ECONOMIA E POLTICA DAS FINANAS PBLICAS:

um guia de leitura luz do processo de globalizao e da realidade

brasileira
(Verso Preliminar)

Fabrcio Augusto de Oliveira

Belo Horizonte, julho de 2007

 SUMRIO

INTRODUO

Captulo I: Estado e produo de bens pblicos no pensamento econmico

Captulos II: O oramento pblico: origens, papis e gesto

Captulo III: Os gastos pblicos: classificao e determinantes

Captulo IV: As receitas pblicas: classificao, conceitos e determinantes da

carga tributria e de sua distribuio

Captulo V: O dficit pblico

Captulo VI: A dvida pblica

Captulo VII: Federao e federalismo fiscal: teoria e realidade

Captulo VIII: guisa de concluses

INTRODUO

As transformaes recentes conhecidas pelo capitalismo, marcadas pelo processo de

globalizao e pelo predomnio do capital financeiro sobre o industrial, mudaram a realidade
e dinmica do Estado, da poltica fiscal e das finanas pblicas de um modo geral. A
globalizao dos mercados financeiros, de produtos e de investimentos, derrubou as
fronteiras que protegiam as economias dos pases que integram o sistema capitalista mundial
e tornou a questo da competitividade vital para sua sobrevivncia nessa nova ordem e uma
condition sine qua non para torn-lo apto a participar deste processo.

Em torno dos conceitos de competitividade e de eficincia ergueram-se os novos

fundamentos que balizam a ao do Estado e conformam o novo papel conferido poltica
fiscal e tributao: considerado fonte de ineficincia pelo pensamento convencional, ao
Estado voltou a ser recomendado reduzir suas atividades nos campos econmico e social e
cuidar de remodelar suas estruturas e instituies, de modo a contribuir para que o mercado
possa operar de forma eficiente; poltica fiscal, considerando sua inocuidade para a
expanso da demanda agregada e os prejuzos que acarreta para o funcionamento eficiente
do sistema, o papel de evitar desequilbrios oramentrios e de atuar como fonte de
valorizao do capital, por meio da dvida pblica, garantindo sua sustentabilidade e a
preservao da riqueza financeira; tributao, em nome da competitividade, o
deslocamento de sua incidncia para bases impositivas de menor mobilidade espacial, caso
do consumo, da propriedade imobiliria e do trabalho, principalmente o menos qualificado,
para evitar deslocamentos dos fatores de produo motivados por diferenciais tributrios,
assim como a retirada ou atenuao do nus dos impostos incidentes sobre o capital, em suas
diversas formas, e a desonerao da produo, dos investimentos e das exportaes, sob
pena de prejuzos para os pases participantes do comrcio e do fluxo mundial de capitais.

Tudo isso significa retirar do Estado e da poltica fiscal qualquer ao voltada para
proteger/defender a atividade econmica, e do espao oramentrio, especialmente no
tocante tributao, qualquer compromisso com a questo da equidade e com polticas de
contedo redistributivista. Ou seja, de enfraquecer o seu papel como agente de legitimao
do sistema, se considerada a viso marxista sobre suas funes, ou de agente tambm
responsvel pela reduo das desigualdades sociais, indispensvel para manter a coeso da
sociedade, na perspectiva keynesiana. A limitao ou a renncia de seu papel como agente
de legitimao para acomodar no oramento os interesses do capital financeiro e para
assegurar supostos ganhos de eficincia para o sistema colocam, contudo, no poucos riscos
para a sua reproduo a longo prazo, j que inevitavelmente acompanhada do aumento da
pobreza e da excluso social de crescente parcela da populao mundial.

Na atualidade, os manuais de finanas pblicas ainda no incorporaram, em sua

totalidade, as novas regras e princpios que passaram a orientar a poltica fiscal e a tributao
e dificilmente caminharo no sentido de desvelar as verdadeiras causas de seu surgimento,
bem como as conseqncias que podem acarretar para o prprio sistema. Mas, como no
paradigma anterior, continuam enfatizando a necessidade de reformas do Estado e da
estrutura de impostos para ajust-los s novas exigncias colocadas na etapa atual de
desenvolvimento do capitalismo para assegurar competitividade produo, eficincia ao
sistema econmico e proteo da riqueza financeira, no importando suas conseqncias
para a reproduo no longo prazo do sistema como decorrncia do enfraquecimento do papel
do Estado como agente que contrabalana suas iniqidades e contribui para sustentar seu
equilbrio.
 No se trata de uma nova viso terica sobre o assunto, mas de uma viso mais
radicalizada do pensamento dominante sobre o papel do Estado, num contexto em que, tendo
se libertado de seus oponentes, aps a queda do muro de Berlin e o fim do comunismo, o
capital parece ter retomado seus instintos mais primitivos, em que o objetivo da acumulao
pela acumulao sem limites representa o guia cego de sua caminhada, e se esquecido de
que sempre que a riqueza no foi minimamente repartida, por meio das polticas do Estado,
de forma a reduzir as desigualdades e promover maior justia social, o sistema correu srios
riscos de sobrevivncia.

Os primeiros economistas que comearam a refletir sobre as conseqncias e efeitos

das aes do Estado e da tributao sobre o funcionamento do sistema econmico,
assumiram como farol, dessa anlise, a eficincia idealizada do mercado para contrap-la
do setor pblico, no que foram seguidos por todas as escolas do pensamento dominante
que os sucederam. A busca obsessiva pela eficincia do Estado obliterou, assim, o
verdadeiro papel que a este caberia, como agente poltico, e conduziu proposio de
princpios abstratos estranhos sua atuao, assim como construo de sistemas tributrios
ideais, como se estes no sofressem a influncia de fatores econmicos, polticos,
ideolgicos, culturais e da correlao das foras polticas e sociais que dominam o seu
aparelho. Uma viso estreita da natureza das finanas pblicas, despida desses elementos,
brotou dessa concepo, propiciando, sempre em nome do progresso, da eficincia e, na
atualidade, da competitividade, a sugesto de normas a serem seguidas que justificam a
montagem de estruturas que terminam lanando o maior nus da tributao sobre os ombros
mais fracos e condenando a ao redistributivista do Estado para mitigar desigualdades, por
esta provocar desperdcios de recursos e ineficincia do sistema.

Construda com base nestes conceitos e princpios, a teoria convencional das

finanas pblicas colocou, assim, desde o incio, Estado e mercado em campos opostos,
considerando que o primeiro no apresenta a suposta eficincia na alocao e gesto dos
recursos que seria uma caracterstica do segundo, o que reduziria o nvel de bem-estar geral
da sociedade. Ao desconsiderar o papel que o Estado deve desempenhar como agente
poltico, para garantir o equilbrio e a reproduo do sistema e o prprio triunfo do capital,
mesmo tendo de sacrificar alguns graus de eficincia, a teoria convencional nunca abriu
espao, em seu arcabouo, nem para abrigar sua participao na vida econmica e social,
nem para estruturas de tributao e de gastos com objetivos redistributivos.

Mas o que a ortodoxia, na sua viso mope do Estado e mercado, sempre negou, a
histria se encarregou de faz-lo em algumas oportunidades para evitar o colapso do sistema:
na grande depresso da dcada de 1930, seguida dos horrores do nazi-fascismo e da ameaa
do comunismo, a construo terica de Keynes confirmaria a importncia do Estado e da
poltica fiscal para salvar o capitalismo e para garantir sua reproduo, afastando-se do
saber convencional e abrindo espaos para abrigar estruturas de impostos e de gastos
tambm com objetivos redistributivos, avanando na consolidao do welfare state; o
retorno da ortodoxia nos anos 1970, aps a crise da teoria keynesiana, traduziu-se numa
feroz oposio antiEstado, com implicaes para as finanas pblicas e conseqncias
nefastas para os tecidos econmico e social, logo revista quando o sistema viu-se ameaado
por crises financeiras consecutivas, acompanhadas do aumento do desemprego, da pobreza
e da excluso social. Um Estado bem comportado, regido por regras claras e instituies
fortes, surgiu no corpo terico da corrente neo-institucionalista, considerado indispensvel
para preservar o sistema e para garantir as condies necessrias para o mercado operar com
eficincia.

No de estranhar que, tendo como ponto de partida o objetivo da eficincia

idealizada do mercado, a teoria convencional das finanas pblicas, que est presente nos
manuais, tenha sempre se apoiada em normas e princpios abstratos, descontextualizados
historicamente, que considera os mais recomendveis para que a ao do Estado, por meio
da tributao e dos gastos pblicos, no comprometa este objetivo nem o equilbrio natural
do sistema. Presa nessa armadilha e confiante no poder regenerador do mercado e na sua
capacidade de corrigir desequilbrios e de conduzir o sistema a uma situao de mximo
bem-estar, as aes do Estado so tidas como nocivas para o seu funcionamento, assim como
a tributao pelas distores que provoca. Disso derivam as propostas de estruturas
tributrias que, com o objetivo de proteger o capital, de uma maneira geral, e as altas rendas,
para no prejudicar/obstar o processo de acumulao, retiram do Estado um de seus
principais instrumentos para promover maior justia social e amortecer os conflitos e tenses
do sistema.

Musgrave, na I Parte de seu livro de 1959, Teoria das Finanas Pblicas

(Musgrave, 1974:24) chama a ateno para o fato de uma teoria dessa espcie poder ser
abordada de duas maneiras. A primeira, que ele denomina de teoria normativa, ou tima,
do setor pblico [...] procura estabelecer as regras e princpios que proporcionem uma gesto
eficiente da economia pblica [...], baseando-se em condies inicialmente definidas [...].
A segunda, que ele considera uma sociologia da poltica fiscal, permitiria explicar por
que esto sendo seguidas as polticas existentes e prever as que sero seguidas no futuro.
Ou seja, a primeira preocupa-se apenas em identificar frmulas/normas para que o Estado
atue de forma eficiente, nos diversos campos de sua atuao. A segunda em explicar e
compreender por que ele atua de uma e no de outra maneira, as foras que influenciam suas
decises e as conseqncias que essas acarretam para o prprio sistema. Isso significa ir bem
mais longe do que sugere o saber convencional, pois coloca a necessidade de identificar as
foras econmicas, polticas, sociais, que influenciam as decises do Estado, em cada
momento histrico, bem como os determinantes de suas estruturas de receitas e de gastos,
considerando que essas se traduzem em nus e bnus para os setores que os pagam e os
recebem, refletindo e espelhando, portanto, aquelas decises.

A teoria convencional das finanas pblicas dedica-se primeira abordagem e pode-

se dizer que isso explica, de um lado, sua incompreenso da importncia do Estado para o
triunfo do capital, ao trat-los como instituies concorrentes e antinmicas, quando, na
verdade, fazem parte da mesma constituio orgnica; ao que se deve acrescentar, de outro,
o divrcio que mantm com a histria, o que a impede de perceber as foras econmicas,
polticas e sociais que influenciam e determinam o prprio objeto de sua investigao, e que,
num movimento pendular determinado pelas prprias necessidades do sistema -,
estabelecem fases alternadas de maior aproximao/afastamento entre o capital e o Estado.
Este trabalho adota a senda trilhada pela segunda abordagem, visando entender,
historicamente, o papel do Estado, bem como os determinantes e a dinmica das finanas
pblicas nas vrias etapas de desenvolvimento do sistema capitalista, mas sem abdicar de
discutir e apontar as limitaes daquela teoria para essa compreenso.
Embora percorra analiticamente as vrias dimenses das finanas pblicas e
apresente e problematize os conceitos utilizados nos vrios campos deste ramo da cincia
econmica, como os de oramento, gastos, tributao, dficit e dvida pblica, e realize uma
anlise de sua problemtica em pases federativos, este trabalho distancia-se, assim, dos
manuais convencionais de finanas pblicas, medida que, em vez de se preocupar em
apresentar frmulas mgicas que podem garantir a eficincia do setor pblico e do sistema,
procura desvelar suas principais fraquezas e insuficincia para os objetivos pretendidos, e,
mais importante, o que de fato se busca com suas formulaes. Por essa razo, embora em
vrias questes o trabalho apresente e discuta as teorias, os conceitos e os princpios das
finanas pblicas presentes nos manuais, ele deve ser visto mais como um guia de leitura
que tem, por objetivo, compreender e desvelar sua essncia e a do Estado.

Com esse propsito de buscar caminhos alternativos para essa compreenso, ele se
encontra organizado em oito captulos, alm desta introduo. O primeiro realiza uma visita
ao agente responsvel pela gesto das finanas pblicas o Estado -, analisando sua
evoluo e os papis que lhe foram sendo conferidos para garantir a reproduo do sistema
capitalista, luz do processo de produo e de proviso de bens pblicos. Seu objetivo foi o
de apreender como a partir das transformaes qualitativas e quantitativas ocorridas no
desenvolvimento do capitalismo modificaram-se, historicamente, suas funes. Para
desvelar suas determinaes mais gerais e tambm para entender a complexidade em que se
transformou o Estado nas diversas etapas de desenvolvimento do sistema capitalista,
procura-se, ainda, fazer um contraponto entre a viso convencional sobre o seu papel,
assentada nas funes alocativa, distributiva e estabilizadora; a viso marxista, que
nucleia sua anlise nas funes de acumulao e legitimao; a viso neoliberal, para quem
o Estado, de acordo com a sua verso mais radical, a dos rent seeking, nem deveria existir
pelos prejuzos que sua ao acarreta para a economia e a sociedade; e a viso mais moderna
do neo-institucionalismo e da corrente terica da nova economia poltica, as quais,
reconhecendo as limitaes do mercado operar, por si s, com eficincia, abrem espao para
o Estado contribuir nessa tarefa, com estruturas e instituies remodeladas e eficientes. Uma
anlise da evoluo do Estado no Brasil e de suas transformaes no bojo das principais
mudanas operadas no quadro econmico e poltico at os nossos dias fecha o captulo.

O segundo dedicado anlise do oramento - a arena onde so tomadas as decises

sobre as receitas, os gastos e a dvida do Estado, que afetam toda a sociedade. Seu objetivo
o de demonstrar que, alm de uma pea tcnica e de um instrumento de planejamento, o
oramento , desde as suas origens, uma pea de cunho poltico, criada para orientar as
negociaes sobre a distribuio das quotas de sacrifcio que os membros da sociedade
incorrem para financiar as necessidades de recursos do Estado e tambm para ser utilizada
como um instrumento de seu controle sobre os seus gastos. O captulo faz, ainda, uma
discusso sobre os princpios oramentrios mais importantes e sobre as vrias fases
percorridas por esse instrumento nas sociedades democrticas, analisando, no final, a
experincia brasileira nessa questo.

No terceiro, apresentada a estrutura de classificao dos gastos pblicos no Brasil,

de acordo com os critrios previstos na Lei 4320/64 e em seus desdobramentos posteriores,
e feita uma anlise comparativa da posio das diversas correntes tericas clssica,
neoclssica, keynesiana, marxista, da escolha pblica etc. sobre o que consideram os
principais determinantes de seu crescimento e de sua composio, bem como sobre os seus
efeitos para a economia e para a questo distributiva. Uma discusso sumria sobre a
evoluo dos gastos pblicos no Brasil nele tambm contemplada.

No quarto procura-se fazer uma discusso sobre a principal fonte de financiamento

do Estado: a tributao. Discorre sobre e problematiza conceitos como os de carga tributria,
tributos, contribuies sociais, impostos diretos e indiretos, e discute as origens histricas
das diversas formas de extrao de recursos da sociedade pelo Estado. Realiza uma
discusso aprofundada sobre os princpios de tributao da teoria convencional
especialmente os da neutralidade e equidade e, na atualidade do mundo da
globalizao, o de competitividade, que se tornou, neste contexto, norma superior da
tributao, procurando desvelar o que de fato se esconde por detrs de seu contedo e
mostrar suas dificuldades e limitaes para a construo dos sistemas tributrios e para a
determinao do tamanho e da composio da carga tributria. Apoiando-se em posies
tericas distintas sobre essas questes, apresenta uma viso alternativa sobre esses
determinantes do tamanho da carga tributria e, portanto, do tamanho do Estado, e de sua
composio , bem como analisa a influncia que os impostos sofrem e o papel que
desempenham no processo de acumulao de capital. Com uma avaliao das finanas
pblicas em pases selecionados e no Brasil, nos perodos analisados, procura-se dar
respaldo s interpretaes alternativas apresentadas.

Uma discusso sobre os conceitos, implicaes macroeconmicas e sobre os vrios

papis desempenhados pela dvida e o dficit pblicos no processo de acumulao e da
importncia e/ou restries que estes representam para o processo de valorizao do capital,
realizada no quinto e sexto captulos. No quinto, procura-se demonstrar como de malefcio
considerado pelos economistas clssicos e neoclssicos para o funcionamento da economia,
o dficit pblico e a poltica fiscal transformam-se em instrumentos regeneradores das foras
do sistema, a partir das formulaes keynesianas sobre a crise do capitalismo na dcada de
1930, para retornarem condio de viles nos anos 1970, juntamente com o Estado,
apontados como responsveis pelos desequilbrios e instabilidade que sobre ele se abateram
a partir dessa poca. Na esteira dessa crise, o renascimento do neoclassicismo no bojo das
transformaes que conheceria o capitalismo com a Terceira Revoluo Industrial e o
processo de globalizao econmica, novamente confinaria o papel da poltica fiscal
valorizao do capital e preservao da riqueza financeira, negando-se, ao Estado, a
possibilidade de incorrer em desequilbrios oramentrios. O tratamento que passa a ser dado
ao dficit pblico tanto pelo mundo desenvolvido como pelo restante do mundo e, em
especial, pelo Brasil, com base neste novo paradigma, bem como suas conseqncias
econmicas e sociais e os limites que coloca para o Estado desempenhar suas aes,
analisado ao longo do captulo.

No sexto, analisa-se a dvida pblica desde a sua origem como uma das alavancas
do processo de acumulao primitiva, passando pela viso da teoria econmica neoclssica
que a v como prejudicial para o funcionamento do sistema e pela de Keynes, que resgata
sua importncia para sua revitalizao, at desaguar no paradigma terico atual que a
prioriza como fonte de valorizao do capital financeiro e exige, do Estado, sua
sustentabilidade temporal para assegurar o pagamento de seu servio aos seus credores.
Nessa perspectiva, dficit e dvida passam a operar como travas do crescimento econmico
e da acumulao produtiva para assegurar a felicidade do capital financeiro. A evoluo da
trajetria da relao dvida/PIB nos pases desenvolvidos e no Brasil analisada para avaliar
como esta tem se comportado e que conseqncias acarreta para a reproduo do sistema,
luz dos novos marcos tericos que tm pautado a ao da poltica fiscal.

O stimo captulo dedicado anlise do federalismo. Para tanto, busca-se remontar

historicamente sua trajetria, desde o surgimento de sua experincia nos EUA, analisando
as vertentes, no campo do federalismo fiscal, que lhe deram e do - sustentao terica e
que conformam suas estruturas, bem como os variados tipos que tm assumido ao longo da
histria e das transformaes conhecidas pelo sistema capitalista: federalismo dual,
cooperativo, competitivo e institucional. Assim como na teoria econmica dominante, a
busca da eficincia idealizada do mercado projeta-se para dentro do Estado e, no seu
interior, para os diversos nveis de governo que o compem, visando definir/estabelecer as
formas que devem assumir as relaes intergovernamentais e a diviso de competncias e
responsabilidades dos entes federativos para alcan-la. Como se procura demonstrar, ao
conferirem centralidade questo da eficincia do setor pblico, os modelos de
federalismo que brotam dessas teorias reduzem a federao a uma mera questo de maior
ou menor grau de centralizao/descentralizao de competncias tributrias e
administrativas e obliteram a complexa e dinmica realidade poltica que por trs dela viceja.
Completam o captulo uma anlise mais detida das conseqncias do processo de
globalizao para as relaes federativas e tambm da sua evoluo histrica no Brasil, que
revela uma federao, desde a sua criao, que continua funcionando como um pndulo em
busca de um pouso.

O captulo oito examina, a ttulo de concluso, as implicaes do papel atualmente

conferido poltica fiscal pela teoria econmica dominante, de preservao da riqueza
financeira, para a reproduo do capital a longo prazo. Para tanto, apresenta duas vises
sobre este fenmeno, ancoradas na viso marxista sobre as crises do capitalismo, as quais,
apesar de um pouco distintas, chegam aos mesmos resultados: a de progressivo
enfraquecimento do capital e das foras da acumulao na etapa de desenvolvimento atual
do sistema, quando essas tendncias se acentuaram com o predomnio do capital financeiro.
A primeira, de Carcanholo & Nakatani (1996, 2006), com base no conceito de capital fictcio
de Marx, que eles desdobram tambm em capital especulativo parasitrio um capital que
se apropria de parte do excedente ou da mais-valia sem contribuir para a sua gerao , o
qual, de acordo com os argumentos que desenvolvem, enfraquece, com essa ao, as foras
da acumulao produtiva. A segunda, de Giovanni Arrighi (1994), para quem, apoiando-se
nos trabalhos de Fernand Braudel elaborados sobre o tema, as expanses financeiras no so
caractersticas atuais do capitalismo, mas partes integrantes de um longo ciclo sistmico de
acumulao, que sinalizariam sua maturidade ou sinal de outono, indicando a
necessidade de renovao de suas bases e estruturas para permitir ao sistema ingressar em
uma nova etapa. Corresponderiam, assim, a uma fase de transio, em que o capital continua
garantindo seu processo de valorizao, por meio principalmente da expanso da dvida
pblica, enquanto se criam as condies necessrias para dar incio a um novo ciclo. S que,
como alerta Arrighi (1994:342), a recriao dessas condies tem se tornado cada vez mais
difcil e complexa porque ... a velocidade de cada oscilao medida pelo tempo que cada
regime levou para se formar, tornar-se dominante e atingir seus limites aumentou
sistematicamente conforme a escala e o mbito de ao dos principais agentes dos processos
sistmicos de acumulao de capital. [Por isso], cedo ou tarde, ele est fadado a atingir uma
etapa em que a crise de superacumulao no consegue criar um agente suficientemente
poderoso para recompor o sistema em bases maiores e mais amplas.

Elaborado com o objetivo de fazer uma leitura crtica da teoria convencional das
finanas pblicas sobre os determinantes e sobre o papel e efeitos das receitas, dos gastos e
da dvida pblica na economia, o trabalho percorreu diversos campos de anlise dessa rea,
contrapondo o pensamento de distintas correntes tericas sobre essas questes, com o
objetivo de desvelar suas limitaes, dificuldades e as que podem ser consideradas efetivas
contribuies para o seu entendimento. Com isso, foi inevitvel o pouco aprofundamento
em alguns de seus pontos, que ficaram carecendo de maior desenvolvimento, o que,
entretanto, no compromete os resultados apresentados. Por outro, pretendendo ser til para
os que se dedicam pesquisa aplicada na rea de finanas pblicas, o trabalho procurou
incorporar outros pontos de uma maneira geral no contemplados nas publicaes existentes
sobre o tema, como as que dizem respeito s contas do oramento e s diversas
classificaes, conceitos e indicadores que podem ser construdos com as receitas e os gastos
pblicos para a anlise das finanas pblicas. Quem no se interessar por essas questes
pode, assim, sem prejuzos para a compreenso da problemtica desenvolvida, dispensar a
leitura dessas sees.

Quando o trabalho j estava concludo, o IBGE divulgou novos nmeros do PIB para
o perodo 2000-2005, de acordo com a nova metodologia que passou a adotar para o seu
clculo. De uma maneira geral, o desempenho da economia mostrou-se bem mais favorvel,
mas a nova srie tornou-se incomparvel com os perodos anteriores. Essa mudana alterou
vrios indicadores e variveis utilizados neste trabalho, como os de carga tributria,
supervit fiscal primrio, dvida pblica, considerados como proporo do PIB. Mas como
as tendncias mais gerais no se modificaram preferiu-se manter as estatsticas anteriores, j
que o prejuzo da falta de comparabilidade de sua trajetria seria maior do que o benefcio
ganho com sua atualizao. De qualquer forma, apresenta-se, no final do trabalho, um anexo
contendo a srie atualizada para os principais indicadores e variveis fiscais utilizados, com
base nos novos nmeros do PIB.

Vrios amigos contriburam para a sua elaborao. Francisco Luiz Cazeiro Lopreato,
da Universidade Estadual de Campinas, teve a pacincia de ler as trs primeiras verses
completas e suas observaes e sugestes foram de grande importncia para esclarecer-me
as principais questes do debate atual sobre a poltica fiscal e para corrigir alguns equvocos
em que incorrera. Cludio Gontijo, da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG),
Paulo Nakatani, da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), lvaro Ramalho Jr. e
Ricardo Carneiro, professores da Fundao Joo Pinheiro, tambm me favoreceram com sua
leitura e fizeram sugestes enriquecedoras para sua melhoria. Fernando Amoni leu os
captulos iniciais e chamou minha ateno especialmente para a pouca nfase que vinha
sendo dada abordagem das vrias teorias que tratam das finanas pblicas. A todos devo
agradecimentos pelo resultado final, mas, como de praxe, nenhum pode ser responsabilizado
por erros que subsistiram.
 CAPTULO I

ESTADO E PRODUO DE BENS PBLICOS

NO PENSAMENTO ECONMICO*

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura luz do
processo de globalizao e da realidade brasileira, 2007.
 SUMRIO

1. INTRODUO

2. ESTADO E CAPITALISMO NO PENSAMENTO ECONMICO HEGEMNICO

2.1. O Estado no Mercantilismo

2.2. O Estado no Capitalismo Concorrencial

2.3. O Estado no Capitalismo Monopolista

2.4. O Estado no Capitalismo Mundializado

3. A VISO MARXISTA DO ESTADO

4. UM BALANO DAS POSIES TERICAS SOBRE O ESTADO

5. O ESTADO NA ECONOMIA BRASILEIRA

BIBLIOGRAFIA

1. INTRODUO

Desde a sua formao, o Estado moderno no mais parou de crescer. Desfrutando de um

poder absoluto nas suas fases iniciais, mas com acanhada estrutura material, institucional e
financeira, evoluiu, nos perodos seguintes, para estender seu domnio e ampliar o controle
sobre a sociedade civil em todos os campos da vida econmica e social, ao ser legitimado
como instrumento de organizao e de realizao da humanidade e ao completar o processo
de constituio de suas estruturas, com a profissionalizao das foras armadas e o avano
da burocracia.

Tendo se tornado senhor da moeda e garantido o financiamento de suas atividades

com a cobrana de impostos consentidos, ao ser legitimado politicamente, viu carem as
barreiras que ainda limitavam sua ao no campo econmico com a grande crise do sistema
capitalista da dcada de 1930, quando as idias keynesianas justificaram sua maior
interveno na economia para salvar o sistema da derrocada. De l para c, aumentou
consideravelmente seu poder de extrao de receitas da renda e da riqueza geradas nas
economias em geral, as quais atingiram, em alguns casos, mais de 40% deste total, um nvel
impensvel, quando, apesar de apoiado em um poder absoluto, de origem divina,
engatinhava no processo de sua formao, limitado por condies financeiras, materiais e
institucionais.

Apesar dessa trajetria, a importncia e o papel que o Estado tem desempenhado

para a reproduo do sistema econmico capitalista no conquistaram unanimidade no
pensamento econmico. Vilo para alguns, medida que, de sua ao, acredita-se, geram-
se ineficincias para o sistema econmico, o Estado deveria limitar-se, nessa viso, a
desempenhar poucas atividades, apenas cuidando da ordem e da segurana interna e externa
e protegendo os direitos da propriedade. Considerado, por outros, como indispensvel para
garantir as condies de reproduo do sistema e evitar o seu colapso, pelas contradies
que este encerra, ao Estado, para cumprir sua sina e tornar vitorioso o capital, deveriam ser
atribudas bem mais atividades do que as preconizadas por seus oponentes. Em meio a este
debate, onde ora predomina uma ou outra dessas posies sobre a dimenso e os papis que
lhe cabem, o fato que o Estado no parou de avanar e de se consolidar como instrumento
de organizao da sociedade e de garantia da reproduo do sistema, criando as condies
necessrias para tanto, mesmo na atualidade, quando retornaram revigoradas as vozes que
se opem sua presena na economia.

Este captulo dedicado a analisar a evoluo do papel do Estado ao longo das fases
marcantes do desenvolvimento do capitalismo, bem como as mudanas que ocorreram em
suas formas de atuao. Para tanto examina, na segunda seo, a evoluo dessa forma de
enxergar o Estado pelo pensamento econmico dominante, as revises nele operadas luz
dessas transformaes, bem como os argumentos tericos utilizados para justificar o
aumento ou reduo de suas atividades. Na terceira apresenta, como contraponto a este
pensamento, a viso marxista sobre o papel do Estado, que entende sua essncia como
elemento associado ao capital e seus movimentos pendulares como resultado da necessidade
de dar respostas s demandas do sistema para garantir sua reproduo. Na quarta, faz um
balano livre dessas posies, procurando colher elementos que melhor permitam
entender sua natureza, dinmica e tendncias. Na quinta, analisa, em linhas gerais, a
evoluo do Estado na economia brasileira, procurando apreender como os elementos dessas
teorias influenciaram sua conformao, tamanho e natureza e refletiram-se nas suas
estruturas de financiamento e de gastos.

Desvelar a essncia do Estado, com essa leitura, importante para o propsito deste
trabalho que o de identificar tanto os determinantes de seus gastos (e de seu crescimento)
como as fontes de onde retira recursos para o seu financiamento, bem como a que situao
pode conduzir este processo no estgio atual de desenvolvimento do capitalismo, em que
sua forma de atuao se encontra sob forte questionamento pela teoria econmica dominante
e pelo mundo dos negcios.
2. A EVOLUO DO ESTADO NO CAPITALISMO E O PENSAMENTO
ECONMICO DOMINANTE

O Estado cumpre na sociedade, desde a sua origem, determinados papis que variam
em funo de sua insero na realidade histrico-concreta. Para desempenh-los precisa ele
de dispor de um determinado montante de recursos que sero utilizados para o
funcionamento da mquina pblica, a manuteno das foras armadas, o pagamento de seus
funcionrios e para a realizao de obras demandadas pela sociedade. A dimenso dos
recursos de que necessita varia, assim, em funo da dimenso e da amplitude do papel que
desempenha nessa realidade. Papel que se amplia ou se estreita, medida que se modificam
as condies de reproduo do capital, as quais, por sua vez, refletem-se sobre a sua natureza
e sobre a sua forma de atuao.

Segundo Musgrave & Musgrave (1980, Cap. 1), que atribuem grande importncia
s falhas do mercado para explicar sua forma de atuao, h explicaes ideolgicas,
sociais e polticas [para justificar tanto os papis que cumpre como o seu tamanho], mas o
fato que o mecanismo do sistema no pode desempenhar sozinho todas as funes
econmicas. A atuao governamental necessria para guiar, corrigir e suplementar este
mecanismo em alguns aspectos, o que torna o tamanho apropriado do setor pblico uma
questo tcnica ao invs de uma questo ideolgica.

A posio desses autores representa a sntese de um perodo da histria do

capitalismo onde houve o predomnio de determinadas correntes tericas sobre a
importncia do papel do Estado para corrigir essas falhas e para fortalecer e consolidar o
sistema capitalista. Nessa perspectiva, ao Estado caberia desempenhar determinadas funes
alocativa, estabilizadora e distributiva -, indispensveis para um eficiente funcionamento
do sistema, as quais o mercado, pela sua natureza, no seria capaz de cumprir.

Nem sempre, entretanto, essas idias prevaleceram ao mesmo tempo, assim como
tambm nem sempre os papis por ele desempenhados integraram o corpo terico do
pensamento dominante. Houve perodos na histria do capitalismo em que o papel do Estado
consistiu precipuamente em criar e garantir as condies para o triunfo do capital, ainda que
isso implicasse restries sua liberdade. Em outros, quando muito se admitia o
desempenho de sua funo alocativa para prover a sociedade de bens que o mercado no
seria capaz de produzir, deixando o capital livre das amarras que aparentemente prendiam
seus movimentos ao Estado. Assim como houve perodos em que no somente essas funes
foram ampliadas como tambm lhe foram conferidas atribuies de forte regulao da vida
econmica para impedir que a concorrncia intercapitalista conduzisse o sistema ao colapso.
Na atualidade, depois de um longo perodo de regulao e de ampliao dos papis do
Estado, ressurgiram, com fora, as teses antiEstado e anti-regulamentao, sob o argumento
de que sua interveno provoca mais prejuzos para o sistema do que o mercado com suas
falhas.

Desse breve relato, pode-se inferir que as funes do Estado tendem a se modificar
historicamente. E, como num movimento pendular, fases de liberdade econmica tendem a
se alternar com fases de maior regulao, modificando-se seus papis. E mais: a legitimao
de sua forma de atuao encontra, em cada um destes perodos, respaldo em um conjunto de
explicaes tericas que a sustentam e justificam. Por isso, para entender as transformaes
qualitativas operadas em seu aparelho e nas suas formas de atuao, torna-se necessrio
acompanhar sua trajetria luz das grandes mudanas ocorridas no modo de produo
capitalista, desde o seu nascimento at os dias atuais, e analisar como o pensamento terico
dominante, que em alguns perodos condenou sua interveno no campo econmico, em
outros a justificou como necessria para revitalizar suas foras, utilizando os mesmos
argumentos que antes combatera.

2.1. O Estado e as fases de desenvolvimento do capitalismo

A anlise feita em seguida sobre os papis desempenhados pelo Estado e as

transformaes ocorridas em seu aparelho percorre quatro fases marcantes de
desenvolvimento da sociedade capitalista: a) a do perodo conhecido como Mercantilismo,
que corresponde ao momento em que se gestam as condies necessrias para a emergncia
do capitalismo; b) a do perodo do capitalismo concorrencial, onde predominam os ideais da
doutrina liberal, da liberdade de escolha para o capital em oposio forte regulao do
perodo anterior; c) a do perodo do capitalismo monopolista, onde novamente o Estado
convocado para intervir e regular o funcionamento do sistema; e d) a do capitalismo
mundializado (globalizado), onde retornam, com fora, as idias de desregulamentao e de
maior liberdade para o capital.

Se possvel fazer uma analogia dessa evoluo com as fases do desenvolvimento

da vida humana, podemos identificar no mercantilismo a infncia do capitalismo, o perodo
em que, chegando a um mundo desconhecido e, s vezes hostil, o capital (ou a criana)
precisa contar essencialmente com proteo para nele se situar e se instalar, o que encontra
no Estado (ou no pai). No capitalismo concorrencial, a sua adolescncia, perodo de
rebeldia em que, se sentindo capaz de andar com suas prprias pernas, dispensa a tutela do
pai (do Estado) e se aventura por caminhos ignotos, como dono do mundo. No capitalismo
monopolista, a fase de maturidade, em que se retorna ao lar, reconhecendo a importncia do
pai (do Estado) para a travessia da longa jornada da vida com menores riscos e conflitos. No
mundo globalizado, a terceira (ou quarta) idade, em que se mesclam sonhos juvenis de
liberdade com a percepo dos sinais de outono, e, sentindo-se privado de limites, quer-se
reviver projetos e iluses que se mostraram inviveis, em outros perodos, desprezando os
riscos que isso representa.

2.1.1. O Estado no Mercantilismo: a infncia

A histria da sociedade capitalista revela que as funes assumidas pelo Estado na

economia expandiram-se consideravelmente a partir do sculo XX e, mais especificamente,
das adversidades resultantes da crise de 1929, que induziram alguns governos a acionar a
mquina pblica, visando atenuar os efeitos deletrios engendrados sobre o nvel de renda e
de emprego da economia. Roosevelt nos EUA, ancorado no pacto social e democrtico do
"New Deal", e Hitler, na Alemanha, que atemorizou o mundo com os horrores do nazismo,
constituem exemplos conspcuos da forma como o Estado, embora em direes distintas,
entronizar-se-ia na vida econmica e social de forma crescente, antecipando, em alguns
casos, as formulaes keynesianas sobre o papel que lhe caberia desempenhar diante de
situaes de crise enfrentadas pelo sistema.

Antes da crise de 1929, em plena vigncia da doutrina liberal, eram restritas as

funes atribudas ao Estado. Segundo preconizava essa doutrina, o Estado deveria evitar
imiscuir-se na vida econmica, sob pena de reduzir a eficincia do sistema. Era
imprescindvel, nessa perspectiva, que os mecanismos de mercado operassem sem
restries, sendo o Estado visto como um mero agente consumidor improdutivo e, como
conseqncia, a atividade governamental como um mal necessrio. Em virtude disso, era-
lhe reservado o papel de guardio do sistema, o qual se restringia ao cumprimento das tarefas
de mantenedor da ordem e da segurana do pas, oferecendo e fornecendo servios de defesa,
justia, diplomacia e algumas poucas obras pblicas.

O arcabouo terico que dava amparo tese de que o Estado deveria ter uma atuao
passiva na economia tinha suas razes plantadas nas idias liberais que se consolidaram no
sculo XVIII e que representaram um libelo contra a doutrina mercantilista, que imperou
durante o perodo que separa a Idade Mdia do liberalismo, e que demarca, historicamente,
a poca em que ocorre a acumulao primitiva do capital. Neste perodo, tambm conhecido
como Mercantilismo, dado o predomnio do capital mercantil sobre o capital industrial, o
Estado, ao contrrio daquele que o suceder, exerceria um papel to amplo quanto agressivo
na vida da sociedade.

Corresponde o Mercantilismo ao perodo em que se gestam as condies requeridas

para o advento da sociedade capitalista. , portanto, um perodo de transio, que retm
elementos tanto do modo de produo anterior - o feudal - como do que estava para se
instaurar - o capitalista. Mas para liquidar os resqucios do mundo medieval, que entravavam
o desenvolvimento da produo, foi necessrio romper com dogmas e crenas vigentes e
quebrar a coluna dorsal das foras que se opunham s mudanas que abririam o caminho
para colocar a produo da riqueza material e do enriquecimento como valor supremo do
homem.

No foi um processo simples, linear e nem coincidente, no tempo, nos pases que o
percorreram. Pelo contrrio, foi um processo longo, que exigiu mudanas na viso
predominante de mundo sobre o fim da vida social e do Estado, lutas contra as foras
polticas que sustentavam e se beneficiavam do sistema dominante, e criao das condies
econmicas e tambm de infra-estrutura necessrias para viabilizar a nova perspectiva de
vida e de realizao da humanidade que brota deste perodo. Para Denis (1974:98), com as
idias mercantilistas ... teremos, pela primeira vez, diante de ns, uma teoria da sociedade
que se desenvolve essencialmente no mbito da economia, dado que o fim da vida social
[passa a ser] concebido com um fim econmico e que [...] os meios encarados para realizar
esse fim so tambm econmicos.. Condenado pela igreja, a busca pelo lucro oriundo das
atividades comerciais e financeiras transforma-se, a partir deste perodo em atividade
indispensvel para o homem alcanar a felicidade.

A construo da riqueza depende, contudo, nessa doutrina, da participao decisiva

do Estado, o qual, por sua vez, necessita dessa mesma riqueza para seu fortalecimento. Para
os mercantilistas, o enriquecimento de um pas dado pelo lucro do comrcio e da indstria,
que, para se materializar, depende do desenvolvimento das atividades exportadoras, com as
quais se garante o fluxo e a abundncia de metais (moeda) para a expanso dos emprstimos
essenciais para o desenvolvimento. E dessa mesma riqueza que se alimenta o Estado, de
acordo com Denis (1974:107) para aumentar seu poder, dado que dela que obtm receitas
para formar exrcitos e constituir tesouros de guerra. Os interesses dos mercadores a busca
pelo lucro se confundem e se misturam, nessa viso, com os interesses do prprio Estado
na busca por maior poder.
 A criao das condies objetivas para a produo dessa riqueza dependia, tambm,
da reunio crescente de homens no mercado de trabalho, da implementao de polticas
especficas voltadas para o desenvolvimento do comrcio e da manufatura, da integrao do
mercado nacional. Insuficientemente forte para comandar essas mudanas, a burguesia
comercial alia-se e se apia no Estado e o instrumentaliza para liquidar com o
particularismo regional fundado na existncia da economia natural e nas deficientes vias de
comunicaes e para garantir a delimitao das fronteiras nacionais, indispensvel para a
implementao dessas polticas.

Tarefa de tal envergadura, s poderia ser realizada por um Estado forte. isso que
explica porque as idias mercantilistas, favorveis ao fortalecimento do Estado, mantm
uma admirvel coerncia, uma unidade irrepreensvel de pensamento, evidenciando-se em
todas as obras de seus representantes. No sem razo o Estado atua, nessa poca, como o
termmetro da sociedade, como o seu grande regulador, imiscuindo-se em reas to variadas
quanto abrangentes, tais como as que se referem, inter alia, ao controle exercido sobre os
salrios, promulgao de leis sobre o desemprego, concesso de monoplios para a
explorao de determinadas atividades, ao mesmo tempo em que ele quem comanda as
grandes conquistas coloniais. Nas palavras de Faoro (2000:70), nesse perodo,

o Estado organiza o comrcio, incrementa a indstria, assegura a

apropriao da terra, determina salrios, tudo para o enriquecimento da nao
e o proveito do grupo que a dirige. O mercantilismo opera sob tal constelao,
como agente unificatrio e centralizador, versado contra o disperso e universal
mundo da idade mdia. O Estado, desta forma elevado a uma posio
prevalecente, ganha poder, internamente contra as instituies e classes
particularistas, e, externamente, se estrutura como nao em confronto com
outras naes. Do seu seio, mediante este estmulo, floresce o absolutismo,
consagrado na razo do Estado.

Com o fortalecimento do Estado, amplia-se o poder do monarca e, com a igreja

minada em suas foras, transfere-se para ele o poder divino. De acordo com Denis (1974:99)
a nova filosofia poltica oposta concepo catlica do Estado defendida na idade mdia,
porque faz do Estado uma fora autnoma e no uma realidade subordinada igreja. Nessa
poca, em que no havia separao entre a esfera pblica e a esfera privada e o governante
era identificado com o governo, Estado e rei se tornam absolutos. Fundado no poder divino,
o rei dispe de poderes ilimitados. Segundo Soboul (1981:Cap.2): o rei a fonte de toda a
justia; de toda a religio; de toda atividade administrativa; da guerra e da paz. Estado e
governante fundem-se, portanto, numa nica entidade, ungida pelo poder divino. isso que
permite compreender a clebre sntese dessa situao feita por Lus XIV, rei da Frana entre
1661 e 1715, ao afirmar que ltat cest moi (O Estado sou eu).

Este excessivo poder do Estado constituir a razo que conduzir ao seu

enfraquecimento, ao despertar e impulsionar resistncias liberdade com que contava para
cobrar tributos e contrair vultosos emprstimos para o financiamento de suas atividades e
dos governantes, tornando-se, com isso, um crescente obstculo para o desenvolvimento das
atividades produtivas. As revolues inglesa de 1648 e de 1688, assim como a revoluo
francesa de 1789, representam, na histria, pontos culminantes das resistncias que foram
surgindo e crescentemente se opondo ao Estado absolutista, as quais, com sua derrocada,
vo imprimir nova feio ao Estado, separando-o, definitivamente, da figura do governante
e estabelecendo mecanismos de controle da sociedade sobre suas formas de atuao e de
decises tomadas sobre gastos e cobrana de tributos. As transformaes que se operaram
nas condies econmicas, polticas e intelectuais, neste longo perodo em que o Estado
absolutista predominou, encontram-se na base que deu origem nova concepo e
configurao do Estado que brota no sculo XVIII.

2.1.2. O Estado no Capitalismo Concorrencial: a adolescncia

Enquanto o sistema capitalista avanava na construo de suas bases, a existncia de um

Estado forte, com grande poder regulatrio e intervencionista na vida social e econmica do
pas, revelou-se altamente funcional para os objetivos da burguesia nascente. medida,
entretanto, que o capitalismo sentiu-se suficientemente confiante para andar com os seus
prprios ps, dispensou essa tutela, apontando-a como contrria aos seus interesses e sua
indispensvel liberdade para garantir mais rapidamente, em escala crescente, a sua
reproduo. Com essa mudana, a liberdade de que desfrutava o Executivo, na figura do
monarca, para impor sua vontade, viu-se enfraquecida e sua atuao limitada a poucas
atividades. O avano das idias que se opunham ao absolutismo, associado ao surgimento
das explicaes mecnicas do mundo combinaram-se para dar lugar construo das bases
da teoria econmica, onde ao Estado estaria reservado papel importante, mas complementar
s foras endgenas de reproduo do sistema.

No plano poltico, as obras de Hobbes, Locke e Montesquieu reforaram a

importncia do Estado na organizao da sociedade, mas separando-o do governante, ao
descartarem o direito divino que mantinha estes elos e criarem meios para proteger a
sociedade civil do poder arbitrrio do soberano. Da obra de Montesquieu, O esprito das
leis, sairia a frmula que asseguraria o triunfo definitivo do Estado, mas representaria, ao
mesmo tempo, um antdoto contra o seu poder absoluto, ao dividir e distribuir sua soberania
entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio (Cf. van Creveld, 2004:cap. 3). Com a
separao Estado/governante, a esfera pblica desprendeu-se da esfera privada, surgindo,
para a sociedade, instrumentos e canais para influenciar e controlar a tomada de decises do
Estado. Legitimado politicamente, este, em que pese ter sua atuao cerceada no campo
econmico, neste perodo, estendeu e ampliou rapidamente seu domnio e controle sobre a
sociedade civil em diversos campos, como os da segurana, oferta de determinados servios
e regulamentao de vrias atividades. A constituio de sua ossatura material e o
crescimento da burocracia, juntamente com a profissionalizao das foras armadas sua
disposio, garantiriam a firmeza desta trajetria. Segundo Creveld (2004:369-370), que
resume bem essa trajetria, o Estado

Quando viu a luz do dia pela primeira vez, era relativamente

pequeno e fraco, a ponto de alguns governantes megalomanacos
o olharem de cima e afirmar que era idntico sua prpria
pessoa. De ento em diante, foi crescendo incessantemente. A
cada estgio, destacava-se da sociedade civil e se elevava acima
dela. Ao faz-lo, encomendava mapas e usava-os para fazer
declaraes polticas sobre si mesmo; aumentou os impostos e, o
que talvez seja mais importante, concentrou-os em suas mos.
Para completar seu predomnio, criou foras policiais e de
segurana, prises, foras armadas e rgos especializados,
responsveis pela superviso da educao e do bem estar
social....
 Por outro lado, medida que o comrcio e a indstria se desenvolviam,
fortalecendo econmica e financeiramente a burguesia, mais esta passava a prescindir do
apoio do Estado para ultimar seus objetivos. Com a realidade objetiva se transformando,
novas idias sobre o comportamento dos fenmenos da natureza foram surgindo. As
explicaes mecnicas do mundo defendidas por Galileu, Descartes e Locke desmontam
a idia aristotlica da imutabilidade do ser, ao demonstrarem, nas palavras de Denis
(1975:140) que os movimentos [...] no se devem explicar pela natureza ou pelas
qualidades dos seres, mas como efeitos de certos choques ou de impulses comunicados
do exterior s coisas, mtodo que tornaria possvel prever um grande nmero de
fenmenos, por meio de frmulas matemticas relacionando suas causas e efeitos. Foi
com esse avano da cincia que se abriu a possibilidade, que teve como precursores, na
economia, os pensadores da escola conhecida como fisiocracia, de se aplicar aos fatos
humanos os mtodos da fsica. Existiria, nessa perspectiva, uma ordem natural, que
regula os movimentos dos seres, sendo possvel compreend-los por meio da investigao
de suas relaes de causa e efeitos, apesar de seu controle direto no estar ao alcance do
homem.

Apoiados nessa viso, os economias clssicos (Smith, Ricardo, Malthus, Mill e

outros) procuraram compreender o funcionamento do organismo econmico, como se
esse fosse governado por leis naturais, as quais, se no subvertidas por fatores externos,
seriam capazes de garantir a eficincia do sistema. Na imagem celebrizada por Smith
existiria uma "mo invisvel" que se encarregaria de promover a melhor alocao de
recursos da economia e de conduzi-la para um ponto de equilbrio natural, desde que
assegurada a liberdade tambm natural do comrcio (a concorrncia) e se mantivesse o
Estado uma fora externa a este organismo distncia deste mundo. Neste caso,
dispondo cada um de liberdade para escolher e decidir sobre suas atividades e negcios
e de realizar livremente trocas no mercado, mecanismo que corrigiria falhas e desvios
cometidos pelos agentes econmicos nas suas decises de produo, consumo, trabalho
etc. seriam alcanadas a eficincia e a felicidade individual, traduzindo-se em benefcios
para toda sociedade. O mercado disporia, nessa perspectiva, de mecanismos
estabilizadores automticos, por meio da concorrncia, capazes de corrigir seus
desequilbrios e garantir eficincia se no sofresse interferncias externas.

Em suas obras, portanto, as variveis econmicas apresentam-se como dotadas de

valores da natureza valor natural do trabalho, taxa natural de juros, equilbrio natural
da economia -, cujo curso poderia, contudo, conhecer desvios de suas tendncias
naturais em decorrncia de frices e entrechoques provocados por problemas surgidos
no curso da acumulao, caso, por exemplo, dos efeitos provocados por uma situao de
escassez ou abundncia da fora de trabalho sobre os salrios e sobre os lucros. Por isso,
a preocupao dos economistas clssicos ser a de investigar as leis que determinam a
distribuio da renda entre as classes da sociedade envolvidas no processo de produo
trabalhadores, capitalistas e proprietrios de terra e sua influncia/efeitos sobre o
processo de acumulao de longo prazo.

Todos os seus esforos so voltados, diante disso, para identificar a fonte de valor
das mercadorias e as leis que determinam sua distribuio entre os salrios, os lucros e a
renda da terra, bem como os fatores que a modificam, durante o processo de crescimento,
provocando desvios de sua tendncia natural, com prejuzos para a acumulao. Mas,
apesar dessas inevitveis frices, se o Estado no se imiscusse neste processo, o
organismo econmico, por meio de suas leis naturais, seria capaz de corrigir esses desvios
e recolocar a economia em sua trajetria natural. Era, para o que nos interessa, a senha
para se pr cobro sua liberdade de intervir na vida econmica, to defendida pelos
mercantilistas.

Este edifcio da economia, no qual no havia lugar para o Estado, recebeu

contribuies de vrios autores em sua construo. Comandado por uma mo invisvel,
ou por leis naturais, o sistema contaria com mecanismos estabilizadores automticos que
garantiriam uma situao permanente de equilbrio. Neste sistema, no havia lugar para
a ociosidade do capital e nem crises gerais, j que a Lei de Say, tambm incorporada ao
modelo terico de Ricardo, assegurava que toda produo encontraria mercado; a
flexibilidade dos preos, salrios e taxas de juros, bem como a ausncia do Estado no
interior deste organismo, garantiam a correo de eventuais desvios da trajetria de
equilbrio da economia; e a igualao da taxa de lucro, determinada pela concorrncia,
aparecia resolvendo, por sua vez, os conflitos entre os distintos tipos e dimenses do
capital (industrial, agrcola, financeiro etc.) e garantindo a reproduo do sistema. Apesar
das inevitveis frices que poderiam surgir, mantida a liberdade de cada um de buscar
seu interesse pessoal, essa seria o motor (a fora, ou alavanca) que movimentaria a roda
da produo da felicidade geral, beneficiando a sociedade como um todo.

importante fazer uma distino sobre o conceito de eficincia utilizado por essa
escola da economia, denominada clssica, pois este conhecer modificao substantiva nas
escolas que surgiro nos perodos seguintes, conhecidas como neoclssica e novo-clssica.

