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de Fiscalizao
Tecnologia da
Informao
2014
Repblica Federativa
Repblica Federativa do
do Brasil
Brasil
Secre
Tribunal de
Tribunal de Contas
Contas da
da Unio
Unio
Ministros
Ministros-Substitutos
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Relatoria:
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro
Braslia, 2015
Copyright 2015, Tribunal de Contas de Unio
<www.tcu.gov.br>
O Tribunal de Contas da Unio, em seu contnuo propsito de aprimorar seus processos de trabalho
e oferecer melhores servios ao Estado e sociedade, tem evoludo significativamente no exerccio
de sua misso constitucional.
Formalmente, seguiram-se algumas provocaes ao Plenrio para que o estudo da questo fosse
iniciado, a exemplo de comunicao do Ministro Raimundo Carreiro, na Sesso Plenria de
27/1/2011, bem como de manifestao deste Presidente em Declarao de Voto, proferida por
ocasio do exame da consolidao do Fiscobras de 2011 (TC- 028.136/2010-1).
A proposta pretendia a criao de um produto, nos moldes do Fiscobras, que oferecesse uma viso
mais sistmica das funes de governo para o Congresso Nacional, para os gestores de polticas
pblicas, para a comunidade acadmica e para os brasileiros.
Como efeito desse esforo intelectual, o Tribunal promoveu ajustes na sua estrutura para avanar na
direo da fiscalizao especializada, ampla e, sobretudo, integrada.
J em 2013, muitas fiscalizaes foram conduzidas em reas relevantes e alguns produtos desse
esforo evolutivo vm sendo apresentados em Relatrios Sistmicos de Fiscalizao (Fiscs). Nestes
trabalhos retratada a situao financeira e oramentria do tema auditado, com o fim precpuo de
contribuir para a evoluo dos servios pblicos ofertados pelo Estado ao cidado.
Por intermdio dos Fiscs, so efetuadas anlises de carter sistmico, capazes de identificar
fragilidades na alocao de recursos ou na execuo de polticas pblicas. Como resultado, so
apontados os principais problemas da funo, na viso do Tribunal, bem como apresentadas
propostas de acompanhamento de questes mais complexas, o que realizado, ano a ano, pelo
TCU, para a verificao da evoluo dos achados at que eles sejam resolvidos.
3
Tecnologia da Informao, esto registradas informaes que permitem acompanhar a evoluo
do setor, primordialmente do ponto de vista da Administrao Pblica, por meio de viso agregada
de fiscalizaes anteriores do TCU, sem esquecer de indicadores que afetam a sociedade como um
todo, a exemplo da transparncia e do impacto da tecnologia no setor produtivo.
A experincia gradual e progressiva decorrente dessas auditorias permitir, sem dvida, que
o processo seja aprimorado, abrindo espao, entre outras evolues, ao desenvolvimento de
sistemas informatizados e de logstica, alm de aperfeioamento legislativo. Tal processo permitir
o fornecimento de diagnstico por meio de anlise de reas de relevncia para as Comisses
do Congresso Nacional e para o Poder Executivo, a fim de que possam acompanhar e, em suas
respectivas esferas de atuao, elaborar e/ou aperfeioar polticas pblicas associadas s funes de
governo correspondentes.
Portanto, com grande satisfao que disponibilizamos mais este resultado da efetiva atuao do
Tribunal de Contas da Unio em prol do aperfeioamento da gesto pblica.
AROLDO CEDRAZ
Presidente do TCU
Apresentao do Relator
O relatrio sistmico inclui resumo executivo consolidado sobre despesas de tecnologia da informao
na Administrao Pblica Federal, indicadores internacionais referentes TI, governana de
tecnologia da informao, pessoal de tecnologia da informao, lei de informtica e dados abertos.
Alm de anlise agregada dos ltimos trabalhos na rea de TI realizados pelo TCU, com informaes
relevantes do setor, sob a perspectiva do controle externo, o relatrio leva ao conhecimento do
Congresso Nacional e da sociedade as principais caractersticas e a evoluo das despesas de TI
na Administrao Pblica Federal, comparativo internacional sobre a capacidade brasileira em
aproveitar recursos de TI em prol do desenvolvimento nacional, e reas em que a abertura de dados
atual insuficiente para proporcionar transparncia, conscientizao da sociedade e oportunidades
econmicas pelo setor privado.
Seu objetivo primordial delinear a conjuntura do setor de TI na esfera federal, a fim de orientar
futuras aes de controle e informar sociedade sobre as possibilidades de melhoria na prestao de
servios pblicos com o uso eficaz da tecnologia da informao.
5
Lista de figuras
7
Lista de tabelas
9
kWh kilowatt-hour
MCTI Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MP Ministrio do Planejamento
MTO Manual Tcnico do Oramento
NRI Networked Readiness Index
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OGP Open Government Partnership
OGS rgos governantes superiores
OKF Open Knowledge Foundation
ONU Organizao das Naes Unidas
PCT Tratado de Cooperao de Patentes
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PDCA Plan, Do, Check and Act
PPB Processo Produtivo Bsico
Sefti Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao
Segecex Secretaria-Geral de Controle Externo
Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
TCU Tribunal de Contas da Unio
TI Tecnologia da Informao
TIC Tecnologia da Informao e Comunicao
VTI Valor de transformao industrial
ZFM Zona Franca de Manaus
Sumrio
1. Introduo........................................................................................... 13
4. Tema acompanhado em TI
Governana de Tecnologia da Informao.......................................... 33
4.1 Metodologia e critrios...................................................................................33
4.2. ndice de Governana em Tecnologia da Informao (iGovTI)....................35
4.3. Adoo de boas prticas em governana
de TI pela Administrao Pblica.................................................................36
11
6. Trabalhos relevantes.......................................................................... 45
6.1. Lei de Informtica (Lei 8.248/1991)...............................................................45
6.1.1. Beneficirios e exigncias...................................................................45
6.1.2. Objetivo da fiscalizao.......................................................................47
6.1.3. Resultados observados.......................................................................48
6.2. Dados Abertos...............................................................................................49
6.2.1. Objetivo da fiscalizao.......................................................................50
6.2.2. Comparando o Brasil internacionalmente............................................50
6.2.3. Iniciativas brasileiras............................................................................52
7. Concluso........................................................................................... 53
Essa iniciativa refora uma atuao do Tribunal cada vez mais focada em temas considerados
relevantes, a qual decorre de um processo que vem sendo construdo com sucesso pelas ltimas
gestes. Nesse sentido, criaram-se as secretarias especializadas na fiscalizao de obras pblicas,
tecnologia da informao, desestatizao e pessoal e, no incio de 2013, promoveu-se a reestruturao
da Secretaria-Geral de Controle Externo, tendo sido criadas novas unidades especializadas em reas
estratgicas ainda no contempladas, como sade, educao, meio ambiente etc.
Conforme exposto pelo Presidente do TCU, Ministro Augusto Nardes, essa especializao, alm de
fornecer maior identidade s secretarias de controle e fiscalizao, conferir maior foco de atuao
e favorecer a produo de relatrios setoriais sistmicos. Tais relatrios permitiro identificar as
situaes de risco e relevncia, bem como orientar a adoo de medidas que possibilitem aprimorar
os instrumentos de governana, gesto e desempenho da administrao pblica.
