Neoliberalismo PDF

SALLUM JR., Brasilio.
Tempo Social;O Brasil

Rev.sobSociol.
Cardoso:USP,
neoliberalismo
S. Paulo,e desenvolvimentismo.
11(2): 23-47, out.Tempo DOSSI
1999Social; Rev. Sociol. FHC
USP, S. Paulo,
11(2): 23-47, out. 1999 (editado em(editado
fev. 2000).em fev. 2000). o
1 GOVERNO
O Brasil sob Cardoso

neoliberalismo e desenvolvimentismo
BRASILIO SALLUM JR
RESUMO: Este artigo tem trs partes. Na primeira, faz-se o exame dos pro- UNITERMOS:
cessos de conquista do poder de Estado que culminaram na eleio de FHC Estado,
governo,
usando o conceito de hegemonia e a idia de momento maquiaveliano, deriva- crise poltica,
da de Pocock. Na segunda parte, mostra-se que o novo bloco poltico no po- transio poltica,
der, para alm de sua orientao liberal e internacionalizante, polariza-se en- hegemonia,
tre duas verses contrapostas de liberalismo, o fundamentalismo neoliberal e politica econmica,
desenvolvimento,
o liberal-desenvolvimentismo. Discute-se os efeitos socioeconmicos da ado- neoliberalismo,
o pelo governo do neoliberalismo como eixo de sua poltica macroeconmica. Fernando Henrique
Na terceira parte, analisam-se as razes polticas que levaram a Presidncia Cardoso.
reiteradamente a essa escolha. A hiptese explicativa sugerida de que a
Presidncia da Repblica interpretou a manuteno do fundamentalismo
neoliberal como um meio decisivo para assegurar o necessrio controle sobre
o sistema poltico. Sugere-se, ao final, que as mudanas macroeconmicas
iniciadas em janeiro de 1999 do as bases para uma reorientao liberal-
desenvolvimentista do governo.
D
esde os anos 80, quase todos os pases da Amrica Latina vm
passando por profundos processos de transio poltica. No se trata
apenas de mudanas de regime poltico. Tambm tem se alterado a
relao entre poder poltico, sociedade e mercado e a forma de in-
sero internacional das economias nacionais1. Entretanto, em cada pas lati-
no-americano, os ritmos e as formas particulares de transformao ocorridas Professor do Departa-
mento de Sociologia
nas vrias dimenses tm sido muito diferentes. da FFLCH - USP
23
SALLUM JR., Brasilio. O Brasil sob Cardoso: neoliberalismo e desenvolvimentismo. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 23-47, out. 1999 (editado em fev. 2000).
No Brasil, evidente que a mudana no regime poltico se deu mais

rapidamente do que nas demais dimenses. por isso que Fernando Henrique
Cardoso, ainda antes de sua posse na Presidncia da Repblica, pode situar o
seu governo entre duas dimenses/etapas da transio. Entre a transio pol-
tico-institucional para a democracia, que se teria encerrado com a sua prpria
eleio2, e a transio para alm da Era Vargas, que assume como programa
de governo. Propunha-se, assim, sob as regras de uma democracia poltica
consolidada, romper com certas articulaes entre poder poltico, sociedade e
economia remanescentes do perodo Getlio Vargas.
Neste artigo examino em que direo foram transformadas as rela-
es entre poltica e economia, ao longo do governo Fernando Henrique. Na
primeira seo, procuro colocar em perspectiva sociolgica as intenes enun-
ciadas pelo presidente, mostrando que elas reafirmavam o rumo predominan-
te no prprio processo de transformao histrica em curso. Logo depois,
sublinho a maneira especfica com que o governo Cardoso tentou superar o
que denomina Era Vargas. Por ltimo, sugiro algumas hipteses para explicar
politicamente a orientao da poltica econmica do governo FH.
Discuti este artigo com Transio Poltica, Moeda e Eleio

Gildo Maral Brando,
Eduardo Kugelmas e
Geraldo Gardenalli, a A interseo entre poltica e economia foi uma questo chave no
quem agradeo pelas
crticas e sugestes. debate em torno da ascenso de Fernando Henrique ao poder, antes mesmo do
incio de seu governo. Sua prpria eleio foi interpretada sob pontos de vista
diametralmente opostos no que se refere s relaes com a economia.
1
Manuel Garretn su- J durante a campanha, duas interpretaes principais competiram
blinha, com razo, pelo entendimento do fenmeno eleitoral uma voluntarista e outra
que as transies po- hiperestruturalista. Conforme a primeira, Fernando Henrique teria concebido
lticas (de regime)
vm ocorrendo em o Plano Real para eleger-se. Aqui no relevante se o candidato foi identifica-
meio a uma verdadei- do como ser benfazejo ou malfico. O que importa que sua vontade foi
ra crise da matriz interpretada como capaz de dominar uma economia em desordem e, por con-
sciopoltica dos pa-
ses latino-americanos seqncia, ganhar o favor popular. De acordo com a segunda interpretao,
(cf. Garretn, 1993). pelo contrrio, o Plano Real no teria sido concebido para eleger FHC mas,
2
Nas palavras do Presi-
dente eleito: estas na ordem inversa, a candidatura FHC teria sido gestada pelas novas elites
eleies (de outubro dominantes para viabilizar, no Brasil, a coalizo de poder capaz de dar susten-
de 1994) colocam, a tao de permanncia ao programa de estabilizao hegemnico [no mbito
meu ver, um ponto fi-
nal na transio. De- do capitalismo mundial](Fiori, 1995, p. 236). Esta interpretao cede ten-
pois de 16 anos de tao ou obstinao de considerar Fernando Henrique Cardoso uma engre-
marchas e contramar- nagem decorativa na moenda da nova etapa do capitalismo mun-
chas, a abertura len-
ta e gradual do ex- dializado(Nobre & Freire, 1998).
presidente Geisel pa- Convertendo Fernando Henrique em demiurgo ou, ao invs, em jo-
rece finalmente che-
gar ao porto seguro de
guete de movimentos estruturais, essas vertentes explicativas opostas econo-
uma democracia con- mizam analiticamente quer os processos sociais de construo e direcionamento
solidada (Fernando da vontade poltica quer a prpria poltica enquanto atividade de articulao
Henrique Cardoso,
dircurso ao Senado, da vontade coletiva.
14/12/94). De fato, a coligao eleitoral que articulou a candidatura Cardoso
24
deu o acabamento final a um longo processo de construo social de um novo

bloco hegemnico sado das entranhas da Era Vargas mas em oposio a ela.
Vejamos isso com mais vagar.
A Era Vargas refere-se metaforicamente a um sistema de dominao
enraizado na sociedade e na economia que se perpetuou por mais de meio sculo
na vida brasileira. Comeou a ser construdo nos anos 30, atingiu o pice na
dcada de 1970 e desagregou-se paulatinamente a partir dos anos 803.
Ao longo desse perodo, o Estado passou a constituir-se em ncleo
organizador da sociedade brasileira e alavanca de construo do capitalismo
industrial no pas. Quer dizer, tornou-se um Estado de tipo desenvolvimentista.
Nos ltimos anos da dcada de 1970, entretanto, essa estrutura complexa de
dominao comeou a sofrer um processo lento e descontnuo de desgaste. A
partir da a capacidade de comando do velho Estado sobre a sociedade e a eco-
nomia passa a ser severamente restringida, tanto pelas transformaes econ-
micas internacionais, que marcam a transio do capitalismo mundial para sua
forma transnacional, como pela emergncia de movimentos e formas de organi-
zao autnoma dos segmentos sociais, principalmente dos subalternos. Numa
palavra: transnacionalizao do capitalismo e democratizao da sociedade
foram (e vm sendo), sob vrias modalidades de manifestao, os processos
mais abrangentes de superao do Estado desenvolvimentista.
Embora este Estado viesse se desgastando material e politicamente
desde os anos 70, ele entra em desagregao apenas no incio da dcada de 80,
particularmente em 19834. Ocorre a uma crise essencialmente poltica, mes-
mo que ela tenha sido precipitada pela insolvncia decorrente do crescimento
desmesurado da dvida externa e tenha se materializado como crise fiscal.
Com efeito, foi uma crise de hegemonia, em que como ocorre em rupturas
deste tipo os representantes, os que seguravam o leme do Estado, dissociaram-
se dos representados, que se fracionaram e polarizaram em torno de interesses
e idias distintos. Fraturaram-se, por uma parte, as articulaes tpicas entre o
Estado (e suas empresas), os capitais privados locais e o capital internacional,
entre o setor pblico e o privado. Por outra parte, foi posta em xeque a estru-
tura existente de agregao e intermediao de interesses econmico-sociais
em face do poder estatal. E os vrios segmentos sociais que compunham a
velha aliana desenvolvimentista magnetizaram-se por diferentes frmulas
de enfrentamento da crise econmica, frmulas que oscilaram ideologicamen-
te entre o nacionalismo desenvolvimentista e o neoliberalismo.
Essas rachaduras nas vigas de sustentao do velho Estado impulsio-
naram a derrocada do regime militar-autoritrio. Contudo, a crise de hegemonia
e a instabilidade econmica permaneceram irresolvidas ao longo da dcada de 3
Cf., sobre a Era Var-
80 e nos primeiros anos da de 90. Em primeiro lugar, porque as dificuldades gas, Barboza Filho
(1995).
internacionais agravaram-se no perodo. O investimento externo, componente 4
Encontra-se uma an-
essencial do padro brasileiro de desenvolvimento, converteu-se na dcada de lise dessa crise de Es-
80 em desinvestimento. No s os emprstimos privados estrangeiros cessaram tado e seus desdobra-
mentos at a eleio
como ocorreu, ao longo desses anos, uma enorme transferncia lquida de recur- de Fernando Collor
sos para o exterior, principalmente em funo do servio da dvida externa. em Sallum Jr. (1996).
25
Alm disso, desde a segunda metade da dcada, acentuaram-se as presses po-