Como mostra Ramalho Jr. (2006), o conceito de eficincia, na escola clssica,

resultado ... da liberdade de ao que possui o indivduo de poder escolher e se dedicar
atividade em que apresenta maior habilidade e produtividade. essa lgica que encontra
no mercado (a mo invisvel de Smith) os elementos para a correo de erros de avaliao e
de desvios cometidos pelos agentes econmicos, o que garante eficincia mxima para o
sistema, traduzindo-se em benefcios para o conjunto da sociedade.

Na construo deste edifcio, percebeu-se, contudo, que nem tudo poderia ser
produzido e ofertado pelo mercado, j que este no era capaz de captar e transmitir, para
certos tipos de bens, os sinais dos consumidores para o sistema produtivo, o que, se no
corrigido, geraria ineficincia para o sistema como um todo. Era o caso, por exemplo, de
alguns bens e servios que apresentavam caractersticas distintas dos que so produzidos
pelo setor privado, por no serem divisveis para o consumo individual e, por essa razo, no
serem capazes de fornecer os elementos para o clculo de custos, preos e volume produzido
necessrios para a determinao da taxa de lucro, motor primus do sistema.

Essenciais para sua eficincia, a responsabilidade pela produo destes bens de

consumo coletivo chamados modernamente de bens pblicos passou a ser atribuda ao
Estado, com o seu financiamento sendo garantido pela cobrana de impostos gerais. A
condio para que isso fosse possvel, era a de que o Estado no deveria incorrer em dficit
oramentrio, operando, portanto, com contas equilibradas, um dos pilares que sustentava a
viso de equilbrio geral do sistema. Da construo da teoria econmica, apoiada nos ideais
do liberalismo, derivou-se, assim, uma funo especfica para o Estado, mais modernamente
conhecida como funo alocativa, justificada pela existncia de falhas apresentadas pelo
mercado na produo de bens e servios de consumo coletivo. Pelo que representa na
trajetria do Estado, convm explicitar melhor o seu significado, bem como as diferenas e
caractersticas do que aqui chamamos de bens pblicos e bens privados. 1

A funo alocativa atribuda ao Estado surgiu, neste novo corpo terico, como
resultado do reconhecimento da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e
servios de consumo coletivo, tais como os conhecemos na atualidade: defesa e segurana
pblicas, iluminao de ruas e avenidas, proteo ambiental, etc. Isso porque, como o
consumo desses bens e servios por determinado(s) indivduo(s) no obedece ao princpio
da excluso - um princpio que assegura o acesso ao mercado somente para aqueles que
dispem de recursos para adquirir determinado produto - por se caracterizar como um
consumo no-rival - seu consumo por um ou mais indivduos no reduz a sua quantidade
para o consumo de outros - no h meios de o mercado estabelecer/definir seu preo,
tornando-se, portanto, invivel sua produo pelo setor privado. Como se tratam, entretanto,
de bens e servios indispensveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu
oramento para produzi-los e satisfazer sua demanda.

So estes denominados bens pblicos, os quais no permitem, por apresentarem

essas caractersticas, a mensurao da quantidade consumida e, consequentemente, dos
benefcios com eles recebidos pelo indivduo - problematizando o estabelecimento da
contribuio a ser cobrada pelo poder pblico -, medida que os consumidores no se
sentem propensos a revelar a sua escala de preferncia por estes bens e servios.

Contrariamente, os bens privados se caracterizam por sua divisibilidade, por serem

bens de consumo-rival, medida que alcanam preos de mercado, e por estarem sujeitos
ao princpio da excluso. Os economistas da escola clssica e, posteriormente, os da
neoclssica, convictos, de acordo com os pressupostos tericos da livre concorrncia, das
virtudes auto-reguladoras do mercado, concordavam que, somente no caso de ausncia de
sinais para ele emitidos, caso caracterstico dos bens pblicos, estaria justificada a
interferncia do Estado para garantir sua oferta e, com isso, aumentar a eficincia do sistema.

De acordo com essa viso, apoiada, portanto, na crena de que leis naturais
governavam o organismo econmico (a "mo invisvel" de Smith), qualquer interferncia
"externa" a esse mundo seria capaz de provocar frices e de reduzir a eficincia do sistema.
E, como se considerava o Estado uma fora externa, medida que este no surgira com a
sociedade, mas em determinado estgio de seu desenvolvimento, sua presena na vida
econmica era vista como uma barreira que impedia a sociedade de alcanar essa eficincia.
Isto porque, ainda de acordo com essa argumentao, desde que cada indivduo tenha
liberdade de escolher as atividades de seu interesse e em que apresente condies de obter
maiores ganhos, o resultado final deste processo seria, no conjunto, benfico para toda a
sociedade. Por isso, o Estado deveria manter-se margem do sistema econmico, sem nele
intervir e restringir-se a garantir a defesa e a segurana do pas. Essa constituiria a poca de
ouro do laissez faire, quando se acreditava, como o Dr. Pangloss, de Voltaire, que tudo corria
pelo melhor no melhor dos mundos possveis.

1
Deve-se chamar a ateno para o fato de que no foram os economistas da escola clssica que
desenvolveram estes conceitos e estabeleceram princpios para diferenciar bens pblicos de bens privados.
Embora a eles se refiram, foram os economistas da chamada Sntese Neoclssica uma combinao de
teoria keynesiana com teoria neoclssica renovada, de acordo com Osdchaya (1974:289) - que reuniram
em torno de trs funes alocativa, distributiva e estabilizadora as aes desenvolvidas pelo Estado,
para avali-los em termos de eficincia e desenvolveram princpios de distino entre estes bens, luz dos
mecanismos do mercado e de equilbrio do sistema.
 Muito cedo, entretanto, os alicerces do liberalismo comearam a sofrer abalos. O
progresso industrial representado pela Revoluo Industrial ocorrida na Gr-Bretanha no
sculo XVIII trouxe, como conseqncia, um aumento to acentuado da pobreza que
crianas e mulheres terminaram sendo lanadas no mercado, trabalhando em condies
desumanas, para complementar a renda familiar. O progresso evidenciava, assim, a falcia
da premissa liberal: a de que a busca da felicidade e do bem-estar individual resultaria na
felicidade geral. Pelo contrrio, assistia-se confirmao da teoria da seleo natural, que
assegurava aos ricos e poderosos tornarem-se ainda mais ricos e os pobres ainda mais pobres.
Rosseau foi um dos poucos pensadores da escola liberal que desvelaria esse fenmeno e
mostraria a importncia da interveno do Estado na vida econmica e social para reduzir
as desigualdades existentes. Foram, entretanto, as idias socialistas, que encontraram um
campo frtil para desnudar, primeiramente, de forma assistemtica, e, mais tarde,
cientificamente estruturadas, a essncia do capitalismo e para pr a descoberto o papel que
o Estado desempenhava numa sociedade de classes: o de servir de instrumento para a classe
dominante.

Contra essas vozes que ganhavam, pouco a pouco, maior orquestrao, surgiriam,
por volta de 1870, trabalhos de trs autores, os quais, embora defendendo, como a
economia clssica inglesa, as vantagens do liberalismo econmico, afastavam-se de suas
principais bases tericas que tinham no trabalho (na fora de trabalho) a fonte de criao
de valor, ao enfatizarem apenas o valor da utilidade das mercadorias na sua
determinao. Com isso, a discusso do preo deixou de estar subordinada a
preocupaes com o valor natural a longo prazo, que marcaram a obra dos economistas
clssicos, e a questo da distribuio dos rendimentos ganhou outra explicao.

Walras, Jevons e Menger, considerados os fundadores da teoria neoclssica,

apoiados no principio marginal, desenvolveriam, aparentemente sem se conhecerem, a
idia de ser o produto gerado resultado da participao e combinao dos fatores de
produo trabalho-capital-terra, valendo-se da tese de Say sobre a origem/fonte dos
rendimentos. E, apoiados naquele princpio, de que a distribuio destes rendimentos
entre esses fatores de produo seria determinada pela contribuio marginal
(produtividade marginal, um conceito posteriormente trabalhado e refinado por J.B.
Clark) que cada um dava ao processo, avalizada pelo mercado, de acordo com a utilidade
do produto. Substituram, com isso, a preocupao dos clssicos em investigar o valor
natural das mercadorias no longo prazo, bem como a leis de sua distribuio entre lucros,
salrios e rendas, e suas implicaes para o crescimento econmico, para a investigao
do processo de alocao de recursos feitas pelas unidades econmicas que tomavam essas
decises famlias e firmas que encontravam, no mercado, os mecanismos de sua
correo, por meio dos preos determinados pela oferta e procura, para garantir a mxima
eficincia do sistema.

Colocado no mesmo p-de-igualdade pela teoria, os conflitos de classes

desapareceram e, com a distribuio de seus rendimentos sendo determinados pela
utilidade do produto e pela produtividade marginal dos fatores de produo, erigiu-se uma
estrutura terica em que o mercado, funcionando sem a interferncia do Estado, seria
capaz de garantir a reproduo harmnica do sistema.

No mundo surgido da escola neoclssica, que contou com a contribuio de vrios

outros autores (Marshall, Wicksell, Bhm-Baverk, Fisher), ergueu-se, assim, um mundo
econmico perfeito, governado por leis naturais e pela concorrncia: constitudo, de um
lado, de uma multido de pequenas empresas concorrendo entre si, essas no dispunham
de poder para determinar as condies de oferta, o preo do produto e a taxa de lucro de
suas atividades; contanto, de outro, com consumidores soberanos, indivduos racionais,
egostas em busca da maximizao de suas rendas e utilidades, os quais, dispondo de
todas as informaes de mercado, participavam da determinao, por meio da
manifestao de suas preferncias, dos preos, das quantidades demandadas e do nvel de
produo requerido, que seriam alcanados, nessas condies, com a mxima eficincia.

interessante ressaltar como se modifica, com essa escola, apoiada na perspectiva

utilitarista, o conceito de eficincia e as relaes entre os fatores de produo. Nela, e nas
que a sucederam no pensamento dominante, os conceitos de racionalidade e eficincia
passam a ser associadas perspectiva utilitarista em que cada agente busca a maximizao
de suas utilidades de uso (consumo e fatores de produo), com base em pressupostos dados,
deslocando-se e modificando o enfoque analtico utilizado pelos economistas clssicos. O
mercado continua sendo o campo (o guia) de convergncia das decises dos agentes
econmicos e de sinalizador dos ajustes e correes necessrias para a mxima eficincia
alocativa, condicionada, contudo, restrio oramentria de cada agente que dele
participa. Mas o que determina essa capacidade oramentria que este utiliza para maximizar
suas utilidades (consumo de produtos, lucros etc.)?

A resposta da teoria bvia: considerando a utilidade dos fatores de produo (a

produtividade, neste caso) para a gerao da riqueza social, a contribuio marginal que
cada um agrega ao produto obtido, que determina essa capacidade (a sua remunerao),
variando essa, portanto, em funo de sua eficincia. Dessa forma, quanto menos eficiente
o agente, menores os recursos com que contar para satisfazer o princpio de sua
racionalidade maximizadora. Quanto mais eficiente, maior sua contribuio e, portanto,
maior a sua capacidade oramentria para essa finalidade. Uma espcie de vale quanto
pesa, sem possibilidades de correo das desigualdades existentes, j que a teoria no leva
em conta a questo distributiva e opera, em sua lgica de maximizao das utilidades, com
o pressuposto de uma estrutura de distribuio de renda dada.

Com o objetivo de conferir s cincias econmicas o status de cincia exata e, de

acordo com Barber (1974:191) refinar suas descobertas sob a forma de proposies
matemticas, os economistas neoclssicos procuraram, atravs da construo de
modelos de equilbrio geral, definir o ponto em que o sistema estaria operando numa
situao de mxima eficincia. A soluo dessa questo terminou sendo encontrada por
Vilfredo Pareto, um economista italiano, que a divulgou em seu trabalho intitulado
Manual de Economia Poltica, publicado em 1907 (Denis, 1974:550-4)

De acordo com a soluo de Pareto, considera-se que a economia atinge a mxima

eficincia, quando modificaes em dada alocao de recursos no se revelam capazes de
melhorar o nvel de bem-estar de um indivduo sem prejudicar o de outro. Em linguagem
matemtica, diz-se que esta soluo representada pelo ponto em que a taxa marginal de
substituio de um bem por outro se iguala taxa marginal de possibilidades da produo,
indicando que as decises de escolhas dos agentes econmicos unidades familiares,
produtivas etc. atingiram a mxima eficincia, valendo o mesmo argumento para as
decises tomadas em relao s possibilidades de combinaes possveis entre lazer,
trabalho, poupana, consumo corrente etc. Em homenagem ao autor, essa situao de
equilbrio passou a ser conhecida, na literatura econmica, como caracterizando uma
situao de Pareto eficiente ou de timo de Pareto.
 O rigor formal pareceu dar, ao modelo, um aspecto de cientificidade que ia muito
alm da realidade dos fatos e contextos histricos, mas garantiu seu sucesso por muito
tempo e encantou e ainda encanta muitos economistas. Com ele, as classes sociais
saram de cena, os conflitos desapareceram e a sociedade foi transformada na soma de
indivduos, os quais, agindo de forma egosta e racional, eram capazes no somente de
assegurar sua felicidade pessoal, mas tambm de contribuir para o bem-estar coletivo, ao
mesmo tempo em que o sistema econmico, governado por leis naturais se encontrava
protegido de crises, desemprego, desigualdades e instabilidade.

Neste mundo panglossiano, s no existia lugar para o Estado. Nele, o liberalismo

se mantinha de p para garantir sua harmonia, e ao Estado continuava sendo recomendado
manter-se distncia do que ocorria na esfera da produo e restringir-se a garantir a
ordem e a segurana do pas. Na realidade, entretanto, como resultado do intenso processo
de concentrao e centralizao verificado no final do sculo XIX, apenas na teoria o
Estado vinha mantendo-se margem do sistema.

2.1.3. O Estado no Capitalismo Monopolista: a maturidade

Em que pese a teoria, a verdade que o Estado vinha conhecendo rpidas e profundas
transformaes. A monopolizao crescente do capital, que teve incio na ltima quadra do
sculo XIX, colocou a necessidade cada vez maior da interveno do Estado nesse processo.
Isso, por vrias razes. Em primeiro lugar, por ter se tornado imprescindvel sua ao para
assegurar mercados externos para a crescente produo resultante dos pases que se
industrializaram nesse perodo - Frana, Alemanha etc. - e que disputavam acirradamente a
"partilha" do mundo. Era a poca do imperialismo "confessado", que acabou desaguando na
Primeira Guerra Mundial, com o Estado desempenhando papel fundamental nessa disputa.

Em segundo, porque se os prprios mecanismos de mercado asseguravam, no

capitalismo concorrencial, a soluo dos conflitos atravs da igualao da taxa de lucros, o
mesmo no ocorreria no capitalismo monopolista que se instaura. medida que a
atomizao cedia espao s grandes empresas oligoplicas, em condies de impor/ditar
seus preos e de assegurar suas fatias de mercado, o mecanismo que antes se incumbia de
tornar em soma zero as diferenas entre os distintos capitais, perde flego, vindo tona sua
grande heterogeneidade e seus conflitos, como vai deixar claro sobre essa questo, como se
ver ainda neste captulo, a teoria marxista do Estado.

Diante desses conflitos, tornou-se evidente a importncia do Estado, como fora

externa ao sistema, para organizar e soldar, por meio da poltica econmica, os distintos
interesses do capital, atuando como rbitro deste processo para garantir a reproduo do
sistema. Para desempenhar este papel deveria este contar com uma relativa autonomia, e
se integrar crescentemente, ao mesmo tempo, ao processo de reproduo econmica,
penetrando em reas que, apesar de indispensveis ao processo de acumulao, no
interessavam ao setor privado assumir, especialmente as que dizem respeito infra-estrutura
econmica e ao capital social bsico (as chamadas externalidades econmicas to
necessrias ao sistema).

Essa mudana no aparelho do Estado, embora no problematizado no corpo terico

do pensamento dominante, acarretaria, com a transposio destes conflitos para dentro de
seu aparelho, uma srie de implicaes para a reproduo do sistema, principalmente no
tocante luta que passaria a ser travada entre os distintos capitais para deter sua hegemonia
e influenciar a conduo e o contedo da poltica econmica. Neste contexto, o Estado se
tornaria o responsvel pela organizao das relaes mantidas entre as classes sociais e suas
fraes, as quais determinariam, por meio de um equilbrio de compromissos entre elas
estabelecido, avalizado pelo Estado, a conduo da poltica econmica em geral. Para o
pensamento econmico dominante, que no consegue perceber essa mudana qualitativa em
seu papel, e continua a depositar f na fora dos mecanismos de mercado, toda e qualquer
interveno do Estado na economia continuava sendo vista apenas como heresia.

Somente com os desdobramentos da crise de 1929, que provocou quedas acentuadas

nos nveis de renda e de emprego da economia capitalista em geral, que sero dadas as
condies objetivas para que se justifique, nos campos terico e prtico do pensamento
econmico dominante, a interveno do Estado na economia. Tarefa que coube a John
Maynard Keynes desenvolver com brilhantismo em seu trabalho lapidar sobre o emprego, o
juro e a moeda, de 1936.

Embora as idias de Keynes no captem essa politizao do Estado, so elas as

responsveis ou as que lhe fornecem o arcabouo terico e a caixa de ferramentas a ser
usada para essa finalidade, atravs dos instrumentos de poltica econmica para justificar
sua interveno na economia, visando salvar o capitalismo. Foi a partir de sua germinao
e sua difuso que se ampliaram suas tarefas, e deram sustentao terica ao surgimento do
Estado do bem-estar nas economias desenvolvidas (ou o Estado Providncia) e ao Estado
com maior presena na vida econmica nos pases de industrializao retardatria,
ancorados em doutrinas tericas que, tendo como referencial de anlise a matriz keynesiana,
caso, por exemplo, da Comisso de Estudos Econmicos para a Amrica Latina (CEPAL),
deram origem ao desenho de Estados com forte contedo desenvolvimentista.

Keynes foi, no mnimo, um economista instigante. Integrante dos quadros da escola

neoclssica rompeu com suas premissas tericas quando suas recomendaes e a f que
aquela depositava no mercado revelaram-se incapazes de retirar o capitalismo da crise em
que mergulhou na dcada de 1930. No hesitou, para isso, em desmontar os principais
pilares em que essa se assentava, como a Lei dos Mercados de Say, a concepo walrasiana
sobre o mercado de trabalho e o mito do oramento equilibrado, e propor mudanas no papel
do Estado para salvar o regime da empresa privada, com o abandono do laissez-faire
integral. Oponente das idias de Marx sobre o socialismo, apoiou-se em algumas de suas
teses para explicar as crises do capitalismo2, embora modificando conceitos e significados,
e, com sua contribuio terica, deu origem a um Estado reformado, vital para sustentar o
curso da acumulao e para acomodar, por meio do avano do welfare state, as tenses
sociais que poderiam colocar em risco sua reproduo. Abriria de vez, com isso, as portas
para o maior avano do Estado no domnio econmico.

Sua obra "A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, vinda a lume em 1936,
estabelecer os contornos tericos definitivos e desvelar a importncia dos investimentos
pblicos para atenuar as flutuaes cclicas do capitalismo e para viabilizar uma poltica de
pleno emprego. A obra de Keynes representaria, assim, um verdadeiro libelo contra a

2
Essa interpretao se encontra em Denis, para quem a explicao de Keynes das crises de superproduo
se aproxima muito da marxista, ao atribuir insuficincia do investimento a causa de depresso, partindo
de conceitos como o de custo de produo dos bens produzidos no ano (de equipamentos e de consumo)
que equivale ... ao valor da produo nacional lquida, no sentido marxista, i., soma dos salrios e da
mais valia. (Denis, 1974:696-8)
ortodoxia imperante, a qual garantia que os ajustes do sistema ocorriam de forma automtica,
com a economia tendendo para um nico ponto de equilbrio possvel, sob a condio de
que no houvesse entraves livre flutuao da taxa de juros, do nvel de salrios e dos preos.

Keynes, contrariamente, demonstraria a possibilidade de a economia estar em

equilbrio sem que, necessariamente, este nvel correspondesse ao de pleno emprego dos
fatores produtivos. Para ele, este nvel constitua um caso particular da teoria, mas no podia
ser tratado como regra geral. A economia poderia muito bem estar em equilbrio, mas se
defrontar com insuficincia de demanda agregada para atingir o nvel timo de plena
utilizao dos fatores produtivos ou, reversamente, apresentar excesso de demanda sobre a
capacidade produtiva, padecendo de presses inflacionrias. Qualquer que fosse a situao,
o Estado repontava, em seu arcabouo terico, como o elemento capacitado para atenuar as
flutuaes cclicas do capitalismo e para corrigir as fortes desigualdades do sistema, atravs
do manejo da demanda agregada. Se houvesse insuficincia de demanda, deveria ele atuar
como seu criador, seja aumentando seus gastos, seja reduzindo as imposies tributrias
sobre a sociedade ou mesmo fazendo uma combinao de ambos instrumentos. Com isso
expandiria, via multiplicador, os nveis de investimento, de renda e de emprego da economia.
Se a situao, por outro lado, fosse de excesso de demanda, o caminho percorrido deveria
ser o da direo oposta.

Com as formulaes keynesianas, o Estado foi colocado no centro do palco e

assumiu uma importncia capital para longevizar a vida do sistema. Embora tenha havido
muita resistncia, no incio, s idias de Keynes, elas acabariam por prevalecer,
especialmente a partir da Segunda Guerra Mundial, e o Estado moderno incorporaria novas
funes e atribuies, aumentando o seu grau de interveno na economia. De um Estado
teoricamente passivo e improdutivo transformar-se-ia num Estado fortemente
intervencionista, indispensvel para a vitalidade e estabilidade do sistema. Alm das restritas
funes que vinha desempenhando - regulatria, garantidor da defesa e segurana, alocativa
- passaria ele, nessa nova perspectiva terica, a desempenhar o importante papel de
mantenedor da estabilidade econmica e de agente responsvel pela implementao de
polticas de contedo redistributivista, que passaram a ser consideradas necessrias para
garantir a reproduo do sistema no longo prazo. Alguns esclarecimentos devem ser feitos
sobre essas novas funes a ele atribudas como resultado do reconhecimento de que o
mercado apresentava mais falhas do que era capaz de supor a teoria dominante.

Da mesma forma que a funo alocativa, a distributiva decorre do reconhecimento

de ser o mercado incapaz de conduzir a sociedade a uma estrutura de distribuio de renda
que seja considerada justa ou eqitativa. Isso porque, como o ponto de partida no o mesmo
para todos, quer interclasses - trabalho e capital, por exemplo - quer intraclasses - h o
pequeno, o mdio e o grande capital; o trabalho qualificado, semiqualificado e no-
qualificado; etc. - deixar que os mecanismos de mercado presidam livremente a questo
distributiva implica correr os riscos de se conduzir o sistema a tamanha desigualdade, que
esta, ao se tornar intolervel para as camadas mais pobres, coloque em perigo a sua
reproduo. Foi para corrigir essas falhas do mercado que se passou a atribuir ao Estado,
ainda que isso significasse reduzir a eficincia do sistema, o papel de intervir para melhorar
a estrutura da distribuio da renda e da riqueza, especialmente atravs do manejo dos
instrumentos de poltica fiscal.

Ganhou importncia, nessa perspectiva, a proviso pelo Estado dos chamados bens
semipblicos tambm conhecidos como bens meritrios (merits goods). Diferentemente
dos bem pblicos puros, os bens semipblicos apresentam caractersticas semelhantes aos
bens privados, como as de serem divisveis para o consumo individual, obedecerem ao
princpio da excluso e tratarem-se de consumo rival. o caso, por exemplo, dos servios
de sade, educao, saneamento, por exemplo.

Sua importncia para a sociedade e tambm pelas externalidades que gera para o
prprio sistema econmico -, bem como a necessidade de se garantir o acesso ao seu
consumo aos cidados que no dispem de poder de compra para adquiri-los, aumentou
consideravelmente a sua proviso pelo Estado, especialmente a partir das idias keynesianas
e da importncia assumida por polticas redistributivas com a constituio do welfare state.

O maior cuidado com os efeitos redistributivos tambm pelo lado da tributao

ganhou tambm maior importncia na poltica fiscal a partir dessa viso. Exemplos como o
do Imposto de Renda Negativo para garantir nveis mnimos de rendimentos para as famlias
que se situam abaixo da linha de pobreza, combinados com estruturas de impostos
efetivamente progressivos, especialmente em se tratando dos impostos diretos, ou com
regressividade atenuada no caso dos indiretos, passaram a inscrever-se entre essas
preocupaes de tornar o Estado um agente minimizador das desigualdades existentes e de
garantir maior coeso social. O importante a reter dessa discusso, que essa funo s
ganharia maior espao entre as polticas pblicas, com a revoluo keynesiana, uma vez que,
para os economistas clssicos e neoclssicos, como visto anteriormente, polticas dessa
natureza implicavam reduo de eficincia do sistema.

J a funo estabilizadora, que s entrou efetivamente em cena a partir das idias

keynesianas, justifica-se, segundo Musgrave & Musgrave (1980:11), pelo reconhecimento
tambm de no serem ... o pleno emprego e a estabilidade de preos (...) resultados
automticos do funcionamento do sistema de mercado [e exigirem, por essa razo] uma
orientao por parte da poltica implementada pelo setor pblico. Na ausncia dessa poltica
orientadora, a economia tende a estar sujeita a flutuaes significativas e/ou passar por
perodos de desemprego ou inflao".

Para atenuar essas flutuaes e possibilitar economia caminhar ou retornar, sempre

que dela desviada, trajetria onde se combinam os objetivos de pleno emprego dos fatores
produtivos e de estabilidade monetria, o Estado deve utilizar a sua "caixa de ferramentas"
- instrumentos fiscais, monetrios, etc. - para materializ-los. Na ausncia de estabilizadores
automticos do mercado, a ao do Estado, especialmente atravs do manejo da poltica
fiscal, passaria a ser vista como decisiva tanto para a criao de demanda efetiva necessria
para a economia retomar sua expanso - e reduzir/absorver o desemprego - como para
desaquecer a atividade produtiva e desacelerar o crescimento do nvel de preos e ainda para
conciliar os objetivos domsticos com aqueles vinculados ao comrcio internacional e
balana de pagamentos.

A necessidade de construo/consolidao do Estado do bem-estar no mundo

capitalista, muito como resultado da crise e dos problemas polticos e sociais engendrados
pela depresso da dcada de 1930, ganhou maior fora com o temor, encerrada a Segunda
Guerra Mundial, de que o comunismo sovitico poderia, aproveitando-se das precrias
condies sociais em que se encontrava uma Europa em runas, se alastrar pela regio. Para
enfrentar esse desafio, o Plano Marshall implementado pelos Estados Unidos, bem como a
importncia de polticas compensatrias implementadas pelos Estados nacionais
encontraram justificativa, inclusive, no campo ideolgico, reforando o papel do Estado
como agente indispensvel para manter a coeso social.

O Estado que brotou do pensamento keynesiano serviu de modelo para o restante do

mundo capitalista, mas assumiu, em outros pases e regies, formas e caractersticas distintas
das que apresentou no mundo desenvolvido, variando a intensidade dos seus graus de
interveno na atividade econmica. Especificamente, na Amrica Latina, influenciou a
formulao das idias cepalinas sobre o papel nuclear que o Estado deveria desempenhar
para garantir a industrializao da regio, diante da fraqueza financeira da burguesia,
atuando como agente estruturante e organizador deste processo, o que deu origem ao que se
conhece na literatura do pensamento da CEPAL como Estado desenvolvimentista3, o
qual, no caso do Brasil, torna-se o principal agente das transformaes de sua economia
entre os anos 1930 e 1980, como se ver na anlise da experincia brasileira na parte final
deste captulo.

De qualquer modo, medida que se foi confirmando essa importncia do Estado

para a economia e para o sistema, foi crescente, no mundo capitalista, sua participao na
gerao da renda e do emprego. A tabela 1.1. retrata bem essa realidade sobre a importncia
assumida pelo Estado na vida econmica de um conjunto de pases desenvolvidos
selecionados. Como se percebe, de uma participao em torno de 10% do PIB/PNB em 1880
- exceo da Frana onde esse nvel atinge 15% - o Estado v aumentado continuamente
seu peso na economia, o qual se acentua a partir da crise de 1929, vindo a responder por
nveis equivalentes ou superiores metade de sua gerao em 1985 - o caso da Alemanha,
Inglaterra, Frana e Sucia - ou em torno de 1/3 de seu produto, como se observa para os
EUA e Japo.

Tabela 1.1.
Participao da Despesa Governamental no PIB ou no PNB
(em %)
Pases Ano
1880 1929 1960 1985
Frana 15,0 19,0 35,0 52,0
Alemanha 10,0 31,0 32,0 47,0
Japo 11,0 19,0 18,0 33,0
Sucia 6,0 8.0 31,0 65,0
Inglaterra 10,0 24,0 32,0 48,0
EUA 8,0 10,0 28,0 37,0
Fonte: Banco Mundial: Relatrios sobre o Desenvolvimento Mundial, 1991, p.158

2.1.3.4. A reao a Keynes (e ao Estado keynesiano) pela ortodoxia

3
Para entendimento da teoria da CEPAL, consultar os trabalhos de Cardoso de Mello (1998 ) e da CEPAL
(1951) sobre seus fundamentos.
Se na vida real as idias de Keynes deram vida pr-ativa a um Estado renovado, necessrio
para corrigir desequilbrios e atenuar as flutuaes cclicas do sistema, e poltica fiscal um
papel nuclear entre os instrumentos de poltica econmica para ultimar estes objetivos, no
plano terico, a ortodoxia, aps absorver o golpe desferido pela revoluo keynesiana em
seus pressupostos, voltaria carga, com armas renovadas, visando fornecer explicaes para
a inflao dos anos 1960 e desmontar a viso positiva que predominava sobre a ao e
interveno do Estado na economia.

Neste contexto surgiu nessa poca, em oposio viso de Keynes, para quem a
inflao um fenmeno decorrente do excesso de demanda, a teoria monetarista, a qual,
apoiada em modelos de expectativas inflacionrias, conclua serem incuas as polticas
fiscais expansionistas voltadas para os objetivos de ampliao da renda e do emprego e
responsveis pela acelerao do nvel de preos e, portanto, pela instabilidade do sistema
econmico.

Essa teoria tomou como ponto de partida para explicar a manuteno da taxa de
inflao a partir do modelo das expectativas, a curva de Phillips, assim conhecida em
homenagem ao trabalho emprico que foi desenvolvido por A.W. Phillips sobre a evoluo
do desemprego e da taxa de variao dos salrios nominais na Inglaterra entre 1862 e 1957,
no qual constatou a existncia de uma relao inversa entre essas duas variveis. Dois anos
mais tarde, em 1960, R.G. Lipsey teorizou a curva de Phillips e formalizou a existncia deste
trade-off entre inflao crnica e desemprego, reforando a tese de que taxas de desemprego
menores podiam ser obtidas por meio de polticas expansionistas, mas produzindo inflao
dos salrios nominais e, por extenso, dos preos em geral. Era o que o pensamento ortodoxo
necessitava para assestar suas baterias contra o pensamento keynesiano.

No final da dcada de 1960, Edmund Phelps e Milton Friedman introduziram os

salrios reais neste modelo em substituio aos salrios nominais, justificando essa mudana
como um erro que identificaram na teoria original, e concluram que o dilema no era
exatamente entre inflao e desemprego, mas entre desemprego e inflao acima das
expectativas dos agentes econmicos. Esse desvio, que poderia ser causado por uma espcie
de iluso monetria dos trabalhadores sobre o valor dos salrios, como reflexo da expanso
da atividade produtiva, seria responsvel por uma presso temporria exercida sobre a
taxa natural de desemprego uma das hipteses com que opera essa escola para explicar
o funcionamento do sistema econmico -, qual se retornaria depois das inevitveis
correes que seriam feitas no nvel de expectativas pelos agentes econmicos, abortando-
se a expanso econmica que deu incio a este processo. Para melhor entender esses
argumentos, preciso esclarecer a viso dessa corrente sobre o funcionamento do sistema
econmico e tambm como se formam as expectativas inflacionrias desses agentes.

Para essa teoria, assim como para a escola neoclssica, como visto anteriormente, o
mundo econmico funciona de forma harmoniosa, com os mecanismos de mercado
garantindo a plena utilizao dos fatores produtivos e a inexistncia de desemprego de
carter involuntrio. A acomodao do sistema aos movimentos cclicos da economia
garantida por uma taxa natural de desemprego, hiptese central em seu corpo terico, que
varia para cada economia e em cada contexto histrico. Admite-se, apenas, a existncia do
desemprego voluntrio e friccional. O primeiro revela uma situao em que o trabalhador
no se dispe a trabalhar pelo salrio vigente no mercado, preferindo manter-se ocioso. O
segundo, um perodo de transio em que o trabalhador fica momentaneamente
desempregado enquanto no encontra trabalho em outra empresa. Como naquela escola,
tudo se assemelha a uma fico, sem correspondncia no mundo real.

A diferena que, para essa teoria, os agentes econmicos formam expectativas sobre
a taxa de inflao, porque essa ter influncia sobre o salrio real. So dois os elementos que
consideram neste processo de formao das expectativas: a) previso da taxa de inflao do
perodo seguinte, com base na mdia das taxas de inflao dos perodos anteriores; b) como
podem ocorrer os desvios mencionados, adiciona-se, a essa previso, uma frao de correo
proporcional ao erro de expectativa do perodo anterior. Os agentes econmicos fazem,
portando, uma adaptao das expectativas, que formaram sobre a inflao, procurando
corrigir o erro que cometeram ou que foram induzidos a cometer pelo comportamento da
economia real. Mas como se explica esse erro?

Quando o governo resolve promover uma poltica expansionista, a oferta de moeda

aumenta e tambm a demanda por bens e servios. Esse aumento leva as empresas a
expandirem a sua produo (a oferta de produtos), demandando mais trabalho, o que eleva
os salrios nominais (e tambm os salrios reais por algum tempo). Essa elevao motiva os
trabalhadores ociosos (os do desemprego voluntrio) a ingressarem no mercado, j que os
salrios se tornam mais atraentes. Acontece que os preos tambm se elevam at mesmo
como resultado do aumento dos salrios nominais (um importante componente dos custos
de produo), provocando uma queda nos salrios reais. Diante disso, os trabalhadores
reduzem a oferta de trabalho (retornam ociosidade, que se torna mais vantajosa) e a
economia retorna ao seu estado natural de equilbrio do emprego. Mas a inflao adicional
que foi gerada por este movimento (incuo) permanece e ser transmitida para os perodos
seguintes, porque ser incorporada aos clculos de previso da inflao futura feita pelos
agentes econmicos, garantindo-se, portanto, sua acelerao.

As condies e recomendaes prticas dessa teoria para a poltica econmica (para a

ao do Estado) no podem ser mais claras: i) polticas econmicas expansionistas alteram
e afetam, no curto prazo, a economia real e mudam o curso da taxa natural de desemprego,
induzindo os agentes econmicos a cometerem erros de avaliao, diante da elevao dos
salrios; ii) no longo prazo, quando esses erros so corrigidos, por um processo de
ajustamento das expectativas, retorna-se s condies de equilbrio da economia (e do
mercado trabalho), abortando-se a expanso econmica produzida por este movimento; iii)
apesar de incuo, no longo prazo, para a ampliao da renda e do emprego, este movimento
deixa seqelas para o quadro macroeconmico, j que a inflao se acelera nos perodos
seguintes, pois seu aumento no ano, e tambm a frao do erro das expectativas, incorporam-
se ao clculo das previses feitas pelos agentes econmicos sobre a inflao futura; iv) neste
caso, recomenda-se ao governo evitar a aventura de incorrer em dficit pblico para
implementar polticas expansionistas e manter um rgido controle sobre a oferta de moeda,
pois, ao fim e ao cabo, esta que explica e sanciona, no longo prazo, o fenmeno
inflacionrio.

Apesar de racionais, os agentes econmicos de Friedman esto sujeitos ou serem

induzidos pela ao nefasta da poltica econmica a incorrerem em erros sistemticos
de previso sobre a inflao, por serem afetados pelo fenmeno da iluso monetria.
essa iluso que permite a gerao de efeitos das polticas expansionistas no curto prazo,
embora esses se esfumem no longo prazo, quando os agentes, atravs de um processo de
aprendizado e de adaptao, acertarem suas expectativas.
 Apesar dessa nova teoria, a supremacia da teoria keynesiana vis--vis a ortodoxia se
prolongaria at o incio da dcada de 1970, sustentando, com a implementao de suas
polticas, o longo e vigoroso ciclo de crescimento conhecido pelo capitalismo no perodo
ps Segunda Guerra Mundial. Somente quando essas polticas comearam a se mostrar
inadequadas para combater um renitente processo inflacionrio combinado com o processo
de estagnao e de crise que se abateu sobre a economia mundial nessa poca, perderam
fora. Independente das causas que estavam na raiz da reverso deste ciclo, o agravamento
da crise nos anos seguintes, diante, inter alia, da crise do dlar, da desestruturao do
sistema monetrio e da crise do petrleo, deu ao pensamento ortodoxo os argumentos que
esse necessitava para retornar cena e apontar o Estado como o grande responsvel pelos
desequilbrios do sistema provocados pelos crescentes dficits e elevados nveis de
endividamento em que este, de um modo geral, mergulhou.

2.1.4. O Estado no Capitalismo Mundializado: a terceira (ou quarta) idade

A crise em que a teoria keynesiana mergulhou na dcada de 1970 em face da incapacidade

de seus instrumentos de darem respostas perversa combinao de um processo recessivo
com inflao em alta, abriu espaos para o ressurgimento das idias liberais, que passaram
a atribuir ao tamanho do Estado na economia e sua ineficincia na gesto de atividades
consideradas afeitas ao setor privado, as causas primrias da crise, na forma dos gigantescos
dficits pblicos que passaram a ser gerados pelos pases do mundo capitalista. Com a
memria dos efeitos da Grande Depresso dos anos 30 tendo praticamente se apagado,
graas ao longo ciclo de desenvolvimento do capitalismo iniciado aps a Segunda Grande
Guerra, para o que fora decisiva a interveno estatal, essas idias frutificaram revigoradas.

A nova concepo terica sobre o papel negativo do Estado ganhou fora com o
avano da Terceira Revoluo Industrial e do processo de globalizao, os quais, pelas suas
caractersticas, exigiam compromissos com a abertura da economia, o aumento da
concorrncia e da eficincia produtiva e com a desregulamentao dos mercados financeiros
e de produtos, o que implicava retirar, novamente, o Estado da vida econmica por sua ao
ser considerada prejudicial para seu funcionamento. No mundo globalizado (mundializado),
em que se restringem os espaos de atuao do Estado, surgem, em diversos campos, vrias
contribuies tericas, contrapondo-se ao pensamento keynesiano, para dar sustentao
nova investida contra suas aes.

Um apanhado dessas posies de que se valeram e continuam se valendo as

foras antiEstado, feito em seguida, dando-se maior nfase s anlises e recomendaes
da Teoria da Escolha Pblica, que considera o Estado apresentando mais falhas do que o
mercado, devido s imperfeies do mundo poltico. Embora no se enquadre na viso
neoliberal, que forneceu munio para o retorno, com sucesso, dessas foras, a Teoria da
Regulao apresentada, medida que adiciona elementos que questionam sua ao
enquanto agente que, em tese, deveria estar voltado para defender e promover o interesse
pblico.

a) A Teoria da Regulao

No campo institucional, a Teoria da Regulao de Stigler (1971), Posner (1974) e Peltzman

(1976), de que a regulao, ao contrrio do que se acreditava, no favorece o interesse
pblico, mas protege os interesses da indstria e setores regulados, colocou em xeque o papel
intervencionista do Estado. Tal situao seria resultado de uma relao promscua
estabelecida entre reguladores, em busca de apoio poltico, e setores regulados, visando
protegerem-se da concorrncia de outras firmas e obterem melhores vantagens econmicas,
por meio de regras de entrada no mercado e estabelecimento mais favorvel de preos para
o seu conjunto, o que se traduziria em perda de bem-estar social no somente pelos custos
envolvidos neste processo (custos das agncias reguladoras, dos lobbies etc.), mas tambm
pelos prejuzos e distores provocados pela ausncia de concorrncia.

Nos EUA, a dcada de 1970, quando esses trabalhos foram publicados, foi
marcada, de um lado, por um amplo processo de desregulamentao, especialmente em
setores da atividade produtiva (setores de transportes, telefonia, petrleo, gs natural),
movimento que pareceu representar a negao ou seguir a recomendao da Teoria
da Regulao, como anotam Mattos et. al. na Introduo do livro que organizaram sobre
o tema (Mattos et. al., 2004:16). De outro, vrias agncias de regulao foram criadas em
outras reas, como na dos direitos dos consumidores, ambientais, trabalhistas, da sade e
do bem-estar social. Tais movimentos contraditrios para a Teoria da Regulao
conduziram sua reviso e refinamento de seus pressupostos por Peltzman, em 1989
(Peltzman, 1989), que conclui no existir um nico interesse econmico que captura o
ente regulatrio e que se deve encar-la como fruto de uma poltica de coalizes, na
qual os polticos tendero a maximizar suas vantagens por meio da distribuio a
diferentes grupos de interesse envolvidos no jogo regulatrio. (Mattos et. al., 2004:16)

Desenvolvimentos ulteriores dessa temtica, reconhecendo a importncia da

regulao em reas importantes para a sociedade (principalmente na de direitos sociais),
cuidaram de sugerir meios de aperfeioamento para o funcionamento dessas agncias em
nome da eficincia e da legitimidade e aumento de seu controle pelo Executivo,
Legislativo e Judicirio, visando evitar os riscos e impedir sua captura pelos agentes
regulados (Mattos et. al., 2004:18). Em suma, uma espcie de reinveno do Estado em
que a preocupao com a eficincia remete ao redesenho das instituies e ao
fortalecimento dos mecanismos de controle nos processos de sua interao com a
sociedade.

b) A Teoria das Expectativas Racionais

No campo da macroeconomia, os tericos da escola novo-clssica de R. Lucas, T. Sargent

e N. Wallace (Rego et. al., 1986:37) acrescentaram mais argumentos para condenar a
interveno do Estado na economia, na linha anteriormente desenvolvida pela teoria
monetarista (a das expectativas adaptativas), mas corrigindo os erros sistemticos de
previso da inflao que os agentes econmicos da ltima cometiam provocados pela
iluso monetria.

Os tericos da chamada escola novo-clssica adotam, como a escola monetarista,

o pressuposto de uma taxa natural de desemprego. Para eles, tambm o processo
inflacionrio um fenmeno essencialmente monetrio, mas, ao contrrio dos tericos
daquela escola negam, mesmo no curto prazo, quaisquer efeitos de aumentos na oferta de
moeda sobre as variveis reais da economia, como no nvel de renda e emprego,
restringindo seus impactos apenas ao aumento de preos, ou seja, gerao de inflao.
Descartam, para isso, a hiptese de formao de expectativas adaptativas, resultado da
iluso monetria dos agentes econmicos, e introduzem, no modelo, agentes que no se
deixam enganar por esse fenmeno (ou se isso ocorre, conseguem corrigir rapidamente
seus erros, evitando que eles se repitam), sendo capazes, portanto, de formar expectativas
de forma racional, e, com isso, neutralizar a ao nefasta do governo (do Estado) na
implementao de polticas expansionistas. Como isso se torna possvel?

Os agentes deste modelo so mais geis e atualizados do que o das expectativas

adaptativas: no se guiam por informaes do passado, mas do presente (da atualidade)
para a formao de expectativas nem repetem os erros que cometem, procurando corrigi-
los quando atualizam as informaes. Os erros tendem a ocorrer no pelas fraquezas da
condio humana (so racionais), mas pela existncia de informaes incompletas ou
imperfeitas (caso de choques no antecipados, como os de decises no divulgadas sobre
a implementao de polticas expansionistas tomadas pelo governo, por exemplo), o que
pode produzir, momentaneamente, desvios da economia de sua posio de equilbrio.
Atualizadas as informaes, os agentes rapidamente corrigem suas expectativas,
neutralizando a ao do governo e garantindo a convergncia entre a inflao esperada e
a efetiva e a taxa de desemprego efetivo e a taxa de equilbrio. Como bem anota Carvalho
(2001:216) sobre essa questo:

No importa aos tericos novo-clssicos se, de fato, os agentes

conhecem a teoria econmica que, segundo eles, capaz de
explicar os fenmenos reais. O que importa que os agentes agem
como se soubessem de tal teoria. Por exemplo, para se saber o dia
em que seguro levar o guarda-chuva para o trabalho no
necessrio conhecer os avanados modelos de previso
meteorolgicos. O mesmo pode ser dito em relao economia.
No necessrio conhecer a teoria quantitativa da moeda para se
saber que um aumento de um estoque de moeda provoca inflao.
Basta reagir elevando os preos e os salrios todas as vezes que o
governo inflar a economia com moeda.

Apesar das diferenas entre os modelos das expectativas adaptativas e racionais

sobre o comportamento dos agentes econmicos neste processo, os resultados a que
chegam sobre o papel do Estado neste processo so os mesmos: concluindo pela
neutralidade da poltica monetria no longo prazo em relao s variveis reais da
economia, recomendam que o governo no deve lanar-se na aventura de incorrer em
dficits pblicos e utilizar-se da ampliao da oferta de moeda visando estimular o
crescimento da economia, visto que isso apenas se traduziria em aumento da inflao e
da instabilidade do sistema, sem resultados prticos para os objetivos de aumento da
renda e do emprego.

c) A Teoria da Escolha Pblica

Para essa escola de pensamento, que se apia nas mesmas premissas tericas dos
neoclssicos, mas modifica radicalmente sua posio em relao ao Estado, este sempre
sinnimo de ineficincia para o sistema, mesmo quando sua atuao visa apenas corrigir
eventuais falhas do mercado. De acordo com este argumento, se o mercado pode, de fato,
apresentar falhas o que no pensamento neoclssico e keynesiano justifica a interveno
pblica a ao estatal voltada para corrigi-las ou mesmo a simples possibilidade de faz-
lo , pode revelar-se ainda mais danosa para a eficincia do sistema. Assim, como tambm
apresenta falhas, que podem ser mais prejudiciais que as derivadas do funcionamento do
mercado, a interveno do Estado passaria a ser condenada por essa escola, justificando as
proposta de esvaziamento de suas funes e de sua reduo condio de Estado mnimo,
atravs da implementao de polticas de desregulamentao, privatizao das empresas
estatais, encolhimento/extino do welfare-state etc. importante conhecer suas bases
tericas e a linha de argumentos que a conduz a tais concluses e propostas.

Conhecida como Escolha Pblica (Public Choice), essa escola de pensamento adota
o mesmo mtodo de anlise utilizado pela teoria econmica convencional, que considera,
como hiptese de trabalho, o homem um animal egosta, racional e maximizador de
utilidades, mas dela diverge no que diz respeito sua aceitao de considerar a interveno
do Estado necessria para corrigir/atenuar as chamadas falhas do mercado e, com isso,
garantir maior eficincia para o sistema capitalista. Para isso, procura entender as escolhas
oramentrias como orientadas pela lgica que rege a deciso alocativa do mercado,
considerando as prticas eleitorais da democracia representativa (onde h a escolha de um
candidato de acordo com o seu programa) como o mtodo que mais se aproxima das decises
consideradas na aquisio de um conjunto de bens no mercado. Tal como nesta, de acordo
com esta teoria, a escolha que o indivduo faz seria semelhante ao das trocas econmicas,
procurando maximizar suas utilidades (ganhos) atravs do voto. Todavia, dada a imperfeio
do mercado poltico vis--vis o mercado econmico, seria considervel a perda de bem-estar
para o conjunto da sociedade.

Para seus tericos, o Estado est sujeito a incorrer em mais falhas do que o mercado,
no processo de produo/proviso de bens e servios de sua responsabilidade, tornando-se
recomendvel reduzir ao mximo suas atividades da a concepo do Estado mnimo e
retransferir para o setor privado muitas de suas atuais atividades. Para essa escola, portanto,
as falhas do mercado no justificam a interveno do Estado na economia, porque alm de
no haver nenhuma garantia terica de que essas sero corrigidas, a ao estatal pode
apresentar falhas ainda mais graves para a eficincia do sistema.

Desenvolvida nos EUA nas dcadas de 50 e 60, a Teoria da Escolha Pblica s

despertou ateno na Europa e no Japo na dcada de 1970, dando origem a vrias linhas de
investigao, como a dos Rent Seeking, a Teoria Econmica da Constituio e a Teoria das
Instituies Polticas, as quais, embora apresentem algumas diferenas sobre o papel que
deve ser atribudo ao Estado no sistema, em funo de concepes ligeiramente distintas
sobre a questo do funcionamento do mercado, derivam dessa mesma matriz terica. Para
Buchanan (1979), um de seus autores, que a denomina de Nova Economia Poltica, seu
objetivo o de propiciar um entendimento, uma explicao, da complexa interao
institucional que se desenvolve dentro do setor pblico e que tem implicaes para as
falhas em termos de eficincia e equidade que o governo incorre como agente ofertante
de bens pblicos.

A teoria utiliza como argumento central, para justificar-se, a existncia dos elevados
dficits governamentais, que v como sinnimos de ineficincia e desperdcio, os quais
estariam na raiz das crises do capitalismo. O argumento utilizado para comprovar que o
Estado apresenta mais falhas que o mercado, e que, de sua ao, geram-se mais
ineficincias para o sistema, na forma de dficits e dvida, consiste em considerar o Estado
tambm realizando trocas (a essncia do mercado) no mercado poltico. Mas enquanto as
trocas econmicas que so realizadas pelo mercado so eficientes, as trocas realizadas pelo
Estado so ineficientes, devido ao defeituoso mercado poltico onde ocorrem.

Isso ocorre porque, neste mercado, os atores que nele atuam eleitores, polticos
profissionais, burocratas etc. -, se guiam pelos mesmos objetivos, que a maximizao de
seus ganhos (utilidades), embora com propsitos distintos, mas sem levarem em conta a
existncia de restries oramentrias para suas aes (o que no ocorre nas trocas
econmicas), produzindo, como conseqncia, um excesso de gastos em relao s receitas
pblicas. Assim, no processo democrtico, enquanto o eleitor busca, atravs de seu voto,
maximizar suas utilidades por determinadas polticas pblicas, o objetivo do poltico
profissional, que patrocina essa oferta, o de maximizar seu mercado de votos, enquanto o
dos burocratas estatais, responsveis pela sua implementao, o de assegurar, para si,
prestgio e mesmo maiores salrios. Essa multiplicidade de interesses tornaria, segundo a
teoria, o processo democrtico gerador de ineficincia na alocao de recursos da economia,
acarretando perdas para o sistema.

por isso que Buchanan (1979), um dos principais representantes da Teoria da

Escolha Pblica, na verso da Nova Economia Poltica, propugna um retorno do
Estado ao sculo XVIII, quando vrios limites [constitucionais] foram impostos aos poderes
governamentais, em oposio aos sculos XIX e XX, quando predominou a presuno [no
confirmada] de que diante de garantias constitucionais e de eleies livres seria possvel
controlar o governo. Seu objetivo, portanto, o de estabelecer limites para a ao pblica,
considerando indispensvel contar com o respaldo de uma teoria que trate das instituies e
das alternativas de poltica de governo. nessa perspectiva que se pode entender a adoo
em pases como os EUA, a partir do final dos anos 70 e sob a influncia da Teoria da
Escolha Pblica de limitaes, estabelecidas em lei, em relao gerao de dficits
pblicos, crescimento da dvida etc.

