Indicadores Programas-Guia Metodologico PDF

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
Indicadores de Programas
Guia Metodolgico
Braslia/DF Maro de 2010

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS
ESTRATGICOS
ESPLANADA DOS MINISTRIOS, BLOCO K
CEP: 70040.906 Braslia - DF
Fone: 55 (61) 2020.4800
Fax: 55 (61) 2020.4498
Site: www.planejamento.gov.br
2010, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
Normalizao bibliogrca DIDAP/CODIN/SPOA
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estrat-
gicos - SPI.
Indicadores de programas: Guia Metodolgico / Minis-
trio do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos - Braslia :
MP, 2010.
128 p.: il. color.
1. Administrao Pblica. 2. Plano Plurianual Guia

Metodolgico. 3. Programas de Governo - Indicadores.
4. Servio Pblico Formas Legais de Previso, Progra-
mas e Planejamento I. Ttulo.
CDU 35 : 346.512
Repblica Federativa do Brasil
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto
Paulo Bernardo Silva
Secretrio Executivo
Joo Bernardo de Azevedo Bringel
Secretrio de Planejamento e Investimentos Estratgicos
Afonso Oliveira de Almeida
Diretora do Departamento de Gesto do Ciclo de
Planejamento
Dbora Nogueira Beserra
Coordenador-Geral de Qualidade do Plano
Cilair Rodrigues de Abreu
Equipe Tcnica
Andria Rodrigues dos Santos
Carlos Tadeu Assumpo de Pinho
Cristiane Ribeiro Ikawa
Eugnio Csar Almeida Filippetto
Fabiano Pianetti Cordeiro
Jorge Luiz Rocha Reghini Ramos
Colaboradores
Cristovo de Melo
Eder Eustquio Alves
Leonardo Lanna Guilln
Mara Helena Souza
Roseli Teixeira Alves
Desenvolvimento e sistematizao
Carlos Tadeu Assumpo de Pinho
Servidores da Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos
ADNILTON FERNANDES ROCHA GILMAR GOMES PRATES

ADRIANA MARQUES BENTO AVALOS GUILHERME AUGUSTO BORGES CARVALHO
ADRIANA RODRIGUES DOS SANTOS GUSTAVO TEIXEIRA AMORIM GONALVES
ADRIANA VALENA ARAJO GUSTAVO TEIXEIRA LINO
AFONSO OLIVEIRA DE ALMEIDA GUSTAVO VIANA MACHADO
ALBERTO FRANCISCO GOMES HLIO JAQUES ZAMAl
ALEXANDRE FURTADO DE AZEVEDO IGOR VINCIUS DE SOUZA GERACY
ALEXANDRE LENIN CARNEIRO ISADORA LOUZADA HUGUENEY LACAVA
ALICE UTIDA FERREIRA MANICA JOAO ALOISIO VIEIRA
ALINE ROCHA MARINHO JOO CARLOS GONALVES BARRETO
ALMIR COUTINHO POLLIG JORGE LUIZ ROCHA REGHINI RAMOS
ALOYSIO NOVAIS DE CARVALHO SILVA JOS DRIA PUPO NETO
AMARILDO BAESSO JOS MARTINS RODRIGUES
ANDERSON LOZI DA ROCHA JOSEFA DE FTIMA ARAJO RIBEIRO
ANDR ARANTES LUCIANO JUCILDO AUGUSTO DA SILVA LIMA
ANDR ARTUR POMPEIA CAVALCANTI LEONARDO LANNA GUILLN
ANDRA COSTA MAGNAVITA LIANE RUCINSKI
ANDRA THALHOFER RICCIARDI LUIS GUSTAVO MELLO COSTA
ANDRIA RODRIGUES DOS SANTOS MARA HELENA SOUSA
BRENDA ROCHA RIBEIRO MARCEL OLIVI GONZAGA BARBOSA
BRUNO MORETTI MARCELO FONSECA IANNINI
CARLOS AUGUSTO DE GODOY CURRO MARCELO MATOS ANDRADE PIRES
CARLOS TADEU ASSUMPO DE PINHO MARCELO MORHY PERES
CARLOS VICTOR FREITAS MOURA MARCELO RYUDI KOMENO
CSAR AUGUSTO DOMONT LABUTO MARCELO VIEIRA SIQUEIRA
CILAIR RODRIGUES DE ABREU MRCIA DE SOUZA BRITO NAZAR
CLUDIO ALEXANDRE DE ARA LEO NAVARRO MRCIA RIBEIRO FANTUZZE DIAS
CLZIO MARCELINO DE MEDEIROS MRCIO BASTOS MEDEIROS
CRISTIAN DE OLIVEIRA LIMA MRCIO PARREIRA DUARTE
CRISTIANE COLLET BATTISTON MARCOS ANTONIO PEREIRA DE OLIVEIRA SILVA
CRISTIANE MARIA SIMO MUNHOZ MARCOS REIS MAIA
CRISTIANE RIBEIRO IKAWA MARGARETE CAMPOS REBOUAS
CRISTOVO DE MELO MARIA DO ROSRIO DE HOLANDA CUNHA
DANIELLE CANCELA CRONEMBERGER CARDOSO
DAVI DIOGENES BELEM PONTES MARIA INS DA ROCHA E SILVA
DBORA NOGUEIRA BESERRA MRIO BENJAMIN VERA WALL
DBORAH HAYDE RAMON E BARROS FERREIRA MAURO CEZA NOGUEIRA DO NASCIMENTO
DENIS SANTANA BARROS MAURO SANTOS SILVA
EDER EUSTAQUIO ALVES MIGUEL CRISSTOMO BRITO LEITE
EDUARDO DOMINGUES NILSON ANTONIO CARVALHO DE FIGUEIREDO
EDUARDO FRANCA NEVES BASSANI OLGA CRISTINA LPEZ DE IBAEZ NOVION
EDUARDO RODRIGUES DA SILVA PAULO AUGUSTO MIERS ZABOT
ELAINE DE MELO XAVIER POLLYANA SANTANA GUIMARES
ELISA MONTEIRO MALAFAIA PRISCILA FTIMA PINHEIRO DE SIQUEIRA BASTOS
ELY ARIMA TAKASAKI PRISCILLA ROSA PIMENTEL SGANZERLA
ELZA MARIA DEL NEGRO BARROSO FERNANDES RAFAEL FERREIRA ROCHA MONTEIRO
ERNESTO CARRARA JNIOR RAFAEL LUS GIACOMIN
EUGNIO ANDRADE VILELA DOS SANTOS RAFAEL MARTINS FERRARI
EUGNIO CSAR ALMEIDA FELIPPETTO RAFAEL MARTINS NETO
EVANDRO MACEDO REJANE RODRIGUES DE CARVALHO
FABIANO PIANETTI CORDEIRO RICARDO DISLICH
FERNANDO SERT MERESSI RICARDO VIDAL DE ABREU
FLVIA DUARTE NASCIMENTO ROSANA MOUTINHO DE OLIVEIRA
FRANCISCO CHANG KAE JUNG ROSELI TEIXEIRA ALVES
FRANCISCO DE ASSIS DE SOUSA LIRA RUBEM OLIVEIRA DE PAULA
FRANCISCO FRANCIONE SOARES JNIOR SANDRA DE CARLO
FREDERICO VIANA ALVES SIDNEY DE FREITAS GASPAR
GABRIEL PENNA FIRME DE MELO SURIPONGSE NAIBERT CHIMPLIGANOND
GEORGE AUGUSTO CARSALADE VILELA DE LIMA VERA LCIA HABITZREUTER DE OLIVEIRA DE
GERSON RICARDO NARCIZO RAMIREZ
Apresentao
Desde o sculo XIX, as naes tm empreendido esforos para moder-

nizar a administrao pblica, de forma que o Estado atue melhor tan-
to na entrega de produtos e servios sociedade, quanto como um
indutor estratgico do desenvolvimento nacional por meio de mltiplos
arranjos dos quais participam diferentes atores. Para tanto, aplicam
modelos de gesto voltados para resultados com foco nos impactos na
qualidade de vida da sociedade e priorizam a transparncia, a maximi-
zao dos recursos pblicos e a responsabilizao perante a populao.
Para cumprir esse objetivo, o planejamento governamental constitui-

se em instrumento essencial para transpor a tendncia imediatista e
desestruturadora do cotidiano administrativo, estabelecendo uma pon-
te entre as aes de curto prazo e a viso de futuro materializada, den-
tre outras formas, no planejamento intersetorial em bases territoriais.
No Brasil, o modelo institucional estabeleceu o Plano Plurianual - PPA
como um instrumento coordenador da atuao governamental que
estrutura a ao do governo para um quadrinio, traduzindo a orienta-
o poltica e imprimindo uma diretriz estratgica ao governo.
O PPA composto de Programas, que renem um conjunto de aes

orientadas ao alcance de um objetivo politicamente declarado a partir
de um problema, demanda da sociedade ou aproveitamento de uma
oportunidade. Neste sentido, a identicao dos resultados das aes
por meio de medidas de desempenho se constitui no eixo de comuni-
cao com a sociedade e de evidncia da evoluo do plano, o que faz
dos indicadores elementos fundamentais para todo o ciclo de gesto
das polticas pblicas.
As avaliaes da qualidade dos indicadores dos programas demons-

tram que a administrao pblica carece de uma referncia que nor-
teie a compreenso e construo de medidas de desempenho de pro-
gramas, apesar de importantes iniciativas terem sido efetivadas. Nesse
contexto, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP, por
meio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI,
apresenta e sugere aos rgos e demais interessados um guia sobre
indicadores, contendo uma sntese conceitual e uma metodologia de
construo de indicadores de desempenho de Programas, no intuito
de auxiliar gestores e dirigentes na compreenso e escolha de medidas
que de fato expressem os resultados esperados.
Afonso Oliveira de Almeida

Secretrio de Planejamento e Investimentos Estratgicos
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto agradece s pessoas
abaixo relacionadas, que direta ou indiretamente contriburam para o
desenvolvimento ou aperfeioameto deste guia metodolgico.
Danyelle Iamada - Moderadora
Edson Murilo Escobar - Programa Providencia
Herton Ellery Arajo - Instituto de Pesquisa Econmica

Aplicada
Jos Ribeiro Soares Guimares - Oficial de Projeto do Escritrio
da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) no Brasil
Marta Cassiolato - Instituto de Pesquisa Econmica

Aplicada
James Maxwell Brito Coelho - Ministrio do Trabalho e
Emprego
Nilson Roberto da Silva - Empresa Brasileira de
Comunicao
Paulo de Martino Jannuzzi - Escola Nacional de Cincias
Estatticas/IBGE
Ricardo Corra Gomes - Universidade de Braslia
Sonia Nahas - Fundao SEADE

Sumrio
1 Introduo ................................................................................ 15
1.1 Objetivos ........................................................................... 15
1.2 Resultados esperados ........................................................ 16
1.3 Indicadores e a teoria do Programa .................................... 16
1.4 Grandes mitos ................................................................... 19
2 Marco Conceitual...................................................................... 21
2.1 Conceito de indicadores .................................................... 21
2.2 Histrico dos indicadores ................................................... 22
2.3 Funes Bsicas ................................................................. 23
2.4 Propriedades...................................................................... 24
2.5 Taxonomias ....................................................................... 27
2.6 Propriedades e taxonomias aplicadas gesto
de Programas .................................................................... 33
2.7 Limitaes ......................................................................... 35
3 O Sistema Estatstico Nacional ................................................... 39

3.1 Objetivo ............................................................................ 40
3.2 Componentes .................................................................... 40
3.3 O papel do IBGE ................................................................ 42
3.4 Principais produtos disponveis ........................................... 43
4 Indicadores no PPA .................................................................... 47

4.1 Marco legal e dimenses estratgicas ................................ 47
4.2 Papis e responsabilidades ................................................. 48
4.3 Atributos ........................................................................... 49
4.4 Pontos de Destaque ........................................................... 50
5 Mtodo para Construo de Indicadores de Programas ............. 53

5.1 Fluxograma geral ............................................................... 53
5.2 Descrio das atividades .................................................... 54
6 Simulao de Uso...................................................................... 65
6.1 Nome do Programa ........................................................... 65
6.2 Evidncias da existncia do problema................................. 65
6.3 Delimitao do problema e do pblico-alvo ....................... 66
6.4 Aplicao do mtodo para construo de indicadores .......... 66
7 Dinmica de Aplicao do Mtodo: Ocina de Indicadores .......... 73

7.1 Viso geral ........................................................................ 73
7.2 Descrio do processo ....................................................... 74
7.3 Papis e responsabilidades ................................................. 78
7.4 Descrio do projeto-piloto ................................................ 79
7.5 Concluses e Recomendaes ........................................... 89
8 Consideraes Finais ................................................................. 91
Referncias Bibliogrcas ................................................................ 93
Glossrio......................................................................................... 97
Anexo I Fontes, Publicaes e Tecnologias .................................. 101
Anexo II Exemplos de Classicao por Temas ............................ 115
Anexo III Atributos dos indicadores do PPA ................................. 117
Anexo IV Perguntas Mais Frequentes .......................................... 119
Anexo V Roteiro de Entrevista para pr-montagem

de Ocina .................................................................... 123
Anexo VI Guia de Referncia ...................................................... 127

Lista de Quadros
Quadro 1 Requisitos de um bom indicador ................................... 25

Quadro 2 Correlao entre etapas, caractersticas
e tipologia .................................................................... 34
Quadro 3 Princpios fundamentais das estatsticas ociais ............. 39
Quadro 4 Papis e responsabilidades no tratamento de
indicadores de Programas ............................................. 49
Quadro 5 Exemplos de critrios para seleo de indicadores ........... 57
Quadro 6 Critrios utilizados na seleo de indicadores ................ 68
Quadro 7 Indicadores candidatos ................................................. 69
Quadro 8 Atributos de um indicador selecionado ......................... 71
Quadro 9 Papis e responsabilidades para a ocina
de indicadores .............................................................. 78
Quadro 10 Exemplos de indicadores candidatos
denidos na pr-montagem ....................................... 84
Lista de Figuras
Figura 1 Referncias bsicas do Programa .................................... 18

Figura 2 Pirmide da informao .................................................. 29
Figura 3 Indicadores de gesto para um programa
de ateno sade ........................................................ 31
Figura 4 Correlao entre os tipos de indicadores
e o uxo de implementao de programas ..................... 33
Figura 5 Ciclo de gesto de Programas ......................................... 34
Figura 6 SEN e as principais instituies integrantes
e produtoras de estatsticas............................................. 41
Figura 7 Exemplos de subsistemas que compem o SEN ............... 42
Figura 8 Dimenses estratgicas do Plano Plurianual .................... 48
Figura 9 Rampas de acesso ao mtodo de oito
passos para construo de indicadores........................... 54
Figura 10 Matriz de priorizao de Indicadores ............................. 61
Figura 11 Simulao de matriz de avaliao
quantitativa de indicadores ........................................... 70
Figura 12 Metodologia de construo de indicadores
por meio de ocina ...................................................... 74
Figura 13 Referncias bsicas do PNMPO ..................................... 82
Figura 14 Planejamento da Ocina ............................................... 83
Figura 15 Matriz nal de priorizao de indicadores ..................... 87
Figura 16 Atributos de um indicador de Programa ........................ 88
Indicadores de Programas - Guia Metodolgico
1 Introduo
Considerando a importncia das aes de governo no crescimento eco-

nmico e no desenvolvimento social do Pas, so fundamentais a cons-
truo e a ampla utilizao de medidas de desempenho que expressem
o grau de alcance das metas e objetivos estabelecidos.
Na viso da OCDE (2008), por exemplo, dado que os resultados do

setor pblico caracterizam-se, dentre outros, pela qualidade dos bens
e servios entregues sociedade por intermdio de aes alocativas,
pela regulao do mercado e pelo seu prprio desempenho, capazes de
assegurar a convergncia dos meios na direo dos objetivos a alcanar,
a m escolha ou mudana dos parmetros de medio pode aumentar
ou diminuir signicantemente o PIB de um pas, conforme constatou
uma recente pesquisa inglesa.
Alm disso, princpios importantes como performance, transparncia e

accountability, viabilizados pelas medidas de desempenho, so essen-
ciais para a consolidao de um Estado moderno, pois proporcionam
elementos que respaldam as decises e podem impulsionar uma pro-
funda reforma nos governos na direo de uma maior efetividade das
suas aes.
Nesse contexto, considerando que o Estado responsvel por um gran-

de nmero de operaes e projetos, preciso quanticar ou qualicar
os parmetros que permitam s equipes gerenciais, dirigentes, polticos
e cidados conhecer, opinar e decidir acerca dos mltiplos e complexos
arranjos governamentais, o que faz dos indicadores de desempenho
instrumentos fundamentais para a gesto pblica decididamente vol-
tada para resultados.
1.1 Objetivos
O presente guia visa a estabelecer uma metodologia para a construo

de indicadores para Programas do PPA do Governo Federal, com foco
na estruturao de mtodos, tcnicas e instrumentos que possibilitem
15
a correta aferio dos resultados esperados. Para tanto, as principais

metas a serem alcanadas so:
o detalhamento de uma fundamentao terica que possibilite

uniformizar conceitos, classicaes e nomenclaturas, a partir
do entendimento da literatura existente;
a concepo de um arcabouo metodolgico que oriente as ati-
vidades de construo ou seleo de indicadores de Programas;
o estabelecimento de referncia rpida que auxilie envolvidos
e interessados na construo de medidas de desempenho de
Programas;
o mapeamento de registros e publicaes que sirvam de fontes
para indicadores de Programas.
1.2 Resultados esperados
O aperfeioamento da gesto ttico-operacional das aes governa-

mentais o principal resultado esperado para este guia, considerando a
importncia das medidas de desempenho como base instrumental para
os processos de diagnstico, elaborao, monitoramento e avaliao
dos Programas do PPA. Outras consequncias positivas esperadas so:
melhor entendimento dos papis desempenhados pelos atores

envolvidos;
melhoria na qualidade do planejamento, implementao e ava-
liao de Programas;
fortalecimento dos resultados na tica da ecincia e eccia
das aes governamentais;
uniformidade em conceitos, abordagens e diretrizes sobre
indicadores;
otimizao da comunicao dos resultados das aes de governo.
1.3 Indicadores e a teoria do Programa
Importante registrar que uma boa escolha de indicadores tem relao

direta com o desenho do Programa. Neste sentido, pr-requisito para
a escolha dos indicadores uma avaliao de adequao do objetivo do
Programa, bem como de consistncia desse objetivo com a capacidade
de interveno, materializada nas aes que o compem.
16
Indicadores de Programa medem os efeitos ou benefcios no pblico-

alvo decorrentes dos produtos e servios entregues pelas aes empre-
endidas no contexto do Programa, ou seja, expressam a resultante dos
projetos e atividades implementadas pelo Programa. Assim, luz do
objetivo proposto, os indicadores so os principais instrumentos (mas
no necessariamente os nicos1) para vericar se os resultados do Pro-
grama foram satisfatrios ou insatisfatrios, da a necessidade de uma
boa denio do que se pretende entregar (aes) e alcanar (objetivo).
Existem diversas metodologias orientadas a explicitar a teoria de um

Programa ou projeto e atestar a consistncia da sua estratgia de
implementao. Como exemplos pode-se citar a metodologia alem
ZOPP Planejamento de Projetos Orientados por Objetivos e a Metodo-
logia do Marco Lgico (ou Quadro Lgico) desenvolvida pela Agncia
Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID).
No mbito da Administrao Pblica Federal, a partir de estudos empre-

endidos pela Comisso de Monitoramento e Avaliao CMA e pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, a SPI, responsvel pela
qualidade do ciclo de planejamento das polticas pblicas, optou pela
metodologia do Modelo Lgico de Programas, que permite estabelecer
a correlao entre o objetivo a ser alcanado e o problema que deu
causa a esse objetivo, as correlaes entre as aes a serem empre-
endidas e as causas do problema-alvo, bem como outras informaes
essenciais s boas prticas de elaborao de Programas2.
Na falta da aplicao da metodologia do Modelo Lgico, algumas per-

guntas facilitam e orientam a anlise das referncias bsicas de um Pro-
grama j existente, referncias essas representadas na Figura 1. A saber:
1. O Problema est bem delimitado?
2. O Objetivo do Programa est bem denido?
1 Um indicador uma abstrao que expressa uma dada realidade, mas no a nica;
sempre que possvel o gestor de uma poltica pblica deve buscar outras formas de
medio (pesquisas amostrais, contratao de avaliaes externas, auditorias etc.) dos
efeitos esperados no pblico-alvo do Programa.
2 A Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP, em parceria com o MP, periodica-
mente realiza cursos e ocinas para a aplicao desse modelo aos programas do PPA.
17
Uma das formas de se responder a essa questo vericar se o objetivo

do Programa atende a determinadas propriedades comuns aos obje-
tivos. Uma tcnica muito utilizada para isso a aplicao do modelo
SMART, acrnimo que signica:
eSpecco: um objetivo no deve ser amplo ou genrico que

conduza a interpretaes duvidosas, perda de foco ou impossi-
bilidade de alcance a partir das aes do Programa;
Mensurvel: no se pode gerenciar o que no se pode medir,
portanto um objetivo ou meta deve ser passvel de aferio;
Atingvel: um objetivo deve ser realista, vivel, possvel de ser atin-
gido em face dos recursos (humanos, materiais, nanceiros etc.)
disponveis e das restries inerentes administrao pblica;
Relevante: um objetivo deve estar relacionado a um problema,
demanda ou oportunidade prioritria para a agenda governa-
mental. Tambm deve estar alinhado aos objetivos estratgicos
(setoriais e de governo) estabelecidos.
Tempo: um objetivo deve ser programvel, deve possuir uma
data limite para alcance3.
3. O Pblico-alvo est bem delimitado?
4. Dado que o Programa do PPA atua em um problema ou demanda

existente na sociedade, o resultado alcanado pelo conjunto de aes
atualmente implementadas suciente para atingir o objetivo previsto?
Figura 1 - Referncias bsicas do Programa

g
Objetivo Ao 1
Ao 2
Ao 3 Resultado
Problema .
.
Pblico-alvo .
Indicadores
Ao n
3 Existem Programas de execuo permanente que no possuem uma data de trmino

determinada, contudo o alcance de objetivos pode ser vericado em marcos tempo-
rais como, por exemplo, na avaliao anual e ao trmino da vigncia do PPA.
18
1.4 Grandes mitos
Segundo o Guia Referencial para Medio de Desempenho e Manual

para Construo de Indicadores, desenvolvido no contexto do Progra-
ma Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica pela
Secretaria de Gesto SEGES do MP, os mitos mais conhecidos em
relao ao uso de indicadores so:
Deve-se medir tudo

Quem quer medir tudo acaba no medindo nada; deve-se medir o que
relevante, signicativo, til; medir custa tempo e dinheiro.
A Medio deve ser absoluta

