docente?
Como no ver a um elemento forte de resistncia dos professores contra as
reformas? Como postular uma atualizao de conhecimentos e mudanas nas
prticas educacionais quando se observa tal situao? Qual a legitimidade que
a sociedade pode atribuir a uma formao docente que se reduz a 2.800 ho-
ras em trs anos? Como no enxergar a um complicador cotidiano para um
processo qualitativo da aprendizagem?
V-se claramente que, comparado a um time de futebol, o Brasil vai mal
de pontas. Tanto a ponta esquerda (educao infantil) como a ponta direita
(ensino mdio) esto desguarnecidos. S o ensino fundamental objeto de uma
gratuidade ativa j que conta com o aporte subvinculado de recursos financei-
ros (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio Fundef), de recursos tcnicos, como o livro did-
tico, de recursos assistenciais, como a merenda escolar, e de polticas de assis-
tncia, como a bolsa-escola.
E o que dizer de uma herana pesada que identifica 15 milhes de bra-
sileiros com 15 anos ou mais sem escolaridade e sem acesso ao potencial tra-
zido pela educao de jovens e de adultos?
E os chamados analfabetos funcionais que beiram os 33 milhes de pessoas?
A dvida da Unio para com o Fundef, de 1997 a 2002, marcada pelo
no-cumprimento do esprito e da letra que criaram esse fundo, de 9 bilhes
de reais.
Essa situao agrava-se com a revelada pela falta de incluso digital da
maioria dos estudantes e de suas famlias, sem desconsiderar o citado fato de
muitos municpios serem carentes desses indispensveis equipamentos. Nes-
se sentido, o limitado acesso s infovias torna-se outro obstculo construo
de um novo espao de cidadania.

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Ser que as grandes transformaes pelas quais o mundo est passando

em termos de epistemologia, tecnologia e processos deve ficar liderada por di-
menses administrativas?
A pergunta a ser repetida, perante esse quadro ainda excludente, l-
gica: quanto de igualdade educacional ainda preciso para que se efetive uma
cidadania educacional digna dos princpios, objetivos, metas e planos da edu-
cao?
Esse o campo predominante para uma atuao inclusiva, se por exclu-
so entender-se lacunas, barreiras, ausncias no que direito de todos, no que
considerado indispensvel para o acesso, a permanncia e a qualidade de to-
dos na educao bsica.

BRASIL: UM PAS QUE DISCRIMINA

Se a histria da educao brasileira uma histria marcada pela exclu-

so, ela se torna mais complexa porque a desigualdade acaba compondo-se
com a discriminao cuja especificidade atingiu e continua atingindo negros,
ndios, migrantes e trabalhadores braais. Trata-se de uma herana histrica as-
sociada a formas especficas de colonizao que potencializaram a j existente
excluso maior. Tal o caso de uma colonizao orientada pela Contra-
Reforma em que o acesso escrita e leitura era reservado a muito poucos e
estava sob o domnio de um projeto colonial explicitamente excludente.
Outro segmento que sofreu preconceitos foi o das pessoas com neces-
sidades especiais.
Estamos, pois, diante de uma associao perversa, barreira estruturante,
marcada por uma herana pesada, que impe srios limites tanto a uma von-
tade poltica consciente quanto a promessas de cunho populista ou demaggi-
co. Mas preciso deixar claro: a imposio de limites tambm um desafio
para no eternizar situaes histricas advindas do passado, e um convite para
a vontade poltica consciente de buscar iniciativas conseqentes que descons-
truam tal herana no horizonte da sociedade democrtica.
O fruto dessa herana discriminatria e desigual a manifestao de um
Brasil branco e de um Brasil negro mesmo aps 116 anos da Abolio da Es-
cravatura (Brando, 2003).
Os indicadores sociais, as pesquisas, os relatrios e os depoimentos so
convincentes e, do ponto de vista dos direitos humanos, intolerveis. Por exem-

22 Cadernos de Pesquisa, v. 35, n. 124, jan./abr. 2005

Polticas inclusivas e compensatrias...