Para Przeworski (1995:26) a perspectiva central dessa viso () que o mercado

aloca recursos para todos os usos mais eficientemente do que as instituies polticas. O
processo democrtico defeituoso e o Estado uma fonte de ineficincia. Nessa verso da
teoria, o processo poltico visto como inferior ao mercado por causa de suas imperfeies.
Mas, em sua verso mais radical, na chamada linha de investigao conhecida como rent
seeking caadores de renda -, o Estado sequer precisa fazer alguma coisa para que as
ineficincias ocorram: basta a mera possibilidade que possa vir a fazer qualquer coisa.
Nessa verso, segundo Pzerworski, no h espao para poltica; a poltica simplesmente
um desperdcio.

Segundo Hartle (1983), a Theory of Rent Seeking tem por objetivo fornecer
uma estrutura conceitual que permita analisar o poder dos lobbies para influenciar mudanas
na poltica econmica, visando obter benefcios com a sua implementao e/ou escapar de
custos delas derivados. Para isso, ainda segundo sua argumentao, o objetivo de
investigao da Teoria dos Rent Seeking o de desvendar como os indivduos ou grupos
(coalizes) com interesse comum investem com o objetivo de:

a) obter um aumento (evitando diminuio) em sua riqueza/renda como resultado

de mudanas na ordem legal;

b) maximizar os benefcios (minimizando os custos) de novas mudanas polticas

que criem direitos no exclusivos.

Ou seja, a teoria pressupe que existe, por parte dos agentes econmicos, a busca
caa de uma renda criada por alguma ao/interveno do governo e de que estes se
organizam para sua apropriao atravs do espao oramentrio, visando maximizar suas
utilidades. Mas que este processo poltico termina gerando desperdcios que se traduzem,
inevitavelmente, em reduo do bem-estar da sociedade. No porque alguns perdem e outros
ganham com a ao governamental, mas porque a sociedade, como um todo, termina tendo
prejuzos lquidos. Por um lado, porque ela envolve custos; em segundo, porque gera rendas
monoplicas o aumento de uma tarifa de importao para um determinado produto
(proteo), por exemplo -, fazendo com que o equilbrio alcanado no corresponda ao de
Pareto eficiente; em terceiro, porque recursos so desperdiados pelos grupos envolvidos
no processo para influenciar o governo na sua deciso, atravs de lobbies, campanhas etc.
Nessa situao, mesmo que o governo termine decidindo no intervir, o desperdcio de
recursos ter garantido uma reduo de bem-estar da sociedade. Nessa situao em que a
interveno do Estado radicalmente visto como sinnimo de ineficincia, no h espao
nem para sua atuao nem para o processo poltico.

Uma maneira de visualizar a perda social oriunda da atividade do rent seeking

atravs da fronteira de possibilidade de produo, conforme mostrado no trabalho de
Przeworski (1995:32), cujo grfico dele extrado (Grfico 1), e que utilizado por
Monteiro (1990) para mostrar os efeitos causados por uma poltica governamental, em
termos de eficincia, entre a produo importada e a nacional de um determinado bem.

Neste exemplo, BM representa o nvel inicial da produo importada e M a

combinao inicial tima existente entre a produo importada e a nacional, medida no eixo
horizontal, AM. No momento seguinte, alguma forma de regulamento imposto economia
um aumento de tarifas, por exemplo - faz com que a quantidade importada caia para BP.
Na anlise tradicional, o novo equilbrio da economia seria no ponto MP. Mas como os
setores que foram favorecidos pela medida governamental despenderam recursos para
apoi-la/legitim-la, as possibilidades de produo reduzem-se, com a economia passando a
operar em P, um ponto menos eficiente (na curva de possibilidades de produo), dado o
desperdcio de recursos. De acordo com esse argumento, mesmo que o governo apenas
anuncie sua inteno de aprov-la e depois abandone a idia, inevitveis gastos sero
realizados pelos setores contrrios ou favorveis sua aprovao, ocasionando desperdcios
de recursos e reduzindo a eficincia do sistema.

Przeworski (1995:32/3) aponta algumas razes que no sustentam essa tese. Para
ele: a) nem todas as alocaes podem ser comparadas com a linguagem tcnica da
eficincia. () o ponto M pode se localizar em uma fronteira de possibilidades que
superior ao ponto P, mas o movimento de P para M prejudicaria algum: ento M no
Pareto superior a P. Porque, segundo ele, a menos que haja uma alternativa que deixe cada
um igual ou melhor que antes, uma poltica no ineficiente; b) dizer que uma poltica
provoca desperdcios afirmar que ela reduz a renda nacional, mas no que reduz
necessariamente o bem-estar social [por ser caracterstica] dessas aes beneficiar algumas
pessoas e prejudicar outras, tornando indeterminados seus resultados, a menos que, alerta
o autor a utilidade seja medida em termos de dinheiro; e c) se qualquer ponto na fronteira
de possibilidade de produo fosse economicamente possvel, P nunca seria escolhido por
um poltico maximizador de apoio.
 Grfico 1

Perda de Eficincia por Polticas Governamentais

Produo Importada

BM M

MP

BP p MP

0 AM AP Produo nacional

De qualquer forma, para essa escola seria necessrio fechar as portas do welfare
state, nos pases centrais, e a dos Estados Nacionais Desenvolvimentistas, na periferia do
capitalismo, como observa Affonso (2003:39-40), considerados as principais fontes de
desperdcio de recursos e de ineficincia. Dessa concepo, que implica negar s falhas do
mercado a justificativa para a atuao do Estado, a qual integra o corpo terico do
pensamento clssico, neoclssico e keynesiano, derivaram as primeiras propostas de
reformas do Estado, mais tarde chamadas de reformas de primeira gerao, tidas como
essenciais para o ajuste macroeconmico, as quais consistem, basicamente, em seu
saneamento financeiro (fonte principal de instabilidade e desequilbrios do sistema) e na
reduo de suas atividades, por meio da privatizao das empresas pblicas, diminuio dos
gastos sociais e das polticas pblicas e da desregulamentao dos mercados em geral. Em
conjunto, essas propostas vo encontrar sua grande sntese, no final da dcada de 1980, no
projeto que ficou conhecido como Consenso de Washington, um receiturio neoliberal
com que se pretendeu ensinar aos pases como resolver e superar suas crises, por meio da
adoo da frmula mgica menos Estado e mais mercado.

Essa nova concepo terica talvez no tivesse despertado tanto interesse e apoio se
o mundo capitalista no estivesse se transformando nessa poca, com o avano da Terceira
Revoluo Industrial e o processo de globalizao, tornando sagrados os compromissos com
a abertura das economias, a concorrncia e eficincia e com a desregulamentao dos
mercados financeiros e de produtos. As mudanas ocorridas na concepo terica sobre o
Estado e o mercado, ao coincidirem com as novas necessidades do sistema abriram as portas
para justificar a onda de privatizaes que iniciadas na Inglaterra no governo conservador
de Margaret Thatcher e nos Estados Unidos, de Ronald Reagan, alastraram-se rapidamente,
na dcada de 1980, pela Europa (Itlia, Espanha, Frana, Alemanha) e o restante do mundo.
Seu coroamento deu-se com a implementao das propostas contidas no Consenso de
Washington em economias que apresentavam vrios desequilbrios no final da dcada de
1980 e incio dos anos 1990, notadamente na Amrica Latina, Leste Asitico, Leste europeu,
aps a queda do comunismo, vistas como capazes de garantir sua redeno.

Suas conseqncias revelaram-se, contudo, em pouco tempo, malficas e

disfuncionais para a vitalidade e reproduo conjunta do sistema: aumento das
desigualdades, da pobreza e da misria, acompanhando da desestruturao dos mercados em
geral dos pases que as adotaram e do esgaramento e fragilizao das instituies do Estado,
essenciais para garantir o prprio funcionamento do mercado e a base de apoio poltico para
a continuidade do sistema, brotaram como seus subprodutos negando as apostas feitas sobre
as virtudes do processo de globalizao e do encolhimento do Estado. Mais decisivas para
reforar a percepo que se formou, a partir deste quadro, de que, como diz Affonso (2003:
89), o ajuste neoliberal teria ido longe demais, foram as crises financeiras que se abateram
sobre o mundo nos anos 1990, atingindo, em cadeia, o Mxico, pases do Sudeste Asitico,
a Rssia, o Brasil e Argentina, desnudando os malefcios da globalizao e revelando, mais
uma vez, que, operando livremente, o mercado revelava-se, paradoxalmente, disfuncional
para o sistema.

d) As Teorias de Resgate de um Estado comportado

No surpreende que nova reviso terica sobre o papel do Estado tenha sido
deflagrada. Segundo Affonso (2003:89), instituies multilaterais ou interestatais, como
o BIRD, a ONU e o BID passaram a se preocupar, diante deste quadro, em buscar
alternativas s propostas da teoria econmica neoliberal. Quatro questes seriam apontadas,
segundo este autor, no diagnstico realizado pelo Banco Mundial sobre a situao dos anos
1990 para justificar essa reviso: o colapso das economias da antiga Unio Sovitica e do
Leste europeu; a crise fiscal do Estado do bem-estar na maioria dos pases industrializados;
a importncia do Estado nas economias do milagre do leste asitico; e o desmoronamento
do Estado e a exploso de emergncias humanitrias em vrias partes do mundo (BIRD,
apud Affonso, 2003:91). Um diagnstico que parece associar crises com o enfraquecimento
do Estado e melhorias com o seu fortalecimento. Se correto, no seria o caso de reduzir ao
mnimo o Estado, porque isso poderia acarretar a prpria derrocada do capital, mas de ajust-
lo para desempenhar com eficincia suas funes. Derivam dessa concluso as propostas
chamadas de segunda gerao de reformas do Estado, cujo arcabouo terico, ainda
segundo Affonso, fundamentado essencialmente na teoria neo-institucionalista e na
Nova Economia Poltica, podendo ambas serem vistas como desdobramentos da public
choice.

Como ainda coloca Affonso (2003) em seu trabalho, as duas correntes tericas que
se afirmam no pensamento hegemnico aps os desastrosos resultados colhidos com a
implementao das reformas neoliberais de primeira gerao, o Neo-institucionalismo e a
Nova Economia Poltica, deslocam a nfase da oposio estril entre Estado x mercado,
que conduziu s propostas do Estado mnimo, para propor alternativas que conciliem e
otimizem sua atuao conjunta. Para a primeira corrente, o neo-institucionalismo, trata-se
de reconstruir e fortalecer as instituies do Estado, visando torn-lo eficiente, gil e capaz
de contribuir para o funcionamento dos mercados livres e da concorrncia. Para a segunda,
que admite resultados diferentes do timo de Pareto e a inevitabilidade de trade-off entre
eficincia, equidade e democracia, ainda segundo aquele autor, h espaos para acomodar o
papel do Estado no sistema, desenhando um novo sistema regulatrio indispensvel para
garantir uma economia competitiva e inovadora. Baseadas nos fundamentos tericos dessas
correntes, convergem, na atualidade, as propostas de reformas (chamadas de segunda
gerao) do Estado formuladas pelo BIRD, FMI e BID.

Para continuar merecendo conviver com o mercado e desenvolvendo aes, mesmo

limitadas, mas necessrias para garantir a reproduo do sistema, a este Estado, nessa viso,
terminantemente proibido cometer os seguintes pecados capitais: i) o da irresponsabilidade
fiscal, traduzida na gerao de dficits pblicos, para o que deve erigir uma nova
institucionalidade com rigorosos mecanismos de controle e acompanhamento de suas
contas, inclusive por parte da sociedade, para evitar que isso acontea, e contemplando
punies prisionais, administrativas, pecunirias para os administradores que no
cumprirem essa norma; ii) o de desequilbrio patrimonial, devendo criar as condies para
garantir a sustentabilidade da dvida pblica, por meio do pagamento dos juros de seus
credores, mesmo que, para isso, tenha de renunciar ao seu papel de provedor de polticas
essenciais para o desenvolvimento econmico e social. Abrir mo, enfim, na perspectiva
marxista, que se discute em seguida, de seu papel como agente de legitimao do sistema.
nessa linha que se entende o surgimento e refinamento de modelos tericos, na atualidade,
que tratam das questes relativas a gerao de supervits fiscais, sustentabilidade da dvida
pblica etc.

3. A VISO MARXISTA DO ESTADO

Para os marxistas, a ausncia de consenso no pensamento dominante sobre o papel que cabe
ao Estado no desenvolvimento do capitalismo ora afastando-se, ora se aproximando do
capital explica-se pela sua resistncia em incluir, nessa anlise, as relaes de classes e as
necessidades histricas colocadas para a reproduo do sistema, que se encontram na raiz
de sua evoluo e de seu movimento pendular. Com isso, a justificativa de sua atuao para
corrigir falhas do mercado, por meio das funes alocativa, distributiva e estabilizadora,
afigura-se, nas palavras de OConnor (1977:17/18), a uma atitude quase metafsica em
relao aos seus determinantes, enquanto a ingnua proposta de sua retirada da vida
econmica, encampada pela Public Choice, desconhece o fato de que, para triunfar, o capital
depende do triunfo do Estado, j que fazem parte da mesma constituio orgnica. Por isso,
e para entender as crises que surgem de seus movimentos, bem como as fraturas que ocorrem
entre o capital e o Estado, em determinados contextos, torna-se necessrio compreender sua
essncia, bem como o papel que este desempenha no processo de reproduo do sistema, o
que exige desvelar como as classes sociais e suas fraes se articulam e operam dentro de
seu aparelho, influenciando as polticas que implementa e determinando sua direo.

A viso marxista a respeito do Estado evolui do que Hirsch chama de uma "crtica
ideolgica" do Estado, que subentende uma polarizao simples entre este e a classe operria
para um estgio em que para apreender "... o modo de funcionamento pelo qual a dominao
da burguesia se reproduz [torna-se crucial] elucidar um campo complexo de relaes entre
classes e fraes de classes que encontram seu ponto de cristalizao contraditrio no
sistema institucional do Estado." Ou seja, o tratamento dessa questo exige que se desvele
como "... a classe dominante no apenas justifica sua dominao, mas consegue preservar o
consenso ativo daqueles que so governados", ou, atravs de que formas se garante a
reproduo da dominao de classes na sociedade capitalista. (Hirsch, 1977:86-7)

Partindo do pressuposto "de que toda sociedade de classe se caracteriza por uma
relao de violncia que garante a explorao de uma classe pela outra" Hirsch levanta a
questo chave colocada por Paschukanis: se o Estado um instrumento da classe
dominante, por que no se constitui ele num aparelho privado dessa classe e dela se separa,
revestindo-se de um aparelho pblico institucional, separado da sociedade? Sua resposta a
de que, diferentemente dos outros modos de produo anteriores, "... numa formao social
capitalista preciso que a explorao e a reproduo das classes no se efetuem (e no
possam se efetuar) diretamente pela utilizao fsica da violncia, mas atravs da prpria
reproduo das relaes de produo, regida pela lei do valor." Essa tende a ser transferida
para uma fora externa ao processo - o Estado -, ocorrendo, assim, uma separao entre o
que ele chama de dominao econmica - a violncia "muda", a explorao, que inerente
ao prprio modo de produo capitalista - e a dominao poltica - a violncia fsica -
comandada pelo Estado. Para ele "...esta separao do aparelho de coero fsica com
relao ao proletariado e burguesia o elemento fundamental da forma de dominao da
classe burguesa." (Hirsch, 1977:88)

Mas essa separao entre o aparelho de dominao poltica e as classes sociais,

indispensvel para garantir a reproduo do sistema atravs do consenso, traz, segundo sua
argumentao, "... conseqncias considerveis sobre a maneira pela qual a dominao de
classe burguesa se reproduz e se mantm" ao desencadear uma luta poltica para deter sua
hegemonia e, portanto, sua direo e controle - do Estado -, transferindo para o seu aparelho
a soluo dos conflitos entre as classes e suas fraes. Como campo organizacional dessas
relaes de classes, o Estado, para garantir a reproduo do sistema a longo prazo, no pode
ignorar, entretanto, as demandas das fraes no hegemnicas, assim como deve garantir
que a classe operria se reproduza materialmente. dessa sua forma de atuao, que se pode
compreender as duas principais funes, de acordo com OConnor (1977), que ele cumpre
no processo de garantir a reproduo da dominao de classes a longo prazo: as de
acumulao e legitimao.

Para OConnor "... o Estado capitalista tem de tentar desempenhar essas duas
funes bsicas, que so, muitas vezes, contraditrias. So essas funes que determinam o
volume e a alocao das despesas estatais distribudas, respectivamente, entre capital social
e despesas sociais ( 1977:19).

Entende-se pela funo acumulao o papel que lhe atribudo de assegurar a

valorizao do capital, garantindo-lhe lucratividade. Para tanto, ele destina uma fatia de seus
recursos para investimentos em capital social, que aumenta indiretamente o lucro capitalista.
No esquema de O Connor, o capital social compreende: a) o investimento social, que
consiste em projetos que aumentam a produtividade da fora de trabalho ou que rebaixam
os custos de produo da empresa, aumentando sua taxa de lucro, tais como os investimentos
em infra-estrutura econmica - estradas, aeroportos, ferrovias, etc. -, no ensino, em cursos
de treinamento/especializao tcnica, em P & D, etc.; b) os gastos com consumo social,
que compreendem projetos/programas que rebaixam o custo de reproduo da fora de
trabalho e, portanto, o valor dos salrios, como os relativos aos transportes de massas,
instalaes mdico-hospitalares, seguros de sade, desemprego, etc.
 A funo legitimao deriva da necessidade de se obter o consenso e o apoio das
classes sociais e suas fraes s aes do Estado. Isso significa que este, embora
comprometido com o processo de acumulao, deve tambm destinar recursos de seu
oramento para assegurar a reproduo material da classe dominada - base em que se assenta
a reproduo do prprio sistema - e, com isso, garantir, a coeso social em torno dos projetos
implementados, evitando-se questionamentos do sistema e garantindo a legitimidade da ao
estatal. Os recursos do oramento destinados para essa finalidade, OConnor os classifica
como Despesas Sociais, as quais se referem aos gastos previdencirios e a programas
voltados, de uma maneira geral, para a pobreza e para os desassistidos do sistema.

Nessa perspectiva, o Estado aparece como o organizador da estrutura das relaes

de classes e de suas fraes, contando, para isso, com uma relativa autonomia, o que lhe
confere a aparncia de sobrepairar acima dessas mesmas classes e perseguir, por moto
prprio, o bem estar geral da sociedade.

O esquema analtico de OConnor, como ele mesmo reconhece, dificulta a

classificao das despesas estatais de acordo com as categorias utilizadas, porque muitas
delas podem se desdobrar tanto em investimento e consumo como em despesas sociais. Por
isso necessrio, no estudo de cada caso, fazer as adaptaes necessrias e definir, com
critrios prprios, as que podem ser includas/arroladas nas funes de acumulao e
legitimao.

Cabe notar que no existem regras nem quotas especficas para a distribuio ou
aplicao dos recursos apropriados pelo Estado tanto nesses campos de sua atuao como
no seu interior. Cada contexto e realidade histrico-concretos determinam essas
necessidades, de acordo com o objetivo de garantia da reproduo do sistema. Como
apontam Salama e Mathias (1983:9-11), nos pases capitalistas desenvolvidos, o Estado
intervm relativamente mais na reproduo da fora de trabalho do que no setor produtivo,
ao contrrio do que se constata nos pases subdesenvolvidos. Isso se explica porque, na
primeira, as foras produtivas j foram devidamente constitudas, dispensando o Estado de
ocupar reas mais afeitas ao capital, enquanto na segunda essas se encontram em fase de
constituio, dependente de sua ao. Por isso, as estruturas oramentrias e o padro de
interveno do Estado costumam ser distintos nessas realidades, embora persigam os
mesmos objetivos.

Dependendo, portanto, do estgio de desenvolvimento da economia, maior ou menor

prioridade podem ser dadas a cada uma dessas funes e, no seu interior, a determinados
gastos que atendam as demandas e necessidades de reproduo do sistema. Acentuados
desequilbrios entre as duas (em favor da acumulao ou da legitimao) tendem a gerar
foras de oposio e questionamento do Estado, e, portanto, das bases do sistema: no caso
da primeira, pela reduo do lucro; no da segunda, pelo aumento das desigualdades e da
massa de excludos. nessa espcie de fio da navalha que o Estado deve procurar se
equilibrar para manter as condies de sua reproduo.

A partir dos resultados encontrados que se obtm os elementos que permitiro

investigar as foras que governam o volume e a distribuio dos gastos e a distribuio do
nus representado pelo seu financiamento entre os membros da sociedade. Para tanto,
ingressa-se no campo da forma de articulao entre o setor pblico e o privado, no estudo
dos lobbies empresariais e de grupos na elaborao oramentria e no estgio em que se
encontra a correlao das foras sociais e a sua representao ao nvel do poder legislativo.
 Ao contrrio da vertente ortodoxa/tradicional, que baliza/justifica a interveno do
Estado na economia a partir de falhas apresentadas pelo mercado, mas no desvela os
determinantes do volume e da composio/alocao dos gastos governamentais entre
setores/regies, etc. e nem a forma como se distribui o nus de seu financiamento entre as
classes sociais e suas fraes, a vertente marxista entende que a partir da compreenso das
necessidades postas pela acumulao de capital e do estgio da estrutura das relaes de
classes, que determinam a natureza e o papel do Estado na economia, que se pode entender
a dinmica da poltica fiscal traduzida em seus efeitos sobre receitas e gastos oramentrios.

4. UM RESUMO DAS VISES TERICAS SOBRE O PAPEL DO ESTADO E A

PRODUO DE BENS PBLICOS

Um relato resumido da trajetria percorrida pelo Estado, de acordo com a leitura

precedente, pode ser feito da seguinte maneira:

1. Na fase correspondente acumulao primitiva necessria para fundar as bases

do sistema capitalista, o papel do Estado, diante da fraqueza da burguesia
nascente, crucial no somente para sua constituio, mas tambm para liquidar
as resistncias do antigo regime que se opunham ao seu florescimento;

2. Uma vez assentadas as bases desse sistema, que opera sob os pressupostos
tericos da livre concorrncia, o Estado se torna desnecessrio para o seu
funcionamento. Isto porque, de acordo com a doutrina liberal, o mercado dispe
de mecanismos auto-reguladores capazes de corrigir seus desequilbrios e,
segundo a viso marxista, apesar de produzir e reforar suas desigualdades, a lei
do valor opera plenamente no capitalismo competitivo. Nessa perspectiva, ao
Estado caberia apenas a tarefa de garantir as condies externas para a
reproduo do sistema e atuar para corrigir falhas localizadas na alocao de
recursos, que levam perda de eficincia do sistema;

3. Quando o sistema competitivo desmorona se que ele esteve de p fora dos

manuais e substitudo por estruturas no-competitivas, o mercado perde o seu
poder auto-regulador e a lei do valor, na perspectiva marxista, deixa de operar
na sua plenitude. Nessa situao, onde as condies endgenas de reproduo
do sistema deixam de existir, torna-se necessria a interveno do Estado para
garanti-las e impedir sua derrocada;

4. Para Keynes, a entrada em cena do Estado, atravs da implementao de

polticas indutoras de investimentos e geradoras de renda e emprego,
combinadas com polticas de contedo redistributivo, torna-se uma exigncia
para evitar que as foras autofgicas e autodestrutivas do mercado conduzam o
sistema para o colapso. Neste sentido, sua proposta tem por propsito salvar o
capitalismo, dotando o Estado, atravs da poltica fiscal, de capacidade para
desempenhar esse papel. Na sua caixa de ferramentas voltada para essa
finalidade, ganham relevncia, assim, as polticas de estabilizao e as voltadas
para a reduo das desigualdades, incentivando e fortalecendo o Estado do bem-
estar;
 5. Na viso marxista, a lei do valor, ao deixar de operar na sua plenitude, impede o
mercado tambm de auto-regular os conflitos e de garantir as condies de
reproduo do sistema, o que leva o Estado a assumir e desempenhar as funes
de acumulao e legitimao para garantir essa reproduo. Com isso, e como
no mais o mercado que garante essas condies, que so transferidas para
dentro do aparelho estatal, politizando a economia, surge uma disputa entre as
diversas fraes do capital para deter a hegemonia poltica no comando das aes
do Estado e para assegurar o seu controle;

6. A crise das idias keynesianas na dcada de 70, provocadas pela sua

incapacidade de dar respostas ao fenmeno da estagflao, associada s
dificuldades financeiras do Estado do bem-estar, bem como as evidncias
conflitantes, na perspectiva marxista, de que as funes de acumulao e
legitimao desempenhadas pelo Estado, colocavam em risco a reproduo do
sistema, desencadearam um contra-ataque do pensamento neoliberal, que passou
a atribuir ao Estado a responsabilidade pelos desequilbrios do sistema e a
sugerir, como sada para a crise, o esvaziamento de suas funes. O sucesso
alcanado pela interveno estatal no ps-guerra, garantindo maior estabilidade
para o sistema capitalista, fortaleceu a confiana da burguesia em si mesma,
levando-a, novamente, a pretender caminhar com os prprios ps, dispensando
sua tutela;

7. Os resultados colhidos com as propostas de encolhimento do Estado, nas

dcadas de 1980 e 1990, levaram o pensamento dominante a recuar de sua
posio radicalmente antiEstado e sua reviso: j que ele necessrio para
garantir a reproduo do sistema, medida que o mercado no dispe de
mecanismo para tanto, deve-se procurar reciclar e regular suas instituies,
capacitando-o a melhor desempenhar suas funes, com maior eficincia e a um
custo mais baixo para a sociedade e o capital. Contidas nas teorias neo-
institucionalista e na Nova Economia Poltica, desdobramentos da Public
choice, so as idias que, na atualidade, do respaldo terico s propostas do
Estado gerencial, que opera com eficincia. Uma espcie de reconhecimento de
que ruim com o Estado, pior sem ele.

Desse relato fica evidente que: a) o papel desempenhado pelo Estado capitalista tem
uma determinao histrica, que s pode ser entendido no contexto das necessidades e crises
do sistema e das condies exigidas para sua reproduo; b) nos momentos em que o
mercado mostrou-se incapaz de garantir, endogenamente, essas condies, o Estado foi
convocado para desempenh-las, politizando a economia, ao trazer para o seu seio a
regulao dos conflitos entre as classes e suas fraes; c) o aumento crescente de seu papel
na economia, como resultado desse processo, terminou conduzindo-o a um forte
desequilbrio financeiro, que passou a ser identificado como a causa primria da crise do
sistema, cuja remoo se torna indispensvel, na viso neoliberal, para restaurar as suas
foras e recuperar sua eficincia. A implementao de suas propostas nessa direo mostrou-
se, contudo, contrrias aos seus propsitos, exigindo a reintroduo, sob outra forma, do
Estado no sistema.

Embora difiram no tocante funcionalidade do Estado para o sistema capitalista, as

escolas neoclssica e neoliberal, a includa a corrente dos rent seeking, consideram o
Estado como um agente que responde, passivamente, s demandas que lhe so
encaminhadas pelos indivduos e, o que pior, incapaz de fazer sua filtragem de acordo com
o seu contedo e resultados para o bem-estar coletivo. Neste sentido, um Estado que, sem
vida prpria, torna-se presa fcil de interesses particulares no de classes destitudos de
compromissos com a coletividade, mas que conseguem, atravs de vrios expedientes,
estratagemas e alianas, influenciar e determinar suas linhas de ao e o objetivo de seus
gastos. Se assim fosse, no restam dvidas de que o mercado seria, do ponto de vista da
eficincia, superior ao Estado. Mas a tese nunca comprovada de que as preferncias
individuais, expressas nessas demandas, podem ser agregadas para determinar a oferta de
bens e servios pelo Estado, torna essas posies insustentveis teoricamente. As teorias
neo-institucionalista e a Nova Economia Poltica procuram flexibilizar essas posies sobre
o Estado e mercado, mas no vo alm, em sua essncia, dessa tentativa de acomodao
controlada do primeiro no sistema.

O que parece mais problemtico naquela teoria (a dos rent seeking) a sua obsesso
em opor Estado e capital, em consider-los plos opostos, antinmicos, e compar-los do
ponto de vista da eficincia, quando, na verdade, constituem partes integrantes do mesmo
sistema, cabendo ao primeiro o papel de criar as condies necessrias para a reproduo do
sistema. O que torna a questo da eficincia irrelevante para o processo, uma vez que, em
alguns momentos, essa talvez tenha de ser sacrificada para que o capitalismo triunfe
enquanto modo de produo.

Nessa perspectiva, tanto na viso de Keynes como na marxista, o Estado aparece

como vital para assegurar a reproduo do sistema. Na de Keynes, que no opera com o
conceito de classes sociais, o cumprimento, pelo Estado, das funes alocativa, distributiva
e estabilizadora, indispensvel para amortecer as flutuaes cclicas do sistema e garantir
sua reproduo. Na marxista, a necessidade de o Estado atuar como agente da acumulao
e da legitimao desvela a sua essncia, a simbiose que estabelece com o capital, a sua
construo e transformaes em sua ossatura material e em suas formas de interveno -,
de acordo com as exigncias polticas e/ou econmicas surgidas nas diversas fases/etapas de
desenvolvimento do capitalismo.

No se trata, aqui, de um Estado que responde passivamente s demandas dos

cidados/indivduos, mas um Estado com vida prpria e autonomia relativa, para no se
descolar dos interesses do capital que atua exatamente para garantir as condies de
reproduo do capital. Isso no significa a existncia de relaes harmnicas entre o capital
e o Estado, porque o primeiro quer desfrutar de liberdade que o segundo cerceia, mas para
o seu prprio bem! As relaes entre Estado e capital so, assim, de permanente tenso, mas
a verdade e o relato anterior sobre a trajetria do capitalismo confirma isso que sempre
que o mercado julgou-se capaz de prescindir do Estado, a reproduo do sistema correu
riscos, seja por problemas de governabilidade ou de insuficincia do processo de
acumulao. essa permanente tenso que explica a alternncia de fases de liberdade
econmica, quando o capital busca se desprender do Estado, com fases de forte regulao,
tornada necessria para seu funcionamento e sua continuidade.

A maior insatisfao que existe em relao viso marxista do Estado, que mostra
claramente os limites que a propriedade privada dos meios de produo coloca para a melhor
alocao de recursos pela sociedade, a ausncia de espaos para o processo democrtico
influenciar nesse processo (ver, para essa crtica, Przeworski, 1995). Mas essa no parece
uma crtica relevante. Porque, sempre que pressionado e as conquistas da sociedade na
construo de um capitalismo mais democrtico no podem ser ignoradas o sistema acabou
por acomodar as demandas da sociedade, legitimando-as, sem colocar em risco seus
alicerces.

Pode ser que o atual enfraquecimento do Estado, devido crise financeira em que se
encontra mergulhado e sua crescente incapacidade de continuar provendo bens pblicos
essenciais sociedade, mesmo dela extraindo nveis elevados de receitas, por meio da
tributao, conduza consolidao de novas formas de sua atuao ou at mesmo sua
substituio por outros meios alternativos de organizao da sociedade e de relacionamento
com o capital. Se isso ocorrer e s a histria o dir as novas estruturas que surgirem tero
de acomodar essas novas situaes. Ou o capital j no mais ser o mesmo sem o Estado.

5. O ESTADO NA ECONOMIA BRASILEIRA4

O Estado brasileiro no percorreu os mesmos caminhos de seus antecedentes na Europa e

nos EUA. Descoberto por Portugal em 1500, o Brasil, enquanto colnia at 1822, no
passava de mera extenso e propriedade da metrpole. Com a independncia alcanada
em 1822, sem ruptura, inaugurou um perodo de transio de sua economia, regido por
herdeiros da ex-metrpole, permanecendo praticamente sob seu controle e sem conseguir
desmontar o instituto da escravido, o que s ocorreria em 1888 e, portanto, sem criar as
condies para o avano e fortalecimento da sociedade civil, indispensvel para o exerccio
do poder do Estado, entendido em seu sentido mais amplo.

Com a instalao da Repblica em 1889 e a promulgao da Constituio de 1891

que se pode demarcar, mais claramente, o incio da construo do Estado no pas. Trata-se
de um Estado, contudo, no incio de sua formao, presa das oligarquias e de interesses
regionais, destitudo de ossatura material, institucional, econmica e social, incapaz,
portanto, de implementar polticas de mbito nacional e de funcionar como um Estado
moderno, capitalista, entendido, na anlise de Weffort como ... um rgo (poltico) que
tende a afastar-se dos interesses imediatos e a sobrepor-se ao conjunto da sociedade como
soberano. Weffort, apud Draibe, 1985:22).

De acordo com essa perspectiva, segundo Draibe (1985:60) somente com a

Revoluo de 30 [ que seria inaugurada] a etapa decisiva do processo de constituio do
Estado brasileiro. A quebra das autonomias estaduais que amparavam os plos
oligrquicos resultou numa crescente centralizao do poder: concentraram-se
progressivamente no Executivo Federal os comandos da poltica econmica e social, bem
como a disposio sobre os meios repressivos e executivos. O Estado seguir federativo na
sua forma, mas os ncleos de poder local e regional sero subordinados cada vez mais ao
centro onde se gestam as decises cruciais. Este momento de centralizao e concentrao
do poder, sob os mltiplos aspectos em que se expressou, conduzir o Estado brasileiro a
uma forma mais avanada de Estado nacional, capitalista e burgus.

4
No se pretende, aqui, reconstituir, com detalhes, as vrias etapas de formao do Estado brasileiro. Vrios
autores, como Draibe (1985), Prado (1985) e Martins (1985), entre outros, realizaram, com competncia e
clareza, essa anlise. Nosso propsito visa apenas resgatar, nessa evoluo, os elementos dessa trajetria
que se enquadram nas teorias discutidas nas sees anteriores que influenciaram sua conformao, tamanho
e papis, refletidos nas suas estruturas de financiamento e de gastos.
 Com base na anlise anteriormente desenvolvida sobre a evoluo do Estado na
economia e no pensamento econmico, e da trajetria por este percorrida no Brasil,
possvel fazer uma periodizao visando situar o seu envolvimento na economia brasileira,
a partir da instaurao da Repblica, no pas, at os dias atuais. So trs os perodos que
podem ser destacados:

a) o que se estende at o incio da dcada de 1930, revela um Estado frgil institucional,

econmica e financeiramente, destitudo de condies de implementar polticas de
mbito nacional.

No campo econmico, e de acordo com os nmeros relativos sua participao na

gerao de renda na economia, apresenta as caractersticas de um Estado de cunho liberal,
marcado pela poltica do laissez faire. Acompanhando as tendncias mundiais, restringem-
se suas atividades, at mesmo pelas suas limitaes financeiras, a episdicas e localizadas
incurses nas atividades econmicas do pas. Sua participao na economia circunscreve-
se, de um lado, sua atuao no campo financeiro, atravs do Banco do Brasil e de algumas
caixas econmicas e, de outro, ao fornecimento de garantias de rentabilidade mnima para
que companhias estrangeiras realizem investimentos em infra-estrutura no Pas,
notadamente no setor de ferrovias.

Do ponto de vista da poltica econmica, contudo, sob o controle das oligarquias

regionais mais poderosas, instaladas nos estados de So Paulo, Minas Gerais e, com menor
intensidade, no Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, um Estado com forte poder regulatrio,
que intervm expressivamente na atividade econmica, principalmente atravs da adoo de
medidas protecionistas voltadas para defender os nveis de produo e de renda dessas
mesmas oligarquias, ou seja, do setor hegemnico da economia - o cafeeiro.

Liberal na aparncia e intervencionista na prtica, o Estado brasileiro, desse perodo,

no precisa contar com volumes significativos de recursos para o desempenho de suas
funes e se vale, como principais instrumentos de captao de suas receitas, dos impostos
incidentes sobre o comrcio exterior, notadamente o de Importao, de competncia da
Unio, e o de Exportao, cujos recursos eram destinados para os estados da federao. At
1930, como se pode confirmar na Tabela 1.2, a relao Despesas Governamentais/PIB, a
includas as relativas aos estados e municpios, raramente superaria a casa dos 15%;

b) o que se inicia nos anos 30 e se prolonga at incio dos anos 80, um Estado que deu
incio, avanou e consolidou suas bases materiais e institucionais, libertando-se dos
interesses oligrquicos imediatos e colocando-se em condies de atuar como um Estado
moderno, capitalista e de implementar polticas de mbito nacional. Neste perodo um
Estado que se caracteriza por um forte envolvimento, intervencionismo e regulao em
vrios campos da vida econmica e social educacional, trabalhista, previdencirio etc.
No campo econmico, antecede, com essa atuao, j nos anos 30, as formulaes
keynesianas a respeito do novo papel que este deveria cumprir diante das dificuldades
postas pela crise mundial deflagrada em 1929, ao mesmo tempo que se coloca como
precursor das idias cepalinas sobre a sua importncia para o processo de
desenvolvimento das economias atrasadas.5

As caractersticas e o mpeto revelados na sua forma de interveno colocam-no na

condio de Estado desenvolvimentista, na perspectiva terica da CEPAL, ao atuar como
5
Uma brilhante anlise deste processo realizada por Draibe (1985).
elemento estruturante do processo, comandante do processo de acumulao e formulador e
executor das polticas necessrias para a indispensvel industrializao, que se acreditava
capaz de liquidar a pobreza e a misria existentes no Pas. Na perspectiva marxista,
representa o perodo em que a prioridade do Estado conferida funo acumulao,
visando avanar na constituio das foras produtivas especificamente capitalistas, embora
pelos conflitos e desigualdades que este processo engendra, alguma ateno comece tambm
a ser dada funo legitimao, mas longe de representar compromisso com a criao e
consolidao de um welfare-state.

Para tanto, chama para si a responsabilidade de investir, na condio de Estado-

empresrio, nos setores considerados estratgicos para a industrializao - energia,
minerao, aciarias etc. - e, atravs do manejo das polticas fiscal, cambial e monetrio-
creditcia de orientar os investimentos privados para os setores considerados cruciais para o
processo. Com isso, o Pas v deslanchar o seu processo de industrializao, mas
apresentando caractersticas, entretanto, completamente distintas das observadas no mundo
desenvolvido e sem que se resolvessem os problemas do atraso e da misria (Cardoso de
Mello, 1977). Do ponto de vista de sua capacidade de alargamento das bases do capitalismo
no Pas e do quadro instrumental com que contava para o desempenho dessa tarefa, o Estado
desenvolvimentista conhece dois momentos distintos.

Um que se estende dos anos 30 at 1964, quando, ancorado em bases fiscais e

financeiras frgeis e respaldado por um pacto poltico - a base do "Estado de Compromisso"
- que lhe impedia a realizao de reformas instrumentais - tributria, financeira etc. -
indispensveis para o cumprimento de seu novo papel, o Estado se v compelido a lanar
mo da empresa pblica como instrumento de financiamento, atravs da contratao de
recursos externos, e da criao de inmeros fundos fiscais vinculados para assegurar
recursos de investimentos para os setores nascentes. De fato, como se pode observar na
Tabela 1.2, apesar do maior esforo de investimentos que passou a ser exigido do Estado, os
gastos governamentais da administrao direta situaram-se, at o ano de 1964, em torno de
modestos 15% do PIB.

Outro, que se inicia em 1964, marcado pelas profundas reformas realizadas no

quadro instrumental do Estado, pelo governo autoritrio que assume o poder. As reformas
tributria, financeira, previdenciria, administrativa etc. revitalizam as bases de
financiamento do Estado, removendo os obstculos inibidores de um novo ciclo de
crescimento, e inauguram uma nova era - que se revelar efmera - de considervel expanso
da economia, tendo como seu principal condutor o Estado desenvolvimentista com suas
bases fiscais e financeiras fortalecidas. S para se ter uma idia deste fortalecimento, basta
constatar, ainda na Tabela 1.2., que os gastos pblicos saltam de algo em torno de 15% do
PIB em 1965 para cerca de 25% em 1975. O envolvimento do Estado no processo se d com
tamanha intensidade, entretanto, que em pouco tempo ele se v mergulhado numa profunda
crise fiscal, que, ao mesmo tempo em que mina as suas bases, representa tambm um reflexo
da crise do Estado desenvolvimentista;

c) o que tem incio, nos anos 80, revela um Estado em crise, mergulhado numa profunda
crise fiscal, dardejado pelo surgimento das idias neoliberais, questionado em sua
dimenso e eficincia pelas mesmas elites que o mantiveram prisioneiro de seus
interesses, enquanto vigorou o pacto que deu sustentao ao desenvolvimentismo, e
incapaz, na ausncia de novos consensos em torno de seu novo papel, de desenhar uma
 nova trajetria para a economia e a sociedade, amortecendo os antagonismos e
conciliando os interesses do capital e do trabalho.

Em resposta a essa situao, o Estado que comeou a ser construdo neste perodo,
no Brasil, seguiu as recomendaes preconizadas pela doutrina neoliberal, consubstanciadas
nos postulados do Consenso de Washington, representando uma ruptura com o Estado de
vertente keynesiana/cepalina. Ao contrrio do Estado que atuou, nas etapas anteriores do
desenvolvimento do Pas, como condutor, organizador e agente estruturante deste processo,
com forte atuao na constituio de suas bases, por meio das empresas estatais, dos
investimentos pblicos e da implementao de polticas voltadas para estimular o
investimento privado, o modelo de Estado que surgiu deste novo paradigma passou a
assentar-se no compromisso de ampliao dos espaos para garantir a soberania do mercado.

Tudo isso significa, em poucas palavras, promover reformas tanto para sua retirada
da vida econmica como para remover obstculos que se opem ou limitam a ao do capital
privado, sobretudo o internacional, na busca de maior eficincia, casos da elevada carga
tributria e de sua incidncia sobre a produo, os investimentos e a as exportaes, da forte
regulamentao dos mercados, em geral, e, inter alia, do baixo grau de abertura da
economia.

Nessa viso, em que no h mais lugar para o Estado intervencionista nos campos
econmico e social, a este se recomenda libertar da herana keynesiana/cepalina para libertar
o capital do fardo, do nus que suas polticas impem e representam para o crescimento e a
estabilidade da economia, reduzindo o seu tamanho e reformando suas instituies para
gerir, com responsabilidade, suas finanas, visando no perder credibilidade, tendo como
prioridade a garantia de pagamento, aos seus credores, da dvida pblica e de seus encargos.
Mesmo que, para isso, tenha de comprometer, na perspectiva marxista, o seu papel como
agente de legitimao.

este novo Estado, modificado em sua ossatura material, em suas instituies e em

seus objetivos-alvos, que, aderindo ao iderio dessa doutrina, os governos Collor (1990-
1992) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) dariam incio tanto construo como ao
fortalecimento de suas bases, com a adoo de polticas de abertura comercial e financeira,
de desregulamentao da economia e de desmonte do setor pblico e das polticas sociais,
de um modo geral, privatizando empresas estatais e promovendo/reduzindo o compromisso
do Estado com compromissos com a oferta de polticas pblicas, em prol das foras de
mercado, ao mesmo tempo em que encaminharam uma srie de reformas para realizar seu
ajustamento financeiro e assegurar uma gesto responsvel de suas finanas, traduzida em
equilbrio fiscal e garantia de sustentabilidade e pagamento da dvida pblica e de seus
encargos.

Ironicamente, para garantir o pagamento dessa dvida, foi nesses governos que a
carga tributria conheceu crescimento indito, ultrapassando a casa dos 35% do PIB uma
receita produzida por uma estrutura totalmente descomprometida com os princpios da
tributao, como os da competitividade, da neutralidade e da equidade. Seduzidos pela nova
doutrina dominante, empenharam-se, na realidade, em ajust-lo s exigncias do processo
de globalizao, no medindo esforos para retirar do Estado o seu papel como agente de
legitimao, circunscrevendo-o ao de acumulao, apesar das implicaes que isso
possa representar para o sistema.6
6
Essas questes so retomadas e discutidas com maior profundidade nos prximos captulos.
 Com o governo Luiz Incio Lula da Silva, que assumiu o comando do pas em 2002,
essa poltica no somente foi mantida como aprofundada, apesar do discurso em contrrio,
dando-se prosseguimento desmontagem de suas bases materiais e financeiras como agente
responsvel pela implementao de polticas essenciais para o desenvolvimento e para o
bem-estar social. A remodelagem (ou reinveno) de seu aparelho, em nome da eficincia
e eficcia, bem como a limitao de seu papel como agente regulador, reflete as exigncias
colocadas pelo capital, nestes tempos de globalizao, em que o afastamento do Estado
dessas atividades por ele considerado essencial para garantir seu curso natural, sem o
nus representado pela necessidade de manter o apoio e coeso das classes dominadas, por
meio de polticas redistributivas. Tema, cuja discusso retomada nos captulos seguintes.

Tabela 1.2
A Evoluo do Estado na economia brasileira na Repblica
1889-2006

Perodos Caractersticas
reduzida participao nas atividades
produtivas;
1 Repblica manejo da poltica econmica,
Estado liberal e economia agroexportadora principalmente da poltica cambial, para
(1889-1930) defender os interesses do setor hegemnico,
o cafeeiro;
carga tributria e gastos pblicos entre 10%
e 15% do PIB
Avano e consolidao de suas bases
materiais e institucionais;
Forte intervencionismo na vida econmica e
social;
Estado Desenvolvimentista e Industrializao Carga tributria e gastos oramentrios ainda
1 fase: 1930-1964 reduzidos (entre 15% e 20% do PIB) devido
estreiteza das bases de tributao e dos
compromissos polticos (Estado de
compromisso);
Mecanismos complementares de
financiamento: empresas pblicas, fundos
vinculados, dficits e dvida
Reformas do quadro instrumental e
institucional (tributria, administrativa,
 Estado Desenvolvimentista, Autoritarismo e financeira etc.) para aumentar eficincia e
Redemocratizao capacidade de financiamento;
2 fase: 1964-1988 Forte intervencionismo na economia, com
ampliao das empresas estatais;
Elevao da carga tributria e dos gastos
oramentrios para 25% do PIB
Crise fiscal;
Predomnio das idias neoliberais;
Retirada da atividade econmica, com
privatizao de estatais, desregulamentao e
Globalizao, Neoliberalismo e Crise Fiscal: desmonte de polticas sociais e regionais;
1988-(...) Reformas das instituies, ajustes e
compromissos com a poltica de
sustentabilidade da dvida;
Elevao da carga tributria para promover o
ajuste fiscal, que ultrapassa a casa dos 35%
do PIB;
Aumento dos gastos com o pagamento dos
juros da dvida, para evitar seu descontrole

BIBLIOGRAFIA

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Economia do Setor Pblico na segunda metade do sculo XX: um balano crtico.
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 CAPTULO II

O ORAMENTO PBLICO: ORIGENS, PAPIS E GESTO*

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Captulo II do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura luz
do processo de globalizao e da realidade brasileira, 2007.

SUMRIO

1. INTRODUO

2. O ESPAO ORAMENTRIO

2.1. As Origens e o Contedo do Oramento Pblico

2.2. O oramento nas escolas do pensamento econmico

2.3. Tipos, trajetria e Princpios do Oramento

3. O PROCESSO ORAMENTRIO NO BRASIL

3.1. A evoluo do processo oramentrio: 1824-1964

3.2. O regime militar e a desfigurao do processo oramentrio: 1964-1985

3.3. A Constituio de 1988: resgatando os papis do oramento como instrumento da

democracia, do controle e do planejamento

3.4. Crise e reformas do processo oramentrio na dcada de 1990

3.5. As limitaes atuais: o oramento como varivel de ajuste das contas pblicas

Bibliografia

1. INTRODUO

A anlise desenvolvida no Captulo I sobre a evoluo e os papis do Estado na

economia teve o propsito de demonstrar que, de acordo com as tarefas que lhe so
atribudas historicamente, deve ele dispor de um determinado montante de recursos para
desempenh-las. A dimenso que estes podem assumir e as foras que governam a
distribuio de seu nus entre os membros da sociedade, questes insatisfatoriamente
tratadas pela teoria convencional das Finanas Pblicas, tm profundas implicaes no
somente pelos impactos que podem acarretar para o aparelho produtivo como tambm pelos
efeitos que engendram na rbita da distribuio. Assim, qualquer tentativa de avaliar os
impactos macroeconmicos e sociais da poltica fiscal, no pode deixar de investigar: a) os
mecanismos e instrumentos de que ele dispe para a obteno desses recursos; b) a forma
que assumem as relaes entre o Estado e a sociedade, que conferem ao primeiro o poder de
extrao de recursos, com a anuncia da segunda; e c) os princpios que norteiam a
distribuio do nus que a tributao representa para os membros que compem a sociedade.

Stricto sensu as receitas pblicas do Estado moderno provm fundamentalmente de

duas fontes: 1) da explorao de seu patrimnio e das atividades de suas empresas,
resultantes do desempenho de seu papel de Estado-empresrio; 2) da tributao imposta
sociedade. Podem-se apontar, ainda, outras fontes de receitas resultantes, por exemplo, do
exerccio de seu poder de polcia, como as decorrentes da cobrana de multas, que no se
classificam como tributos ou, ainda que raras, as referentes s doaes que so recebidas
pelo governo, seja por residentes do pas, seja pela ajuda financeira a ele prestada por outros
governos.

Lato sensu costumam-se incluir no rol das receitas, os emprstimos (ou dvidas)
realizados pelo setor pblico, na forma de ttulos ou contratos, medida que os mesmos
configuram entradas de recursos nos cofres pblicos. Embora pela sua importncia no
financiamento do setor pblico e pela sua crescente participao nos sistemas financeiros
modernos, tal instrumento merea uma anlise detida de suas implicaes
macroeconmicas, no pode ele ser considerado uma receita propriamente dita do setor
pblico, mas uma alternativa de financiamento de seus gastos em face da insuficincia de
recursos prprios para materializ-los. O fato que, embora se possa identificar uma
diversidade de fontes de onde se originam as receitas pblicas, so predominantes as que se
vinculam ao Estado-empresrio e tributao.

Ambas so de natureza distinta, sendo, portanto, diversos os efeitos por elas

engendrados sobre a produo e a distribuio. As receitas provenientes da atividade
empresarial do Estado no constituem nus para a sociedade - a no ser nos casos em que o
governo tenha de lanar mo de recursos fiscais para viabilizar sua implantao ou cobrir
eventuais prejuzos que elas apresentem - mas afetam, via de regra de forma positiva, a
riqueza gerada no pas, contribuindo para a valorizao do capital em geral, medida que
geralmente se tratam de empresas que fornecem matrias-primas e bens intermedirios para
o setor privado a preos subsidiados.