Embora tecnologia da informao no seja uma funo em termos oramentrios, ela categorizada
como subfuno, o que a faz presente em todas as funes oramentrias. Isso se d devido sua
relevncia como viabilizadora essencial do xito das reas de negcio da APF, o que justifica a
elaborao deste relatrio sistmico.
O trabalho em tela traz a viso do Tribunal acerca da matria e busca ampliar a divulgao de suas
anlises e concluses sobre os relevantes temas fiscalizados para, alm do Congresso Nacional, os
gestores pblicos das trs esferas de governo e demais rgos de controle. Enfim, pretende-se que
este trabalho seja divulgado para todos aqueles que direta ou indiretamente estejam afetos rea,
13
a fim de que as informaes aqui oferecidas sirvam de subsdio para as respectivas atuaes. Em
ltima instncia, busca-se difundir tais informaes para toda a sociedade brasileira, com o intuito
de dar conhecimento sobre alguns aspectos gerais da situao recente da tecnologia da informao
na APF, sob a tica do TCU.
Cabe ressaltar que no se trata de diagnstico completo da tecnologia da informao no pas, mas
da compilao de trabalhos realizados pelo Tribunal em temas de grande relevncia para o setor e
pesquisas internacionais reconhecidamente importantes.
Este relatrio sistmico est estruturado em cinco captulos, sobre os seguintes temas:
15
Funo Total (R$)
14 - Direitos da Cidadania 26.009.430,00
15 - Urbanismo 117.300.000,00
18 - Gesto Ambiental 98.408.800,00
19 - Cincia e Tecnologia 200.787.741,00
20 - Agricultura 96.671.589,00
21 - Organizao Agrria 32.263.361,00
22 - Indstria 153.029.440,00
23 - Comrcio e Servios 134.955.304,00
24 - Comunicaes 21.246.126,00
25 - Energia 69.307.991,00
26 - Transporte 268.425.254,00
27 - Desporto e Lazer 10.435.741,00
28 - Encargos Especiais 12.128.093,00
Para o efetivo gasto, alm do pressuposto de haver autorizao oramentria, a despesa pblica deve
passar pelos seguintes estgios: empenho, liquidao e pagamento.
Assim, acompanhar o empenho significa acompanhar a previso de gastos que Administrao ter,
ao passo que a liquidao informa sobre andamento da prestao de servio ou da aquisio de bens.
Com esse propsito, o Manual Tcnico do Oramento enumera um conjunto de subelementos
da despesa recomendados para classificao das despesas de TII. As informaes de execuo aqui
trazidas seguem esse pressuposto.
possvel notar estabilidade das despesas de TI, desde 2010. Destaca-se pequeno aumento, entre
2011 e 2012, das despesas correntes, e sua reduo em 2013. Quanto aos investimentos, observa-se
aumento desde 2011 (Figura 1).
I
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/MTO_2014.pdf, item 6.1.2
10.000
milhes
8.000
6.000
4.000
2.000
0,0
2010 2011 2012 2013
II
Existem convnios alocados na subfuno tecnologia da informao, em percentual no significativo
17
Ressalta-se o carter distinto de padro de execuo oramentria entre as despesas correntes e
os investimentos. Tipicamente os investimentos de TI so apenas empenhados no ano corrente,
ficando as demais etapas como restos a pagar em exerccios posteriores (Tabela 4).
Tabela 4 - Relao entre empenho e liquidao das despesas de TI, por ano, R$ milhes
Ano Natureza da Despesa Despesas Empenhadas (E) Despesas Liquidadas (L) (L)/(E)
Despesas correntes 4.363,71 3.578,46 82,01%
2010
Investimentos 1.929,38 752,34 38,99%
Despesas correntes 4.781,68 3.867,44 80,88%
2011
Investimentos 1.961,26 721,37 36,78%
Despesas correntes 5.273,90 3.968,05 75,24%
2012
Investimentos 2.392,12 909,29 38,01%
Despesas correntes 5.369,89 4.277,72 79,66%
2013
Investimentos 2.964,94 844,75 28,49%
= ou > 50 = ou < 50
Fonte: Siafi Gerencial
A Tabela 5 apresenta os valores empenhados para os anos de 2012 e 2013, considerando a agregao
de subelementos de despesaIII.
Empenho Empenho
Despesa de TI E2/E1
Total 2012 (E1) Total 2013 (E2)
Servios Tcnicos Profissionais de TI 2.200,33 2.000,73 -9,07%
Equipamentos de Processamento de Dados 1.663,64 1.897,19 14,04%
Suporte de Infraestrutura de TI 982,66 982,49 -0,02%
Comunicao de Dados 633,45 687,78 8,58%
Aquisio de Software 399,08 540,20 35,36%
Manuteno de Software 439,62 512,74 16,63%
Desenvolvimento de Software 337,12 502,42 49,03%
Suporte a Usurios de TI 297,10 427,00 43,72%
Servios de Tecnologia da Informao 28,55 173,62 508,02%
Hospedagem de Sistemas 98,75 123,28 24,84%
Locao de Software 108,45 117,61 8,45%
Manut. Cons. Equip. De processamento de Dados 167,95 98,96 -41,08%
Consultoria em Tecnologia da Informao 35,32 25,40 -28,07%
Locao de Equipamentos de Processamento de Dados 12,76 16,22 27,15%
Melhoria Equipamento Processamento de Dados 0,30 8,43 2674,34%
Material de Processamento de Dados 239,60 3,33 -98,61%
III
Foram agregados subelementos com mesma descrio, mesmo que a natureza da despesa detalhada seja distinta
Ao analisar o ritmo de empenhos no decorrer do ano, nota-se que as despesas de TI se concentram nos
ltimos meses do exerccio, notadamente em dezembro (Figura 2). Em 2013, 26% dos empenhos se
concentraram no ltimo ms; j em 2012, foram 20,8%.
2.500,00
milhes
2.000,00
1.500,00
1.000,00
500,00
0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2012 2013
Fonte: Siafi Gerencial
Essa concentrao ainda mais relevante quando se analisa somente as despesas com equipamentos,
as quais se concentraram em dezembro de 2013 em 38,46% dos empenhos realizados naquele
exerccio (Figura 3).
800,00
milhes
700,00
600,00
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2012 2013
19
Empenhar a despesa at 31 de dezembro assegura que as demais etapas podero ocorrer
posteriormenteIV (inscrio em restos a pagar).
Os gestores, portanto, tm uma data limite para empenhar o oramento de sua unidade. No faz-lo
significa devolver recursos ao Tesouro Nacional e, pior, a possibilidade de que o oramento seguinte
seja reduzido, devido percepo de que no haveria necessidade de utilizao dos recursos.
Essa lgica perversa pode afetar negativamente a qualidade das contrataes realizadas, especialmente
se o gestor no tiver se planejado de maneira adequada. Aparentemente, ainda no h estmulo para
que os gestores que, por alguma razo, no conseguiram executar o crdito inicialmente dotado,
adotem a postura correta de somente empenhar com qualidade, mesmo que isso signifique devolver
recursos ao Tesouro Nacional. Isso permitiria ter oramentos mais realistas e que as despesas fossem
executadas com o planejamento necessrio.
Os rgos superiores com maiores despesas de TI, considerando o ano de 2013, so: Ministrio
da Fazenda, Ministrio da Educao, Ministrio da Defesa, Ministrio da Previdncia Social e
Ministrio da Sade (Tabela 6).
Observou-se grande variao de valores empenhados entre os anos de 2012 e 2013 em alguns rgos
superiores, especialmente o TJDFT (-64,52%) e o Ministrio da Justia (+135,68%).