plo, o estudo sobre os Indicadores de Desenvolvimento Humano IDH ,

desenvolvido no projeto Brasil 2000 novos marcos para as relaes raciais,
de responsabilidade da Federao de rgos para a Assistncia Social e Edu-
cacional Fase , deixa claro que a arquitetura sociopoltica do Brasil foi e
dual tambm do ponto de vista das relaes raciais. Onde houver necessida-
de de renda para usufruir determinados bens sociais, a o Brasil predominan-
temente branco.
Por esse estudo, que utilizou dados da PNAD de 1998, de 174 pases, o
Brasil, em matria de IDH, ocuparia o 70 posto. Mas, se reaplicada a metodo-
logia para o pas, distinguindo negros e pardos de brancos, o Brasil negro ocu-
paria o 108 lugar e o Brasil branco, o 49. O mesmo estudo aponta que os n-
dices educacionais dos brancos se aproximavam dos do Chile, enquanto os dos
negros eram semelhantes aos piores ndices obtidos por pases pobres da fri-
ca. Tais dados confirmam a existncia real dos dois brasis em um s territrio,
ou seja, duas cidadanias e um desrespeito aos direitos humanos.
Em nenhum estado da federao o IDH dos negros foi maior que o da
populao branca. A expectativa de vida dos negros era cinco anos menor que
a dos brancos em mdia nacional, chegando mesmo em regies mais pobres,
como o Norte e o Nordeste, a uma diferena para menos de at 12 anos.
Se na faixa etria de zero a seis anos 51% da populao constituda de
pobres, 66% deles so crianas negras. E se o acesso educao infantil p-
blica ainda limitado, se a associao entre grande pobreza e ausncia de es-
colaridade nesse ciclo da vida um fato, disso resulta um prejuzo quase
intransponvel para os ciclos posteriores. Os dados estatsticos, cada vez mais
sofisticados, revelam que o salrio mdio mensal dos brancos maior do que
o dos negros. So negros 64% dos pobres e 69% dos miserveis. A taxa de
analfabetismo entre os negros trs vezes maior do que entre os brancos e
os jovens brancos levam vantagem em nmero de anos de estudo.
Segundo Cavalleiro, a omisso e o silncio dos professores diante dos
esteretipos, dos estigmas impostos s crianas negras na escola:

...grita inferioridade, desrespeito e desprezo. Neste espao, a vergonha de hoje

somada de ontem e, muito provavelmente, de amanh leva a criana negra
a represar suas emoes, conter seus gestos e falar para quem sabe, passar
despercebida num espao que no o seu. (2000, p.100)

Cadernos de Pesquisa, v. 35, n. 124, jan./abr. 2005 23

 Carlos Roberto Jamil Cury

Nesse sentido, sendo a educao um instrumento de mobilidade social,

o racismo mostra um lado perverso que reproduz as condies de desigual-
dade e, ao faz-lo, as mantm como tal. Segundo dados do PNAD (1999), entre
as crianas de 9 a 5 anos em regime de trabalho infantil, proibido por lei, h
62% de negras e pardas e 38% de outras. Entre as crianas de 10 a 14 anos
que trabalham, 63% so negras e pardas e 37% pertencem a outras etnias.
O Brasil dos brancos mais rico que o Brasil dos negros, segundo os dados
do Ministrio da Justia de 1988, e o rendimento nacional mdio por cor era:
homem branco, 6,3 salrios mnimos; mulher branca, 3,6 salrios mnimos; ho-
mem negro, 2,9 salrios mnimos; mulher negra, 1,7 salrios mnimo.
Com todos esses limites, preciso perguntar-se se as polticas univer-
salistas so capazes de superar a persistncia dessa desigualdade da cabea aos
ps. Para tal superao, mais do que o apelo cidadania, s mesmo o impe-
rativo categrico da razo prtica pode alar a exigncia de polticas inclusivas
com focalizao especfica luz dos direitos humanos. Esses, por terem por
base a dignidade do homem como princpio essencial do ser humano em sua
indivisibilidade, no s condenam toda a forma de discriminao como apon-
tam, positivamente, para o princpio igualitrio. As polticas inclusivas compen-
satrias visam, ento, a corrigir as lacunas deixadas pelas insuficincias das
polticas universalistas. Com isso se pretende equilibrar uma situao em que
a balana sempre tendeu a favorecer grupos hegemnicos no acesso aos bens
sociais, conjugando assim ao mesmo tempo, por justia, os princpios de igual-
dade com o de eqidade. Alm disso, compreendida a melhor escolaridade,
elas atendem dimenso de uma insero profissional mais qualificada e com
isso ancoram em uma base maior de inteligncia o desenvolvimento cientfico
e tecnolgico do pas. Mas no se pode ignorar um certo risco populista que
as polticas diferencialistas podem incorporar.