lticas norte-americanas em prol da liberalizao econmica. Em segundo lu-
gar, aumentou muito a presena no espao pblico nacional de movimentos
sociais, organizaes populares, de classe mdia e, mesmo, de empresrios que
alm de impulsionarem a consolidao da democracia poltica reduziram
drasticamente o raio de manobra que tinham os dirigentes do Estado para defi-
nir sadas para a crise de cima para baixo.
Apesar dessas circunstncias completamente distintas das existen-
tes at os anos 70 tentou-se resolver problemas derivados da crise do Estado
Desenvolvimentista dentro de seu antigo quadro de referncia. Buscou-se recu-
5
Encontra-se descrio
perar autoridade do governo sobre o Estado e deste sobre a sociedade como se o
detalhada da organi- Estado j no tivesse perdido grande parte de sua autoridade poltica e sua fora
zao e atividades das material. Em razo disso os ensaios ortodoxos e heterodoxos de enfrentamento
novas associaes em
Freifuss (1989) e em da crise econmica desencadeados no governo Sarney e no perodo Collor
Diniz (1993). defrontaram-se com o veto e/ou a adeso reticente dos componentes da antiga
6
Est fora dos propsi- aliana desenvolvimentista, aliana que se manteve no poder, mesmo depois
tos deste artigo discu-
tir as origens das idi- da crise de 1983, embora frouxamente alinhavada e sem direo definida.
as liberais que acaba- Apenas por volta de 1986/1988 que, em meio desagregao da
ram por se difundir no herana varguista, os participantes do antigo pacto nacional-desenvolvimentista
seio do empresariado
brasileiro. Mas vale comeam a reorientar-se politicamente.
lembrar que sua reori- As classes proprietrias e empresariais, como reao s iniciativas
entao ideolgica,
embora seja elemen-
reformistas do governo na Nova Repblica e, principalmente, ao Plano Cru-
to-chave para explicar zado, passaram a mobilizar-se e a organizar-se de forma autnoma visando
a emergncia de um conformar a ao e as estruturas estatais. Com o fim do regime militar-autori-
novo bloco poltico
hegemnico no pas, trio, pareceu que o corporativismo, os anis burocrticos e os cartrios
constitui parte da ex- deixaram de ser suficientes como garantias do controle exercido pelo
panso mundial das empresariado sobre o Estado. No apenas o empresariado renova e multiplica
idias econmicas li-
berais. Esta expanso suas organizaes e expande sua atuao na esfera pblica5 mas tambm a
ocorre com vigor a sua perspectiva passa a predominar largamente nos meios de comunicao de
partir do final dos
anos 70, quando os
massa, difundindo-se, com isso, na massa empresarial e nas classes mdias.
governos Ronald Rea- O importante que esta atuao desenvolta no se orientava para o
gan nos EUA e Mar- passado, para reconstituir o velho Estado e mesmo a sociedade autocrtica que a
gareth Thatcher na
Inglaterra passam a alicerava. No correr da dcada dos 80 foi tornando-se claro para o empresariado
lhes dar peso nas res- que a retomada do crescimento econmico e a reduo das tenses sociais j no
pectivas polticas do- poderia depender da presena dominante do Estado no sistema produtivo. Pelo
msticas e no plano
internacional. claro contrrio, ela dependeria da ampliao do grau de associao da burguesia local
que os constrangimen- com o capital estrangeiro e envolveria concesses liberalizantes em relao ao
tos polticos e econ-
micos internacionais
padro de desenvolvimento anterior. Agora, o empresariado combate o
e as situaes inter- intervencionismo estatal, clama por desregulamentao, por uma melhor aco-
nas afetaram muito o lhida ao capital estrangeiro, por privatizaes, etc. Em suma, passa a ter uma
quando e o ritmo em
que aquelas idias se orientao cada vez mais desestatizante e internacionalizante6.
difundiram e foram re- Apesar desta guinada poltico-ideolgica do empresariado ter pareci-
elaboradas em cada do avassaladora, especialmente pelo domnio que tinha da mdia, seu resultado
pas. Para uma discus-
so abrangente do tema de curto prazo foi modesto. Em primeiro lugar, ela encontrou resistncias entre
cf. Biersteker (1995). os assalariados organizados. Provocou no pessoal do Estado, especialmente das
26
empresas estatais, antigos aliados do pacto nacional-desenvolvimentista, um

movimento ideolgico de sentido oposto, de defesa do nacional e do esta-
tal, identificados em geral com os partidos de centro esquerda e de esquer-
da. Acrescente-se que, a partir do reconhecimento do direito de sindicalizao
dos funcionrios pblicos pela Constituio de 1988, dezenas e, depois, cente-
nas de organizaes formadas por eles ingressaram na Central nica dos Traba-
lhadores reforando sua orientao estatista e nacionalista.
Em segundo lugar, as organizaes empresariais no conseguiram
converter seu crescimento sociopoltico em fora poltico-institucional. Fo-
ram derrotadas no Congresso Constituinte com a ampliao das limitaes
ao capital estrangeiro, com o aumento do controle estatal sobre o mercado em
geral e com a multiplicao dos mecanismos de proteo social aos funcion-
rios, trabalhadores, aposentados e assim por diante. De fato, apesar de deca-
dente, o modelo nacional-desenvolvimentista verdade que permeado por
conquistas democratizantes foi juridicamente consolidado atravs da Cons-
tituio de 1988. Criou-se uma carapaa legal rgida, aparentemente podero-
sa, que assegurava a preservao das velhas formas de articulao entre Esta-
do e mercado no exato momento em que o processo de transnacionalizao e
a ideologia neoliberal estavam para ganhar, de fato, uma dimenso mundial
com o colapso dos socialismos de Estado, cujo eixo era a Unio Sovitica.
A constitucionalizao parcial da era Vargas deu-lhe uma sobrevida,
em meio mudana na correlao de foras econmicas e sociais no plano na-
cional e internacional. Mas fez da Constituio de 1988 um alvo de ataque de
mdio e longo prazo7 das elites empresariais e de seus porta-vozes intelectuais e
polticos e, inversamente, trincheira de defesa das organizaes operrias, de
funcionrios pblicos, de empregados da empresas do Estado e da classe mdia
assalariada, especialmente da ligada aos servios pblicos. 7
Digo alvo de mdio e
As eleies presidenciais de 1989 radicalizaram as polarizaes polti- longo prazo porque a
co-ideolgicas entre Estado/mercado, internacional/nacional e adicionaram a es- instabilidade da moeda
e a forma de combat-
tes pares opostos a contraposio de modalidades distintas de democracia, a de- la tornaram-se cada vez
mocracia poltica numa verso delegativa e outra numa verso mais participativa, mais as questes pol-
ao estilo social-democrata8. Apesar da vitria de Fernando Collor porta-voz do ticas centrais da socie-
dade brasileira.
anti-estatismo, do ingresso do pas no Primeiro Mundo (pela modernizao tecno- 8
A contraposio entre
econmica) e de uma viso shumpeteriana de democracia a enorme votao de essas verses de de-
Luiz Incio da Silva mostrou como tinha fora popular seu projeto de mocracia inspira-se
na distino feita por
desenvolvimentismo democratizado e distributivista e, ao revs, como penetrara Luiz Werneck Viana,
pouco na sociedade o projeto liberal-internacionalizante do empresariado. a propsito dos proje-
tos de Lula e Collor e
De qualquer maneira, mesmo por vias transversas, o governo Collor depois de Lula e Fer-
(maro de 1990 a setembro de 1992) contribuiu para danificar o arcabouo nando Henrique, en-
institucional nacional-desenvolvimentista e para reorientar em um sentido anti- tre democracia polti-
ca e democracia so-
estatal e internacionalizante a sociedade brasileira. E isso tanto no plano das regras cial, esta sendo enten-
e normas articuladoras de Estado e mercado como no plano da difuso ideolgica. dida como a absoro
Foram suspensas as barreiras no-tarifrias s compras do exterior no plano poltico do
processo de democra-
e implementou-se um programa de reduo progressiva das tarifas de impor- tizao da sociedade
tao ao longo de quatro anos9. Ao mesmo tempo, implantou-se um programa (cf. Viana, 1995).
27
de desregulamentao das atividades econmicas e de privatizao de empre-

sas estatais (no protegida pela Constituio) para recuperar as finanas p-
blicas e reduzir aos poucos o seu papel na impulso da indstria domstica.
Finalmente, a poltica de integrao regional materializada na constituio do
Mercosul (1991) tinha como horizonte ampliar o mercado para a produo
domstica dos pases-membros.
9
As tarifas alfandegri- Com isso, desistia-se de construir no pas uma estrutura industrial
as mdias passaram de completa e integrada, em que o Estado cumpria o papel de redoma protetora
31,6% em 1989 para
30,0% em setembro de em relao competio externa e de alavanca do desenvolvimento industrial
1990, 23,3% em 1991, e da empresa privada nacional. De um ponto de vista positivo, definiu-se com
19,2% em janeiro de as medidas tomadas uma estratgia de integrao competitiva da economia
1992, 15,0% em outu-
bro de 1992 e 13,2% domstica ao sistema econmico mundial. Esperava-se preservar apenas aque-
em julho de 1993, seis les ramos industriais que conseguissem, depois de um perodo de adaptao,
meses antes que o
cronograma inicial-
mostrar suficiente vitalidade para competir abertamente numa economia in-
mente fixado. ternacionalizada. Dessa forma, o parque industrial domstico tendia a conver-
10
Apesar da reduo das ter-se em parte especializada de um sistema industrial transnacional10.
barreiras s importa-
es, o fracasso dos Esta reorientao estratgica constituiu inflexo importante na nossa
programas de estabi- transio poltica, pois produziu alteraes institucionais que incorporavam no
lizao lanados a plano do Estado mudanas poltico-ideolgicas que j vinham ocorrendo no
partir do incio do go-
verno Collor (exceo seio do empresariado e das camadas mdias. No entanto, embora sintonizada
feita ao Plano Real), doutrinariamente com o empresariado local e o transnacional, a inflexo liberal
a recesso vigente na
maior parte do pero-
no foi suficiente para soldar um novo pacto que superasse a crise de hegemonia
do e a preservao de instaurada em 1983. que embora primeira vista Collor parecesse e, mesmo,
uma poltica cambial quisesse apresentar-se como um Csar providencial, sado das fendas da ordem
favorvel s exporta-
es e prejudicial s poltica em crise para super-la, o seu governo, ao invs, contribuiu para au-
importaes deses- mentar drasticamente as incertezas, quebrando completamente as expectativas
timularam novos in- das foras polticas em disputa. Recorde-se a promessa de Collor de deixar a
vestimentos industri-
ais e restringiram a direita furiosa e a esquerda perplexa. Sem dvida cumpriu a promessa, atacando
concorrncia dos pro- as classes proprietrias muito alm do que Lula ousaria.
dutos estrangeiros.
Por isso, o impacto
Com efeito, para estabilizar a moeda, o Plano Collor colocou em xeque
das medidas libera- a segurana jurdica da propriedade privada: alm de retomar o congelamento de
lizantes sobre a estru- preos, seqestrou e reduziu parte dos haveres financeiros do empresariado e da
tura do parque indus-
trial brasileiro foi di- classe mdia. O governo, ademais, sujeitou as organizaes tradicionais de re-
minuto. Alm disso, a presentao empresarial a ataques verbais sistemticos e articulou, em paralelo,
indstria domstica grupos de empresrios para lhe dessem suporte na implementao de sua polti-
encontrou no Mer-
cosul uma vlvula de ca de desenvolvimento. Pretendeu exercer o poder dissociado da classe poltica e
escape recesso in- seus mecanismos tradicionais de sobrevivncia. Reduziu as despesas do Estado
terna e s dificuldades desorganizando a administrao pblica com dispensas arbitrrias e em massa de
de competir no plano
mundial. funcionrios. Tentou fragilizar as organizaes operrias que se lhe opunham in-
11
Referimo-nos aqui ao centivando organizaes alternativas ligadas ao governo.
cesarismo, fenmeno
poltico em que, numa
Em suma, Collor no governo fracassou como Csar11, tornou-se
situao de crise, o en- agente de aprofundamento da crise poltica. Ao invs de oferecer s foras em
trechoque de foras disputa meios para sarem de modo consentido dos seus impasses, tentou im-
polticas eqipotentes
permite o surgimento por-lhes uma alternativa de cima para baixo. Tentou restaurar autocratica-
de um lder providen- mente a estabilidade da moeda, base das relaes de troca e da autoridade do
28
Estado sobre o mercado, numa sociedade que, embora mal alinhavada politi-
camente, havia avanado muito no caminho da democratizao.
A mudana nas condies do mercado internacional de capitais, o
legado de Collor (positivo e negativo), a exacerbao da instabilidade polti-
co-econmica no perodo Itamar Franco e o crescimento avassalador do pres-
tgio popular do candidato das esquerdas Presidncia da Repblica consti-
turam condies e alavancas poderosas para a tentativa seguinte, efetivada cial, que constri a
em 1994, de costurar a superao da crise de hegemonia que corroa a so- ponte poltica para um
novo tipo de Estado em
ciedade brasileira desde o incio dos anos 8012. que as foras em luta
Recordemos rapidamente as novas condies a que se fez referncia. possam conviver (cesa-
Em primeiro lugar, o reincio do afluxo de capitais para a Amrica Latina, como rismo progressivo) ou,
pelo contrrio, o elo
muitos j sublinharam, mudou completamente as condies para o exerccio de de ligao entre a si-
polticas de estabilizao pois a precariedade das reservas internacionais tinha tuao catastrfica e
uma forma poltica
sido uma severa restrio s polticas anti-inflacionrias desde os anos 8013. antiga, j ultrapassada
Quanto herana do perodo Fernando Collor, h dois aspectos a (cesarismo regressi-
salientar. Mesmo com a repulsa que culminou no processo de impeachment, vo). O autor chave a
este respeito Antnio
preservou-se a despeito das objees do presidente Itamar Franco a estrat- Gramsci. O emprego
gia liberal que se comeara a implementar em 1990 (abertura comercial e que aqui se faz algo
privatizaes). Isso sinaliza que, entre as foras poltico-partidrias majoritri- metafrico. Para um
balano curto, mas
as que sustentavam o governo Itamar, o reformismo liberal j avanara tanto rico, dos significados
que inviabilizava qualquer volta ao nacionalismo desenvolvimentista. Ademais, do termo na literatura
especializada, cf. o ver-
depois dos experimentos heterodoxos de Collor, tornou-se muito arriscado bete Cesarismo em
tanto do ponto de vista poltico quanto em funo da eventual reao do Judici- Bobbio (1994).
12
rio quebrar a indexao pelo controle ou congelamento de preos ou quais- Utilizo-me abundante-
mente da anlise das
quer medidas legislativas de duvidoso valor jurdico. Se estas novas condies condies econmicas
restringiam o campo das possibilidades de desenhar uma sada para a crise, o e polticas que cerca-
crescimento do prestgio popular das oposies, impulsionado pela instabilida- ram a elaborao do
Plano Real que se en-
de poltica e econmica do perodo Itamar, recomendava s foras governistas contra em Sola &
no s eliminarem a causa do crescimento do adversrio mas unio para enfrent- Kugelmas (1996).
13
O afluxo de capitais
lo, sob pena de naufragarem como no final da Nova Repblica. comeou a atingir o
Essas condies e alavancas deram especificidade fortuna encon- Brasil em 1991 inten-
trada por algumas lideranas polticas que, bem situadas no seio do Estado, sificando-se a partir
de 1992, o que permi-
tiveram virtu suficiente para negociar a associao entre partidos de centro e tiu acumular reservas
direita em torno da continuidade das reformas liberais, da estabilizao da de divisas consider-
economia e da tomada do poder poltico central, corporificando tudo isso no veis de algo como 9
bilhes em fins de
lanamento bem sucedido do Plano Real e na candidatura, afinal vitoriosa, 1991, passou-se a qua-
Presidncia da Repblica do seu articulador, o ento Ministro da Fazenda se 24 bilhes em 1992
Fernando Henrique Cardoso. para atingir cerca de
42 bilhes em meados
Esta referncia ao encontro entre fortuna e virtu retoma, de modo um de 1994.
14
pouco diverso, a idia de momento maquiaveliano, de Pocock, usada por Estes autores transfe-
rem para a experin-
Lourdes Sola e Eduardo Kugelmas para enfatizar a atuao das lideranas na cia brasileira a idia
reconstruo do Estado, na mesma situao histrica14. Eles lembram que nas de Pocock (1975) uti-
conjunturas crticas central a capacidade das lideranas de aproveitarem ou lizada por Malloy &
Connaghan (1996), na
no as janelas de oportunidade (no plano internacional, por exemplo) graas anlise dos pases dos
recombinao de algumas das propriedades (genticas) das instituies dadas Andes Centrais.
29
no sistema poltico e econmico brasileiro; uma recombinao que justifica o