Raramente uma medida consegue atender a todas as propriedades dos
indicadores como validade, conabilidade, simplicidade, especicidade,
disponibilidade, economicidade e outras. Uma boa prtica trabalhar
com aproximaes a partir de dados j existentes.
Medir por medir

As medidas devem ter signicncia, no devem ser operacionalizadas por
obrigao ou imposio legal, mas por se constiturem ferramentas teis a
todo o ciclo de gesto das polticas pblicas. Medir e depois decidir o que
fazer com as medidas no faz sentido.
Dependncia tecnolgica
Primeiro deve ser concebida a sistemtica e depois o sistema de infor-
maes. O sistema de suporte no precisa, necessariamente, ser perfei-
to ou baseado no estado da arte da tecnologia, mas deve ser funcio-
nalmente til e agregar valor anlise.
19
2 Marco Conceitual
O marco conceitual para indicadores busca estabelecer uma base te-

rica comum para entendimento de questes importantes como de-
nio, propriedades, classicaes mais utilizadas e limitaes. Para o
presente guia metodolgico sero replicados os conceitos que constam
de um documento prprio e de uso geral denominado Marco Concei-
tual para Indicadores4.
2.1 Conceito de indicadores
Do ponto de vista de polticas pblicas, os indicadores so instrumentos

que permitem identicar e medir aspectos relacionados a um determi-
nado conceito, fenmeno, problema ou resultado de uma interveno
na realidade. A principal nalidade de um indicador traduzir, de for-
ma mensurvel, determinado aspecto de uma realidade dada (situao
social) ou construda (ao de governo), de maneira a tornar operacio-
nal a sua observao e avaliao.
A literatura aponta diversas acepes acerca de indicadores, todas

guardando certa similaridade conceitual. Segundo Ferreira, Cassiolato
e Gonzales (2009), por exemplo:
O indicador uma medida, de ordem quantitativa ou

qualitativa, dotada de signicado particular e utilizada
para organizar e captar as informaes relevantes dos
elementos que compem o objeto da observao. um
recurso metodolgico que informa empiricamente sobre
a evoluo do aspecto observado.
Na viso de Rua (2004), os indicadores so medidas que expressam ou

quanticam um insumo, um resultado, uma caracterstica ou o desem-
penho de um processo, servio, produto ou organizao. Para o IBGE
(2005), os indicadores so ferramentas constitudas de variveis que,
associadas a partir de diferentes conguraes, expressam signicados
4 Esse documento ser oportunamente divulgado por meio do portal do Ministrio do

Planejamento na Internet
21
mais amplos sobre os fenmenos a que se referem. J segundo Maga-

lhes (2004), so abstraes ou parmetros representativos, concisos,
fceis de interpretar e de serem obtidos, usados para ilustrar as carac-
tersticas principais de determinado objeto de anlise.
Cabe salientar que, segundo Jannuzzi (2003), o registro de um determi-

nado cadastro administrativo ou uma estatstica produzida por uma ins-
tituio especializada no necessariamente um indicador de desem-
penho; portanto, uma importante distino precisa ser feita entre:
Estatsticas Pblicas: representam ocorrncias ou eventos da rea-

lidade social, so produzidas e disseminadas pelas instituies
que compem o Sistema Estatstico Nacional5 e servem de insu-
mos para a construo de indicadores;
Indicadores de Desempenho de Programas: dentro de uma na-
lidade programtica, permitem uma anlise contextualizada e
comparativa dos registros e estatsticas, no tempo e no espao;
Sistema de Indicadores: constitui um conjunto de indicadores
que se referem a um determinado tema ou nalidade program-
tica. So exemplos o sistema de indicadores do mercado de tra-
balho (MTE) e o sistema de indicadores urbanos (Naes Unidas).
Tanto para a pesquisa social quanto para o desenho e a implantao

de Polticas Pblicas, Planos e Programas, os indicadores surgem como
uma mediao entre a teoria e as evidncias da realidade, gerando
instrumentos capazes de identicar e medir algum tipo de fenmeno
social, estabelecido a partir de uma reexo terica (CARDOSO, 1998).
2.2 Histrico dos indicadores
Na histria recente, a ideia da construo de medidas que reetissem a

realidade social remonta dcada de 1920, quando os Estados Unidos
criaram um comit presidencial voltado a produzir um relatrio deno-
minado Tendncias Sociais Recentes, conceito bastante prximo ao
que hoje denominamos indicadores (RUA, 2004).
Nas dcadas seguintes, o modelo de desenvolvimento implantado nos

pases centrais (EUA, Europa e Japo), particularmente aps a 2a Guerra
Mundial, levou nfase na construo de indicadores econmicos, pois
5 Veja captulo 3
22
acreditava-se que o nvel de produo evidenciava o grau de desenvol-

vimento de um pas (SANTAGADA, 2007).
Tal paradigma comeou a mudar na dcada de 1960, tambm nos

EUA, quando se percebeu que os ndices de desenvolvimento econmi-
co, tal como o PIB per capita, no explicavam as lacunas existentes no
processo de desenvolvimento social. No ano de 1966 surgiu, pela pri-
meira vez, na obra coletiva organizada por Raymond Bauer a expresso
Indicadores Sociais, cuja nalidade era avaliar as mudanas socioe-
conmicas na sociedade americana decorrentes da corrida espacial. J
em 1969 o ento presidente Nixon criou o Servio Nacional de Metas e
Pesquisas, com propsito de anualmente elaborar e divulgar informa-
es acerca do estado social da nao (SANTAGADA, 2007).
Mais adiante, na dcada de 1970, houve um grande avano na pro-

duo de indicadores sociais patrocinados por organismos nacionais e
internacionais (ONU, OCDE, PNUD, OMS e outros), com a divulgao
de ndices regionais, nacionais e supranacionais permitindo, inclusive, a
comparao das condies de vida entre os pases.
J na dcada de 1980, a crise scal e a viso de um Estado mnimo

economicamente eciente, adotada principalmente na Inglaterra e nos
EUA, levaram a um certo desprezo pelos indicadores sociais. A partir da
dcada de 1990, contudo, os indicadores sociais e ambientais assumi-
ram um papel de destaque quando novos temas como desigualdade
social, qualidade de vida, direitos humanos, liberdades polticas, desen-
volvimento sustentvel, responsabilidade social e biodiversidade passa-
ram a compor a pauta de governo da maioria das naes.
2.3 Funes Bsicas
Considerando uma viso mais agregada pode-se dizer que os indicado-

res possuem as seguintes funes bsicas (BONNEFOY, 2005):
Funo Descritiva: consiste em aportar informao sobre uma

determinada realidade emprica, situao social ou ao pblica
como, por exemplo, a quantidade de famlias em situao de
pobreza; e
Funo Valorativa: tambm chamada avaliativa, implica em
agregar informao de juzo de valor situao em foco, a m
23
de avaliar a importncia relativa de determinado problema ou

vericar a adequao do desempenho de um Programa como,
por exemplo, o nmero de famlias em situao de pobreza em
relao ao nmero total de famlias.
Essas funes permitem que os indicadores sejam amplamente utiliza-

dos nos diferentes momentos do ciclo de gesto de polticas pblicas,
a saber:
ex-ante: no diagnstico de situao, para subsidiar a denio

do problema, o desenho de uma poltica e a xao das refern-
cias que se deseja modicar;
in curso: para monitoramento e avaliao da execuo, reviso
do planejamento e correo de desvios; e
ex-post: para avaliao de alcance de metas, dos resultados no
pblico-alvo e dos impactos vericados na sociedade.
Quando um indicador no reete a realidade que se deseja medir ou

no considerado nos diversos estgios da elaborao e implementa-
o de polticas, planos e programas, a desinformao poder implicar
no desperdcio de tempo e de recursos pblicos, alm da falta de visibi-
lidade de atendimento das expectativas da sociedade.
2.4 Propriedades
Diante da grande quantidade de medidas disponveis, o processo de

seleo de indicadores deve buscar o maior grau possvel de aderncia
a algumas propriedades que caracterizam uma boa medida de desem-
penho. Na viso da OCDE (2002 apud MAGALHES 2004), por exem-
plo, um bom indicador deve apresentar as seguintes propriedades e
requisitos:
24
Quadro 1 Requisitos de um bom indicador
Propriedade Requisitos
Representatividade
Simplicidade
Relevncia para Sensvel a mudanas
a formulao de
polticas Possibilita comparaes em nvel internacional
Possui escopo abrangente
Possui valores de referncia
Fundamentado cientificamente
Baseado em padres internacionais e possui consenso
Adequao anlise sobre a sua validade
Utilizvel em modelos econmicos, de previso e em
sistemas de informao
Vivel em termos de tempo e recursos
Mensurabilidade Adequadamente documentado
Atualizado periodicamente
Fonte: Adaptado de OCDE (2002 apud MAGALHES 2004)
Considerando as abordagens de autores como Rochet, Bout-Colonna e

Keramidas (2005), Rua (2004), Jannuzzi (2005) e Ferreira, Cassiolato e
Gonzalez (2009), nesse trabalho so consideradas as propriedades dos
indicadores como parte de dois grupos distintos:
Propriedades Essenciais: so aquelas que qualquer indicador de Pro-

grama deve apresentar e sempre devem ser consideradas como critrios
de escolha, independente da fase do ciclo de gesto em que se encon-
tra o Programa (Planejamento, Execuo, Avaliao etc.). So elas:
Validade: capacidade de representar, com a maior proximidade

possvel, a realidade que se deseja medir e modicar. Um indi-
cador deve ser signicante ao que est sendo medido e manter
essa signicncia ao longo do tempo;
Conabilidade: indicadores devem ter origem em fontes con-
veis, que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes
de coleta, processamento e divulgao;
Simplicidade: indicadores devem ser de fcil obteno, cons-
truo, manuteno, comunicao e entendimento pelo pblico
em geral, interno ou externo.
25
Propriedades Complementares: so tambm muito importantes,

mas podem ser alvo de uma anlise de trade-off6 dependendo da fase
do ciclo de gesto de Programas. So elas:
Sensibilidade: capacidade que um indicador possui de ree-

tir tempestivamente as mudanas decorrentes das intervenes
realizadas;
Desagregabilidade: capacidade de representao regionaliza-
da de grupos sociodemogrcos, considerando que a dimen-
so territorial se apresenta como um componente essencial na
implementao de polticas pblicas;
Economicidade: capacidade do indicador de ser obtido a custos
mdicos; a relao entre os custos de obteno e os benefcios
advindos deve ser favorvel;
Estabilidade: capacidade de estabelecimento de sries histri-
cas estveis que permitam monitoramentos e comparaes;
Mensurabilidade: capacidade de alcance e mensurao quan-
do necessrio, na sua verso mais atual, com maior preciso pos-
svel e sem ambiguidade;
Auditabilidade: qualquer pessoa deve sentir-se apta a vericar
a boa aplicao das regras de uso dos indicadores (obteno,
tratamento, formatao, difuso, interpretao).
Alm dessas propriedades, importante que o processo de escolha de

indicadores considere os seguintes aspectos:
Publicidade: os indicadores devem ser pblicos, isto , conhecidos e

acessveis a todos os nveis da instituio, bem como sociedade e aos
demais entes da administrao pblica.
Temporalidade: a identicao dos indicadores de desempenho deve

considerar algumas questes temporais: em primeiro lugar o momento
em que deve comear a medio; em segundo lugar a disponibilidade
de obteno quando os diferentes resultados comearem a aconte-
cer; e, por m, a possibilidade de que, por meio dessas medidas, seja
possvel realizar um acompanhamento peridico do desempenho do
Programa.
Factibilidade: os dados necessrios para as medies se constituem em

informaes que fazem parte dos processos de gesto da instituio
6 Expresso que denota uma situao em que h conito de escolha (veja glossrio)
26
e, portanto, obtidas atravs de instrumentos de coleta, seja por amos-

tra ou censo, estatsticas, aplicao de questionrios, observao etc.,
dependendo do aspecto a ser medido. Uma proposta de elaborao de
indicadores dever permitir dispor de indicadores de medio factvel,
em momentos adequados e com uma periodicidade que equilibre as
necessidades de informao com os recursos tcnicos e nanceiros.
2.5 Taxonomias
A taxonomia existente na literatura aponta mais de uma dezena de for-

mas e critrios de classicao de indicadores. Na viso de Rua (2004),
por exemplo, os indicadores so classicados em:
Indicadores Estratgicos: orientados viso e aos objetivos estra-

tgicos da organizao;
Indicadores de Processo: orientados ao acompanhamento e
avaliao do desempenho do processo. Podem ser de:
o Produtividade ou Ecincia: expressam a relao entre a
quantidade de recursos empregados e os produtos ou servi-
os produzidos;
o Qualidade ou Eccia: medem o grau de satisfao do cliente
com os produtos ou servios oferecidos, bem como o grau de
atendimento aos requisitos denidos;
o Capacidade: medem a capacidade de resposta de um pro-
cesso, considerando as sadas produzidas por unidade de
tempo;
Indicadores de Projeto: voltados a monitorar e avaliar a execuo
de projetos7.
Outros autores como Villela et al. (2007), Jannuzzi (2002 e 2005) e San-
tagada (2007) tambm abordam taxonomias. Contudo, no intuito de
simplicar o entendimento e evitar um emaranhado conceitual, neste
trabalho sero consideradas como referncias as seguintes classica-
es: (1) Natureza do Indicador; (2) rea Temtica; (3) Complexidade;
(4) Objetividade; (5) Gesto do Fluxo de Implementao de Programas;
e (6) Avaliao de Desempenho.
7 Projeto um esforo temporrio empreendido para criar um produto, servio ou

resultado nico (PMI, 2004)
27
Natureza do indicador
O IBGE, principal produtor de estatsticas e coordenador do Sistema
Estatstico Nacional, consolida os indicadores de algumas das suas prin-
cipais publicaes segundo essa classicao. Assim, dentro de uma
perspectiva ampla e tambm da evoluo histrica, os indicadores
podem ser:
Econmicos: foram os primeiros a serem produzidos e por isso

possuem uma teoria geral mais consolidada, no se restringem
apenas rea pblica e reetem o comportamento da econo-
mia de um pas. No setor governamental so muito utilizados na
gesto das polticas scal, monetria, cambial, comrcio exterior,
desenvolvimento e outras. No setor privado subsidiam decises
de planejamento estratgico, investimentos, contrataes, con-
corrncia, entrada ou sada de mercados etc;
Sociais: so aqueles que apontam o nvel de bem-estar geral e
de qualidade de vida da populao, principalmente em relao
sade, educao, trabalho, renda, segurana, habitao, trans-
porte, aspectos demogrcos e outros;8
Ambientais: demonstram o progresso alcanado na direo
do desenvolvimento sustentvel, que compreende, segundo as
Naes Unidas, quatro dimenses: ambiental, social, econmica
e institucional.9
rea Temtica
Essa classicao bastante utilizada para a localizao de indicadores
em geral. Conforme os exemplos apresentados no Anexo II, os indica-
dores podem ser classicados em diferentes temas como sade, educa-
o, mercado de trabalho, segurana, justia, pobreza, demogrcos e
outros (JANNUZZI, 2005).
Complexidade
Essa classicao permite compreender que indicadores simples podem
ser combinados de forma a obter uma viso ponderada e multidimen-
sional da realidade. Segundo a tica de complexidade, representada na
Figura 2, os indicadores podem ser:
8 Um importante instrumento para conhecer o sistema e obter indicadores sociais do

Brasil a publicao Sntese dos Indicadores Sociais Uma Anlise das Condies
de Vida da Populao Brasileira, do IBGE.
9 A publicao Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel, editada pelo IBGE,
referncia acerca dos indicadores ambientais adotados no Brasil.
28
Analticos: so aqueles que retratam dimenses sociais especcas.

Pode-se citar como exemplos a taxa de evaso escolar e a taxa de
desemprego;
Sintticos: tambm chamados de ndices, sintetizam diferentes con-

ceitos da realidade emprica, ou seja, derivam de operaes realiza-
das com indicadores analticos e tendem a retratar o comportamento
mdio das dimenses consideradas. Diversas instituies nacionais e
internacionais divulgam indicadores sintticos, sendo exemplos o PIB,
IDEB, IPC e o IDH.
Figura 2 Pirmide da informao

Grau de Agregao
ndices
Indicadores
Dados analisados
Dados originais
Quantidade de Informaes
Fonte: Ministrio do Planejamento
Objetividade
Essa classicao tem proximidade com o carter quantitativo ou qua-
litativo de um indicador. Na viso de Jannuzzi (2005) os indicadores
podem ser:
Objetivos: referem-se a eventos concretos da realidade social;

so indicadores em geral quantitativos, construdos a partir de
estatsticas pblicas ou registros administrativos disponveis nos
Ministrios;
Subjetivos: so indicadores qualitativos utilizados para captar
sensaes ou opinies e utilizam tcnicas do tipo pesquisa de
opinio, grupo focal ou grupo de discusso.
29
Indicadores de Gesto do Fluxo de Implementao de Programas

Essa classicao tem grande importncia para a equipe gerencial do
Programa no gerenciamento do processo de formulao e implemen-
tao das polticas pblicas, pois permite separar os indicadores de
acordo com a sua aplicao nas diferentes fases do ciclo de gesto. Na
viso adaptada de Bonnefoy (2005) e Jannuzzi (2005), os indicadores
podem ser de:
Insumo (input indicators): so indicadores ex-ante facto que tm

relao direta com os recursos a serem alocados, ou seja, com
a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, nanceiros e
outros a serem utilizados pelas aes de governo. Pode-ser citar
como exemplos mdicos/mil habitantes e gasto per capita com
educao;
Processo (throughput indicators): so medidas in curso ou inter-
medirias que traduzem o esforo empreendido na obteno
dos resultados, ou seja, medem o nvel de utilizao dos insu-
mos alocados como, por exemplo, o percentual de atendimen-
to de um pblico-alvo e o percentual de liberao dos recursos
nanceiros;
Produto (output indicators): medem o alcance das metas fsi-
cas10. So medidas ex-post facto que expressam as entregas de
produtos ou servios ao pblico-alvo do Programa. So exemplos
o percentual de quilmetros de estrada entregues, de armazns
construdos e de crianas vacinadas em relao s metas fsicas
estabelecidas;
Resultado (outcome indicators): essas medidas expressam, dire-
ta ou indiretamente, os benefcios no pblico-alvo decorrentes
das aes empreendidas no contexto do Programa e tm par-
ticular importncia no contexto de gesto pblica orientada a
resultados. So exemplos as taxas de morbidade (doenas), taxa
de reprovao escolar e de homicdios;
10 Segundo Costa e Castanhar (2003) os padres de referncia para denio de metas

podem ser: absolutos, quando estabelecido um valor a ser alcanado; histricos,
quando h comparao com perodos anteriores; normativos, quando h compa-
rao com programas similares; tericos, quando estabelece uma relao hipottica
de causa e feito entre os recursos alocados e os resultados esperados; e negociados,
quando os compromissos so conversados e xados entre partes.
30
Impacto (impact indicators): possuem natureza abrangente e

multidimensional, tm relao com a sociedade como um todo
e medem os efeitos das estratgias governamentais de mdio e
longo prazos. Na maioria dos casos esto associados aos objeti-
vos setoriais e de governo (veja Figura 8). So exemplos o ndice
Gini de distribuio de renda e o PIB per capita.
Importante: essa classificao nem sempre to precisa quanto parece,

principalmente quando os objetivos no so muito especficos. Depen-
dendo do contexto um mesmo indicador pode ser classificado em tipos
diferentes, ou seja, uma medida tipicamente de processo (atendimentos
por hora, p.e.) pode, dependendo do objetivo que se quer atingir (qualida-
de de atendimento, p.e.), ser classificada como de resultado.
A Figura 3 a seguir apresenta uma ilustrao dessa classicao para

uma poltica pblica, cujo objetivo diminuir a incidncia de doenas
sexualmente transmissveis em determinado pblico-alvo.
Figura 3 - Indicadores de gesto para um Programa de ateno sade
Insumo Processo Produto Resultado Impacto
Mdicos por Recursos Mdicos Diminuio da Aumento da

mil habitantes financeiros contratados taxa de expectativa de
liberados no morbidade vida da
Oramento ms Campanhas por doenas populao
previsto realizadas DST
Indicadores de Avaliao de Desempenho