POLTICAS DE NATUREZA INCLUSIVA

Recentemente o Conselho Nacional de Educao, em articulao com

o Ministrio da Educao MEC , aprovou em seu Conselho Pleno CP o
parecer CNE/CP 03/04 e tambm a resoluo CNE/CP 01/04, que instituem
as Diretrizes Curriculares para a Educao das Relaes tnico-Raciais e para
o ensino de Histria e Cultura Afro-Brasileira e Africana. Homologado o pare-
cer pelo ministro da Educao, a citada resoluo passou a ter fora de lei e o

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Polticas inclusivas e compensatrias...

assunto despertou polmica na imprensa. Na verdade, o CNE apenas buscou

interpretar uma srie de dispositivos constitucionais e legais (Cury, 1999) j exis-
tentes sobre o assunto, fartamente citados no Parecer CNE/CP 03/045.
O mesmo colegiado j havia aprovado o Parecer CNE/Cmara da Edu-
cao Bsica CEB , n.14/99, a propsito da educao indgena, de cuja ho-
mologao ministerial resultou a Resoluo CNE/CEB n. 03/99. Ambos os ins-
trumentos normativos apiam-se em injunes do ordenamento jurdico
nacional, como o caso do art. 231 da Constituio Federal de 1988 e do art.
78 da Lei de Diretrizes e Bases LDB , entre outros 6.
No mesmo sentido vo as Diretrizes Curriculares Nacionais da Edu-
cao Especial, conseqentes aos Pareceres CNE/CEB 17/01 e 04/02, acom-
panhados da Resoluo CNE/CEB 02/01, os quais despertaram tambm
muita polmica que envolveu desde associaes beneficentes at o Minist-
rio Pblico.
Deve-se apontar tambm, como modalidade pedaggica prpria, as
Diretrizes Curriculares Nacionais da Educao de Jovens e Adultos dadas pelo
Parecer CNE/CEB 11/00 e pela Resoluo CNE/CEB 01/00.
Na medida em que o ordenamento jurdico nacional reconhece explici-
tamente o direito diferena, ancorando-o no direito igualdade, v-se que
o rgo normativo encarregado de normatizar a legislao educacional
desincumbiu-se de suas funes transferindo s instituies de pesquisa, aos
sistemas de ensino e a outros rgos implicados tanto a aplicao dessas nor-
mas quanto a sua anlise crtica.
Tambm o rgo executivo federal responsvel pela educao tem to-
mado medidas que impulsionam iniciativas tendentes a implementar progra-
mas queatingem a educao bsica no que se refere s polticas inclusivas e com-
pensatrias.
Ao reorganizar seu aparato administrativo, o MEC criou a Secretaria de
Educao Bsica SEB , com a finalidade de articular as iniciativas referentes
s etapas da educao bsica e suas modalidades.
O projeto mais ousado relativo ao apoio de polticas universalistas a
criao do Fundo Permanente da Educao Bsica Fundeb , por meio de

5. Entre outros podem-se apontar os artigos 3, 4, 5, 215 e 216 da Constituio Federal, o

artigo 26 da LDB e, em especial, a Lei n. 10.639/03.
6. Para uma viso mais ampla desse segmento grupal, ver Rouland, 2004, especialmente a parte III.