IV
Conforme art. 36, caput, da Lei 4.320/1964
Ministrio do Desenvolvimento
28000 176,7 146,5 -17,08%
Industrial e Comrcio Exterior
21
Outra forma de analisar as principais despesas de TI list-las por projetos/atividades detalhados
em nvel oramentrio. Aqueles que apresentaram maior valor empenhado esto relacionados
manuteno de sistemas estruturantes do Governo Federal (Tabela 7).
Ministrio da
Gesto de Cadastros para a Previdncia Social 92,00
Previdncia Social
Fiscalizao da Aplicao dos Recursos Pblicos Federais Tribunal de Contas da Unio 45,39
23
3. Indicadores de Tecnologia da Informao
Pelo tamanho de sua populao e de sua economia, o Brasil um dos grandes mercados de bens
e servios de tecnologia da informao e de comunicaes. Estimativas da Associao Brasileira de
Empresas de Tecnologia da Informao e Comunicao (Brasscom)V indicam que o setor de TICs
representa cerca de 8% do PIB brasileiro, com vis de crescimento.
Todavia, alm de ser grande consumidor de tecnologia, espera-se que o pas consiga utiliz-la como
fora propulsora dos demais setores econmicos, e que sua populao seja capaz de usufruir dos
diversos benefcios diretos e indiretos que a tecnologia capaz de proporcionar.
Nesse sentido, vital conhecer os principais critrios utilizados internacionalmente para medir as
condies em que a TI se encontra no Brasil. Esses dados so referncia para deciso de investidores
internacionais e tambm deveriam ser utilizados por formuladores de polticas pblicas.
Os indicadores utilizados podem ser categorizados em dez reas, chamados pilares, que por sua vez
podem ser agrupados para composio dos quatro subndices do NRI (Tabela 8).
Subndice Pilares
Ambiente (A) Ambiente poltico e regulatrio
Ambiente de negcios e inovao
Acessibilidade (B) Infraestrutura e contedo digital
Acessibilidade
Conhecimento
Uso (C) Uso por pessoas
Uso em negcios
Uso governamental
Impacto (D) Impacto econmico
Impacto Social
V
http://www.brasscom.org.br/brasscom/Portugues/download.php?cod=538
25
Cada pilar representa um conjunto de variveis (indicadores) considerados relevantes em cada
subndice. A Tabela 9 apresenta o que cada pilar pretende aferir.
Dos 148 pases avaliados, o Brasil classificou-se na 69 posio, sendo superado na Amrica Latina
por Chile (35), Porto Rico (41), Panam (43), Costa Rica (53), Uruguai (56) e Colmbia (63).
Tambm houve classificao por cada subndice e pilar, o que permite analisar quais foram as
principais virtudes e fragilidades do pas.
Os melhores resultados esto nos pilares de uso (47), especialmente no uso de TICs pelas empresas
(41). J os piores ficaram no subndice ambiente (116), em que o pilar ambiente de negcios
e inovao ficou com a dcima terceira pior posio (135). Outros dois pilares em que o Brasil
pontuou mal foram acessibilidade e conhecimento, em ambos posicionado na 91 posio.
Em sua anlise, o Frum Econmico Mundial destaca como pontos positivos do Brasil o significante
nmero de servios online (32) e uma boa participao popular (ndice e-part), em 31. Entretanto,
pondera que baixos ndices educacionais (136 em matemtica e cincias) e um ambiente de negcios
e inovao pobre limitam maiores avanos do pas. Outro dado que evidencia o atraso do pas na rea
o baixo ndice de trabalhadores engajados em atividades intensivas em tecnologia (75).
Obs.: Traduo livre. Os pilares foram codificados com cores, para distino.
A anlise dos valores dos indicadores do Brasil mostra, com mais detalhes, os principais entraves,
segundo a metodologia do NRI (Tabela 11).
VI
http://www.ipea.gov.br/forumbrics/pt-BR/conheca-os-brics.html
VII
http://www.doingbusiness.org/data/exploretopics/enforcing-contracts
27
Indicador Class. Nota
Nmero de dias para comear um negcio 146 107,5
Nmero de procedimentos para comear um negcio 137 13
Intensidade de competio local (1-7) 70 4,98
Porcentagem bruta de escolarizao terciria, % 86 25,63
Qualidade da gesto de escolas (1-7) 49 4,54
Aquisio governamental de produtos tecnologicamente avanados (1-7) 69 3,48
Produo de eletricidade, kWh/capita 73 2700
Cobertura de rede mvel, % pop. 28 99,99
Largura de banda internacional, kb/s por usurio 41 44,83
Servidores seguros de internet/populao (Milhes) 59 54,28
Acessibilidade a contedo digital (1-7) 92 4,70
Tarifas de telefonia celular (custo mdio/minuto). 140 0,64
Tarifas de internet fixa banda larga, (custo mdio/ms) 14 15,76
Competio em Internet e telefonia competio telefnica, 02 (melhor) 1 2
Qualidade do sistema educacional (1-7) 121 2,97
Qualidade do ensino de matemtica e cincias(1-7) 136 2,55
Porcentagem bruta de escolarizao secundria 20 105,83
Porcentagem de adultos alfabetizados, % 85 90,37
Assinaturas de telefonia mvel /100 hab. 43 125
Indivduos usando a internet, % 65 49,84
Famlias com computador pessoal, % 65 49,92
Famlias com acesso a internet, % 62 45,37
Assinaturas de internet fixa banda larga/100 hab. 65 9,15
Assinaturas de banda larga mvel/100 pop. 49 33,66
Uso de redes sociais virtuais (1-7) 37 6,03
Nvel de absoro de tecnologia pelas empresas(1-7) 51 4,99
Capacidade de inovao (1-7) 36 4,01
Solicitaes de patentes (PCT VIII) /milho de hab. 53 3,03
Uso da internet entre negcios (1-7) 54 5,11
Uso da internet entre negcio e consumidor (1-7) 30 5,23
Amplitude do treinamento de pessoal (1-7) 44 4,30
Importncia de TIC na viso do futuro do governo (1-7) 93 3,67
ndice de servios de governo eletrnico, 01 (best) 32 0,67
Sucesso do Governo em promover TIC (1-7) 88 4,09
Impacto de TICs em novos servios e produtos (1-7) 51 4,68
Patentes (PCT) de TIC / milho de hab. 58 0,38
Impacto de TICs em novos modelos de organizao (1-7) 43 4,53
Empregos intensivos em conhecimento, % da fora de trabalho 75 20,50
Impacto de TICs no acesso a servios bsicos (1-7) 88 3,92
Acesso internet em escolas (1-7) 98 3,60
Uso de TIC e eficincia governamental (1-7) 61 4,22
ndice de participao social, 01 (melhor) 31 0,5
VIII
http://www.wipo.int/pct/pt/
A explicao da posio relativamente boa do subndice uso se d pelo alto uso de redes sociais (37),
uso da Internet em relaes empresa-consumidor (30) e na capacidade de inovao (36).
Um dos maiores benefcios da aplicao de TIC pelo governo a melhora na prestao de servios
pblicos. Pelo uso de aplicaes de governo eletrnico (e-gov), esperado que a Administrao Pblica
oferea maior transparncia a suas aes e incremente a eficincia dos servios pblicos.