Essa classicao possui foco maior na avaliao dos recursos alocados
e dos resultados alcanados. Segundo essa tica, os indicadores podem
ser de (TCU, 2000):
Economicidade: medem os gastos envolvidos na obteno dos

insumos (materiais, humanos, nanceiros etc.) necessrios s
aes que produziro os resultados planejados. Visa a minimizar
custos sem comprometer os padres de qualidade estabelecidos
31
e requer um sistema que estabelea referenciais de comparao

e negociao;
Ecincia: essa medida possui estreita relao com produtivi-
dade, ou seja, o quanto se consegue produzir com os meios
disponibilizados. Assim, a partir de um padro ou referencial,
a ecincia de um processo ser tanto maior quanto mais pro-
dutos forem entregues com a mesma quantidade de insumos,
ou os mesmos produtos e/ou servios sejam obtidos com menor
quantidade de recursos;
Eccia: aponta o grau com que um Programa atinge as metas
e objetivos planejados, ou seja, uma vez estabelecido o referen-
cial (linha de base) e as metas a serem alcanadas, utiliza-se indi-
cadores de resultado (veja Figura 4) para avaliar se estas foram
atingidas ou superadas;
Efetividade: mede os efeitos positivos ou negativos na realida-
de que sofreu a interveno, ou seja, aponta se houve mudanas
socioeconmicas, ambientais ou institucionais decorrentes dos
resultados obtidos pela poltica, plano ou programa.
Importante destacar que, no ciclo de implementao de uma poltica

pblica, cada tipo de avaliao utiliza um ou mais indicadores de ges-
to do uxo de implementao de Programas. Essa correlao entre
indicadores de gesto do uxo e de avaliao de desempenho est
representada na Figura 4.
Importante: os Indicadores de Resultado, que permitem realizar avalia-

es de eficcia ou do grau de alcance dos objetivos dos Programas,
materializam o conceito de Indicadores de Desempenho de Programas
citado diversas vezes neste guia.
32
Figura 4 Correlao entre tipos de indicadores e o uxo de implemen-

tao de Programas
Indicadores de Gesto Indicadores de Fluxo de Objetivos

do Fluxo de Avaliao de implementao de
Implementao de Desempenho Programas
Programas
Mudanas na Governo e
Impacto Efetividade Sociedade Setoriais
Resultado no
Resultado Eficcia Pblico-alvo Programa
Produtos
Produto
Aes Problemas,
Processo Eficincia Demandas ou
Recursos Potencialidades
Humanos
Insumo Economicidade Materiais e
Financeiros
Gastos Causas
2.6 Propriedades e taxonomias aplicadas ges-

to de Programas
A correlao entre os tipos de indicadores e o uxo de implementao dos
Programas representada na Figura 4 est considerada no mbito do ciclo
de planejamento demonstrado na Figura 5, composto basicamente dos
processos de: (1) Diagnstico do problema ou demanda; (2) Planejamento;
(3) Execuo e Monitoramento; (4) Avaliao; e (5) Reviso.
Assim, cada etapa desse ciclo demanda indicadores que apresentem
determinadas propriedades e pertenam a determinadas tipologias.
Esta correlao entre as etapas, as propriedades e a tipologia sugerida
apresentada no Quadro 2.
33
Figura 5 Ciclo de gesto de Programas
Problema ou
Demanda da
Sociedade
Reviso Ciclo de Gesto Planejamento

de Polticas
Pblicas
Avaliao Execuo e
Monitorao
Quadro 2 Correlao entre etapas, caractersticas e tipologia
Propriedades
Etapas Objetivo Tipologias Principais Fontes
Prioritrias
Problema ou Conhecer e diag- Validade, Indicadores Censo demo-
Demanda nosticar proble- Confiabilidade. Analticos. grfico, Censo
mas, demanda Indicadores populacional,
da sociedade ou Objetivos. Pesquisas amos-
potencialidades. trais diversas
(PNAD, PME).
Planejamento Definir causas e Validade, Indica- Censo demo-
consequncias Confiabilidade dores de grfico, Censo
do problema, e Desagrega- Insumo, de populacional,
objetivos, referen- bilidade. Produto e de Pesquisas amos-
ciais, indicadores, Resultado. trais diversas.
aes e resulta- Indicadores
dos intermedi- Sintticos.
rios e final.
Execuo e Gerenciar execu- Sensibilidade, Indicadores Pesquisas amos-
Monitora- o das aes, Disponibilida- de Insumo, trais; Registros
mento entrega de pro- de, Economi- de Pro- administrativos
dutos e alcance cidade, Men- cesso e de (Sade, Educa-
de resultados surabilidade e Produto. o, etc.); Dados
intermedirios e Estabilidade. geradas pelos
finais. Programas.
34
Propriedades
Etapas Objetivo Tipologias Principais Fontes
Prioritrias
Avaliao Avaliar alcance Validade, Dis- Indica- Pesquisas amos-
de objetivos ou ponibilidade, dores de trais ou dirigidas;
a eficcia dos Simplicidade e Resultado; Registros admi-
Programas. Estabilidade. nistrativos; Dados
geradas pelos
Programas.
Reviso Realizar altera- Validade, Indica- Censo demo-
es e ajustes no Confiabilidade dores de grfico, Censo
Programa. e Desagrega- Insumo, de populacional,
bilidade. Produto e de Pesquisas amos-
Resultado. trais diversas.
Indicadores
Sintticos.
Fonte: Ministrio do Planejamento, adaptado de Jannuzzi (2005)
Utilizando como exemplo a etapa de diagnstico do problema ou

demanda, do ponto de vista das propriedades muito importante que
os indicadores escolhidos para o diagnstico da situao reitam, com
a maior proximidade possvel, a realidade considerada (Validade), como
tambm sejam metodologicamente consistentes e oriundos de fontes
conveis (Conabilidade). Em relao tipologia, nessa etapa os indi-
cadores analticos e os objetivos so muito recomendados.
2.7 Limitaes
Indicadores so representaes imperfeitas e suscetveis

Por denio os indicadores so abstraes, representaes, simpli-
caes de uma dada realidade, portanto so suscetveis aos vieses de
quem produziu, coletou e/ou interpretou. Desta forma, no se deve
conar cega e eternamente nas medidas, o que signica dizer que o
gestor de uma poltica pblica deve, periodicamente, realizar uma ava-
liao crtica acerca da adequabilidade dos indicadores selecionados,
considerando ainda que, a todo tempo, surgem modelos mais aper-
feioados baseados em novas teorias. Deve-se, portanto, conar nas
escolhas realizadas enquanto no surgirem alternativas melhores, mais
vlidas e aprimoradas, desenvolvidas a partir de pesquisas e trabalhos
metodologicamente conveis (MAGALHES, 2004).
35
O indicador e a dimenso de interesse no se confundem

Deve-se atentar que o indicador apenas aponta, assinala, indica como
o prprio nome revela. Contudo, comum casos em que o foco das
aes seja deslocado da realidade com que se deseja trabalhar para o
indicador escolhido para represent-la. H casos at em que primeiro se
escolhe o indicador para depois associ-lo a um problema ou demanda.
De fato em algumas situaes existe forte identicao entre o concei-
to e o indicador como, por exemplo, mortalidade ou morbidade por
causas diversas; porm em geral essa no a regra, principalmente
para conceitos multidimensionais como desenvolvimento humano e
qualidade de vida (JANNUZZI, 2002).
Indicador Sinttico versus Sistema de Indicadores

Quando os conceitos so complexos no se pode reduzir a gesto de
uma poltica ou programa simples apreciao de um indicador sintti-
co. O IDH, por exemplo, resultado da ponderao de trs temas distin-
tos (economia, sade e educao), busca melhor representar o nvel de
desenvolvimento socioeconmico de um pas; porm a sua composio
mistura um conceito mais sensvel s variaes conjunturais e de prazo
mais curto (PIB per capita) com conceitos estruturais menos sensveis
e de prazo mais longo de evoluo (sade e educao). Assim, uma
variao anual positiva do IDH decorrente do aumento do PIB per capita
pode, por exemplo, camuar uma estagnao ou at um retrocesso nas
outras dimenses estruturais do ndice (sade e educao). Dependen-
do do contexto e dos objetivos estabelecidos, deve-se ter cautela na
adoo de ndices; pois, se por um lado muito bem identicam reas
de ao prioritria, por outro no expressam problemas ou dimenses
especcas.
Alm de se prestarem de forma limitada para o processo de avaliao

das polticas pblicas, os indicadores sintticos podem revelar proble-
mas quando da sua utilizao indiscriminada como critrio de elegibi-
lidade de municpios para serem contemplados com polticas pblicas
especcas. O mais recente IDH-M (ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal) ilustra bem essa problemtica.
Supondo-se a implementao de uma poltica pblica voltada para a

melhoria das condies nutricionais e de vida das crianas de zero a seis
anos, mais vulnerveis socialmente, o critrio possvel seria eleger um
determinado contingente de municpios com base no IDH-M. Apenas
para efeito de ilustrao, considerem-se os 100 municpios do pas de
36
menor IDH-M no ano de 2000. Utilizando-se, contudo, um indicador

analtico mais apropriado e renado para contemplar com maior pre-
ciso o pblico-alvo da poltica, os resultados so bastante diferentes
em comparao com os municpios selecionados a partir do indicador
sinttico IDH-M.
Considerando-se, por exemplo, o indicador Proporo de crianas na

primeira infncia (de zero a seis anos) residentes em domiclios parti-
culares permanentes, cujo responsvel aufere renda at dois salrios
mnimos mensais, algumas constataes saltam aos olhos. Em primei-
ro lugar, com base nesse indicador apenas 26 municpios (menos de
um tero) do grupo de cem municpios selecionados pelo IDH-M conti-
nuariam a fazer parte daqueles que seriam contemplados pela poltica
pblica. Alm disso, observam-se discrepncias entre alguns municpios
que seriam ou no contemplados pela poltica pblica em razo do seu
IDH-M e, consequentemente, de sua posio no ranking, vis--vis sua
efetiva situao com base no indicador analtico proposto.
Tal problemtica do uso do IDH-M se faz presente quando se confronta

esse critrio de elegibilidade de municpios com diversos outros indica-
dores mais renados para atender aos mais variados ns de polticas
pblicas, inclusive no mbito das unidades da federao11.
11 Para mais informaes sobre a problemtica de uso de indicadores sintticos em

polticas pblicas ver Guimares e Jannuzzi (2005).
37
3 O Sistema Estatstico
Nacional
Na viso de Guimares (1990 apud FEIJ e VALENTE 2005), o concei-

to de Sistema Estatstico Nacional est relacionado a duas dimenses
distintas: (1) ao conjunto de informaes estatsticas estruturadas de
acordo com regulamentos e procedimentos especcos que expressam
as realidades social, ambiental e econmica de um pas; e (2) atuao
coordenada e eciente das instituies nacionais e subnacionais que
produzem e disseminam estatsticas pblicas. No Quadro 3 esto repre-
sentados os dez princpios fundamentais que norteiam a produo de
estatsticas ociais, estabelecidos pelas Naes Unidades em 1994.
Quadro 3 - Princpios fundamentais das estatsticas ociais
1. Relevncia, Imparcialidade e Acesso Universal: estatsticas pblicas devem ser

teis, isentas e disponveis ao pblico em geral.
2. tica e Profissionalismo: esses princpios sempre devem orientar o trabalho das
agncias produtoras de estatsticas.
3. Confiabilidade e Transparncia: devem ser utilizados padres e procedimentos
cientficos conhecidos e reconhecidos.
4. Preveno de Erros: as instituies estatsticas devem implementar mecanismos
que possam evitar o uso incorreto das estatsticas.
5. Custo-benefcio das Fontes: as fontes para estatsticas devem ser escolhidas
considerando a qualidade, oportunidade, disponibilidade e custo.
6. Sigilo: dados individuais devem ser preservados e utilizados apenas para fins
estatsticos.
7. Legislao: leis, regulamentos e procedimentos devem ser tornados pblicos.
8. Coordenao Nacional: as instituies oficiais e no-oficiais devem trabalhar de
forma coordenada para evitar inconsistncias, sobreposio e desperdcio.
9. Padres Internacionais: a adoo de padres internacionais promove consistn-
cia e eficincia do sistema como um todo.
10. Cooperao: a cooperao e a troca de experincias contribuem para o aperfei-
oamento dos diversos sistemas.
Fonte: Adaptado da UNITED NATIONS: Fundamental Principles of Ofcial Statistics (1994).
39
Nos processos de elaborao e gesto de Programas do Plano Pluria-

nual, particularmente nas atividades de construo de indicadores de
desempenho, importante que os responsveis e demais interessados
atentem que, no Brasil, existe um sistema de estatsticas pblicas for-
malmente estruturado. Trata-se do Sistema Estatstico e Cartogrco
Nacional - SEN, criado pela Lei n 6.183, de 11 de dezembro de 1974.
3.1 Objetivo
De acordo com o artigo 1o da Lei n 6.183/1974, o Sistema Estatstico

Nacional tem como objetivo possibilitar o conhecimento da realidade
fsica, econmica e social do Pas, visando especialmente ao planeja-
mento econmico e social e segurana nacional.
Para tanto, abrange as estatsticas primrias (contnuas e censitrias);

as estatsticas derivadas (indicadores econmicos e sociais, sistemas de
contabilidade social e outros sistemas de estatsticas derivadas); e a sis-
tematizao de dados sobre meio ambiente e recursos naturais com
referncia sua ocorrncia, distribuio e frequncia.
3.2 Componentes
A Lei n 6.183/1974 prev ainda, em seu artigo 2o, que:
Integram o Sistema Estatstico Nacional todos os rgos

e entidades da Administrao Pblica direta e indireta,
de mbito federal, estadual ou municipal, e entidades de
natureza privada, que exeram atividades estatsticas com
o objetivo referido no artigo 1 e para isso recebam sub-
veno ou auxlio dos cofres pblicos.
Na Figura 6 esto representadas as principais organizaes nacionais e

subnacionais que operacionalizam o SEN, bem como instituies que,
apesar de no receberem recursos pblicos, tambm se constituem de
fontes para a construo de indicadores de desempenho de Programas.
40
Figura 6 O SEN e as principais instituies integrantes e produtoras

de estatsticas
FONTES DE ESTATSTICAS E INDICADORES
NACIONAIS E INTERNACIONAIS
Instituies Federais Temas Sociais Temas Temas de Organismos
Econmicos e Infraestrutura Internacionais
IBGE Especiais
Educao, Esporte
e Cultura Agricultura e Pesca Minerao Naes Unidas
IPEA
Sade Infraestrutura Hdrica OCDE

Indstria, Inovao e
Instituies No Comrcio Exterior
MDS, MCT, CNPq, Transporte PNUD
Governamentais Proteo Social
INPE, Turismo DENATRAN, DENIT
MDS CEPAL
FGV
Comunicaes
Defesa e Soberania Banco Mundial
Desenvolvimento
FIPE
Agrrio Energia OIT
Sustentabilidade
ANIPES Ambiental
Trabalho
Previdncia Social MMA, IBAMA Outros Temas
DIEESE
Desenvolvimento Mulheres
Economia Segurana
Urbano MF, BACEN Pblica, DPF, DPRF
Igualdade Racial
Instituies subnacionais Justia Direitos Humanos

CNJ, STF
SEADE IPARDES FEE CIDE Federal, STJ Crianas e
Adolescentes
FJP SEI IJSN IPLANCE Pessoas com

Idosos
Deficincia
Do ponto de vista de estruturao, o Sistema Estatstico Nacional

composto de diferentes subsistemas temticos como o econmico, o
social e o de desenvolvimento sustentvel, alguns representados na
Figura 7. Esses subsistemas disponibilizam produtos importantes e teis
s aes governamentais e dispem de modernas tecnologias de infor-
mao e comunicao de dados.
41
Figura 7 Exemplos de subsistemas que compem o SEN

Sistema Estatstico Nacional
Subsistema Subsistema Subsistema de Desenvolvimento

Econmico Social Sustentvel
Estatsticas da Estatsticas Estatsticas

Indstria Demogrficas Ambientais
Estatsticas do Estatsticas de Estatsticas

Comrcio Sade Econmicas
Estatsticas Estatsticas de Estatsticas

Agropecurias Educao Sociais
Estatsticas de Estatsticas do Estatsticas

Servios Trabalho Institucionais
Contas Estatsticas da
Nacionais Pobreza
Fonte: Anipes/Fundao SEADE
3.3 O papel do IBGE
A transformao do Instituto Nacional de Estatstica no Instituto Bra-

sileiro de Geograa e Estatstica IBGE, em 1938, foi resultado da
importncia que a estatstica, a geograa, a geodsia e a cartograa
adquiriam naquele momento histrico de desenvolvimento econmico,
modernizao institucional e integrao nacional. Assim, a partir de
uma orientao central, o IBGE nasceu com a misso de coordenar e
prover estatsticas primrias, anlises e estudos essenciais administra-
o pblica.
Na viso de Feij e Valente (2005):
... a atuao do IBGE foi norteada para o levantamen-

to e sistematizao de um conjunto de informaes, a
m de atender administrao pblica em seus aspectos
jurdicos (legislao); tributrio (impostos, controle ora-
mentrio de verbas pblicas); pleitos eleitorais e expan-
so de riquezas pblicas federais (demarcao de terras
devolutas pertencentes Unio, mensurao das riquezas
naturais e construo de equipamentos diversos como
estradas, aeroportos, minas e usinas).
42
Nas dcadas seguintes o pas cresceu e diversicou-se. Da mesma for-

ma o IBGE modernizou a sua estrutura organizacional e incorporou
novas tecnologias, metodologias e instrumentos de medio da reali-
dade nacional. nesse contexto que, atualmente, o IBGE desempenha
um duplo papel: (1) de coordenao do Sistema Estatstico Nacional,
por meio da integrao dos subsistemas e da padronizao de procedi-
mentos, conceitos e classicaes; (2) de principal provedor de estats-
ticas e indicadores para os mais diferentes segmentos da sociedade12.
3.4 Principais produtos disponveis
A seguir esto descritos alguns dos mais importantes produtos, den-

tre pesquisas, registros administrativos e publicaes, disponibilizados
pelos principais provedores de estatsticas e que podero ser teis como
fontes de medidas de desempenho de Programas de governo. As infor-
maes abaixo esto disponveis nos portais da Internet das instituies
responsveis pela sua produo como IBGE, IPEA, MTE e outros.
Principais pesquisas do IBGE

Censo Demogrco: trata-se de um extenso diagnstico da realida-
de social realizado a cada 10 anos pelo IBGE. Fornece informaes de
amplo escopo temtico, alta desagregabilidade populacional e territo-
rial, cobertura nacional e comparabilidade inter-regional.
PNAD: a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios realizada anu-

almente pelo IBGE, cobre cerca de 140 mil domiclios e investiga temas
como fecundidade, anticoncepo, migrao, mobilidade social, edu-
cao, sade, associativismo, participao poltica, bens de consumo,
consumo de energia, trabalho, trabalho infantil, previdncia, segurana
alimentar, merenda escolar e acesso a programas de transferncia de
renda. Apresenta resultados para o Brasil, Grandes Regies, Unidades
da Federao e principais Regies Metropolitanas.
PME: a Pesquisa Mensal de Empregos permite avaliar as utuaes e a

tendncia, a mdio e a longo prazos, do mercado de trabalho e abran-
ge informaes referentes condio de atividade e de ocupao, ren-
dimento mdio nominal e real, posse de carteira de trabalho assinada e
outras, tendo como unidade de coleta os domiclios. Abrange as regies
12 Para mais detalhes veja www.ibge.gov.br
43
metropolitanas de Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So

Paulo e Porto Alegre.
POF: a Pesquisa de Oramentos Familiares direcionada principalmente

para mensurar as estruturas de consumo das famlias e possibilita traar
um perl das condies de vida da populao a partir da anlise de seus
oramentos domsticos. Para reas urbanas, os resultados so produ-
zidos nos nveis Nacional, Grandes Regies, Unidades da Federao,
Regies Metropolitanas e todas as capitais.
PMC: a Pesquisa Mensal do Comrcio realizada nas unidades da fede-

rao e produz indicadores que permitem acompanhar o comporta-
mento conjuntural do comrcio varejista.
MUNIC: a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais investiga, na

esfera municipal, temas como estrutura administrativa, participao e
formas de controle social, planejamento municipal, justia, segurana,
cultura e lazer.
AMS: a Pesquisa Nacional de Assistncia Mdico-Sanitria realiza um

censo dos estabelecimentos de sade no pas; volume e qualicao
de pessoal; e equipamentos e recursos disponveis para o atendimento
mdico-sanitrio da populao.
PNSB: a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico prov informaes

em nvel municipal sobre abastecimento de gua, esgotamento sanit-
rio, limpeza urbana e sistema de drenagem urbana.
Importante: a partir do ano de 2011 o IBGE implantar o Sistema Inte-

grado de Pesquisas Domiciliares (SIPD), fruto de um amplo processo de
reformulao dos levantamentos domiciliares. O ncleo temtico deste
sistema ser formado pela PNAD Contnua, pesquisa que integrar a
PNAD e a PME, e o esquema de POFs Contnuas, composto pela POF
completa (realizada a cada 5 anos) e a POF Simplificada (que ser con-
tnua). Estas pesquisas, por serem contnuas e de mltiplos propsitos,
sero veculos naturais para as investigaes suplementares. Uma das
grandes novidades do SIPD ser a produo de indicadores de curto pra-
zo (trimestrais) sobre trabalho e rendimentos com abrangncia nacional e
com detalhamento por Unidade da Federao.
44
Para conhecer o conjunto de todas as pesquisas realizadas pelo IBGE,

sua metodologia, periodicidade, abrangncia geogrca e outras infor-
maes estratgicas acesse o Banco de Metadados13 disponvel em
http://www.metadados.ibge.gov.br.
Principais Registros Administrativos

Estatsticas do Registro Civil: conjunto que rene os registros de nas-
cidos vivos, bitos e bitos fetais, casamentos, separaes judiciais e
divrcios.
RAIS: a Relao Anual de Informaes Sociais prov um amplo conjun-

to de dados para elaborao de estatsticas do trabalho, disponibiliza
informaes do mercado de trabalho formal s entidades governamen-
tais e subsidia o controle da atividade trabalhista no Pas.
CAGED: o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados demons-

tra a evoluo mensal do emprego formal do pas, prov informaes
para o sistema pblico de emprego e serve como base para a elabora-
o de estudos, pesquisas, projetos e programas ligados ao mercado
de trabalho.
CENSO ESCOLAR: levantamento de dados estatstico-educacionais de

mbito nacional realizado anualmente e coordenado pelo Inep/MEC.
Abarca todas as escolas pblicas e privadas do pas e fornece infor-
maes da educao bsica, que abrange as suas diferentes etapas e
modalidades. Fornece dados de estabelecimentos, matrculas, funes
docentes, movimento e rendimento escolar.
Publicaes
Retrato das Desigualdades: apresenta, a partir da PNAD, um retrato
atual das desigualdades de gnero e de raa no Brasil, bem como das
suas interseccionalidades.
Boletim de Conjuntura Econmica e Social: publicao que apresenta

uma ampla anlise da realidade socioeconmica e da evoluo das pol-
ticas pblicas do pas.
Acompanhamento e Anlise das Polticas Sociais: so estudos e pesqui-

sas que monitoram e avaliam as polticas pblicas voltadas s questes
13 Metadados podem ser denidos como "dados que descrevem os dados", so infor-
maes teis para identicar, localizar, compreender e gerenciar os dados.
45
sociais, dentre as quais se destacam: Radar Social - Condies de Vida

no Brasil; Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise; Obje-
tivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM); e a Ao Social das
Empresas.
Outras informaes acerca de fontes para a obteno de indicadores,

principais publicaes e catlogos disponibilizados por renomadas insti-
tuies, bem como tecnologias utilizadas para acesso e processamento
de informaes so apresentadas no Anexo I.
46
4 Indicadores no PPA
Os indicadores fazem parte do PPA e se constituem em instrumen-

to para viabilizar a demonstrao do desempenho do Programa. Eles
representam o meio de informao sobre o andamento do Plano e se
consolidam em um importante instrumento de anlise e avaliao, for-
matados por meio de relatrio de avaliao encaminhado anualmente
ao Congresso Nacional.
Os indicadores caracterizam-se como atributos gerenciais dos Progra-

mas e, no PPA, so utilizados como: ndices de referncia, que consti-
tuem a linha de base para a posterior vericao dos resultados dos
Programas; ndices previstos para o nal do Plano, que retratam as
mudanas esperadas no pblico-alvo e tm relao direta com os obje-
tivos dos Programas; e ndices parciais (geralmente anuais), necessrios
s aes de acompanhamento gerencial peridico.
4.1 Marco legal e dimenses estratgicas
Os Programas nalsticos do Plano Plurianual devem ser mensurados

por meio de um ou mais indicadores, cuja denio, segundo o Manual
de Elaborao de Programas do PPA 2008-2011, a seguinte:
Instrumento capaz de medir o desempenho do progra-

ma. Deve ser passvel de aferio e coerente com o objeti-
vo estabelecido, ser sensvel contribuio das principais
aes e apurvel em tempo oportuno.
Os indicadores devem ser propostos pelos formuladores dos Programas

a partir de orientaes tcnicas fornecidas pela SPI e podem ser prove-
nientes de fontes diversas, de avaliaes de iniciativas dos rgos ou das
anlises da teoria do Programa (por exemplo, utilizando a metodologia
do Modelo Lgico). Uma vez denidos, os indicadores so incorporados
ao Projeto de Lei do Plano Plurianual, a ser discutido e aprovado pelo
Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da Repblica. Esta lei
previamente autoriza a realizao de alteraes, incluses ou excluses
posteriores, mediante anlise e anuncia do Ministrio do Planejamento.
47
Importante: existem dois outros nveis de indicadores que esto fora do

escopo deste guia metodolgico: os indicadores de mais alto nvel expres-
sam o alcance dos objetivos de governo, fazem parte da OEG - Orientao
Estratgica de Governo e so propostos pelo Ministrio do Planejamento
em consonncia com as prioridades estabelecidas pelo Governo Federal;
e os indicadores de nvel intermedirio que fazem parte da OEM - Orien-
tao Estratgica dos Ministrios, esto relacionados aos objetivos seto-
riais e so de responsabilidade desses rgos. Essas diversas dimenses
estratgicas esto representadas na figura 8.
Figura 8 Dimenses estratgicas do Plano Plurianual
Viso
de longo
Orientao prazo
Estratgica
Dimenso de Governo
Objetivos
Estratgica de Governo
Orientaes
Estratgicas
dos Ministrios
Objetivos Setoriais
Dimenso Ttica-
Operacional Programas e Aes
Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011, pgina 16
4.2 Papis e responsabilidades
Conforme a Portaria no 140, de 10 de junho de 2009, publicada pelo

Ministrio do Planejamento, bem como o Decreto no 6601, de 10 de
outubro de 2008, a utilizao de indicadores em Programas requer que
os atores envolvidos assumam determinados papis, cujas responsabili-
dades encontram-se descritas no Quadro abaixo.
48
Quadro 4 Papis e responsabilidades no tratamento de indicadores

de Programas
Papis Responsabilidades
Formular os indicadores de Programa;
Gerenciar a implementao do Programa;
Gerente de Programa
Apurar os ndices dos indicadores;
Monitorar a evoluo dos indicadores;
Unidade de Monito- Apoiar o SecretrioExecutivo no monitoramento dos indica-
ramento e Avaliao dores dos Programas e dos objetivos setoriais do rgo;
UMA
Monitorar, com o Gerente de Programa, a evoluo dos
Secretrio Executivo
indicadores dos objetivos setoriais, dos Programas e das
(ou equivalente)
metas das aes do PPA sob sua responsabilidade;
Fornecer orientao metodolgica e apoiar aes de capaci-
tao, reviso e construo de indicadores;
Ministrio do Planeja-
No caso de reviso do PPA, as alteraes dos indicadores
mento (SPI)
dos Programas e seus respectivos ndices sero realizadas
mediante anlise e aprovao prvia;
Adotar medidas que fortaleam a gesto para resultados,
observando os princpios da eficincia, da eficcia e da
efetividade da ao governamental, com base nos indicado-
Comit de Gesto do
res e metas do PPA;
PPA
Realizar o monitoramento estratgico do PPA com base na
evoluo dos indicadores dos objetivos de governo, dos
Programas prioritrios e das metas de aes.
Fonte: Portaria no 140 do MP, de 10/06/2009 e Decreto no 6.601, de 10/10/2008
4.3 Atributos
Os indicadores podem ser selecionados a partir das medidas existentes

no Sistema Estatstico Nacional, ou ser construdos para um contexto
especco de Programa por meio de registros administrativos quando
no houver indicadores no SEN que funcionem como proxy (aproxima-
o) adequada medio de resultados14.
Uma vez cumpridas as etapas de construo, o manual de elaborao

do PPA prescreve que sejam denidos os atributos dos indicadores dos
14 Programas nalsticos devem ter pelo menos um indicador de resultado cadastrado.