J a tributao, que significa a extrao de recursos do setor privado pelo Estado para
o financiamento de seus gastos previstos no espao oramentrio, no somente tem
implicaes que podem ser perversas para o funcionamento do aparelho produtivo, se no
forem observados determinados princpios relativos sua neutralidade e capacidade da
economia de suportar o peso de sua incidncia, como representa nus direto para a
sociedade, podendo afetar, de forma positiva ou negativa, a estrutura de distribuio de renda
prvia sua cobrana.

A anlise que feita, em seguida, contempla apenas a rea de atuao do Estado que
ocorre dentro do espao oramentrio, onde se avalia o significado e as origens da pea
oramentria e os determinantes e implicaes para a economia e a sociedade das receitas e
dos gastos estatais, seu papel como instrumento de poltica econmica e de planejamento
e sua importncia para a valorizao do capital em geral e para a reproduo do sistema.

2. 0 ESPAO ORAMENTRIO

2.1. Origens, Contedo e papis do Oramento Pblico

Costuma ser de indiferena, de uma maneira geral, a atitude que os cidados adotam
em relao elaborao e ao processo de negociao da pea oramentria entre os poderes
Executivo e Legislativo. Envolto em nmeros aparentemente frios e contendo tecnicalidades
muitas vezes indecifrveis para o cidado comum, o Oramento Pblico, onde esto
dispostas as receitas e os gastos administrados pelo Estado, parece uma figura de fico que
somente interessa e inteligvel para os que so responsveis pela sua
elaborao/aprovao/execuo. nessa arena, entretanto, que so tomadas decises sobre
os objetivos de gasto do Estado e dos recursos necessrios para o seu financiamento, que
afetaro, para melhor ou pior, a vida dos cidados. Vejamos essa questo mais de perto.

Nas finanas pblicas, o Oramento constitui, stricto sensu, a pea atravs da qual
se administram as receitas, as despesas e a dvida dos poderes pblicos. Como todo
instrumento, ele tambm determinado historicamente, tendo assumido em diferentes
perodos, papis e feies distintas. No perodo liberal, por exemplo, prevaleceria entre
economistas e financistas, a opinio de que a obteno de um Oramento Equilibrado -
situao em que as receitas no so inferiores s despesas - constitua um indicador
inquestionvel de uma boa e sadia administrao financeira.

Todavia, as adversidades econmicas resultantes da crise de 1929 e a difuso e

aceitao das idias keynesianas sobre o papel do Estado na economia, provocariam uma
ruptura com essa concepo e o Oramento, de uma simples pea de escriturao contbil,
assumiria o importante papel de um poderoso instrumento de poltica econmica, manejado
quer para amortecer as flutuaes cclicas da economia, ao ser direcionado para influir sobre
o nvel de investimento e de emprego, quer para combater as oscilaes do nvel de preos
e mesmo para promover uma melhor distribuio de renda.

Como se percebe, o Oramento teria evoludo, nesta breve incurso histrica

realizada, de uma mera pea de escriturao contbil para um importante instrumento de
poltica econmica, transformando-se, tambm, em elemento indispensvel para o processo
de planejamento. Essa sua funcionalidade instrumental oblitera, entretanto, as relaes
sociais e polticas que esto envolvidas na definio dos objetivos de gastos e receitas do
Estado, colocando, com isso, uma cortina de fumaa na dimenso poltica da pea
oramentria.

Na verdade, a deciso sobre os objetivos de gastos do Estado e a definio sobre a

origem dos recursos para financi-los obedecem a critrios no somente econmicos, mas
predominantemente polticos, espelhando a direo tomada na sua definio e a correlao
das foras sociais e polticas atuantes na sociedade. aqui que reside a feio poltica da
pea oramentria, no seio da qual se travam os embates entre os representantes das classes
e de suas fraes para definir a direo e a forma de ao do Estado, ao mesmo tempo em
que se transforma ela em um importante instrumento de controle que a sociedade possui
sobre o Executivo, atravs de seus representantes polticos. No por outra razo Baleeiro
afirma que:
A origem do oramento no se prende a elucubraes de tcnicas nem
preocupao de racionalizar a mquina financeira. Uma pequena e
multissecular cadeia de lutas polticas tornou a elaborao oramentria
indispensvel ao equilbrio dos interesses antagnicos em volta do poder.
(1978:398)

Os estudos que tratam da origem do oramento pblico costumam identificar seu

embrio no art. 12 da Carta Magna da Inglaterra, promulgada pelo rei conhecido como
Joo Sem Terra (....), em 1215, conforme mostra Giacomoni (1992, Cap. 3), onde se
estabelecia que

Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu

Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer
seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os
auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante.

Na verdade, este artigo, que considerado, ao mesmo tempo, como o nascedouro do

imposto consentido e embrio do oramento pblico, no foi resultado da livre vontade
do rei, mas fruto das exigncias e presses feitas pela nobreza feudal para limitar o seu poder
na cobrana de impostos, em reao infrutfera tentativa por ele feita, poca, de deles
exigir maior contribuio para a cobertura de suas despesas. Enfraquecido, o rei viu-se
instado a promulgar a Carta Magna e fazer concesses nobreza, igreja e s cidades,
condicionando a cobrana de novos impostos sua aprovao pelos rgos de representao
poltica da poca.7

Obliterado pelo absolutismo, este pequeno ensaio de legitimao do imposto e de

controle das finanas do rei, as quais se confundiam, como visto no captulo anterior, com
as do reino (do Estado), seria retomado com maior vigor quando os pesados encargos
impostos a seus sditos, na forma da cobrana de tributos e de tomada compulsria de
emprstimos, conduziram deflagrao da Revoluo Inglesa de 1648, que culminou com
o julgamento, a condenao e decapitao do rei Carlos I e com a confirmao, pelo
Parlamento, da legitimidade do imposto apenas quando aprovado pelo rgo de
representao poltica.

Esta representou, contudo, apenas mais uma etapa na longa marcha deste processo,
que somente seria concludo em 1688, com a ecloso de uma nova revoluo inglesa,
conhecida na literatura como Revoluo Gloriosa, que consolidaria o princpio do
consentimento do tributo e estabeleceria, de forma definitiva, a separao entre as finanas
do rei e as do Estado, dando incio estruturao de mecanismos para exercer o controle
tambm de seus gastos. Os aperfeioamentos que gradualmente foram sendo introduzidos
nestes instrumentos de controle das finanas do Estado, pelos representantes polticos da
sociedade, conduziriam, em 1822, aprovao, pela primeira vez, no Parlamento ingls, da
pea que atualmente conhecemos como oramento pblico, com a qual se passou a fixar e a
autorizar, em cada exerccio, no somente a receita, mas tambm a despesa do Estado.

Da mesma forma que ocorreu na Inglaterra, foram as resistncias polticas colocadas

ao poder indiscriminado e arbitrrio dos governantes, em geral, cobrana de impostos e/ou
tomada compulsria de emprstimos, que se encontram na raiz do surgimento de
instrumentos de controle sobre o Estado, e, portanto, dos oramentos pblicos. Na Frana,
somente aps a Revoluo de 1789, que deu fim, com seus desdobramentos, ordem feudal
que predominava e aos desvarios de Lus XVI e Maria Antonieta, que foi adotado o
princpio do consentimento popular do imposto, dando origem ao oramento para a
administrao e controle das contas do Estado. Em 1815, como desdobramento dessa
iniciativa, passou-se a aprovar a lei oramentria anual, mas ainda sem maiores
detalhamentos das dotaes expressas neste documento, o que s viria a ocorrer em 1831,
quando o controle parlamentar sobre as finanas do governo se tornou completo. Da
experincia francesa, neste campo, surgiram princpios importantes para melhorar o controle
das finanas do Estado, via oramento, como os da anualidade, da universalidade e o de no
afetao das receitas, cujo contedo discute-se mais frente.

Nos EUA, aps a conquista da independncia, tambm motivada pelo excesso de

impostos cobrados pelo governo ingls, a instituio oramentria comeou a ser erguida:
desde 1802, a Cmara dos Representantes passou a contar com uma Comisso de Meios e
Recursos, a qual manteve, at 1865, pleno controle sobre as finanas do governo. A partir
da, com o objetivo de evitar os vcios, desperdcios e corrupo inerentes a uma
administrao permanente e centralizada, esse poder foi distribudo entre vrias comisses,

7
A Carta Magna (na verdade, uma declarao de direitos) foi assinada pelo rei Joo da Inglaterra (1199-
1216), dito Joo Sem Terra, irmo de Ricardo Corao de Leo, em 15 de junho de 1215, perante o alto
clero e os bares do reino, e alm do compromisso com ela assumido pelo rei de s cobrar impostos e
decidir sobre questes de guerras consultado o Conselho de Nobres, incluiu o direito de locomoo e de
permanncia dos cidados no reino (o direito de ir e vir), sendo considerada precursora do instituto do
hbeas corpus, no campo jurdico.
melhorando a qualidade das decises e do controle sobre as aes e gastos do governo.

Essa breve incurso histria do oramento confirma que, na sua origem, sua criao
deveu-se necessidade de se contar com um instrumento de controle efetivo das aes do
Estado, no que tange s suas decises sobre a extrao de impostos da sociedade e sobre a
realizao de seus gastos, numa poca em que a atividade do planejamento governamental,
ou seja, do manejo de suas receitas e gastos para o atingimento de determinados objetivos,
sequer era cogitado, at mesmo pelo desperdcio e esterilidade que representavam as
finanas pblicas para o pensamento dominante.

Destinadas, assim, precipuamente ao sustento do Estado (da a expresso Lei de

Meios), as receitas extradas da sociedade, que passaram a ser administradas por meio do
oramento, fizeram deste um instrumento de controle poltico e financeiro de suas aes,
ajudando a mant-lo dentro de certos limites ento considerados suportveis para o
funcionamento da economia. Somente quando o Estado expande consideravelmente suas
atividades no sculo XX e desloca parte considervel da riqueza produzida para o oramento
e a ele incorpora tambm a atividade do planejamento para garantir a obteno de melhores
resultados com as suas aes, que ganha maior fora, no seu interior, o processo das
escolhas oramentrias, traduzidas na definio de seus objetivos de gastos, que afetam a
equao da distribuio da renda e da riqueza.

De uma arena de controle sobre o montante de receitas cobradas para o seu sustento,
por meio de registros contbeis de suas contas, este se transforma numa importante arena de
negociao, onde se decide como se distribuir o nus da tributao entre os membros da
sociedade e quem ou quais setores se beneficiaro com a sua destinao/uso, em funo das
prioridades pblicas estabelecidas como resultado dos embates que se travam entre as foras
polticas representadas nos Poderes Executivo e Legislativo no processo de escolhas dos
programas governamentais.

O Oramento pode ser visto, portanto, como o espelho da vida poltica de uma
sociedade, medida que registra e revela, em sua estrutura de gastos e receitas, sobre que
classe ou frao de classe recai o maior ou o menor nus da tributao e as que mais se
beneficiam com os seus gastos. ainda Baleeiro quem afirma revelar

... o oramento [uma] transparncia em proveito de que grupos sociais

e regies ou para soluo de que problemas e necessidades funcionar
precipuamente a aparelhagem de servios pblicos. Por exemplo, se o
custeio relativo ser suportado com mais sacrifcio por esses mesmos
grupos sociais ou por outros; enfim, a maior ou menor liberdade de
ao do Poder Executivo na determinao de todos esses fatos do
ponto de vista das regies, classes, partidos, interesses e aspiraes,
etc. (1978:397/8)

Schumpeter, que tambm percebeu muito bem essa dimenso do Oramento,

escreveria que

"As finanas pblicas so um dos melhores pontos de partida para uma

pesquisa da sociedade, embora no exclusivamente, de sua vida
poltica." (Schumpeter apud OConnor, 1977:16)
2.2. O oramento nas escolas do pensamento econmico

Para os autores das escolas clssica e neoclssica, o oramento era apenas um instrumento
de controle das contas governamentais, elaborado com o objetivo de conter suas aes e
seus gastos dentro de limites que no se tornassem disfuncionais para a eficincia do
sistema econmico. Prevalecia, portanto, para essa escola, a viso do oramento como um
instrumento contbil, enquanto mecanismo de controle de suas receitas e de sua aplicao
de acordo com as finalidades estabelecidas pelos parlamentos, na condio de representantes
da sociedade. A obteno de um Oramento Equilibrado, ou seja, de uma situao em que
os gastos no so superiores s receitas, no somente era vista e apontada como uma virtude
do governante, mas tambm como condio necessria para garantir o equilbrio do sistema
econmico, como foi visto no captulo I.

Para a escola keynesiana, que no v o Estado como um agente passivo,

improdutivo, mas como um agente capaz, por meio de suas aes, de influenciar o nvel,
a intensidade e a trajetria da atividade econmica, o oramento o instrumento que lhe
permite coordenar e planejar suas atividades, visando otimizar seus resultados e alcanar
seus objetivos nos campos econmico e social. Mesmo que para isso tenha de operar com
um Oramento Desequilibrado, ou seja, incorrendo em dficit pblico, tal situao seria
plenamente justificada para garantir a correo dos problemas do sistema e permitir seu
retorno a uma situao de equilbrio, propiciando as condies para o financiamento dos
dficits que foram gerados.

J para os representantes da escola neoliberal (na perspectiva da escolha pblica)

diferem, em relao viso marxista, os atores que atuam nessa arena, a forma como se
articulam e os resultados que so produzidos, como decorrncia de sua ao, no tocante
distribuio do nus tributrio, dos gastos pblicos e gesto das finanas, bem como
de sua funcionalidade para o sistema. Para o primeiro grupo, os polticos profissionais,
que tomam decises sobre a estrutura das receitas e dos gastos estatais representam
indivduos que os elegeram atravs de votos, visando a maximizao de suas utilidades
por determinados bens pblicos, e so influenciados, nesse processo, pela formao de
grupos de presso, lobbies etc., que disputam determinadas polticas pblicas, cuja ao,
em interao com os objetivos desses polticos a maximizao e garantia de apoios
termina provocando distores na alocao de recursos, conduzindo a desvios em relao
s demandas dos eleitores, gerao de monumentais dficits oramentrios e ao aumento
da ineficincia do sistema.

Na viso marxista, que opera com o esquema de classes sociais, os governos

agem, segundo Miliband (Miliband apud Przeworski, 1995:116-8) no interesse do
capitalismo, porque os capitalistas controlam as instituies estatais e as utilizam como
instrumentos para a realizao de seus interesses. Para ele, controlando uma enorme
parcela da riqueza, a classe dominante consegue, atravs de seu poder econmico, colocar
uma elite no poder para defender os seus interesses. E essa elite polticos eleitos,
funcionrios nomeados (a burocracia), juzes etc. que vai tomar decises para preservar
e garantir as condies de reproduo do sistema e de valorizao do capital, sendo,
portanto, altamente funcional para a sua existncia.

nessa perspectiva que OConnor (1977:203) considera as finanas tributrias

como uma forma de explorao econmica que requer, por isso, anlise de classe. Para
ele
 "cada mudana importante no equilbrio das foras polticas e classistas
registrada pela estrutura tributria. Dizendo-o de outro modo, os
sistemas tributrios so apenas formas particulares dos sistemas de
classes."

O oramento no pode ser entendido, portanto, apenas como uma pea tcnica e
instrumental de poltica econmica e de planejamento, atravs da qual o Poder Executivo
procura cumprir determinado programa de governo ou viabilizar determinados objetivos
macroeconmicos. A definio sobre o programa a ser implementado para a sociedade,
atravs do Estado, implcito no oramento, ou os objetivos de poltica econmica a serem
atingidos, por afetarem de forma diferenciada os interesses das classes e de suas fraes
envolvem, necessariamente, negociaes entre os seus representantes polticos, tornando-o
o canal atravs do qual se expressam suas reivindicaes, ocorrendo sua aprovao somente
quando obtido o consenso em torno das questes mais polmicas.

2.3. Tipos, trajetrias e Princpios do Oramento

importante conhecer os tipos e a trajetria percorrida pelo oramento desde a sua

elaborao at a sua concluso para se ter clareza sobre as etapas deste processo, sobre o seu
significado e sobre os problemas que podem surgir na sua tramitao. De modo geral, os
oramentos podem ser elaborados de maneiras distintas, dependendo dos sistemas de
governo dominantes no pas. De acordo com Silva (2002), os oramentos podem, de acordo
com essa definio, serem de trs tipos: i) legislativo, que o tipo de oramento utilizado
em pases de governo parlamentarista, cuja elaborao, votao e aprovao de
responsabilidade do Poder Legislativo, cabendo ao Poder Executivo sua execuo; ii) misto,
que o tipo de oramento utilizado como resultado da interao entre os Poderes Executivo
e Legislativo na sua elaborao e definio, cabendo ao ltimo sua execuo e ao primeiro
acompanhar e fiscalizar essa execuo; iii) executivo, que o tipo do oramento praticado
em pases de regimes autoritrios, cuja elaborao, aprovao, execuo e controle cabem
ao Poder Executivo, mesmo que se atribua ao Legislativo algum papel, que geralmente
decorativo, neste processo.

No caso do tipo misto, que a forma de elaborao atual do oramento no Brasil,

sua elaborao atribuio do Poder Executivo, que o define em funo dos planos e
programas de governo, os quais sofrem a influncia dos representantes das classes e de suas
fraes instalados nos aparelhos do Estado. Em seguida, o oramento submetido
aprovao do Poder Legislativo, que possui, nessas sociedades, autonomia para confirm-
lo, rejeit-lo ou modific-lo. O seu resultado final depender, obviamente, da correlao das
foras sociais ali representadas e das alianas e composies polticas estabelecidas em torno
de questes mais polmicas, como, por exemplo, as que se referem distribuio do nus
tributrio e s prioridades conferidas aos gastos pblicos.

O oramento afigura-se, assim, em princpio, pea atravs da qual a sociedade

decide, atravs de seus representantes polticos, sobre os objetivos de gastos do Estado e
sobre a origem dos recursos para financi-los e, alm disso, pea atravs da qual ela exerce
um controle sobre a ao do Estado. Em princpio, porque, na prtica da execuo
oramentria, o Executivo pode modificar prioridades que foram nele includas, enfatizando
umas em detrimento de outras, ou simplesmente no as materializando, pelo fato do
oramento ser apenas de carter autorizativo. De qualquer forma, da leitura de seus
resultados (da execuo) sempre possvel, luz das reas e setores com eles beneficiados,
fazer inferncias sobre o estgio em que se encontra a estrutura das relaes sociais e
polticas de uma dada sociedade.

Enquanto pea de controle da sociedade sobre o Estado, h de se ter clareza que o

papel do Poder Legislativo no se esgota com a sua aprovao. Aps aprov-lo, deve ele
fazer um acompanhamento de sua implementao e exigir

"... demonstrao completa e minuciosa de cada tributo e de cada gasto

programado, com especificao dos fins e limites para que os
parlamentos [e a sociedade] no sejam ludibriados pelos monarcas [ou
presidentes e ministros]." (Baleeiro, 1978:404)

tambm atravs do oramento que se pode avaliar a situao financeira do

governo, fazendo-se um cotejo entre suas receitas e despesas. preciso ter clareza sobre o
fato de que o mesmo pode apresentar-se, como resultado da estratgia da poltica econmica
adotada, ora superavitrio, ora deficitrio, no significando a ocorrncia deste ltimo caso
encontrar-se o governo em condies financeiras e fiscais frgeis. Mas se o oramento
apresentar-se cronicamente deficitrio, com crescente endividamento pblico, este pode ser
visto como um indicador de que o Estado se encontra com insuficincia de recursos para o
desempenho de suas funes, devendo rever/reorientar sua estrutura de gastos e/ou reciclar
seus mecanismos de financiamento.

O cumprimento pelo oramento de seus papis como instrumento de planejamento,

de controle sobre o Estado etc. exige, em contrapartida, a observncia e vigncia de
determinados princpios (ou regras) que do consistncia e eficcia instituio
oramentria. Embora sujeitos s injunes histricas e modificaes em seus contedos,
alguns dos princpios que ainda esto contemplados no corpo das constituies modernas,
so indispensveis para possibilitar, ao oramento, o cumprimento de sua finalidade
primordial, que consiste em ser uma pea importante do processo de planejamento e de
controle da sociedade sobre o Executivo. Entre estes se destacam:

a) os princpios da unidade, da totalidade e da universalidade, os quais,

simplificadamente, significam que os oramentos das unidades governamentais
devem englobar todas as receitas, de um lado, e todas as despesas, de outro, e
serem reunidos e consolidados em uma nica pea que permita a avaliao, o
acompanhamento e a fiscalizao das contas pblicas pelos representantes da
sociedade;

b) o princpio do oramento bruto, o qual estabelece que as receitas e despesas

devem ser dispostas na pea oramentria pelos seus valores brutos e no
lquidos, visando evitar dvidas sobre os seus montantes realmente envolvidos;

c) os princpios da anualidade - autorizao do oramento por um perodo

determinado, que geralmente de um ano;

d) o da no-afetao das receitas, que visa impedir o comprometimento de

receitas com o estabelecimento de vinculaes;

e) os da discriminao e especializao, que tem por objetivo deixar claras, e de

forma pormenorizada, a origem e a destinao dos recursos oramentrios;
 f) o da exclusividade, que restringe o tratamento da lei oramentria matria
estritamente financeira, dela excluindo outros dispositivos estranhos estimativa
de receitas e fixao das despesas para o exerccio fiscal; e

g) os princpios da clareza (transparncia), da publicidade (divulgao do

oramento) e da exatido da pea oramentria, indispensveis para que a
sociedade se inteire e acompanhe os movimentos do Estado na gesto dos gastos
pblicos.8

Alm destes ainda pode ser apontado o princpio do equilbrio - herana clssica
que expressa a preocupao dessa corrente com as conseqncias para a estabilidade
monetria de um excesso de gastos sobre as receitas.

Todavia, numa sociedade onde os ideais democrticos encontram-se fragilizados, o

Poder Executivo tende a adquirir autonomia em relao ao Legislativo, passando ele, por
moto prprio, a decidir sobre os destinos do pas. Neste processo ocorre, via de regra, um
enfraquecimento ou violao destes princpios pelos governantes, perdendo a pea
oramentria as condies para o cumprimento de suas funes, ao mesmo tempo em que
fica livre o caminho para que o Executivo formule programas de governo que certamente
tendero a beneficiar as fraes de classes que lhe do sustentao poltica. Segundo
Baleeiro

"Quanto mais um regime se afasta do ideal do Estado-de-direito,

tanto menos o Parlamento decide sobre o contedo do oramento
pblico, sobre a tributao e as despesas." (Baleeiro,1978)

Quando isso ocorre, tudo se passa como se o Estado se corporificasse apenas no

Executivo, que passa a constituir a fonte de onde emana todo o poder, e se afastasse da
sociedade ao transformar, em peas decorativas ou esvaziadas de seu papel, os demais
poderes constitucionais. Reinando soberano, a pea oramentria passa a refletir, nessa
situao, os objetivos do Executivo e de suas bases polticas, deixando de ser um instrumento
de controle que a sociedade possui sobre as aes do Estado. Com isso, as questes relativas
distribuio do nus tributrio e destinao dos gastos pblicos passam a ser decididas
no mbito do Executivo, impondo ao Poder Legislativo perda de autonomia para influir na
sua definio e para desempenhar o seu papel no concerto dos poderes constitucionais. O
Executivo se v livre, assim, para estabelecer, com as foras que constituem suas bases de
sustentao, os objetivos a serem perseguidos atravs da poltica econmica. Nessa situao,
somente ocorrendo mudanas na correlao das foras sociais ou situaes que provoquem
o debilitamento das bases do autoritarismo, que se torna possvel resgatar o oramento
como uma pea que permita sociedade, em seus vrios segmentos politicamente
representados, impedir que os governantes continuem a decidir, como os Deuses do Olimpo,
sobre os desgnios da nao.

8
Para os pontos acima, consultar: Giacomoni, James. Oramento Pblico. 4 edio. So Paulo, Atlas,
1992.
 Esse maior poder de influncia do Executivo na feitura e determinao da pea
oramentria no , contudo, exclusividade de regimes autoritrios. Mesmo em sociedades
democrticas, a evoluo do sistema capitalista, marcado por crises peridicas, guerras e
conflitos entre as naes e pela necessidade de interveno do Estado na economia e na vida
social, tendeu, historicamente, a conduzir a uma progressiva concentrao de poderes e de
recursos nas mos do Estado Nacional e, dentro dele, do Executivo, em detrimento dos
demais poderes, enfraquecendo a frmula idealizada por Montesquieu, na sua obra O
esprito das leis, a respeito da diviso de atribuies e de equilbrio entre os poderes
constitudos.

No bastasse esse fortalecimento progressivo do Executivo, ao conduzir criao de

mecanismos legais/institucionais que lhe atribuem maior liberdade e autonomia para tomar
decises sobre vrias questes, alterando a equao deste equilbrio, tambm as
caractersticas do prprio processo oramentrio favorecem e reforam essa tendncia. Por
ser geralmente de carter autorizativo condio que no obriga o Executivo a gastar o que
foi aprovado, a no ser no caso de despesas consideradas obrigatrias amplo o seu espao
e forte o poder de presso que detm sobre os parlamentares para ajustar, na sua execuo,
o oramento de acordo com os seus interesses e objetivos.

Instrumentos que fazem parte da execuo, como contingenciamentos de gastos,

abertura de crditos adicionais, empenho, liquidao e liberao de recursos para projetos
autorizados no oramento, transformam-se, nas mos do Executivo, em mecanismos de
presso e negociao para impor seus desideratos e submeter o Congresso sua vontade.
Neste caso, em que predomina ainda que em graus variados os objetivos do Executivo,
a pea oramentria deixa de traduzir, em sua plenitude, os interesses da sociedade como
um todo expressos por seus representantes polticos. Para resgatar este papel, ou um novo
arranjo oramentrio-institucional teria de ser construdo ou revista a frmula proposta por
Montesquieu sobre a soberania dos poderes para contrabalanar o excessivo avano do
Poder Executivo.

3. O PROCESSO ORAMENTRIO NO BRASIL

3.1. A evoluo do processo oramentrio no Brasil: 1824-1964

Data de 1824 a primeira exigncia de elaborao formal do oramento no Brasil determinada

pela Constituio Imperial deste mesmo ano, aps a conquista da independncia de Portugal
em 1822. Dificuldades na sua implementao, poca, levam alguns autores a considerar,
segundo Giacomoni (1992), a Lei de 14/12/1827 como a primeira lei de oramento do Brasil,
embora essa tambm tenha esbarrado em dificuldades para ser implementada. Por isso,
considera-se que, efetivamente, o primeiro oramento no pas somente viria luz em 1830,
quando foram aprovadas a previso das receitas e a fixao das despesas para o exerccio
fiscal de 1831. Sua elaborao, de competncia do Poder Executivo, e a atribuio de sua
aprovao ao Poder Legislativo, o configuram como um oramento do tipo misto, embora
se deva considerar que, enquanto predominou o Imprio no pas, o 4 Poder (o Poder
Moderador) dispusesse de condies para fazer prevalecer sua vontade.

No perodo da Repblica, que se inicia em 1889 com a transformao da forma de

organizao poltica do pas em uma federao, as formas de elaborao do oramento vo
oscilar de acordo com os regimes polticos que nele se alternam. No perodo que vai at
1930, marcado por forte influncia liberal e descentralizao do poder, at mesmo como
resposta forte centralizao do perodo imperial, a elaborao do oramento determinada
pela Constituio de 1891, bem como a fiscalizao das contas do Executivo, passaram
responsabilidade do Congresso Nacional. Um oramento, portanto, caracteristicamente, do
tipo legislativo, restringindo-se o papel do Executivo sua execuo.

Com a Revoluo de 1930 e a reacomodao das novas foras polticas, a

Constituio de 1934 reatribuiria ao Poder Executivo a competncia de sua elaborao e, ao
Legislativo, a votao e aprovao de suas contas, configurando um oramento do tipo
misto. Com o advento do Estado Novo em 1937 e o mergulho do pas em um regime
ditatorial que se estenderia at 1945, todo o controle e todas as decises sobre matria
oramentria passariam para as mos do Poder Executivo, que reinaria soberano, neste
perodo, impondo suas vontades sociedade em vrios campos, caracterizando um
oramento, portanto, do tipo executivo. A redemocratizao do pas iniciada em 1945, cujos
anseios foram incorporados nova Carta Constitucional de 1946, reatribuiu ao Poder
Legislativo a competncia de votar e aprovar as contas do Executivo, que seria responsvel
pela sua elaborao e execuo, reintroduzindo o processo oramentrio do tipo misto, no
qual Executivo e Legislativo interagem na sua definio.

Essa situao perduraria at 1964, quando um novo golpe de Estado comandado

pelos militares instalaria novamente, no pas, um regime autoritrio, transformando, inter
alia, o oramento numa pea utilizada para viabilizar e materializar seus objetivos como
donos do poder, sem terem de prestar contas sociedade, caracterizando o oramento, mais
uma vez, como de tipo executivo. Antes de examinar um pouco mais detalhadamente as
caractersticas do oramento vigente at 1988, quando foi aprovada uma nova Carta Magna
do pas comprometida com os objetivos de redemocratizao, aps a queda do regime militar
em 1985, convm tecer alguns comentrios sobre a evoluo da instituio oramentria no
Brasil entre 1831 e 1964, luz dos papis que lhe so atribudos.

Enquanto pea instrumental das finanas do Estado, o oramento no Brasil, no longo

perodo que se estende de 1831 a 1964, desempenhou papis limitados, podendo-se destacar
a de ter servido como registro e administrao de suas contas.

Como arena de negociao sobre as suas decises de gastos, apenas no breve perodo
que vai de 1946 a 1964 essas condies efetivamente existiram, tendo sido nos demais a
expresso de interesses mais particulares e localizados que dominavam o aparelho do
Estado, como foi no Imprio, na Repblica Velha (a poltica dos governadores conhecida
como caf com leite) e durante a ditadura Vargas.

Como instrumento de planejamento, que ganha importncia aps a Segunda Guerra,

a instituio oramentria no havia evoludo o suficiente para absorver e incorporar este
benefcio. Com o golpe de 1964 reimplanta-se, no pas, o oramento do tipo executivo,
tornando-o expresso dos interesses e projetos dos novos donos do poder, impedindo o
desempenho de seu papel como arena de negociao, como instrumento de planejamento,
inclusive pela conjuntura macroeconmica que se mostra desfavorvel para essa finalidade,
e como instrumento capaz de revelar a verdadeira situao das contas do Estado, ou seja, at
mesmo como instrumento contbil. o que se discute em seguida.

3.2. O processo oramentrio aps 1964

3.2.1. O regime militar e a desfigurao do processo oramentrio

 O Brasil, no perodo compreendido entre 1964-1984, quando vigorou o Estado
burocrtico-autoritrio, constitui um exemplo conspcuo de ocorrncia de uma completa
desfigurao do processo oramentrio. Seus principais princpios foram violados e/ou
obscurecidos, como os da unicidade, da transparncia e do equilbrio, e o oramento
transformado em um instrumento funcional para os novos donos do poder viabilizar seus
planos e projetos, descaracterizando-o enquanto instrumento de controle do Estado, da
gesto de suas contas e de planejamento. Isso por algumas importantes razes.

Em primeiro lugar, porque retirou-se, do Legislativo, o seu poder de decidir sobre

matria oramentria ao atribuir-lhe o papel meramente decorativo de aprovar ou rejeitar
integralmente a mensagem do governo, sem autonomia para modific-la atravs de
emendas, o que, na prtica, o transformou em um oramento do tipo executivo. Em segundo,
porque se esvaziou gradativamente o Oramento Fiscal, ao mesmo tempo em que se criaram
outros oramentos - como o monetrio, o das estatais, o do sistema financeiro habitacional,
o da Previdncia Social etc. -, cuja aprovao era decidida no nvel do Executivo, para ele
transferindo a responsabilidade pela gesto de expressiva parcela dos recursos pblicos, com
o que o princpio da unicidade e da transparncia oramentrias viram-se eclipsados.

Na parafernlia oramentria que se estruturou, o Executivo ainda se viu de mos

livres para decidir, sombra do oramento por ele prprio elaborado, sobre a distribuio de
benesses para setores conjunturalmente em dificuldades que lhe davam apoio poltico ou
para a realizao de obras que lhe rendessem dividendos, medida que detinha pleno
controle, inter alia, da administrao da dvida pblica, outorgada pela Lei Complementar
no. 12, de 1971, com a qual cobria suas necessidades adicionais de recursos sem ter de
prestar conta ao Congresso - e sociedade - de seus atos. O resultado destes vinte anos de
arbtrio foi, como mostra a histria brasileira recente, um Estado falido, desestruturado
institucional e financeiramente, mergulhado em dficits colossais e incapaz de cumprir,
minimamente, suas tarefas sociais.

Nessas condies, o oramento no cumpria nenhum dos papis anteriormente

discutidos: absorvendo apenas 20% dos recursos mobilizados pelo setor pblico, no era
capaz de refletir a verdadeira situao das contas pblicas, com o Oramento Geral da Unio
(OGU), apresentando-se praticamente superavitrio em todos os anos, quando, na realidade,
o governo j se encontrava mergulhado numa profunda crise financeira e fiscal, traduzida
na gerao de elevados dficits, que eram mascarados pelo arranjo institucional e
oramentrio adotado; dispondo na principal pea oramentria de uma parcela reduzida dos
recursos pblicos, inviabilizava-se sua utilizao como instrumento efetivo de
planejamento, contra o que tambm jogava o quadro macroeconmico de elevada inflao
e acentuada instabilidade que marcou este perodo, acompanhada de permanentes tenses
polticas; espelho das vontades do Executivo, no desempenhava o papel de arena de
negociao sobre a origem das receitas cobradas na forma de tributos e sobre a definio das
prioridades pblicas.

Com o fim do regime militar em meados da dcada de 1980, seguiu-se a convocao

de um Congresso Constituinte para elaborar uma nova Carta Constitucional para o Pas,
onde se desmontou, inter alia, a armadilha oramentria que havia sido erigida pelo Estado
autoritrio em seu benefcio. Em sua nova arquitetura, foram reatribudos poderes ao
Legislativo para modificar, observadas certas condies, a proposta oramentria,
transformando-o em um oramento do tipo misto; ampliou-se o Oramento Geral da Unio
(OGU), resgatando-se, formalmente, os princpios da unidade-universalidade,
incorporando-se, a ele, outras peas oramentrias antes sob a iniciativa exclusiva do
Executivo; e criaram-se condies e mecanismos, tambm formais, para o exerccio do
controle do dficit pblico, para sua utilizao como instrumento do planejamento e para o
acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria por parte do Congresso. Vale a
pena, assim, conhecer mais detalhadamente, as principais peas do novo sistema que surgiu
e a dinmica do processo oramentrio que potencialmente se descortinou.

Quadro II.1
Tipos de oramento praticados no Brasil

Perodo Tipo
1831-1891 Misto
1891-1934 Legislativo
1934-1937 Misto
1937-1945 Executivo
1946-1964 Misto
1964-1988 Executivo
1988-(...) Misto

3.2.2. A moldura oramentria na Constituio de 1988: recuperando o oramento

como instrumento da democracia, de controle do Estado e de planejamento

So trs as peas que passaram a integrar o sistema e o novo processo oramentrio:

o Plano Plurianual de Aplicaes (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e os
Oramentos Anuais (Lei Oramentria). Entre elas estabeleceu-se uma forte interao,
medida que se determinou que as mesmas fossem compatibilizadas entre si, tendo como
referncia as prioridades definidas no PPA.

O Plano Plurianual de Aplicaes (PPA), que deve ter a durao correspondente ao

perodo de um mandato de governo, e ser encaminhado ao Congresso Nacional at quatro
meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro presidencial, vigorando,
portanto, at o final do primeiro ano da administrao subseqente, deve fixar, de forma
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as
despesas de capital, bem como para as despesas de custeio delas decorrentes e ainda para as
relativas aos programas de durao continuada (art. 165, I, 1).

Com o PPA, procurou-se, assim, sanar um dos problemas limitadores do oramento

como um instrumento do planejamento, presente na verso anterior do Oramento
Plurianual dos Investimentos (OPI), que consistia no estabelecimento de meras dotaes
financeiras, excluindo a definio de metas fsicas, o que se revelou invivel em ambientes
inflacionrios. Alm de contornar estes problemas, e permitir sua retificao por lei durante
sua vigncia, flexibilizando, portanto, a possibilidade de reviso de seus objetivos e metas,
o PPA cumpre o papel de balizar a elaborao das outras peas do sistema - a LDO e a Lei
Oramentria Anual - que, com ele, devem ser compatibilizados.

Com isso, alm de espelhar, efetivamente, o contedo de um programa de governo,

ele representa, nessa perspectiva, um importante instrumento para a ao do planejamento
e, ao condicionar a elaborao da LDO e da Lei Oramentria, ele se transforma, tambm,
em um instrumento de controle dos objetivos do gasto governamental. Foi com essa
preocupao que o texto constitucional estabeleceu que os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais nele previstos deveriam ser elaborados em consonncia com o Plano
Plurianual e serem apreciados pelo Congresso Nacional.

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que representou, por sua vez, uma
novidade no processo oramentrio, so atribudas as seguintes funes: a) definir as metas
e prioridades da administrao pblica federal - ou seja, do Plano Plurianual -, incluindo as
despesas de capital para o perodo subseqente; b) orientar a elaborao da lei oramentria
anual; c) dispor sobre alteraes na legislao tributria; d) estabelecer a poltica de
aplicao de recursos das agncias financeiras de fomento (BNDES e Caixa Econmica
Federal, por exemplo); e e) autorizar a criao de cargos e carreiras, concesso de vantagens
ao funcionalismo e contratao de pessoal.

Devendo ser encaminhada pelo Executivo para a apreciao do Legislativo at o dia

15 de abril de cada ano, que dispor de dois meses e meio para vot-lo e devolv-lo
Presidncia para sano - at 30 de junho, portanto -, a LDO representa, na prtica, a arena
de negociao do oramento, podendo, por essa razo, ser apontada como a fase mais
importante de todo o processo. a que devem ser negociadas as alteraes na legislao
tributria, decididos quais os setores que devero ser contemplados com financiamentos
governamentais, negociada a concesso de vantagens e o aumento do quadro do
funcionalismo etc. Como ao Congresso passou a ser permitida a apresentao de emendas
modificadoras do oramento - desde que compatveis com o PPA e acompanhadas da
indicao dos recursos necessrios -, tornando-se co-responsvel de todo o processo,
ampliaram-se as possibilidades de que os projetos aprovados e as mudanas requeridas para
viabiliz-los estejam em consonncia com as prioridades estabelecidas pelos participantes
do jogo oramentrio, na perspectiva da public choice, ou como resultado dos embates
travados entre as classes e as fraes de classes, de acordo com viso marxista.

A Lei Oramentria Anual compreende, por sua vez, trs segmentos: o Oramento
Fiscal, o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o Oramento da Seguridade
Social. Deve ser encaminhada pelo Executivo para o Congresso at o dia 31 de agosto de
cada ano, votado e devolvido ao Presidente da Repblica at o dia 30 de novembro, o qual,
por sua vez, tem a responsabilidade de sancion-lo e promulg-lo at 31 de dezembro.

A Lei Oramentria deveria representar, na verdade, o oramento que foi negociado

na fase da LDO. A abrangncia com que foi contemplada na Constituio de 1988 indica a
preocupao dos constituintes em resgatar os princpios da unidade-universalidade
oramentrios e criar condies, com isso, para seu manejo como instrumento de
planejamento e de controle do Executivo e de seus gastos. Condies reforadas com a
exigncia de que o Oramento Fiscal seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do
efeito, sobre as receitas e as despesas, das isenes, anistias, remisses, subsdios e
benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.

Ademais, a proibio da realizao de operaes de crdito acima das despesas de

capital e do uso da dvida publica para o pagamento de pessoal, bem como a limitao dos
gastos com folha de salrio do funcionalismo - para as trs esferas da federao - revelam
uma preocupao com um maior controle das contas pblicas e, portanto, com o princpio
do equilbrio. Assim, como a proibio de vinculao entre receitas e despesas refora o
princpio da no-afetao das receitas, prisioneiras, em perodos anteriores, de interesses
cartoriais e fisiolgicos no espao oramentrio.

Fechando o processo, a fiscalizao interna da execuo do oramento aprovado

atribuda, por sua vez, a uma Comisso Mista Permanente, formada por senadores e
deputados do Congresso, a quem cabe, tambm, examinar e emitir parecer sobre o Plano
Plurianual, a LDO, o Oramento Anual e os crditos adicionais solicitados e tambm sobre
os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio. Para o
desempenho da tarefa de fiscalizao por essa Comisso, determina a Constituio que o
Executivo deve publicar, at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio
resumido da execuo oramentria, constituindo este, portanto, o instrumento utilizado
para avaliar a compatibilizao entre as contas do governo e as diretrizes estabelecidas. O
controle externo, por sua vez, tambm de responsabilidade do Congresso Nacional, que
conta, para o desempenho desse papel, com a participao dos Tribunais de Contas, a quem
cabe, entre outras funes, apreciar e julgar as contas prestadas anualmente pelo Executivo,
na figura do presidente da Repblica.

As etapas do processo oramentrio anual no Brasil definidas na nova moldura que

brotou da Constituio de 1988 e de seus desdobramentos, neste includas as inovaes
contempladas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que abordada em seguida, se
encontram retratadas no quadro II.2. Como se percebe, prev-se uma interao entre o
Executivo e o Legislativo desde o incio do processo com a LDO at a sua concluso, com
o primeiro apresentando a prestao final da execuo e de suas contas ao segundo, que tem
a responsabilidade de avali-las e aprov-las.

A nova moldura oramentria legada pela Constituio de 1988 representou, de fato,

uma grande contribuio para a construo de um Estado democrtico. Recuperou
formalmente as condies para o processo de planejamento, fortaleceu o poder do
Legislativo na sua definio, integrou os nveis nacional, regional e setorial, preocupou-se
com a questo relativa s desigualdades regionais de renda e transformou-se num
instrumento potencial de controle da sociedade sobre o Estado.

Apesar de todos esses avanos, na prtica quase nada funcionou e o oramento, longe
de se transformar em um eficiente instrumento de administrao e planejamento das contas
pblicas funcionou, na realidade, como um esquema de corrupo e malversao de recursos
pblicos. Situao que, ao lado dos sistemticos atrasos que passaram a ocorrer na sua
aprovao pelo Congresso Nacional, terminou desaguando na formao de uma Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI), em 1993, para investigar a raiz de seus problemas e desvios,
depois que veio tona o seu manejo por alguns parlamentares integrantes da Comisso Mista
de Oramento, responsvel pela avaliao e aprovao da proposta do Executivo (que
ficaram conhecidos como anes do oramento) para aprovar projetos de seus interesses e
de seus pares. Com a crise do oramento dos primeiros anos da dcada de 1990 abriu-se uma
nova oportunidade, com as mudanas que a se iniciam, para mais uma vez se avanar no
aprimoramento de sua gesto.

3.2.3. Crise e reformas no campo oramentrio na dcada de 1990

Guardia (1997), que avaliou em sua dissertao de mestrado os primeiros anos de

implementao do novo processo oramentrio contemplado na Constituio Federal de
1988, identificou trs aspectos que continuavam bloqueando o seu papel como instrumento
de planejamento e de controle da sociedade sobre os gastos do Executivo. Segundo seu
estudo, eram eles:

1. a continuidade da prtica de subestimao das receitas, atravs de projees

irreais para as taxas inflacionrias, o que terminava se traduzindo em aumentos
nominais da arrecadao ao longo do exerccio fiscal e exigindo a aprovao de
leis de excesso para sua alocao. Numa situao de despesas desindexadas,
ou de indexaes diferenciadas, e diante das barganhas que se realizam entre o
Executivo e o Legislativo para a aprovao de crditos adicionais, dificilmente
a redistribuio desses recursos seria feita de forma a garantir as dotaes
originais previstas para determinadas despesas, alterando sua composio e,
portanto, os objetivos de gasto previamente acertados e estabelecidos;

2. a precariedade da sistemtica de elaborao da proposta oramentria do poder

pblico, que continuava no contando com critrios para a definio de
prioridades e de diretrizes dos gastos; de procedimentos para a avaliao das
despesas, em termos da eficincia e eficcia dos gastos; e da ausncia de bases
para a estruturao do oramento e do planejamento -, j que o instrumento
voltado para este objetivo a classificao funcional-programtica continuava
relegada a um plano secundrio;

3. o desinteresse do prprio legislativo em cumprir e aprimorar as novas regras

estabelecidas, porque contrrias aos interesses particulares de seus membros,
quer no que se refere previsibilidade mais realista das receitas, apresentao
de emendas mais consentneas ao bem pblico (menos clientelistas) ou
observncia dos prazos estipulados para a aprovao do oramento. Com isso,
tanto superestimativas irreais de receitas terminavam sendo realizadas pelo
Congresso para abrigar maior quantidade de emendas essas, uma vez
aprovadas, cristalizam interesses difceis de serem contrariados, mesmo na
ausncia de recursos como os recursos sofriam um processo de pulverizao
para atender a essas demandas, comprometendo o processo de planejamento e
modificando as tomadas de decises anteriores sobre a alocao dos recursos
pblicos.
 Quadro II.2.
ETAPAS E FASES DO PROCESO ORAMENTRIO

ETAPA 1: ELABORAO E DEFINIO DO ORAMENTO

Elaborao, discusso e aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), luz do PPA

Perodo: 15 de abril a 30 de junho

Elaborao, pelo Executivo, luz da LDO, do Projeto de Lei Oramentria (PL), a ser
encaminhado para apreciao do Congresso Nacional
Perodo: 01 de julho a 31 de agosto

Avaliao pela Comisso Mista de Oramento do Congresso (CMO) da proposta do Executivo,

a quem cabe elaborar um relatrio substitutivo para votao no plenrio do Congresso para ser
transformado em lei.
Perodo: 01 de setembro a 30 de novembro, podendo ser prorrogado at 31 de dezembro

Avaliao pelo Executivo da consistncia das reestimativas de receitas e gastos realizadas pelo
Legislativo, luz do cenrio macroeconmico da poca e das metas fiscais estabelecidas, e
correo de eventuais desequilbrios que forem identificados, atravs do processo de
contingenciamento dos gastos.
Perodo: at 30 dias aps a sano da Lei Oramentria Anual pelo presidente da Repblica

ETAPA 2: EXECUO E FISCALIZAO

Execuo, ao longo de doze meses, do oramento autorizado. Devido s flutuaes da conjuntura,

o oramento, nessa fase, pode sofrer ajustes, atravs da abertura de crditos adicionais
suplementares, especiais, e extraordinrios -, a maioria sujeita a negociaes entre o Executivo e
o Legislativo.

Acompanhamento e Fiscalizao, pelo Legislativo, da execuo do oramento, ao longo do

exerccio fiscal, atravs do exame de relatrios periodicamente produzidos pelo Executivo para
essa finalidade, como os de execuo oramentria simplificada, de gesto fiscal e de prestao
de contas.

ETAPA 3: PRESTAO DE CONTAS

Encaminhamento pelo Executivo at __/__/__ da prestao de contas do oramento executado

do ano anterior, que ser apreciado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), rgo auxiliar do
Legislativo, que pode sugerir sua aprovao ou rejeio.
 Deve-se tambm ressaltar, como apontado anteriormente, a responsabilidade do
Executivo com a manuteno e continuidade dessa situao, omitindo-se no
encaminhamento e negociao de propostas para materializar os objetivos, neste campo,
perseguidos com a Constituio de 1988. Dispondo de instrumento legais da execuo
oramentria e, sendo o oramento de carter apenas autorizativo, era e continua grande
a sua margem de manobra e de poder para continuar garantindo a aprovao de seus projetos
no Congresso, por meio de negociaes na liberao de recursos de emendas parlamentares.
Alm disso, com o manejo desses instrumentos (contingenciamentos, abertura de crditos
especiais, empenho etc.) torna-se sempre possvel ajustar o oramento aos seus objetivos.
Uma situao, portanto, que, se desfavorvel para a sociedade, no constitua motivo de
preocupao tambm para o Executivo, j que continuava funcional, assim como para o
Legislativo, para seus propsitos.

Este era, no entanto, apenas um lado da moeda, explicado por interesses particulares
dos parlamentares e mesmo despreparo do Congresso para exercer as novas prerrogativas
que lhe foram reservadas no captulo oramentrio, contando com a omisso do Executivo
nessa questo, o que era obscurecido por um ambiente inflacionrio em que se tornam irreais
as projees oramentrias. Do outro lado, subsistiam, do perodo anterior, normas e regras
do processo decisrio oramentrio, que mantiveram abertas brechas para a ao ilcita e
deletria destes grupos na gesto dos recursos pblicos, ajudados tambm por um quadro
macroeconmico marcado por alta inflao e acentuada instabilidade monetria que
mascarava os nmeros do oramento continuamente revistos e reajustados com a aprovao
de crditos adicionais para as diversas rubricas. A profunda crise fiscal em que se encontrava
mergulhado o setor pblico desde a dcada de 1980 aparecia como um complicador
adicional a dificultar a utilizao do oramento como instrumento eficiente para o
atingimento dos objetivos de governo.

Mudanas no campo da gesto e do controle oramentrios oriundas da CPI do

Oramento e no campo institucional motivadas pela exigncia de um ajuste fiscal confivel
para o programa de estabilizao, o Plano Real, lanado em 1994, bem como os prprios
benefcios com este gerados para a realizao de projees mais realistas de receitas e gastos,
com o fim da inflao, se somaram, a partir de meados da dcada de 1990, para que o
oramento pudesse ser retirado do mundo da fico.

As novidades introduzidas no processo oramentrio aps a concluso dos trabalhos

da CPI, em abril de 1994, no foram pequenas, como apontam Rezende e Cunha (2004, Cap.
3). Com a Resoluo no. 2, do Congresso Nacional, aprovada em 1995, a autonomia do
relator-geral foi bastante reduzida. Como coordenador da equipe responsvel pela avaliao
da proposta do Executivo e a apresentao de um projeto substitutivo do oramento para
votao no plenrio do Congresso, o relator-geral passou a compartilhar essa tarefa com sete
relatores adjuntos, tambm responsveis pelos trabalhos das subcomisses, vedando-se a
designao de mais de dois parlamentares pertencentes ao mesmo partido ou bloco
parlamentar.

Caso algum partido poltico no contasse com a indicao de algum de seus

parlamentares para as relatorias, passou a ser lhe permitido indicar observadores para o
acompanhamento destes trabalhos, reforando sua fiscalizao. Em 2001, os relatores
adjuntos foram extintos, mas foi mantido o carter colegiado das relatorias, que passaram a
se distribuir em dez reas temticas (Poderes do Estado e Representao; Justia e Defesa;
Agricultura e Desenvolvimento Agrrio; Infra-estrutura; Educao, Cultura, Cincia e
Tecnologia, Esporte e Turismo; Sade; Assistncia e Previdncia Social; Integrao
Nacional e Meio Ambiente; Planejamento e Desenvolvimento urbano). Nessa mudana, a
idia de que entre olhares vigilantes que se cruzam e se fiscalizam, se nem todos estiverem
maculados, h sempre uma chance para a tica.