A definio utilizada pela ONU para e-gov uso de TIC e de suas aplicaes pelo governo para
prover informao e servios pblicos coletividade. De acordo com o documento E-Gov Survey
2014 - E-Government for the Future We WantIX, entre as principais tendncias do e-gov, esto as
perspectivas que o uso das novas tecnologias (mdias sociais, cloud computing, big data, servios
digitais online) podem trazer ao uso tradicional de e-gov, o qual pode ser subdividido em trs tipos
de interao (Governo-Governo, Governo-Cidado e Governo-Empresa).
Critrios de classificao
A seguir, so apresentados os critrios de avalio utilizados pela ONU para formao do ndice de
desenvolvimento de governo eletrnico (IDGE). Ressalta-se que, diferentemente dos ndices de
IX
Disponvel em http://unpan3.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014
29
telecomunicaes e de capital humano, o ndice de servios online foi construdo por pesquisa realizada
por especialistas, no sendo indicadores de aferio direta (Tabela 12). Cada subndice representa 1/3 do
IDGE. A coluna mais direita apresenta os valores atribudos ao Brasil para a avaliao de 2014.
Em relao aos servios propriamente ditos, dos 54 stios brasileiros avaliados, todos atingiram o 1
estgio de avaliao (Tabela 13). Entretanto, apenas 68% obtiveram classificao aprimorada. Dos
stios avaliados, 28 podem ser considerados transacionais, ou seja, possibilitam algum servio de
forma online, como pagamento de multa, requisio de algum benefcio ou documento.
Por fim, 26% dos stios podem ser considerados conectados, atuando de forma proativa e fornecem
informaes e servios com a viso do usurio e no das organizaes.
Resultados observados
Nota-se que, das 193 naes avaliadas, o Brasil ficou em 57, sendo superado pelas principais
economias da Amrica do Sul (Uruguai, Chile, Argentina e Colmbia). Entre os Brics, apenas a
Rssia se encontra frente, com razovel vantagem em todos os componentes (Tabela 14).
31
Por outro lado, nota-se que o indicador usurios de Internet, com apenas 50% da populao,
preocupante, pois representa delimitao de beneficiados pelos servios eletrnicos, e, embora se
saiba que comum a usurios excludos digitalmente receber a ajuda de terceiros eventualmente,
isso compromete o usufruto de todas as possibilidades. Pases desenvolvidos apresentam nmeros
superiores a 80% para esse indicador.
Sobre o ndice de capital humano, os indicadores utilizados pela ONU so quantitativos. Ainda
assim, comparativamente a outros pases, o Brasil possui um caminho para melhorias. Diversamente
do exigido no ndice NRI, no so feitas aferies qualidade da educao oferecida.
Ao falar em termos gerais, a ONU destaca, acerca da excluso digital, as enormes limitaes que
usurios com baixa compreenso de ingls possuem. Estima-se que 56% do contedo disponvel na
rede seja publicado em ingls, apesar de apenas 27% dos usurios o compreenderem. Considerado
aqueles cujo nico idioma seja o portugus, estima-se que esse pblico tenha apenas 2% do contedo
total acessvel (Tabela 15).
Dessa forma, embora seja considerado que os padres de exigncia educacional para uso dos servios
de e-gov em idioma nativo sejam suficientes, esses usurios possuem severa limitao no acesso
informao disponvel, em que pese a melhoria dos motores de traduo nos ltimos anos.
Chins 25 4
Espanhol 8 4
Portugus 4 2
Alemo 4 6
rabe 3 1
Francs 3 4
Russo 3 6
Fonte: http://w3techs.com/technologies/overview/content_language/all
Por meio do Acrdo 2.308/2010-TCU-Plenrio, o TCU determinou Sefti que institusse processo
de trabalho com fim de realizar, a cada dois anos, levantamento para traar o perfil de governana
de TI da Administrao Pblica Federal. Essa determinao consolida um processo e permite que se
acompanhe a evoluo da adoo das melhores prticas de governana e de gesto de TI. No total,
foram realizados levantamentos nos seguintes anos: 2007, 2010, 2012 e 2014.
A gesto diz respeito atuao de pessoas designadas pela alta administrao no exerccio dos
papeis definidos e suas respectivas responsabilidades. O modelo se preocupa em verificar se a alta
administrao garante a existncia dos mecanismos de controle da gesto (tambm chamados de
controles internos) suficientes para assegurar que a misso, os objetivos e as metas sero cumpridos.
O ciclo das atividades de governana, portanto, no se confunde com o ciclo das atividades de
gesto, popularmente conhecido pelo acrnimo em ingls PDCA (planejar, executar, controlar
e agir). Cabe governana definir a estratgia, por meio da avaliao dos cenrios disponveis e
dos resultados obtidos e desejados, direcionando os esforos das unidades de gesto, monitorar
seu comportamento, por meio dos resultados obtidos, de acordo com as metas previstas e com a
expectativa das partes interessadas (Figura 4).
Mais informaes sobre governana e gesto podem ser obtidas por meio do Referencial Bsico de
Governanax.
X
http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/governanca/entendendo_governanca/referencial
33
Figura 4 - Relao entre governana e gesto
GOVERNANA GESTO
Estratgia
Accountability
Executar
Avaliar Direcionar
Planejar
Agir
Controlar
Monitorar
Acerca dos controles internos, so abordadas no questionrio prticas sobre pessoas, informao e
diversos processos relacionados gesto da TI (gerenciamento de servios, gesto de riscos, segurana
da informao, processo de software, gerenciamento de projetos e contrataes).
Poder/ Qtd
Descrio
agrupamento organizaes
Com o propsito de facilitar o reconhecimento da adoo das boas prticas criou-se, a partir do
levantamento de 2010, o ndice de governana de tecnologia da informao (iGovTI).
As diversas prticas so classificadas, considerando sua relevncia, atribuindo valor numrico a cada
dimenso analisada, que varia de 0 a 1, significando que, sob a tica do TCU, quanto mais prximo
de 1, mais adeso h s boas prticas e, por consequncia, aumenta-se a probabilidade de haver
governana satisfatria de TI.
Nesse sentido, o iGovTI deve ser entendido como orientador, no existindo um valor de iGovTI
ideal para todas as instituies. Da mesma forma, no recomendvel a persecuo de um
ndice especfico caso no haja correlao com os objetivos institucionais e com a maturidade da
organizao em avaliar as prticas adequadas ao momento, e tambm na possibilidade de converter
os instrumentos disponveis em benefcio dos resultados da instituio.
De uma forma geral, verificou-se em 2014 uma tendncia de evoluo, considerando que 41%
das organizaes foram classificadas nas capacidades intermediria ou aprimorada (ndice igual ou
superior a 0,50), ou seja, um crescimento de trs pontos percentuais em relao a 2012.
H que se ressaltar que, a partir de 2014, seguindo a evoluo da legislao e das boas prticas, o
ndice sugere que a boa governana de TI depende do equilbrio das dimenses avaliadas, com peso
um pouco maior para as dimenses que abordam aspectos de liderana e de processos de gesto
de TI. As dimenses informao e resultados ficaram com peso mais significativo em relao ao
iGovTI 2012, passando de 3% para 16% e de 6% para 12%, respectivamente.
Por essa razo, as organizaes com maior dificuldade para governar TI (nveis inicial e bsico)
foram mais penalizadas, pois espera-se que as mais maduras estejam mais aptas a atingir os padres
de sustentao da TI aos processos organizacionais e de transparncia da gesto e, especialmente,
tenham mais condies de obter os resultados esperados.