uso da categoria de statecraft porque determinada pela prevalncia do interesse
geral da comunidade poltica e da ordem poltica ameaadas pelo confronto
entre interesses particularistas(Sola & Kugelmas, 1996, p. 404).
Segundo este raciocnio, a utilizao criativa da reviso constitucional
para gerar condies fiscais mnimas para a estabilizao (o Fundo Social de
Emergncia, votado pelo Congresso em fevereiro de 1994); a instituio de uma
moeda paralela, a URV, unidade de conta (cujo valor em Cruzeiros Reais era fixa-
do diariamente) que no quebrou a indexao mas a exacerbou, gerando por al-
guns meses uma espcie de hiperinflao de laboratrio; e a substituio da
URV pelo Real em 01/07/1994, ancorado no dlar, mas no igual a ele; tudo isso,
em suma, alm de dezenas de regulamentaes especficas, teria produzido a esta-
bilidade. Por essa via se teria assegurado um princpio de universalidade incor-
porado em instituies e prticas sobreposto particularidade e contingncia
inerentes ao comportamento descontrolado das foras contendoras, para usar as
palavras de Malloy e Connaghan sobre o momento maquiaveliano.
Em relao a isso haveria que fazer alguns poucos reparos. Em pri-
meiro lugar, esse princpio de universalidade que se sobrepe aos particularismos,
esse interesse geral que est na base da construo ou reconstruo do Estado
ele prprio, e estou seguro que os autores o reconheceriam, um particular que
ganha foros de universal porque se torna hegemnico. O momento maquiaveliano
em questo foi passo decisivo na superao de uma crise de hegemonia, na
definio de um novo sistema estvel de poder para sociedade brasileira. Segun-
do, o papel das lideranas, a virtu, teve menos latitude do que supem Sola e
Kugelmas. Com efeito, o que se efetiva em 1994 d apenas a amarrao final em
alicerces que vinham sendo socialmente construdos, como se mostrou, desde o
Plano Cruzado. Terceiro, mesmo que o Plano Real tenha sido uma formula tc-
nica brilhante de converter uma hiperinflao surda em estabilidade monet-
ria, ele foi apenas um instrumento essencial mas subordinado do momento
maquiaveliano. O essencial deste estava na composio poltica entre a direita
e o centro poltico-partidrio em torno de um projeto de conquista e reconstru-
o do poder de Estado segundo uma tica predominantemente liberal. No fora
assim, como entender que o Congresso Nacional tenha transferido, ainda em
fevereiro de 1994, recursos fiscais importantes dos estados e municpios para a
Unio (com a criao do Fundo Social de Emergncia), para sustentar um pro-
grama de estabilizao a ser implantado pelo ministro da Fazenda e possvel
candidato Presidncia quando todos os partidos disputavam as governanas
estaduais e, portanto, poderiam ser prejudicados pela deciso?
O extraordinrio sucesso do Plano Real, a eleio de Fernando Henrique
Cardoso para a Presidncia j no primeiro turno, a escolha de um Congresso Na-
cional em que a coalizo partidria vitoriosa tinha folgada maioria, a vitria de
aliados polticos do presidente da Repblica nos pleitos para as governanas de
quase todos os estados tudo isso anunciava que, em 1 de janeiro de 1995, assu-
miriam o leme de um Estado, j ancorado numa moeda com boas chances de
manter-se estvel, representantes de um novo sistema de poder hegemnico, pron-
30
tos para completar a tarefa de moldar a sociedade s suas diretrizes.

A nfase dada ao momento maquiaveliano na reconstruo do Es-
tado, complementa e refora o papel cumprido pelo conceito de hegemonia.
Os dois sublinham a insuficincia do conhecimento das estruturas para a ex-
plicao dos processos polticos, especialmente em situaes de crise; uma
classe dominante no se transforma em dirigente a menos que consiga organi-
zar-se e universalize os seus interesses na sociedade; e isso no ocorre a me-
nos que lideranas polticas encontrem uma frmula poltica que permita a
adeso da maioria das foras polticas em presena.
Um bom mapa estrutural permite perceber, por exemplo, que toda a
janela de oportunidade tem seu preo. Assim, a volta das aplicaes de capital
estrangeiro ao pas permitiu acumular reservas em divisas que puderam ser apro-
veitadas para ancorar o Real, mas a estabilidade da nova moeda ficou na depen-
dncia de sua recriao constante e, portanto, em parte, da boa vontade do siste-
ma financeiro internacional e das empresas multinacionais. Um mapa desse tipo
insuficiente, porm, porque no permite deduzir de forma fundamentada, por exem-
plo, que meios sero escolhidos para a recriao das reservas necessrias estabi-
lidade monetria, escolha essa que afeta o grau e a forma da referida dependncia.
A menos, claro, que se acredite que s h uma maneira de faz-lo. Mas isso seria
cair no discurso oficial que tende a justificar suas escolhas como inevitveis15.
Liberalismo, Estabilizao e Desenvolvimento
Mesmo do ngulo especfico que se explora aqui, no h forma

simples de caracterizar o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso.
De uma perspectiva econmica e sciopoltica, sua gesto forma uma unidade 15
Encontram-se na p. 126
que cobre um perodo superior ao do mandato oficial. Comea de fato no do artigo de Nobre &
Freire (1998) timas
lanamento do Plano Real, antes pois da posse oficial do Presidente, e termina observaes sobre a
j no seu segundo governo, no dia 15 de janeiro de 1999, quando se alterou produo oficial do
inevitvel.
radicalmente o regime cambial do pas. 16
A estratgia de apro-
Durante todo este perodo, o governo Cardoso buscou com perseveran- fundar o Mercosul in-
a cumprir o propsito de liquidar os remanescentes da Era Vargas, pautando-se dica quo moderado
era o liberalismo que
por um iderio multifacetado, mas que tinha no liberalismo econmico sua carac- perpassava o novo
terstica mais forte. Salvo engano, o ncleo dessa perspectiva pode ser resumido bloco hegemnico.
neste pequeno conjunto de proposies: o Estado no cumpriria funes empresa- Pelo menos desde
1993, o Mercosul dei-
riais, que seriam transferidas para a iniciativa privada; suas finanas deveriam ser xou de ser visto ape-
equilibradas e os estmulos diretos dados s empresas privadas seriam nas como bloco co-
parcimoniosos; no poderia mais sustentar privilgios para categorias de funcio- mercial. Desde ento
o Brasil buscou inte-
nrios; em lugar das funes empresariais, deveria desenvolver mais intensamen- grar-se regionalmente
te polticas sociais; e o pas teria que ampliar sua integrao com o exterior, mas tambm do ponto de
vista energtico e in-
com prioridade para o aprofundamento e expanso do Mercosul16. dustrial. Alm disso, a
Este iderio liberal bsico materializou-se em iniciativas que mudaram poltica brasileira
institucional e patrimonialmente a relao entre Estado e mercado. Seu alvo cen- tem como horizonte a
integrao da Amrica
tral foi quebrar alguns dos alicerces legais do Estado nacional-desenvolvimentista, do Sul. Cf., a respeito,
parte dos quais fora constitucionalizado em 1988. Ou seja, visaram reduzir a par- Sallum Jr. (1997).
31
ticipao estatal nas atividades econmicas e dar tratamento igual s empresas de