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 Carlos Roberto Jamil Cury

emenda constitucional para substituir o Fundef, de mritos inegveis como o

disciplinamento dos recursos pela via dos Tribunais de Contas e pelos Conse-
lhos de Acompanhamento. Mas o prprio Fundef no deixa de ser universali-
zante apenas para o ensino obrigatrio e, nesse sentido, ele focalizado. O
Fundeb pretende ser um mecanismo de financiamento para todas as etapas da
educao bsica e suas modalidades7. O novo fundo pretende equalizar den-
tro dos estados os valores de investimento mnimo por aluno e visa a aplicar
80% dos recursos subvinculados na valorizao dos docentes da educao
bsica e tambm dos profissionais no-docentes atuantes nas escolas. Os re-
cursos sero distribudos de acordo com as matrculas nas diferentes etapas.
O Fundeb prev a participao de 25% de todos os impostos que hoje com-
pem o Fundef e acrescenta idntica participao sobre o Imposto de Propri-
edade de Veculos Automotores IPVA , o Imposto de Transmisso de Cau-
sa Mortis ITCM , Imposto Territorial Rural ITR e o Imposto de Renda
dos servidores estaduais e municipais. J os impostos prprios dos municpios,
como o caso do Imposto Territorial e Urbano IPTU , Imposto Sobre Ser-
vios ISS e Imposto de Transmisso de Bens Intervivos ITBI , ficam de
fora do fundo. O fundo ter um ajuste progressivo durante cinco anos, para
atingir um valor que garanta o padro mnimo de qualidade.
Talvez em razo disso, o MEC haja institudo, pela Portaria de 19 de agos-
to de 2004, um Comit Nacional de Polticas de Educao Bsica a fim de
apoiar e acompanhar a implementao da Poltica Nacional de Educao B-
sica e viabilizar a articulao entre as diferentes entidades, rgos e instituies
que atuam na Educao Bsica.
A SEB ainda atua tanto para cumprir a meta de nove anos de ensino obri-
gatrio, do Plano Nacional de Educao, pela aplicao de polticas indutoras
nos estados e municpios, quanto na direo de uma poltica de formao con-
tinuada dos docentes em exerccio, por meio de uma rede nacional que arti-
cule instituies formadoras e sistemas de ensino.
Os limites dessas iniciativas do-se por vrios ngulos. A organizao da
educao nacional teria de efetivar o regime de colaborao j que o legisla-
dor optou por um sistema federativo e articulado de educao. E nesse siste-

7. Em matria de poltica, ambas as propostas revelam o papel protagonista que o MEC pode
assumir no pacto federativo.

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Polticas inclusivas e compensatrias...