Para os programas no-nalsticos, o cadastramento de indicadores opcional (Ma-
nual de Elaborao do PPA 2008-2011, pgina 45).
49
Programas apresentados na ltima etapa do mtodo descrito no cap-

tulo 5 bem como cadastrados, atualizados, monitorados e avaliados
com apoio de um sistema de informao especco.
4.4 Pontos de Destaque
Alguns aspectos so relevantes e devem ser considerados pelos geren-

tes do Programa e demais envolvidos na construo e utilizao de
indicadores do PPA, dentre os quais destacam-se:
Qualidade de um indicador: uma forma de garantir a qualidade de

um indicador utilizar mtodos e, particularmente, critrios de esco-
lha que sejam vlidos e pertinentes, a exemplo do passo 4 do mtodo
descrito no captulo 5. O gestor pblico deve ter em mente que o que
se pretende com a utilizao de indicadores de desempenho no pro-
duzir nmeros, mas aferir resultados.
Quantidade de indicadores: a quantidade de indicadores depende,

basicamente, da complexidade do Programa; das dimenses abrangi-
das pelo objetivo; e tambm do contexto analisado. Em razo da diver-
sidade que essas variveis podem assumir, no existe uma regra deni-
da, a no ser restringir o nmero de indicadores ao mnimo aceitvel,
desde que no comprometa a deteco dos dados relevantes (AUDIT
COMMISSION, 2000).
Dimenso Territorial: o conhecimento e o tratamento da dimenso

territorial por meio da seleo de indicadores socioespaciais permite no
apenas tratar os problemas e as carncias da sociedade, mas tambm
aproveitar as potencialidades locais. Assim, uma classicao de unida-
des territoriais segundo indicadores especcos, que apontem dcits
ou oportunidades, nortear melhor a denio de objetivos e priorida-
des, contribuindo para a sustentabilidade das aes de governo.
Transversalidade: uma forma de atuao horizontal, no hierrqui-

ca, que busca construir polticas pblicas integradas por meio de aes
articuladas (RELATRIO DE AVALIAO DO PLANO PLURIANUAL 2004-
2007, 2005). No mbito do Governo Federal, as aes governamentais
tm de ser formuladas e desenvolvidas a partir da compreenso de que
algumas temticas como, por exemplo, gnero, raa, direitos huma-
nos, informao, conhecimento e sustentabilidade estruturam diversas
50
dimenses da vida humana e correspondem a questes importantes

e urgentes para a sociedade. Um tema de natureza transversal trans-
cende a unidade de gesto Programa. O problema e/ou demanda da
sociedade constitui-se transversal quando se consideram suas causas
e efeitos nos diversos campos de atuao da poltica pblica. Logo,
os temas transversais no se constituem enquanto Programas isolados,
uma vez que os mesmos perpassam vrias das polticas pblicas. Cons-
truir indicadores para medir e acompanhar temas transversais um
enorme desao devido tendncia de pensar de maneira setorizada.
Fontes: um aspecto importante na seleo de indicadores que se

deve evitar reinventar a roda, pois existe uma grande variedade de
indicadores disponveis para uso. Somente depois de conrmada a
indisponibilidade de medidas conveis que o gestor deve constru-
las no contexto do Programa, observando as propriedades e tipologias
requeridas.
Importante:
1) a escolha de indicadores de resultados no elimina a necessidade de
utilizar outros indicadores para o gerenciamento do ciclo de gesto
dos programas do PPA;
2) o indicador pode ser uma aproximao (proxy), mas fundamental
que o programa influencie de forma significativa a realidade cuja evo-
luo o indicador expressar;
3) quando necessrio o indicador de Programa pode medir parte da
soluo do problema, ou seja, os resultados intermedirios;
4) a construo de uma medida de desempenho pode contribuir para a
melhoria da teoria do Programa, podendo indicar a necessidade de
alteraes em atributos importantes como objetivo e pblico-alvo.
51
5 Mtodo para Construo de

Indicadores de Programas
Neste captulo ser apresentado um mtodo genrico baseado em oito

passos aplicveis a diferentes realidades, que visa a orientar os gestores
pblicos na construo de indicadores de Programas15. Cabe lembrar,
no entanto, que nem sempre uma medida selecionada expressar ple-
namente o conceito ou resultado esperado, nesses casos a adoo de
proxies, ou medidas que apresentem proximidade com as dimenses
de interesse, justicvel e muitas vezes necessria.
5.1 Fluxograma geral

O uxograma abaixo representa um caminho (roadmap) - e as possveis
rampas de acesso - para uso de medidas de desempenho de Programas.
Assim, para construir indicadores novos recomenda-se pegar a rampa
de acesso 1; para complementar indicadores em Programas existentes
pode-se aplicar o mtodo a partir da rampa de acesso 2; por m, para
avaliar indicadores existentes recomenda-se utilizar a rampa de acesso
3, que conduz aplicao do mtodo comeando pelo passo 4.
15 Reitera-se que indicadores de Programas so aqueles conceituados na taxonomia de

indicadores de gesto do uxo de implementao de Programas (seo 2.5) como
Indicadores de Resultado.
53
Figura 9 Rampas de acesso ao mtodo de oito passos para construo

de indicadores
Rampa de acesso 1 1. Avaliar objetivos e

Para contruir
metas
Indicadores de
Programa
2. Identificar
interessados
Rampa de acesso 2
Para complementar 3. Definir tipos de
Indicadores de indicadores
Programa existentes
Rampa de acesso 3
Para avaliar 4. Definir critrios de
Indicadores de seleo
Programa existentes
5. Mapear indicadores
candidatos
6. Realizar anlise de
trade off
7. Validar indicadores
8. Cadastrar
indicadores
Deve-se registrar que o responsvel pelo Programa pode utilizar outros

mtodos ou executar apenas alguns dos passos sugeridos, se isso for
mais recomendado ao contexto do Programa.
5.2 Descrio das atividades
Passo 1 Avaliar objetivos e metas

O ponto de partida para a construo de indicadores de resultado est
no entendimento das dimenses16 inseridas no objetivo do Progra-
ma. Para tanto, o gestor pblico dever proceder a uma leitura atenta
e minuciosa do objetivo proposto, a m de abstrair os conceitos ou
16 O termo dimenso aqui considerado expressa o que se espera do Programa em ter-
mos de concretizao do objetivo xado.
54
dimenses que se pretendem abordar com a execuo das aes esta-

belecidas e que precisam ser reetidas pelos indicadores.
Quando o objetivo apresenta-se muito vago ou genrico, dicultan-

do a identicao das dimenses de interesse, deve-se vericar se o
Programa foi avaliado por meio da metodologia do Modelo Lgico,
pois nesses casos possvel identicar essas dimenses analisando: o
enunciado do problema; as causas-raiz do problema; as evidncias de
que o problema existe (descritores); ou at mesmo analisando as aes
consideradas de maior relevncia.
Independente de ter havido ou no a aplicao do Modelo Lgico, a

tcnica da entrevista com a equipe gerencial do Programa apresenta-
se muito til e recomendada tanto na identicao quanto na valida-
o dessas dimenses. Nesse momento deve-se apontar, tambm, qual
das dimenses (caso sejam mais de uma) apresenta-se como a mais
relevante.
Passo 2 Identicar os principais interessados

Alm do entendimento claro dos objetivos, faz-se necessrio tambm
determinar quem so os principais interessados nos resultados do
Programa, alm, claro, da equipe gerencial (gerente do programa e
gerente executivo), pois cada envolvido possui necessidades prprias de
informao. Na simulao de uso descrita no prximo captulo, perce-
be-se, por exemplo, que o conceito criminalidade em estradas fede-
rais inserido no objetivo, que trata da segurana nas estradas, inte-
ressa no apenas ao Ministrio da Justia como gestor do Programa,
mas tambm ao IBAMA (contrabando de madeira e animais silvestres)
e SEDH (abuso de crianas e adolescentes s margens das estradas).
O formulador deve atentar que os indicadores no servem apenas para

o seu processo de planejamento, execuo, monitoramento e controle
gerencial, mas tambm outros stakeholders como os demais rgos
da Administrao Pblica Federal (setoriais, centrais e de controle), os
envolvidos em temas transversais, os administradores da agenda priori-
tria de governo, outros Poderes, as instituies privadas e do terceiro
setor etc. podem demandar a escolha de indicadores especcos orien-
tados s suas expectativas.
55
Passo 3 Denir tipos de indicadores

Nesse passo j possvel identicar quais tipos de indicadores sero
obrigatrios para expressar os resultados esperados, bem como para
atender aos interesses dos diferentes atores envolvidos na sua interpre-
tao. Nesse contexto, um Programa pode conter os seguintes tipos:
indicador-chave: expressa o conceito ou dimenso mais rele-

vante do objetivo proposto. Todos os Programas, particularmen-
te os nalsticos (que ofertam bens e/ou servios para a socieda-
de), devem possuir pelo menos uma medida desse tipo;
indicadores complementares: so medidas que expressam
tanto a dimenso mais relevante quanto as demais dimenses
inseridas no objetivo. O prximo captulo vai demonstrar, por
exemplo, que um Programa cujo objetivo seja aumentar a segu-
rana nas rodovias dever prever indicadores que expressem tan-
to os aspectos relativos a acidentes quanto os de criminalidade;
indicadores especcos: expressam necessidades prprias de
determinados interessados no Programa identicados no passo
anterior, ou outras especicidades quaisquer inerentes ao con-
ceito a ser medido, quando os dois tipos j descritos no cum-
prirem essa funo.
Passo 4 Denir critrios de seleo

Nessa etapa devem ser denidos quais critrios serviro de base tanto
para a seleo de indicadores disponveis no SEN quanto para os cons-
trudos no contexto do Programa. Esses critrios podem ser classica-
dos em dois tipos (VILLELA et al., 2007):
Eliminatrios: so os critrios que devem ser obrigatoriamen-

te atendidos pelo indicador candidato, do contrrio dever ser
descartado;
Classicatrios: os critrios classicatrios servem para esta-
belecer um ranking dos indicadores candidatos, possibilitando
uma anlise quantitativa ponderada que contribui para uma
seleo menos intuitiva das medidas de desempenho.
Para operacionalizar a aplicao dos critrios classicatrios, neces-

srio denir: (1) o grau de atendimento dos indicadores candidatos
aos critrios estabelecidos; (2) o grau de importncia (ou atribuio
de pesos) dos critrios classicatrios, que podem variar de programa
para programa de acordo com as especicidades de cada realidade.
56
Essa ponderao ser demonstrada quando da aplicao da ferramenta

Matriz de Priorizao de Indicadores, descrita no passo 6.
Alguns dos critrios (eliminatrios e/ou classicatrios) mais comuns

utilizados para a seleo de indicadores so apresentados no Quadro
5. Observa-se que so critrios genricos e aplicveis a quaisquer rea-
lidades, portanto o formulador do Programa deve buscar, atravs de
tcnicas como brainstorming, grupos de discusso, opinio espe-
cializada ou anlise de situaes anlogas, denir outros critrios
especcos que sejam teis ao conceito a ser medido.
Importante: um critrio eliminatrio pode, na mesma matriz de prioriza-

o, ser repetido como um critrio classificatrio. Por exemplo, no faz
sentido um indicador que no expresse uma dimenso inserida no objeti-
vo do Programa, portanto o primeiro critrio do Quadro 5, Representati-
vidade, deve ser utilizado tanto como um critrio eliminatrio quanto clas-
sificatrio. Como critrio classificatrio, recomenda-se atribuir o maior
peso estabelecido na escala de pesos.
Quadro 5 Exemplos de critrios para seleo de indicadores
Critrios
Representatividade (em relao ao objetivo do programa)
Mensurabilidade
Confiabilidade da fonte
Tempestividade
Facilidade de obteno
Confiabilidade metodolgica
Desagregabilidade espacial
Simplicidade de construo e entendimento
Objetividade
Atendimento s necessidades de informao dos interessados
Economicidade de obteno
Estabilidade ao logo do tempo
57
Critrios
Rastreabilidade ao logo do tempo
Desagregabilidade sociodemogrfica
Disponibilidade quando necessrio
Sensibilidade interveno
Existncia de suporte tcnico
Passo 5 Mapear indicadores candidatos

Antes de mapear os indicadores de Programa candidatos, necessrio
conhecer e diferenciar dentre as vrias modalidades, a saber:
Indicadores Simples: so valores numricos que uma varivel pode

assumir e geralmente representam a quantidade de determinado pro-
duto ou servio entregue sociedade. Exemplos: nmero de crianas
vacinadas e nmero de alunos matriculados no ensino fundamental.
Indicadores Compostos: expressam a relao entre duas ou mais vari-

veis e podem ser:
Razo: o resultado da diviso de uma varivel A por outra vari-

vel B, diferente e distinta de A. Exemplo: Densidade demogrca
(populao/superfcie);
Proporo (ou coeciente): um tipo especial de Razo em que A e
B pertencem mesma categoria. Exprime a relao entre determi-
nado nmero de ocorrncias e o total dessas ocorrncias. Exemplo:
coeciente de mortalidade (nmero de bitos/total da populao);
Taxa: so coecientes multiplicados por uma potncia de 10 para
melhorar a compreenso do indicador. Exemplo: taxa de mortalida-
de infantil (bitos/1000 habitantes);
Porcentagem: tipo especial de taxa em que o coeciente multipli-
cado por 100.
Para mapear indicadores candidatos o gestor deve, primeiramente, pes-

quisar no Sistema Estatstico Nacional, de acordo com o tema, medidas
prontas (veja exemplos do Anexo II) que apontem, com a maior pro-
ximidade possvel, os conceitos inseridos no objetivo e, consequente-
mente, nos resultados esperados. As publicaes e fontes do Anexo I
58
podero ser muito teis, particularmente o portal do IBGE na Internet.

Esse provedor de estatsticas e de indicadores possui uma poderosa fer-
ramenta de recuperao, manipulao e anlise em milhares de tabelas
de dados denominada SIDRA, alm de um Banco de Dados Multidi-
mensional - BDM que permite consultas estruturadas e no estrutura-
das. Nesse momento deve-se selecionar o maior nmero de indicadores
candidatos possvel.
Uma boa prtica a ser aplicada utilizar-se do conhecimento e da expe-

rincia de consultores especializados no assunto, particularmente os
prossionais pertencentes aos quadros dos institutos de pesquisa como
o IBGE e o IPEA, das instituies subnacionais de produo de informa-
es e ainda das universidades pblicas e privadas. Tambm as tcni-
cas de brainstorming, grupos de discusso e anlise de situaes
anlogas podem ser aplicadas nesta etapa.
Importante: deve-se atentar que muitos Programas possuem objetivos

ou atendem a pblicos-alvo muito especficos, por isso dificilmente
existiro indicadores disponveis no SEN que sejam vlidos e confiveis
para expressar as mudanas esperadas na realidade trabalhada. Nesses
casos, o gestor deve ter em mente que, desde o incio, quando do dese-
nho do programa, devero ser mapeadas as demandas de informaes
necessrias ao monitoramento e avaliao de resultados, a fim de que
sejam planejados os processos de captao, tratamento, armazenamento
e recuperao dos registros administrativos a serem utilizados na cons-
truo dos indicadores.
Passo 6 Realizar anlise de trade-off

A expresso trade-off denota um conito de escolha dentre diversas
opes, ou seja, ganha-se com a escolha de um indicador candidato
mas perde-se com a no escolha de outro. Como otimizar os resulta-
dos de uma anlise desse tipo? A resposta est em realizar duas an-
lises bem distintas e encadeadas: uma quantitativa seguida de outra
qualitativa.
A primeira anlise, a quantitativa, deve ser baseada em critrios objeti-

vos conforme estabelecidos no passo 4. Uma ferramenta til para via-
bilizar esse tipo de vericao a Matriz de Priorizao de Indicadores,
composta pelos seguintes elementos:
59
1. linhas: representam os indicadores que so candidatos ao

Programa;
2. colunas: as seguintes informaes esto dispostas na matriz:
a. interessado no acompanhamento do indicador;
b. tipo do indicador: chave, complementar de resultado e/ou
especco;
c. natureza: identica se o critrio eliminatrio ou
classicatrio;
d. total: apresenta o somatrio dos pontos obtidos pelo indica-
dor candidato, a partir do atendimento ou no dos critrios
estabelecidos.
Para os critrios eliminatrios recomendam-se duas opes para o pre-

enchimento das clulas que representam a interseo da linha do indi-
cador candidato com a coluna do critrio eliminatrio:
0 no atende 1 atende
J os critrios classicatrios possuem duas colunas que representam: o

grau de atendimento do indicador candidato ao critrio estabelecido; e
o grau de importncia do critrio (peso) no contexto do Programa. Para
preenchimento das clulas correspondentes a cada indicador candida-
to, recomenda-se uma escala de trs nmeros para a primeira coluna e
de quatro nmero para a segunda, conforme representao a seguir17:
Grau de atendimento:
0 1 2
Nenhum Pouco Muito
Grau de importncia:
3 5 7 9
Baixa Mdia Alta Muito Alta
Na Figura 10 est representado um exemplo de matriz de priorizao,

em que foram adotados trs critrios eliminatrios e trs classicatrios.
Quando um indicador candidato atendeu a um determinado critrio foi
inserido (na clula correspondente) um numeral constante das escalas
acima. Por meio da coluna Total obteve-se a soma ponderada dos
17 Essas escalas no so obrigatrias, o formulador do programa tem liberdade para

denir outras escalas caso as considere mais adequadas realidade do Programa.
60
pontos atribudos para cada indicador e, por meio das opes Dados/
Classicar do software de planilha eletrnica, as linhas dos indicado-
res candidatos foram classicadas em ordem decrescente de total de
pontos obtidos.
Figura 10 Matriz de priorizao de indicadores
A ttulo de exemplo, a frmula de clculo utilizada para o total de pon-

tos alcanado pelo primeiro indicador (clula O5), cujo valor foi 26,
a seguinte:
=F5*G5*H5*((I5*J5)+(K5*L5)+(M5*N5))
Critrios eliminatrios Critrios classicatrios (ponderados)
Observa-se que a soma dos pontos obtidos com os trs critrios clas-
sicatrios (I5*J5, K5*L5 e M5*N5) multiplicada por cada um dos
valores referentes aos critrios eliminatrios (F5, G5 e H5), ou seja,
61
caso pelo menos um dos critrios eliminatrios seja pontuado com zero
(valor em vermelho), a soma total tambm ser zero e o indicador deve-
r ser descartado. Assim sendo, por meio dessa ferramenta possvel
fazer um ranking dos indicadores candidatos em ordem decrescente de
pontos obtidos, conforme o atendimento aos critrios escolhidos.
Deve-se registrar que a matriz de priorizao possui uma dupla nali-

dade: (1) facilitar a seleo de indicadores segundo o atendimento aos
critrios ponderados estabelecidos; (2) explicitar por que indicadores
candidatos aparentemente ideais para o Programa no foram selecio-
nados, subsidiando iniciativas no sentido de eliminar as causas do no
atendimento e viabilizar a sua utilizao futura.
A segunda anlise para escolha dentre os indicadores candidatos a

qualitativa. Utilizando como ponto de partida o ranking estabelecido
pela matriz de priorizao o gestor pblico dever escolher, preferen-
cialmente dentre as opes melhor pontuadas, aquelas que melhor
expressam os resultados esperados para o Programa. Para tanto, dever
utilizar critrios subjetivos oriundos de experincias anteriores, opinio
especializada, analogia com outros Programas, indicaes de institui-
es nacionais e internacionais e demais fontes que julgar pertinentes.
Dentro de uma viso de melhoria contnua da gesto e do desem-

penho do programa, cabe registrar que a anlise qualitativa permite
tambm: (1) vericar quais indicadores candidatos seriam ideais, mas
foram contraindicados ou mesmo eliminados pela anlise quantitativa;
(2) vericar por que essas medidas foram reprovadas (quais critrios
no foram atendidos); (3) denir e executar um plano com as aes a
serem empreendidas no sentido de eliminar as restries de uso desses
indicadores; (4) estabelecer um compromisso de reviso dos indicado-
res do Programa to logo os indicadores ideais no selecionados pos-
sam ser operacionalizados.
Por m, recomenda-se analisar a possibilidade de os indicadores candi-

datos no selecionados serem aproveitados pela equipe gerencial como
instrumentos complementares de monitoramento, avaliao e melhoria
da gesto do Programa.
62
Passo 7 Validar os indicadores selecionados

Considerando os indicadores selecionados pela etapa anterior, nesse
passo feita uma vericao nal de conformidade e pertinncia, por
meio do atendimento aos requisitos propostos no check list a seguir:
1. Os indicadores escolhidos so vlidos para expressar resultados?