capital nacional e estrangeiro. O governo Cardoso conseguiu isso atravs da apro-
vao quase integral de projetos de reforma constitucional e infra-constitucional
que submeteu ao Congresso Nacional. Os mais relevantes foram: a) o fim da dis-
criminao constitucional em relao a empresas de capital estrangeiro; b) a trans-
ferncia para a Unio do monoplio da explorao, refino e transporte de petrleo
e gs, antes detido pela PETROBRS, que se tornou concessionria do Estado
(com pequenas regalias em relao a outras concessionrias privadas); c) a autori-
zao para o Estado conceder o direito de explorao de todos os servios de
telecomunicaes (telefone fixo e mvel, explorao de satlites, etc.) a empresas
privadas (antes empresas pblicas tinham o monoplio das concesses).
Alm de desencadear este conjunto de reformas constitucionais, o go-
verno Fernando Henrique estimulou fortemente o Congresso a aprovar lei com-
plementar regulando as concesses de servios pblicos para a iniciativa privada,
j autorizadas pela Constituio (eletricidade, rodovias, ferrovias, etc.), conseguiu
a aprovao de uma lei de proteo propriedade industrial e aos direitos autorais
nos moldes recomendados pelo GATT e preservou o programa de abertura comer-
cial que j havia sido implementado. Sustentado pela legislao que permitia e
regulava a venda de empresas estatais desde o perodo Collor e pelas reformas
constitucionais promovidas desde 1995, executou um enorme programa de
privatizaes e de venda de concesses tanto no mbito federal como no estadual.
Este conjunto de iniciativas parece ter materializado o cdigo comum
do novo bloco hegemnico grande maioria dos parlamentares, burocratas e
dirigentes do Executivo, empresariado de todos os segmentos, mdia, etc. com
larga penetrao na classe mdia e em parte do sindicalismo urbano e na massa
da populao. Com efeito, as medidas legislativas foram aprovadas com facili-
dade pelo Congresso Nacional, apesar da oposio da minoria de esquerda
posicionada atrs das bandeiras da defesa do patrimnio pblico e da econo-
mia nacional. E as privatizaes e vendas de concesses foram realizadas com
grande sucesso e apoio popular, a despeito das escaramuas jurdicas promovi-
das pelas organizaes de esquerda e seus simpatizantes.
Contudo, para alm do cdigo que dava um mnimo de unidade de
crena e propsito ao novo bloco poltico hegemnico, houve fortes polariza-
es no seu interior, polarizaes que se materializaram em uma disputa in-
terna sempre renovada em torno da poltica econmica e em certa duplicidade
e hibridismo das prprias aes do Estado em relao economia.
O exame destas disputas poltico-ideolgicas no interior do novo
bloco poltico hegemnico e das aes do governo torna perceptvel a existn-
cia de uma polarizao bsica entre duas verses distintas de liberalismo
uma mais doutrinria e fundamentalista, o neoliberalismo e outra, que absor-
ve parte da tradio anterior, o liberal-desenvolvimentismo. A primeira ver-
so foi sem dvida a predominante, orientando de modo consistente o ncleo
duro da poltica econmica governamental. A segunda verso de liberalismo
no teve a consistncia da primeira, no se materializou em texto programtico
e nem chegou a orientar sistematicamente a ao governamental (cf. Sallum
32
Jr., 1998, p. 63-115; p.157-199)17. Mas pode ser reconstruda a partir do de-
bate pblico, de conceitos esparsos aparecidos em documentos oficiais e do
17
No texto citado, ca-
esprito de iniciativas governamentais surgidas em reao a certas conse- racterizo o liberal-
qncias sociais e econmicas supostamente negativas da ortodoxia liberal. desenvolvimentismo
Para a corrente neoliberal dominante a prioridade era a estabilizao de forma diversa, co-
mo uma estratgia em
rpida dos preos por meio das seguintes medidas complementares: a) manu- construo. O texto foi
teno do cmbio sobrevalorizado frente ao dlar e outras moedas18, de forma a escrito em julho de
estabilizar os preos internos e pression-los para baixo pelo estmulo concor- 1997 e havia sinais que
permitiam essa inter-
rncia derivada do barateamento das importaes; b) preservao e, se possvel, pretao do processo.
ampliao, da abertura comercial para reforar o papel do cmbio apreciado 18
A sobrevalorizao
na reduo dos preos das importaes; c) o barateamento das divisas e a aber- cambial no ineren-
te perspectiva neo-
tura comercial permitiriam a renovao rpida do parque industrial instalado e liberal. Pelo contr-
maior competitividade nas exportaes; d) poltica de juros altos, tanto para rio, esta orienta-se por
um cmbio de mer-
atrair capital estrangeiro que mantivesse um bom nvel de reservas cambiais e cado. A verso abra-
financiasse o dficit nas transaes do Brasil com o exterior, como para reduzir sileirada de neoli-
o nvel de atividade econmica interna evitando assim que o crescimento das beralismo, que domi-
nou a poltica econ-
importaes provocasse maior desequilbrio nas contas externas; e) realizao mica, via na sobre-
de um ajuste fiscal progressivo, de mdio prazo, baseado na recuperao da valorizao um meio
carga tributria, no controle progressivo de gastos pblicos e em reformas es- eficaz de obrigar as
empresas nacionais a
truturais (previdncia, administrativa e tributria) que equilibrassem em defi- buscar rapidamente
nitivo as contas pblicas; f) no oferecer estmulos diretos atividades econ- padres internacio-
nais de eficincia sob
micas especficas, o que significa condenar as polticas industriais setoriais e, pena de sarem do
quando muito, permitir estmulos horizontais atividade econmica exporta- mercado. Esta verso
es, pequenas empresas, etc., devendo o Estado concentrar-se na preservao fundamentalista no
sentido de que se cons-
da concorrncia, atravs da regulao e fiscalizao das atividades produtivas, titui numa poltica de
principalmente dos servios pblicos (mas no estatais)19. converso forada dos
Entre o lanamento do Plano Real e maro de 1995, essa perspectiva que no se enqua-
dram. Sobre o neoli-
fundamentalista dominou plenamente a poltica econmica. Deixou-se o real va- beralismo, cf. Unger
lorizar at quase 0,80 por dlar, estancando de forma dramtica a inflao, o que (1998). A respeito da
apreciao cambial e
aumentou extraordinariamente a renda disponvel e a demanda das camadas mais sua quantificao, cf.
pobres da populao. Com isso, apesar dos juros altos, a economia que j vinha Schwartsman (1999).
19
aquecida desde o comeo do governo Itamar Franco apresentou um boom extra- Essa perspectiva neo-
liberal teve como re-
ordinrio, amplificando a demanda por importaes e tornando-se um desaguadouro presentantes poltico-
mais fcil para produtos usualmente exportados. Ademais, com o objetivo decla- intelectuais caracters-
rado de evitar que a demanda maior resultasse em acrscimos de preos, decidiu- ticos: no governo, o ex-
presidente do Banco
se em agosto-setembro reduzir as tarifas alfandegrias em relao aos pases do Central, Gustavo Fran-
Mercosul, antecipando a tarifa externa comum, a ser implantada apenas em janei- co, o ex-secretrio de
ro de 1995. Isso tudo levou reverso dos saldos no comrcio exterior brasileiro, Poltica Econmica
Winston Fritsch e o
positivos desde 1987. J em novembro de 1994 os dficits comerciais comearam ministro da Fazenda
a aparecer, chegando em dezembro a mais de 1 bilho de dlares. Pedro Malan; fora do
governo, suas expres-
Do ngulo do fundamentalismo liberal, o desequilbrio externo no ses mais notrias fo-
constitua grande problema. Como o essencial era chegar o mais rapidamente ram alguns economis-
estabilidade dos preos, era preciso manter apreciada a taxa de cmbio por tas da PUC-Rio, den-
tre os quais Rogrio
um longo perodo e reduzir, com importaes, o poder dos oligoplios indus- Werneck e Marcelo de
triais fixarem preos. Eventuais dficits no comrcio e nos servios com o Paiva Abreu.
33
exterior poderiam ser cobertos pelas reservas de divisas disponveis e pelo