ma o regime de colaborao essencial. Contudo, a exigncia desse regime

por meio de lei complementar, posta na Constituio ( nico do art. 23), at
hoje, passados 16 anos, ainda no saiu do papel. Isso, apesar das metas e ob-
jetivos do Plano Nacional de Educao, faz com que estados e municpios no
avancem na (progressiva) obrigatoriedade do ensino mdio e sua universaliza-
o, nem sequer no aumento da oferta de vagas para a enorme demanda re-
presada na educao infantil.
Portanto, salvo aprovao substantiva do Fundeb, a universalizao do
ensino fundamental continuar a ser a prioridade. Com isso, avanos na educa-
o bsica como um todo ficaro comprometidos e as metas no sero realiza-
das. Nesse sentido, o direito educao bsica, no seu mais ldimo significado,
fica comprometido e pode deslocar seu potencial para polticas de focalizao,
o que, nesse caso, ser prejudicial tanto teoria e prtica da cidadania e dos di-
reitos humanos como obteno de graus mais amplos da educao bsica por
todos. A carncia da educao infantil prejudica as camadas mais pobres da po-
pulao e que, como j vimos, atinge de modo especial os segmentos de gru-
pos afro-descendentes justamente na etapa inicial da educao bsica. Ao limi-
tar a presena desses e de outros grupos vulnerveis ao ensino fundamental, tanto
a sua trajetria nessa etapa quanto a dos que conseguem aceder ao ensino m-
dio fica prejudicada. O acesso educao infantil em ateno demanda expressa
e o acesso ao ensino mdio obrigatrio so a melhor forma de atender a uma
ao afirmativa em prol da cidadania e dos direitos humanos.
Alm disso, a proposta do Fundeb no explicita, para alm da vinculao
hoje existente, recursos novos para fazer frente demanda crescente de crian-
as, adolescentes e jovens que querem uma escolaridade mais ampla: a jusante
na educao infantil e a montante no ensino mdio.
E no se pode ignorar o papel das instituies formadoras no sentido de
uma adequao s novas orientaes, em especial no campo da formao de
docentes.
Dentro da Secretaria de Educao Bsica situa-se a Secretaria de Edu-
cao Continuada, Alfabetizao e Diversidade. Lanado pelo Governo Fede-
ral em 2003, o programa Brasil Alfabetizado visa incluso educacional. Nes-
se mesmo ano, o programa atendeu 1,92 milho de jovens e adultos com pouca
ou nenhuma escolaridade formal, aplicando um total de R$175 milhes. A
Coordenao Geral da Educao de Jovens e Adultos Coeja cuida dessa
modalidade da educao bsica. Seu programa mais importante o de apoio

Cadernos de Pesquisa, v. 35, n. 124, jan./abr. 2005 27

 Carlos Roberto Jamil Cury

a estados e municpios Fazendo Escola que repassa recursos (380 milhes)

para os entes federativos com IDH menor ou igual a 0,5 a fim de que instituam
a Educao de Jovens e Adultos EJA como poltica pblica.
Cabe, nessa Secretaria, Coordenao Geral de Apoio s Escolas Ind-
genas CGAEI , o apoio a uma poltica pblica educacional para tais escolas,
de acordo com as reivindicaes dos diversos povos indgenas e com os prin-
cpios estabelecidos pela Constituio de 1988. O programa de grande desta-
que o Referencial Curricular Nacional, para docentes e formao de docen-
tes voltados para essas comunidades.
Nessa Secretaria situa-se outro programa, o Rede Nacional de Forma-
o Continuada de Docentes da Educao Bsica.
A Secretaria de Educao Especial SEESP volta-se para assegurar o
atendimento das necessidades educacionais especiais dos alunos com deficin-
cia. Seu programa-chefe o Educao inclusiva: direito diversidade, que visa
a formar gestores e educadores capazes de atenderem a exigncias legais de
incluso desse segmento social. Municpios-plo (114) capacitam gestores e
educadores que se obrigam a tornar-se agentes multiplicadores para cerca de
outros 2 mil municpios. A ps-graduao das universidades pode investir em
projetos, estudos e cursos, para qualificar profissionais com competncia em
educao especial e que venham a atuar nas etapas da educao bsica do sis-
tema de ensino. Tal programa efetiva-se em parceria com a Coordenao de
Aperfeioamento do Pessoal de Nvel Superior Capes.
Por tratar-se da educao bsica, por ser ela um direito do cidado e de-
ver do Estado8, por ser um momento privilegiado em que a igualdade cruza
com a eqidade, as pessoas portadoras de necessidades educacionais especiais
e os grupos sociais como o dos afro-descendentes, devem ser sujeitos de um
atendimento que leve desconstruo de esteretipos, preconceitos e discri-
minaes, tanto pelo papel socializador da escola quanto por seu papel de trans-
misso de conhecimentos cientficos, verazes e significativos.
J os jovens e adultos que no tiveram oportunidade de escolarizarem-
se na idade prpria podem e devem ser sujeitos de um modelo pedaggico

8. O ensino fundamental destaca-se dentro desse direito/dever por ser um direito pblico sub-
jetivo, sendo assim resguardado por mltiplos instrumentos de financiamento, exigibilidade e
recursos tcnicos e por iniciativas compensatrias.