A mudana de composio da Comisso, com a qual se procurou reforar os

mecanismos de controle e fiscalizao, veio acompanhada da exigncia de registro,
definio de critrios, de parmetros e de regras para a apresentao e acolhimento das
emendas de parlamentares individuais e coletivas no Parecer Preliminar por ela emitido
sobre a proposta oramentria apresentada pelo Executivo, devendo ser aqueles
rigorosamente observados. J no Parecer Preliminar, documento que marca o incio formal
da apreciao da Proposta de Lei Oramentria (PL), devem ser, assim, estabelecidos, alm
dos critrios para a apresentao de emendas pelos deputados, os recursos com que contaro
os relatores setoriais para atend-las e os tetos previstos para remanejamentos que podero
ser feitos no interior das dotaes globais de cada funo.

A definio de valores uniformes para cada parlamentar, que podem ser distribudos
em at 20 emendas, visou retirar deste instrumento o poder que antes dispunha o relator-
geral para cooptar, favorecer ou mesmo atrair parlamentares para apoiar seus interesses. J
para as emendas coletivas, que podem ser apresentadas pelas comisses do Senado e da
Cmara e pelas bancadas estaduais e regionais, buscou-se incentiv-las, pelo que
representam em termos de melhor otimizao dos recursos pblicos, ao no terem definidos
os limites de seus valores, embora devam observar, em conjunto, os tetos globais destinados
pelo relator-geral para essa finalidade. A partir de 2000, passou-se a reservar para o
acolhimento das emendas parlamentares, diante da escassez de recursos previstos para essa
finalidade, parcela das dotaes conta da reserva de contingncia no oramento, abrindo,
com isso, uma frente de conflito com o Executivo para o seu uso.9

Limitado o poder do relator-geral, definidas regras claras para a apresentao de

emendas parlamentares, inclusive com o estabelecimento de limites para os seus valores,
garantida a transparncia das decises com sua divulgao no Parecer Preliminar, com as
mudanas no campo oramentrio adotadas aps a concluso dos trabalhos da CPI, o
Congresso se colocou, aparentemente, em melhores condies, apesar dos limites existentes
sua atuao, de participar da elaborao do oramento e torn-lo mais confivel. Nessa
mesma direo, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, tambm
contribuiria para o fortalecimento da instituio oramentria no Brasil, ao exigir maior
realismo na sua elaborao e compromissos dos governantes com uma gesto fiscal
responsvel.

Embora no tenha sido criada especificamente para essa finalidade, a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada pelo Congresso Nacional, no ms de maio do ano
2000, foi mais um instrumento que surgiu, neste perodo, para fortalecer o oramento para
os objetivos do planejamento governamental e para o controle das finanas do Estado.
Criada para ser um instrumento de controle e de equilbrio fiscal, a LRF, ao exigir das
administraes pblicas responsabilidade na gesto de suas finanas, sob pena de severas
punies, forneceu as condies legais e formais necessrias para o planejamento, o controle
e a transparncia das contas pblicas. Isso, por algumas razes.

9
Para os pontos acima, consultar o trabalho coordenado por Rezende & Cunha (2004).
 Em primeiro lugar, porque o seu cumprimento pressupe a elaborao de um
oramento realista, a existncia de mecanismos de reduo das despesas no caso de
frustrao das receitas projetadas e de medidas que disciplinam os acrscimos de gastos de
natureza continuada no tocante clara identificao dos recursos necessrios para o
financiamento de suas atividades de custeio. Alm disso, a LRF estabelece limites para os
gastos com pessoal e para o endividamento das trs esferas de governo, controlando canais
importantes que garantiam a multiplicao dos gastos pblicos. Respeitadas essas condies,
o oramento poderia deixar de ser uma pea de fico e transformar-se em um instrumento
efetivo para a atividade de planejamento.

Em segundo porque, para assegurar o controle e a transparncia dos atos pblicos, a

LRF estabeleceu que os Planos Plurianuais (PPAs), as Leis de Diretrizes Oramentrias
(LDOs) e as Leis Oramentrias Anuais (LOAs), assim como pareceres prvios, prestaes
de contas e relatrios definidos em lei, devem ser amplamente divulgados pelas
administraes pblicas, inclusive por meio eletrnico. Ao dar nfase publicidade para a
transparncia e controle das contas pblicas, a LRF reforou a importncia desse princpio
do oramento, crucial para a sociedade acompanhar e fiscalizar os atos dessas
administraes. A exigncia de elaborao peridica de suas contas, prevista em seus
artigos, por meio do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (bimestral) e do
Relatrio de Gesto Fiscal (quadrimestral), bem como sua divulgao obrigatria, abriu as
portas para a sociedade ter acesso a informaes, at ento praticamente fechadas a sete
chaves, e se inteirar tanto dos atos como da situao financeira dos entes governamentais,
capacitando-se a melhor julgar os governantes e cobrar os resultados de sua administrao.

Em terceiro, porque a LRF contempla, tambm, a participao popular no processo

de elaborao e discusso dos PPAs, LDOs e LOAS, atravs da realizao de audincias
pblicas, criando canais para a sociedade influenciar diretamente nas decises de gastos dos
governos, tornando mais democrtico esse processo.

Embora tenha surgido num contexto de demandas e exigncias da ideologia

neoliberal, preocupada com a criao de instrumentos e instituies voltadas para garantir
uma gesto fiscal responsvel e, com isso, assegurar condies de sustentabilidade da dvida
pblica, como se analisa no captulo V, o importante a destacar, para o que nos interessa
aqui, que a LRF abriu boas perspectivas para se contar com maior realismo do oramento.
Com ela volta-se a consagrar o princpio do equilbrio do oramento herana clssica e
neoclssica -, prevendo-se, inclusive, punies prisionais, administrativas e pecunirias
em caso de seu descumprimento.

Se cumpridas e materializadas, as mudanas nela contempladas poderiam retirar o

oramento e as suas peas PPAs, LDOs e LOAs - do mundo da fico e transform-los
em instrumentos efetivos de planejamento, de controle da sociedade sobre o Estado e em
canais diretos de participao da sociedade nas decises tomadas sobre os objetivos de
gastos dos governos em geral.

As melhorias introduzidas pelo Congresso no processo oramentrio, como

resultado dos trabalhos da CPI do Oramento10, somadas aprovao da LRF, que

10
O escndalo da chamada mfia das ambulncias, desvelado em meados de 2006, que levou instalao
da CPI dos Sanguessugas para investigar dezenas de parlamentares envolvidos no esquema, revelou que
essas foram insuficientes para barrar/dificultar a prtica de pilhagem do Estado, dentro do Legislativo, com
as reformas e mudanas introduzidas no controle e fiscalizao do processo oramentrio aps os resultados
representou um importante avano institucional para tornar o oramento mais realista e mais
eficiente o controle dos gastos governamentais, juntamente com a estabilidade monetria
alcanada com o Plano Real, a partir de 1994, dando mais consistncia s previses de gastos
e receitas dos governos em geral, aparecem como mudanas que indicavam para uma melhor
organizao oramentria e para o resgate deste instrumento enquanto mecanismo de
controle, planejamento etc. O que se tem assistido, contudo, a partir da segunda metade dos
anos de 1990, reprise de um perodo de grandes incertezas e de acentuada desorganizao
oramentria, situao que se mantm at os dias atuais.

3.2.4. As limitaes atuais: o oramento como instrumento do ajuste fiscal

Apesar das melhorias e inovaes introduzidas no processo oramentrio brasileiro, o fato

que este instrumento no Brasil do Plano Real, no tem conseguido desempenhar pelo menos
dois importantes papis que lhe so reservados: o de instrumento de planejamento e o de
campo de escolhas oramentrias e de definio/reorientao das prioridades pblicas.

Tal situao se explica, por um lado, pelo forte e crescente engessamento

(enrijecimento) que tem marcado o oramento pblico federal, com o avano de despesas
obrigatrias em sua estrutura, a partir da Constituio Federal de 1988, e, de outro, pelo
compromisso assumido pelo pas, a partir de 1999, de destinar parcela considervel de sua
receita para o pagamento dos juros da dvida pblica, tornando-o um compromisso sagrado,
inescapvel, por adquirir, nessa situao, o status de uma despesa obrigatria.

Para esse enrijecimento concorrem tanto as receitas que so vinculadas ao

financiamento de uma rea especfica como as despesas que decorrem de direitos legalmente
constitudos. A ttulo de exemplo, o quadro II.2 mostra, no primeiro caso, as principais
vinculaes de impostos e contribuies contempladas no oramento federal de 2002, onde
se destacam, como reas beneficiadas, a educao, sade e a seguridade social. J entre as
despesas obrigatrias, incluem-se, entre as mais importantes, as do custeio dos benefcios da
Previdncia Social e do pagamento dos servidores ativos e inativos da Unio, alm das
transferncias constitucionais que so previstas para estados e municpios. O avano dessas
vinculaes combinado com o aumento das despesas obrigatrias no oramento, entre as
quais se incluem o pagamento de parcela dos juros da dvida propiciado pela gerao do
supervit primrio, tm sido responsveis por limitar as polticas do governo em prol do
desenvolvimento, por ser pequeno o percentual de recursos que sobra para ser usado para
essa finalidade.

Quadro II.2
Vinculaes das Principais Receitas de Impostos e de Contribuies Sociais no Oramento de 2002

apresentados pela CPI do Oramento, em 1994. O esquema armado pelos parlamentares que dele
participavam consistia em aprovar no oramento e conseguir a liberao de recursos para a compra de
ambulncias para prefeituras do pas (uma demanda de forte apelo social), com preos superfaturados, em
troca do recebimento de polpudas comisses (propinas) das empresas beneficiadas com suas vendas. Como
ocorreu poca do escndalo dos anes do oramento, tornou-se ainda mais claro a necessidade de se ir
mais longe no aprimoramento dos instrumentos de controle e de fiscalizao de poderes que, como
representantes da sociedade, deveriam proteger/defender seus interesses, e no promover e participar do
assalto ao dinheiro pblico, desvirtuando os papis do oramento.
 (em %)

Receitas Vinculaes
Impostos
Importao 18% para a educao aps deduo de 20% para a DRU
Exportao 18% para a educao aps deduo de 20% para a DRU
ITR 50% para os Municpios Educao: 18% aps transferncias constitucionais e
DRU
IR FPE: 21,5% FPM:22,5% Fundos Educao: 18%, aps transferncias
Regionais: constitucionais e deduo para a DRU
3%
IPI FPE: 21,5% FPM:22,5% Fundos Fundo Educao: 18%,
Regionais: Compensao s aps Transf.
3% Exportaes: Const. e DRU
10%
IOF 18% para a educao aps deduo de 20% para a DRU
IOF-ouro Estados: 30% Municpios: 50% Educao: 18% aps transferncias Constitucionais e
DRU
Contribuies Sociais
Cofins Seguridade/Previdncia: 80%
Pis/Pasep FAT: 60% BNDES: 40%
Salrio-Educao FNDE: 1/3 Secretarias Estaduais de Educao: 2/3
CPMF Sade: 42,1% Previdncia: 21% Fundo de Pobreza: 21,1%
Cont. Prev. RGPS Custeio dos Benefcios Previdencirios: 100%
Cont. Prev. Serv. Aposentadoria do Setor Pblico: 100%
CSSL Seguridade Social: 80%
Fonte: Cunha, Armando & Rezende, Fernando (2003)

Nessa situao, nem o oramento se apresenta como um campo onde so decididos

os objetivos de gastos do governo, j que parcela expressiva destes se encontra pr-definida,
nem como instrumento confivel de planejamento, medida que os reduzidos gastos de
natureza discricionria, ou seja, aqueles que podem sofrer cortes (entre os quais se incluem
os investimentos) podem continuamente ser ajustados para garantir o pagamento dos juros,
tornando-se, portanto, incertos.

Quadro II.3
Conceitos de Despesas
Despesas Obrigatrias: so despesas protegidas por alguma norma constitucional ou legal, cuja cobertura
conta com fontes especficas de receitas vinculadas (educao, sade, por exemplo) ou que decorrem de
direitos legalmente constitudos, como as que se referem, entre outras, ao custeio dos benefcios da
Previdncia Social, o pagamento dos servidores pblicos ativos e inativos e as transferncias constitucionais
e legais intergovernamentais. A partir de 1999, o supervit primrio, ao ser includo no oramento federal
como meta prioritria a ser atingida, adquiriu tambm o status de despesa obrigatria.
Despesa Contingencivel ou Discricionria: Despesas que no so de carter obrigatrio, sendo
passveis, portanto, de remanejamento, contingenciamento e de cortes no oramento, como as que dizem
respeito a investimentos, ao custeio da mquina pblica e s polticas sociais no protegidas por algum
dispositivo constitucional/legal.

como as que dizem respeito a investimentos, ao custeio da mquina pblica e s polticas sociais
no protegidas por algum dispositivo constitucional/legal.

A tabela II.1 fornece uma boa viso dessa situao. Em 2004, o peso das chamadas
despesas discricionrias se encontrava reduzido a 8,5% do bolo oramentrio, contra cerca
de 80% das obrigatrias e quase 12% referentes ao pagamento dos juros, uma tendncia que
tem se acentuado no tempo, como se pode confirmar pelo exame dos nmeros ali
apresentados. Como as despesas discricionrias incluem, tambm, os gastos com o custeio
da mquina pblica, isso significa que o grau de liberdade que se dispe no oramento para
a realizao de escolhas oramentrias ainda menor que os 8,5% mencionados, recaindo
predominantemente os ajustes, quando estes se tornam necessrios para garantir o
atingimento das metas fiscais, sobre os investimentos e sobre as polticas sociais que no
contam, semelhana do que ocorre com a educao e a sade, com proteo legal que lhes
garanta recursos no oramento. Nessa situao, qualquer atividade de planejamento tambm
se torna comprometida, inviabilizando as metas a serem atingidas, pelo governo, nos campos
econmico e social, que dependem da realizao e materializao destes investimentos.

Tabela II.1
EVOLUO DAS DESPESAS DO GOVERNO FEDERAL: 1998-2004
Participao (%) no Total
ANO Evoluo das Despesas
Obrigatrias Discricionrias Juros Pagos Total
1998 84,9 12,1 3,0 100,0
1999 79,2 9,9 10,9 100,0
2000 81,0 10,5 8,5 100,0
2001 80,1 12,0 7,9 100,0
2002 80,2 10,2 9,6 100,0
2003 81,7 7,6 10,6 100,0
2004 79,9 8,5 11,7 100,0
Fonte: CMO/Congresso Nacional. Elaborao do autor

Os dados contidos na tabela II.2 no deixam dvidas sobre essa questo. Como nela
se observa, os investimentos do governo tm sido crescentemente sacrificados em relao
s dotaes autorizadas pelo Congresso, especialmente depois de 1999, para garantir o
cumprimento de metas fiscais estabelecidas para o pagamento dos juros da dvida, visando
sustentar o padro de ajuste fiscal adotado, inviabilizando, com isso, qualquer tentativa ou
proposta de planejamento de longo prazo. Apenas em 2004 constata-se uma ligeira reverso
desta tendncia, mas sem, contudo, nenhuma garantia de sua continuidade, medida que
no se verificou nenhuma mudana relevante nas peas do modelo econmico vigente no
pas, o que, por sinal, se confirma pelos resultados da execuo de 2005.

Como os nmeros de sua execuo demonstram, isso significa que, por opo da
poltica econmica e das foras polticas que apiam o governo, os interesses beneficiados
com os pagamentos dos juros o capital financeiro nacional e internacional conseguiram
incrustar-se no oramento e passaram a comandar as decises de gastos em seu benefcio,
com prejuzo para o desenvolvimento e para a oferta de polticas pblicas sociedade pelo
Estado. Um tema que ser retomado mais detidamente nos prximos captulos.

Tabela II.2
Gastos oramentrios com investimentos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
1999 2004 (em R$ bilhes correntes)
Lei + Crditos Restos a Pagar
Ano Liquidado (B) Pago (C) C/A (%) D/C (%)
(A) Pagos (D)
1999 9,08 6,97 3,77 0,57 41,52 15,12
2000 14,72 10,10 5,20 2,23 35,33 42,88
2001 19,50 14,58 5,83 3,95 29,90 67,75
2002 18,18 10,13 4,55 7,08 25,03 155,60
2003 13,95 6,45 2,30 1,36 16,49 59,13
2004 15,25 10,87 5,10 1,31 33,44 25,69
2005 23,42 ND 5,97 ND 25,50 ND
Fontes: i) 1999-2004: SIAFI/STN; 2005: www.contasabertas.uol.com

Visto como normalmente divulgado no Brasil, o oramento apresenta-se como um

documento simples, podendo-se dizer at inocente, que apenas registra as receitas e
despesas do governo e os resultados financeiros alcanados pela administrao pblica. Um
retrato sinttico deste documento apresentado no quadro II.4, onde seus componentes de
receitas e gastos so classificados por categorias e subcategorias econmicas, podendo-se
confirmar que pouco revelam para o leigo em finanas pblicas extrair informaes sobre a
natureza do Estado. Mesmo quando a classificao das despesas aparece divulgada por
funes (ou por reas de atuao do Estado), isso pouco muda, porque muitas dessas aes
ficam escondidas em atividades do Estado no claramente nelas explicitadas. Por trs desses
nmeros atuam, contudo, foras polticas e sociais que produzem esses resultados tanto
das receitas como dos gastos os quais, pela sua dimenso, afetam, de forma importante, a
situao econmica e social da populao, pelos impactos que exercem sobre a produo e
a estrutura de distribuio de renda.

Quadro II.4
Oramento Sinttico da Unio
RECEITAS DESPESAS
Receitas Correntes Despesas Correntes
Tributria Custeio
Contribuies Transferncias Correntes
Patrimonial
Despesas de Capital
Agropecuria, Industrial e Servios Investimentos
Transferncias Correntes Inverses Financeiras
Outras Receitas Correntes Transferncias de Capital
Receitas de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
Receita Oramentria Total (ROT) Despesa Oramentria Total (DOT)
Fonte: Lei 4.320/64

Por isso, considerando a necessidade de se ir alm deste quadro e investigar os

objetivos de gastos do Estado enfim, suas prioridades -, as fontes que os financiam e as
foras que influenciam e determinam quais as classes e fraes de classes, bem como os
setores e regies, que se beneficiam com suas despesas, e os que arcam com o seu nus,
coloca-se a necessidade de se transpor essa cortina que estampa esses nmeros e resultados
e adentrar a arena onde essas decises foram e so tomadas. o que se procura fazer, em
seguida, para a despesa e a receita pblicas, desagregando-as em suas vrias formas de
apresentao e procurando compreender seus principais determinantes.

BIBLIOGRAFIA

1. Baleeiro, A. (1978). Uma Introduo Cincia das Finanas. 12a. edio. Rio de
Janeiro, Forense;

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5. OConnor, J. (1978). USA: A Crise do Estado Capitalista. Rio de Janeiro, Paz e Terra.

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10. Silva, Lino Martins (2002). Contabilidade governamental: um enfoque administrativo.

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11. Soboul, Albert (1981). 3 edio. Histria da Revoluo Francesa. Rio de Janeiro,
Zahar;
 CAPTULO III

OS GASTOS PBLICOS:

CLASSIFICAO E DETERMINANTES*

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Captulo III do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura
luz do processo de globalizao e da realidade brasileira, 2007.
 SUMRIO

1. INTRODUO

2. A CLASSIFICAO DOS GASTOS

2.1. Institucional

2.2. Funcional

2.3. Categorias Econmicas

3. CRESCIMENTO E COMPOSIO DOS GASTOS PBLICOS: EXPLICAES

TERICAS

3.1. As explicaes empricas de Wagner, Peacock e Wiseman

3.2. Os determinantes gerais de Musgrave & Musgrave

3.3. A viso neoliberal

3.4. A viso marxista de OConnor

3.5. Um balano das posies tericas sobre os determinantes dos gastos pblicos

4. OS GASTOS PBLICOS NO BRASIL

5. O ESTADO DO CAPITAL: DA PRODUO AO RENTISMO

1. INTRODUO

Hoje pode parecer estranho, mas durante um longo perodo na histria do capitalismo os
gastos realizados pelo governo, embora considerados necessrios para a reproduo da
sociedade capitalista, eram vistos como improdutivos, incapazes, por isso, de gerar efeitos
multiplicadores para a economia. Essa viso, que nasce com o pensamento liberal e segue
dominante na teoria econmica at as trs primeiras dcadas do sculo XX, que d suporte
s posies que recomendam que, sendo o Estado uma fonte de desperdcio da riqueza
produzida, e, portanto, de reduo do bem-estar social, devem ser reduzidas suas atribuies
para evitar maiores prejuzos para a economia e a sociedade.

Essa era uma viso ainda influenciada tanto pelo estilo de vida faustosa e
dispendiosa que levavam os monarcas e seus familiares nos primrdios do capitalismo
como pelo custo que representava o sustento da corte e dos parasitas que nela gravitavam
para a sociedade e a economia: considerados improdutivos, os recursos retirados do setor
privado para o financiamento do Estado, via tributao, reduziam a capacidade de
poupana e investimento da economia e, portanto, suas bases de desenvolvimento, sem
nenhuma compensao pelos gastos por ele efetuados.

Musgrave (1973:95/6) cita uma passagem da obra de Adam Smith, a Riqueza das
Naes, em que este parece condenar a cobrana de impostos sobre o capital porque (...)
so todos eles impostos mais ou menos antieconmicos que provocam o crescimento da
receita do soberano, que raramente mantm seno trabalhadores improdutivos s
expensas do capital do povo, que mantm trabalhadores produtivos (Smith, apud
Musgrave, 1973:95/6). Embora Musgrave afirme que Smith tenha sido mal interpretado,
chamando a ateno para o fato de o termo improdutivo, da maneira por ele empregada,
no querer dizer intil, mas apenas que no contribui para a formao de capital, era
essa a viso predominante poca, entre vrios autores, sobre o desperdcio que
significavam as despesas pblicas.

Ainda segundo Musgrave (1973:97) Ricardo, por sua vez, (...) julgava as
despesas pblicas um tal desperdcio que no sentiu necessidade de discuti-las em sua
obra Os Princpios da Economia Poltica e da Tributao. Satisfez-se em endossar (...)
a mxima dourada de M. Say, de que o melhor de todos os planos financeiros o de
menor montante (Musgrave, 1973:97). Por isso, Musgrave conclui no ser de admirar
que (...) ao fim do sculo havia se tornado um hbito entre os autores de tratados das
finanas pblicas, na Europa Continental, especialmente entre os franceses e alemes,
considerar Finanas Pblicas como cincia da tributao e dar pouca ateno ao aspecto
de despesas do problema.

Vozes isoladas que discordavam dessa posio, como a de Stuart Mill (1995: 95-6)
argumentavam, sem resultados prticos, que os gastos governamentais, dependendo de sua
destinao, poderiam gerar efeitos multiplicadores ainda maiores que os gastos privados.
Para ele

se o governo como provavelmente acontece gastar livremente tanto

da importncia recolhida quanto teriam gasto os pagadores de impostos
no emprego direto da mo-de-obra, como na contratao de marinheiros,
soldados e policiais, ou em liquidar dvidas operao esta que at
aumenta o capital -, as classes trabalhadoras no somente no perdem o
emprego com o imposto, seno que possivelmente podem at ganhar
algum outro, e a totalidade do imposto, nesse caso, recai exclusivamente
sobre quem recai.

Foi, assim, somente com as formulaes keynesianas sobre os efeitos gerados pelo
gasto pblico sobre o nvel de renda e do emprego da economia que a tese existente sobre
sua improdutividade seria desmistificada. Como visto, a preocupao central da obra de
Keynes foi a de buscar respostas para a grave crise em que mergulhou o sistema capitalista
na dcada de 1930, ignorando solenemente os argumentos tericos do pensamento
ortodoxo de que mecanismos automticos estabilizadores do sistema, uma vez acionados,
seriam capazes de resolv-la. Ao introduzir, em seu trabalho, a investigao dos
determinantes dos nveis de renda e emprego nas economias industriais, bem como as
causas das flutuaes econmicas, Keynes chegou a resultados muito distintos dos
considerados pela teoria dominante e demonstrado tanto a irrealidade de seus principais
pressupostos a Lei dos Mercados de Say, que negava a possibilidade de crises de
superproduo; a lei walrasiana do mercado de trabalho, que descartava a existncia de
desemprego de carter voluntrio -, como a de que, se aplicados ao organismo econmico
os remdios por ela prescritos, a situao tenderia a se agravar ainda mais.

Na anlise de Keynes, o mundo econmico se defrontava, naquele perodo com

um problema de insuficincia de demanda agregada fenmeno no previsto no corpo
terico neoclssico -, causando desemprego, reduo do nvel de investimentos e aumento
progressivo da crise. Neste caso, os remdios convencionais, como o de reduo dos
salrios para reduzir o desemprego, mesmo se possvel diante do maior poder e resistncia
adquiridos pelos sindicatos para impedi-lo, s tenderia a agravar a situao, pois
deprimiria ainda mais a demanda, reduzindo a renda agregada, e, consequentemente, os
investimentos, que teriam nesta seu principal determinante (e no na taxa de juros, como
considerava a teoria convencional). Ora, se a despesa privada de consumo mais a de
investimento eram insuficientes para retirar a economia da crise e assegurar uma renda
de pleno emprego, isso s poderia ser resolvido por meio do aumento da despesa pblica.
De acordo com Napoleoni (1979:96) essa concluso representa uma mudana radical
em relao teoria tradicional: com ela confiada ao Estado a tarefa no somente de
assegurar certos servios [para a sociedade], mas, num sentido bem mais imperativo, de
assegurar certo nvel de renda naciona.

Keynes apoiou-se, nessa construo terica, no artigo de Richard Ferdinand Kahn,

que fora publicado na revista britnica Economic Journal, em 1931, intitulado A relao
do investimento nacional com o desemprego. Nele, este autor procurou demonstrar,
segundo Denis (1974:700) que os investimentos nos trabalhos pblicos, tais como a
construo de estradas, podem ser um remdio extremamente eficaz contra o
desemprego. Construiu, nessa demonstrao, o instrumento de poltica econmica
conhecido como o multiplicador do investimento, que ocuparia posio vital no modelo
keynesiano para a compreenso das flutuaes econmicas do sistema e para a
determinao do volume de demanda adicional que teria de ser criada para se alcanar o
nvel de renda necessrio para o atingimento dos objetivos do pleno emprego da fora de
trabalho. Mas, para Keynes, ainda segundo Napoleoni (1979:100), se o desemprego
decorre de um problema de insuficincia de demanda efetiva e no de deficincia da
capacidade produtiva, ento o que importa na despesa pblica apenas o seu montante e
no o seu contedo [composio].

Em sua argumentao Keynes reconhecia, contudo, que a m distribuio de renda

resultante da existncia de mercados operando em situao de concorrncia imperfeita
um mero desvio no modelo convencional no colocava apenas um problema social de
igualdade, mas tambm um problema estritamente econmico, em termos da
possibilidade de se conseguir altos nveis de emprego (Napoleoni, 1979:95). A poltica
fiscal, bem implementada, poderia contribuir, de acordo com essa perspectiva, por meio
de polticas redistributivas, para fortalecer as condies necessrias para a revitalizao
das foras da demanda agregada e, portanto, para a expanso da renda e do emprego.

Com a aceitao e difuso das idias keynesianas, especialmente aps a Segunda

Guerra (o prprio Keynes previa que seriam necessrios dez ou mais anos para suas idias
serem aceitas), o Estado foi colocado no centro do sistema econmico e social e a poltica
fiscal adquiriu posio nuclear entre os instrumentos de poltica econmica. Como
observa Napoleoni (1979:96) ... com a despesa pblica [...] como elemento determinante
do nvel de renda e emprego, ento o Estado [foi] automaticamente includo nas foras
economicamente decisivas que compem um sistema social. Estavam derrubadas, com
isso, do ponto de vista terico, as barreiras que o impediam de intervir na economia,
possibilidade que passou a ser considerada necessria para salvar o sistema, com a
ampliao de suas funes como agente indispensvel tambm para assegurar a
estabilidade econmica e uma melhor distribuio de renda. Como conseqncia, a
poltica fiscal passou a ocupar lugar privilegiado entre os instrumentos de poltica
econmica colocados sua disposio, dando origem a estudos sobre os efeitos dos gastos
governamentais, bem como s causas de seu crescimento, sobre a produo e a
distribuio e ao aprimoramento dos planos de contas dos governos (os oramentos), de
forma a torn-los instrumentos mais eficientes de planejamento.

Segundo Dalton (1970: Caps.18 e 19), que reconhece o carter eminentemente

poltico da teoria das finanas pblicas, uma estrutura de gastos ideal, que brotou dessa
nova concepo, deveria contemplar pelo menos dois objetivos:

i) contribuir para expandir ao mximo a produo, de forma a compensar os

efeitos negativos engendrados na economia pela tributao. Nesse sentido,
torna-se recomendvel evitar as aplicaes estreis e improdutivas, a
menos que a situao econmica ou algum fato poltico o exija;

ii) ser voltada para reduzir as desigualdades da renda social, priorizando-se

os gastos nas reas que mais favoream as camadas mais pobres da
sociedade, como as de educao, sade, habitao popular etc.

Com armas tericas renovadas, a ortodoxia procurou desmontar, com a crise do

capitalismo a partir da dcada de 1970, como foi visto no Captulo I, a viso keynesiana
sobre os efeitos e impactos engendrados pelos gastos pblicos sobre a atividade
produtiva, os nveis de renda e de emprego, retornando-se viso pr-keynesiana
existente sobre a inocuidade da poltica fiscal para esses objetivos e sobre as perturbaes
por ela causadas no tecido econmico, associando-a e responsabilizando-a pelos
fenmenos da inflao e da instabilidade, que marcaram o capitalismo a partir dessa
poca.

Apesar disso, e das presses que se seguiram para a reduo do papel do Estado,
continuou significativa sua participao na apropriao da riqueza gerada, por meio da
cobrana de tributos, e elevados os seus gastos no conjunto da economia. Ou seja, pelo
oramento continuou e continua transitando um volume expressivo dessa riqueza,
garantindo-lhe a condio de um poderoso instrumento que pode alterar a distribuio de
renda do pas e uma arena, na qual, por essa razo, travam-se embates entre as classes
sociais e suas fraes visando melhorar suas posies.
 No que diz respeito ao tamanho do Estado, trabalho de Batista Jr. (1996) revela
que, apesar do discurso neoliberal, tanto os gastos pblicos como os nveis de tributao,
como proporo do produto nacional bruto (PNB), continuaram a aumentar nos pases
membros da OCDE. Apoiado em estudo produzido por este organismo, este autor conclui
que tal fato teria se verificado no somente em pases como EUA, Japo e Alemanha
como tambm no conjunto de pases que integram o G-7 e os da OCDE entre os perodos
de 1978-81 e 1992-1995, como mostra a tabela 3.1.

Tabela 3.1
Setor Pblico nos Pases Desenvolvidos
(Mdia dos perodos em % do PIB)

Pases Carga tributria Gasto pblico Dvida Pblica

Lquida
1978-81 1992-19951978-81 1992-1995 1978-814 1992-95
EUA 30,2 30,6 30,7 33,7 21,6 49,0
Japo 31,5 33,8 31,5 33,8 15,1 6,5
Alemanha 44,9 46,1 47,8 49,2 12,0 36,4
G-7 33,2 35,9 35,8 39,6 21,2 42,0
OCDE 34,0 37,0 36,7 41,0 20,55 41,86
Fonte: Organisation for Economic Cooperation and Development. OECD Economic Outlook,
June 1995 & June 1996. In: Batista Jr. (1997)
(1) Inclui governos centrais, estaduais e locais
(2) Inclui Alemanha, Canad, Frana, Itlia, Japo, Reino Unido e EUA;
(3) Subconjunto dos pases membros da OCDE. Inclui pases do G-7 e Austrlia, ustria,
Blgica, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Grcia, Holanda, Islndia, Noruega, Portugal e
Sucia;
(4) Exclui Islndia
(5) Exclui Austrlia, ustria, Grcia, Irlanda e Portugal;
(6) Exclui Grcia, Irlanda e Portugal

a mesma concluso a que chega Dupas, em trabalho de 2001 (Dupas,

2001:105/6), onde confirma que em todas as economias avanadas, os gastos dos
governos tm crescido, e rapidamente, como proporo do produto nacional bruto
(PNB). Ainda segundo este autor, nos pases desenvolvidos, sua mdia manteve-se em
vigorosa ascenso: 27,9% (1960), 42,6% (1980), 44,8% (1990) e 45,9% (1996). Dentre
esses pases, EUA e Japo [registraram] as menores propores de gastos de governo com
relao ao seu PNB (33% e 36%, respectivamente). [Mas] neles tambm se observaram
taxas crescentes de 1960 a 1996. O que o leva a concluir que em plena era da
globalizao e do discurso neoliberal sobre o Estado, a participao dos gastos do governo
no produto nacional continua a aumentar.

A distribuio dessa expressiva e crescente parte da riqueza que apropriada

pelo Estado, via tributao, entre as classes, fraes de classes, regies e setores da
sociedade, decidida durante as fases do processo de elaborao, discusso e aprovao
da pea oramentria, pelos poderes Executivo e Legislativo, onde essas foras se
encontram politicamente representadas, transformando-o, portanto, na arena em que essas
escolhas so realizadas e definidos os beneficirios desses gastos.

essa condio do oramento de funcionar como arena poltica, na qual se

manifestam e se expressam esses interesses, que permite compreender por que uma
estrutura de gastos ideal dificilmente garantida pela realidade do Estado interpenetrado,
em suas vrias dimenses e instncias, por foras polticas que atuam para defender os
interesses de quem representam e negociam as decises de seus gastos, de forma a
acomodar e garantir seus ganhos. Especialmente aps o espetacular crescimento que
conheceria o Estado (e os seus gastos), transferindo para o oramento parcela expressiva
da riqueza gerada pelo setor privado, tornaram-se ainda mais renhidas as disputas entre
as classes e suas fraes (ou pelos vrios grupos de interesse) pela apropriao desse
quinho, raramente produzindo os resultados esperados por Keynes, especialmente no
tocante questo distributiva. Isso no significa que esses no possam ser alcanados,
mas para isso, ou a sociedade em todos os seus segmentos, deve contemplar entre os seus
objetivos, a preocupao com o compromisso de maior igualdade, ou a correlao das
foras sociais e polticas deve estar pendendo para as classes menos favorecidas. neste
sentido, que deve ser entendida a afirmao feita por Baleeiro em seu trabalho (Baleeiro,
19876:86), de que

Em todos os tempos e lugares, a escolha da despesa envolve um ato

poltico, que tambm se funda em critrios polticos, isto , nas idias,
convices e interesses revelados nos entrechoques dos grupos
detentores do poder.

Dela depreende-se que a estrutura da despesa governamental deve revelar, em

cada realidade e em cada contexto histrico, as foras econmicas e polticas que, com
maior poder de influncia sobre as decises de gasto do Estado ou seja, as que
determinam sua direo e tendncias -, conseguem acomodar, no oramento, seus
interesses. Uma situao que pode ser apreendida por meio da leitura dos resultados de
suas contas, cujos registros foram aprimorados aps as formulaes keynesianas para
viabiliz-lo tambm como instrumento de planejamento, embora no revelem as
negociaes, acordos e acertos realizados nos bastidores do Executivo e do Legislativo
para definir as polticas que devero ser priorizadas.

Como tal, o oramento faz parte da grande casa de negcios comandada pelo
Estado, e dele embora no somente que o capital, assim como os mais poderosos
econmica e politicamente, em disputa com os setores menos favorecidos que, em tese,
deveriam ser seus principais beneficirios, procuram tambm se valer para se apropriar
da parcela da riqueza gerada pelo conjunto da sociedade. As decises sobre o destino do
dinheiro nunca so, quando no convm politicamente, claramente explicitadas, porque
negociadas num domiclio oculto com o dono do poder poltico, ao qual poucos tm
acesso, para usar uma imagem de Braudel (apud Arrighi, 1996:250). O resultado dessas
decises aparece, contudo, registrado nos oramentos em diversas e muitas vezes
propositadamente obscuras rubricas, cuja leitura pode fornecer pistas e elementos para
identificar os que esto se beneficiando de seus gastos. Contudo, para fazer essa leitura
necessrio conhecer, minimamente, o significado das categorias e subcategorias das
despesas que nele so inscritas.
2. A CLASSIFICAO DOS GASTOS

So vrias as formas de classificao dos gastos e de sua apresentao na pea

oramentria, variando de pas para pas, os dispositivos que normatizam a matria. De uma
maneira geral, sua classificao obedece a critrios que visam propiciar condies ao
Poderes Constitudos - Legislativo, Executivo e Judicirio e tambm sociedade de
exercerem controle sobre os seus nveis e sobre a execuo das decises tomadas a respeito
de seu destino, bem como para viabilizar as atividades de planejamento, de avaliao de seus
impactos sobre a economia como um todo e de controle das contas pblicas.

No oramento brasileiro e nas publicaes oficiais que divulgam os seus resultados

consolidados, as despesas pblicas aparecem classificadas segundo trs critrios distintos,
contemplados na Lei 4320, de 17/3/64, e nas modificaes posteriores introduzidas nessa
matria. Cada um deles fornece elementos, tambm distintos, para a sua anlise, que vo da
identificao dos rgos responsveis pela sua execuo - as chamadas unidades
administrativas ou ministrios - aos que revelam as realizaes do governo, atravs dos
objetivos de seus gastos traduzidos na destinao que dada aos recursos de que dispe o
governo e ainda aos que desvelam suas implicaes macroeconmicas e propiciam a
construo de indicadores para a avaliao de sua situao financeira e para a identificao
de seus principais pontos de estrangulamento e das potencialidades que podem ser
exploradas para sua melhoria. So eles: a) a classificao institucional ou departamental; b)
a funcional programtica; c) a classificao por categorias econmicas, por elementos e
subelementos.

2.1. A classificao institucional

Segundo Giacomoni (1992:87), "... este o mais antigo critrio de classificao da

despesa", sendo o seu objetivo principal o de "... evidenciar as unidades administrativas
responsveis pela sua execuo." um critrio til para que se identifiquem, portanto, os
rgos para os quais so destinados os recursos e para que se cobrem responsabilidades,
atravs de avaliaes que venham a ser realizadas, sobre os resultados efetivamente
alcanados pelo governo. A classificao parte dos trs nveis de Poderes - Legislativo,
Judicirio e Executivo - os quais, por sua vez, so desdobrados em rgos e seus respectivos
subrgos. Integram o Executivo, por exemplo, a Presidncia da Repblica e os ministrios
- educao, sade, transportes etc. Estes, por sua vez, so compostos por vrias unidades
administrativas, responsveis pela execuo dos projetos e das atividades estabelecidas no
programa de governo.

Embora permita identificar a distribuio dos recursos pelos rgos governamentais

e o agente responsvel pela execuo dos projetos e atividades, a classificao institucional,
se utilizada isoladamente, no possibilita uma viso clara sobre os objetivos de gastos do
governo e nem fornece elementos para avaliar os seus impactos na vida social e econmica
como um todo. Isso pode ser obtido somente atravs do exame dos demais critrios de
classificao dos gastos.

2.2. A classificao funcional

A classificao funcional-programtica, instrumento indispensvel para a utilizao

do oramento como pea de planejamento, representou um aperfeioamento da classificao
funcional que, adotada no Brasil de forma embrionria a partir de 1933, evoluiu nas dcadas
seguintes at a sua consolidao pela Lei 4320, de 17/3/64, que confirmou sua estrutura com
dez funes, cada uma sendo subdividida em dez subfunes. Este foi um passo importante
para a criao das condies para a implantao das tcnicas do Oramento-Programa, no
Pas, o que, contudo, s viria a ocorrer, em 1974, com a introduo da classificao
funcional-programtica, atravs da Portaria no. 9, de 28/0l/74. Com ela, as funes foram
ampliadas de 10 para 16 e desdobradas em programas, os quais, por sua vez, foram
subdivididos em subprogramas e estes em projetos e atividades. Nessa nova estrutura, a
funo de Educao e Cultura, por exemplo, teria, entre outros, um programa voltado para
o Ensino Superior e, neste, subprogramas contemplando o Ensino da Graduao, a Ps-
Graduao etc. (Giocomoni, 1992:93). Os Projetos e Atividades seriam os instrumentos,
com os quais, se procuraria materializar os objetivos estabelecidos.

Apesar de representar um avano em relao ao sistema anterior, a classificao

funcional-programtica tornou invivel, na prtica, a estruturao de um oramento capaz
de aferir os resultados produzidos para a populao. De acordo com sua concepo,
enquanto classificao funcional caberia definir as reas beneficiadas com o gasto pblico,
programtica seria reservado o papel de definio de seu objetivo. Como esses no so
padronizveis entre as distintas esferas de governo, esse papel passou a caber classificao
funcional, tornando-se o gasto meramente classificatrio, prejudicando a lgica do
oramento-programa e, consequentemente, a atividade do planejamento.

Para superar essas dificuldades e aprimorar o sistema como instrumento mais

adequado para o planejamento, nova mudana foi introduzida nessa estrutura, em 1999, pela
Portaria no. 42, de 14/04, do Ministrio de Oramento e Gesto (MOG). Com a mudana, a
funcional-programtica foi extinta, e a classificao funcional passou a se subdividir em
subfunes, tornadas obrigatrias para todas as unidades da federao tornando-se,
portanto, comparveis -, e os programas deixaram de ser classificatrios, tornando-se
flexveis para cada esfera de governo, definidos de acordo com os seus objetivos.

Neste novo modelo, as funes foram elevadas para 28, passando a explicitar
atividades surgidas com as transformaes decorrentes do desenvolvimento econmico e
social mais recentes e a destacar outras que, embora importantes, se encontravam agregadas
a outras funes, tendo-se criado, tambm, uma categoria chamada de operaes
especiais, na qual so agrupadas as despesas que no contribuem para a manuteno das
aes do governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta de
bens ou servios. Apesar das dificuldades que ainda subsistem para o manejo deste
instrumento para as atividades do planejamento, essas mudanas contriburam para melhorar
a leitura das reas beneficiadas pelos gastos governamentais e, portanto, de suas
prioridades, inclusive com a apropriao na conta operaes especiais de dispndios que
no se encontram com elas relacionadas O quadro III.1 relaciona as 28 funes, bem como
apresenta, a ttulo de exemplo, uma de suas subfunes contempladas na Portaria 42/99.

Quadro III.1
Oramento da Unio:
Classificao funcional das despesas

Funes Subfunes (exemplo)

01 Legislativa Ao Legislativa
02 Ao Judiciria Ao Judiciria
03 Essencial Justia Defesa da Ordem Jurdica
 04 Administrao Planejamento e Oramento
05 Defesa Nacional Defesa Area
06 Segurana Pblica Policiamento
07 Relaes Exteriores Relaes Diplomticas
08 Assistncia Social Assistncia ao Idoso
09 Previdncia Social Previdncia Bsica
10 Sade Ateno Bsica
11 Trabalho Fomento ao Trabalho
12 Educao Ensino Fundamental
13 Cultura Difuso Cultural
14 Direitos da Cidadania Assistncia aos Povos Indgenas
15 Urbanismo Servios urbanos
16 Habitao Habitao Rural
17 Saneamento Saneamento Bsico Rural
18 Gesto Ambiental Controle Ambiental
19 Cincia e Tecnologia Desenvolvimento Cientfico
20 Agricultura Promoo de Produo Vegetal
21 Organizao Agrria Reforma Agrria
22 Indstria Promoo Industrial
23 Comrcio e Servios Promoo Comercial
24 Comunicaes Comunicaes Postais
25 Energia Conservao de Energia
26 Transporte Transporte Areo
27 Desporto e Lazer Desporto Comunitrio
28 Encargos Especiais Refinanciamento da Dvida Interna
Fonte: Portaria MOG no. 42, de 14/4/1999 (DOU de 15/4/1999)

Necessria, do ponto de vista da tcnica oramentria, para a atividade do

planejamento, a classificao funcional dos gastos pblicos permite, ao mesmo tempo,
analisar os objetivos de programa de um governo, traduzidos nas prioridades econmicas e
sociais estabelecidas pelas suas diversas rubricas, tais como, educao, sade, saneamento,
agricultura, indstria etc. Atravs de suas informaes, torna-se possvel construir alguns
indicadores e avaliar o peso e a importncia atribudos, por exemplo, aos programas sociais,
como os que se referem aos gastos com habitao e urbanismo, educao e cultura e sade
e saneamento. Assim, como tambm possvel extrair ilaes sobre o montante relativo de
recursos destinados a amparar os setores produtivos e a infra-estrutura econmica, como os
que dizem respeito, agricultura, indstria, comrcio, servios, comunicaes etc. Ou ainda
a determinar o volume de despesas requeridas para manuteno das atividades de governo
nas suas funes legislativa, judiciria, de administrao e planejamento etc. O fato que,
com essa classificao do gasto tornou-se possvel obter elementos para traar um retrato do
governo que revele suas prioridades nos campos econmico, social, regional etc. e identificar
os grupos, os setores econmicos e as regies que mais dele se beneficiam.

2.3. A classificao por categorias econmicas

A classificao das despesas por categorias econmicas o resultado da importncia

que passou a adquirir, especialmente a partir do predomnio das idias keynesianas sobre o
papel do Estado na economia, o conhecimento da situao das contas pblicas, em seus
vrios componentes, para a avaliao de seus impactos e implicaes para a economia como
um todo. Alm da importncia de seu conhecimento para as contas nacionais, medida que
fornecem indispensveis informaes para calcular a contribuio do governo gerao de
renda nacional, atravs dos investimentos pblicos e de seu consumo - e tambm para captar
a influncia de sua gesto no processo inflacionrio -, a anlise das despesas por categorias
econmicas importante, nas finanas pblicas, por algumas importantes razes: a) por ser
possvel classific-las de acordo com o seu grau de rigidez e, com isso, determinar a
vulnerabilidade das finanas em estudo e os estrangulamentos existentes; b) por poder se
identificar, a partir do peso relativo de cada componente no seu total, os que exigem e so
passveis de ajustamento, especialmente numa situao de desequilbrios fiscais e
financeiros do Estado; e c) por se ter maior clareza sobre os que podem ser usados como
variveis de ajuste sem que seja afetado o funcionamento normal da mquina pblica.

A adoo da classificao da despesa, de acordo com o critrio econmico no Brasil,

ocorreu, como visto anteriormente, com a promulgao da Lei 4320/64, que estabeleceu
duas categorias - as despesas correntes e as despesas de capital - e cinco subcategorias a elas
vinculadas - as despesas de custeio e as transferncias correntes, no caso da primeira, e os
investimentos, as inverses financeiras e as transferncias de capital, para a segunda. Sobre
estes componentes algumas palavras devem ser ditas.

Os gastos de custeio so aqueles destinados a garantir o funcionamento da mquina

pblica e a oferta de servios pblicos e compem-se, predominantemente, dos gastos com
pessoal - ativos e inativos - e das demais despesas, especialmente material de consumo.
atravs deles que se mede a participao do governo no consumo global da economia. As
transferncias correntes dizem respeito ao repasse de recursos realizado entre as esferas
governamentais - constitucionais ou voluntrias - destinada ao financiamento de uma
despesa corrente.

As despesas com investimentos encontram-se, por sua vez, vinculadas realizao

de obras pela administrao pblica, incluindo as que so destinadas aquisio de imveis
para sua realizao, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do capital de
empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. Representa a contribuio do
governo formao bruta de capital fixo da economia. J as inverses financeiras referem-
se tanto aquisio de imveis ou de bens de capital j em utilizao como aquisio de
ttulos representativos de capital de empresas j constitudas ou constituio ou aumento
de capital de entidades ou empresas que visem aos objetivos comerciais e financeiros. Note-
se que a distino entre as despesas com Investimentos e as classificadas como Inverses
Financeiras deve-se, simplesmente, aos seu efeitos multiplicadores diferenciados sobre a
economia: as primeiras representam a criao de riqueza nova, irradiando efeitos
multiplicadores mais poderosos para a economia e a renda nacional; as segundas, por
dizerem respeito riquezas existentes, no geram efeitos positivos para a renda nacional,
implicando apenas a transferncia de propriedades entre os agentes econmicos. J as
Transferncias de Capital, semelhana do que foi observado para as Transferncias
Correntes, referem-se aos repasses de recursos, previstos ou no constitucionalmente, entre
as esferas governamentais, para a realizao de investimentos ou inverses financeiras.

Vale chamar a ateno para o fato de que na consolidao das contas

governamentais, considerando as distintas esferas de governo, essas subcategorias se
reduzem s Despesas de Custeio, Investimentos e Inverses, que so as informaes que
interessam mais de perto para o clculo das contas nacionais.
 A classificao por elementos complementa, por sua vez, a classificao por
categorias econmicas, ao revelar, a um nvel mais desagregado, os componentes
responsveis pelas despesas. Assim, as Despesas Correntes (categoria econmica) inclui as
Despesas de Custeio (subcategoria econmica), as quais, por sua vez, se subdividem em
Pessoal, Material de Consumo, Servios de Terceiros e Encargos, Diversas Despesas de
Custeio (elementos). Estes podem ainda ser desagregados em subelementos, embora essa
discriminao no seja uma exigncia obrigatria da Lei 4320/64 (Giocomoni, 1992:101).
O elemento Pessoal desdobra-se, por exemplo, em Pessoal civil, militar e obrigaes
patronais. Servios de Terceiros e Encargos em Remunerao de Servios Pessoais e Outros
Servios e Encargos. Diversas Despesas de Custeio em Sentenas Judicirias e Despesas de
Exerccio Anteriores. E assim por diante para as demais subcategorias. A importncia desse
critrio que, alm de facilitar o controle contbil dos gastos, tanto a nvel interno como
externo, ele propicia a construo de uma srie de indicadores de grande utilidade para a
avaliao da situao das finanas governamentais, para a identificao de seus pontos de
estrangulamento e das potencialidades que podem ser exploradas para melhorar/equilibrar
receitas e despesas.

No Quadro III.2 apresenta-se, de forma sinttica, como essas despesas aparecem

dispostas na pea oramentria, de acordo com essas diversas classificaes categorias e
subcategorias econmicas, elementos e subelementos. O exemplo utilizado o do oramento
da Unio, mas nem todos os desdobramentos da classificao por elementos e subelementos
so neles considerados, servindo apenas para ilustrar sua estrutura. 11 Ressalte-se que essas
informaes podem ser obtidas para cada rgo, departamento ou ministrios/secretarias de
governo e tambm por objetivos de gastos, de acordo com o critrio funcional. Isso significa
que o cruzamento das informaes contidas nos diversos critrios de classificao dos gastos
institucional, funcional e categorias econmicas, elementos e subelementos fornece
amplo material para balizar anlises sobre desempenho e resultados alcanados pelo governo
em seus diversos campos de atuao e tambm para avaliar o estado de sua sade financeira,
suas principais vulnerabilidades e as alternativas mais favorveis para a correo de
eventuais desequilbrios existentes.

To ou mais importante, que propiciam, tambm, uma leitura no somente dos

setores econmicos mais priorizados no oramento, em cada poca o setor produtivo,
financeiro etc. como os que so mais sacrificados, neste processo, para que o Estado
acomode/inscreva seus interesses no oramento.