afluxo de capitais externos. Acreditava-se que o ambiente de estabilidade cri-
ado pelo Plano Real e taxas elevadas de juros atrairiam parte da enorme mas-
sa de capitais disponveis no mercado mundial. E que, aos poucos, o sistema
econmico se ajustaria em bases mais produtivas, de forma a ter uma insero
mais equilibrada no mercado mundial, o que reduziria a necessidade de pou-
pana externa para fechar o balano de pagamentos.
Obviamente, constitui pressuposto dessa poltica neoliberal de es-
tabilizao uma viso extremamente otimista do mercado financeiro mun-
dial e da rapidez com que o ajuste fiscal se tornaria a nova ncora do real,
em lugar do dlar.
A crise mexicana de dezembro de 1994 sinalizou os riscos implcitos
na adoo de uma poltica macroeconmica orientada pelo fundamentalismo libe-
ral. Quer dizer: dependendo das circunstncias internacionais, um desequilbrio
acentuado da balana comercial e de servios poderia encontrar dificuldades de
ser financiado por capitais externos. No caso em pauta, as reservas internacionais
caram de mais de 41 bilhes de dlares, em outubro de 1994, para 31,4 bilhes
em junho de 1995, tendo-se reduzido 1,2 bilhes apenas entre fevereiro e maro.
Alm disso, a enorme apreciao cambial apontou para a possibili-
20
Em maro de 1995, o dade de desindustrializao parcial do pas pois, para as multinacionais de
Banco Central criou alguns setores (como as do setor automotivo), importar foi se tornando mais
um sistema de bandas
tetos mximo e m-
vantajoso do que produzir internamente, e porque ficou cada vez mais difcil
nimo de variao para as empresas locais competir com os importados sem aumentar as com-
cambial, provocando pras de matrias primas e componentes no Exterior.
uma desvalorizao do
real em relao ao d- Frente s conseqncias real ou potencialmente negativas do
lar de 6,0 %. A partir fundamentalismo liberal, desde maro de 1995 at o final de 1998, o governo
da e ao longo de 1996 passou a tomar medidas compensatrias, tais como: criao do sistema de ban-
o BC promoveu mini-
desvalorizaes cam- das cambiais mveis, desvalorizao nominal e depois real, embora suave, do
biais seguindo aproxi- cmbio20, aumento de tarifas alfandegrias para alguns produtos industriais,
madamente a variao
dos preos do atacado.
poltica industrial para o setor automotivo, ampliao extraordinria do volume
Desde o final de 1996, de emprstimos pelo sistema do Banco Nacional de Desenvolvimento Econ-
com a perspectiva da mico e Social com taxas especiais de juros (taxas de longo prazo), programao
produo de um dfi-
cit acentuado na balan- de investimentos em parceria com a iniciativa privada para a recuperao da
a comercial, inicia-se infra-estrutura econmica do pas (Programa Brasil em Ao), programas de
um processo de desva- estmulo exportao, seja por iseno de impostos para produtos agrcolas,
lorizao em relao ao
dlar mais intenso do seja por financiamento a juros subsidiados, renegociao das dvidas agrcolas,
que a inflao domsti- programas especiais de financiamento para setores industriais selecionados, de
ca. Todas essas altera-
es, porm, no foram
financiamento para pequenas e mdias empresas e assim por diante.
reconhecidas como po- No cabe aqui analisar cada uma dessas iniciativas, mas a maioria de-
lticas. S a partir da cri- las contribuiu para a preservao e reestruturao do sistema econmico nacional
se asitica, em 1998, o
governo admite que sua e de vrios setores especficos, inclusive tradicionais (como o setor de txteis e de
poltica cambial envol- calados). O que importa que a maioria dessas medidas teve como fonte de
via uma desvalorizao inspirao aquilo que denominamos antes liberal-desenvolvimentismo. Nele, o
real de 7,5 % anuais em
relao moeda norte- velho desenvolvimentismo dos anos 50 a 70 renasce sob predomnio liberal. Nes-
americana. sa verso de liberalismo tambm d-se prioridade estabilizao monetria, mas
34
a urgncia com que ela perseguida aparece condicionada aos efeitos potenciais
destrutivos que as polticas antiinflacionrias ocasionaro no sistema produtivo.
Por isso, combate-se o radicalismo dos fundamentalistas, exigindo-se um cmbio
no apreciado, para evitar dficits na balana de transaes correntes (comercial e
de servios), e juros mais baixos para no desestimular a produo e o investimen-
to. De outra forma: a combinao de cmbio menos valorizado e juros razoveis
no permitiria uma queda to brusca da inflao, mas provocaria menos
desequilbrios da economia domstica em relao ao exterior e, assim, menor de-
pendncia de aportes de capitais estrangeiros para equilibrar o balano de paga-
mentos. Este desenvolvimentismo continua industrializante, mas seu foco am-
pliou-se para incluir as atividades produtivas em geral, desde a agricultura at os
servios. Alm disso, os seus partidrios no aspiram, como desejavam seus
antecessores dos anos 50, construir no pas um sistema industrial integrado. Aspi-
ram, sim, que a produo local tenha uma participao significativa no sistema
econmico mundial. No entanto, esse desenvolvimentismo limitado pelo molde
liberal apenas v com bons olhos formas bem delimitadas de interveno do Esta-
do no sistema produtivo. Assim, dentro dessa perspectiva, so favorecidas as po-
lticas industriais setoriais, mas desde que limitadas no tempo e parcimoniosas nos
subsdios. Tais polticas tero por objetivo no a substituio de importaes a
qualquer preo mas o aumento da competitividade setorial e, quando muito, o
adensamento das cadeias produtivas para desenvolver no pas o mximo poss-
vel de atividades econmicas com padro internacional de produtividade21.
No obstante certa flexibilizao da poltica cambial e a adoo
paulatina de medidas compensatrias sob a inspirao liberal-desen-
volvimentista, o fundamentalismo liberal continuou sendo o eixo da poltica
econmica. Quer dizer, embora o ajuste fiscal definitivo fosse sendo sem-
pre postergado ao longo do governo FHC (em funo das dificuldades e inte-
resses polticos imediatos do governo federal), valorizao cambial e juros 21
Dentro do governo in-
elevados foram convertidos em instrumentos permanentes de estabilizao. cluem-se nesta pers-
pectiva, dentre outros,
Este conjunto de polticas e/ou de ausncia de polticas governa- o ministros Jos Ser-
mentais provocou uma distribuio de recursos econmicos que alterou deci- ra, Luiz Carlos Men-
sivamente, em relao ao passado, as posies relativas dos vrios segmentos dona de Barros e
Luiz Carlos Bresser
socioeconmicos que esto na base do novo bloco hegemnico22. o que se Pereira e o Secretrio
ver esquematicamente na seqncia. de Poltica Econmica
Em primeiro lugar, o predomnio neoliberal na poltica macro- e, depois, da CAMEX,
Jos Roberto Men-
econmica fragilizou dramaticamente a economia nacional em relao ao sis- dona de Barros. Fora
tema financeiro mundial. certo que a poltica macroeconmica no produziu do governo alinham-
o resultado sozinha. Somaram-se a ela, para desequilibrar as trocas da econo- se uma enorme quan-
tidade de economis-
mia com o exterior, os muitos anos de relativa estagnao econmica e insta- tas, tendo frente
bilidade monetria e a abertura comercial. De qualquer modo, esse desequilbrio Antnio Delfim Neto,
jornalistas econmi-
crnico ampliou o grau de dependncia da economia nacional em relao ao cos, como Luiz Nassif
sistema financeiro mundial pois ela passou a demandar volumoso ingresso e Celso Pinto, etc.
22
lquido de capitais estrangeiros para equilibrar o Balano de Pagamentos. Produzem-se efeitos
tambm sobre os domi-
Vejamos isso mais de perto. Em situaes em que as relaes entre nados, mas no pode-
uma economia nacional e o sistema financeiro mundial so normais, o grau de mos tratar disso aqui.
35
fragilidade financeira externa se altera conforme forem as necessidades que a

economia considerada tenha de recorrer ao mercado financeiro internacional
para cobrir seu dficit externo corrente e as dvidas que esto vencendo23.
Quanto mais ela tem de obter recursos externos para equilibrar suas contas,
mais uma mudana nas condies do mercado internacional de capitais torna-
se capaz de afetar os fluxos de financiamento para o pas, sujeitando a moeda
nacional ao perigo de eventuais ataques especulativos tendentes a desvaloriz-
la. O grfico abaixo indica a evoluo da fragilidade financeira externa brasi-
leira entre 1992 e 1997, cotejando-a com a curva que mostra o comportamen-
to negativo da balana comercial no mesmo perodo24.
saldo comercial ndice de
(U$ 1,000.00) fragilizao
5000 1,2
4000
3000 1
2000 0,8
1000
0 0,6
-1000
-2000 0,4
-3000 0,2
-4000
-5000 0
Fragilidade Financeira
e
IV/92
IV/93
IV/94
IV/95
IV/96
IV/97
III/92
III/93
III/94
III/95
III/96
III/97
str
II/92
II/93
II/94
II/95
II/96
II/97
I/92
I/93
I/94
I/95
I/96
I/97
Externa e Saldo da
me
Balana Comercial tri
BC IFE
23
O conceito de fragili- A crise mexicana do fim de 1994, a crise asitica de 1997 e a morat-
dade financeira origi- ria da Rssia, de agosto de 1998, deram lugar a ataques especulativos do tipo
na-se em H. Minsky
tendo sido reelabo- mencionado. Em todas as situaes crticas, o Brasil perdeu grande quantidade
rado e adaptado para de reservas internacionais e o governo reagiu de forma similar: manteve a esta-
a economia brasileira
por Paula & Alves Jr.
bilidade da moeda, elevando drasticamente os juros para preservar reservas,
(1999, p. 79). para restringir a atividade econmica interna e o desequilbrio externo25.
24
No artigo antes citado verdade que, em funo dos choques externos, se adotaram cada
encontra-se anlise eco-
nmica da evoluo da vez mais enfaticamente as polticas compensatrias antes mencionadas, in-
fragilidade durante o clusive uma leve desvalorizao real da taxa cambial. Mas elas no foram
Plano Real e tambm suficientes para contrabalanar a fragilidade financeira externa, especialmen-
explicaes quanto aos
clculos dos ndices a te medida que a situao internacional tornou-se bem mais instvel do que
partir dos dados do Ba- na poca do lanamento do Plano Real. O resultado conhecido: crises suces-
lano de Pagamentos do sivas at o ataque final contra o real, j no incio do segundo mandato de
Banco Central.
25
A poltica de desa- Fernando Henrique Cardoso, que acabou provocando a mudana completa do
quecimento adotada regime de cmbio (para cmbio flutuante) e a conseqente desvalorizao do
depois da crise mexica-
na provocou, segundo o
real em cerca de 50% at o fim de janeiro de 1999.
CNI, um ano de redu- Em segundo lugar, a estratgia de estabilizao privilegiou a esfera
o dos ndices de financeira vis-a-vis as atividades de produo/comercializao de bens e servios.
produo industrial
(abril de 1995 a mar- Assim, apesar da reduo do peso das instituies financeiras no PIB, as polticas
o de 1996), sendo que monetria e cambial tm funcionado permanentemente como bombas de suco
36
de rendimentos dos segmentos econmicos da rbita real e do Estado para o con-

junto dos detentores de ttulos financeiros, tanto estrangeiros como locais.
Dentro desse quadro geral, sublinhe-se que a poltica de conteno
permanente das atividades econmicas traduziu-se em baixas taxas de cresci-
mento do produto e, a partir de 1997, em altos ndices de desemprego26. Desta
forma, embora a estabilizao da moeda tenha provocado, de incio, ganhos
reais para as camadas assalariadas menos privilegiadas, a continuidade da entre agosto de 95 a
poltica de cmbio apreciado e juros altos vem produzindo, desde 1996, uma maro de 96 os ndices
caram abaixo de zero.
regresso naquele processo e uma acentuada transferncia de renda para os A partir de abril desse
detentores de haveres financeiros. ano notou-se uma recu-
Outro ponto a sublinhar que a perpetuao das polticas cambial perao ainda hesitan-
te das atividades indus-
e monetria como substitutivo do ajuste fiscal acabou por elevar sistematica- triais. No primeiro se-
mente o endividamento pblico, principalmente em relao a credores inter- mestre de 97 houve re-
cuperao ntida, o que
nos27, de tal forma que no ltimo ano do primeiro governo Cardoso o paga- levou a um dficit gran-
mento de juros passou a ser o principal fator explicativo do crescimento do de na balana de co-
dficit pblico, maior que o dficit da previdncia pblica e privada (cf. mrcio exterior daque-
le ano. Com a exploso
Schwartsman, 1999, p. 20-21). Isso significa que, mesmo quando alterados da crise asitica no fim
os parmetros bsicos da poltica econmica, a dvida pblica demandar que de 97 o Banco Central
continue a haver transferncias muito elevadas de recursos do conjunto da voltou a elevar dras-
ticamente os juros,
sociedade para o Estado, de modo que este possa satisfazer os seus credores. desaquecendo nova-
Sublinhe-se que, caso houvesse predominado na poltica econmi- mente as atividades
econmicas.
ca a ala liberal-desenvolvimentista do bloco hegemnico, o impacto sobre as 26
Segundo o IBGE, no
fraes socioeconmicas teria sido completamente distinto. muito provvel perodo ps-REAL
que a inflao no tivesse cado to drasticamente, mas em compensao no (de 01/07/1994 em di-
ante) as taxas de cres-
teriam sido to privilegiados os rendimentos financeiros vis-a-vis os deriva- cimento do PIB e as
dos das atividades produtivas e do trabalho. Por isso, h que reexaminar inter- taxas mdias anuais
pretaes que vem o governo FHC como expresso da conquista do poder de desemprego aber-
to (30 dias) foram,
poltico pela burguesia paulista ou que afirmam que, desde as eleies de respectivamente, de
1994, os paulistas estariam no poder28. Vale lembrar que o empresariado 7,81% e 4,84% em
94-95, de 0,45% e
industrial paulista manifestou-se vrias vezes contra a poltica econmica do 5,75% em 95-96, de
governo Fernando Henrique e que esta foi comandada por economistas oriun- 5,39% e 5,77% em
dos da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e sintonizada com a 96-97, de 1,41% e
7,37% em 97-98 e de
ortodoxia liberal l dominante. Com efeito, a argumentao desenvolvida at 0,67% e 8,32% em
aqui, sublinha que, ao invs de manter afinidades com a burguesia paulista ou 98-99. As taxas de
mesmo uma modernidade abstrata de mercado representada pelos paulistas, o crescimento do PIB
partem da base zero.
governo Fernando Henrique tendeu a se sintonizar com as orientaes daqui- As taxas mdias anu-
lo que Chesnais denomina capitalismo mundial financeirizado (cf. Chesnais, ais de desemprego fo-
1998a; 1998b). E o fez, apesar da resistncia que havia dentro do governo, ram cedidas gentilmen-
te por Alvaro Comin.
fora dele mas no interior do novo bloco hegemnico e no conjunto das foras 27
Entre dezembro de
polticas contrrias ao novo bloco hegemnico. 1994 e julho de 1998 a
Dvida Lquida Total
Em terceiro lugar, o Estado reorientou suas polticas em relao aos do setor pblico passou
setores socioeconmicos. O mais importante e mais bvio: as empresas estatais de 28,1% para 38,6%
deixaram de ser os pilares da poltica estatal. No s elas vm sendo privatizadas do PIB (36,3% apenas
para os credores inter-
com rapidez, mas setores que antes eram atendidos por servios da administra- nos) (cf. Schwartsman,
o direta tm sido entregues ao cuidado de empresas privadas. O exemplo mais 1999, p. 21).
37
gritante aqui o das estradas de rodagem, cuja manuteno ou construo tem