2. Tm relao direta com os objetivos do Programa?
3. So oriundos de fontes conveis?
4. So mensurveis?
5. So em quantidade suciente para expressar as dimenses
envolvidas?
6. Consideram a dimenso territorial, quando necessria?
7. Expressam questes transversais, quando existirem?
8. As limitaes inerentes aos indicadores foram consideradas?
9. Atendem ao critrio de completude dos atributos exigidos para
o seu cadastramento?
A lista de perguntas acima pode ser aplicada total ou parcialmente.

Dependendo das respostas encontradas, deve-se avaliar a pertinncia
de se manter ou substituir um ou mais indicadores escolhidos, ou ainda
de se revisar a teoria do Programa.
Cabe registrar ainda que o check list acima tambm pode ser aplicado
pelos gerentes na avaliao dos indicadores de Programas existentes, a
m de vericar a necessidade de se proceder a uma reviso das medi-
das em produo por meio, por exemplo, de ocina como a descrita
no captulo 7.
Passo 8 Cadastrar os indicadores

Como ltima etapa, os atributos descritivos dos indicadores escolhidos
para o Programa em tela devero ser denidos e cadastrados no siste-
ma de informaes indicado pelo Ministrio do Planejamento, dispon-
vel para acesso por meio da Internet.
A descrio desses atributos apresentada no Anexo III, conforme o

Manual de Elaborao do PPA 2008-2011, pgina 46.
63
6 Simulao de Uso
Para ns de melhor entendimento do mtodo sugerido, neste captulo

ser feita uma simulao de uso do caminho apresentado para a cons-
truo ou avaliao de indicadores, no contexto de um Programa de
segurana em rodovias.
6.1 Nome do Programa
Segurana Pblica nas Rodovias Federais.
6.2 Evidncias da existncia do problema
Todos os dias pessoas morrem ou cam feridas nas estradas e nas ruas
das cidades, vtimas de acidentes de trnsito. Dados do Registro Nacio-
nal de Acidentes e Estatsticas de Trnsito (RENAEST) informam que, em
2006, aconteceram 424 mil acidentes de trnsito no Brasil, que causa-
ram cerca de 20 mil mortes, alm de outras 400 mil vtimas.
A elevada frequncia e gravidade dos acidentes nas estradas brasileiras

transformou o tema num dos mais importantes problemas de Sade
Pblica: a primeira causa de morte de indivduos entre 11 a 40 anos
de vida; a segunda causa de morte em geral no Brasil; resulta em
grande nmero de pessoas incapacitadas, na maioria jovens. So mais
de 20 bilhes de reais por ano que deixam de ser aplicados no desen-
volvimento para custear danos que poderiam ser evitados.
Os dois fatores mais reconhecidos como causa dos acidentes de trn-

sito so o excesso de velocidade e o lcool, entretanto a desateno, a
fadiga e a sonolncia so fatores considerados tambm como grandes
contribuintes. Alm desses, h vrias outras razes para a insegurana
do cidado nas estradas, dentre as quais destacam-se:
x m conservao e falta de sinalizao das rodovias federais;

x desrespeito s leis de trnsito;
x criminalidade nas rodovias;
x m conservao dos veculos;
x baixo efetivo da policia rodoviria federal.
65
6.3 Delimitao do problema e do pblico-alvo
Determinou-se que o problema a ser enfrentado o elevado nmero

de crimes e infraes nas rodovias federais. Para se ter uma dimenso
do pblico-alvo, formado pelos usurios das estradas e rodovias fede-
rais e de suas reas adjacentes, o Departamento Nacional de Trnsito
estima que estavam em trnsito no Brasil, em janeiro de 2009, cerca de
32 milhes de veculos conduzidos por 40 milhes de motoristas.
6.4 Aplicao do mtodo para construo de

indicadores
Passo 1 - Avaliar objetivos e metas

O Programa tem como objetivo Aumentar a segurana pblica nas
rodovias federais, mediante a preveno e represso de aes delituo-
sas e reduzir os acidentes de trnsito.
Em primeiro lugar, a partir desse enunciado possvel perceber que

o conceito segurana pblica nas rodovias federais envolve duas
dimenses distintas: (1) criminalidade (preveno e represso a delitos);
(2) e infraes (acidentes, transitar acima da velocidade permitida etc.).
Aplicando-se o modelo SMART possvel vericar que o objetivo :
x eSpecco: no se trata de um objetivo genrico, est bem carac-

terizado, restrito, focado na segurana de estradas e possvel de
alcance no contexto de um Programa;
x Mensurvel: passvel de aferio a partir de medidas que
expressem, por exemplo, ndices de criminalidade e mortalidade;
x Atingvel: o objetivo realista e vivel caso a estratgia de imple-
mentao seja adequada e suciente;
x Relevante: est, de fato, relacionado a um problema identicado
que traz fortes impactos negativos para a sociedade. Tambm
est alinhado ao Objetivo de Governo Promover um ambiente
social pacco e garantir a integridade dos cidados;
x Tempo: o objetivo passvel de programao, pode-se estimar
um tempo para que seja alcanado.
Cabe registrar que, nesse exemplo, a teoria do Programa foi explicitada

por meio da aplicao da metodologia do Modelo Lgico, assim bai-
xo o risco de que no sejam consistentes, pertinentes e sucientes os
66
seus principais elementos: causas do problema, objetivo denido, aes

previstas e resultados esperados. Portanto, as informaes disponveis
indicam que no h necessidade de reviso do objetivo ou da teoria do
Programa.
Passo 2 - Identicar os principais interessados

Alm de tratar de um tema especco e importante para a sociedade
em geral, o Programa abrange temas considerados transversais s pol-
ticas pblicas, envolvendo outras reas de governo como meio ambien-
te e criana/adolescente. Nesse contexto, verica-se que os principais
interessados pelos resultados so:
x Equipe Gerencial do Programa: responsvel pelo desenho, imple-

mentao, monitoramento e avaliao do desempenho;
x MMA: o Ministrio do Meio Ambiente possui interesse em
acompanhar a diminuio da incidncia de transporte irregular
de madeiras e contrabando de animais silvestres;
x SEDH: a Secretaria Especial dos Direitos Humanos possui interes-
se no monitoramento das ocorrncias de explorao de crianas
e adolescentes s margens das estradas;
x MT: o Ministrio do Transportes tem interesse no acompanha-
mento das condies de uso das estradas.
Passo 3 - Denir tipos de indicadores necessrios

Conforme identicado no passo 1, o conceito segurana nas estrada
federais envolve duas dimenses; portanto, alm de um indicador-
chave do Programa, pelo menos mais um indicador complementar de
resultado ser necessrio.
Alm disso, o Programa envolve questes que interessam a outros

rgos, como tambm um tema considerado transversal ao planeja-
mento governamental (criana e adolescente); portanto, recomenda-se
que sejam denidos indicadores especcos para esses temas. Assim,
estima-se que pelo menos quatro indicadores sejam necessrios.
Passo 4 - Denir critrios de seleo

Para diferenciar e selecionar os indicadores candidatos, necessrio
estabelecer dois tipos de critrios: (1) os eliminatrios, que excluem um
indicador candidato quando no forem atendidos; (2) os classicat-
rios, que permitem estabelecer um ranking segundo os pesos atribudos
67
a cada um desses critrios. Para o Programa em tela, os critrios de

seleo denidos poderiam ser os seguintes:
Eliminatrios:
x proximidade com o objetivo do Programa;

x capacidade de mensurao anual.
Classicatrios:
18
Quadro 6 Critrios utilizados na seleo de indicadores
Critrio Peso19
Aderncia escala espacial desejada 7
Confiabilidade da fonte 9
Disponibilidade quando necessrio 3
Economicidade de obteno 7
Estabilidade ao logo do tempo 5
Sensibilidade 3
Validade ou representatividade em relao ao conceito 9
Passo 5 - Mapear indicadores candidatos

Nesse momento deve ser elaborada uma lista contendo os indicadores
que, segundo as suas caractersticas (denominao, frmula de clculo,
fonte, utilizao em outros Programas etc.), a sensibilidade do gestor
pblico, a opinio de um especialista ou outro mtodo qualquer, so
candidatos a serem utilizados na medio dos resultados do Programa.
Para o contexto desse Programa, foram visitados os seguintes portais
de instituies que compem o Sistema Estatstico Nacional:
x Departamento de Polcia Rodoviria Federal: disponibiliza varia-

das estatsticas tanto relativas a infraes quanto a crimes
diversos;
x Departamento Nacional de Trnsito: permite obter, por exemplo,
informaes sumarizadas ou segmentadas (por tipo, regio etc.)
do tamanho da frota nacional de veculos;
18 A denio dos pesos discricionria, eles so atribudos segundo o entendimento

do gestor.
68
x Datasus: possui grande diversidade de dados relativos a aciden-

tes por causas diversas, no caso relativas a transporte.
Para o exemplo em tela, o Quadro a seguir apresenta os indicadores

candidatos a reetir os resultados esperados:
Quadro 7 Indicadores candidatos
Indicadores Candidatos rea Fonte

Crianas/adolescentes vtimas de crime em rodovia por ano SEDH 3
Proporo de internaes hospitalares por causas externas Sade 2
Sensao de Segurana Justia 1
Taxa de incidncia de acidentes de trabalho (de trajeto) Sade 2
Razo de mortes em rodovias federais em relao ao tamanho
Justia 3e4
da frota
Taxa de mortalidade por causas externas Sade 2
Taxa de variao de acidentes nas rodovias federais Justia 3
Transporte irregular de animais silvestres por ano MMA 3
Transporte irregular de madeiras por ano MMA 3
1 Pesquisa de opinio
2 Indicadores e Dados Bsicos para a Sade Brasil 2007:
www.datasus.gov.br/idb
3 Estatsticas do Departamento de Polcia Rodoviria Federal:
www.dprf.gov.br
4 Denatran: www.denatran.gov.br
Passo 6 - Realizar anlise de trade-off

A anlise de trade-off se inicia com a elaborao da matriz de priori-
zao de indicadores, que permite consolidar as informaes denidas
nos passos anteriores, ou seja, os indicadores candidatos, os interessa-
dos nessas medidas, os tipos de indicadores necessrios, os critrios de
seleo eliminatrios e classicatrios e, para estes, os pesos de cada
um.
Para a construo da matriz, inevitvel uma certa subjetividade por

parte do formulador do Programa, particularmente no julgamento do
atendimento ou no, pelos indicadores candidatos, aos critrios esta-
belecidos. Por exemplo, o critrio Validade ou representatividade em
69
relao ao conceito pode ter diferentes resultados na planilha, depen-

dendo da interpretao de diferentes responsveis pelo preenchimento.
Conforme demonstrado na matriz a seguir, dois indicadores desponta-
ram como os mais bem pontuados dentre os nove avaliados, a saber:
1. Razo de mortes em rodovias federais em relao ao tamanho

da frota
2. Taxa de variao de acidentes nas rodovias federais.
Considerando que mortalidade em rodovias inclui tanto infraes

quanto criminalidade, o primeiro indicador apresenta-se como um for-
te candidato a Indicador-Chave do Programa. J o segundo pode ser
utilizado como um Indicador Complementar de Resultado.
Apesar de obterem menor pontuao, outros indicadores candidatos

tambm expressam a dimenso Criminalidade contida no conceito
Segurana e so de especial proveito aos demais interessados no
Programa. Portanto, utilizando a sua prerrogativa discricionria, o ges-
tor poderia ainda escolher mais dois Indicadores Especcos, que neste
caso poderiam ser:
3. Transporte de animais silvestres por ano;

4. Crianas/adolescentes vtimas de crimes em rodovias por ano.
Figura 11 Simulao de matriz de avaliao quantitativa de indicadores
70
Passo 7 - Validar os indicadores selecionados

Nesse passo aplicou-se um check list nal, a m de vericar se os indi-
cadores selecionados podem de fato ser utilizados no contexto do Pro-
grama. As perguntas utilizadas foram as seguintes:

2. Tm relao direta com os objetivos do Programa?
3. So oriundos de fontes conveis?
4. So mensurveis?
envolvidas?
6. Consideram a dimenso territorial quando necessria?
7. Expressam questes transversais, quando existirem?
Considerando que as respostas foram favorveis, os indicadores sele-

cionados foram considerados vlidos para expressar os resultados espe-
rados para o Programa.
Passo 8 - Cadastrar os indicadores

Por m, a ltima etapa o cadastramento dos indicadores por meio dos
respectivos atributos, conforme determina no Manual de Elaborao
do PPA. Para o Indicador-Chave os atributos esto exemplicados no
Quadro a seguir.
Quadro 8 Atributos de um indicador selecionado
Atributo Descrio
Razo de mortes em rodovias federais em
Denominao
relao ao tamanho da frota
Unidade de medida Unidade
ndice de referncia 16
2008: 14
ndices esperados ao longo do PPA 2009: 12
2010: 10
ndice ao final do programa 2011: 8
Departamento de Polcia Rodoviria Federal
Fonte
Departamento nacional de Trnsito
71
Atributo Descrio
Periodicidade Anual
Base geogrfica Nacional
Relao entre o nmero de bitos ocorridos
Frmula de clculo nas rodovias federais para cada 100.000
veculos da frota nacional.
72
7 Dinmica de Aplicao do
Mtodo: Ocina de Indicadores
Existem muitas e diferentes formas de aplicar o mtodo de oito passos

apresentado no captulo 5. Nesta seo ser apresentada uma dinmica
desenvolvida pela SPI/MP inspirada nas ocinas de Modelo Lgico, bem
como os resultados da sua aplicao em um Programa do PPA.
Para viabilizar esse empreendimento foi escolhido como piloto o Pro-

grama Nacional Microcrdito Produtivo Orientado PNMPO, sob res-
ponsabilidade do Ministrio do Trabalho e Emprego MTE, que visa a
incentivar a gerao de trabalho e renda entre os microempreendedo-
res populares, formais e informais.
Cabe destacar que a realizao desse projeto-piloto possibilitou no

apenas a construo de indicadores de resultado para o Programa em
tela, mas tambm o alcance de outros dois objetivos igualmente impor-
tantes: (1) validar o mtodo de oito passos para construo de indica-
dores no contexto de um Programa do PPA em execuo; e (2) validar
uma dinmica de ocina a ser aplicada tanto isoladamente quanto sub-
sequente a uma ocina de Modelo Lgico.
7.1 Viso geral
A metodologia proposta para a construo de indicadores de Progra-

mas por meio de ocina composta de 5 etapas, conforme represen-
tadas na Figura 12. A seguir ser feita a descrio de cada uma delas.
73
Figura 12 Metodologia de construo de indicadores por meio de

ocina
1. Selecionar 2. Entender a teoria

Programa do Programa
3. Realizar
entrevistas com
principais atores
4. Realizar
5. Realizar oficina pr-montagem da
de indicadores oficina
7.2 Descrio do processo
Etapa 1 Selecionar Programa

A construo de indicadores por meio de ocina pode acontecer por
iniciativa interna (equipe gerencial do programa) ou externa (Unidade
de Monitoramento e Avaliao do rgo, Ministrio do Planejamento
etc.). Para os programas constantes do PPA vigente, a primeira ativida-
de a ser executada a seleo do Programa para o qual sero constru-
dos indicadores de resultado; naturalmente se o Programa novo ou
no caso de o rgo/Poder possuir apenas um Programa essa etapa no
necessria. No caso de iniciativa externa, o passo seguinte deve ser
um primeiro contato com a gerncia do programa a m de conrmar a
viabilidade de envolvimento da equipe, bem como solicitar a indicao
de atores-chave tanto para as entrevistas quanto para a ocina.
Importante: no faz parte do escopo deste guia apresentar critrios de

seleo de Programas que demandam avaliao ou reviso dos indicado-
res; contudo, o check list apresentado no passo 7 do mtodo descrito no
captulo 5 apresenta-se muito til para sinalizar quais Programas seriam
candidatos s oficinas de indicadores.
Etapa 2 Entender a teoria do programa

A segunda etapa do processo o estudo de documentos e da teoria
do Programa, de forma a obter um entendimento claro da realidade
que demandou a interveno, ou seja, o problema central, principais
74
causas, consequncias, evidncias de que de fato o problema existe

(descritores) e possui relevncia para a agenda de governo. Tambm
feito um estudo das referncias bsicas do Programa, a saber: objetivo
a ser atingido, pblico-alvo, benecirios a serem alcanados, indica-
dores existentes e capacidade de interveno, esta materializada por
meio das aes denidas, produtos/servios a serem entregues socie-
dade e resultados esperados. As principais fontes para obteno dessa
documentao a gerncia do Programa, a SPI/MP e o sistema SIGPlan.
Etapa 3 Realizar entrevistas com principais atores

Obtida uma compreenso geral a partir da anlise documental do Pro-
grama, recomenda-se aplicar a tcnica de entrevista semiestrutura-
da19 com os atores indicados, a m de: (1) validar o entendimento da
documentao analisada; (2) esclarecer aspectos e dvidas decorren-
tes desta anlise; (3) conhecer recursos, registros e informaes que
possam ser utilizados como fontes para novos indicadores; (4) apro-
fundar outros temas de interesse construo de indicadores; (5) indi-
car outras pessoas a serem entrevistadas; e (6) obter pontos de vistas,
ideias, crticas e sugestes ao processo de construo como um todo.
Essa etapa se inicia com a preparao de uma agenda de entrevistas, a

comear pela equipe gerencial, bem como a elaborao do roteiro que
nortear os encontros. Recomenda-se que esse roteiro seja previamen-
te enviado s pessoas a serem entrevistadas para que possam levantar
documentos e organizar os argumentos de resposta. Nesse momento
deve ser escolhida uma pessoa responsvel por conduzir as entrevistas,
que dever seguir um roteiro pr-estabelecido a exemplo do utilizado
no projeto-piloto a ser descrito adiante (veja Anexo V). Tambm deve
ser escolhida uma pessoa para realizar os registros de todas as infor-
maes obtidas nos encontros. As entrevistas podem ser presenciais
ou, no caso de pessoas residentes em outras localidades, por meio de
recursos de comunicao distncia, como teleconferncia, vdeocon-
ferncia e correio eletrnico (e-mail).
Etapa 4 realizar pr-montagem da ocina

A pr-montagem da ocina inicia-se com a consolidao das informaes
levantadas nas etapas anteriores. Neste momento a equipe tcnica re-
ne-se para rever os dados levantados, identicar pontos de convergncia
19 A entrevista semiestruturada segue um roteiro pr-estabelecido, porm permite a

formulao outras questes em decorrncia das respostas recebidas.
75
e inconsistncias, nivelar conhecimento, resolver pendncias e dirimir

eventuais dvidas que ainda persistam.
A pr-montagem continua com a elaborao do contedo a ser tra-

tado no encontro, ou seja, de uma proposta de possveis resultados
para cada um dos passos do mtodo descrito no captulo 5, a serem
apresentados, discutidos, validados ou modicados no contexto da o-
cina, com destaque para: o elenco de dimenses abstradas do objetivo
do Programa; a lista de indicadores candidatos; e a lista dos critrios
a serem aplicados para seleo dos indicadores. Todas essas informa-
es iro convergir para a primeira verso da matriz de priorizao de
indicadores.
Em seguida, o responsvel pela sistematizao dos trabalhos dever

registrar todas as informaes de pr-montagem (de planejamento e
de contedo da ocina) em um relatrio especco. No caso de a ini-
ciativa da ocina ter sido externa, esse documento deve ser enviado
equipe gerencial e, se possvel, discutido em reunio agendada para
esse m. Essa prtica visa a garantir que dados importantes como indi-
cadores candidatos e critrios de seleo apresentem-se, tanto quanto
possvel, consensuais e consistentes, bem como que a equipe gerencial
esteja preparada para as intervenes esperadas durante o encontro.
Por m, deve ser concebida a dinmica do evento, destacando-se: a

elaborao do cronograma de atividades a serem realizadas; o plane-
jamento da logstica (local, coffee break, equipamentos de inform-
tica, recursos de projeo, ip chart etc.); a denio da lista de par-
ticipantes; e a escolha do responsvel por executar e gerenciar esse
planejamento.
Importante:
1) alm da equipe gerencial do Programa, todas as pessoas que partici-
paro da oficina devem ter conhecimento prvio do relatrio de pr-
montagem para que possam elencar propostas, crticas e sugestes
ao evento;
2) os convites para a oficina e o material de pr-montagem devem ser
enviados com a antecedncia necessria ao bloqueio de agendas e
estudo detalhado dos documentos;
3) recomenda-se que sejam elaboradas atas para todas as reunies da
equipe tcnica da oficina, particularmente as de pr-montagem, para
consultas futuras.
76
Etapa 5 Realizar ocina de indicadores