Em que pesem as alteraes, ainda h muitas organizaes na faixa inicial de governana de TI, o
que est distante do aceitvel, tendo como referncia a ausncia de adoo de diversas prticas de
governana de TI, algumas das quais j disciplinadas na legislao.
35
4.3. Adoo de boas prticas em governana
de TI pela Administrao Pblica
Alm do panorama geral, de interesse o acompanhamento da adoo de algumas boas prticas, pela
relevncia e pelo efeito indutor em relao s demais. Informao completa sobre o levantamento de
governana de tecnologia da informao pode ser obtido no stio http://www.tcu.gov.br/perfilgovti.
Acerca dos documentos de planejamento mais relevantes, ainda surpreende que 16% das organizaes
no possuam processo de planejamento institucional. J em relao ao planejamento de TI, 25%
no adotam processo de planejamento de TI (PPTI), embora 67% disponham de um plano vigente
(Figura 5). Em outros termos, as ausncias mencionadas significam que h risco elevado de que os
projetos e atividades executados pela rea de TI no estejam correlacionados com as prioridades da
instituio, ou pior, de que essas prioridades no estejam suficientemente claras aos envolvidos.
100%
90% 16 25
23
27
80% 47 33
18
70% 10
17
21
60%
50% 30
12
40%
30% 66 58
20% 41 37 52 67
10%
0
executa executa o PPTI est define e prioriza as possui
processo processo de formalmente comunica aes de TI plano de TI
planejamento planejamento institudo papis e com apoio do vigente
estratgico de TI (PPTI) responsabilidades comit de TI
institucional
Integralmente Parcialmente No
100%
10
90% 34
38
80%
70% 57
48
60%
50%
40 33
40%
30% 26
42
20%
29
26
10% 17
0
identifica e mapeia os principais designa responsveis h catlogo
os principais processos de negcio da rea e negcio para publicado com
processos de so suportados gesto dos sistemas informaes dos
negcio por sistemas informatizados sistemas
informatizados informatizados
Integralmente Parcialmente No
Sobre o atendimento das reas de TI, nota-se que ainda h muito por fazer no chamado processo de
informatizao do setor pblico. Apenas 42% das organizaes suportam os principais processos de
negcio por meio de sistemas informatizados. De forma surpreendente, o percentual de organizaes
que informaram mapear os principais processos de negcio menor (26%), o que sugere que muitos
sistemas foram concebidos ou so mantidos sem garantia de que atendam as principais necessidades
e de que faam isso de forma documentada.
O fundamental envolvimento das reas de negcio ainda deficiente, sendo adotado integralmente
por apenas 29% dos pesquisados. J em relao aos usurios, em 57% das organizaes no h
qualquer catlogo com os sistemas disponveis, o que pode limitar a atuao dos servidores e
empregados pblicos.
37
De forma complementar s deficincias no processo de priorizao das aes, verifica-se, na Figura
7, que, embora 93% declaram que as contrataes de servios de TI se baseiam nas necessidades
de negcio a serem atendidas, 27% das organizaes mencionaram que no possuem qualquer
indicador de negcio associados. Em outros termos, possvel que as contrataes de servios de TI
no suportem adequadamente as reas de negcio ou que sua manuteno no se justifique.
Mesmo que haja alinhamento da contratao com a rea de negcio a ser atendida, necessrio
avaliar a viabilidade da soluo adotada, por meio de estudo tcnico preliminar (58% responderam
que realizam integralmente), o qual concluir pela adequabilidade das solues possveis demanda
ou pela impossibilidade de atendimento.
Por fim, quanto necessidade de renovao contratual, como critrio para renovao, apenas 78%
mencionaram que os benefcios da contrao so avaliados (integral ou parcialmente), evitando-se
a manuteno de contratao no vantajosa Administrao.
100%
7
11
90%
27
21
80%
31 22
70%
60%
31
50%
40% 72
29
30% 58
20% 42
10% 49
0
realiza estudos explicita as necessidades explicita os realiza anlise dos
tcnicos preliminares de negcio que se indicadores dos benefcios reais
para avaliar a viabilidade pretende atender benefcios de obtidos, utilizando-a
da contratao com a contratao negcio que como critrio para
sero alcanados prorrogar o contrato
Integralmente Parcialmente No
100%
90% 44
80% 34
70%
64 74 38
60% 15
50%
40%
30% 51
19
20% 18
17
10% 17
9
0
dispe de uma poltica executa processo executa processo de a organizao executa
de segurana da informao para classificao e gesto de riscos de processo de gesto de aditivos,
formalmente instituda tratamento de segurana da assegurando a definio de
informaes informao responsabilidades e a
manuteno de
inventrio dos ativos
Integralmente Parcialmente No
39
5. Tema em Destaque: Pessoal
de Tecnologia da Informao na
Administrao Pblica Federal
Pela primeira vez, o TCU realizou levantamento especfico para traar o perfil de pessoal de TI na
Administrao Pblica Federal.
Sob essa tica, as pessoas de uma organizao possuem destaque por sua interferncia direta no
xito dos demais requisitos.
Alm da criao de 350 cargos de ATI, a Lei 11.907/2009 criou 750 gratificaes a serem acrescidas
remunerao dos servidores do Poder Executivo da rea de TI.
Todavia, nas palavras do Ministro Augusto Sherman, no voto revisor do Acrdo 1.200/2014-TCU-
Plenrio: a remunerao mensal continuaria incompatvel com os valores pagos pelo mercado
privado, sendo preciso avaliar se essas condies so suficientes para manter no servio pblico os
profissionais de TI de que o Estado necessita, capazes de conduzir a Administrao Pblica Federal
aos melhores nveis de governana de TI.
41
Assim, embora importantes, as medidas empregadas no vm sendo suficientes para solucionar os
problemas atualmente vivenciados pela Administrao Pblica, especialmente pelo Poder Executivo,
dificuldade comumente relatada por gestores de vrios rgos que reclamam da ausncia de
profissionais qualificados em seus setores de TI, fundamentais para atingir os resultados institucionais.
Foram levantadas informaes de 440 rgos e entidades da Administrao Pblica Federal Direta
e Indireta, de todos os poderes.
Embora no seja possvel uma comparao direta entre valores em dlares, devido ao poder de compra,
custo dos insumos e tributos envolvidos, a mdia entre os 133 pesquisados internacionalmente foi
de US$ 20.662,00 por servidor/empregado efetivo. O nmero nacional pode ser ainda menor, se for
considerado que parte do oramento autorizado no executado.
XI
http://www.gartner.com/
43
5.4. Acrdo resultante e principais encaminhamentos
Como resultado do levantamento de pessoal de TI foi prolatado o Acrdo 1.200/2014-TCU-
Plenrio, da relatoria do Ministro Raimundo Carrero.
Contextualizao
Entre as aes de controle externo mais relevantes do ano, o TCU realizou auditoria operacional
com o objetivo de analisar as condies que os gestores dispem para avaliar os instrumentos e
benefcios da Lei 8.248/1991 (Lei de Informtica).
importante mencionar que os PPBs tambm so utilizados pela Superintendncia da Zona Franca
de Manaus (ZFM) para obteno dos benefcios concedidos pelo Decreto-Lei 288/1967 e alteraes.
45
possvel, portanto, escolher se um determinado bem de informtica ser produzido em Manaus
com os benefcios da ZFM (regulamentados pelo Decreto 6.008/2006) ou em outra localidade do
pas, com os benefcios da Lei de Informtica. Embora um mesmo produto possua uma portaria para
bens produzidos na Zona Franca e outra para o restante do pas (incentivados pela Lei de Informtica),
na prtica, nota-se que o contedo de ambas idntico, para a maioria dos casos.