QUADRO III.2
ORAMENTO DA UNIO:
Classificao das despesas por categorias econmicas

ESPECIFICAO CLASSIFICAO
DESPESAS CORRENTES (1) Categoria Econmica
Despesas de Custeio Subcategoria Econmica
Pessoal Elemento
Pessoal Civil Subelemento
Material de Consumo Elemento
Servio de Terceiros e Encargos Elemento
Remunerao Servios Pessoais Subelemento
Diversas Despesas de Custeio Elemento
Sentenas Judicirias Subelemento

11
Para a classificao completa desses componentes, consultar a Lei 4320/64
 Transferncias Correntes Subcategoria Econmica
Transferncias Intragovernamentais Elemento
Subvenes Econmicas Subelemento
Transferncias a Instituies Privadas Elemento
Subvenes Sociais Subelemento
Transferncias Intergovernamentais Elemento
Transferncias a Estados e D. Federal Subelemento
Encargos da Dvida Interna Elemento
Juros da Dvida Contratada Subelemento
Encargos da Dvida Externa Elemento
Juros da Dvida Contratada Subelemento
Contribuio p/ o Patrimnio Servidor.Pblico/Pasep Elemento
Diversas Transferncias Correntes Elemento
DESPESAS DE CAPITAL(2) Categoria Econmica
Investimentos Subcategoria Econmica
Obras e Instalaes Elemento
Inverses Financeiras Subcategoria Econmica
Aquisio de Imveis Elemento
Transferncias de Capital Subcategoria Econmica
Transferncias Intragovernamentais Elemento
Auxlio para Territrios Subelemento
Transferncias Intergovernamentais Elemento
Transferncias a Estados e Municpios Subelemento
Transferncias ao Exterior Elemento
Amortizao da Dvida Interna Elemento
Amortizao da Dvida Subelemento
Amortizao da Dvida Externa Elemento
Amortizao da Dvida Subelemento
Diferenas de Cmbio Elemento
Diversas Transferncias de Capital Elemento
DESPESAS OR. TOTAL (DOT) = (1+2)
Fonte: Lei 4.320/64

3. CRESCIMENTO E COMPOSIO DOS GASTOS PBLICOS:

EXPLICAES TERICAS

O forte crescimento dos gastos pblicos (do Estado), bem como a multiplicidade de
papis e funes que passaram a ser-lhe atribudas aps a revoluo keynesiana,
despertaram o interesse, nos meios acadmicos, pela realizao de estudos voltados para
explicar as razes deste crescimento e/ou identificar as foras que influenciam a
composio de seus gastos. De vertentes tericas distintas, as respostas dadas por esses
autores (ou escolas de pensamento) para essas questes, nem sempre foram satisfatrias,
quando no limitadas. Mas possvel identificar, em alguns casos, elementos importantes
que ajudam a compreender as foras que governam (influenciam) sua composio e
tambm seu crescimento e a razo do Estado, recorrentemente, esbarrar em crises
financeiras peridicas, colocando a necessidade de realizar reformas tanto em seus
instrumentos como na sua forma de atuao e em suas bases de financiamento.

A rigor, as teorias que tratam dessas questes podem ser classificadas em dois
tipos: um, que se preocupa, utilizando dados empricos sobre a evoluo dos gastos do
Estado, em demonstrar sua tendncia de crescimento e arrolar as suas causas, mas sem
se preocupar em compreender as foras que interagem no seu interior e influenciam
(determinam) suas decises. Tudo se passa, como colocado por OConnor (1977), como
se foras estranhas atuassem definindo as atribuies do Estado, com este respondendo
passivamente a essas influncias. Neste grupo, se encontram as explicaes de Wagner,
Peacock e Wiseman e, com algumas diferenas, a de Musgrave & Musgrave. Outro, que
procura apreender, embora com perspectivas distintas, como essa disputa se trava dentro
do oramento e como os interesses representados no Estado influem e moldam sua
estrutura de gastos, bem como as conseqncias que essa situao pode ocasionar para a
sua sade financeira. Aqui, a poltica perpassa todo o Estado, invade e se expressa no
oramento, mas diferem a forma e os objetivos de sua instrumentalizao, bem como os
beneficirios e os resultados finais dos gastos por ele realizados. Neste destacam-se as
escolas neoliberal e marxista. Um breve relato delas feito em seguida.

3.1. As Explicaes Empricas de Wagner, Peacock e Wiseman

A Lei de Wagner, como ficou conhecida na literatura econmica a formulao terica

elaborada por Adolf Wagner sobre o "crescimento incessante das atividades estatais",
encontra, no enunciado, que se segue, os principais elementos que a sustentam:

medida que cresce o nvel de renda em pases industrializados, o

setor pblico cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a
participao relativa do governo na economia cresce com o prprio ritmo
de crescimento econmico do pas. (apud Rezende, 1977:30)

Confirmada empiricamente por Richard Bird, que constatou ser maior que a unidade
a elasticidade das despesas pblicas em relao renda nacional para um conjunto de pases
pesquisados - Reino Unido, Alemanha e Sucia - entre 1910 e 1960, algumas causas foram
por ele tambm apontadas como determinantes para este crescimento: a) a expanso das
funes administrativas e de segurana do governo e as crescentes demandas, por parte da
populao, por maior bem-estar social, especialmente nas reas de sade e educao,
determinadas pelo avano dos processos de industrializao e urbanizao conhecido pelas
sociedades capitalistas modernas; b) o aumento da interveno direta e indireta do governo
na economia, resultante do papel chave que lhe foi atribudo no controle dos monoplios e
na harmonizao do processo de desenvolvimento econmico, especialmente a partir da
disseminao das idias keynesianas. interessante observar que mesmo aps a crise
conhecida pelo pensamento keynesiano, na dcada de 1970, que propiciou o retorno ao
cenrio da retrica liberal, os gastos dos pases desenvolvidos continuaram em trajetria de
crescimento, como foi visto na Introduo deste captulo, contrariando as propostas de
encolhimento do Estado dessa doutrina.

Na perspectiva terica de Wagner, portanto, como observa Rezende (1977:30), a

demanda global por bens produzidos pelo governo, que, determinada por variveis, tais
como, renda per capita, densidade demogrfica, grau de urbanizao etc., que evoluem, por
sua vez, com o prprio crescimento da renda, que reponta como a varivel explicativa da
expanso dos gastos pblicos e, portanto, do tamanho do Estado, podendo ser parcialmente
comprovada. Mas como ele mesmo chama a ateno, uma vez que "... a hiptese formulada
se refere ao crescimento dinmico da participao do governo em um mesmo pas, no pode,
evidentemente, ser comprovada a partir de comparaes internacionais, que utilizem a
relao Gastos/PIB em um ponto do tempo para diferentes pases."

Alm disso, preciso salientar, que, devido sua descontextualizao histrica,

vrias perguntas a respeito do comportamento dos gastos pblicos e do papel do Estado
permanecem sem resposta na perspectiva wagneriana: a) o simples aumento da demanda por
bens e servios produzidos pelo Estado implica conseqente aumento de sua oferta?; b) que
foras - polticas, econmicas e sociais - surgem, em certos contextos, de forma decisiva
para determinar modificaes na natureza do Estado, diversificando e ampliando suas
atividades?; c) como este define a prioridade de seus gastos, que beneficiaro classes, fraes
de classes, setores, regies etc., em face da ampliao da demanda por bens pblicos?

A perspectiva adotada por Peacock e Wiseman, por sua vez, para explicar o
crescimento dos gastos estatais difere da explorada por Wagner (Rezende, 1977:30-31). Mas
se conseguem responder primeira indagao acima colocada - o aumento da demanda por
bens pblicos implica conseqente aumento da oferta? - tambm no avanam no sentido
de permitirem compreender os reais determinantes de sua expanso e de sua composio.

Para Peacock e Wiseman, mais do que a expanso dos fatores que explicam o
crescimento da demanda por bens e servios produzidos pelo governo, a possibilidade de
obteno de recursos para o seu financiamento, que explica o crescimento dos gastos estatais
em um determinado pas. Isso significa que, ao contrrio da formulao wagneriana, o
crescimento da demanda de servios pblicos no encontra, de imediato, uma oferta em
expanso para atend-la, j que esta limitada pelas possibilidades de incremento na
tributao, que s ocorrer quando a sociedade se mostrar disposta a arcar com o seu nus.

Para eles, como observa Rezende (1977:31), os indivduos adotam um

comportamento distinto no tocante demanda por servios produzidos pelo governo e sua
disposio de contribuir com recursos para a sua produo. Podem desejar maior consumo
destes bens e servios, mas no se revelarem dispostos a pagar maiores impostos para
financi-los. Assim haveria, em perodos de estabilidade - econmica e poltica -, a
percepo, por parte dos indivduos, de que o montante de tributos cobrado pelo Estado se
encontra em nveis adequados, no se justificando elevaes da carga tributria, ainda que
se observem presses de demanda para o crescimento dos gastos. Todavia, em perodos de
perturbaes da ordem scio-econmica, causadas, por exemplo, por depresses
econmicas, guerras etc., essas resistncias tenderiam a arrefecer diante do reconhecimento
de ser necessrio fortalecer o Estado para super-las, abrindo-se espaos para o aumento da
carga tributria e, portanto, para o financiamento de gastos adicionais. Tendo estes se
tornados efetivos, a sociedade tenderia a aceitar, mesmo nos perodos posteriores s
perturbaes ocorridas, nveis mais elevados de tributao, sancionando, ainda que
parcialmente, o crescimento das despesas verificado.

A influncia destes fatores sobre os gastos, chamada pelos autores de efeito

translao, foi confirmada em seus estudos empricos sobre as despesas governamentais
para a Gr-Bretanha. Mas Musgrave & Musgrave (1980:Cap.6) que a testaram para os
Estados Unidos, nos perodos anteriores e posteriores s duas grandes guerras e s da Coria
e do Vietn, concluram que, embora tenha ocorrido uma elevao dos gastos,
predominantemente militares, estes se reduziram expressivamente aps o trmino dos
conflitos, estabilizando-se em um nvel mais elevado do que o anteriormente verificado, o
que aparentemente daria alguma consistncia tese de Peacock e Wiseman, cujos efeitos
eles denominam de efeito limite. Mas esses autores chamam a ateno para o fato de que
teria ocorrido, mesmo no perodo das duas grandes guerras, aumento dos gastos civis, que
explicam, parcialmente, o crescimento dos gastos totais, e ainda que no se verificou, com
a Guerra do Vietn, expanso significativa com os gastos militares como proporo do PNB
americano. O que os leva a aceit-la parcialmente, mas no verem na teoria de Peacock e
Wiseman "... uma explicao definitiva para o crescimento dos dispndios pblicos ()
pelo menos para os EUA" (Musgrave & Musgrave, 1980:122).

De qualquer forma, a tese de Peacock e Wiseman no se revela capaz de explicar

porque, mesmo na ausncia de significativas perturbaes polticas e econmicas, que
teriam caracterizado o mundo capitalista no perodo aps a segunda grande guerra, o Estado
- e os seus nveis de gastos - teria conhecido um crescimento contnuo e altamente
expressivo, pelo menos at a dcada de 1970, muito como resultado do desenvolvimento e
consolidao do Estado do bem-estar social.

3.2. Os Determinantes Gerais de Musgrave & Musgrave

Musgrave & Musgrave (1980, pp.117-123) percorrem o caminho aparentemente mais fcil
para identificar essa determinao e arrolam, por sua vez, combinando as teses de Wagner e
Peacock e Wiseman, e contemplando as possibilidades - e os mecanismos - de seu
financiamento, um conjunto de causas que estariam na raiz da explicao do crescimento
dos gastos pblicos:

a) o crescimento da renda per capita que, ao promover uma alterao na composio

eficiente de bens privados e pblicos, acarreta um aumento da participao dos ltimos,
confirmado atravs de pesquisas realizadas para o caso americano, cuja elasticidade das
despesas civis per capita em relao ao PNB foi superior unidade para os perodos 1890-
1929 e 1929-1969;

b) mudanas tecnolgicas e populacionais. As primeiras, ao alterarem o processo

produtivo e a composio da produo, afetam os gastos pblicos. Como eles mostram, a
inveno do motor combusto e o resultante crescimento da indstria automobilstica
ampliaram significativamente a demanda por viagens e rodovias, onerando
consideravelmente as finanas pblicas, o mesmo acontecendo com o desenvolvimento da
indstria blica, cujo processo produtivo apia-se predominantemente no uso de capital-
intensivo. Aumentos da populao, alteraes na sua distribuio etria e intensificao dos
fluxos migratrios do campo para a cidade afetam, por sua vez, a demanda por educao,
sade e moradias, repercutindo sobre o nvel dos gastos pblicos;

c) os custos relativos dos servios pblicos: devido s suas caractersticas de

trabalho-intensivo, como ocorre, por exemplo, com os servios de sade e educao, os
custos relativos dos servios pblicos tendem a ampliar-se ao longo do tempo, por serem
menos sensveis a redues propiciadas pelo progresso tecnolgico;

d) mudanas no alcance das transferncias: aumentos no nvel de renda per capita e

alteraes na estrutura da sociedade e na composio das foras polticas tendem a aumentar
as transferncias realizadas pelo governo para as famlias e o nmero de programas
redistributivos, visando reduzir as desigualdades de renda, o que se traduz em ampliaes
do nvel de gastos estatais;

e) disponibilidade de alternativas para a tributao: pases em estgios de

desenvolvimento mais avanados apresentam alternativas mais viveis de tributao e,
portanto, para a obteno de recursos indispensveis para o financiamento de maiores gastos
como proporo do produto interno gerado. Caractersticas que no se observam em pases
menos desenvolvidos, cujas bases econmicas e tributrias, assentadas predominantemente
sobre impostos que incidem sobre o comrcio exterior e sobre bens e servios, limitam a
expanso da arrecadao;

f) efeito translao ou efeito limite: diz respeito s hipteses de Peacock e Wiseman

sobre as resistncias aos aumentos de tributao, por parte dos contribuintes, que terminam
sendo abrandadas/reduzidas diante de perturbaes de ordem econmica e/ou polticas -
guerras, depresses econmicas etc. -, levando-os a aceitar, mesmo quando essas so
superadas, nveis mais elevados de carga tributria, rompendo-se os limites anteriores e
sancionando, ainda que parcialmente, os aumentos registrados nos gastos;

g) fatores polticos e sociais: resulta da influncia que as modificaes polticas e

sociais ocorridas ao longo dos ltimos cem anos, traduzidas em uma srie de mudanas na
filosofia social e nas alteraes no equilbrio das foras polticas, exerceriam no apenas em
relao s preferncias individuais em relao ao tamanho do setor pblico desejado, mas
tambm sobre a determinao do processo de deciso poltica em relao ao nvel e
composio dos gastos pblicos.

Embora listem fatores de natureza econmica e poltica como elementos explicativos

para o crescimento dos gastos pblicos ao longo do tempo - e, portanto, para o aumento da
participao do Estado na economia - Musgrave & Musgrave (1980:122-3) chamam a
ateno para o fato de ser

"... bem possvel que o efeito da evoluo destes fatores - particularmente

o crescimento dos pagamentos de transferncia como subproduto da
apario incipiente do "estado do bem-estar" - seja mais significativo do
que as repercusses dos fatores econmicos e estruturais que analisamos
anteriormente. Entretanto, ainda mais provvel que ocorra uma
combinao de todos eles na determinao do caminho a ser trilhado.
Qualquer que tenha sido a particular influncia de cada um deles,
evidente que a combinao dos mesmos tem resultado numa crescente
participao do setor pblico no PNB."

possvel perceber que a posio de Musgrave & Musgrave apresenta-se mais

promissora do que as de Wagner e Peacock & Wiseman para que se desvelem os
determinantes dos nveis e da composio dos gastos pblicos. Ao enfatizarem a importncia
dos aspectos poltico-sociais tanto no seu montante quanto na sua estrutura, o
aprofundamento desta investigao fatalmente os conduziria a situar as transformaes
conhecidas pelo sistema capitalista, especialmente a partir do final do sculo XIX e da
grande depresso mundial da dcada de 1930. Principalmente essa crise deu origem a um
exrcito de desempregados em nvel mundial, produziu os horrores do nazi-fascimo,
desvelou a necessidade de reformar o capitalismo, o que foi reforado pelo avano
comunista aps a 2 Grande Guerra, e objetivou as formulaes keynesianas sobre o novo
papel que caberia ao Estado nessa nova realidade.

Foi assim, neste contexto, principalmente com a ameaa do comunismo de se

espalhar por uma Europa em runas, aps a Segunda Guerra Mundial, que as idias de
Keynes ganharam fora como antdoto para impedi-la, justificando sua maior interveno
no campo econmico e o surgimento e fortalecimento de instituies, como o Estado do
bem-estar (welfare state), que revolucionariam suas estruturas de financiamento e de
despesas, como visto no captulo I. Como aqueles autores, contudo, no aprofundam essa
investigao, por eles mesmos sugerida, contentando-se em agreg-la s que se supem as
demais causas, perdem a oportunidade de avanar na compreenso dos reais determinantes
do crescimento dos gastos e de sua estrutura e caem na mesma vala comum de autores, como
Wagner, Peacock e Wiseman, que perseguiram o mesmo objetivo.

3.3. A Viso Neoliberal: public choice e neo-institucionalismo

Com a crise financeira em que mergulharam os Estados, de uma maneira geral, a partir da
dcada de 1970, (re)surgiram contribuies tericas, como visto no captulo I, que tm, como
objeto de investigao, a economia do governo, e que incorporam, em seu arcabouo,
elementos que pretendem identificar tanto as causas da ineficincia e iniqidade dos gastos
pblicos como seu crescimento, no tempo, e as foras que conduzem o Estado gerao de
elevados dficits, os quais identificam como a causa dos desequilbrios e das crises mais
recentes do sistema capitalista.

Para os autores dessa escola, conhecida como escolha pblica (public choice), so
os conflitos de interesses existentes entre os agentes envolvidos no processo de definio
dos gastos pblicos - eleitores, polticos, burocratas etc. que explicam no somente a sua
composio como tambm o seu crescimento descomunal, provocando gigantescos dficits,
que terminam minando o sistema e colocando em risco sua capacidade de reproduo.
Contribuies que, aparentemente, podem ser consideradas teis para se compreender no
somente porque o governo - assim como o mercado - falha quando se considera aqueles
critrios mas tambm porque os gastos apresentam determinada composio, beneficiando
setores, regies e grupos especficos da sociedade, em detrimento de outros.

A transposio do mtodo de anlise da Teoria da Escolha Pblica - o mesmo

utilizado pela Teoria Econmica convencional no sentido de que considera, como hiptese
de trabalho, o homem um animal egosta, racional, maximizador de utilidades - para o campo
do setor governamental, procurando entender o comportamento e a interao entre os atores
que dele participam, compe a base terica sobre a qual se assenta e vai se mover essa escola
para explicar a dinmica - e falhas - dos gastos governamentais.

Seu ponto de partida o reconhecimento de que o processo de "trocas econmicas"

mais simples do que o de "trocas polticas", medida que, enquanto o primeiro envolve
apenas dois membros, que decidem por si realiz-las desde que o resultado seja benfico
para ambos - maximizando suas utilidades -, o segundo envolve, necessariamente, os
membros mais relevantes da sociedade, cujas decises tm de levar em conta a ordem legal
constitucional do pas. Ou seja, de um lado, a Carta Constitucional aparece estabelecendo os
limites at onde pode ocorrer o processo de negociaes/trocas, enquanto, de outro, a
heterogeneidade de interesses dos membros envolvidos torna mais difcil sua materializao
nos termos que atendam os critrios de equidade e eficincia. Cabe recordar, como discutido
no Captulo 1, que o conceito de eficincia adotado por essa escola de pensamento, vincula-
se perspectiva utilitarista em que os agentes econmicos ao procurarem maximizar seus
ganhos de utilidade (consumo e fatores de produo), conduzem o sistema para um ponto
de equilbrio de mxima eficincia.

Derivam deste reconhecimento duas reas de investigao que integram o corpo

terico da public choice: a) a que contempla a moldura constitucional legal, chamada por
seus autores de Teoria Econmica da Constituio; e b) as que tratam das instituies
polticas e dos agentes que entram nessa ordem, cujos limites esto estabelecidos, chamadas
de Teorias das Instituies Polticas", que so integradas pelas teorias que tratam do papel
do eleitor, do processo eleitoral e da burocracia governamental.

Segundo Buchanan (Buchanan, 1979), um de seus principais autores, num cenrio

ps-constitucional, onde uma ordem legal esteja definida, com os contornos do papel do
Estado devidamente delimitados Estado mnimo ou protecionista? existiro
oportunidades para a realizao de trocas polticas que tragam vantagens mtuas para os
participantes do processo em torno do contrato constitucional estabelecido. Mas as
filtragens que tm de ser feitas e os interesses distintos dos agentes envolvidos no somente
tornam mais problemtica a obteno dessas vantagens como podem transformar o prprio
governo em sinnimo de desperdcio, mau gestor de recursos etc., comprometendo a
credibilidade das instituies pblicas.

De um lado, surgem as dificuldades para conciliar, por parte dos consumidores de

bens pblicos, as diferentes preferncias individuais, que, expressas atravs do processo
eleitoral, devem ser harmonizadas e constiturem a sntese de um resultado de demanda
coletiva, o que to mais complexo quanto mais mltiplas as demandas e alternativas de
gastos postas para que decises sejam tomadas pelos representantes polticos.

De outro, os polticos que recebem, processam e organizam essas demandas e que,

para aprov-las e garantir a soberania do eleitor/consumidor, vem-se limitados sua
posio e de seu partido na hierarquia legislativa. Isto porque, ao contrrio do mercado
onde as decises so feitas na margem, a disputa eleitoral excludente, no sentido de que o
partido que eleito torna-se o grande vitorioso, o que d as cartas sobre o programa a ser
implementado e sobre os principais gastos a serem realizados. Com isso, o poltico
pertencente a um partido que no foi guindado ao poder, e que tem como principal objetivo
o de garantir a sua reeleio, tem de submeter-se a um complexo processo de negociaes e
composies, para assegurar que pelo menos parcela das demandas de seu eleitorado seja
atendida. Os resultados obtidos, nessas condies, podem revelar-se em desacordo com as
demandas expressas e colocar em risco seu objetivo de reeleger-se.

Como se no bastasse, se cabe ao Legislativo mapear e fazer a seleo entre vrias

polticas alternativas de gastos, tarefa de outro grupo - a burocracia estatal - a sua
implementao. Dotado de interesses prprios que podem diferir tanto daqueles que dizem
respeito aos eleitores como aos parlamentares, este grupo, que desfruta de autonomia para o
desempenho de suas atividades e que no se encontra submetido a mecanismos de controle
por parte do Legislativo, ao priorizar seus interesses e exercer influncias sobre os
parlamentares para materializ-los, pode conduzir o processo para uma situao em que o
Estado seja visto pela populao apenas como explorador de tributos do cidado, sem
garantir-lhe ressarcimentos, colocando em questionamento a credibilidade das instituies
pblicas.

Diante deste quadro, a Teoria da Escolha Pblica levanta como principal bandeira a
necessidade de estabelecer limites constitucionais aos poderes governamentais e impor
regras rgidas para o comportamento dos polticos e da burocracia estatal, visando recuperar
a confiana do povo nas instituies polticas tradicionais. neste sentido que se pode
entender a adoo em pases como os EUA a partir do final dos anos 70 - e como uma
contribuio da Teoria da Escolha Pblica - de limitaes, contempladas em lei, gerao
de dficits pblicos, de crescimento da dvida etc. Para pases onde as instituies so fortes,
a teoria pode at obter xito em sua proposta de alcanar algum controle sobre governo,
governantes e outros agentes envolvidos no processo. Naqueles, entretanto, em que tanto
leis como instituies so facilmente desconsiderados quando deixam de interessar s elites,
suas possibilidades de sucesso so remotas.

A Theory of Rent Seeking", por sua vez tambm conhecida como a "Teoria dos
Caadores de Renda", como desdobramento da escolha pblica, pressupe que haja uma
busca caa permanente dos agentes econmicos de uma renda que criada pelo poder
pblico e de que estes se organizam para sua apropriao, atravs do espao oramentrio,
visando maximizar suas utilidades.

Entre os jogadores participantes do processo se encontram os grupos de interesse, os

polticos, os burocratas e a mdia, com interesses e objetivos distintos, que podem se
beneficiar atravs de barganhas mtuas que venham ou estejam dispostos a realizar. O
poltico, que tem como principal objetivo permanecer e ascender na carreira, o burocrata que
visa assegurar sua posio de relativa influncia no processo e manter seu prestgio, os
grupos de interesse que buscam maximizar seus ganhos e a mdia no seu suposto papel de
defensora/guardi dos interesses da sociedade pode se aliar a alguns desses grupos nas suas
demandas, reforando seus pleitos.

Neste processo, onde smbolos e ideologias jogam papel fundamental, que se pode
entender como as investidas sobre o espao oramentrio se do de forma organizada pelos
grupos de presso em sintonia com os demais jogadores do processo e como, uma vez
garantida a apropriao dessa renda, ela tende a se cristalizar e a se transformar em uma
espcie de direito adquirido, colocando uma camisa-de-fora na pea oramentria (Hartle,
1983). O que alm de gerar ineficincias termina se traduzindo em gastos excessivos e em
elevados dficits do setor pblico, j que essa dinmica no comporta restries
oramentrias.

bem provvel que, levadas ao p-da-letra, as recomendaes da public choice

teriam reduzido substancialmente o tamanho do Estado na vida econmica e social,
transferindo para ao mercado muitas de suas aes. Todavia, embora tal movimento tenha
se iniciado com a onda de privatizaes que varreu os pases desenvolvidos a partir da
dcada de 1980, o fato que ele perdeu fora na dcada seguinte, quando os efeitos dessa
poltica revelaram, claramente, que o inevitvel aumento da pobreza dele decorrente como
a administrao das crises que se sucederam em efeito-domin, no poderia dispensar a ao
do Estado.

Com isso, a proposta do Estado mnimo da corrente mais radical da public choice
terminou sendo substituda pela do Estado eficiente da corrente neo-institucionalista, a
quem caberia no somente garantir o equilbrio mnimo indispensvel para a reproduo do
sistema, mas tambm a converso da riqueza financeira em riqueza real. Nessa nova
equao, ao mesmo tempo em que se manteve elevada e crescente, em alguns casos a
carga tributria no mundo capitalista, alteraram-se suas estruturas de gastos para abrigar e
ampliar o espao dos novas foras dominantes do sistema, no oramento, representadas pelo
capital financeiro.

Apesar, portanto, do discurso neoliberal sobre o Estado, o fato, como conclui Dupas
(2001:106), que em plena era da globalizao (...) a participao do governo no produto
nacional [continuava] a aumentar. E que isso se devia ao fato de que diante da tendncia
de crescente excluso social decorrente do atual modelo econmico, a participao atuante
do Estado, que passou a ser defendida pela corrente neo-institucionalista e tambm por
organizaes internacionais, como o Banco Mundial, substituiu a proposta do Estado
mnimo e foi colocado como decisiva para o desenvolvimento econmico e social e para
garantir a reproduo do sistema. Se se manteve nessa trajetria, modificaram-se, contudo,
as estruturas de seus gastos, j que os oramentos pblicos passaram a ser ajustados para
abrigar os novos interesses dominantes nessa etapa de desenvolvimento do capitalismo,
visando garantir a sustentabilidade da dvida pblica e o pagamento de seus encargos ou, o
que significa a mesma coisa, a preservao da riqueza financeira.

A configurao da poltica fiscal a partir dessa nova perspectiva sobre o papel do

Estado e da importncia adquirida por compromissos assumidos pelos governos com
polticas de preservao da riqueza financeira pode ser avaliada pelas alteraes registradas
na composio dos gastos nos oramentos pblicos. Ainda segundo Dupas (2001), apoiado
em artigo do The Economist sobre o assunto, os gastos pblicos, nos pases desenvolvidos,
conheceram crescimento significativo, entre 1960 e 1990, em quase todos seus
componentes, com maior destaque para os juros da dvida, exceo dos investimentos
pblicos, que declinaram. As mesmas tendncias confirmam-se para os pases da OCDE a
partir dos anos 1980 e para os pases do Oriente Mdio, da frica, da sia, do Pacfico, da
Amrica Latina e do Caribe (Dupas, 1998:106).

Os dados extrados do trabalho de Batista Jr. (1997) tambm confirmam, como

anteriormente visto, no somente a tendncia de aumento dos gastos pblicos como o maior
avano, no oramento, dos juros da dvida, como mostra a tabela 3.2. exceo do Japo,
que manteve deprimida a taxa de juros na tentativa de escapar de uma recesso prolongada,
todos os demais pases (e conjuntos de pases), includos na tabela, viram aumentar
consideravelmente no oramento a participao dos juros da dvida, abrigando e
acomodando os interesses do capital financeiro neste espao.

Tabela 3.2
Total de gastos oramentrios e despesas com juros da dvida, por pases e grupos de
pases
(Mdia de perodos, em % do PIB)
Pases 1978-81 1992-1995
Total Juros 2/1 (%) Total Juros 2/1 (%)
Gastos (1) Lquidos (2) Gastos (1) Lquidos (2)
EUA 30,7 1,2 3,9 33,7 2,1 6,2
Japo 31,5 0,3 0,9 33,8 0,3 0,9
Alemanha 47,8 1,2 2,5 49,2 2,7 6,4
G-7 35,8 1,5 4,2 39,6 2,7 6,8
OCDE 36,7 1,5 4,1 41,0 3,0 7,3
Fonte: Fonte: Organisation for Economic Cooperation and Development. OECD Economic
Outlook, June 1995 & June 1996. In: Batista Jr. (1997)

A posio mais realista sobre o papel do Estado da corrente neo-institucionalista vis-

-vis a da public choice no modificou, contudo, as novas prioridades para ele definidas
nessa nova etapa de desenvolvimento do capitalismo, que a de garantir a sustentabilidade
da dvida e o pagamento de seus encargos, por meio da gerao de supervits fiscais, mesmo
que, se necessrio, tenha de comprometer/sacrificar polticas essenciais para o
desenvolvimento sustentado. Uma recomendao que, na perspectiva da teoria marxista,
embora atenda os interesses de um segmento do capital e lhe garanta a apropriao da
riqueza, coloca srios problemas para a reproduo global do sistema.

3.4. A Viso Marxista de OConnor

Para OConnor, cujo trabalho tem como objetivo central desvendar os princpios que
governam o volume e alocao das finanas e despesas pblicas e a distribuio do nus
fiscal pelas diversas classes sociais (OConnor, 1977) nem a teoria normativa de Musgrave
nem a optimal da escolha pblica do respostas adequadas para essa questo. Ainda
segundo suas palavras elas apenas contentam-se em reconhecer a necessidade do Estado
para ajudar o mercado e a traar regras e princpios que servem a uma conduta eficiente da
economia.

Na sua perspectiva, o crescimento e a composio dos gastos do Estado capitalista

so determinados pelas duas funes bsicas s vezes contraditrias que ele tem de
desempenhar para garantir a reproduo a longo prazo do sistema, que so: a) a da
acumulao, que constitui as prprias bases de seu poder e arrecadao; e b) a de
legitimao, com a qual busca garantir a coeso e consenso das classes e fraes de classes
em torno de um projeto econmico hegemnico.

o cumprimento dessas funes, cuja natureza e amplitude variam de acordo com a

evoluo e as necessidades histricas colocadas para a reproduo do sistema, que explica,
no tempo, o crescimento dos gastos estatais - bem como a sua composio -, e tambm a
origem das crises fiscais a que esto sujeitos os Estados. Isto porque, para ele, o
crescimento do setor estatal e da despesa estatal funciona cada vez mais como a base de
crescimento monopolista e da produo total (...) porque, dado o aumento do carter social
da produo [aprofundamento da especializao, necessidades crescentes de educao etc.]
e da tendncia ao declnio da taxa de lucro e da estagnao econmica, atravs do Estado
que se garante a lucratividade do sistema, atravs da socializao do investimento social e
do capital de consumo. E como o crescimento do setor monopolista irracional, no sentido
de se fazer acompanhar pelo desemprego, pobreza etc. tambm o Estado que tem, para
assegurar a lealdade das massas e manter sua legitimidade, de responder s vrias demandas
daqueles que sofrem os custos do crescimento econmico. (OConnor, 1977)

, portanto, o cumprimento dessas funes contraditrias com as quais se busca

garantir a valorizao global do capital, crescentemente dependente dos gastos estatais
funo acumulao e de atendimento das demandas sociais funo legitimao -, que
tambm absorve recursos crescentes, dada a irracionalidade do sistema, que gera tendncias
inexorveis para a gerao de crises econmicas, sociais, polticas e, inevitavelmente, de
crises fiscais, j que as despesas tendem a crescer mais rapidamente que as receitas para
financi-las. Neste sentido, so crises geradas pelas prprias contradies do sistema, e os
dficits fiscais ou brechas fiscais como ele os chama no resultam da ao egosta dos
indivduos, como quer a teoria da escolha pblica, mas das prprias necessidades de
sobrevivncia e reproduo do sistema.

Nessa perspectiva, se o Estado deixar o mercado operar livremente, como

aparentemente o seu desejo, e as classes dominadas prpria sorte, o sistema capitalista,
pelas suas prprias contradies e pelas convulses sociais que podem se acentuar com o
aumento dos excludos e do questionamento de suas bases, pode muito rapidamente
caminhar para a derrocada. As turbulncias econmicas e sociais que tm se verificado no
mundo desde os anos 1990 apenas parecem confirmar que, de fato, esse no um bom
caminho para ser percorrido.

3.5. Um balano das posies tericas sobre os determinantes dos gastos pblicos

Um pequeno balano das diversas posies tericas apresentadas nesse captulo que
procuram explicar os determinantes do crescimento dos gastos pblicos e, portanto, o
tamanho do Estado -, permite que sejam extradas as seguintes concluses:

1. as explicaes empricas de Wagner, Peacock e Wiseman revelam-se

insatisfatrias para dar conta desse fenmeno. A de Wagner considera um Estado
que sempre responde de forma positiva ampliao da demanda por bens e
servios pblicos da sociedade, sem problematizar a questo de suas fontes de
financiamento, o que torna frgeis suas bases. A de Peacock e Wiseman enfrenta
essa questo, mas ao associar esse crescimento a significativas perturbaes
polticas e econmicas no se habilita a explicar a razo pela qual na ausncia
dessas condies, como ocorreu aps a Segunda Guerra Mundial, as despesas do
Estado continuaram, de modo geral, expandindo-se no sistema capitalista;

2. a de Musgrave & Musgrave, embora promissora em alguns de seus aspectos, no

chega a constituir-se numa explicao teoricamente fundamentada. Isso porque,
ao resultar de um apanhado de diversas causas que estariam na raiz deste
crescimento, no desvela o seu motor primus, considerando a idia correta -
de que onde h muitas causas no se conseguiu identificar a principal, a que
comanda as transformaes e mudanas ocorridas;

3. a dos neoliberais, embora possa exercer um certo fascnio ao abordar os conflitos

e interesses entre os agentes que participam do processo poltico, no tambm
satisfatria. A public choice, alm de conceber um Estado sem vida prpria, que
apenas responde s demandas da sociedade, filtradas por polticos e burocratas,
a hiptese que utiliza na sua construo de agregao das preferncias
individuais de difcil formatao e nunca foi comprovada. Com isso, fica
comprometido todo o seu arcabouo terico.

4. A corrente neo-institucionalista, apesar de reconhecer a importncia do Estado

para garantir a sobrevivncia e reproduo do sistema, subordina suas aes ao
cumprimento de compromissos com a sustentabilidade da dvida, mesmo que,
para isso, tenha de abrir mo de seu papel como agente conciliador do sistema,
estabelecendo, portanto, limites claros para sua atuao neste campo;

5. a marxista , dentre as demais, a que melhores elementos fornece para a

compreenso desse fenmeno. No somente porque se apia em leis tendenciais
e reais do capitalismo tendncia de declnio da taxa de lucro, por exemplo
para demonstrar a necessidade do Estado para assegurar sua lucratividade e
reproduo atravs do aumento dos gastos pblicos, mas tambm porque desvela
como a necessidade de legitimar o sistema e com isso garantir o consenso entre
classes dominantes e dominadas atua nessa mesma direo e influencia a sua
composio. Mesmo que a teoria ainda no tenha conseguido identificar com
 clareza os mecanismos utilizados para essa finalidade, no h dvidas de ser a
que apresenta maior consistncia e maior riqueza para o entendimento e
explicao dessa questo.

O importante a retirar dessa discusso que o oramento, na perspectiva analisada,

fornece, por meio das propostas e resultados dos gastos oramentrios do Estado, uma
leitura dos que mais deles se beneficiam, em cada poca, e, portanto, de suas prioridades,
que so basicamente definidas embora no somente sob a influncia dos que exercem
maior controle sobre as suas decises.

Embora o Estado tenha de atender a mltiplos interesses, com o objetivo de manter

a coeso social indispensvel para a reproduo do sistema, certo que, em cada etapa
histrica, predominam, no oramento, os interesses da frao de classe hegemnica. Foi
assim com o capital produtivo, enquanto este manteve subordinados o capital comercial e o
financeiro e quando o investimento pblico era visto como essencial para garantir sua
reproduo em escala ampliada. Foi assim com o capitalismo democrtico keynesiano,
quando o avano do welfare state colocou-se como indispensvel para afastar os temores de
alastramento das bandeiras comunistas no Ocidente, conduzindo a um grande crescimento
dos gastos sociais. E assim tem ocorrido na etapa atual de desenvolvimento do capitalismo
globalizado, em que a fora do capital financeiro manifesta-se nessas estruturas do
oramento com o aumento significativo das despesas financeiras com o pagamento de juros
da dvida pblica, dando uma nova conformao poltica fiscal. Alguns exemplos ajudam
a entender melhor essa questo.

Num contexto em que predominam os interesses do capital financeiro, como ocorre

na atualidade, que do poltica fiscal uma determinada configurao, tendem a ganhar
maior importncia, na estrutura de gastos do Estado, as despesas financeiras com o
pagamento de juros da dvida pblica (que aparecem registrados na rubrica Juros da
Dvida na classificao por categorias econmicas, e na de Administrao ou Encargos
Especiais na classificao funcional), vis--vis os gastos com o setor produtivo, por
exemplo, na rubrica Investimentos, que so essenciais para garantir a lucratividade do
capital produtivo, embora o resultado final obtido seja a valorizao global do capital. Neste
caso, as polticas sociais e compensatrias costumam tambm ser reduzidas ou mesmo
sacrificadas para garantir aquele objetivo.

Contrariamente, um Estado comprometido com o social o que pode ser resultado

de uma correlao de foras polticas mais favorvel para as classes dominadas ou mesmo
das necessidades de reproduo do sistema tende a priorizar, em sua estrutura, maiores
gastos com polticas sociais, como foi no caso do welfare state. Tudo isso significa que a
estrutura ideal de gastos postulada pela teoria das finanas pblicas, como colocado por
Dalton (1970), que deveria refletir o compromisso com uma maior produo e melhor
distribuio, no necessariamente corresponde que se observa na prtica oramentria do
Estado, j que esta sofre forte influncia dos interesses das classes e fraes de classes que
influenciam e governam suas decises.

Entre estes dois exemplos existem vrias situaes possveis, considerando o seu
papel de garantir a coeso social que essencial para a reproduo do sistema. Quando,
contudo, o Estado instado, pelas foras que o dominam, a abandonar essa posio em que
exerce o papel de conciliador, como ocorre na atualidade, para garantir a apropriao e
materializao da riqueza financeira, que nasce de seu prprio ventre ao cumprir funes
essenciais para o sistema, os resultados revelaram-se desastrosos e exigiram revises e
readaptao de seu papel para evitar que as foras autofgicas do mercado o conduzissem
ao colapso.

4. OS GASTOS PBLICOS NO BRASIL

No existem estatsticas sobre os gastos pblicos no Brasil, considerando as trs esferas de

governo, para analisar sua evoluo em todas as dimenses aqui tratadas e nem este o
objetivo deste trabalho. S a partir de 1947, ano em que comearam a ser calculadas as
contas nacionais, passou-se a contar com dados mais confiveis sobre os gastos pblicos,
mas, ainda assim, as mudanas de metodologias utilizadas para essa mensurao dificultam
avaliaes comparativas sobre sua evoluo, sendo grande o risco de se incorrer em
equvocos.

Diante dessas limitaes, essa seo modesta: dedica-se apenas, com as informaes
disponveis, avaliar a evoluo desses gastos, luz da trajetria conhecida pela economia
brasileira nas vrias etapas de seu desenvolvimento e do papel que o Estado nelas
desempenhou, luz de algumas posies tericas apresentadas. Seu objetivo, portanto,
restringe-se em detectar essas tendncias, conhecendo as limitaes dessas estatsticas.

Com essa perspectiva, desenha um panorama geral da evoluo desses gastos,

procurando situ-los nos distintos contextos histricos, e foca a anlise de alguns aspectos
importantes da atualidade composio dos gastos por categorias econmicas e avaliao
das prioridades a eles conferidas, bem como a sua conformao diante da predominncia,
no aparelho do Estado, dos interesses do capital financeiro -, restringindo-a apenas aos do
governo federal para o perodo 1994-2005. Perdem-se, com isso, alguns elementos dessa
evoluo, mas para os propsitos deste trabalho, esses no so to significativos.

5.1. A evoluo dos gastos pblicos nas fases de desenvolvimento da economia

brasileira

Estatsticas recentemente divulgadas pelo IBGE (2006), relacionados no quadro III.3

mostram terem sido inferiores a 20% do PIB os gastos efetuados pelas trs esferas de
governo no Brasil Unio, Estados e Municpios -, no perodo que vai at 1930,
confirmando as tendncias que se observavam em nvel mundial no sistema capitalista e o
papel no intervencionista do Estado na vida econmica, em consonncia com as idias
preconizadas pelo pensamento liberal. Apenas entre 1907 e 1914 registraram-se gastos das
trs esferas de governo, como proporo do PIB prximos deste percentual, com estes
mantendo-se nos anos restantes do perodo, e mais especialmente durante a Primeira Guerra
Mundial, abaixo dos 15%. Ainda assim, os nveis de arrecadao deste perodo foram
inferiores aos gastos primrios realizados12, indicando a existncia de acentuados
desequilbrios oramentrios nessa etapa.

Como foi visto na parte final do Captulo I, eram restritas, neste perodo, as atividades
do Estado na vida econmica e social, no necessitando este, portanto, de contar com
volumes mais significativos de receitas para desempenh-las. Frgil fiscal e

12
Gastos oramentrios primrios excluem as despesas financeiras decorrentes da dvida pblica (correo
e juros), referindo-se, portanto, ao que se pode chamar de gastos reais, no sentido de no financeiros.
financeiramente, o Estado que ainda engatinhava no processo de construo de suas bases
materiais, financeiras e institucionais, prisioneiro das oligarquias regionais e , sob o
comando destas, que formula e implementa polticas intervencionistas nas reas de seu
interesse poltica cambial, de defesa e proteo do caf etc. , mas muito pouco
imiscuindo-se no mundo dos negcios. Por isso, so mais reduzidas suas necessidades de
receitas, com essas raramente ultrapassando o montante de 15% do PIB.

Com a crise de 1929 e a mudana no comando poltico do pas, que ps fim era de
hegemonia da poltica dos governadores, o Estado avanou, a partir da mais rapidamente,
no processo de construo de suas bases, desprendendo-se dos interesses que antes
tutelavam suas aes e tornando-se mais fortemente intervencionista nos campos econmico
e social.

Neste processo, que antecede e posteriormente avalizado pelas formulaes

keynesianas, de acordo com a vertente terica do pensamento da CEPAL (Comisso de
Estudos Econmicos para a Amrica Latina), cujas principais caractersticas foram
discutidas no captulo I, que delas deriva, o Estado colocou-se como agente impulsionador
e organizador do processo de industrializao, como o agente responsvel pelo alargamento
de suas bases, o que lhe conferiu o status de Estado desenvolvimentista. A economia agro-
exportadora, dominante no perodo anterior, cede a liderana, neste processo, para a
industrializao, inaugurando-se um novo padro de acumulao, que se liberta, ainda que
com limitaes, da dependncia externa para a obteno de lucros, e que passa a ter sua
dinmica determinada pela varivel endgena investimento.13

O Estado que surge neste contexto necessita para desempenhar suas novas atividades
de contar com volumes bem mais expressivos de receitas para o financiamento do aumento
de suas despesas. No isso, entretanto, o que ocorre com as finanas das trs esferas de
governo, tendo-se registrado, at 1964, pequenos aumentos da carga tributria e dos gastos
pblicos oramentrios dessas administraes, como proporo do PIB. Cabe, diante disso,
a pergunta: por que no se avanou no financiamento tributrio, neste perodo, e de que
alternativas se valeu o Estado para desempenhar seu novo papel?

O aumento da carga tributria esbarrou em problemas tanto de ordem econmica como

poltica. No campo econmico, o avano da industrializao no propiciou, de imediato, a
constituio de bases internas tributao, que permitisse a sua expanso na dimenso
requerida pelo novo papel do Estado, o que seria viabilizado s mais a mdio/longo prazo.
No campo poltico, o pacto populista em que se apoiou o Estado no perodo que vai at o
incio dos anos 1960, impediu a realizao de reformas mais profundas do sistema tributrio,
j que poderiam provocar descontentamentos e fissuras nas bases polticas e sociais que o
sustentavam.

Diante dessas dificuldades, o Estado lanou mo, como alternativa de financiamento

de suas atividades, das empresas pblicas, e criou, em boa medida, fundos vinculados para
garantir recursos para as reas e setores especficos, margem do sistema tributrio, como
apontam os trabalhos de Prado (1985), Draibe (1985) e Martins (1985). Alm disso, fez uso
do instrumento do endividamento e da emisso de moeda para atender suas necessidades,
como se constata pelo exame do Quadro III.3, neste perodo, que revela, em boa parte dos
anos, uma carga tributria inferior aos gastos primrios realizados.

13
Para estes pontos ver Cardoso de Mello (1998)
 Tal situao s comearia a ser modificada a partir de 1964, com a realizao de um
golpe militar no pas, com o qual se fechariam as janelas de negociao e se abririam,
autoritariamente, as portas para os novos donos do poder realizar as reformas instrumentais
do Estado, impondo sociedade o seu projeto de nao. Neste contexto, vrias reformas
foram realizadas em pouco tempo administrativa, tributria, financeira, do mercado de
capitais, entre outras -, permitindo ao Estado recuperar e ampliar sua capacidade de
financiamento no inflacionria e colocar-se em condies de continuar operando como
principal comandante do processo de crescimento do pas.

Com finanas revitalizadas e contando, a partir da, com a dvida pblica como
instrumento complementar de financiamento, os gastos pblicos conheceram novo impulso,
at mesmo pelo papel mais proeminente que o Estado passou a ocupar na conduo deste
processo. Como se percebe na tabela III.3, se at 1964 os gastos primrios oramentrios
dos trs nveis de governo se situaram em torno de 20% do PIB, seu crescimento foi
significativo, a partir da, atingindo um nvel prximo de 25% em 1970, o qual se manter,
com algumas oscilaes, at 1985 ltimo ano do regime militar devido s crises
econmicas que conhecer o pas em vrios destes subperodos e perda de receitas
tributrias em que o Estado incorrer para favorecer o capital, as altas e mdias rendas da
sociedade, destinando-lhes uma srie de incentivos, isenes e benefcios fiscais para
garantir sua sustentao com o apoio destes setores/segmentos (Oliveira, 1991).

O envolvimento exacerbado do Estado no processo de acumulao, que ocorreu

durante o regime militar (1964-1985), em detrimento de sua funo legitimao, medida
que as polticas sociais foram relegadas a uma segundo plano, conduziu-o, j na segunda
metade da dcada de 1970, a se defrontar com um forte desequilbrio nas contas pblicas,
tornando disfuncional o padro de financiamento estruturado em meados da dcada de 1960.

Apesar de os nveis da carga tributria contidos na tabela III.3 se mostrarem

superiores s despesas primrias dos trs nveis de governo, esses nmeros ocultam os fortes
desequilbrios fiscais deste perodo, por duas importantes razes: i) parte dos gastos fiscais
do governo federal se encontravam sendo contabilizados no Oramento Monetrio, do
Banco Central, subestimando os seus gastos totais, que apareciam registrados no Oramento
Geral da Unio (OGU); ii) os encargos da dvida j haviam conhecido um significativo
crescimento, representando uma fonte importante de desequilbrio dessas contas, se
considerados os seus resultados nos conceitos operacional ou nominal, como ser visto no
Captulo V.

Com a economia mundial mergulhando numa prolongada crise econmica, que se

estender at a primeira metade da dcada de 1980, a situao do pas se agravaria, ao ser
castigado tambm pelos efeitos da crise da dvida externa, em 1982, obrigando-o a promover
sucessivos processos de ajustes recessivos, o que conduzir o Estado burocrtico-autoritrio
a perder o apoio de suas bases polticas de sustentao e, finalmente, sua queda e
substituio, em 1985, por um novo governo civil.

Na verdade, no elevado endividamento externo, exacerbado com os investimentos

do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), do Governo Geisel (1974-1978), que se
encontra a raiz dos problemas que conduziram crise do Estado desenvolvimentista e
progressiva perda de apoio do governo militar, em decorrncia dos ajustamentos, de
contedo recessivo, que este optou por realizar na dcada de 1980.
 A crise da dvida externa, que j dava sinais evidentes de ecloso no final de dcada de
1970, terminou ganhando foras com o 2 choque do petrleo, em 1979, e com a forte
elevao dos juros norte-americanos, em 1980, que praticamente triplicaram, aumentando
acentuadamente os desequilbrios da balana de pagamentos dos pases endividados,
notadamente dos subdesenvolvidos, exigindo ajustamentos em suas economia, via contrao
da demanda agregada.

A crise da dvida externa, em 1982, agravou essa situao, com a exausto das fontes
externas de financiamento da economia e fez o mundo capitalista mergulhar numa
prolongada recesso, incluindo o Brasil, que tambm optou por trilhar esse caminho, da qual
s comearia a sair em 1984/85. Trs anos seguidos de aguda crise econmica foram
suficientes para acabar de minar as bases do autoritarismo, no Brasil, e, em 1985, depois de
vinte anos de domnio do Estado autoritrio-burocrtico, o poder se transferiria para um
governo civil.

O novo governo que assumiu em 1985, cujo mandato se estende at 1989, imprimiria,
para atender demandas sociais reprimidas, durante o regime militar, uma expressiva
elevao dos gastos oramentrios primrios, como se constata na tabela III.3, mesmo numa
situao de reduo da carga tributria, devido crise econmica que enfrenta o pas, do
estreitamento das bases de tributao, com o aumento do peso das exportaes na formao
do produto nacional, j que essas so praticamente isentas da incidncia de impostos, e da
instabilidade monetria que marcou a segunda metade dessa dcada no Brasil.