A quinta e ltima etapa do processo consiste em realizar a ocina,
que dever nalizar com a seleo dos indicadores e com o registro
de eventuais recomendaes, particularmente em relao a melhorias
na teoria do Programa. Para tanto, recomenda-se a seguinte dinmica:
1. abertura ocial: caso esteja presente a alta gerncia ou patrocinador,

essa pessoa dever realizar a abertura ocial da ocina. Em seguida
o moderador dever conduzir os trabalhos conforme o planejamento
previamente concebido;
2. apresentao dos participantes: cada participante deve apresentar-se

e expor as suas expectativas em relao ao evento;
3. apresentao do planejamento: o moderador deve apresentar os

objetivos do encontro, resultados esperados, cronograma de atividades
e orientaes gerais. Nesse momento recomenda-se tambm estabele-
cer um acordo de convivncia20;
4. nivelamento metodolgico: a aplicao do mtodo de oito passos

deve ser precedida de uma palestra que aborde aspectos conceituais e
instrumentais, ou seja, apresente a base terica necessria construo
de indicadores, bem como descreva, dentre outros aspectos: cada um
dos passos do mtodo; quais resultados cada passo ir produzir; e quais
tcnicas ou ferramentas sero teis ou necessrias em cada passo;
5. aplicao do mtodo: nesse momento o moderador deve apresentar,

para cada um dos oito passos, as sugestes de resultado elaboradas
pela equipe de pr-montagem para que sejam discutidas, modicadas
ou validadas. Caso haja falta de consenso ou impasses, o gerente do
Programa dever ser chamado a decidir dentre as alternativas poss-
veis. Conforme a ocina for avanando nos passos previstos, a matriz
de priorizao de indicadores elaborada na fase de pr-montagem
dever ser modicada para reetir as mudanas determinadas pela
ocina. Cabe lembrar que essa ferramenta muito til para viabili-
zar uma anlise quantitativa, mas cabe aos presentes realizar tambm,
e em seguida, uma anlise qualitativa tanto para escolha dentre os
20 Esse acordo pode prever, por exemplo: respeitar as inscries para fala; buscar objeti-
vidade; fumar fora do ambiente de trabalho; manter os celulares no modo silencioso;
ser pontual.
77
indicadores candidatos (passo 6) quanto para validao dos indicadores

selecionados (passo 7);
6. avaliao da ocina: deve ser realizado um processo de avaliao

dos trabalhos, de forma que os presentes tenham a oportunidade de
expressar-se por escrito e verbalmente. Os resultados apontados deve-
ro ser enviados ao grupo responsvel pelo planejamento da ocina,
pois serviro de insumos para a melhoria do processo.
7. encerramento: o moderador dever proceder ao encerramento

da ocina ou, se achar conveniente, convidar um dos presentes para
realiz-lo.
7.3 Papis e responsabilidades
Para a aplicao dessa metodologia, recomenda-se a criao de uma

equipe tcnica especca, que possa cumprir os diversos papis des-
critos no quadro abaixo. Cabe registrar que uma pessoa pode assumir
vrios papis, assim como um papel pode ser representado por mais de
uma pessoa.
Quadro 9 Papis e responsabilidades para a ocina de indicadores
Participar das etapas de concepo da oficina (forma e
contedo)
Abrir, conduzir e encerrar o evento
Moderador
Observar o cumprimento de objetivos, tempos, custos e qualida-
de dos resultados esperados
Garantir e incentivar a participao de todos os presentes
Registrar todos os dados e informaes coletadas nas diversas
etapas da metodologia.
Sistematizador
Elaborar relatrio de pr-montagem
Elaborar relatrio final da oficina de indicadores
Coordenar a elaborao do roteiro da entrevista
Entrevistador Conduzir as entrevistas
Garantir a obteno de todas as informaes requeridas
78
Prestar as informaes necessrias ao entendimento do progra-
ma e pr-montagem da oficina
Equipe gerencial
Elaborar lista dos participantes das entrevistas e da oficina
do Programa
Validar entendimento, planejamento e relatrio de pr-montagem
Decidir nos casos de dvidas, divergncias ou impasses
Apresentar-se de forma participativa
Participantes Contribuir para um debate construtivo
Conviver com as divergncias e diferenas de pontos de vista
Dirimir dvidas e auxiliar no entendimento conceitual acerca de
Especialista em indicadores
indicadores Apresentar boas prticas de uso de indicadores
Auxiliar na seleo das fontes e das medidas de desempenho
Especialista em Apresentar os conceitos da teoria de indicadores de Programas
metodologia de Apresentar o mtodo de oito passos, as tcnicas e as ferramen-
construo de tas a serem utilizadas na oficina
indicadores Descrever os resultados esperados em cada um dos passos
Providenciar a infraestrutura necessria s entrevistas e
pr-montagem
Gestor de Providenciar os recursos (humanos, materiais, financeiros etc.)
logstica requeridos realizao da oficina
Realizar os contatos e supervisionar as agendas de trabalho de
todos os envolvidos
7.4 Descrio do projeto-piloto
A seguir sero descritas as etapas do projeto-piloto em que foi aplicada

a metodologia apresentada, realizado em parceria com o Ministrio do
Trabalho e Emprego utilizando o Programa Nacional de Microcrdito
Produtivo Orientado - PNMPO.
Etapa 1 Selecionar Programa

O microcrdito produtivo orientado foi institudo pela Lei n 11.110/2005
para incentivar a gerao de trabalho e renda entre microempreende-
dores populares, formais e informais, cujas atividades produtivas apre-
sentem um faturamento anual bruto de at R$120 mil. O Programa
conta com o apoio do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao
Trabalhador - CODEFAT e do Conselho Monetrio Nacional - CMN para
denir as linhas de crdito a serem concedidas, sobretudo no que diz
79
respeito a taxas de juros e encargos, prazos, valores mximos de nan-

ciamento por cliente, montante de recursos anuais a ser disponibilizado
para o PNMPO e requisitos para habilitao das instituies nanceiras
operadoras.
O microcrdito produtivo orientado visa a universalizar o acesso ao cr-

dito para suprir as necessidades nanceiras de atividades produtivas
de pequeno porte. A metodologia utilizada de relacionamento dire-
to com os empreendedores, com acompanhamento e orientao por
meio dos agentes de crdito e foco em garantias solidrias.
Completando cinco anos de existncia, o PNMPO vem apresentando

grande crescimento, superando as metas anuais estabelecidas no PPA
referentes ao nmero de operaes e volume de crdito. Em termos
de cobertura territorial, observa-se que cerca de 70% das instituies
habilitadas ao microcrdito se encontram nas regies Sul e Sudeste,
sendo que apenas 10% se localizam nas regies Norte e Centro-Oeste.
Por outro lado, destaca-se que 85% dos crditos so concedidos para a
regio Nordeste, que concentra quase 90% do total de clientes atendi-
dos. Os clientes do Programa so, predominantemente, microempreen-
dedores informais (mais de 95%), mulheres (mais de 60%), com ramo
de atividade no comrcio (cerca de 80%).
O PNMPO foi selecionado como Programa-piloto em razo dos seguin-

tes aspectos:
1. trata-se de um Programa nalstico21 tpico em que o Governo

busca incentivar o microempreendedor que, atuando em geral
na informalidade, no tem acesso aos crditos e nanciamentos
disponveis ao mercado formal;
2. o Programa foi avaliado por meio da metodologia do Modelo
Lgico, portanto pressupe-se que possui documentao acer-
ca dos fatores de contexto, objetivo, pblico-alvo, indicadores,
estratgia de interveno e demais informaes adequadas e
sucientes ao melhor entendimento;
3. por ocasio das ocinas de Modelo Lgico, a equipe gerencial
apresentou-se sempre interessada e motivada tanto no aperfei-
oamento do desenho quanto na melhoria do desempenho do
Programa;
21 Programas nalsticos so aqueles que ofertam bens ou servios diretamente sociedade.
80
4. uma avaliao preliminar demonstra que os indicadores existen-

tes podiam no ser sucientes para expressar todas as dimen-
ses inseridas no objetivo denido.
Feita a escolha prvia, a SPI/MP realizou contato com a gerncia do
programa a m de vericar a disponibilidade da equipe para participar
do piloto, tendo recebido sinal verde para continuidade dos trabalhos.
Etapa 2 Entender a teoria do Programa

Nessa etapa foram realizados o levantamento e a anlise de publicaes
ociais, relatrios e diagramas do Modelo Lgico, leis, folders, resultados
de eventos relacionados e demais documentos descritivos do PNMPO, o
que permitiu equipe de pr-montagem obter um amplo entendimento
dos fatores de contexto, dos objetivos e da estratgia de implementao
desenhada para obteno dos resultados esperados. Uma das fontes uti-
lizadas (Modelo Lgico) est representada na Figura 13.
A compreenso e a anlise da teoria do Programa foram muito facili-

tadas em razo de o PNMPO ter sido objeto de avaliao de desenho
por meio do Modelo Lgico, o que refora a importncia da aplicao
desta metodologia em todos os Programas do Plano Plurianual, parti-
cularmente os nalsticos.
Etapa 3 Realizar entrevistas com principais atores

Para aprofundamento do conhecimento adquirido na anlise docu-
mental, foi solicitado ao responsvel pelo gerenciamento do Programa
que apresentasse uma lista de pessoas representativas dos processos de
planejamento e execuo do PNMPO. A partir dessas listas foi possvel
agendar entrevistas semiestruturadas, cujos roteiros encontram-se no
Anexo V.
Para este projeto-piloto foram utilizados dois roteiros: um mais comple-

to, que orientou o levantamento de informaes oriundas da equipe
gerencial ou de especialistas no tema, considerando que esses pros-
sionais detm conhecimentos de maior abrangncia e profundidade; e
outro reduzido, mais adequado s instituies parceiras do Programa
e orientado captao de informaes de acordo com o escopo de
trabalho das mesmas.
Ao todo foram realizadas seis entrevistas bastante representativas, cin-

co presenciais e uma por meio eletrnico, sendo: dois encontros com o
gerente do programa; dois com ex-integrantes do programa; um com
81
parceiro representando as instituies de microcrdito (OSCIP); e um

encontro com um representante de uma instituio nanceira (Banco
Central do Brasil).
A partir das respostas recebidas, foi possvel validar os entendimentos

acerca dos seguintes temas: (1) objetivo do Programa, considerando a
viso do entrevistado e as aes denidas; (2) perl e universo do pbli-
co-alvo e dos benecirios; (3) os parmetros que orientaram a escolha
dos indicadores atuais; (4) as fontes utilizadas por esses indicadores; e
(5) o grau de validade/pertinncia das medidas existentes.
Figura 13 Referncias bsicas do PNMPO
PROBLEMA OBJETIVO GERAL PBLICO ALVO
Ampliar o acesso ao crdito, bem como apoiar e Pessoas fsicas e jurdicas empreendedoras de
Dificuldade de Acesso ao Microcrdito
estimular o segmento de instituies que operam o atividades produtivas de pequeno porte, com
Produtivo Orientado a Pequenos
microcrdito produtivo orientado, com nfase no renda bruta anual de at R$ 60.000,00 (sessenta
Empreendedores Formais e Informais
fortalecimento do empreendedorismo de pequeno mil reais) determinada pelo Decreto n 5.288 de
porte, individual ou coletivo, promovendo a incluso 29 de novembro de 2004.
social e o desenvolvimento em mbito local.
DESCRITORES RESULTADO FINAL BENEFICIRIOS
60% dos tomadores de crdito no deram ACESSO AO MICROCRDITO PRODUTIVO 600 mil empreendedores de pequeno porte
continuidade aos seus negcios, o que indica a ORIENTADO AMPLIADO em 2008, com crescimento de 20% ao ano.
importncia da devida orientao aos tomadores
de crdito
33% dos entrevistados j tiveram acesso a crdito

bancrio
Segundo dados da pesquisa ECINF (Economia

Informal Urbana) existem:
1. 9,7 milhes de empreendimentos informais
que no tomaram crdito nos trs meses
anteriores pesquisa;
2. 9,3 milhes de empreendimentos informais
com faturamento abaixo de R$ 60 mil
anuais;
3. 6,6 milhes de empreendedores informais
declarando interesse em ampliar ou manter
o negcio;
4. 1,4 milho de empreendedores informais
declarando falta de crdito como uma das
principais dificuldades enfrentadas no
ltimo ano.
Fonte: Ministrio do Planejamento ocina de Modelo Lgico
Etapa 4 Realizar pr-montagem da ocina

A pr-montagem uma atividade fundamental para diminuir os riscos
de conitos ou impasses que levem ao fracasso da ocina, bem como
viabilizar a sua realizao no prazo estimado de 1 dia. Para o PNM-
PO foram realizadas duas reunies de pr-montagem, cujos principais
resultados foram os seguintes:
82
Cronograma de atividades
O planejamento das atividades foi essencial para nortear os trabalhos
e permitir o controle sobre os tempos de durao previstos para cada
etapa da ocina. O cronograma resultante dessa etapa est demons-
trado na Figura 14.
Figura 14 Planejamento da Ocina
Manh
8h30 Coffee Break - Abertura
9h00 Abertura Institucional
9h15 Apresentao dos Participantes/Objetivo Oficina/
Programao
9h45 Nivelamento Metodolgico
10h30 Aplicao do Guia Metodolgico (Passo a passo p/
construo dos Indicadores
12h30 Almoo
Tarde
14h00 Aplicao do Guia Metodolgico (Anlise quantitativa -
matriz de priorizao
16h00 Intervalo
16h30 Aplicao do Guia Metodolgico - Anlise qualitativa
17h45 Avaliao da Oficina
18h00 Encerramento das atividades
Simulao do mtodo de oito passos

Um ponto fundamental nesta etapa foi conhecer os diversos pontos
de vista dos presentes, para que a discusso fosse a mais ampla e rica
possvel. Assim, a equipe tcnica simulou os oito passos do mtodo
proposto no captulo 5, de forma a denir sugestes de resultados para
cada um dos passos a serem levados para a ocina, com destaque para:
trs dimenses abstradas do objetivo do programa (passo 1); critrios
de seleo de indicadores (passo 4) e lista dos indicadores candidatos
(passo 5). No quadro abaixo so apresentados exemplos dessa lista.
83
Quadro 10 Exemplos de indicadores candidatos denidos na

pr-montagem
Dimenso Indicadores Justificativa Frmula De Clculo
Saldo da Carteira
Apresenta o volume de
Ativa, em cada ano/
Evoluo do saldo recursos atualmente em
volume correspon-
da Carteira Ativa poder dos tomadores de
dente no ano base de
crdito.
2007 x 100.
Sinaliza a efetiva
ampliao do acesso
Nmero de novos
Taxa de crescimento ao crdito. importante
clientes/total de
de novos clientes saber quanto do merca-
clientes x 100.
do potencial identificado
foi captado, atendido.
Valor mdio do capital
Acesso ao
Sinaliza o grau de efici- que permanece na
crdito Taxa de ociosidade
ncia da aplicao dos instituio financeira/
do capital
recursos. volume total dispon-
vel para crdito x 100.
Nmero de clientes
Apresenta o percentual
Taxa de cobertura beneficiados/ nmero
do pblico alvo alcana-
do pblico alvo total de clientes
do pelo Programa.
potenciais x 100.
Permite analisar a
eficincia das institui- Nmero de contratos
Taxa de renovao
es de microcrdito na quitados renovados/
de contratos
captao/manuteno total contratos x 100.
de clientes.
Etapa 5 Realizar ocina de indicadores

Inicialmente foram realizadas a abertura ocial, a apresentao dos
participantes e a exposio do planejamento das atividades previstas.
Em seguida, a m de promover um nivelamento metodolgico, um
especialista da SPI realizou uma palestra com durao de 45 minutos
abordando a teoria de indicadores, o mtodo de oito passos e as tcni-
cas e ferramentas a serem utilizadas.
Passou-se ento para o primeiro passo do mtodo descrito no captulo

5 (veja Figura 9). No que se refere avaliao dos objetivos e metas, a
84
proposta no era refazer a teoria do Programa, mas denir indicadores

a partir das referncias construdas na ocina de Modelo Lgico. No
entanto, diante de algumas posies captadas nas entrevistas, houve a
recomendao de reviso do Modelo Lgico em data futura, dado que
a mencionada ocina aconteceu em maro de 2008.
No passo 1 do mtodo, a partir do objetivo Ampliar o acesso ao cr-

dito, bem como apoiar e estimular o segmento de instituies que
operam o microcrdito produtivo orientado, com nfase no fortaleci-
mento do empreendedorismo de pequeno porte, individual ou coletivo,
promovendo a incluso social e o desenvolvimento em mbito local,
apesar de a pr-montagem ter sugerido trs, por consenso foram extra-
das duas dimenses a serem expressas por indicadores: (1) ampliao
de acesso ao crdito; e (2) promoo da sustentabilidade da rede de
microcrdito. A primeira dimenso foi denida como a mais relevante.
Para melhor denio dos indicadores, importante analisar a relevn-

cia e a utilidade para outros usurios potenciais. Por isso, o segundo
passo teve como nalidade conhecer o universo de interessados no
Programa. Como resultado, a contribuio dos participantes ampliou
consideravelmente a lista inicial de possveis interessados elaborada na
pr-montagem, a saber:
x Instituies de Microcrdito;
x Agentes Financeiros;
x Ministrio do Desenvolvimento Social;
x Ministrio da Fazenda;
x Ministrio do Desenvolvimento Agrrio;
x Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
x Banco Central do Brasil;
x Presidncia da Repblica;
x SEBRAE;
x Organismos Internacionais;
x rgos de Controle;
x Academia;
x Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda;
x Grupos Representativos do Pblico-Alvo.
Na execuo do passo 3, dado que foram extradas duas dimenses

do objetivo e foram mapeados muitos interessados, percebeu-se que
seriam necessrios os trs tipos de medidas para um Programa: um
85
indicador-chave para expressar a dimenso mais relevante; indicadores

complementares, que expressam qualquer das dimenses denidas no
passo 1 da ocina; e provavelmente indicadores especcos para aten-
der a necessidades de informaes dos interessados.
Na execuo do passo 4, a partir da lista de critrios sugerida na pr-

montagem o grupo aprovou os seguintes critrios a serem aplicados
nos indicadores candidatos:
Eliminatrios: Proximidade com o objetivo do Programa; Adequa-

bilidade taxonomia de indicador de resultado; e Mensurabilidade.
Classicatrios: Conabilidade da fonte; Disponibilidade quando
necessrio; Aderncia escala espacial desejada; Desagregabilidade
sociodemogrca; Estabilidade ao longo do tempo; Economia de
obteno; e Simplicidade de construo e entendimento.
No quinto passo foi realizado o mapeamento dos indicadores candida-

tos utilizando como ponto de partida os 14 apresentados pela equipe
de pr-montagem, sendo que 4 deles j constavam do programa. O
grupo ento analisou a pertinncia de cada indicador e, como conse-
quncia, houve a excluso de dois indicadores e a incluso de outros
dois formulados pelos presentes. Os indicadores candidatos escolhidos
foram agrupados segundo a dimenso que aferiam, tendo sido analisa-
do ainda eventuais limitaes e frmulas de clculo. Nesse momento,
a matriz de priorizao de indicadores foi atualizada com os resultados
dos passos anteriores aprovados pela audincia.
No sexto passo foi realizada a anlise de trade-off. Para tanto, inicial-

mente realizou-se a anlise quantitativa a partir do atendimento aos
critrios eliminatrios e classicatrios, estes ltimos ponderados, utili-
zando-se para isso da matriz de priorizao de indicadores. Os resulta-
dos dessa anlise podem ser vistos na coluna Total da matriz repre-
sentada na Figura 15. Em seguida foi realizada uma anlise qualitativa
dentre as medidas mais bem pontuadas, por meio de debates muito
construtivos em que a maioria dos presentes contribuiu, direta ou indi-
retamente, para a seleo das medidas de desempenho mais adequa-
das ao Programa. O resultado nal pode ser visto na Figura 15, em
que as clulas em vermelho e laranja representam, respectivamente, o
indicador-chave e os indicadores complementares.
86
Esse exerccio permitiu tambm evidenciar os indicadores que, embora

considerados ideais, no atenderam a um ou mais critrios aplicados.
Assim, as anlises realizadas mostraram-se teis para a gerncia do Pro-
grama conhecer as lacunas existentes que precisam ser sanadas, caso
haja interesse na utilizao futura de um determinado indicador repro-
vado no passo 6.
Figura 15 Matriz nal de priorizao de indicadores
No passo 7 foi aplicado o check list abaixo, a m de vericar se os

indicadores escolhidos de fato atendiam a determinados pr-requisitos
essenciais sua utilizao como medida de desempenho de Programas
do PPA, a saber:

envolvidas?
5. Deve haver redenio de objetivo ou reviso da teoria do
Programa?
Trata-se de uma segunda anlise qualitativa (a primeira foi realizada no

passo 6) em que o grupo poderia aceitar os indicadores selecionados
87
ou retroceder ao passo anterior e realizar nova anlise de trade-off.