As portarias que estabelecem os PPBs podem ser divididas em duas partes. Primeiramente, as atividades
fabris mnimas necessrias so definidas, geralmente em seu art. 1. Aps isso, dependendo do bem
incentivado, h um conjunto de restries especficas sobres os componentes nele utilizados. Por exemplo,
possvel definir quais desses componentes devero ser produzidos no pas e em que percentual.
comum que as exigncias se alterem com o tempo, de modo que a indstria fabricante possa se
adaptar paulatinamente, e que a indstria fornecedora possa atender nova demanda.
possvel interpretar que as exigncias do PPB atuam essencialmente sobre as duas primeiras
etapas de agregao referentes cadeia de produo genrica da indstria eletrnica (fornecimento
de componentes e montagem), conforme Figura 9 a seguir.
Figura 9 - Etapas da cadeia de produo genrica da indstria eletrnica (adaptado de Dedrick, Kraemer e Linden)
Fornecedor de Componentes
Fabricao
Contract Manufacture (montator)
Distribuio, Revendedor
vendas,
ps-vendas Consumidor
Conforme dados de 2011 informados pelas empresas beneficiadas, a Lei de Informtica financiou
gastos de R$ 1.300.000.000.
O objetivo da auditoria foi analisar as condies que os gestores da poltica pblica possuem para
avaliar o desempenho dos instrumentos estabelecidos, especialmente considerando o longo tempo
de execuo dos instrumentos a serem avaliados.
Nesse sentido, procurou-se analisar a Lei 8.248/1991 sob a perspectiva das etapas do ciclo de gesto de
polticas pblicas (planejamento/formulao, monitoramento, avaliao e reviso), conforme Figura 10.
Reviso Planejamento
Ciclo de Gesto de
Polticas Pblicas
Alm disso, abordaram-se as condies que possibilitam eficincia para o trabalho dos gestores: o
suporte tecnolgico disponvel e os principais processos administrativos necessrios para a execuo da
poltica (procedimentos de concesso de benefcios e procedimentos de prestao de contas).
47
6.1.3. Resultados observados
No foram observados objetivos claramente definidos para a poltica pblica, o que prejudica a
definio de indicadores de desempenho dos instrumentos e, por consequncia, o monitoramento
por parte dos gestores.
A grande mudana que ocorreu no setor eletrnico desde a dcada de 1990, com a terceirizao
das etapas de produo especialmente para o leste asitico, maior produtor de componentes e
semicondutores, no foi considerada pelas atualizaes da Lei 8.248/1991.
Ademais, a anlise das prestaes de contas anuais (relatrios demonstrativos anuais) apresentada
pelas empresas intempestiva, geralmente anos aps a execuo do projeto. Alm de comprometer a
qualidade da anlise e impossibilitar a avaliao in loco, no acrescenta ao conhecimento dos gestores
da poltica pblica, que ficam defasados em relao ao que a indstria est fazendo no momento.
Uma das causas apontadas para a defasagem de que a atual sistemtica prev a anlise de todos os
relatrios, todos os anos, no havendo previso para o acompanhamento sob algum critrio de risco.
Demais informaes sobre o trabalho podem ser obtidas por meio do Acrdo 458/2014-TCU-
Plenrio, de relatoria do Ministro Andr Lus de Carvalho, ou pelo sumrio-executivo, disponvel
no stio www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti.
Do ponto de vista das aes a serem tomadas em cumprimento LAI, destaca-se que o Brasil um
dos primeiros membros da Open Government Partnership (OGP), um compromisso por um governo
aberto, que deve seguir quatro princpios: transparncia; participao cidad; responsabilizao e
prestao de contas; e importncia das novas tecnologias no fomento inovao.
Dessa forma, a transparncia das aes governamentais possui como requisito a adoo de um
governo aberto, que, por sua vez, pressupe dados governamentais abertos.
Todavia, no suficiente qualquer disponibilizao de dados. Ela precisa ser til, reutilizvel em
termos computacionais e disponibilizada de forma acessvel. A definio da Open Knowledge
Foundation esclarece que dados so abertos quando qualquer pessoa pode livremente us-los,
reutiliz-los e redistribu-los, estando sujeito a, no mximo, a exigncia de creditar a sua autoria e
compartilhar pela mesma licena.
XII
http://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-government_9789264019959-en
49
Do ponto de vista tecnolgico, pressupe-se que os formatos utilizados sejam no proprietrios, que
os dados sejam disponibilizados na menor granularidade possvel, sem agregaes ou transformaes,
e que seja indexvel, ou seja, tenha seu contedo pesquisvel por palavras-chaves.
Ressalta-se, porm, que os benefcios dos dados abertos vo alm da transparncia e do controle
social, instrumentos que por si s justificam o esforo adicional s reas de TI em disponibilizar as
informaes sociedade.
Dado o contexto apresentado, a fiscalizao teve como objetivo conhecer as principais iniciativas de
dados abertos na Administrao Pblica Federal, bem como apresentar exemplos internacionais que
se constituem em potencialidades ainda no exploradas internamente. A seguir, so apresentados
os principais resultados.
Hoje, dezenas de pases adotam a abertura de dados a cidados e empreendedores como poltica
pblica. Existe um ndice internacional criado pela Open Knowledge Foundation (OKF), o qual se
baseia em dez temas governamentais, entre eles oramento, gastos, resultados de eleies e registro
de empresas. O Reino Unido lidera esse ranking, com pontuao superior ao dobro da brasileira,
que corresponde ao 36 lugarXIII.
J o ndice do Open Data BarometerXIV considera 14 reas, cujas informaes so as mais relevantes
para o sucesso de uma implementao de dados abertos. O Brasil possui classificao avanada
em duas reas (censo detalhado e dados detalhados da despesa pblica) e rudimentar em oito
(mapeamento completo oficial, propriedade de imveis em nvel nacional, dados detalhados do
oramento pblico, registro empresarial, legislao, horrios de transporte pblico, performance do
sistema de sade e estatsticas criminais).
XIII
index.okfn.org/country/overview/Brazil
XIV
opendatabarometer.org
Propriedade
5 15 5 5 15 5 90 0 100 45
de imveis
Censo 75 15 75 0 15 15 80 65 95 60
Oramento Pblico 15 15 15 80 15 15 95 65 95 65
Despesa Pblica 80 15 15 80 5 50 80 15 95 75
Registro
5 5 5 15 15 15 0 15 100 15
empresarial
Legislao 15 15 15 80 15 15 95 15 90 15
Transporte pblico 0 75 5 15 15 0 75 15 90 15
Comrcio
60 15 70 75 15 55 95 65 90 65
Internacional
Sade
5 15 45 45 15 75 95 65 95 65
(performance)
Educao
60 0 65 75 15 45 85 65 95 50
(performance)
Estatsticas
5 15 5 15 5 0 85 15 95 65
de crimes
Estatsticas
60 0 60 5 15 45 100 65 95 15
ambientais
Resultados
65 75 95 15 0 15 95 15 95 15
das eleies
Nota-se que a abertura de dados relacionados com polticas pblicas permite avalio de desempenho
da respectiva rea, seja de forma direta (porque se espera a divulgao de ndices de desempenho),
ou indireta (por serem subsdio para compor quadro de anlise).