sido concedida a empresas privadas em troca da explorao dos servios que
prestam pedgio e arrendamento dos terrenos pblicos que as margeiam. Esta
reduo das funes empresariais do Estado no eliminou mas tem transforma-
do profundamente o intervencionismo estatal. Ele vem expandindo suas fun-
es normativas e de controle seguindo o modelo da agncia reguladora de
telecomunicaes (Anatel) e preserva grande parte da sua capacidade de mol-
dar as atividades econmicas por meio das compras de bens e servios.
A empresa privada nacional tambm deixou de ser o foco privile-
giado das polticas do Estado. Se o Estado conserva o seu vis industrializante,
como se viu, at agora no h indicao nem de inteno governamental nem
de reivindicao empresarial de desenvolver uma indstria propriamente na-
cional. Pelo contrrio, alm das empresas estrangeiras terem sido equiparadas
constitucionalmente s nacionais, a orientao bsica do Estado tem sido a de
atrair ao mximo os investimentos estrangeiros e promover sua associao
com empresas nacionais. Entre as associaes empresariais a reivindicao
no privilegiar as empresas nacionais mas reduzir as suas desvantagens com-
petitivas, pela equalizao das condies tributrias, de juros, de infra-es-
trutura, etc. de que dispem as estrangeiras.
Mesmo o sistema de financiamento estatal foi moldado por esta
orientao, no mnimo equalizadora. Na verdade, esta mudana teve incio
no governo Collor. J ento o BNDES foi autorizado a financiar empresas
estrangeiras desde que captasse recursos externos e, com autorizao da Pre-
sidncia de Repblica, mesmo sem este tipo de recursos. Quando o governo
tratava de tornar atraente o setor de telecomunicaes para investimentos es-
trangeiros, em 1997, a Presidncia da Repblica, atravs de medida provis-
ria, autorizou emprstimos dos bancos oficiais a empresas de capital estran-
geiro em setores considerados prioritrios, como o de telecomunicaes, inde-
pendentemente da fonte de recursos.
O governo FHC fez, no entanto, mais do que equalizar as condi-
es entre empresas estrangeiras e nacionais. A poltica de estabilizao (ju-
28
Refiro-me aqui, res- ros altos/cmbio apreciado) por si s desvalorizou as empresas locais porque
pectivamente, aos
sob outros aspectos
contribuiu para descapitaliz-las e favoreceu as empresas multinacionais, na
excelentes trabalhos medida em que dispem de alternativas de financiamento fora do Brasil, alm
de Viana (1995) e de de outras vantagens que o tamanho e a presena em vrios mercados lhes do.
Barboza Filho (1995).
29
O indicador mais geral Alm disso, o Estado (nos nveis federal e estadual) procurou atrair sistemati-
desta mudana o camente empresas multinacionais para dois setores-chave da indstria, o
crescimento muito len- automotivo e o de telecomunicaes, no s modulando a legislao tributria
to do peso dos investi-
mentos no PIB compa- e o sistema de financiamento mas tambm atravs de convites e outras ini-
rado com o aumento ciativas destinadas a vender o Brasil como destino prioritrio de investi-
extraordinrio dos in-
vestimentos diretos es-
mentos para o capital estrangeiro. Este conjunto de incentivos implcitos e
trangeiros no pas (o explcitos certamente contribuiu para o substancial aumento verificado na
Brasil tornou-se o se- participao nos principais mercados das empresas de capital estrangeiro vis-
gundo destino mais im-
portante entre os pases a-vis s de capital nacional29.
emergentes). Ademais, desapareceu ou quase a prioridade que o nacional-
38
desenvolvimentismo dava indstria. No mbito do BNDES, principal agente

financeiro da industrializao do pas, foi notvel a diversificao setorial das
empresas atendidas. Alm da indstria, passou-se tambm a financiar atividades
comerciais (centros de compras), tursticas (parques de diverso), agrcolas, etc.
Em contrapartida, a agricultura empresarial ganhou uma inusitada
preeminncia na gesto econmica do governo Fernando Henrique. Alm de
medidas que beneficiaram diretamente o setor30, as autoridades governamen- 30
Foram renegociadas as
tais deram-se conta de que a agricultura brasileira nas novas circunstncias, dvidas dos agriculto-
res deu-se carncia,
de concorrncia internacional mais aberta tem uma grande capacidade de os prazos foram alon-
competio, mesmo sob condies adversas (infra-estrutura, financiamento e gados e os juros redu-
cmbio). Por isso, o setor tornou-se objeto de especial preocupao do gover- zidos. Com isso, abriu-
se a oportunidade para
no tambm no plano internacional. A partir de 1996 e, especialmente, em novos investimentos.
1997 por ocasio das discusses sobre a Associao de Livre Comrcio das Foi criada uma linha de
crdito muito favore-
Amricas (ALCA) e sobre um acordo de livre comrcio com a Unio Euro- cido para a agricultura
pia as questes agrcolas e o combate ao protecionismo norte-americano e familiar, o PRONAF.
europeu ganharam posio central na diplomacia brasileira. Os planos de safra pas-
saram a ser divulgados
As mudanas havidas nas diretrizes de exerccio do poder no foram a tempo, antes das de-
to drsticas a ponto de romper um parmetro bsico da aliana nacional- cises de plantio. Foi
desenvolvimentista, a intocabilidade da propriedade agrria. verdade que a reformado o sistema de
seguro agrcola, bene-
prpria estabilizao monetria reduziu drasticamente valor da propriedade ficiando os agricultores
territorial enquanto a fonte de apropriao de riqueza ao desvalorizar a terra em obedientes ao zonea-
mento do Ministrio da
cerca de 45% (em mdia). Mas, alm disso, por iniciativa prpria e por presso Agricultura. Isentou-se
social (do Movimento dos Sem-Terra [MST], Confederaes Nacional dos Tra- de ICMS as exportaes
balhadores na Agricultura [CONTAG] e da Igreja), o governo desenvolveu ao agrcolas e os equipa-
mentos destinados
longo de quatro anos um extenso programa de reforma agrria. Este programa agricultura. Em lugar
envolveu no apenas um grande nmero de desapropriaes e de assentamen- da poltica de preos
tos31. Ademais, promoveu-se um conjunto de reformas institucionais que visa- mnimos, foram criados
instrumentos financei-
vam ampliar a taxao sobre a terra improdutiva e aumentar o poder de inter- ros para aumentar a se-
veno do poder pblico na estrutura fundiria. Modificou-se em 1996 o siste- gurana de comercia-
lizao da safra. Boa
ma de tributao do Imposto Territorial Rural introduzindo-se sobretaxas para parte das obras de infra-
terras improdutivas (a maior delas de 20% do valor da terra improdutiva para estrutura do programa
propriedades com mais de 5000 hectares e menos de 30% de utilizao) e esti- Brasil em Ao des-
tinaram-se a melhorar o
pulou-se que o valor da terra nua seria declarado pelo proprietrio e serviria escoamento dos produ-
como valor mximo para efeitos de desapropriao. Instituiu-se tambm o rito tos agrcolas (cf. Men-
sumrio nas desapropriaes de terras dificultando para os proprietrios de ter- dona de Barros, 1998).
31
No perodo de 1965 a
ras improdutivos o uso de medidas protelatrias. 1984, foram assenta-
No cabe subestimar estas iniciativas. No entanto, os seus efeitos das cerca de 208.889
estiveram longe de corresponder s expectativas iniciais. Em primeiro lu- famlias, as quais re-
ceberam em mdia
gar, a arrecadao do ITR no apresentou alteraes substanciais (o que j 135 ha. Entre 1985 e
seria de esperar pela facilidade com que foi aprovado pela bancada 1994, foram assenta-
das 206.650 famlias,
ruralista) e, em segundo lugar, os assentamentos efetuados concentram-se recebendo em mdia
mais nas regies de ocupao recente do que nas antigas32. Isso indica a 54 ha. Entre 1995 e
grande capacidade de resistncia da velha estrutura agrria e de seus repre- 1997, 193.667 famli-
as receberam 44 ha
sentantes, mesmo quando no contam com o respaldo do poder Executivo e em mdia (cf. Tavares
encontram poucos porta-vozes explcitos. dos Santos, 1998).
39
Estratgia Poltica e Gesto Econmica
A exposio anterior, apesar de tocar apenas em alguns aspectos da

poltica governamental, indica claramente que, ao longo do primeiro mandato
de Fernando Henrique Cardoso, o governo contribuiu para ocorressem enor-
mes mudanas no sistema socioeconmico nacional e nas suas relaes com o
Exterior. Entretanto, apesar dessas alteraes e/ou por causa delas, alguns
dos seus principais alvos originais no foram atingidos.
Com efeito, passados quase cinco anos desde o lanamento do Pla-
no Real, o governo Cardoso no conseguiu produzir contas pblicas estrutu-
ralmente equilibradas, que pudessem ancorar a moeda nacional em lugar do
dlar. Colheu esse resultado sem desvio significativo em relao ao
32
A repartio por gran- neoliberalismo abrasileirado que, desde o Plano Real, dominou a adminis-
des regies, entre 1988
e 1997, mostra uma
trao da poltica monetria e cambial, mesmo que alguns dos seus custos se
concentrao de fam- tornassem cada vez mais evidentes crescimento medocre, privilegiamento
lias assentadas no Nor- dos rendimentos financeiros, desnacionalizao da economia, intercmbio cro-
te (38%) e no Nordes-
te (36%), totalizando nicamente deficitrio com o Exterior e, por fim, alto desemprego. O eixo da
74% dos assentamen- poltica macroeconmica foi mantido, mesmo em meio instabilidade finan-
tos no Brasil. Este pa- ceira mundial reinante de 1997 em diante, at que o governo viu-se na contin-
dro se mantm nos l-
timos trs anos (1995- gncia de romper o prprio regime cambial vigente apesar do respaldo que
1997), pois embora o tinha do FMI e dos pases do G 7 como ltimo recurso contra o ataque
Nordeste passe a lide-
rar o processo, com
especulativo (fuga de divisas) ocorrido na virada dos anos 1998/199933.
40% das famlias as- Como explicar a insistncia nessa poltica macroeconmica se, pelo
sentadas, o Norte, com menos desde meados de 199634, j era sabido com bastante segurana que
32% e o Centro-Oeste,
com 19%, totalizam 51 dificilmente se chegaria ao fim do governo Fernando Henrique com finanas
% das famlias assen- pblicas estruturalmente equilibradas? De fato, a expectativa de demora era
tadas (cf. Tavares dos to grande que, nesta poca, j se ensaiava justificar a necessidade de reelei-
Santos, 1998).
33
Depois da quebra do o do presidente da Repblica justamente para que se pudesse ter tempo de
regime cambial e da completar as reformas estruturais. Qual a razo, ento, de o governo optar
introduo do cmbio
flutuante, a estabili-
reiteradamente por uma poltica econmica tendente a produzir custos sociais
dade tem sido man- internos e de riscos financeiros externos muito maiores do que uma alternati-
tida graas a um ajus- va de tipo liberal-desenvolvimentista?
te-fiscal-conjuntural-
e-repressivo e pol- No creio que se encontre uma resposta convincente para essas ques-
tica monetria. tes na discusso econmica das alternativas que se apresentavam. Mesmo
34
Em 17 de julho de que o debate econmico tenha sido, e seja, essencial para identificar as impli-
1996, um ano e meio
depois de comear a caes socioeconmicas provveis das opes governamentais, minha hip-
tramitar o projeto de tese que a escolha feita em prol do fundamentalismo liberal tem uma expli-
reforma da previdn- cao principalmente poltica. Certamente, no foi uma escolha simples, to-
cia, chave do ajuste
fiscal, o governo so- mada de uma vez por todas. A questo apresentou-se vrias vezes durante o
freu vrias derrotas im- mandato de FHC e mesmo antes dele (quando da crise mexicana, por exem-
portantes na Cmara
dos Deputados quando
plo). Infelizmente no h condies, nos limites deste artigo, de examinar o
da votao do projeto problema nas conjunturas que se apresentou. Tentar-se-, de todo modo, iden-
em 2 turno. A ponto de tificar os principais parmetros das decises polticas tomadas.
se dar ao senador Beni
Veras a misso de re- Creio que a hiptese mais consistente para explicar a opo gover-
comp-lo no Senado, namental bastante simples: a manuteno do fundamentalismo neoliberal
40
foi interpretado pela Presidncia da Repblica como um meio decisivo para