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Polticas inclusivas e compensatrias...

prprio, apoiado com recursos que proporcionem a esses sujeitos o recome-

o de sua escolaridade sem a sombra de um novo fracasso.
As comunidades indgenas tambm devem ser sujeitos de um modelo
prprio de escola, guarnecido de recursos e respeito sua identidade cultural
peculiar.
O reconhecimento das diferenas nesse momento da escolaridade
factvel com o reconhecimento da igualdade.
certo que as dificuldades para a realizao de um ideal igualitrio e
universalista, propugnado pelo Estado de bem-estar social, ensejou o surgimen-
to efetivo de lacunas, dando margem separao da defesa do direito dife-
rena de sua base fundante no direito igualdade. Sem esse ltimo, o direito
diferena corre o risco de polticas errticas e flutuantes ao sabor de cada
diferena. Por isso, a educao bsica deve ser objeto de uma poltica educa-
cional de igualdade concreta e que faa jus educao como o primeiro dos
direitos sociais inscrito em nossa Constituio, como direito civil inalienvel dos
direitos humanos e como direito poltico da cidadania.

LIMITES E POSSIBILIDADES

No decurso desse ensaio ficaram claros alguns dos limites mais impor-
tantes que impedem uma poltica social mais ampla. H problemas que per-
passam a escola esto nela mas no so dela, como: desigual distribuio da
renda e a incapacidade do pas de redistribu-la de modo mais eqitativo; pac-
to federativo carente de um modelo de cooperao recproca em que a divi-
so dos impostos seja mais equilibrada; nmero exorbitante de municpios
pequenos e pobres sem recursos prprios, dependentes de recursos de trans-
ferncias legais; dvida do pas com emprstimos externos e, por vezes, a m
administrao e aplicao dos recursos existentes.
Essa realidade v-se confrontada com discriminaes de toda ordem. As
polticas de carter universalista no tm conseguido efetivar o que prometem:
tratar a todos igualmente. Acontece que nossa sociedade, to desigual e
discriminatria, acaba por reproduzir a desigualdade enquanto tal. Mantida, pois,
uma base universalista comum, possvel e desejvel focalizar crianas de gru-
pos vulnerveis como segmentos tnicos e regies empobrecidas das grandes
cidades ou mesmo de muitos interiores do pas por meio de polticas compen-

Cadernos de Pesquisa, v. 35, n. 124, jan./abr. 2005 29

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satrias. Tal o caso da bolsa-escola, bolsa-famlia, ampliao da merenda es-

colar para a educao bsica e polticas de apoio ao ensino noturno e s re-
gies vulnerveis.
Por outro lado, h problemas que esto na escola e so dela. o caso
da formao dos docentes, sua valorizao no exerccio profissional por meio
de carreira atraente, salrios condignos e competitivos e abertura para uma
formao continuada. Com essa valorizao, a avaliao de desempenho dei-
xa de ser um princpio de punio para converter-se em mais um pilar de sus-
tentao profissional.
nela, mas no s nela, que se pode ajudar a desconstruir mentalidades,
posturas e comportamentos que atingem a alteridade com preconceito e discri-
minao. Nisso o mnus do professor insubstituvel, no sentido de estar pre-
parado para enfrentar a questo da alteridade na diferena.
Tambm no se pode deixar de apontar que a importncia da educao
escolar ainda no conseguiu chegar a ponto de mobilizar agressivamente a so-
ciedade civil em prol de sua dignidade e valor. preciso que essa bandeira
chegue populao e que ela possa injetar novo nimo aos educadores iden-
tificados com a cidadania e com os direitos humanos e possa cobrar dos go-
vernos o devido empenho para com um direito que deve conjugar a igualdade
jurdica com a igualdade substantiva. Decorre da a impulso para modelos de
gesto mais transparentes e abertos, a busca de novos recursos e um plane-
jamento estratgico que consubstancie uma vontade poltica adequada ao va-
lor proclamado da educao para todos.

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Recebido em: outubro 2004

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