Assim, apesar de a segunda e quinta perguntas terem recebido respos-
tas negativas, os presentes consideraram que estas no comprometiam
as medidas escolhidas e conrmaram os resultados do passo 6.
Finalmente, no passo 8 foram denidos os atributos previstos na legis-

lao para o cadastramento dos indicadores no sistema de informa-
es disponibilizado pelo rgo central de planejamento para este m
(atualmente o SIGPlan). Para alguns atributos de alguns indicadores
(ndice ao nal do PPA, por exemplo), optou-se pela xao posterior
das informaes considerando que no havia dados sucientes naquele
momento. Um exemplo da denio dos atributos est representado
na Figura 16.
Figura 16 Atributos de um indicador de Programa
Denominao: Evoluo da quantidade de operaes de Microcrdito Produtivo

Orientado
Unidade de medida: Nmero ndice
ndice de referncia: 100 (12/2007)
ndices esperados 2008 2009 2010 2011
ao longo do PPA: 115,00 132,25 152,08 174,90
ndice ao final do programa: 174,90
Fonte: Relatrios Gerenciais - PNMPO/MTE
Periodicidade: Anual
Base geogrfica: Nacional
Frmula de Clculo: Relao entre o nmero de operaes realizadas no ano
corrente e o nmero de operaes realizadas no ano base de 2007 multiplicado
por 100.
Nmero de referncia em 2007: 963.459 operaes
Aps a aplicao do mtodo de oito passos, foi efetivada uma avalia-

o do evento como um todo, a m de obter um feedback dos presen-
tes acerca das atividades realizadas e, com isso, dispor de insumos para
proceder a ajustes e melhorias tanto no mtodo quanto na dinmica da
ocina. Para tanto, foram entregues aos participantes quatro cartes
com cores diferentes para que fossem preenchidos conforme a legenda
abaixo:
88
x carto amarelo: pontos fortes;

x carto azul: pontos fracos;
x carto rosa: sugestes;
x carto branco: espao aberto a consideraes diversas.
Por m, foi realizado o encerramento da ocina, primeiro com os pre-

sentes expressando-se livremente, em seguida com as palavras do dire-
tor da SPI presente e, por ltimo, com as concluses e agradecimentos
do moderador do evento.
7.5 Concluses e Recomendaes
O processo de construo de indicadores de Programas por meio de

ocina mostrou-se til e adequado aos ns propostos. Tal resultado
era, de certa forma, esperado, considerando que foi inspirado na bem
sucedida dinmica de ocina de Modelo Lgico que vem sendo apli-
cada a muitos e diferentes contextos, sempre com resultados bastante
positivos.
Tambm o mtodo de oito passos utilizado na ocina mostrou-se con-

sistente e apropriado ao objetivo de construir medidas de desempe-
nho de Programas vlidas e conveis. Contudo, graas aplicao do
mtodo a um programa piloto, foi possvel identicar a necessidade de
alguns ajustes, merecendo destaque uma nfase maior na anlise quali-
tativa dos indicadores ao nal do sexto passo, a partir da vericao do
grau de proximidade do indicador com o objetivo do programa.
Ainda como consequncia da primeira ocina de construo de indi-

cadores de Programas, a seguir so apresentadas algumas recomenda-
es relevantes:
1. muito importante que a equipe gerencial do Programa seja entre-

vistada em primeiro lugar, pois eles podero indicar outros atores
relevantes a serem contatados. Caso uma rodada de entrevistas no
seja suciente, uma nova agenda com as pessoas-chave deve ser
providenciada.
2. A lista de indicadores candidatos ao Programa no deve se restringir

apenas aos possveis de serem operacionalizados, mas tambm aos indi-
cadores considerados ideais ao contexto. Mesmo que depois no sejam
89
aprovados quando da aplicao dos critrios de seleo, as fragilidades

expostas podero subsidiar aes para a sua utilizao futura.
3. Os indicadores candidatos construdos na etapa de pr-montagem,

quando no aderentes taxonomia de indicador de resultado ou no
aprovados na anlise de trade-off (passo 6 do mtodo), na medida do
possvel devem ser utilizados como indicadores de gesto do Programa,
principalmente nos processos de execuo e monitoramento.
4. Reitera-se que as entrevistas podem no ser presenciais, pois j exis-

tem tecnologias de baixo custo que permitem reunies virtuais por
meio de teleconferncia ou videoconferncia. At mesmo o correio ele-
trnico (e-mail) pode ser utilizado para envio de formulrio ou roteiro
de entrevista e recebimento das respostas.
5. Recomenda-se que o nmero de participantes da ocina e a quan-

tidade de critrios a ser aplicada aos indicadores candidatos na anlise
de trade-off no sejam muito grandes, pois dicultam a execuo das
atividades previstas no prazo estimado de 1 dia para a ocina. Em prin-
cpio, indica-se at 10 participantes da ocina e at 8 critrios (elimi-
natrios e classicatrios) a serem inseridos na matriz de priorizao.
6. Recomenda-se realizar a ocina em local apropriado e fora do

ambiente de trabalho dos participantes, a m de possibilitar a dedica-
o exclusiva e evitar interrupes indesejadas.
7. Recomenda-se que os participantes recebam previamente o material

da pr-montagem, sejam incentivados a ler o guia metodolgico (ou
pelo menos o guia de referncia, disponvel no Anexo VI) e recebam o
nivelamento metodolgico previsto na dinmica da ocina.
8. Recomenda-se que, se possvel, o sistematizador e o moderador

(pode ser a mesma pessoa a assumir os dois papis) sejam especialistas
contratados, pois tal prtica garante imparcialidade e prossionalismo
em atividades essenciais ao sucesso da ocina.
9. Por m, recomenda-se que, dentre os convidados para a ocina,

esteja presente um especialista em indicadores, que pode ser encon-
trado nas instituies especializadas no assunto, como o IBGE, o IPEA
e as instituies subnacionais apresentadas no captulo 3 e no Anexo I.
90
8 Consideraes Finais
A proposta de elaborao de um guia metodolgico para a construo

de indicadores faz parte da estratgia desenvolvida pelo Governo Fede-
ral para as medidas de desempenho dos Programas do Plano Plurianual.
Este guia visa a orientar os administradores pblicos na utilizao de
to importante instrumento de gesto e aperfeioamento das aes
governamentais.
Dentre os muitos temas abordados neste documento, em primeiro

lugar cabe salientar a importncia de se conhecer e utilizar o Siste-
ma Estatstico Nacional como fonte de indicadores conveis, vlidos
e teis s necessidades de diagnstico, implementao e avaliao de
polticas pblicas. O IBGE, por exemplo, possui o maior banco de dados
da Amrica Latina e dispe de experincia, informaes, tecnologia e
expertise suciente para atender a inmeras e diferentes demandas.
Outras instituies nacionais e subnacionais, pblicas e privadas, tam-
bm disponibilizam uma gama considervel e diversicada de estatsti-
cas e indicadores sociais, econmicos e ambientais.
Tambm o mtodo de oito passos apresentado para a construo de

indicadores merece destaque, pois busca fornecer um caminho facili-
tador do trabalho dos envolvidos na seleo de medidas de desempe-
nho requeridas em lei e necessrias s boas prticas de administrao
pblica. Tal mtodo, no entanto, constitui-se de uma trilha, e no
um trilho, o que signica dizer que pode ser adaptado ou utilizado
parcialmente a partir das suas trs rampas de acesso: a primeira quando
se pretende construir indicadores de Programas; a segunda quando se
deseja complementar um Programa com novos indicadores; e a terceira
rampa de acesso quando se quer avaliar um conjunto de medidas j
denidas.
Buscou-se tambm fornecer outros recursos facilitadores, como uma

sugesto de dinmica de aplicao do mtodo por meio de ocina,
concebida a partir das experincias bem sucedidas de utilizao do
Modelo Lgico e aplicada na prtica em um Programa-piloto; uma guia
de referncia rpida, contendo os principais aspectos a serem consi-
derados na construo de indicadores; uma lista das perguntas mais
91
frequentes, com as respectivas respostas acerca do tema; exemplos de

fontes que disponibilizam estatsticas, indicadores e ndices; e, ainda,
publicaes que consolidam medidas possveis de serem utilizadas nos
Programas do PPA.
Por m, tratando-se de uma primeira verso e do carter indito de

grande parte do seu contedo, particularmente o mtodo de oito pas-
sos e a dinmica de aplicao desse mtodo por meio de ocina, pos-
svel que esse guia possua lacunas e imperfeies, o que poder resultar
em revises e ajustes futuros a m de torn-lo o mais aderente possvel
s necessidades dos formuladores de polticas, planos e programas de
governo.
92
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Social
DATASUS Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade
DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
FEE Fundao de Economia e Estatstica
FGV Fundao Getlio Vargas
FIPE Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
FJP Fundao Joo Pinheiro
IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IJSN Instituto Jones dos Santos Neves
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira
IPARDES Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e
Social
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
MUNIC Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMS Organizao Mundial da Sade
ONU Organizao das Naes Unidas
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PIB Produto Interno Bruto
PMC Pesquisa Mensal do Comrcio
PME Pesquisa Mensal de Empregos
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNSB Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico
97
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

POF Pesquisa de Oramentos Familiares
PPA Plano Plurianual
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais
SEADE Sistema Estadual de Anlise de Dados
SEI Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da
Bahia
SPI Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgicos
Termos e Expresses
Accountability - Termo da lngua inglesa, sem traduo exata para o

portugus, que remete obrigao de membros de um rgo adminis-
trativo ou representativo de prestar contas a instncias controladoras
ou a seus representados. Trata-se de um conceito da esfera tica com
signicados variados, que frequentemente denotam responsabilidade
social, imputabilidade, obrigaes e prestao de contas. Uma aproxi-
mao possvel para a lngua portuguesa responsabilizao.
Brainstormig - Tcnica de gerao coletiva de novas ideias atravs da
livre participao e expresso de diferentes indivduos. A tcnica pro-
pe que um grupo - de duas a dez pessoas - utilize as diferenas de
pensamentos para chegar a um denominador comum, gerando ideias
inovadoras que conduzam um empreendimento adiante.
Economicidade (ou economia) - a minimizao dos custos de aquisi-
o dos recursos utilizados na consecuo de uma ao, sem compro-
metimento da qualidade desejada.
Efetividade - a medida do grau de alcance dos objetivos estratgicos
de governo, tendo como referncia os impactos na sociedade em geral.
Eccia - a medida do grau de alcance dos objetivos e metas xadas
para um determinado programa, em relao ao previsto.
Ecincia - a medida da relao entre os recursos utilizados e os pro-
dutos ou servios entregues ao pblico-alvo de um programa, frente a
padres estabelecidos.
Modelo Lgico - Busca congurar um desenho do funcionamento do
programa para resolver ou minimizar os efeitos de um problema iden-
ticado. Pode ser a base para um relato do desempenho esperado, res-
saltando onde est o problema objeto do programa e como enfrent-
lo. Os elementos so: recursos, operaes/aes, produtos, resultados
98
intermedirios e nais, hipteses que suportam essas relaes e as

inuncias das variveis de contexto. Os pressupostos sobre os recursos
e operaes/aes e como esses levam aos resultados esperados so
frequentemente referidos como a teoria do programa (FERREIRA, CAS-
SIOLATO E GONZALES, 2007).
Programa - Instrumento de organizao da atuao governamental
com vistas ao enfrentamento de um problema. Articula um conjunto
coerente de aes (oramentrias e no-oramentrias) que concor-
rem para objetivos preestabelecidos, constituindo uma unidade bsica
de gesto com responsabilidade pelo desempenho e transparncia das
aes de Governo.
Proxy - No contexto de indicadores signica aproximao ou similarida-
de. Quando no se encontra uma medida especca, vlida e convel
para expressar um conceito ou dimenso da realidade, deve-se buscar
outra que mais se aproxime dos objetivos da medio.
Roadmap - Tcnica de representar um uxo de atividades na forma de
caminho ou mapa rodovirio, no qual so colocadas rampas de aces-
so para identicar diferentes pontos de entrada no uxo, de acordo
com o objetivo pretendido para o uso do uxograma.
Sistema Estatstico Nacional - Grupo de instituies pblicas e privadas
que produzem estatsticas com recursos pblicos, sob coordenao cen-
tral ou no, abrangendo diferentes reas temticas e nveis federativos.
Taxonomia - Palavra de origem grega. Inicialmente foi utilizada para
classicar organismos vivos, mas atualmente aplicada em um sentido
mais abrangente para a classicao de coisas. Quase tudo - objetos,
lugares e eventos - pode ser classicado de acordo com algum esque-
ma taxonmico.
Trade-off - Expresso que denota uma situao em que h conito de
escolha. Caracteriza-se quando uma ao para resoluo de um proble-
ma acarreta outro problema, obrigando a uma escolha. Ocorre quando
se abre mo de algum bem ou servio distinto para se obter outro bem
ou servio distinto.
99
Anexo I Fontes, Publicaes e

Tecnologias
Fontes
Existe no Brasil uma grande diversidade de fontes que produzem e
disseminam estatsticas, taxas, propores, ndices e outros tipos de
indicadores, tanto na rea estatal quanto no-estatal, em geral desco-
nhecidas pelos formuladores de polticas pblicas. No Quadro abaixo
so apresentados os principais provedores de indicadores sociais, eco-
nmicos e ambientais.
101
102
Tema Fonte Endereo Internet Produtos
Dados educacionais, equipamentos, docentes, desem-
Educao INEP www.inep.gov.br
penho escolar
Cincia e MCT; www.mct.gov.br Produo cientfica; recursos aplicados; patentes,
Tecnologia CNPQ www.cnpq.br indicadores
Desenvolvimento Estatsticas do comrcio; de comrcio exterior; servios;
MDIC www.desenvolvimento.gov.br
Econmico da produo
Ministrio do Desenvolvimento www.mds.gov.br
Desenvolvimento Indicadores de pobreza; indigncia; transferncia de
Social
social renda, habitao; saneamento; condies urbanas
Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br
Direitos Secretaria Especial de Direitos Promoo de direitos humanos; pessoa com deficincia;
www.sedh.gov.br
Humanos Humanos pessoa idosa; criana e adolescente
Ministrio da Fazenda www.fazenda.gov.br
Banco Central do Brasil www.bacen.gov.br
Economia IPEA www.ipea.gov.br Estatsticas econmicas em geral
FIPE www.fipe.org.br
FGV www.fgv.com.br
Ministrio do Meio Ambiente www.mma.gov.br
Meio Ambiente Indicadores de desenvolvimento sustentvel
IBGE www.ibge.gov.br
Ministrio da Previdncia Benefcios; penses; aposentadorias; auxlios; acidentes
Previdncia www.previdencia.gov.br
Social de trabalho
Estatsticas da sade; mortalidade, morbidade, atendi-
Sade Ministrio da Sade www.datasus.gov.br
mentos, vacinaes
Tema Fonte Endereo Internet Produtos
Ministrio do Trabalho e www.mte.gov.br CAGED; RAIS; Cadastro de empresas; Estatsticas do
Trabalho
Emprego www.rais.gov.br trabalho
Plano Nacional de Logstica e Transportes - Base de
Transporte Ministrio dos Transportes www.transportes.gov.br
Dados Georreferenciada
Censo Demogrfico; PNAD; PME, PMC; MUNIC; Sntese
dos Indicadores Sociais; Indicadores de Desenvolvimen-
Gerais IBGE www.ibge.gov.br to Sustentvel; Estatsticas de Registro Civil; Pesquisa
Nacional de Assistncia Mdico-Sanitria; Pesq. Sanea-
mento Bsico
Retrato das Desigualdades; Boletim de Conjuntura
Gerais IPEA www.ipea.gov.br Econmica e Social; Acompanhamento e Anlise das
Polticas Sociais
Estados e ANIPES www.anipes.org.br
Estatsticas gerais em nvel estadual e municipal
Municpios IBGE www.ibge.gov.br
BANCO MUNDIAL www.worldbank.org
CEPAL www.cepal.cl
Organismos
NAES UNIDAS www.un.org/databases Estatsticas gerais em nvel mundial
internacionais
OCDE www.ocde.org
PNUD www.pnud.org
103
Publicaes disponveis na Internet

O Sistema Estatstico Nacional periodicamente disponibiliza catlo-
gos e publicaes, impressas ou em meio eletrnico, que consolidam
uma grande quantidade de indicadores sociais, econmicos e ambien-
tais que podero ser teis na medio de resultados de programas de
governo. Algumas dessas publicaes so descritas a seguir.
Sntese dos Indicadores Sociais
Editada anualmente pelo IBGE, essa publicao rene um grande

nmero de indicadores dos tipos:
Demogrcos
Educao
Domiclios
Famlias
Casamentos, separaes e divrcios
Crianas, adolescentes e jovens
Cor ou raa
Mulheres
Idosos
Disponvel no endereo www.ibge.gov.br
104
Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel
Tambm editado anualmente pelo IBGE, rene um amplo conjunto

de informaes sobre a realidade brasileira nas quatro dimenses do
desenvolvimento sustentvel:
Ambiental: atmosfera; terra; gua doce; oceanos, mares e re-

as costeiras; biodiversidade; saneamento.
Social: populao; trabalho e rendimento; sade; educao;
habitao; segurana.
Econmica: quadro econmico; padres de produo e
consumo.
Institucional: quadro Institucional; capacidade Institucional
Disponvel no endereo www.ibge.gov.br.
105
Sistema Nacional de Indicadores para Cidades

Publicao do Ministrio das Cidades que rene os indicadores ideais
para medio da qualidade de vida urbana, a partir dos seguintes agru-
pamentos temticos:
Condies Habitacionais
Organizao urbana e ambiental
Estrutura de apoio cidadania
Economia municipal
Felicidade em geral e satisfao com o servio pblico
Disponvel no endereo www.cidades.gov.br
106
Indicadores Bsicos de Sade

Publicao do Ministrio da Sade que rene um grande nmero de
indicadores, a partir dos seguintes agrupamentos:
Demogrcos
Socioeconmicos
Mortalidade
Morbidade e fatores de risco
Recursos alocados sade
Cobertura
Disponvel no endereo www.saude.gov.br.
107
Indicadores de Trabalho e Emprego

O MTE disponibiliza um acesso a indicadores, desagregados em nvel
municipal, relacionados aos seguintes temas:
Empregos formais
Remunerao mdia
Variao do emprego formal
Flutuao do emprego
Salrio mdio de admisso
Seguro desemprego e intermediao
Outros indicadores do mercado de trabalho
Disponvel em www.mte.gov.br
108
Indicadores Educacionais
O INEP dispe de um sistema de indicadores relacionados aos seguintes
grupos temticos:
Contexto sociodemogrco
Condies de oferta
Acesso e participao
Ecincia e rendimento escolar
Disponvel em www.edudatabrasil.inep.gov.br
109
Indicadores Econmicos, Regionais e Sociais

O IPEA dispe de um sistema para acesso a um grande nmero de
indicadores relacionados a:
Dados econmicos e nanceiros

Dados demogrcos e geogrcos para estados e municpios
Dados e indicadores sociais: distribuio de renda, pobreza, edu-
cao, sade, previdncia social e segurana pblica.
Disponvel em www.ipea.gov.br
110
Instituies Produtoras de Estatsticas
Nacional - IBGE
So Paulo Fundao SEADE
111
Paran IPARDES
Bahia - SEI
112
Rio de Janeiro Fundao CIDE
Rio Grande do Sul - FEE
113
Tecnologias
A maioria das fontes de indicadores dispe de bancos de dados de alta
performance que permitem, alm de acessos regulares, cruzamentos
e ltros por diferentes campos como tipo, periodicidade, localizao,
gnero, raa, faixa etria e outros.
Dentre as principais tecnologias de armazenamento e recuperao de

informao disponveis, destacam-se:
SIDRA: trata-se de uma poderosa ferramenta do IBGE para recu-

perao de um amplo espectro de informaes territoriais e por
reas temticas como agropecuria, comrcio, contas nacionais,
economia, indstria, meio ambiente, oramento familiar, popu-
lao, preos, saneamento bsico, sade, servios, trabalho e
renda.
BME: banco de dados multidimensional de estatsticas, dispo-
nvel na pgina do IBGE na Internet, que permite ao usurio -
credenciado ou que adquiriu o servio - escolher livremente as
variveis de seu interesse, o espao geogrco e o perodo de
tempo de referncia das informaes.
Cidades@, Estados@, Paises@ e MUNIC (Perl dos Munic-
pios): bancos de dados disponveis na pgina do IBGE na Inter-
net, que compem a maior base de dados estatsticos da Am-
rica Latina.
Ipeadata: banco de dados disponvel na pgina do IPEA na
Internet para acesso a informaes macroeconmicas, regionais
e sociais.
Edudatabrasil: banco de dados disponvel na pgina do INEP
na Internet para acesso ao sistema de estatsticas educacionais.
Datasus: banco de dados disponvel na pgina do Ministrio
da Sade na Internet para acesso ao anurio e s informaes
bsicas e complementares de sade.
Dataprev: banco de dados disponvel na pgina da Previdn-
cia Social na Internet para cesso ao anurio, boletim estatstico,
benefcios, segurana e sade ocupacional.
Matriz de Informao Social: banco de dados disponvel na
pgina do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome para acesso a informaes e indicadores sociais nos mais
diversos nveis territoriais (inclusive municpios), dos principais
programas e benefcios, a exemplo do Bolsa Famlia e dos Bene-
fcios de Prestao Continuada (BPC).
114
Anexo II Exemplos de
Classicao por Temas
Demogrficos
Taxa de Natalidade: razo entre o nmero de nascimento e a populao estimada.
Taxa de crescimento demogrfico: indica a percentual de crescimento da populao
em determinado perodo de tempo.
Taxa de urbanizao: indica o percentual da populao de reside em reas urbanas.
Sade
Taxa de mortalidade infantil: indica a razo entre o nmero de bitos de crianas de
at um ano e o total de crianas nascidas vivas.
Taxa de mortalidade por causa: indica a razo entre o nmero de bitos por determi-
nada causa e o total da populao.
Taxa de morbidade por doena: indica a razo entre o nmero de ocorrncias de
determinada doena e o total da populao.
Esperana de vida ao nascer: o nmero mdio de anos de vida estimado para um
recm-nascido.
Indicador de desnutrio: razo entre o nmero de crianas com peso e altura abaixo
do normal e o total de crianas de determinada faixa etria.
Educao
Taxa de analfabetismo: percentual da razo entre o nmero de pessoas analfabetas e
o nmero de pessoas com mais de 15 anos.
Escolaridade mdia: indica a mdia de anos cursados e aprovados das pessoas com
15 anos ou mais.
Taxa de cobertura escolar: razo entre o nmero de matrculas em determinado nvel
e o total do pblico-alvo do nvel.
Taxa de evaso: percentual da razo entre o nmero de evadidos e o total de matricu-
lados, ao final do ano letivo.
Taxa de reprovao: percentual da razo entre o nmero de reprovados e o total de
matriculados, ao final do ano letivo.
Trabalho
Taxa de desemprego: percentual da razo entre o nmero de desempregados e o total
da populao economicamente ativa.
115
Proporo de trabalhadores com carteira assinada: razo entre nmero de trabalha-

dores formais e o total de empregados.
Renda
PIB per capita: corresponde soma de todos os produtos e servios produzidos
internamente, dividida pelo total da populao.
ndice de GINI: mede o grau de desigualdade na distribuio da renda produzida por
um pas.
Proporo de pobres ou indigentes: razo entre o nmero de famlia com renda infe-
rior linha de pobreza ou indigncia, e o total de famlias do espao considerado.
Economia
ndices de Custo de Vida: indica a inflao mdia de um pas ou regio, a variao
de preos de produtos e servios em determinado perodo de tempo.
Infraestrutura
Proporo de domiclios com acesso a redes (luz, gua, telefone, esgoto etc.) ou
servios (coleta de lixo p.e.): proporo entre o total de domiclios com acesso a
redes ou servios e o total de domiclios do espao considerado.
Segurana
Taxa de homicdios: indica o nmero de homicdios por cem mil habitantes.
Meio Ambiente
Hectare de rea verde por habitante: razo entre a rea verde existente e o total de
habitantes da regio.
Consumo mdio residencial de energia: gasto mdio de energia eltrica das famlias
de determinada regio.
Taxa de desmatamento de reas protegidas: rea desmatada em relao rea
protegida.
116
Anexo III Atributos dos

indicadores do PPA
Atributo Descrio
Denominao Forma pela qual o indicador ser apresentado sociedade.
Padro escolhido para mensurao da relao adotada como
indicador. Por exemplo, para o indicador taxa de analfabetismo
Unidade de
a unidade de medida seria porcentagem, e para o indica-
medida
dor taxa de mortalidade infantil a unidade de medida seria
1/1000 (1 bito para cada 1000 nascimentos).
Situao mais recente do problema e sua respectiva data de
apurao. Consiste na aferio de um indicador em um dado
ndice de momento, mensurado com a unidade de medida escolhida, que
referncia servir de base para projeo do indicador ao longo do PPA. Por
exemplo: no ano de 2006, a taxa de mortalidade infantil foi de
25 para cada 1000 nascimentos.
Situao que se deseja atingir com a execuo do Programa,
ndices esperados
expresso pelo indicador, para cada ano do perodo de vigncia
ao longo do PPA
do PPA.
Resultado que se deseja atingir com a concluso da execuo
ndice ao final do
do Programa. Deve ser preenchido apenas no caso dos Progra-
Programa
mas temporrios.
rgo responsvel pelo registro ou produo das informa-
es necessrias para a apurao do indicador e divulgao
peridica dos ndices. As informaes utilizadas na construo
dos indicadores podero ser produzidas pelos prprios rgos
executores dos Programas ou outros integrantes da estrutura
Fonte do Ministrio responsvel. Estes devero manter sistemas de
coleta e tratamento de informaes com esta finalidade. Em
muitos casos, entretanto, as informaes sero buscadas junto
a outras fontes que podem ser instituies oficiais ou mesmo
privadas, de reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV, Banco
Central, DIEESE, ANBID, entre outras.
Frequncia com a qual o indicador apurado. Por exemplo:
Periodicidade anual (apurado uma vez ao ano); mensal (apurado uma vez ao
ms); bienal (apurado a cada dois anos).
117
Atributo Descrio
Menor nvel de agregao geogrfica da apurao do ndice.
Base geogrfica Por exemplo: Estadual (no mbito de um Estado); Municipal (no
mbito de um Municpio).
Demonstra, de forma sucinta e por meio de expresses mate-
mticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador.
Por exemplo, para o indicador Espao areo monitorado, a
frmula de clculo poderia ser Relao percentual entre o espa-
Frmula de
o areo monitorado e o espao areo sob jurisdio do Brasil,
clculo
assim como para o indicador Incidncia do ttano neonatal
o indicador poderia ser Relao percentual entre o nmero de
casos novos de ttano neonatal e o total da populao menor de
um ano de idade.
118
Anexo IV Perguntas Mais

Frequentes
O que um indicador de Resultado?