assegurar o necessrio controle sobre o sistema poltico, tendo em vista reali-
zar a pesadssima agenda de reformas institucionais que constitua o ncleo
duro do programa do governo.
Explico-me. O objetivo central do programa de governo de Fernando
Henrique era preservar a estabilidade monetria e mudar o padro de desen-
volvimento brasileiro, superando a Era Vargas, que nas palavras do Presi-
dente ainda atravanca o presente e retarda o avano da sociedade. J que
ela fora parcialmente constitucionalizada em 1988, o cerne do programa do
novo governo consistia em um conjunto de projetos destinados a reformar
parte da Constituio e alterar leis infra-constitucionais que materializavam
institucionalmente o remanescente do varguismo.
Como as reformas constitucionais programadas eram numerosas e para que pudesse reco-
mear do zero na C-
de aprovao muito difcil (uma mudana constitucional exige 3/5 de votos mara. Alm da lentido
nominais em dois turnos de votao em cada uma das casas do Congresso e diluio da reforma
Nacional), o governo dedicou a maior parte das suas energias luta na arena da previdncia, tam-
bm davam motivos
poltico-institucional35. Ora, nessa arena, a coalizo vitoriosa em 1994 con- para pessimismo quan-
tou, desde o seu incio, com uma posio poltica excepcional para realizar to ao ajuste fiscal as
seus propsitos. O pleito resultou no apenas na vitria da candidatura de dificuldades de avan-
ar na reforma admi-
Fernando Henrique Cardoso, mas tambm numa boa maioria no Congresso nistrativa e os grandes
Nacional para a coligao partidria de centro-direita que se articulou em tor- aumentos de despesas
pblicas ocorridas por
no dele (PSDB-PFL-PTB). Alm disso, nos principais estados da Federao reajustes salariais con-
venceram as eleies candidatos a governador aliados do presidente. Ade- cedidos, em 1994, por
mais, a escolha do ministrio permitiu ao presidente eleito consolidar sua Itamar Franco e vrios
governadores de Estado
maioria parlamentar, incorporando coalizo original o maior partido brasi- em final de mandato.
leiro, o PMDB, cujo candidato Presidncia havia sido fragorosamente der- 35
Distinguem-se aqui
rotado. Em boa parte das votaes, alm disso, a coligao governista podia trs arenas de disputa
do poder, segundo os
contar com a maioria dos votos do PPB, partido situado direita da aliana diferentes tipos de re-
governista. Em contrapartida, as foras de esquerda marcadas pelo naciona- cursos polticos utiliza-
dos: a arena institu-
lismo e pelo estatismo, orientadas para a reconstruo do projeto nacional- cional onde os atores
desenvolvimentista numa verso favorvel incorporao das massas popu- usam os recursos deri-
lares conseguiram obter s uma presena frgil no mundo poltico oficial, vados das posies
institucionais que ocu-
cerca de1/5 das cadeiras da Cmara dos Deputados e menos ainda do Senado. pam; a arena da influ-
Elegeram alguns governadores, mas estes acabaram mostrando-se favorveis ncia, em que os ato-
ao projeto de reforma do Estado defendido por Cardoso. Em suma, na arena res competem entre si
usando como recursos
institucional, a coligao poltico-partidria afinada com a orientao poltica sua capacidade de con-
do presidente da Repblica, alm de dominar o Executivo federal, dominava vencimento (espao na
claramente o Legislativo e tinha grande presena na Federao. mdia, lideranas lo-
cais, etc.); e a arena de
Contudo, uma afinidade de orientao poltico-ideolgica entre coero, em que os ato-
Executivo e sua base parlamentar no costuma converter-se automaticamente res polticos usam mei-
os fsicos para conse-
em votos favorveis s propostas governamentais. No sistema poltico brasi- guir seus objetivos (gre-
leiro, essa converso est usualmente associada, tanto distribuio para a ves, passeatas, lockout,
base parlamentar de recursos polticos especficos, controlados pelo Executi- foras para-militares,
etc.). A distino foi
vo e por seu dispositivo de apoio no Congresso, como ao prestgio polti- proposta em Flanagan
co do governo e do Presidente, isto , aprovao difusa que eles tm da (1973).
41
populao36. Pode-se at dizer sem receio que quanto mais o governo dispe
de prestgio poltico, menos necessidade tem de recorrer distribuio de re-
cursos especficos, no estilo clientelista.
Na arena da influncia, onde Fernando Henrique podia obter parte
desse prestgio poltico para si e para seu programa, sua posio tambm era
muito favorvel. Os rgos de comunicao de massa e a maioria dos forma-
dores de opinio j aderira, h bastante tempo, perspectiva mais liberal e
internacionalizante que orientava o novo bloco hegemnico. Em especial, o
prprio presidente da Repblica era apresentado de forma extraordinariamente
favorvel: intelectual brilhante, com prestgio internacional; poltico afeito ao
dilogo, reformista moderado, moralmente inatacvel; e que, alm de tudo
isso, mostrara a rara capacidade de administrar com muita habilidade, em
meio turbulncia econmica e poltica do governo Itamar Franco, um pro-
36
Argelina C. Figueiredo grama muito bem sucedido de estabilizao. Contudo, a sintonia entre mdia e
e Fernando Limongi governo no algo que se mantm naturalmente, por inrcia; depende, em
tm acentuado em v- parte, do grau em que a massa de consumidores das mdia mostra-se receptiva
rios artigos a fora dos
controle poltico do s polticas governamentais.
Executivo e de seu claro que o domnio governamental numa das arenas serviu como
dispositivo partid- reforo para controlar a outra. Contudo, o mais relevante que tanto na arena
rio sobre a base par-
lamentar no interior do institucional como na de influncia a posio dominante do governo e do pre-
Congresso Nacional. sidente foi sempre alicerada na simpatia da grande maioria da populao,
Eles mostram fora at
na aprovao de mat-
sentimento derivado da estabilidade dos preos obtida com o Plano Real e da
rias impopulares como subseqente melhora temporria das suas condies de vida. Explica-se: ape-
a reforma da previdn- sar de difuso, o prestgio popular tinha possibilidades de se converter, eventu-
cia (cf. Figueiredo &
Limongi, 1998). almente, em formas especficas e variadas de apoio poltico ao governo boa
37
A paralisao que receptividade s suas mensagens ou impermeabilidade opinies contrrias a
entre outras deman- ele, disponibilidade para mobilizar-se em favor dele ou para votar em candi-
das exigia o cumpri-
mento de promessas datos a ele associados e assim por diante.
salariais feitas no pe- Mesmo na arena coercitiva, onde a oposio dispunha de mais re-
rodo Itamar Franco
durou cerca de dois
cursos, o referido sentimento difuso de simpatia popular teve relevncia. Ele
meses. Ela tornou-se dificultou as mobilizaes contrrias ao governo e facilitou o combate polti-
muito impopular por- co s organizaes de oposio que conseguiam ultrapassar aquela barreira.
que, alm da reivindi-
cao de aumento de Sublinhe-se, entretanto, que na arena coercitiva o efeito
salrios ter sido estig- desmobilizador do prestgio popular difuso proveniente da estabilizao teve
matizada pelo discur- apenas um papel suplementar. A prpria estabilizao quebrou o padro cos-
so oficial como exa-
gerada e perigosa tumeiro de luta distributiva, quer dizer, o estilo de mobilizao e luta desen-
para o Plano Real, volvido pelas organizaes de assalariados para enfrentar o regime de infla-
ocasionou falta de gs
de cozinha e de com-
o alta e indexada. Com isso, os resultados das mobilizaes e paralisaes
bustveis. Essa impo- tornaram-se mais incertos e as reivindicaes mais difceis de obter.
pularidade abalou a Ademais, o governo tratou de reduzir ao mnimo as possibilidades
unidade do movimen-
to e facilitou sua der- da oposio operar na arena coercitiva, tentando derrotar politicamente a Cen-
rota para o governo, tral nica dos Trabalhadores. Para isso adotou, j no primeiro semestre de
cuja posio teve o 1995, uma posio no-negociadora e legalista para vencer a greve dos sindi-
suporte do Judicirio,
que caracterizou a catos de petroleiros37. Esperava quebrar, assim, a espinha dorsal do sindicalismo
greve como ilegal. de oposio e debilitar um dos principais cones do estatismo e do nacionalis-
42
mo. provvel que tenha tido sucesso e que se possa atribuir derrota dos
petroleiros algo da debilidade apresentada pelo movimento sindical ao longo
do governo Fernando Henrique.
A propsito da arena coercitiva, cabem duas pequenas mas impor-
tantes digresses. Em primeiro lugar, o governo Fernando Henrique no fez
esforo para obter a contribuio positiva de organizaes societrias para a
execuo de seu programa. Quer dizer, no apenas procurou desmobilizar a
oposio mas desprezou a mobilizao social em seu favor. Quase sempre
procurou aprisionar a poltica nas arenas institucional e de influncia38, iso-
lando a poltica da sociedade organizada (cf. Oliveira, 1996, p. 59-60; p. 69).
Apesar disso e este outro ponto a sublinhar a propsito da arena
coercitiva o Movimento dos Sem-Terra (MST) manteve-se na ofensiva duran-
te todo o governo Cardoso e com alto grau de apoio popular urbano. Fustigando
o governo com invases de terra e manifestaes em todo o pas, o MST obri-
gou a Presidncia da Repblica a transformar os rgos dedicados ao tratamen-
to da questo fundiria e a adotar medidas inovadoras para melhorar o seu pro-
grama de reforma agrria. O inegvel sucesso desse movimento em prol de mais
igualdade mesmo sob as condies adversas que afetavam principalmente os
atores coletivos enraizados nas classes populares indica que o movimento de
democratizao da sociedade ainda continuar, por muito tempo, a ser uma das
molas bsicas da transformao da sociedade brasileira.
Este balano esquemtico da situao nas trs arenas consideradas
indica a enorme importncia que tinha para o governo, e para a realizao de
seu programa, a manuteno do prestgio popular difuso produzido pela pre-
servao da estabilidade de preos. Essa simpatia difundida no plano
psicossocial dava ao governo bases slidas para produzir resultados favor-
veis nos vrios campos de luta poltica.
Cabe tornar mais precisa esta proposio em dois sentidos. O pri-
meiro deles apenas uma reiterao. A ao poltica bem sucedida do gover-
no nas vrias arenas polticas teve no apoio difuso recebido da populao
apenas um dos seus componentes causais. Mesmo na arena poltico-
38
institucional, onde o governo Cardoso estava melhor posicionado, seu suces- Foram excees a mo-
bilizao e organiza-
so dependeu de outras condies tais como, do funcionamento dos sistemas o do empresariado
de controle do dispositivo governista sobre sua base parlamentar, do con- agrcola junto ao Mi-
tedo especfico das medidas que pretendeu aprovar, etc. nistrio da Agricultu-
ra no comeo do go-
O segundo quase bvio mas muito importante: a valorizao da verno e a tentativa de
estabilidade monetria foi socialmente produzida. Ela no teria ocorrido caso negociao com a CUT
de um aspecto da re-
a maior parte da populao no tivesse sofrido a experincia traumtica de forma da previdncia
alta inflao no perodo anterior ao Plano Real. Conseqentemente, caso o social. Sublinhe-se
status quo ante tivesse sido de estagnao econmica, baixa inflao e de- que, em ambos os ca-
sos, o rompimento do
semprego elevado, provvel que polticas orientadas para o crescimento r- isolamento deu-se para
pido e o emprego teriam sido as de maior impacto popular. melhorar uma posio
A argumentao desenvolvida at aqui pretendeu sublinhar a lgi- governamental tem-
porariamente desvan-
ca poltica que explica, em parte, a preferncia pelo fundamentalismo neoliberal tajosa na arena ins-
ao longo do primeiro governo Fernando Henrique. Essa escolha pode ter sido titucional.
43
percebida pela Presidncia da Repblica como a forma mais segura de preser-