Esses mesmos dados possibilitam o uso por empresas, organizaes no governamentais, pesquisadores
e demais interessados, que podero criar suas prprias visualizaes e aplicativos, algo que as
organizaes governamentais podem no ter recursos necessrios ou interesse em desenvolver.
Uma das mais potentes ferramentas que ganha enorme impulso o que se convencionou chamar
big data. Trata-se de tcnica computacional que permite tratar, analisar e correlacionar enormes
massas de dados, de fontes diversas, mesmo que possuam estruturas computacionais distintas ou
no estruturadas. Tais tcnicas j so largamente utilizadas por instituies financeiras e por grandes
empresas para predizer comportamentos e direcionar seus investimentos aos pblicos mais propcios.
Apurou-se que o uso por parte da Administrao Pblica Federal ainda pequeno, e esse resultado
agravado pelas deficincias na abertura de dados das organizaes. Por consequncia, o uso pelo
setor privado tambm fica reduzido.
51
6.2.3. Iniciativas brasileiras
A pesquisa sobre as iniciativas de dados abertos na esfera federal mostrou heterogeneidade do nvel
de abertura entre rgos e entidades da APF.
O Portal Brasileiro de Dados Abertos (www.dados.gov.br) contm catlogo sobre dados abertos
produzidos ou custodiados pelos entes da administrao pblica, incluindo orientaes tcnicas sobre
o tema, destinadas tanto ao pblico interno, quanto sociedade, especialmente os desenvolvedores
de aplicaes.
Embora ainda de forma tmida, o pas j conta com alguns aplicativos cvicos. Como exemplo, cita-se
a soluo QEduXVI, da rea educacional, como um portal aberto e gratuito, com informaes sobre o
nvel do aprendizado dos alunos do 5 e 9 anos nas escolas municipais e estaduais do Brasil. Utilizando
os dados da Prova Brasil, do Censo Escolar e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(Ideb), o QEdu apresenta informaes sobre a infraestrutura escolar; o perfil dos alunos, professores e
diretores; e alguns indicadores sobre aprendizado dos alunos e qualidade de ensino.
XV
http://www.ipeadata.gov.br/
XVI
http://www.qedu.org.br/
Percebe-se que vrias reas carecem de melhorias, algumas crticas para a eficincia na alocao dos
recursos de TI, especialmente: planejamento de TI; envolvimento de atores chave nas decises de
TI e priorizao das aes de TI; segurana da informao; e contrataes de TI.
Em 2013, o TCU buscou conhecer com mais detalhes a situao do quadro de pessoal de TI das
organizaes, um dos pilares para xito da governana de TI. Os resultados apontaram que, embora
4,7% da fora de trabalho seja alocada em funes de TI, apenas 2,9% do quadro total de pessoal
efetivo (servidores ou empregados), ou seja, h risco de funes estratgicas e sensveis, de natureza
perene, tais como as relacionadas a planejamento, monitoramento, controle e contrataes, serem
desempenhadas por funcionrios sem vnculo com a Administrao Pblica. Alm do risco de falhas
na gesto do conhecimento, essas pessoas esto mais vulnerveis a presses e a problemas de conflito
de interesses, pois geralmente transitam entre os setores pblico e privado.
No possvel traar claramente quais so os objetivos da poltica e que indicadores sero utilizados
para acompanhar a evoluo dos dispositivos utilizados. As deficincias no planejamento e no
monitoramento, por consequncia, comprometem a etapa de avaliao, na qual se espera ter
insumos para propor alteraes na sistemtica adotada, com base nos resultados observados, ou
mesmo o trmino ou substituio da poltica pblica.
J em 2014, buscou-se conhecer a situao do programa de dados abertos brasileiro, bem como
possveis exemplos e comparativos internacionais. Foram observadas iniciativas interessantes
como os portais da transparncia e dados.gov.br, no entanto ficou patente a ausncia de dados
teis sociedade, em um comparativo internacional, notadamente em reas como mapas, registro
de empresas, propriedade de imveis, desempenho da sade, estatsticas criminais, legislao e
transporte pblico.
Foram escolhidos dois ndices para avaliar a posio relativa do pas em temas afetos TI. O primeiro,
do Frum Econmico Mundial avalia a capacidade que os pases tm em se beneficiar dos avanos
de TICs para seu desenvolvimento. O Brasil apresenta posio intermediria, estando atrs de vrios
pases da Amrica Latina, como Chile, Porto Rico, Panam, Costa Rica, Uruguai e Colmbia. J
53
entre os Brics, superado pela Rssia. Os melhores resultados foram observados nos indicadores
relacionados condio de uso de TI pelas empresas, o significante nmero de servios online, boa
participao popular e cobertura de rede mvel.
No entanto, vrios indicadores posicionaram o pas entre os piores avaliados, como o ambiente de
negcios e inovao, baixo ndice educacional em matemtica e cincias, capacidade do Estado em
mediar conflitos, quantidade de dias e de procedimentos para iniciar um negcio e preo de tarifas
de telefonia mvel.
J a Organizao das Naes Unidas avalia o desenvolvimento de governo eletrnico de 193 pases.
O Brasil ficou em 57, sendo superado por parceiros tradicionais da Amrica do Sul (Uruguai,
Chile, Argentina e Colmbia). Entre os Brics, o Brasil superado pela Rssia.
Uma anlise mais aprofundada do ndice indica que as condies de telecomunicaes e de capital
humano limitam os benefcios dos servios de governo eletrnico disponibilizados.
Por fim, pode-se afirmar que as despesas de TI tm mantido valor estvel desde 2010, considerando o
montante empenhado. Todavia, preocupa o baixo ndice de liquidao de despesas de investimentos no
ano de exerccio, o que um indcio de menor qualidade dessas contrataes, seja por deficincias no
planejamento, seja pelo estmulo em empenhar o oramento disponvel at dezembro.
A equipe de fiscalizao concluiu que as despesas de TI da APF tm mantido valor estvel desde
2010, considerando o montante empenhado. Entretanto, observou baixo ndice de liquidao de
despesas de investimentos no ano de exerccio, considerado, pela equipe, como indcio de baixa
qualidade dessas contrataes, por deficincias no planejamento ou por estmulo em empenhar o
oramento disponvel at dezembro.
De acordo com levantamento feito pela equipe, os rgos superiores com maiores despesas de TI, no
ano de 2013, foram os Ministrios da Fazenda, Educao, Defesa, Previdncia Social e Sade. Os
projetos/atividades com maior valor empenhado referem-se manuteno de sistemas estruturantes
do Governo Federal, tais como os sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal e do
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais.
Para avaliar a posio relativa do pas em temas afetos TI, foram usados dois ndices internacionais.
O primeiro, do Frum Econmico Mundial, avalia a capacidade dos pases em se beneficiarem dos
avanos de tecnologias de informao e comunicao para seu desenvolvimento. Dos 148 pases
avaliados em 2014 por esse frum, o Brasil foi classificado na 69 posio, atrs de pases da Amrica
Latina, como Chile, Porto Rico, Panam, Costa Rica, Uruguai e Colmbia. J entre os Brics (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), foi superado pela Rssia. Os melhores resultados brasileiros
foram observados nos indicadores relativos condio de uso de TI pelas empresas, quantidade de
servios online, boa participao popular, com alto uso de redes sociais, e cobertura de rede mvel.