So medidas que expressam os benefcios no pblico-alvo decorren-
tes das aes empreendidas no contexto do Programa e tm particular
importncia no contexto de gesto pblica orientada a resultados. So
exemplos a taxa de reprovao escolar e a taxa de homicdios.
Qual a importncia dos indicadores no contexto das Polticas

Pblicas?
Para gerenciar preciso medir. O Estado responsvel por um grande
nmero de operaes e projetos, assim preciso quanticar os parme-
tros que permitam aos gestores pblicos e cidados conhecer, opinar e
decidir acerca das mltiplas e complexas aes governamentais volta-
das melhoria das condies de vida da sociedade.
Qual a relao dos indicadores com a teoria do Programa?

Uma boa escolha de indicadores tem relao direta e est condicionada
a um bom desenho do Programa, principalmente em relao deni-
o do objetivo. Um indicador aponta resultados no pblico-alvo e o
resultado nada mais que um objetivo concretizado. Se o objetivo est
mal denido, no h indicador que expresse se o resultado foi bom ou
ruim.
Como saber se um objetivo de Programa est bem denido?

Uma forma de vericar se um objetivo est bem denido aplicar o
modelo SMART, acrnimo que signica: (1) eSpecco - um objetivo
no deve ser to amplo ou genrico que conduza a interpretaes duvi-
dosas, perda de foco ou impossibilidade de alcance a partir das aes
do Programa; (2) Mensurvel - um objetivo ou meta deve ser passvel
de aferio; (3) Atingvel - um objetivo ou meta deve ser realista, vi-
vel, possvel de ser atingido em face dos recursos (humanos, materiais,
nanceiros etc.) disponveis e das restries impostas; (4) Relevante -
objetivo deve estar relacionado a um problema, demanda ou oportuni-
dade prioritria para a agenda governamental; (5) Tempo - um objetivo
deve ser programvel, deve possuir uma data limite para alcance.
119
Quais so as principais propriedades dos indicadores?

Existem trs propriedades consideradas essenciais aos indicadores: Vali-
dade ou capacidade de representar a realidade que se deseja medir e
modicar; Conabilidade, pois os indicadores devem ter origem em
fontes conveis, que utilizem metodologias reconhecidas e transpa-
rentes; e Simplicidade, pois devem ser de fcil obteno, comunicao
e entendimento pelo pblico em geral.
O que so ndices?
Os ndices ou indicadores sintticos sintetizam diferentes conceitos da
realidade emprica, ou seja, derivam de operaes realizadas com indi-
cadores analticos e tendem a retratar o comportamento mdio das
dimenses consideradas. Diversas instituies nacionais e internacio-
nais divulgam indicadores sintticos sendo exemplos o PIB, IDEB, IPC
e o IDH.
Qual a diferena entre indicadores objetivos e subjetivos?

Os indicadores objetivos apontam eventos concretos da realidade e,
em geral, so construdos a partir de estatsticas pblicas ou registros
administrativos disponveis nos rgos governamentais. J os indica-
dores subjetivos captam sensaes ou opinies, utilizando-se para sua
construo de tcnicas como pesquisa de opinio, grupo focal e grupo
de discusso.
Qual o objetivo do Sistema Estatstico Nacional e quais institui-

es o integram?
De acordo com o artigo 1o da Lei no 6.183/1974, o Sistema Estatstico
Nacional tem como objetivo possibilitar o conhecimento da realidade
fsica, econmica e social do Pas, visando especialmente ao planeja-
mento econmico e social e segurana nacional. So integrantes
todos os rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta,
de mbito federal, estadual ou municipal, e entidades de natureza pri-
vada que exeram atividades estatsticas e para isso recebam subveno
ou auxlio dos cofres pblicos.
Qual a principal instituio produtora de estatsticas e indica-

dores no Brasil?
Certamente o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica - IBGE,
que possui a maior base de dados estatstica da Amrica Latina. No
contexto do Sistema Estatstico Nacional assume um duplo papel: de
coordenao do sistema, por meio da integrao dos subsistemas e da
120
padronizao de procedimentos, conceitos e classicaes; e de princi-

pal provedor de dados e informaes para os mais diferentes segmen-
tos da sociedade.
Existe um mtodo que oriente a construo de indicadores de

resultados?
Sim. O rgo central de planejamento indica um mtodo de construo
composto de oito passos: (1) Avaliar objetivos e metas, a m de identi-
car as dimenses que os indicadores devero expressar; (2) Identicar os
interessados para que os indicadores sejam de fato teis para os atores
envolvidos; (3) Denir os tipos de indicadores necessrios ao contexto
do Programa; (4) Denir os critrios de escolha para seleo dentre os
indicadores candidatos; (5) Mapear os indicadores candidatos; (6) Reali-
zar uma anlise de trade-off dentre os candidatos; (7) Validar os indica-
dores selecionados; e (8) denir os atributos dos indicadores validados.
121
Anexo V Roteiro de Entrevista

para pr-montagem de Ocina
Equipe Gerencial
1. Considerando as aes atualmente implementadas, qual o objetivo e resultado do
programa?
(Objetivo: Levantar o real objetivo do programa no o que necessariamente cons-
ta do SIGPlan ou o que deveria ser o programa e o resultado que este consegue
efetivamente entregar, a partir das aes atualmente implementadas)
2. Na sua opinio, existe necessidade de reformular o objetivo do programa?
(Objetivo: Possibilitar reflexes que conduzam ao aperfeioamento da teoria do
programa e levantar contribuies para possveis alteraes na redao que consta
do PPA)
3. Qual o perfil do pblico-alvo que o programa pretende atingir? H necessidade de
reformulao do pblico-alvo?
(Objetivo: Mapear o recorte dado pela gerncia do programa para a definio do
pblico-alvo)
4. Qual universo desse pblico-alvo na sociedade?
(Objetivo: Identificar o quantitativo do pblico-alvo)
5. Atualmente, quantos so beneficiados pelo programa?
(Objetivo: Identificar o quantitativo do pblico-alvo efetivamente atendido pelo
programa)
6. O que norteou a formulao dos indicadores atuais?
(Objetivo: Conhecer os critrios e os parmetros que deram origem aos atuais
indicadores)
7. H algum na equipe com experincia na construo e anlise de indicadores?
(Objetivo: Identificar possveis entrevistados e bases de dados a serem examinadas,
conhecer a importncia que a gerncia d ao tema de indicadores)
8. Quais so as dificuldades encontradas na elaborao dos indicadores do progra-
ma? Como tm sido contornadas?
(Objetivo: Conhecer antecipadamente possveis empecilhos implantao de novos
indicadores)
123
9. So utilizados microdados das pesquisas regulares do Sistema Estatstico Nacio-

nal? Em caso afirmativo, quais? Em caso negativo por que?
(Objetivo: mapear possveis variveis que so utilizados pela gerncia para gesto do
programa e que podero ser incorporadas na elaborao dos indicadores)
10. Tem registros administrativos? Quais so? Como a forma de acompanhamen-
to? Qual suporte tecnolgico? Periodicidade? Tem informaes de preenchimento
obrigatrio? So gerados indicadores a partir dos mesmos? Quais?
(Objetivo: Conhecer os dados disponveis na gerncia do programa utilizados na
gesto do programa e que podero ser utilizados na elaborao dos indicadores)
11. Como voc avalia os atuais indicadores? Baseado em que critrios?
(Objetivo: Obter uma anlise do entrevistado acerca da situao atual e coletar poss-
veis sugestes de novos indicadores)
12. Os atuais indicadores, de fato, permitem aferir os resultados? Por que?
(Objetivo: Obter uma anlise do entrevistado acerca da situao atual e coletar poss-
veis sugestes de novos indicadores)
13. Quais so os principais interessados/parceiros? E que tipo de informao eles
necessitam?
(Objetivo: mapear possveis entrevistados e coletar sugestes de novos indicadores)
14. Existem informaes regionalizadas sobre o Programa?
(Objetivo: Conhecer os dados disponveis na gerncia do programa utilizados na
gesto do programa e que podero ser utilizados na elaborao dos indicadores)
Parceiros
1. Na sua opinio, qual o objetivo do programa e qual o resultado esperado?
(Objetivo: Levantar o real objetivo do programa no o que necessariamente cons-
ta do SIGPlan ou o que deveria ser o programa e o resultado que este consegue
efetivamente entregar.
2. Na sua opinio, existe necessidade de reformular o objetivo do programa?
(Objetivo: Possibilitar reflexes que conduzam ao aperfeioamento da teoria do
programa e levantar contribuies para possveis alteraes na redao que consta
do PPA)
3. Qual o perfil do pblico-alvo que o programa pretende atingir? H necessidade de
reformulao?
(Objetivo: Mapear o recorte dado pela gerncia do programa para a definio do
pblico-alvo)
124
4. Qual universo desse pblico-alvo na sociedade?

(Objetivo: Identificar o quantitativo do pblico-alvo)
5. Atualmente, quantos so beneficiados pelo programa?
(Objetivo: Identificar o quantitativo do pblico-alvo efetivamente atendido pelo
programa)
6. Vocs possuem registros administrativos? Quais so? Como a forma de
acompanhamento? Qual suporte tecnolgico? Periodicidade? Tem informaes de
preenchimento obrigatrio?
(Objetivo: Conhecer os dados disponveis e utilizados na gesto teis na elaborao
dos indicadores)
7. Quais so os principais interessados/parceiros? E que tipo de informao eles
necessitam?
(Objetivo: mapear possveis entrevistados e coletar sugestes de novos indicadores)
8. Vocs possuem informaes regionalizadas?
(Objetivo: Conhecer os dados disponveis e utilizados na gesto teis na elaborao
dos indicadores)
9. As informaes solicitadas pela gerncia do Programa esto sendo repassadas?
Se no, quais so as principais dificuldades.
(Objetivo: conhecer o grau de integrao das informaes entre os parceiros)
10. H mesmo uma demanda reprimida?
(Objetivo: confirmar a existncia do problema central que o programa pretende
resolver)
11. Voc tem sugestes para a melhoria da eficcia do programa?
(Objetivo: Identificar recomendaes dos parceiros e apresent-la gerncia do
programa).
125
4. Definir critrios de seleo Perguntas mais frequentes
Serviro de base para a seleo e podem ser de dois tipos:
O que so Indicadores de Programa?
Eliminatrios: so os critrios que devem ser obrigatoriamen- So medidas que expressam os benefcios no pblico-alvo
te atendidos, do contrrio a medida dever ser descartada. decorrentes das aes empreendidas no contexto do Programa
Classificatrios: serviro para estabelecer um ranking dos e tm particular importncia no contexto de gesto pblica
indicadores, possibilitando escolhas mais seguras. orientada a resultados. So exemplos a taxa de reprovao
escolar e a taxa de homicdios.
5. Mapear indicadores candidatos
Caso no seja possvel selecionar no SEN, os indicadores Qual a relao dos Indicadores com a teoria do Programa?
devero ser construdos no contexto do programa. Uma boa escolha de indicadores tem relao direta e est condi-
cionada a um bom desenho do Programa, principalmente em
6. Realizar anlise de trade-off relao definio do objetivo. Um indicador aponta resultados Indicadores de
Permite analisar vantagens e desvantagens das alternativas. no pblico-alvo e o resultado nada mais que um objetivo
concretizado. Se o objetivo est mal definido no h indicador
7. Validar os indicadores selecionados que expresse se o resultado foi bom ou ruim.
Programas
Trata-se de uma anlise qualitativa de conformidade e
pertinncia, utilizando-se para isso de um check list. O que so ndices?
Os ndices ou indicadores sintticos sintetizam diferentes concei-
8. Cadastrar os indicadores tos da realidade emprica, ou seja, derivam de operaes realiza-
das com indicadores analticos e tendem a retratar o comporta-
Guia de Referncia
Os atributos descritivos dos indicadores escolhidos devem ser
cadastrados no sistema disponvel na Internet. mento mdio das dimenses consideradas. Diversas instituies
nacionais e internacionais divulgam indicadores sintticos sendo
exemplos o PIB, IDEB e o IDH.
Fontes de Indicadores
Qual a principal instituio produtora de indicadores no
Tema Portal da Internet Brasil?
www.inep.gov.br Certamente o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica -
www.mct.gov.br IBGE, que possui a maior base de dados estatstica da Amrica
www.cnpq.br Latina. No contexto do Sistema Estatstico Nacional assume um
www.mds.gov.br duplo papel: de coordenao do sistema, por meio da integrao
www.cidades.gov.br dos subsistemas e da padronizao de procedimentos, conceitos
www.fazenda.gov.br e classificaes; e de principal provedor de dados e informaes
www.bacen.gov.br para os mais diferentes segmentos da sociedade. Apresentao
www.ipea.gov.br
www.fgv.com.br
Informaes adicionais
Por que Indicadores
www.mma.gov.br
www.ibge.gov.br Esse guia de referncia rpida um resumo da publicao Marco conceitual
www.previdencia.gov.br Indicadores de Programas - Guia Metodolgico, cuja verso
completa pode ser obtida no portal do Ministrio do Planeja- Sistema Estatstico Nacional
www.datasus.gov.br
mento, Oramento e Gesto:
www.mte.gov.br Mtodo de construo
www.rais.gov.br
http://www.planejamento.gov.br Fontes de Indicadores
www.ibge.gov.br
www.ipea.gov.br
Contatos Perguntas mais frequentes
www.worldbank.org
www.cepal.cl e-mail: spi@planejamento.gov.br
www.un.org/databases
Contatos
www.ocde.org
telefone: (61) 2020 4800
www.pnud.org
Anexo VI Guia de Referncia
Fevereiro de 2010
127
128
Apresentao Mensurabilidade: a capacidade de alcance e mensurao com Mtodo de construo
preciso e sem ambiguidade.
Ao estabelecer, a partir do PPA 2000-2003, que toda ao
Auditabilidade: qualquer pessoa deve sentir-se apta a verificar a
destinada a proporcionar bem ou servio para atendimento a Rampa de acesso 1 1. Avaliar objetivos e
boa aplicao das regras de uso dos indicadores. Para contruir
metas
demandas da sociedade fosse estruturada em Programas, o Indicadores de
Programa
Governo Federal determinou tambm que fossem previstos
Taxonomias 2. Identificar
indicadores destinados a quantificar a realidade que se preten- interessados
dia modificar, considerando a premissa que medir resultados Indicadores de Gesto do Fluxo de Implementao: classi-
essencial para atestar a conquista de objetivos. ficao dos indicadores de acordo com a aplicao nas etapas Rampa de acesso 2
Para complementar 3. Definir tipos de
do ciclo de implementao do programa. Podem ser: Indicadores de indicadores
Insumo: so indicadores ex-ante facto que tm relao direta Programa existentes
Por que Indicadores?
com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais e finan-
Princpios importantes como performance e transparncia, Rampa de acesso 3
ceiros a serem utilizados. Para avaliar 4. Definir critrios de
dentre outros, so vistos como essenciais para a consolidao Indicadores de seleo
Processo: so medidas in curso ou intermedirias, que traduzem Programa existentes
de um Estado moderno e tm liderado uma profunda reforma
o esforo empreendido na obteno dos resultados.
nos governos. Essa viso baseia-se na premissa que, como o 5. Mapear indicadores
Produto: so medidas ex-post facto que demonstram o quanto candidatos
estado responsvel por um grande nmero de operaes e
foi entregue de produtos ou servios.
projetos, preciso quantificar os parmetros que permitem aos
Resultado: so de especial interesse para os Programas, pois 6. Realizar anlise de
gestores, polticos e cidados conhecer, opinar e decidir acerca
esto relacionados aos benefcios no pblico-alvo e expressam trade off
das mltiplas e complexas atividades estatais, o que faz dos
o grau de cumprimento dos objetivos.
indicadores instrumentos basilares s melhores prticas de 7. Validar indicadores
Impacto: possuem natureza multidimensional, tm relao com
administrao pblica.
a sociedade como um todo e medem os efeitos das estratgias
governamentais de mdio e longo prazos. 8. Cadastrar
Marco conceitual indicadores
Indicadores para Avaliao de Desempenho: classificao
Definio
relacionada avaliao dos recursos alocados e aos resultados
Indicadores so instrumentos que permitem identificar e medir alcanados. Podem ser:
aspectos relacionados a um determinado conceito, fenmeno, Economicidade: expressam os gastos incorridos na alocao dos 1. Avaliar objetivos e metas
problema ou resultado de uma interveno na realidade. A insumos. Entender bem objetivos e metas essencial para a escolha de
principal finalidade de um indicador traduzir, de forma mensu- Eficincia: possuem estreita relao com produtividade, ou seja, indicadores vlidos. A medio dos resultados ir apontar o
rvel, determinado aspecto de uma realidade dada (situao o quanto se consegue produzir com os meios disponibilizados. grau de alcance dos objetivos e de sucesso do programa.
social) ou construda (ao de governo), de maneira a tornar Eficcia: apontam o grau em que um programa atinge as metas
operacional a sua observao e avaliao. e objetivos planejados para o pblico-alvo. 2. Identificar os principais interessados
Efetividade: em geral so multiprogramticos e medem os Faz-se necessrio determinar quem so os principais interes-
Propriedades efeitos positivos ou negativos na realidade social. sados, pois diferentes envolvidos possuem diferentes necessi-
Validade: capacidade do indicador de representar com maior dades de informao.
proximidade a realidade que se deseja medir e modificar.
Sistema Estatstico Nacional - SEN
Confiabilidade: devem ter origem em fontes confiveis, que De acordo com a lei 6183, de 11/12/1974, o SEN visa possibili- 3. Definir tipos de indicadores necessrios
utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, tar o conhecimento da realidade fsica, econmica e social do Os tipos podem ser:
processamento e divulgao. Pas. Indicador de resultado final: ou indicador-chave, mede o
Simplicidade: devem ser de fcil obteno, construo, manu- Integram o Sistema todos os rgos e entidades da Administra- resultado final no seu aspecto mais relevante.
teno, comunicao e entendimento. o Pblica direta e indireta, de mbito federal, estadual ou Indicador complementar de resultado: s vezes um objetivo
Sensibilidade: a capacidade de refletir tempestivamente as municipal, e entidades de natureza privada que exeram de programa possui tal grau de abrangncia que demanda
mudanas decorrentes das intervenes realizadas. atividades estatsticas e para isso recebam subveno ou auxlio outros indicadores, alm do indicador-chave.
Desagregabilidade: capacidade de representao regionalizada dos cofres pblicos. Indicador especfico: serve para expressar necessidades dos
de grupos sociodemogrficos. Os diversos produtos do Sistema como pesquisas (Censo Demo- interessados ou especificidades inerentes ao conceito a ser
Economicidade: capacidade do indicador de ser obtido a custos grfico, PNAD, PME) e publicaes (Sntese de Indicadores medido (transversalidades, impactos etc.).
mdicos. Sociais, Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel, Bsicos de
Estabilidade: capacidade de estabelecimento de sries histri- Sade, Mercado de Trabalho etc.) constituem excelentes fontes
cas, que permitem monitoramentos e comparaes. para a seleo de indicadores de programas.

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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Braslia/DF Maro de 2010

2010, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Normalizao bibliogrca DIDAP/CODIN/SPOA

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

1. Administrao Pblica. 2. Plano Plurianual Guia

ADNILTON FERNANDES ROCHA GILMAR GOMES PRATES

Desde o sculo XIX, as naes tm empreendido esforos para moder-

Para cumprir esse objetivo, o planejamento governamental constitui-

O PPA composto de Programas, que renem um conjunto de aes

As avaliaes da qualidade dos indicadores dos programas demons-

Afonso Oliveira de Almeida

Danyelle Iamada - Moderadora

Edson Murilo Escobar - Programa Providencia

Herton Ellery Arajo - Instituto de Pesquisa Econmica

Marta Cassiolato - Instituto de Pesquisa Econmica

Sonia Nahas - Fundao SEADE

3 O Sistema Estatstico Nacional ................................................... 39

4 Indicadores no PPA .................................................................... 47

5 Mtodo para Construo de Indicadores de Programas ............. 53

7 Dinmica de Aplicao do Mtodo: Ocina de Indicadores .......... 73

8 Consideraes Finais ................................................................. 91

Referncias Bibliogrcas ................................................................ 93

Anexo I Fontes, Publicaes e Tecnologias .................................. 101

Anexo II Exemplos de Classicao por Temas ............................ 115

Anexo III Atributos dos indicadores do PPA ................................. 117

Anexo IV Perguntas Mais Frequentes .......................................... 119

Anexo V Roteiro de Entrevista para pr-montagem

Anexo VI Guia de Referncia ...................................................... 127

Quadro 1 Requisitos de um bom indicador ................................... 25

Figura 1 Referncias bsicas do Programa .................................... 18

Considerando a importncia das aes de governo no crescimento eco-

Na viso da OCDE (2008), por exemplo, dado que os resultados do

Alm disso, princpios importantes como performance, transparncia e

Nesse contexto, considerando que o Estado responsvel por um gran-

O presente guia visa a estabelecer uma metodologia para a construo

a correta aferio dos resultados esperados. Para tanto, as principais

o detalhamento de uma fundamentao terica que possibilite

1.2 Resultados esperados

O aperfeioamento da gesto ttico-operacional das aes governa-

melhor entendimento dos papis desempenhados pelos atores

1.3 Indicadores e a teoria do Programa

Importante registrar que uma boa escolha de indicadores tem relao

Indicadores de Programa medem os efeitos ou benefcios no pblico-

Existem diversas metodologias orientadas a explicitar a teoria de um

No mbito da Administrao Pblica Federal, a partir de estudos empre-

Na falta da aplicao da metodologia do Modelo Lgico, algumas per-

1. O Problema est bem delimitado?

2. O Objetivo do Programa est bem denido?

Uma das formas de se responder a essa questo vericar se o objetivo

eSpecco: um objetivo no deve ser amplo ou genrico que

3. O Pblico-alvo est bem delimitado?

4. Dado que o Programa do PPA atua em um problema ou demanda

Figura 1 - Referncias bsicas do Programa

3 Existem Programas de execuo permanente que no possuem uma data de trmino

1.4 Grandes mitos

Segundo o Guia Referencial para Medio de Desempenho e Manual

Deve-se medir tudo

A Medio deve ser absoluta

Medir por medir

O marco conceitual para indicadores busca estabelecer uma base te-

2.1 Conceito de indicadores