Os resultados desses anos de transio de um governo militar para um governo civil

democraticamente eleito, em que os gastos pblicos correram soltos, foram a gerao de
elevados e gigantescos dficits do setor pblico, acompanhados de uma considervel
elevao da relao Dvida Lquida do Setor Pblico/PIB, que ultrapassou a casa dos 50%,
e a manuteno da economia numa permanente situao de instabilidade, prestes a ingressar,
a qualquer momento, num processo de hiperinflao. Neste cenrio, que marca o ocaso do
Estado desenvolvimentista, cuja crise j se tornara evidente desde o incio dos anos 1980,
que comeam a ganhar fora e apoio, as propostas do pensamento neoliberal de reduo do
papel do Estado na economia, consubstanciadas no declogo do Consenso de Washington,
de 1989. Aderindo ao seu receiturio, os governos que assumiro o comando do pas, a partir
de 1990, daro uma nova conformao ao Estado no pas, mas nem por isso, ironicamente,
os gastos pblicos, como proporo do PIB, deixaro de manter-se numa trajetria de
contnuo crescimento.

O contedo da poltica econmica que passou a ser implementada a partir deste perodo
e que permanece at os dias atuais tem expressado, com pequenas variaes e nfases
diferenciadas em um ou outro aspecto as recomendaes do pensamento ortodoxo:
saneamento financeiro do Estado, com retirada gradual de seu papel na oferta de polticas
de cunho social e regional, juntamente com o deslocamento de suas prioridades para garantir
o pagamento da dvida pblica e de seus encargos financeiros, por meio da gerao de
elevados e crescentes supervits fiscais.

Nessa nova equao, o Estado desenvolvimentista viu-se substitudo por um Estado

rentista, dado a prioridade conferida ao ajuste fiscal, sustentabilidade da dvida e
manuteno de elevadas taxas de juros para manter sob controle a demanda e garantir fontes
de financiamento pblico. Com isso, enfraqueceram-se os recursos destinados para os
investimentos pblicos e as polticas sociais, com as ltimas s conseguindo se sustentar,
paradoxalmente, pela natureza do ajuste implementado, que fez do aumento da carga
tributria e, principalmente das contribuies sociais, seu instrumento preferencial.

este fato que explica por que, mesmo sendo fiis, ainda que com algumas diferenas,
aos postulados da doutrina neoliberal, os governos Collor (1990-1992), Itamar Franco
(1992-1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e, posteriormente, Luiz Incio Lula
da Silva (2003-2006), no conseguiram reverter a trajetria de crescimento dos gastos
oramentrios, o que exigiu uma elevao contnua da carga tributria para seu
financiamento, contrariando a tese de encolhimento do Estado. De fato, como mostra a
tabela III.3, depois de atingirem 29% do PIB em 1989, esses gastos ultrapassaram a casa dos
30% j a partir de 1990 e fecharam a dcada em torno de 35-36% do PIB, sendo sustentados,
em parte, por expressivos aumentos da carga tributria e, em boa medida, pelo aumento do
endividamento pblico.

Este comportamento dos gastos representa um paradoxo no corpo da nova doutrina e

pode colocar dvidas sobre as verdadeiras intenes dos governantes a respeito de seu
comprometimento com seus postulados. Em vrias questes essas dvidas no existem: foi
nestes governos que se promoveu a abertura rpida da economia, deu-se incio venda das
empresas estatais, inclusive altamente lucrativas, para o setor privado, a preos de
liquidao, avanou-se no desmonte definitivo do Estado desenvolvimentista, reformando e
renovando as estruturas do aparelho estatal para torn-lo eficiente e responsvel fiscalmente,
tudo bem de acordo com as propostas neoliberais, que vem essas aes como
indispensveis para remover os obstculos para o reencontro da economia com o
crescimento e a estabilidade monetria. Como entender que esses governos que tanto se
empenharam e tm se empenhado em seguir essa cartilha tenham fracassado, pelo menos
at 2006, no propsito de reduzir o tamanho de seus gastos, os quais continuam em trajetria
de elevao?

Para entender isso, e essa histria ser contada de forma sinttica, possvel comear
afirmando que isso tem acontecido porque caram numa armadilha, da qual ainda no
conseguiram se libertar, ao adotarem um padro de ajuste das contas pblicas, atendendo s
exigncias de compromissos com maior responsabilidade fiscal e com a sustentabilidade da
dvida pblica, o qual carrega uma contradio intrnseca: apoiado predominantemente no
aumento da carga tributria, visando garantir as receitas adicionais para a gerao de
supervits primrios, indispensveis para manter a relao dvida/PIB sob controle, este
aumento termina garantindo, tambm, a elevao dos gastos, por contarem os impostos e,
principalmente as contribuies sociais, com normas legais e constitucionais que garantem
boa parte de sua arrecadao (cerca de 80%) para determinados beneficirios (estados e
municpios) e para o financiamento de determinadas reas sociais.

Neste caso, o governo ao aumentar as receitas, visando garantir ganhos adicionais para
o pagamento dos juros da dvida, coloca em movimento mecanismos de ampliao de
transferncias intergovernamentais para estados e municpios e de outros gastos correntes
para diversas reas sociais (educao, sade, assistncia, previdncia, combate pobreza),
dada essa vinculao, em desacordo com o ajuste pretendido e com o receiturio neoliberal,
medida que esse movimento termina alimentando o prprio crescimento do Estado.

No sem razo tm ganhado fora, neste processo, propostas de reformas que

contemplam ou priorizam a desvinculao das receitas com esses gastos. Se aprovadas, essa
armadilha poder ser desfeita, o ajuste e a reduo da relao Dvida/PIB podero ser
alcanados, e o Estado e as polticas sociais finalmente enquadradas no receiturio
neoliberal, o qual tem, como diretrizes, o predomnio e a soberania do mercado. Neste caso,
em que polticas essenciais para o desenvolvimento correm o risco de ser fragilizadas,
quando no abandonadas, para garantir o ajuste fiscal e o compromisso com o objetivo de
sustentabilidade da dvida, o Estado poder estar se enfraquecendo enquanto agente
responsvel por garantir a coeso social necessria para a reproduo do sistema.

As conseqncias de todo este processo grau de vinculao das receitas,

enrijecimento oramentrio, necessidade de gerao de supervits primrios fiscais para o
pagamento dos juros da dvida etc. para os investimentos pblicos, as polticas sociais, o
crescimento econmico e para o prprio processo oramentrio, so analisadas, em seguidas,
tendo como foco a estrutura de gastos apenas do governo federal, para o perodo de 1994-
2005, quando o compromisso com o ajuste fiscal tornou-se prioridade absoluta.

Quadro III.3
Evoluo das Despesas Primrias e da Carga Tributria das trs esferas de governo
1948-1999

Fases Desenvolvimento/ Anos e Despesas Carga

Caractersticas mdias de Primrias/ Tributria
Perodos PIB (%)* Bruta
(% do PIB)**
1900-1905 13,98 12,59
1906-1910 17,40 12,41
1 Repblica
Estado liberal e economia agroexportadora 1911-1915 19,14 11,14
(1889-1930) 1916-1920 11,30 7,00
1921-1925 11,57 7,53
1926-1930 13,12 8,89
1931-1935 15,32 10,23
Estado Desenvolvimentista e Industrializao: 1936-1940 16,25 12,50
1 fase: 1930-1964 1941-1945 14,91 12,71
1946-1950 16,98 13,88
1951-1955 18,78 15,44
1956-1960 20,38 17,42
1961-1965 21,02 16,98
1966-1970 23,86 23,99
Estado Desenvolvimentista e Autoritarismo: 1971-1975 22,46 25,31
2 fase: 1964-1985 1976-1980 22,52 25,10
1981-1985 23,14 25,25
Transio Democrtica
e Constituio de 1988: 1986-1990 27,55 25,15
1985-1989
1991-1995 32,63 26,99
1996 33,93 28,63
Crise Fiscal, Globalizao e Ajustes: 1997 33,25 28,58
 1990-(...) 1998 36,00 29,33
1999 35,81 31,74
2000 - 32,74
Fonte primria dos dados: IBGE. Estatsticas do Sculo XX. Rio de Janeiro, FIBGE, 2006. Elaborao do
autor.
(*) Exclui despesas com juros e encargos da dvida e empresas estatais
(**) Inclui as trs esferas de governo

5.2. Os gastos federais e sua finalidade

No causa surpresa, diante dessa nova configurao da poltica fiscal, que a estrutura dos
gastos do governo federal revele, no perodo 1994-2005, expressiva mudana na sua
composio, registrando perda crescente de participao dos investimentos pblicos e
contnuo avano das despesas com juros e encargos da dvida, com benefcios
previdencirios e com as transferncias para estados e municpios.

Como mostra a tabela 3.3, o aumento da participao das despesas correntes, na

despesa total, de 66%, em 1994, para mais de 80%, em 2004, explica-se pelo crescimento
da participao relativa dos gastos com juros e encargos em mais de 4 pontos percentuais,
nessa estrutura, neste perodo, de 6 pontos dos gastos com benefcios previdencirios e
tambm de 6 pontos percentuais a mais das despesas com transferncias realizadas para
os governos subnacionais estados e municpios. A execuo oramentria de 2005
confirma a continuidade dessa tendncia, com o aumento da participao dessas despesas
no bolo oramentrio total, fazendo com que as despesas correntes atingissem 85%.

Tabela 3.3.
Composio da Despesa Liquidada do Governo Federal: 1994/2005
(em %)
Grupo de Despesa Composio da Despesa (% no total)
1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Despesas Correntes 66,2 65,7 71,5 79,3 76,6 77,2 77,8 80,9 85,4
Pessoal e Encargos Sociais 17,2 15,8 16,2 18,5 17,1 17,1 16,0 16,4 15,5
Juros e Encargos da Dvida 9,3 10,2 14,2 12,3 13,8 12,6 13,3 13,7 14,8
Outras Despesas Correntes 39,7 39,7 41,1 48,5 45,7 45,5 48,5 50,7 55,1
Transf. A Estados e Municpios 11,4 12,4 13,1 16,4 15,6 16,8 16,3 17,0 19,4
Benefcios Previdencirios 16,1 17,6 18,2 20,5 19,5 19,9 22,0 22,6 23,5
Demais Despesas Correntes 12,2 9,7 9,8 11,6 10,6 10,8 10,2 11,1 12,2
Despesas de Capital 33,8 34,3 28,5 20,7 23,4 22,8 22,2 19,1 14,6
Investimentos 3,6 2,7 2,2 3,2 3,8 2,3 1,3 2,0 2,9
Inverses Financeiras 5,4 23,5 17,8 3,6 5,3 4,8 4,8 4,0 3,6
Amortizao da Dvida* 24,7 8,0 8,5 13,9 14,3 15,7 16,1 13,1 8,1
Outras Despesas de Capital 0,1 0,1 - - - - - - -
Total* 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte primria dos dados: Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda. Elaborao do autor.
(*) Exclui refinanciamento da dvida

Como os demais componentes das despesas correntes praticamente conseguiram

manter sua participao relativa nos gastos totais, caso dos grupos pessoal e encargos
sociais e demais despesas correntes, o avano daqueles gastos na estrutura oramentria
s tem sido possvel com o aumento da carga tributria combinado com a reduo das
despesas de capital, estreitando-se o espao no oramento para este tipo de gasto do
governo federal. De fato, tendo representado, em 1994, 34% dos gastos oramentrios, as
despesas de capital ingressaram, a partir da, numa trajetria de declnio, atingindo 19%
em 2004 e apenas 14,6% em 2005. Este processo evidencia a perda de capacidade do
governo de garantir a oferta de infra-estrutura econmica adequada para o crescimento
sustentado, com os gastos em investimentos, que tiveram sua participao relativa
reduzida em quase 50% no total de gastos entre 1994 e 2004, registrando ligeira recuperao
em 2005.

Entre as leituras que podem ser feitas sobre as mudanas na composio dessa
estrutura a de que o avano no espao oramentrio dos ganhos do capital financeiro com
a dvida pblica, resultado da poltica econmica de elevadas taxas de juros, que se
acentuaram com o Plano Real, combinado com o crescimento de algumas despesas
obrigatrias benefcios previdencirios e transferncias para estados e municpios tm
restringido, crescentemente, a capacidade de oferta do Estado de polticas essenciais para o
desenvolvimento, principalmente por exigirem o sacrifcio dos investimentos. Capturado
por estes interesses, o oramento enfraqueceu-se como instrumento de planejamento e os
gastos pblicos como propulsores do crescimento, esterilizando, com o peso dos custos
financeiros da dvida, em sua estrutura, parcela significativa dos impostos arrecadados da
sociedade para o financiamento de seus gastos.

A pergunta que se procura responder em seguida a seguinte: ainda que reduzidos

proporcionalmente, os recursos do oramento que so destinados para o financiamento das
polticas sociais atendem ao objetivo de contribuir para a reduo das desigualdades
interpessoais de renda? Essa questo relevante, considerando que, diante da configurao
anti-redistributiva exigida da poltica tributria no processo de globalizao, cujo contedo
examinado no prximo captulo, a responsabilidade pelo cumprimento deste papel (de
reduo das disparidades sociais) tem sido atribuda, pelos tericos do novo modelo de
desenvolvimento do capitalismo, exclusivamente aos gastos pblicos, medida que se
considera que os impostos, pelas distores que acarretam na alocao de recursos na
economia e na questo da competitividade, no devem ser utilizados para essa finalidade.

5.3. Gastos federais e desigualdades: redistribuio s avessas14

Como instrumento de reduo das desigualdades sociais, o gasto pblico federal, no

Brasil, encontra-se longe de cumprir esse papel, o que, como visto anteriormente, deve
representar um objetivo a ser alcanado, para as finanas pblicas, numa estrutura ideal
de gastos realizados pelo Estado. Estudo realizado pela Secretaria de Poltica Econmica,
do Ministrio da Fazenda, em 2005, reconhece que a ao do Estado [...] , ainda, pouco
eficaz em reduzir a desigualdade de renda. [E] enquanto nos demais pases combinam-se
polticas universais com polticas especficas de modo que uma frao das transferncias
lquidas de recursos pblicos seja destinada aos grupos de menor renda, no Brasil as
transferncias lquidas essencialmente preservam a desigualdade de renda. Isso significa que
um montante maior de recurso per capita destinado aos grupos de maior renda. (SPE/MF,
2005:1)

14
A anlise que se segue apia-se predominantemente no trabalho da Secretaria de Poltica Econmica do
Ministrio da Fazenda Oramento Social no Brasil, divulgado pelo governo em 2005.
 Contrria aos objetivos do crescimento, porque priorizando crescentemente os
interesses do capital financeiro, a estrutura de gastos do governo federal opera, tambm,
como um instrumento que contribui para as desigualdades de renda no pas, reforando o
perfil altamente regressivo do sistema tributrio. Vejamos a razo disso.

A tabela 3.4, extrada do estudo da SPE (2005), apresenta a estrutura do gasto social
do governo federal para o perodo 2001-2004. Como se percebe, 3/5 (60%) destes gastos
referem-se, em 2004, cobertura de benefcios da previdncia social, 11,6% sade, 5,6%
assistncia social, 4,4% educao e cultura e 3,8% aos programas de proteo ao
trabalhador. Programas como os de organizao agrria e habitao e saneamento
absorveram, cada um, apenas 0,6% do total, cabendo aos programas de benefcios ao
servidor pblico e ao sistema S cerca de 1,3%.

No preciso muito esforo para concluir, como se faz neste estudo, ser esse padro
de gasto inadequado para melhorar a estrutura da distribuio de renda no pas. Absorvendo
60% do total dos gastos, grande parcela dos benefcios previdencirios, como se aponta neste
trabalho (2005), apropriada por pessoas que se encontram nos grupos de renda mais alta.
O que se explica pelas desigualdades existentes no mercado de trabalho, que favorece com
maiores salrios e, consequentemente, com maiores valores de aposentadorias, as camadas
de renda mais favorecidas da populao, que possuem melhores condies de estudo, de
preparao/aprendizado e de emprego. A maior expectativa de vida desses grupos vis--vis
os mais pobres, garante-lhe, tambm, desfrutar por um tempo mais longo desses benefcios,
pressionando os gastos previdencirios no tempo. O argumento de que esse grupo contribui
com valores mais elevados no se justifica, neste caso, medida que boa parte do benefcio
financiada pelo conjunto da sociedade, j que no caso da contribuio patronal seu custo
transferido para os preos dos produtos das empresas e, no caso da do governo, coberta com
impostos gerais. Um tpico caso de concentrao de benefcios e difuso de custos, tornando
a Previdncia tambm um instrumento que contribui para reforar a m distribuio de renda
no pas.

Tabela 3.4
Oramento Social do Governo Federal
2001-2004
Componentes do Gasto 2001 2002 2003 2004
Social Federal % PIB % no % PIB % no % PIB % no % PIB % no
total total total total
Gasto Direto 13,3 83,6 13,6 90,0 13,8 90,8 14,2 88,8
Previdncia Social 8,8 55,3 9,1 60,3 9,4 61,8 9,6 60,0
Sade 1,8 11,3 1,8 11,9 1,7 11,2 1,8 11,2
Assistncia Social 0,7 4,4 0,8 5,3 0,8 5,3 0,9 5,6
Educao e Cultura 0,7 4,4 0,7 4,6 0,7 4,6 0,7 4,4
Proteo ao trabalhador 0,6 3,7 0,6 3,9 0,6 3,9 0,6 3,8
Organizao Agrria 0,1 0,6 0,1 0,7 0,1 0,7 0,1 0,6
Habitao e saneamento 0,2 1,3 0,1 0,7 0,1 0,7 0,1 0,6
Benefcios ao servidor 0,2 1,3 0,2 1,3 0,2 1,3 0,2 1,3
Sistema S 0,2 1,3 0,2 1,3 0,2 1,3 0,2 1,3
Outros* 2,6 16,4 1,5 10,0 1,4 9,2 1,9 11,2
Total 15,9 100,0 15,1 100,0 15,2 100,0 16,0 100,0
Fonte primria dos dados: Secretaria de Poltica Econmica/MF (2005). Elaborao do autor.
(*) Inclui: i) renncias tributrias; ii) emprstimos; iii) subsdios implcitos; iv) ajuste patrimonial.
 O oposto ocorre na rea da Assistncia social a qual, pelas caractersticas
predominantes de seus beneficirios, considera-se dotada de forte poder redistributivo, j
que seus programas tm, como objetivo, igualar/reduzir diferenas no acesso de
oportunidades da populao e garantir algum tipo de proteo social para idosos, deficientes
fsicos e para outros grupos que dela tambm necessitam. O programa Bolsa Famlia, que
absorveu perto de 30% dos recursos destinados para essa rea, em 2004, constitui um bom
exemplo deste poder redistributivo, medida que se estima que mais de 80% de seu gasto
seja apropriado pelo grupo dos 40% mais pobres da populao.

O mesmo no se verifica, pelo menos com essa intensidade, no programa de proteo

do trabalhador, que tem como principais subprogramas o Seguro-Desemprego e o Abono
Salarial, os quais, apesar de desenhados para beneficiar os trabalhadores de mais baixa renda,
tm seus recursos distribudos de forma aproximadamente proporcional entre as diversas
classes de renda. Como so programas de natureza contributiva, ou seja, que exigem, para
seu recebimento, o pagamento de contribuies por parte do beneficirio, deles so
excludos os trabalhadores do setor informal, que compem, em sua maioria, a base da
distribuio de renda no pas.

No caso da educao, os programas de ensino pblico mais favorveis aos grupos

mais pobres so os da pr-escola e do ensino fundamental, enquanto no ensino superior
quase 50% dos estudantes se encontram no topo da distribuio de renda. Todavia, enquanto
o ensino fundamental recebeu 15% dos recursos destinados a essa rea, em 2004, o ensino
superior respondeu por cerca de 55% do total dos gastos realizados.

Em se tratando da sade, embora no existam estimativas sobre o seu poder

redistributivo, necessrio considerar, nessa avaliao, que gastos elevados do SUS so
realizados com a cobertura de tratamentos de tipos de doenas que exigem aparelhos
sofisticados e de alta complexidade, mais comuns na populao idosa, que composta, em
boa medida, por pessoas que figuram no topo de distribuio de renda, at mesmo pela maior
expectativa de vida que este grupo possui.

Embora importantes para a questo distributiva, os reduzidos gastos do governo

federal com habitao e saneamento e organizao agrria, polticas que no possuem
proteo legal no oramento, estando por isso sujeita a contingenciamento de seus gastos
sempre que estes se tornam necessrios, no permitem vislumbrar impactos e mudanas
significativas na estrutura da distribuio de renda no pas.

No surpreende, diante disso, que uma importante concluso do trabalho seja a de

que essa situao reala a importncia de se prosseguir com o debate sobre o papel do
oramento social no Brasil e sobre reformas que possam elevar sua eficincia e eficcia na
reduo da pobreza e das desigualdades sociais. (Cf. SPE/MF, 2005:1).

6. O ESTADO DO CAPITAL: DA PRODUO AO RENTISMO

Constitui caracterstica dos pases subdesenvolvidos, como apontam Salama e Mathias

(1983:9-11), priorizarem mais as intervenes no setor produtivo, objetivando avanar no
processo de constituio das foras produtivas, do que na reproduo da fora de trabalho
(esta, tambm, integrante da funo acumulao, na classificao de OConnor) e na
diminuio dos excludos do sistema (funo legitimao), como se verifica nos pases
desenvolvidos, onde aquelas, por j se encontrarem devidamente constitudas, exigem
menos de suas aes neste campo.

No Brasil, o Estado desenvolvimentista que brotou da crise de 1930 e legitimou suas

aes, nos planos terico e intelectual, com as idias keynesianas/cepalinas, empreendeu um
gigantesco esforo para construir as bases materiais do sistema e alavancar o processo de
desenvolvimento, intervindo fortemente na esfera produtiva, via participao de empresas
estatais em vrios setores da atividade econmica e da implementao de polticas
econmicas destinadas a estimular e incentivar o investimento privado, tendo muito pouco
se dedicado a realizar esforos para garantir a reproduo da fora de trabalho e promover
polticas de incluso social, no longo perodo de seu domnio, que se estende at o final da
dcada de 1980.

A prioridade conferida acumulao, justificada pelo baixo nvel de

desenvolvimento das foras produtivas e pela necessidade de garantir seu avano, como
condio para libertar o pas da situao de atraso econmico, desemprego e pobreza da
populao, impediu que nele se construsse um Estado do bem-estar, nos moldes dos pases
desenvolvidos, onde este j se tornara uma realidade, influenciado pelos laos de
solidariedade que se fortaleceram aps o trmino da Segunda Guerra Mundial e que
encontraram, na teoria keynesiana, justificativa terica.

Embora o Brasil tenha dado passos importantes nessa direo desde a dcada de
1940, no campo dos direitos trabalhistas e previdencirios, esforos que foram ampliados
com as reformas realizadas na dcada de 1960, as quais aumentaram a capacidade de
financiamento do Estado, esses avanos, vistos em conjunto, ficaram longe de configurar
um Estado de bem-estar, com as necessidades da acumulao continuando a exigir e a
absorver a maior fatia dos recursos e receitas que transitavam pelo oramento pblico, via
incentivos, isenes, benefcios fiscais, subsdios creditcios e pesados investimentos nas
reas de infra-estrutura e da indstria de base. A nfase no setor produtivo, em detrimento
de gastos em reas sociais (incluindo as necessrias para a reproduo da fora de trabalho),
permitiu ao pas a construo de suas bases econmicas, mas reforou e ampliou
desigualdades j acentuadas de renda interpessoais e inter-regionais -, e aumentou os nveis
de pobreza, colocando-o entre os campees no mundo capitalista nestes quesitos.

Com o fim do regime militar, em 1985, e sua substituio por um governo civil,
demandas reprimidas por polticas de incluso social procuraram ser atendidas na nova
Constituio promulgada em 1988, principalmente com a destinao de maiores recursos
para o financiamento das reas contempladas na Seguridade Social sade, previdncia e
assistncia. Este objetivo, que poderia promover uma mudana nas prioridades do Estado,
finalmente ao dedicar maior ateno a este campo, terminou, contudo, sendo comprometido
por duas razes que merecem ser repisadas.

A primeira refere-se ao inconsistente arranjo financeiro que foi estruturado para o

seu financiamento, apoiado principalmente em contribuies sociais e descolado de um
projeto de redistribuio de encargos entre os entes da federao brasileira. Como o governo
federal inicialmente perdeu receitas para estados e municpios com a descentralizao
tributria promovida, tal situao, diante da ampliao de suas responsabilidades no
atendimento das demandas sociais, levou-o a adotar um padro de ajuste fiscal, inclusive
com mecanismos de desvinculao de receitas para as reas sociais que, em pouco tempo,
conduziu imploso do conceito de Seguridade Social, nas palavras de Rezende (2004),
enfraquecendo suas bases de financiamento.

A segunda mais importante deve-se ao fato de o pas, tendo aderido, a partir da

dcada de 1990, ao receiturio neoliberal, ter se comprometido em retirar ou reduzir o papel
do Estado de seu compromisso com a oferta de polticas pblicas e de inscrever, entre suas
obrigaes no oramento, a garantia de pagamento da remunerao do capital financeiro.
Tornado sagrado, o pagamento dos juros da dvida passou a ocupar um espao crescente no
oramento, como mostram os dados apresentados para o governo federal na seo anterior,
expulsando, gradativamente, entre os seus beneficirios, as polticas sociais e os gastos com
investimentos pblicos. O Estado desenvolvimentista voltado para a produo transformou-
se rapidamente, assim, depois de apenas comear a lanar os olhos para os interesses sociais,
em agente do capital financeiro. o que revela a estrutura de gastos do governo federal na
atualidade.

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19. Rezende, F. (2004). Reforma tributria, federalismo fiscal e desenvolvimento regional.

Braslia, ms.
 CAPTULO IV

AS RECEITAS PBLICAS:

CLASSIFICAO, CONCEITOS E DETERMINANTES

DA CARGA TRIBUTRIA E DE SUA DISTRIBUIO

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Captulo IV do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura
luz do processo de globalizao e da realidade brasileira, Belo Horizonte, 2007.

1. INTRODUO

O governo financia os seus gastos oramentrios predominantemente por meio da cobrana

de tributos. Complementarmente, pode lanar mo da contratao de dvida, sob a forma de
ttulos e contratos, quando a arrecadao se revela insuficiente para cobrir seus gastos ou
para financiar projetos e programas que no contam com dotaes oramentrias. Neste
captulo, analisa-se o primeiro componente a tributao -, com nfase nos seus aspectos
conceituais, nos seus determinantes e na sua composio. Pela sua importncia e suas
implicaes macroeconmicas, a dvida pblica tratada separadamente no captulo V.15

Assim como ocorre com os gastos que podem impactar positiva ou negativamente
o crescimento e a distribuio, tambm a tributao afeta a economia e a posio dos
agentes econmicos nessa estrutura. Ao extrair recursos do setor privado para financiar
os seus gastos, o Estado pode modificar a equao da distribuio de renda, que poder
melhorar, caso seu maior nus seja lanado sobre as rendas mais altas, ou piorar, caso
ocorra o contrrio. So vrias as combinaes possveis relativas ao mix de impostos que
podem ser feitas e diversos os impactos que delas podem resultar para essas questes,
assim como so vrios os argumentos tericos utilizados para justificar a opo feita por
uma delas.

Para conhecer os argumentos tericos utilizados para justificar essa escolha, bem
como as prprias limitaes historicamente colocadas pelo prprio sistema tributrio a

15
Como senhor da moeda conta, tambm, com o instrumento da seignoriage (senhoriagem) para financi-
lo, por meio da colocao de base monetria no sistema necessria para viabilizar os processos de troca, da
produo, do consumo e dos investimentos. Quando isso acontece, a base monetria emitida pelas
autoridades monetria tambm contabilizada como dvida do governo junto ao pblico e includa no seu
passivo.
este processo, torna-se necessrio apreender e esclarecer a natureza e caractersticas dos
impostos e tambm analisar, criticamente, as recomendaes feitas pela teoria
convencional para a construo de sistemas ideais, luz dessas caractersticas e dos
princpios que defende para o que considera uma desejvel estrutura de tributao.
Conhecidas essas caractersticas e as limitaes que a teoria enfrenta para materializar
este objetivo, abre-se o caminho para a apresentao de uma proposta alternativa com
vistas a identificar os determinantes do tamanho e da composio da carga tributria,
procurando-se resgatar e enfatizar a historicidade de suas estruturas.

2. AS RECEITAS NO ORAMENTO

Tal como aparecem no oramento, as receitas de que o Estado lana mo para financiar
os seus gastos, no se restringem s que so recolhidas por meio da cobrana de tributos
e de contribuies sociais e econmicas. Alm dessas, conta com receitas oriundas: i) da
explorao de atividades econmicas por seus rgos e unidades oramentrias,
classificadas como receitas agropecuria, industrial e de servios; ii) da explorao de seu
patrimnio, na forma de juros, aluguis e dividendos (receitas patrimoniais); iii) das
transferncias que recebe de pessoas jurdicas, fsicas e tambm de outras unidades de
governo (transferncias correntes e de capital); iv) da venda de seu patrimnio (alienao
de bens); e v) da dvida contratada, que aparece contabilizada, no oramento, como
operaes de crdito, que analisada com maiores detalhes no captulo V. A tabela IV.1
apresenta, para o caso brasileiro, uma sntese dessas receitas, de acordo com a sua
classificao por categorias econmicas e por fontes.

As receitas aparecem classificadas nos oramentos brasileiros em duas grandes

categorias: a) as Receitas Correntes; e b) as Receitas de Capital. As caractersticas e
especificidades desses dois grupos de receitas so abordadas por diversos autores, entre os
quais Rezende (1978:154) para quem a distino entre elas baseia-se na existncia ou
no de algum pr-requisito para [sua] aplicao () bem como no carter recorrente ou no
do ingresso. Assim que as Receitas Correntes so definidas como o conjunto das receitas
Tributria, Patrimonial, Industrial e Diversas, mais os recursos obtidos mediante
transferncias para aplicao em despesas correntes. Por seu turno, as Receitas de Capital
so aquelas cujos fluxos so mais irregulares incluindo as operaes de crdito e o
resultado de alienao do patrimnio ou as que se referem a transferncias previamente
vinculadas a despesas de capital. J a classificao por fontes identifica a origem dessas
receitas, de acordo com sua vinculao s Receitas Correntes e de Capital (Giacomoni,
1992:128).

Quadro IV.1
Componentes da Receita Pblica, por Categoria Econmica e Fontes

Componentes da Receita Classificao

Receitas Correntes Categoria Econmica
Receita Tributria Fonte
Receita de Contribuies Fonte
Receita Patrimonial Fonte
Receita Agropecuria Fonte
 Receita Industrial Fonte
Receita de Servios Fonte
Transferncias Correntes Fonte
Outras Receitas Correntes Fonte
Receitas de Capital Categoria Econmica
Operaes de Crdito Fonte
Alienao de Bens Fonte
Amortizao de Emprstimos Fonte
Transferncias de Capital Fonte
Outras Receitas de Capital Fonte
Receita Oramentria Total (ROT)
Fonte: Lei 4.320/64

Para os objetivos deste trabalho, a anlise que se segue centra-se na investigao dos
componentes de financiamento compreendidos pelas receitas tributrias e de contribuies,
por algumas razes que devem ser ressaltadas: i) so elas que representam, de fato, nus
monetrio direto para a sociedade, j que os demais derivam diretamente da explorao de
atividades econmicas e de seu patrimnio, incluindo a sua venda, pelo Estado ou de
transferncias recebidas, cujo nus j se encontram contabilizados por outras unidades de
governo ou no representam custos para a sociedade, se realizadas por pessoas fsicas ou
jurdicas; ii) no caso da dvida, embora esta se transforme no imposto de amanh e, portanto,
em nus futuro, a anlise de suas caractersticas e implicaes macroeconmicas feita de
maneira mais detalhada no captulo V. O conjunto das receitas de tributos e contribuies
compe o que definido, nas finanas pblicas, como Carga Tributria.

3. A CARGA TRIBUTRIA

3.1. Conceituao

Conceitualmente, a Carga Tributria um indicador que expressa a relao entre o

volume de recursos, que o Estado extrai da sociedade para financiar as atividades que se
encontram sob sua responsabilidade, e o produto ou a renda nacional de um determinado
pas.16 Visto dessa maneira, este indicador obtido atravs da seguinte frmula:

Carga Tributria (Ct) = Tributos/(PIB,PNB)

Essas atividades, entretanto, so diversas e podem envolver desde as tarefas

vinculadas s funes bsicas do Estado - primordialmente financiadas atravs de tributos -
s decorrentes de seu papel de avalista ou administrador de determinados contratos - como
o da Previdncia Social, por exemplo - ou ainda de mobilizador de recursos para viabilizar
atividades consideradas relevantes do ponto de vista econmico e social. Existem, ainda, no
Brasil, outros tipos de contribuies sociais e econmicas - que apresentam caractersticas
semelhantes s dos tributos, cuja receita destinada para o financiamento de uma despesa
especfica. Em todos esses casos, as contribuies so tambm consideradas na medio da
16
No caso da renda transferida para o exterior ser inexpressiva no faz muita diferena usar o Produto Interno
Bruto (PIB) ou o Produto Nacional Bruto (PNB) para estabelecer o nvel da carga tributria. Todavia, sendo
essa transferncia elevada, o agregado mais adequado de ser considerado o PIB para evitar distores no seu
clculo. (Ver Afonso & Vilela, 1991)
Carga Tributria, pois tambm constituem prestaes pecunirias de carter compulsrio
institudas em lei e cobradas mediante atividade administrativa plenamente vinculada (artigo
3 do Cdigo Tributrio Nacional), implicando extrao de recursos da sociedade, embora o
Estado atue, em alguns casos, apenas como intermedirio deste processo.

por essa razo que a mensurao da Carga Tributria no Brasil considera, segundo
Afonso & Vilela (1991), "... tanto a receita de impostos, taxas e contribuies de melhoria
como [...] as receitas provenientes da cobrana de contribuies (para financiar a interveno
estatal em reas sociais e econmicas) e, no caso de recolhimentos atrasados, da dvida ativa
e de multa e juros de mora."17 Neste caso, a frmula para o clculo da Carga Tributria se
transforma em:

Carga Tributria (Ct) = Impostos + Taxas + Contribuies de Melhoria +

Contribuies Sociais e Econmicas/(PIB, PNB)

Todavia, segundo a classificao das contas nacionais, e para confuso da anlise de

sua composio, tais receitas costumam ser apresentadas de forma agregada, reunidas sob a
forma de impostos diretos e indiretos. Tal classificao deve ser observada com cuidado,
dependendo dos objetivos de anlise que se realiza sobre o tema, pois pode conduzir a
equvocos sobre a incidncia e a natureza dos tributos. Isso porque, com ela, termina-se
atribuindo caractersticas indevidas de incidncia a alguns de seus componentes, como
ocorre, por exemplo, com a Contribuio Previdenciria paga pelo empregador, que
includa no primeiro grupo, quando se sabe que, por constituir custos de produo, ela
repassada para os preos. De outro lado, porque classifica como impostos, tributos de outra
natureza, como as taxas e contribuies de melhoria, os quais, diferentemente dos primeiros,
pressupem contrapartida direta de benefcios prestados pela administrao pblica aos
contribuintes que os recolhem, como visto em seguida. De acordo com essa classificao,
a Carga Tributria dada por:

Carga Tributria (Ct) = (Impostos Diretos + Impostos Indiretos)/(PIB, PNB)

Pelos desestmulos que os impostos podem provocar para a produo, o trabalho etc.
e tambm pelos efeitos que irradia sobre a distribuio - medida que a tributao nada mais
significa que a apropriao, pelo Estado, de parcela da renda gerada pelo setor privado - uma
preocupao, na rea das finanas pblicas, tem sido a de procurar identificar limites
considerados suportveis pela economia para o tamanho da carga tributria e para a sua
composio.

Mas existe, de fato, uma carga tributria que pode ser considerada ideal para todas
as economias ou esta determinada historicamente, alterando-se de acordo com as
condies poltico-econmicas da realidade em que se insere o Estado? Em outras palavras,
existe um nvel timo de tributao - e de sua composio - que pode ser considerado
adequado, indagando como o faz Hinrich (1972) "para todas as sociedades ou para uma
sociedade em todos os tempos?" Para responder a esta pergunta, necessrio, antes,
conhecer as caractersticas dos principais componentes da carga tributria, visando obter
elementos que permitam avaliar os seus efeitos diferenciados sobre a atividade econmica e

17
Juridicamente, as multas no so consideradas tributos, pois representam sano de ato ilcito. Todavia,
as multas oriundas de tributos no pagos so, obviamente, decorrentes dos tributos, e as outras multas (de
trnsito, por exemplo) so includas em razo de seu carter compulsrio, embora juridicamente no
representem tributao, mas punio de ato ilcito.
sobre a distribuio de renda, bem como as distintas vises tericas que existem sobre estes
impactos.

3.2. Os Componentes da Carga Tributria

No Brasil, so trs as categorias de tributos que podem ser cobrados pelos poderes
pblicos, de acordo com a Constituio Federal de 1988 (art. 145) e o Cdigo Tributrio
Nacional: a) os impostos; b) as taxas; e c) as contribuies de melhoria. Alm desses tributos
previstos no captulo tributrio, a Constituio tambm autoriza, Unio, no art. 149,
instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das
categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas
reas. Pelas suas caractersticas e, dado tambm o seu carter compulsrio, essas tambm
so includas na medio da carga tributria. Uma discusso sobre as principais
caractersticas destes componentes, bem como do que representam para o contribuinte em
termos de nus e benefcios, feita em seguida.

3.2.1. Os tributos: impostos, taxas e contribuies de melhoria

O imposto representa, na viso mais moderna derivada da teoria keynesiana, uma

contribuio compulsria instituda e cobrada pelo Estado para o financiamento das
atividades que lhe so atribudas pela sociedade. Nessa viso, sua cobrana no pressupe
ressarcimento ou contrapartida direta para o contribuinte, atravs da prestao de servios
ou da concesso de benefcios por parte do poder pblico, constituindo-se, portanto, em nus
tributrio direto para a populao. Isso no significa, entretanto, que o Poder Executivo tenha
plena liberdade para decidir sobre o destino a ser dado aos recursos arrecadados atravs deste
instrumento, devendo suas decises de gastos ser aprovadas e sancionadas pelo Legislativo.

Assim como no detm, em princpio, liberdade plena para decidir sobre o destino
dos recursos que arrecada, por razes que sero discutidas mais frente, a instituio e
cobrana de tributos pelo Estado devem respeitar determinados princpios, nas sociedades
modernas, que tm, por objetivo, defender os contribuintes de eventuais abusos que possam
vir a ser cometidos pelos governantes no tocante tributao. So esses princpios que
informam as relaes Estado/contribuinte no tocante a essa matria e estabelecem limites ao
seu poder de tributar, ao mesmo tempo em que podem estabelecer exigncias e condies
para impedir que sejam criados impostos de m qualidade, prejudiciais tanto para a
sociedade como para a economia.

No Brasil, os princpios que regulam e balizam as condies de cobrana dos

impostos, visando estabelecer limites ao poder de tributar do Estado e proteger o contribuinte
contra a ao do Estado, encontram-se claramente explicitados no captulo da Ordem
Tributria da Constituio de 1988, como os da legalidade, anterioridade, anualidade e
isonomia. Alm disso, para evitar a instituio de impostos de m qualidade para o sistema,
o texto constitucional proibiu, no art. 154, inciso I, a criao de impostos de incidncia
cumulativa (em cascata), ao mesmo tempo em que garantiu, por se tratar de um pas de
organizao federativa, que todo novo imposto criado, cuja competncia passou a ser
exclusiva da Unio, deve ter 20% de sua arrecadao destinados para os governos
subnacionais estados e municpios (art. 157, I).18

As taxas, ao contrrio dos impostos, pressupem, por sua vez, para sua cobrana, a
prestao de alguma espcie de servio pblico ou o exerccio de atividades regulares
inscritas no mbito do poder de polcia da administrao pblica. De acordo com isso, elas
podem ser classificadas em: a) taxas regulatrias; e b) taxas remuneratrias.

As taxas regulatrias so cobradas como resultado do exerccio regular do poder de

polcia pelo poder pblico, autoridade que detm o monoplio para conceder autorizao
para a prtica de determinados atos. Segundo Baleeiro (Baleeiro, 1978:245) "... as taxas
fundadas no exerccio regular do poder de polcia devem ser entendidas como aquelas que
tm, por objetivo, impedir ou restringir atividades no interesse da populao. Em segundo
lugar, as taxas para custear servios com essa finalidade, caso das licenas para localizao
de estabelecimento ou atividades; das edificaes e modificaes nos edifcios; das
diverses sujeitas ao controle da segurana, ordem, bons costumes; da fiscalizao em geral;
da posse ou porte de armas; da aferio de pesos e medidas etc." Para a sua cobrana, a
administrao pblica no pode levar em conta somente o custo das atividades, mas tambm,
e principalmente, o interesse pblico - segurana, higiene, ordem, costumes, importncia
para a economia etc. isto que lhes d o carter de regulatrias.

As taxas remuneratrias so resultado da prestao de algum servio oferecido pelo

setor pblico comunidade, os quais, por envolverem custos, devem ser distribudos entre
os seus usurios diretos. Assim, os servios de iluminao pblica19, coleta domiciliar de
lixo, conservao de pavimentao, por exemplo, permitem s distintas esferas de governo
institurem taxas a serem cobradas dos beneficirios destes servios. Para o rateio de seu
custo, a administrao pblica deve considerar o nmero dos usurios e ter sempre em conta
que o valor total a ser cobrado no pode ultrapassar o montante dos custos.

importante ter clareza que a cobrana da taxa independe da utilizao do servio

pelo contribuinte. Para a sua cobrana basta o servio estar disposio do contribuinte,
independentemente deste utiliz-lo. Por exemplo: se a prefeitura de determinado municpio
implantar um sistema de coleta de lixo em um bairro, os custos deste servio podero ser
distribudos entre todos os imveis nele localizados, independente de sua ocupao, devendo
o seu proprietrio arcar com o nus que lhe cabe.

Cabe destacar, ainda, que as taxas, quer ou no ancoradas no poder de polcia, devem
sempre se revestir do carter de contraprestao inerente a essa espcie de tributo. Devem
arcar, com o seu nus, os que usufruem dos servios prestados, ou que provocam, de alguma
forma, despesas dos cofres pblicos ao realizar algum ato.

J a contribuio de melhorias encontra, em outro fato gerador, a justificativa para

sua cobrana. Contemplada no Brasil na Constituio de 1934, esquecida na de 1937 e
novamente referida nas de 1946 e 1967, a Contribuio de Melhorias conheceu uma
importante reformulao na de 1988 no tocante justificativa para a sua cobrana. Explica-
se a razo.

18
Pelas suas caractersticas e por se tratarem da principal fonte de financiamento do governo, os impostos
so examinados mais detidamente nas prximas sees deste captulo.
19
No Brasil, com sua cobrana questionada judicialmente, a Emenda no. 39, de 19/12/2002, transformou a
cobrana da taxa de iluminao pblica em contribuio de custeio deste servio.
 At a promulgao da atual Carta Constitucional, a cobrana da Contribuio de
Melhorias estava sujeita a dois limites: a) o custo da obra; e b) a valorizao individual de
cada imvel dela resultante. Se o custo da obra atingisse um valor superior soma da
valorizao individual dos imveis, a administrao pblica teria de se contentar com uma
arrecadao menor em relao aos dispndios efetivos realizados, j que no poderia, em
hiptese alguma, exigir dos contribuintes pagamento que excedesse aquele valor. Caso a
soma da valorizao individual se revelasse superior ao custo da obra, o valor desta seria
considerada como limite para a cobrana da Contribuio de Melhorias.

A maior dificuldade para sua instituio residia exatamente na necessidade de definir

a valorizao individual dos imveis, por duas importantes razes: em primeiro lugar, pelos
problemas colocados em relao determinao da abrangncia dos efeitos decorrentes da
realizao da obra, indispensvel para definir os imveis que dela se beneficiaram e os
contribuintes entre os quais deveriam ser rateados os seus custos. Somente atravs de estudos
tcnicos rigorosos seria possvel detectar essa rea de abrangncia, o que, entretanto, no
resolvia o segundo problema: o julgamento, isento de fatores subjetivos, da valorizao
conhecida por cada imvel nessa rea, em funo de seu padro de construo, tamanho etc.

Essas exigncias previstas em lei praticamente tornavam inexeqvel a cobrana das

Contribuies de Melhorias pelas administraes pblicas, as quais, na prtica, as
substituam pela cobrana de taxas sobre as obras realizadas. A Constituio de 1988
procurou contornar essas dificuldades tcnicas do tributo, ao estabelecer a possibilidade de
sua instituio, pelas esferas governamentais, apenas em funo da realizao de obras
pblicas, sem as limitaes anteriores.20 Apesar disso, permanecem dificuldades para sua
cobrana, sendo raras as administraes que lanam mo deste tributo para cobrirem os
custos de obras que realizam, substituindo-o, em geral, pela cobrana de taxas.

Como fcil perceber da argumentao acima, as taxas e as contribuies de

melhoria ao pressuporem uma contraprestao de servios ou resultarem de benefcios
ofertados/transferidos para os detentores de um imvel, diferem dos impostos, que tm,
como caracterstica, exatamente a ausncia de contrapartida direta para os contribuintes,
configurando-se, efetivamente, como um nus monetrio direto a eles imposto.

3.2.2. As contribuies sociais e econmicas

As Contribuies Sociais, utilizadas como fontes de financiamento das atividades do

Estado um fenmeno tpico do sculo XX, que trouxe, nas transformaes ocorridas a
partir da dcada de 1930, a necessidade de reformar o capitalismo e criar/expandir o Estado
do bem-estar, consubstanciado na ampliao dos benefcios sociais - previdencirios,
seguro-desemprego etc. - para a populao. O esquema de financiamento, adotado pela
maioria dos pases que decidiram pela sua construo, foi estruturado, embora com
diferenas no tocante s alquotas de contribuio e aos contribuintes do sistema - empresas,
empregados, governos -, com fontes vinculadas de receitas incidentes, de uma maneira geral,
sobre as folhas de salrios, assumindo, assim, as caractersticas de um imposto indireto, j
que repassado para os preos, pelo menos no tocante parcela de responsabilidade da
empresa.

20
Constituio Federal de 1988, art. 145, inciso III
 No Brasil, o grande impulso conhecido pelas Contribuies Sociais ocorreu a partir
do golpe de 1964, quando se instaurou, no Pas, o Estado burocrtico-autoritrio com o
objetivo de garantir o crescimento acelerado a qualquer custo. Comprometido com este
objetivo e com a necessidade de liberar recursos oramentrios para amparar e fomentar o
processo de acumulao procurou-se criar mecanismos que permitissem, s polticas sociais,
capacidade de se autofinanciarem, funcionando nos moldes de uma empresa privada, sem a
necessidade de contarem com recursos fiscais.

Ao mesmo tempo, diante da incapacidade do setor privado de constituir um funding

de longo prazo para o financiamento dos investimentos requeridos para o crescimento
econmico, buscou-se, tambm, com a criao de algumas dessas contribuies,
complementar, lado-a-lado com a "poupana externa", as necessidades de recursos do
sistema. A maior facilidade de criao das contribuies vis--vis os tributos tradicionais,
que devem, em geral, obedecer ao princpio da anualidade, juntamente com a maior
agilidade e autonomia que desfrutavam as autoridades governamentais para a gesto e
liberao dos recursos oriundos das Contribuies Sociais, repontavam como fatores
importantes que justificavam a preferncia pela sua criao em detrimento dos impostos
tradicionais.

Com isso, alm da Contribuio Previdenciria de empregados e empregadores

voltada para o financiamento das aposentadorias e atendimento sade21, liberando o espao
oramentrio dos gastos nessa rea, seguiu-se a criao do Salrio-Educao, cujos recursos
seriam destinados para o ensino fundamental, em 1964; do Fundo de Garantia de Tempo de
Servio (FGTS), em 1967, para a habitao popular e saneamento; do Programa de Incentivo
Formao do Programa do Trabalhador - pblico e privado - (PIS/PASEP) em 1970/71;
do Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL) em 1982, para a cobertura de vrias reas
sociais - habitao popular, alimentao etc. Alm dessas contribuies voltadas para o
financiamento pblico, outras destinadas cobertura de atividades do prprio setor privado
- ensino, apoio tcnico etc. - passaram a integrar a estrutura da carga tributria no Brasil, a
partir dessa poca, como as que dizem respeito, por exemplo, ao Sistema S (SENAC,
SESI, SESC, SEBRAE etc).

Mas foi a partir da Constituio de 1988, com a qual se promoveu um processo de

descentralizao tributria em prol dos estados e municpios, combinada com uma
ampliao dos direitos sociais, inscritos no captulo da Ordem Social, que as contribuies
ganharam maior impulso e viram sua participao aumentar rapidamente na composio da
carga tributria. Explica-se a razo.

Preocupados em ampliar e garantir recursos cativos e estveis para o financiamento

das polticas sociais, os constituintes de 1988 procuraram: i) substituir o sistema de proteo
social vigente at 1988, marcado, do ponto de vista de seu alcance e cobertura, pelo carter
excludente dos programas, por outro mais amplo, de carter universal, incluindo, no texto
constitucional, o conceito de Seguridade Social, que incorporou esses compromissos; ii)
ampliar e diversificar as bases de financiamento deste sistema, reduzindo sua dependncia
das contribuies incidentes sobre a folha de salrios, com o objetivo de atenuar sua
sensibilidade aos ciclos econmicos, diminuindo incertezas sobre suas receitas, e de romper
com a associao at ento existente entre contribuies e benefcios, o que era indispensvel
para o compromisso com a sua universalizao. Para isso, alm das contribuies sobre as
21
Com a Constituio de 1988, a Contribuio Previdenciria passou a integrar as fontes de
financiamento da Seguridade Social.
folhas de salrios, estendeu-se, Seguridade, a possibilidade de financiamento de suas
atividades por meio da criao de contribuies incidentes sobre o lucro e o faturamento das
empresas, de acordo com o art. 195, da Constituio; iii) visando tornar essas receitas
exclusivas da Seguridade Social, a esta foi atribudo oramento prprio, o Oramento da
Seguridade Social (OSS), formalmente separado do Oramento Fiscal.

possvel que essa nova institucionalidade no trouxesse maiores implicaes para

a ordem tributria, caso s contribuies fossem estendidos os mesmos princpios e
limitaes previstos para os tributos. Tratadas, no entanto, margem do sistema do sistema
tributrio, as contribuies tiveram tratamento diferenciado e, ao contrrio dos tributos
contemplados na Ordem Tributria, ficaram fora do alcance de vrios princpios e condies
estabelecidos para a sua criao.

De um lado, combinados, o art. 149 da Constituio, que atribuiu competncia

exclusiva Unio para instituir contribuies sociais para o financiamento de suas reas de
atuao, com o art. 195, 5, que veda a criao, ampliao ou extenso de qualquer
benefcio sem a correspondente fonte de custeio, abriram a janela para sua maior explorao
em caso de eventual insuficincia de recursos para os programas contemplados na
Seguridade Social.