Alguns indicadores posicionaram o pas entre os piores, como ambiente de negcios e inovao,
baixo ndice educacional em matemtica e cincias, capacidade do Estado em mediar conflitos,
quantidade de dias e procedimentos para iniciar um negcio (prazo mdio de 107 dias), e preo de
tarifas de telefonia mvel.
55
Fundamental para desenvolver e usar tecnologia, os indicadores educacionais possuem forte impacto
negativo no ndice brasileiro, especialmente em qualidade do sistema educacional (126 posio)
e qualidade da educao em cincia e matemtica (136). A infraestrutura tecnolgica das escolas
tambm deixa muito a desejar, conforme medido pelo indicador acesso Internet nas escolas (98).
Outro dado que evidencia o atraso do pas na rea o baixo ndice de trabalhadores engajados em
atividades intensivas em tecnologia (75).
A eficincia do arcabouo legal brasileiro em solucionar disputas ficou em 101 lugar. J a quantidade
de procedimentos necessrios para executar um contrato, segundo a metodologia, deixou o Brasil
em 126 lugar entre os pesquisados, pois seriam necessrios, em mdia, 44 procedimentos at a
resoluo da pendncia.
A unidade tcnica destacou como preocupante o indicador usurios de Internet, com apenas 50%
da populao brasileira, por representar limitao de beneficiados pelos servios eletrnicos. Pases
desenvolvidos apresentam nmeros superiores a 80% para esse indicador.
Acerca da excluso digital, a ONU destaca as enormes limitaes que usurios com baixa
compreenso de ingls possuem. Estima-se que 56% do contedo disponvel na rede seja publicado
em ingls, apesar de apenas 27% dos usurios o compreenderem. Considerando aqueles cujo nico
idioma seja o portugus, estima-se que esse pblico tenha apenas 2% do contedo total acessvel.
Dessa forma, esses usurios possuem severa limitao no acesso informao disponvel, em que
pese a melhoria dos motores de traduo nos ltimos anos.
Em 2013, o TCU mapeou a situao do quadro de pessoal de TI da APF e concluiu que, embora 4,7%
da fora de trabalho seja alocada em funes de TI, apenas 2,9% do quadro total de pessoal efetivo
(servidores ou empregados). H risco de funes estratgicas e sensveis, tais como as relacionadas
a planejamento, monitoramento, controle e contrataes, serem desempenhadas por funcionrios
sem vnculo com a administrao pblica. Alm do risco de falhas na gesto do conhecimento, essas
pessoas esto mais vulnerveis a presses e conflito de interesses, por geralmente transitarem entre
os setores pblico e privado.
Em 2014, o TCU reuniu informaes sobre a situao do programa de dados abertos brasileiro, bem
como exemplos e comparativos internacionais sobre o tema. Foram observadas iniciativas brasileiras
interessantes, como os portais da transparncia e dados.gov.br, apesar da ausncia, em comparativo
internacional, de dados teis sociedade em reas como mapas, registro de empresas, propriedade de
imveis, desempenho da sade, estatsticas criminais, legislao e transporte pblico.
Ante o exposto, concordo com a proposta da unidade tcnica e voto no sentido de que seja aprovado
o Acrdo que ora submeto deliberao deste Colegiado.
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Declarao de Voto -
Ministro Augusto Nardes
De incio, gostaria de louvar a excelncia do trabalho que o ilustre Ministro Walton Alencar
Rodrigues ora submete apreciao deste Colegiado.
A elaborao dos relatrios sistmicos tem representado uma das recentes diretrizes deste Tribunal
e a qualidade das informaes trazidas a cada um desses relatrios demonstra a importncia dessa
ao estratgica.
Em termos oramentrios, salta aos olhos que, no exerccio de 2014, a rea de Tecnologia da
Informao totalizou R$ 16,3 bilhes, sendo mais de 60% desse montante correspondente ao
oramento das empresas estatais no dependentes.
Com relao s despesas, a concentrao de grande parte dos empenhos de investimentos de TI nos
ltimos meses do ano evidencia o descasamento entre o plano de investimentos e o planejamento
oramentrio e pode afetar negativamente a qualidade das contrataes.
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No tocante ao ndice de desenvolvimento de governo eletrnico, o Brasil conquistou o 57 lugar
entre 193 pases. J em relao ao ndice que mede a abertura de dados a cidados e empreendedores
como poltica pblica, o Brasil ocupa a 36 lugar.
A anlise dos resultados dos indicadores indica sensveis pontos a serem aprimorados.
Por fim, concordando com o encaminhamento proposto nos autos, enalteo a irreparvel conduo
do excelente trabalho pelo Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, e elogio a atuao das equipes
tcnicas da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao - Sefti que se incumbiram do
presente trabalho.
Congratulo-me com o Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, pelo excelente relatrio trazido
hoje ao Plenrio. A clareza e a profundidade das anlises sobre o panorama do uso de tecnologia
da informao na Administrao Pblica brasileira certamente contribuiro decisivamente para as
aes dos Poderes Legislativo e Executivo, principalmente no que se refere destinao e ao correto
uso dos recursos pblicos nessa atividade crtica para o desenvolvimento econmico e social da
nao.
Os indicadores trazidos por Vossa Excelncia delineiam um quadro preocupante, mas tambm
repleto de oportunidades, que demandam aes inteligentes por parte do Poder Pblico. Destaco
um dos nmeros que mais me chamam a ateno: apenas 50% da populao brasileira so usurios
da internet. Ou seja, em plena era digital, em que negcios e servios se concretizam por via
eletrnica, metade dos brasileiros no esto conectados rede mundial. Em vista desse dado, no
de estranhar que o Brasil tenha sido superado, no ndice de desenvolvimento de governo eletrnico,
da ONU, pelos nosso vizinhos Argentina, Uruguai, Chile e Colmbia.
O mundo evolui na esteira dos dados abertos. A partir da abertura de bases de dados pblicas,
pesquisadores e programadores individuais desenvolvem aplicativos que facilitam a vida dos cidados
e criam novos servios, beneficiando tambm o Estado. So alentadores os dados trazidos por Vossa
Excelncia, que destacam iniciativas brasileiras importantes, como os portais da transparncia e
dados.gov.br. No entanto, ainda h muito a evoluir, notadamente quando fica evidente a ausncia
de dados abertos referentes a mapas, registros de empresas, propriedades de imveis, desempenho
da sade, estatsticas criminais, legislao e transporte pblico. Urge que a Administrao Federal
adote providncias para abertura dos dados e incentive o seu uso. Saliento que o Brasil co-fundador,
juntamente com os Estados Unidos da Amrica, da Parceria para Governo Aberto, que visa fortalecer
a transparncia das aes governamentais, prevenir e combater a corrupo e fortalecer os ideais
democrticos por meio da participao dos cidados nos processos decisrios. Tudo isso ser possvel
se houver aes efetivas para incluso digital e incentivo participao crescente dos cidados.
61
Acrdo 228/2015 TCU Plenrio
1. Processo n TC 019.861/2014-1.
9. Acrdo:
9.1. remeter cpia do acrdo, acompanhado do relatrio e voto que o fundamentam, bem como
do relatrio da unidade tcnica (doc. 13), aos seguintes rgos;
9.1.1. Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional;
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9.1.6. Controladoria-Geral da Unio;
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Jos Mcio Monteiro, Bruno Dantas e
Vital do Rgo.
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
Responsabilidade Editorial
Viso
Ser referncia na promoo
de uma Administrao Pblica
efetiva, tica, gil e responsvel.
www.tcu.gov.br