var a estabilidade dos preos, produzir prestgio poltico difuso para o gover-
no e, conseqentemente, maior controle sobre a atuao dos agentes e sobre
os resultados obtidos nas vrias arenas de disputa poltica.
Todavia, desvendar a determinao poltica da opo por uma al-
ternativa de gesto econmica no significa transform-la em algo inevitvel.
Ainda mais porque em cada momento em que a escolha foi reiterada no se
decidiu entre polticas de objetivos antagnicos, como entre inflao versus
estabilidade, ajuste ou desequilbrio fiscal, etc. As alternativas que se ofereci-
am situavam-se no mesmo espectro poltico-ideolgico, embora a se locali-
zassem em plos opostos e cada uma delas produzisse, como j se enfatizou
anteriormente, implicaes socioeconmicas muito diferentes.
Para que se entenda melhor a lgica das escolhas feitas, vale mon-
tar uma pequena equao das implicaes em custos/benefcios provveis da
escolha entre fundamentalismo neoliberal e liberal-desenvolvimentismo. O
primeiro oferecia mais garantias imediatas de segurar o Real preservando
o prestgio poltico difuso que ajudava o governo a manter suas posies nas
vrias arenas polticas e mais riscos de mdio e longo prazo, por conta do
eventual crescimento da taxa de desemprego e de perturbaes provenientes
do sistema financeiro internacional. O segundo prometia mais garantias de
mdio e longo prazo maior impulso ao crescimento e ao equilbrio das rela-
es econmicas com o exterior e menor fragilidade em relao a oscilaes
bruscas do sistema financeiro internacional porm menos segurana polti-
ca de curto prazo, em funo da eventual perturbao monetria derivada, por
exemplo, de uma mudana na poltica cambial ou de juros.
claro que, na avaliao de riscos, a seqncia temporal dos even-
tos altera o peso dos fatores a considerar. Ao longo do transcurso do primeiro
governo Cardoso tornaram-se mais bvios os nus implcitos na gesto
macroeconmica dominada pelo fundamentalismo neoliberal. Em compensa-
o, a dinmica dos eventos polticos que podiam colocar em xeque o dom-
nio da coalizo governante e a liderana da Presidncia da Repblica sobre
ela eleies municipais, aprovao do direito de reeleio, nova eleio para
cargos estaduais e federais, etc. tendeu a acentuar os eventuais prejuzos
polticos de uma mudana de poltica macroeconmica.
A perspectiva poltica de curto prazo, que parece ter dominado as
opes do governo Fernando Henrique em poltica macroeconmica, no pode,
entretanto, ser atribuda apenas ao resultado de clculos polticos ad hoc, fei-
tos a partir de uma equao mais ou menos complexa de custos e benefcios.
Diversamente, ela tem afinidade com uma certa concepo de exer-
ccio de democracia que marcou a estratgia poltica governamental ao longo
do primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso. Trata-se de
concepo de democracia representativa que no se abre exceto excepcio-
nalmente incorporao no espao pblico de organizaes sociais porta-
dores de interesses coletivos. Com efeito, na elaborao de polticas pblicas,
o governo Fernando Henrique, ancorado no apoio difuso da populao, res-
44
tringiu a um mnimo sua articulao direta com grupos de interesse ou agru-

pamentos no-partidrios de opinio. No exerccio do poder, sua estratgia
foi insular-se sistematicamente dos movimentos da sociedade organizada, con-
centrando seus esforos nas arenas institucional e de influncia.
Desta forma, embora no haja como negar ao governo Fernando
Henrique a qualificao de democrtico e representativo, ele afastou-se de qual-
quer veleidade social-democrata. Pelo contrrio, sua prtica democrtica foi de
estilo delegativo. No h que confundi-la, porm, com a concepo de democra-
cia inerente ao programa de Collor, medida que a delegao suposta no exerc-
cio de governo de Fernando Henrique no tem a marca personalista daquele.
Consideraes Finais
Os acontecimentos de janeiro de 1999 quebraram, a despeito da von-

tade do governo Cardoso, as bases macroeconmicas que delimitaram o seu
primeiro mandato presidencial. Em lugar do cmbio semi-fixo e sobrevalorizado,
instituiu-se o cmbio flutuante e provavelmente subvalorizado, pelas circuns-
tncias desfavorveis da mudana. Ao invs de uma poltica de juros altos, o
Banco Central passou a orientar-se para a baixa dos juros at o patamar interna-
cional, medida que o controle da inflao assim o permitir.
O que se inaugurou, porm, com a crise econmico-financeira de ja-
neiro no foi um processo de mudana para alm dos limites do bloco hegemnico.
Lanou-se, sim, em janeiro, as bases econmicas para uma possvel transforma-
o poltica no seu interior, em direo ao plo liberal-desenvolvimentista.
No entanto, uma reverso desse tipo extremamente problemtica.
E no me refiro aqui apenas s circunstncias econmicas desfavorveis em
que se encontra o pas, tanto no plano interno como no externo. O empobreci-
mento da populao, a crise de janeiro e a elevao da inflao liquidaram o
prestgio poltico difuso que sustentava boa parte do controle do governo so-
bre as vrias arenas polticas. Apenas isso j tornaria a operao poltica mui-
to mais difcil. Ademais, a insistncia da Presidncia na preservao do
fundamentalismo liberal no primeiro mandato devorou parte dos quadros tc-
nicos e dos apoios poltico-sociais que lhe permitiriam agora virar o jogo.
Por fim, ainda no est claro se o prprio presidente da Repblica est con-
vencido de que pode e deve transitar para a alternativa liberal-desen-
volvimentista e para formas mais ativas de articulao do Estado com a socie-
dade organizada. Ainda mais porque estas alternativas, embora sintonizadas
com o processo de democratizao da sociedade que o pas continua atraves-
sando, envolvem grandes dificuldades polticas para sua implantao.
Recebido para publicao em agosto/1999
45
SALLUM JR., Brasilio. Brazil under Cardoso: neoliberalism and developmentism. Tempo Social; Rev.
Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 23-47, Oct. 1999 (edited Feb. 2000).
UNITERMS: ABSTRACT: This article has got three parts. The first makes an exam of the
State, processes of conquest of the power of the State, which culminated in the
government,
reelection of FHC, using the concept of hegemony and the idea of Machiavellian
political crises,
political transition, moment derived from Pocock. The second part shows that the new political
hegemony, block in charge, besides its liberal and internationalizating orientation, polari-
economical policy, zes itself between two opposed versions of liberalism, the neoliberal
development,
fundamentalism and the liberal-developmentism. It also discusses the social
neoliberalism,
FHC. economical effects of the adoption of the neoliberalism by the government as
an axe of its macroeconomic policy. The third part analyses the political reasons,
which guided the presidency reiteratedly to this choice. The suggested
hypothesis are that the Presidency of the Republic interpreted the maintenance
of the neoliberal fundamentalism as a decisive way of assuring the necessary
control over the political system. At the end it is suggested that the
macroeconomical changes that started in January 1999 are the basis for a
liberal-developmentist reorientation of the government.
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SALLUM JR., Brasilio.

Tempo Social;O Brasil

O Brasil sob Cardoso

No Brasil, evidente que a mudana no regime poltico se deu mais

Discuti este artigo com Transio Poltica, Moeda e Eleio

deu o acabamento final a um longo processo de construo social de um novo

Alm disso, desde a segunda metade da dcada, acentuaram-se as presses po-

empresas estatais, antigos aliados do pacto nacional-desenvolvimentista, um

de desregulamentao das atividades econmicas e de privatizao de empre-

no sistema poltico e econmico brasileiro; uma recombinao que justifica o

tos para completar a tarefa de moldar a sociedade s suas diretrizes.

Liberalismo, Estabilizao e Desenvolvimento

Mesmo do ngulo especfico que se explora aqui, no h forma

ticipao estatal nas atividades econmicas e dar tratamento igual s empresas de

exterior poderiam ser cobertos pelas reservas de divisas disponveis e pelo

fragilidade financeira externa se altera conforme forem as necessidades que a

de rendimentos dos segmentos econmicos da rbita real e do Estado para o con-

gritante aqui o das estradas de rodagem, cuja manuteno ou construo tem

desenvolvimentismo dava indstria. No mbito do BNDES, principal agente

Estratgia Poltica e Gesto Econmica

A exposio anterior, apesar de tocar apenas em alguns aspectos da

foi interpretado pela Presidncia da Repblica como um meio decisivo para

percebida pela Presidncia da Repblica como a forma mais segura de preser-

tringiu a um mnimo sua articulao direta com grupos de interesse ou agru-

Os acontecimentos de janeiro de 1999 quebraram, a despeito da von-

Recebido para publicao em agosto/1999

BARBOZA FILHO, Rubens. (1995) FHC: Os paulistas no poder. In: AMARAL,

GARRETN, Manuel. (1993) Las transiciones en su contexto. In: Cambio XXI

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