De outro, ao contrrio dos tributos, cuja criao foi condicionada, inter alia,
observncia dos princpios da anualidade e da no cumulatividade, a cobrana das
contribuies foi limitada apenas exigncia da noventena (art. 195, 6) e, no tendo sido
discriminados seus fatos geradores, sua incidncia ficou fora, na prtica, das regras que
limitam o exerccio da competncia residual (art. 154, I). Alm disso, diferentemente da
exigncia da destinao, para os governos subnacionais, de 20% da arrecadao dos
impostos institudos pela Unio, no exerccio de sua competncia residual (art. 157, I),
nenhuma regra de partilha foi estabelecida para as contribuies sociais, significando que
suas receitas seriam inteiramente apropriadas pelo governo federal.22

A separao formal entre o Oramento Fiscal e o da Seguridade Social, bem como

de suas receitas, combinada com regras diferentes para a criao e administrao de suas
fontes de financiamento, daria origem a um sistema de tributos, que alguns autores (Rezende
et. al., 2007) caracterizam como de dualidade tributria, o qual estaria na raiz de vrios
problemas que a economia brasileira se defrontaria posteriormente: enquanto o sistema de
tributos, da Ordem Tributria, contou com regras claras sobre o poder de tributar do Estado,
sobre a partilha de receitas com os demais entres da federao e sobre a proibio da criao
de impostos cumulativos (em cascata), o de contribuies, da Ordem Social, viu
flexibilizadas ou simplesmente ignoradas essas condies, ficando livre para garantir as
fontes de custeio necessrias para a Seguridade, como se pode constatar no exame do quadro
IV.2.

Quadro IV.2
Dualidade tributria:

22
Uma exceo a essa regra foi introduzida, pela primeira vez, em 2003, com a aprovao da Emenda
Constitucional n. 42/03, quando, por presso dos estados e municpios, o governo federal, para impedir a
rejeio de sua proposta, concordou em destinar 25% (percentual posteriormente ampliado para 29%) da
arrecadao da CIDE-combustveis para esses nveis de governo.
 dois sistemas de impostos com regras diferentes
Regras Impostos Contribuies
Tradicionais Sociais
Princpios
Legalidade Sim Sim
Anualidade Sim No (noventena)
Vinculao a despesa especfica No Sim
Incidncia
No cumulativos Sim No
Repartio das receitas com outras esferas Sim No
Fonte: Rezende, Oliveira & Arajo (2007)

Foram essas vantagens e facilidades que levaram o governo federal a intensificar

a explorao dessas contribuies em detrimento dos impostos tradicionais aps a
Constituio de 1988: inicialmente visando recuperar perdas de receitas que lhe haviam sido
impostas com as mudanas introduzidas no captulo tributrio e a capacitar-se a atender as
novas responsabilidades que lhe foram atribudas na proviso de polticas sociais;
posteriormente, para garantir melhores condies fiscais para o programa de estabilizao,
o Plano Real, que foi implementado em 1994, e para assegurar receitas indispensveis para
o cumprimento da poltica de austeridade fiscal adotada a partir de 1999.

Um exame do quadro IV.3 no deixa dvidas sobre a maior explorao dessas

contribuies que passou a ser feita pelo governo federal a partir dessa poca, aproveitando
a janela aberta pelo art. 195 da Constituio Federal e beneficiando-se das facilidades e
vantagens de sua criao. J em 1988, mal promulgada a Constituio, criou a
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, que teve sua cobrana iniciada em 1989; em
1990, mudanas na forma de incidncia do PIS, entre as medidas adotadas pelo Plano Collor
para realizar um ajuste fiscal mais confivel, contriburam tambm para elevar sua
arrecadao, ao mesmo tempo em que a alquota do Finsocial foi elevada de 0,6% para 2%;
em 1991, diante dos questionamentos judiciais sobre a legalidade da cobrana do Finsocial,
este foi substitudo pela Contribuio ao Financiamento Social (Cofins), cujas alquotas e
base de clculo seriam tambm posteriormente ampliadas; em 1996, com o objetivo de
garantir fontes mais estveis e seguras de receitas para a rea da sade foi criada a
Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), que substituiu o Imposto
Provisrio sobre a Movimentao Financeira (IPMF), que vigorou em 1994, para ajudar a
fortalecer o ajuste fiscal provisrio que foi realizado para viabilizar a implementao do
programa de estabilizao, o Plano Real; em 2001, a criao da Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico (CIDE) incidente sobre o consumo de combustveis.

Quadro IV.3.
Contribuies Sociais e Econmicas no Brasil
Contribuies Ano de instituio
Contribuio Previdenciria 1964
Salrio Educao 1964
Sistema S 1964
FGTS 1967
PIS/PASEP 1970/1971
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) 1989
 Finsocial/COFINS 1982/1991
IPMF/CPMF 1994/1996
CIDE Combustveis 2001

Benficas para os objetivos de arrecadao do governo, devido sua elevada

produtividade e por no terem de ser partilhadas com os governos subnacionais, as
contribuies, que passaram a ocupar espao crescente na estrutura tributria, geram, pelas
suas caractersticas de incidncia, vrios problemas para a sociedade, a economia e a
federao: no tendo de obedecer ao princpio da anualidade, mas apenas ao da noventena,
enfraquece os mecanismos de defesa do cidado contra as investidas tributrias do Estado;
espcie de tributo indireto, com incidncia em cascata, prejudica a questo da equidade,
tornando o sistema tributrio mais inquo; incidindo cumulativamente (em cascata)
tambm prejudicial para as questes da neutralidade e da competitividade externa da
economia, por terem como fatos geradores, em geral, o faturamento/receita bruta das
empresas e a folha de salrios do setor privado e do setor pblico, operando como fora
contrria ao crescimento econmico; sem ter suas receitas divididas com estados e
municpios, enfraquece a autonomia destes governos e aumenta sua dependncia de recursos
do Poder Central.

Como ser visto na ltima seo deste captulo, onde se analisa a evoluo do sistema
tributrio brasileiro, reside na prioridade conferida pelo governo federal cobrana das
contribuies em detrimento dos impostos tradicionais, como fonte de arrecadao, uma das
principais causas que o conduziria rapidamente a uma situao de degenerescncia e o
transformaria em um instrumento antpoda da equidade, da federao e do crescimento
econmico.23

Avaliadas de acordo com a sua natureza, essas contribuies assumem

caractersticas distintas. H, por um lado, as que podem ser classificadas como patrimoniais,
como o FGTS e, na sua origem, o PIS/PASEP, que constituem fundos dos trabalhadores
administrados pelo Estado e que, sob certas condies especificadas em lei, podem ter seus
recursos por eles retirados. H, por outro, as que so vinculadas a uma modalidade no
escrita de contrato social, atravs das quais o Estado garante determinados benefcios aos
trabalhadores, como os que se referem aposentadoria, auxlio-famlia etc. - no caso da
Contribuio Previdenciria24. E as que podem ser classificadas tipicamente como tributos
vinculados ao financiamento de gastos sociais, como as da COFINS e da Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e da Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira (CPMF), por exemplo. Por se tratarem de extrao compulsria de recursos do
contribuinte, assemelham-se a tributos, de incidncia indireta25, porque passveis, em
princpio, de serem transferidas para os preos dos produtos, e apresentam caractersticas,
como os da cumulatividade e da iniqidade, por exemplo, prejudiciais para o sistema

23
Como ser visto na parte final deste captulo que trata da evoluo do sistema tributrio no Brasil, as
contribuies sociais com incidncia cumulativa, depois de verem crescer expressivamente sua participao
na carga tributria, comearam a ser reduzidas, a partir de 2002, com a extino parcial da cumulatividade
do PIS e da Cofins, diante das presses exercidas pelo empresariado nessa questo e, principalmente, das
exigncias feitas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) para a modernizao da estrutura tributria
brasileira.
24
A partir de 1993, a arrecadao do INSS passou a financiar, com exclusividade, os benefcios da
Previdncia Social.
25
A rigor, apenas a contribuio previdenciria recolhida pelo trabalhador no se enquadra nessa
classificao, por ser diretamente descontada, pela empresa, de seu salrio.
tributrio enquanto instrumento de desenvolvimento econmico e social de um determinado
pas.

4. AS ORIGENS DOS IMPOSTOS E OS PRINCPIOS DE DEFESA DOS

CONTRIBUINTES

Uma breve incurso na histria da humanidade revela que as receitas pblicas na

Antigidade eram obtidas ou pela mera extorso ou confisco das riquezas dos povos
subjugados e/ou pela imposio coercitiva de tributos sobre os povos aliados (Gaspar Filho,
1982: 34-5). O Estado estabelece e distribui, nesse perodo, como soberano pleno, "quotas
de sacrifcio" entre os seus sditos, sem quaisquer preocupaes com a obteno de seu
consentimento.

Essa situao perduraria no perodo feudal, mas alguns progressos seriam a

registrados no que toca s receitas pblicas e ao poder de tributar do Estado. Como ocorria
na Antigidade, parcela importante da produo dos servos continuava a ser apropriada,
compulsoriamente, para atender s necessidades de recursos dos monarcas e dos senhores
feudais. Mas nessa evoluo surgiriam novas formas e regras tambm distintas de um
sistema de coleta de impostos, que iro constituir a base dos sistemas tributrios modernos.
Explicam-se as origens deste processo.

Ainda que os monarcas vivessem dos rendimentos dominiais de suas terras, nem
sempre estes se mostravam suficientes para cobrir suas necessidades, especialmente diante
da ocorrncia de certos eventos, comuns poca, como eram as guerras. Em virtude dos
pactos de lealdade e cooperao recproca estabelecidos entre monarcas e senhores feudais,
estes se viam instados a atender s solicitaes que lhes eram feitas por aqueles, sendo suas
"quotas de contribuio" definidas atravs de Conselhos ou Assemblias, que constituam o
locus onde se buscava o consenso em torno dessa questo. Representam estes Conselhos,
onde se estabelecia a partilha da "quota de sacrifcio" entre os que gravitavam em torno do
poder, o nascedouro do imposto consentido, que constituiria a forma de coibir os abusos de
tributao exercidos pelo Estado, e que viria a constituir a pedra angular das sociedades
modernas democrticas na defesa e garantia dos contribuintes.(Baleeiro,1978:397-408). Por
isso, ele afirma que:

"... desde a alta Idade Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os

monarcas encontravam dificuldades em criar impostos novos e majorar
os antigos, ou levantar emprstimos forados, sem o consentimento de
certos rgos colegiados que pretendiam falar em nome dos
contribuintes."26

O princpio do consentimento do tributo pelos representantes dos contribuintes, que

remonta poca feudal, seria, entretanto, eclipsado, em graus variados, durante a vigncia
do Absolutismo. A Revoluo Britnica de 1688, a Independncia Americana e a Revoluo
Francesa em 1789, o resgatariam e, a partir da, ele se difundiria por toda a Europa e
Amrica, sendo incorporado s Constituies dos regimes democrticos dos sculos XIX e
XX. Conquistado o direito de autorizar as receitas do Estado como forma de defender e
garantir os contribuintes dos abusos dos governantes, conquistou-se, tambm, o direito do
Poder Legislativo de autorizar tambm as despesas do poder pblico e de exercer controle
26
Formalmente, o nascedouro do imposto consentido encontra-se associado edio da Carta Magna da
Inglaterra, em 1215, pelo rei Joo Sem Terra, como visto no captulo II, que trata do Oramento Pblico.
e fiscalizao sobre os gastos programados, visando coibir mordomias e gastos excessivos
por parte dos governantes.

Assim, embora continue dispondo de sua fora soberana para instituir e cobrar
tributos, o Estado moderno viu limitado o seu poder de tributao pelas exigncias, previstas
em lei, de s poder faz-lo se contar com o consentimento da sociedade, atravs de seus
representantes polticos, em obedincia aos princpios constitucionais universalmente
consagrados nas constituies democrticas. conquista do Legislativo para a autorizao
das receitas e despesas pblicas, as sociedades modernas incorporariam, em suas cartas
constitucionais, outros princpios que informam o Estado sobre o seu poder e que tm, por
objetivo, proteger os contribuintes de eventuais abusos dos governantes.

Entre estes princpios, devem ser destacados os que se referem legalidade do

tributo, anualidade e irretroatividade (anterioridade) da lei tributria. O primeiro
estabelece que um imposto s possa ser cobrado uma vez que tenha sido institudo em lei.
O segundo assegura ao contribuinte, salvo nos casos previstos no prprio texto
constitucional, que alteraes introduzidas no quadro tributrio - criao de novos impostos
ou majorao de suas alquotas - s podero entrar em vigor no exerccio fiscal seguinte. O
terceiro veta essas alteraes para fatos geradores ocorridos antes da instituio da lei,
impedindo, portanto, que tenham elas efeito retroativo.

So estes princpios, que informam e respaldam a relao Estado/sociedade no

campo fiscal, que visam permitir ao cidado ter certeza quanto aos dispndios com impostos
que dever efetuar no decorrer de um exerccio fiscal, impedindo que as regras do jogo sejam
alteradas ao sabor da necessidade de recursos governamentais. Espelham, em conjunto, uma
das mximas da tributao de Smith (1983:248) que diz:

"O imposto que cada indivduo obrigado a pagar deve ser fixo e no
arbitrrio. A data do recolhimento, a forma de recolhimento, a soma a
pagar, devem ser claras e evidentes para o contribuinte e para qualquer
outra pessoa. Se assim no for, toda pessoa sujeita ao imposto est mais
ou menos exposta ao arbtrio do coletor, o qual pode aumentar o
imposto para qualquer contribuinte que lhe odioso ou ento extorquir,
mediante a ameaa de aumento do imposto, algum presente ou gorjeta
para si mesmo. A indefinio da taxao estimula a insolncia e
favorece a corrupo de uma categoria de pessoas, que so, por
natureza, impopulares, mesmo quando no insolentes ou corruptas. A
certeza sobre aquilo que cada indivduo deve pagar , em matria de
tributao, de tal relevncia que, segundo entendo e com base na
experincia de todas as naes, um grau muito elevado de falta de
equidade de impostos nem de longe representa um mal to grande
quanto um grau muito pequeno de incerteza ou indefinio."

Mas se estes princpios repontam - desde que respeitados - como fundamentais para
que o sistema tributrio contribua para democratizar as relaes entre o Estado e os cidados,
a influncia exercida pelos tributos sobre as rbitas produtiva e distributiva, medida que
implicam transferncias de recursos do setor privado para o setor pblico, e o seu papel para
o equilbrio poltico em naes organizadas sob a forma de federao, terminaram dando luz
a outros princpios tambm contemplados nas finanas pblicas relativos necessidade do
sistema ser estruturado de forma a ser neutro no tocante ao processo produtivo, de contribuir
para melhorar a estrutura da distribuio de renda e propiciar, atravs de uma adequada
distribuio das receitas entre as esferas governamentais, o equilbrio federativo.

Por essa razo, uma das questes mais polmicas a respeito dos tributos - e de difcil
consenso entre os economistas e os que lidam com o tema - refere-se sua distribuio entre
impostos diretos e indiretos ou combinao entre ambos, que provocariam menores
distores no funcionamento do sistema econmico e na estrutura da distribuio de renda,
bem como qual seria e repartio mais adequada da arrecadao entre as unidades da
federao - Governo Federal, Estaduais e Municipais. Antes de entrarmos na discusso
destes princpios - e problematizar as vrias posies a seu respeito - cabe, entretanto,
apresentar as principais caractersticas desses grupos de impostos.

5. OS IMPOSTOS: CARACTERSTICAS, CONCEITOS E INCIDNCIA

5.1. Impostos Regressivos, Progressivos e Proporcionais

Na teoria das finanas pblicas, os impostos assumem, em funo de sua incidncia

e de seu comportamento em relao ao nvel de renda dos contribuintes, trs formas: os
impostos regressivos, os progressivos e os proporcionais.

Um imposto considerado regressivo medida que mantm uma relao inversa ao

nvel de renda do contribuinte. Neste caso, a participao do imposto no nvel de renda
maior para os contribuintes que se situam nas faixas inferiores, decrescendo medida que
se passa para faixas mais elevadas. isso que lhe imprime um carter regressivo: a regresso
que ocorre em funo do crescimento da renda, penalizando mais os contribuintes de menor
poder aquisitivo.

O imposto considerado progressivo quando a situao ocorre de forma inversa,

com ele mantendo uma relao positiva com o nvel de renda. Assim, sua participao na
renda aumenta medida que essa cresce, o que lhe imprime o carter de progressividade e
de justia fiscal: arcam com maior nus da tributao os indivduos em melhores condies
de suport-lo, ou seja, aqueles que obtm maiores rendimentos.

O imposto proporcional aqueles cuja imposio no promove alteraes na

estrutura da distribuio de renda. Sua relao com o nvel de renda ocorre, portanto, de
forma proporcional. O nus do tributo , nesse caso, idntico, em termos relativos, para
nveis diferenciados de renda.

O Grfico 1 ilustra bem essas situaes. Como se percebe, quando o imposto

progressivo, sua participao no nvel de renda do contribuinte, medida pela relao (I/Y),
aumenta medida que essa cresce. No caso do imposto regressivo, comportamento oposto
se verifica. E, quando proporcional, essa relao se mantm constante.

Grfico 1: Relao Tributo/Renda por

Tipo de Imposto

I/Y
 progressivo

proporcional

regressivo

renda (Y)
 O mesmo raciocnio pode ser feito para a avaliao do grau de equidade de um
sistema tributrio, considerando o conjunto dos impostos que o integram. Embora
composto por impostos de natureza progressiva, regressiva ou proporcional, o sistema
ser considerado progressivo, em seu conjunto se, aps a cobrana dos impostos,
registrar-se melhoria na estrutura da distribuio de renda. Regressivo, se essa piorar. E
proporcional se ela mantiver-se intacta. Essa questo importante, porque no se pode
avaliar um sistema considerando isoladamente cada tributo. Dadas as bases de incidncia
dos impostos, um sistema tributrio sempre contar com a presena de impostos
progressivos, regressivos e proporcionais (Cf. Dalton, 1972). Importa avaliar, diante
disso, quais so predominantes em termos de nus para a sociedade, porque a
regressividade de alguns impostos podem muito bem estar sendo mais do que
compensada com a progressividade de outros e vice-versa.

5.2. Impostos Diretos e Indiretos: existe uma composio ideal?

O fato de um sistema tributrio incorporar impostos progressivos, regressivos e

proporcionais, resulta das prprias caractersticas dos fatores que lhes do origem. Para
esclarecer esse ponto deve-se considerar que as bases modernas de incidncia dos impostos
so a renda, a propriedade, a produo, a circulao e o consumo de bens e servios. De
acordo com essas bases, pode-se agrup-los em dois grandes conjuntos: os impostos diretos
e os impostos indiretos.

Os impostos diretos so os que incidem diretamente sobre a renda e o patrimnio,

sendo assim chamados porque, em princpio, no so passveis de transferncia para
terceiros, significando que o contribuinte que o recolhe aos cofres pblicos o mesmo que
efetivamente arca com o seu nus. Os impostos indiretos so os que incidem sobre a
produo e o consumo de bens e servios, sendo passveis, tambm em princpio, de
transferncia para terceiros o consumidor desses bens/servios -, significando que sua
incidncia econmica real ocorre de forma indireta, mediada pela participao do
contribuinte legal o empresrio produtor/vendedor no processo.

Independente de se tratar de um imposto direto ou indireto, sua cobrana afeta, de

imediato, a renda do contribuinte, o que termina interferindo nas suas decises sobre
consumo, investimento, trabalho, lazer etc., modificando as combinaes dessas
possibilidades que considera mais vantajosas para si nessa nova situao. Essa mudana
afeta, por sua vez e em alguma medida -, a produo, com reflexos sobre a eficincia do
sistema. Essa influncia pode se dar, entretanto, de forma diferenciada, caso se tratem de
impostos diretos ou indiretos ou de combinaes distintas destes, o que sempre despertou
polmicas entre os que se dedicam em todos os tempos aos estudos das finanas pblicas
sobre sua melhor composio ou que impostos seriam preferveis a outros, do ponto de vista
dessa eficincia. Mas outras caractersticas dos impostos tambm influenciam esse debate.

Teoricamente e sem entrar no mrito da questo de sua incidncia econmica os

impostos diretos, por terem como base para sua cobrana a renda e o patrimnio dos
contribuintes, so considerados impostos mais adequados para a questo da
progressividade, e, portanto, para polticas redistributivas de renda, j que suas alquotas
podem ser estabelecidas em funo daquelas bases. Os impostos indiretos, por sua vez, por
terem como base de incidncia o consumo e no a renda so considerados impostos
regressivos, cujos efeitos nocivos sobre a estrutura da distribuio de renda podem ser
atenuados mas no eliminados com a definio de alquotas seletivas e diferenciadas de
acordo com a essencialidade do produto que gravam.

Ora, se assim , considerando que a questo da equidade, assim como a da

neutralidade da tributao (com o objetivo de assegurar a eficincia do sistema)
fundamental na sua construo, seria de esperar que impostos progressivos diretos - seriam
preferveis a impostos regressivos indiretos ou que, dada a necessidade de combin-los,
considerando as bases de incidncia da economia, os primeiros seriam predominantes nessas
estruturas.

O que parece bvio, entretanto, primeira vista, no to simples para a teoria,

porque ao se contemplar a questo da equidade, no raro sacrifica-se algum grau de
eficincia do sistema, estabelecendo-se, portanto, um trade-off entre esses dois princpios,
que se no pode ser inteiramente equacionado deve, pelo menos, ser atenuado com uma
estrutura de impostos que acarrete menos prejuzos para o seu bom funcionamento. Ou que,
na medida do possvel, que os ganhos obtidos com a questo da equidade compensem as
perdas decorrentes da perda de sua eficincia. Alm disso, porque, dado o mal resolvido
problema da incidncia da tributao, no haveria nenhuma garantia de que impostos
progressivos contribuam, de fato, para melhorar a estrutura da distribuio de renda.

Essas no so questes triviais para a teoria econmica convencional das finanas

pblicas. Pelo contrrio, so questes que constituem os principais alicerces sobre os quais
se apia para sugerir a construo ideal de estruturas tributrias que no alterem, a ponto
de conduzir ao desmoronamento, o equilbrio do edifcio central da vida econmica
garantido pelas leis do mercado.

Nem todos, entretanto, pensam assim. Por isso, antes de discutir essas questes, cabe
dar uma rpida passada em algumas vises distintas a respeito do que poderia ser
considerada a composio "ideal" destes impostos na estrutura tributria, mais recomendada
para atender queles princpios, considerando que essas sero retomadas frente para serem
contrapostas ao pensamento convencional.

De incio, no se pode esquecer da viso mais simplista irnica e flica - atribuda

alegoria de Gladstone (apud Dalton, 1972:54) que comparava, segundo Dalton, "essas
duas fontes de renda a "duas simpticas irms" entre as quais ele tinha de ser "perfeitamente
imparcial", por acreditar que, como Chanceler do Errio, "no somente lhe era permitido,
mas era mesmo de seu dever prestar homenagem a ambas", costuma ser a referncia
preferida de vrios autores para reforarem sua linha de argumentao em outra direo.

Para Hinrich (1974:12) ... essa abordagem de que a receita deve provir, em partes
aproximadamente iguais, dos impostos diretos e dos indiretos" carece de uma perspectiva,
quer histrica, quer terica. Isto porque, segundo ele "no h um sistema ideal que seja o
melhor para todos os pases ou para um determinado pas em todos os tempos", visto que "o
processo de mobilizao social e desenvolvimento econmico significa necessariamente que
os tipos, dimenses e propores de crescimento das bases tributrias e econmicas (...)
modificam-se no curso do desenvolvimento, necessitando constantemente de modificaes
nas alquotas e formas de tributao...".

Na mesma linha de argumentao, Musgrave & Musgrave (1980:646) sustentam

que "os problemas associados formulao e administrao dos diversos impostos diferem
da estrutura da economia em que eles so aplicados e das atitudes do pblico com relao
tributao. Porm, eles tambm diferem com o estgio do desenvolvimento econmico...".

Ou seja, o que se pode deduzir dessas posies, que constitui um equvoco definir,
a priori, como o faz a alegoria de Gladstone, ao sugerir o desejvel equilbrio entre
impostos diretos e indiretos, uma composio "ideal" da carga tributria, e que, antes, essa
composio resultado de um processo histrico determinado por foras polticas,
econmicas, sociais etc. Mas essa tese, sobre a qual esse trabalho se apia para apresentar
nosso entendimento da questo, no nos dispensa de avaliar criticamente as respostas que a
teoria econmica buscou para essa questo, procurando resolver, simultaneamente, os
limites de ao do Estado - e, portanto, de seu tamanho -, as tarefas que deveria desempenhar
no sistema e a cobertura de recursos - e sua distribuio entre os membros da sociedade -
necessria para tanto.

Duas correntes tericas destacam-se neste sentido: a) as das vertentes clssica e

neoclssica, que procuram, atravs de uma construo terica derivada de princpios
abstratos formulados para a tributao - os princpios da neutralidade e da equidade e, mais
recentemente, da competitividade -, fornecer propostas prticas para estruturas desejveis da
tributao; e b) a de filiao keynesiana, que, questionando as posies da teoria dominante
no tocante, inter alia, ao papel do Estado, da poltica fiscal, e dos dficits oramentrios,
amplia as funes estatais na economia e sugere, com isso, a possibilidade de outras
estruturas.

Cabe, assim, para os propsitos deste trabalho, percorrer criticamente, os argumentos

tericos desenvolvidos por seus autores, visando avaliar seu contedo, alcance e limites para
explicar as estruturas tributrias. Antes disso, porm, coloca-se como necessrio conhecer
as caractersticas e a evoluo dos impostos diretos e indiretos, de forma a obter elementos
que permitam justificar/compreender determinados argumentos que nelas so
desenvolvidos.

5.2.1. Os Impostos Diretos

Os impostos diretos so aqueles cuja gerao do fato fiscal ocorre a partir do

momento em que uma determinada renda (ou lucro) ganha (auferida) ou da existncia de
uma riqueza acumulada (materializada) no tempo. No primeiro caso so conhecidos como
impostos incidentes sobre a renda (Imposto de Renda) e, no segundo, sobre o patrimnio.
Incidem, portanto, sobre os rendimentos auferidos pelos trabalhadores em geral, sobre os
juros e ganhos financeiros, os aluguis e demais arrendamentos, os lucros das empresas e
ganhos de capital (ou seja, sobre a renda em suas diversas formas) e ainda sobre a
propriedade e a riqueza (a riqueza, tambm em suas diversas formas).

No so, por isso, pelo menos a nvel terico, passveis de transferncia para
terceiros, ocorrendo, caso isso se confirme, uma coincidncia entre o que, na linguagem
jurdica, denomina-se contribuinte de direito e contribuinte de fato e, na linguagem da
economia, de incidncia legal e de incidncia econmica, que , de fato, a que interessa do
ponto de vista de seu gravame. Isto significa que o contribuinte responsvel pelo
recolhimento do imposto aos cofres pblicos seria, pelo menos teoricamente, o mesmo que
arca efetivamente com o seu nus.
 O Imposto de Renda moderno um imposto tpico da sociedade capitalista, onde os
conceitos de renda e fortuna se desprenderam da base imobiliria da propriedade e se
vincularam ao de riqueza gerada no processo de produo. Mas mesmo com a instaurao
desse modo de produo, somente com o fortalecimento de suas bases, que tambm exigiu
maior capacidade tributria do Estado para participar da vida econmica e social do pas, foi
que se tornou possvel sua cobrana, num contexto de expanso da produo, de elevao
dos nveis de renda per capita da populao e de declnio da importncia da propriedade
basicamente imobiliria como principal fonte de riqueza e de gerao de recursos para o
financiamento estatal. No capitalismo financeirizado, como ser visto mais frente, alm da
produo, aumentariam potencialmente seu espao nas estruturas de tributao os impostos
incidentes sobre os rendimentos financeiros, embora essa possibilidade tenha sido
enfraquecida com as regras limitadoras estendidas sua cobrana em virtude da considervel
mobilidade espacial destes recursos.

Sua origem data de 1798, conforme aponta Baleeiro (1978:321-2), quando W.Pitt o
criou em carter extraordinrio para financiar as despesas da guerra que a Inglaterra
ento travava com Napoleo Bonaparte. Com o seu trmino, o imposto foi extinto em 1816,
mas, restabelecido em 1842, novamente como fonte extraordinria e emergencial de
receita, terminou definitivamente integrado, a partir da, estrutura tributria inglesa.

Seu potencial de receita e sua adequao s novas formas de gerao de riquezas do

sistema econmico, levaram a Sua a adot-lo em 1840, a ustria em 1849 e a Itlia em
1864. Na ltima dcada do sculo XIX, Austrlia, Nova Zelndia, Prssia e Holanda
seguiram o mesmo caminho. A Frana, depois de tentar cri-lo infrutiferamente, nessa
mesma poca, conseguiu aprov-lo em 1913 e iniciar sua cobrana quatro anos depois, em
1917.

Nos EUA, depois de criado tambm como imposto extraordinrio durante a Guerra
da Secesso e de sua cobrana ter sido feita tambm em 1894, a Corte Suprema, segundo
Baleeiro (1978:321-2) terminou declarando-o inconstitucional em 1896. Somente em 1913,
depois de aprovada a 16 Emenda Constituio, o imposto seria legalizado e teria
reiniciada sua cobrana. No Brasil, sua criao ocorreria em 1922 e, vinte anos depois, na
Argentina.

Institudo, portanto, como um imposto extraordinrio, destinado inicialmente ao

financiamento de despesas de guerra, o Imposto de Renda, pelas suas caractersticas de
incidncia e potencial de arrecadao, acabou se generalizando por todos os pases do mundo
capitalista depois da Segunda Guerra e se transformando na principal fonte de receita do
Estado nas economias mais desenvolvidas.

Para seus defensores, o Imposto de Renda apresenta virtudes que o tornam uma
forma superior de tributao em relao s demais. Por um lado, a base de sua incidncia
a renda espelha melhor a capacidade de contribuio dos indivduos e propicia melhores
condies para a aplicao do princpio da equidade, de acordo com a mxima de que quem
ganha mais deve pagar mais, j que permite o estabelecimento de alquotas diferenciadas
e progressivas definidas em funo de seus nveis, o que no ocorre com a tributao
indireta.

Por outro, ao possibilitar ao contribuinte conhecer o montante de sua contribuio

para o financiamento do Estado, porque diretamente por ele recolhida, reponta como um
instrumento importante para a formao e o desenvolvimento da conscincia tributria e
para o fortalecimento de mecanismos de controle sobre as atividades do governo. Outras
vantagens, como a maior eficcia dos impostos progressivos para a estabilizao da
economia, surgiriam posteriormente com as idias keynesianas sobre o papel do Estado e
da poltica fiscal nesse processo.

Como tudo em economia envolve controvrsias, no poderia ser diferente com a

questo da tributao. Para Kaldor, de acordo com Rezende (Rezende, 1974:21) um mesmo
nvel de rendimento total em um determinado ano no representa necessariamente uma
mesma capacidade de gasto, o que enfraquece o critrio nvel de renda como indicador
da capacidade de contribuio. Isso porque no somente as vrias formas de rendimentos
(trabalho, aluguis, ganhos de capital etc.) envolvem riscos diferentes em relao s
oscilaes do comportamento da economia como atendem a diferentes necessidades dos
contribuintes e so, s vezes, distintas em relao regularidade de seus fluxos, com alguns
sendo, inclusive, de carter transitrio.

Nesse caso, segundo Rezende, para Kaldor se os critrios de equidade baseiam-

se em noes de utilidade de renda do ponto de vista da satisfao das necessidades
individuais, a capacidade de satisfazer essas necessidades atravs da aquisio de bens e
servios que deve medir a respectiva capacidade de contribuio (Rezende, 1974:22). Ou
seja, a capacidade de gastos seria, nessa perspectiva, tecnicamente superior ao fluxo anual
de renda como indicador dessa capacidade.

Mas h outros argumentos, que sero discutidos detalhadamente nesse captulo, que
procuram tambm questionar a tributao progressiva como instrumento eficaz para garantir
a equidade da tributao. De acordo com essa linha de argumentao, por subordinar-se a
um conceito subjetivo de igual sacrifcio, a tese de que a equidade na tributao pressupe
uma distribuio progressiva da carga tributria implica admitir duas hipteses nunca
comprovadas: a) que a utilidade marginal da renda decresce com o seu aumento; e b) que a
taxa desse decrscimo se comporta de acordo com os requisitos referentes a diferentes
critrios de igualdade de sacrifcio, seja ela proporcional, marginal ou mesmo de igualdade
absoluta.

Finalmente, embora se reconhea a maior eficincia do imposto de renda para a

implementao de polticas agregadas pelo Estado, pelos seus efeitos mais diretos e
imediatos sobre a renda disponvel da populao, e tambm para a implementao de
polticas econmicas voltadas para o desenvolvimento econmico, social etc., dada sua
maior abrangncia e sua maior capacidade de alterar os sinais de mercado, argumenta-se que
se este imposto recair sobre as rendas mais elevadas e os lucros das empresas, afeta
adversamente a capacidade de poupana global da economia, atuando como fator inibidor
dos investimentos e, consequentemente, do crescimento econmico.

Controvrsias parte, o Imposto de Renda viu aumentar, ao longo do tempo e

medida que o capitalismo consolidava suas bases, sua participao na gerao de receitas
tributrias, principalmente nos pases desenvolvidos.

No Brasil, depois de sua criao em 1922, o imposto apresentou um desempenho

extremamente modesto at o incio da dcada de 1940, quando respondeu por pouco mais
de 10% do total da receita tributria da Unio. Com o avano do processo de industrializao
e com a reforma administrativa do imposto de renda realizada em 1941, que aumentaram
expressivamente sua capacidade de arrecadao, essa participao ingressou numa trajetria
de rpido crescimento, atingindo cerca de 40% em meados da dcada de 1950.

A partir da, com o maior crescimento da tributao indireta verificado, poca, essa
participao relativa ingressaria numa nova fase de declnio, vindo a situar-se prxima de
30% em 1964. Com o golpe militar perpetrado nesse ano, e o deslocamento da prioridade
da arrecadao, que se seguiu, para a tributao indireta, com o imposto de renda passando
a ser manejado como um importante instrumento de apoio ao processo de acumulao,
atravs da concesso de um elenco de incentivos para o capital e as camadas mdia e alta de
renda da sociedade, esse imposto diminuiu, ainda mais, sua participao na gerao das
receitas tributrias da Unio, chegando em alguns anos a responder por menos de 20% de
seu total, conforme Tabela IV.1. Alm do governo ter aberto mo de sua arrecadao para
atender os objetivos do processo de acumulao, com essas isenes e renncias fiscais, a
expressiva queda de sua participao na estrutura de receitas da Unio explica-se, tambm,
pelo avano das contribuies sociais (includas as contribuies previdencirias, que nela
no figuravam antes de 1964) na sua composio.

A partir da dcada de 1980, quando o Estado brasileiro mergulhou numa profunda

crise fiscal, o governo deu incio a um processo de reduo/extino de incentivos e
benefcios fiscais concedidos, via Imposto de Renda, e promoveu vrias alteraes em sua
legislao para melhorar sua arrecadao, o que aumentou significativamente sua
participao relativa na estrutura de receitas da Unio. Apesar disso, a maior nfase que
passou a ser dada explorao das contribuies sociais para o financiamento de seus
gastos, aps a Constituio de 1988, em detrimentos dos impostos tradicionais, visando
permitir ao governo recuperar sua fatia no bolo tributrio, j que aquelas, alm de mais
produtivas, no tm sua receita compartilhada com Estados e Municpios, o Imposto de
Renda, apesar de continuar como importante fonte de financiamento tributrio, continuou
mantendo participao relativa reduzida na gerao dessas receitas, enquanto a estrutura de
impostos avanou rapidamente num processo de degenerao, crescentemente
descomprometida com princpios caros das finanas pblicas para a teoria convencional,
como os da neutralidade, da competitividade e da equidade.

Tabela IV.1
Participao do Imposto de Renda na Receita Tributria da Unio
(em %)
ANO PARTICIPAO (%)
 1923 5,1
1924 2,2
1925 2,6
1930 5,0
1935 8,1
1940 15,1
1945 33,2
1950 35.8
1955 39,8
1960 31,6
1965 33,8
1970 14,5
1975 13,5
1980 16,4
1985 29,3
1990 26,6
1995 24,6
2000 21,8
2001 22,8
2002 24,0
2003 23,7
2004 22,2
Fontes: i) 1923-1965: Direo Geral da Fazenda Nacional Assessoria de
Estudos, Programao e Avaliao. 78 anos de Receita Federal:1890-1967. Rio
de Janeiro, 1968; ii) 1970-1999: dados disponibilizados pela extinta Secretaria
para Assuntos Fiscais do BNDES; e iii) a partir de 2000: dados atualizados por
Afonso e Meirelles (2006).

Ao contrrio do imposto de renda, o imposto sobre o patrimnio o estoque de

riqueza , de modo geral, antigo nas estruturas tributrias dos mais diversos pases. No
perodo da sociedade capitalista em que a produo voltada para o mercado ainda no
modificara, de forma visvel, a equao da gerao de riqueza, a propriedade se destacava
como uma das principais bases tributveis, assegurando sua importncia na gerao de
recursos para o financiamento do Estado.

Tratava-se de um imposto que incidia sobre as mais diversas formas de

propriedade terra, gado, moblia, imveis etc. -, cuja importncia comeou a declinar
com o avano e consolidao do modo de produo capitalista, com suas bases de
incidncia tornando-se mais restritas e seletivas, e o imposto incidente sobre a
propriedade imobiliria transformando-se em um tributo tipicamente local, de
competncia dos municpios/localidades. Atualmente, o imposto incide, de modo geral,
sobre a riqueza no-financeira (imveis, automveis, terra etc.) e financeira (aes,
ttulos etc.), sendo cobrado de vrias formas: imposto sobre patrimnio, herana e
doaes, propriedades urbanas e rurais etc.

Apesar da resistncia secular das classes dominantes sua cobrana, atualmente

um imposto adotado por quase todos os pases do mundo capitalista, principalmente
pelos mais desenvolvidos, ainda que no seja considerado uma fonte importante de
gerao de recursos para o financiamento do Estado. Seu principal papel tem sido o de
contribuir para atenuar/corrigir iniqidades da tributao e para evitar que a excessiva
concentrao da riqueza produza fortes questionamentos do sistema.
 O Brasil conta atualmente em sua estrutura tributria com seis impostos que
incidem sobre o patrimnio: o imposto sobre grandes fortunas (IGF); sobre a propriedade
rural (ITR); heranas e doaes (ITCD); propriedade de veculos automotores (IPVA);
propriedade imobiliria urbana (IPTU); e transmisso de bens imveis inter-vivos
(ITBI).

Apesar desse nmero abundante, esses impostos, em conjunto, geram receitas

desprezveis, que se situam em torno de 1% do PIB. Ausncia de regulamentao que
impede sua cobrana (caso do IGF); ou de regulamentao apenas parcial (caso do ITCD),
que restringe suas bases de incidncia; de grandes nveis de sonegao e de fiscalizao
extremamente precria (ITR); e ainda de pouco empenho na sua cobrana, como acontece
com o IPTU, principalmente por parte dos pequenos/mdios municpios, so causas que
explicam, em alguma medida, essa baixa produtividade e o fato da propriedade ser sub-
taxada no pas.27

Quadro IV.4

Brasil: Impostos Diretos

Imposto Ano da instituio

Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) 1922
Propriedade Territorial Rural (ITR) 1891/1934
Propriedade Territorial Urbana (IPTU) 1891/1934
Grandes Fortunas (IGF) 1988
Transmisso Causa-Mortis e Doaes (ITCD) 1891/1988
Transmisso de Imveis Inter-Vivos 1934/1988
Propriedade de Veculos Auto-Motores 1986
Fonte: Brasil. Constituio Federal

5.2.2. Os Impostos Indiretos

Os impostos indiretos so aqueles que tm justificada a sua cobrana no fato de uma

determinada renda ser gasta (despendida). Incidem, portanto, sobre a produo, a circulao
e o consumo de bens e servios. Sua principal caracterstica a de que, contrariamente, aos
impostos diretos, podem ser objeto de repercusso para terceiros, os quais, no final das
contas, so os que arcam com o seu nus, embora os mesmos sejam recolhidos aos cofres
pblicos pelos vendedores. Ocorre, neste caso, uma ntida separao entre o contribuinte de
direito (a empresa que produz e vende bens e servios) e o contribuinte de fato (o consumidor
que os adquire).

Essa separao termina gerando o que pode ser chamado de fetiche do imposto: por
um lado, o responsvel pelo seu recolhimento - o vendedor - nutre a iluso de que recai,
27
Dificuldades de financiamento dos municpios no Brasil, somadas, na atualidade, s exigncias da Lei de
Responsabilidade Fiscal aprovada, no ano 2000, de coibir a prtica da renncia fiscal, tm contribudo para
o seu aumento, principalmente do IPTU e do IPVA, mas o fato que sua contribuio ainda continua pouca
expressiva diante de seu potencial de arrecadao.
sobre seus ombros, o seu nus, quando se sabe que este, ao integrar a sua estrutura de custos,
termina sendo, via de regra, repassado para os preos e utilizado, enquanto no recolhido,
como fonte de financiamento de seu capital de giro a custo zero; por outro, o consumidor -
o contribuinte de fato -, especialmente quando o imposto no destacado do preo da
mercadoria, tende a no perceber a contribuio tributria envolvida no ato da compra - para
no dizer sobre o seu montante -, inibindo o reforo da conscincia que poderia resultar deste
processo sobre os vnculos existentes entre impostos, cidadania e Estado.

So duas as bases de incidncia que existem como alternativa para o estabelecimento

do imposto sobre as vendas: a) a que contempla como fato gerador o valor das transaes
realizadas (faturamento da empresa, receita bruta etc.); e b) a que considera apenas o valor
agregado do produto (a remunerao dos fatores de produo) durante o seu ciclo de vida
at chegar s mos do consumidor final. Neste caso, ele pode ser institudo como um imposto
geral de base ampla sobre as vendas - o consumo em ltima instncia - ou como um imposto
seletivo sobre alguns poucos produtos. Uma combinao de impostos gerais
complementados com impostos seletivos costuma ser encontrada em vrias estruturas
tributrias, seja com objetivos arrecadatrios, seja com o objetivo de
coibir/penalizar/desestimular o consumo de certos bens.

Ambas as formas permitem situar o momento de sua cobrana em apenas um estgio

do processo de produo e comercializao - chamado de imposto uniestgio - ou nas suas
vrias etapas - imposto multiestgio -, com a diferena de que o imposto sobre transaes
no permite, pela sua natureza, dedues/redues tributrias pagas nos ciclos antecedentes,
o que contraria o princpio da neutralidade da tributao, como veremos. O mesmo no
ocorre, entretanto, com o imposto sobre o valor agregado, embora aqui, algumas
qualificaes tenham de ser feitas entre impostos gerais e seletivos.

A existncia do imposto sobre transaes remonta, segundo Due (Due, 1974:158)

Idade Mdia, mas sua adoo moderna teria incio somente em 1904 nas Filipinas, onde se
estabeleceu uma baixa alquota sobre as transaes realizadas. Incidindo inicialmente sobre
as atividades comerciais terminou evoluindo para um imposto geral sobre as vendas. A partir
da foi, gradativamente, sendo adotado por outros pases: Alemanha em 1918, Frana em
1920, seguidos por Itlia, Blgica e ustria, at se difundir e ser adotado em vrios
continentes. (Due, 1974:158-159). No Brasil, os principais impostos sobre transaes
integraram sua estrutura at 1958 e 1966, respectivamente nas figuras do Imposto de
Consumo (IC), de competncia federal, e do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC),
criado em 1934, de competncia estadual.

Due (1974) aponta duas vantagens que possui o imposto sobre o movimento de
transaes: a) no ser necessria a delimitao de setores especficos e a identificao dos
negociantes, uma vez que incide uniformemente sobre todas as firmas; e b) a maximizao
da receita, por serem todas as transaes tributveis. Mas assinala, em contrapartida, tantas
desvantagens, que chega a considerar "[...] seu emprego contnuo [...] intolervel em termos
de eficincia, melhor desenvolvimento e equidade." Entre as principais, cabe apontar: a) os
efeitos engendrados na organizao da produo e da distribuio, visto a tributao
fomentar intensamente a conexo entre produo e circuitos de distribuio, promovendo
artificialmente a integrao e tolhendo a especializao; b) as influncias perversas na
alocao de recursos, ao distorcer os preos relativos da economia, em funo do nmero
variado de transaes para diferentes produtos; e c) os nocivos efeitos distributivos causados
pelo imposto, visto penalizar mais os consumidores que demandam bens, cujas etapas de
comercializao alcanam maior nmero. (Due,1974:162-6)

Nocivo, assim, para o funcionamento do aparelho produtivo e gerador de efeitos

perversos para a questo distributiva, o imposto sobre transaes viu ampliado este seu
anacronismo no estgio atual do sistema capitalista, marcado pelo avano do processo de
globalizao e abertura dos mercados, que tem conduzido ao aumento do grau de exposio
das economias que a ele se integram, concorrncia internacional.

Destarte, embora de mais fcil cobrana, por se tratar de um imposto cumulativo, no

sentido econmico (ou em "cascata", medida que o imposto pago nas etapas anteriores vai
integrando a base de seu clculo nas etapas seguintes), afigura-se a um tributo que,
incompatvel com os princpios da equidade, da neutralidade e da competitividade, por no
permitir a plena desonerao de sua incidncia da produo, dos investimentos e das
exportaes, est sendo removido dos sistemas de impostos, em geral, e sendo remetido para
ser inscrito na histria, como exemplo a no ser adotado.

J o imposto sobre o valor adicionado (IVA), uma forma mais moderna do imposto
sobre as vendas, teve sua apario como idia proposta por Von Siemens ao Governo
Alemo em 1918 ( Due, 1974:168). Entretanto, somente em 1935, a Argentina, e em 1948,
a Frana, o introduziram em seus sistemas de impostos, mas com sua incidncia restrita
produo industrial. Em 1954, a Frana ampliou essa base de incidncia, a ela incorporando
o estgio atacadista. Somente a partir de meados da dcada de 60, sua incidncia, em todos
os estgios da produo e da distribuio, se tornaria uma realidade. O Brasil, pioneiramente,
o adotou em 1966, na forma do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias (ICM), seguido,
posteriormente, dos pases da Europa pertencentes ao Mercado Comum at se disseminar,
na atualidade, pela maioria das economias (Quadros, 1995:89).

O Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) apresenta o mrito, ainda segundo Due
(1974:171), de ao ser "... aplicado unicamente ao valor adicionado de cada firma, e no s
receitas brutas, no afetar a organizao da produo, o grau de integrao e a alocao de
funes particulares, com a condio de que todos os setores, inclusive o varejista, sejam
abrangidos".

Apesar de pioneiramente ter caminhado no sentido de remover os impostos indiretos

"em cascata" de sua estrutura em 1966, o Brasil acabou adotando, na verdade, dois IVAs,
poca, sendo um de base ampla e de competncia estadual - o Imposto sobre Circulao de
Mercadorias (ICM), que substituiu o Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC) - e outro
de competncia federal e com base restrita aos produtos industrializados - o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), que substituiu o antigo Imposto de Consumo (IC). Alm
disso, manteve, na esfera municipal, o Imposto sobre Servios (ISS), que incide sobre a
receita bruta das empresas prestadoras de servios, com caractersticas cumulativas ("em
cascata"), j que, cobrado nas etapas intermedirias da cadeia de produo e circulao, no
pode ser compensado nas etapas posteriores.

No bastasse essa complexidade da estrutura, dada a superposio da incidncia

destes impostos, com efeitos de cumulatividade sobre o consumo, que no pode ser
integralmente desonerado, este quadro viu-se agravado, a partir de 1980, pela adoo de um
princpio misto de origem e destino, no caso do ento ICM - mantido com a criao do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios de Transportes Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) em 1988 - na tributao das transaes
interestaduais, que facilita a sonegao e estimula as "guerras fiscais" entre os estados. (
Quadros, 1995:78)

Segundo Quadros (1995:75-6) so duas as principais alternativas para a adoo do

IVA, sendo ambas capazes de gerar o mesmo efeito do ponto de vista da arrecadao:

a) um imposto de estgio nico, incidente apenas na ltima etapa do processo, ou

seja, no momento da venda ao consumidor final. Esta alternativa, adotada nos EUA., onde
o imposto acrescentado ao preo da mercadoria adquirida pelo consumidor, apresenta
como vantagens o fato de no gravar as etapas anteriores do ciclo de produo e
comercializao do produto e de reforar o conceito de cidadania tributria. Em
contrapartida, caso no sejam fortes os laos de solidariedade tributria existentes no pas,
sua adoo requer, para coibir a sonegao, a montagem de um eficiente mecanismo de
administrao e fiscalizao do imposto, cujos custos podem no compensar os ganhos com
ele obtidos;

b) um imposto de mltiplos estgios, que incide sobre o valor que adicionado na

forma de remunerao aos fatores de produo - lucros, salrios etc. - em todas as etapas do
ciclo de produo e comercializao do produto. Segundo Quadros (1995), este o imposto
que se conhece na literatura como IVA, adotado no Brasil, Europa e na maioria dos pases,
o qual pressupe que o imposto recolhido na fase precedente seja compensado na posterior,
conduzindo, num processo em cadeia, seu valor para o preo final do produto.

So trs os mtodos utilizados para a apurao de seu valor: o mtodo da adio, o

da subtrao e o do crdito do imposto.

Segundo Rezende, (Rezende, 1977:61), pelo primeiro, o valor adicionado

calculado, atravs da soma dos pagamentos realizados aos fatores de produo - salrios,
lucros etc. - num determinado perodo de tempo. Ao valor encontrado, aplica-se a alquota
estipulada em lei, obtendo-se o valor do imposto a pagar.

Pelo segundo, o valor adicionado calculado, subtraindo-se do total de vendas o

valor das compras realizadas, inclusive as referentes s de bens de capital, o que torna isentos
os rendimentos lquidos do capital. diferena encontrada, aplica-se a alquota estabelecida
para obter o imposto devido.

Pelo terceiro, que "... uma variante do mtodo da subtrao, ao total das vendas
efetuadas no perodo t aplica-se a alquota do IVA e subtrai-se deste resultado o total do IVA
referente ao total das compras efetuadas, tambm no perodo t." Ainda segundo Rezende
(idem:61), "este mtodo apresenta a vantagem de autofiscalizao tributria, uma vez que o
direito ao uso do crdito fiscal est condicionado ao lanamento do imposto recolhido na
nota fiscal."

O imposto, por sua vez, pode ser calculado segundo dois critrios: a) "por fora"; e b)
"por dentro". A diferena entre estes dois critrios diz respeito ao fato de se excluir (primeiro
critrio) ou no (segundo critrio) o imposto da sua base de clculo. Isso significa que, no
primeiro caso (cobrana por fora) o imposto no incide sobre ele prprio (em cascata),
encarecendo o preo do bem, j que o seu valor no faz parte de sua base de clculo. No
segundo (cobrana por dentro), o valor do imposto ao ser incorporado ao preo do bem
para ser calculado pela alquota legal (em cascata), aumenta o seu preo final, pois ser
mais elevado que na situao anterior.

Quando o imposto cobrado "por fora" tem-se, assim, que a alquota nominal
idntica alquota efetiva para ele estabelecida. Quando o imposto o imposto includo na
sua base de clculo, a alquota efetiva maior do que a alquota nominal (legal). Isso
significa que o preo final da mercadoria maior, a uma mesma alquota nominal, se o
imposto calculado "por dentro" do que aquele que cobrado "por fora". (Rezende,
1977:60)28

Outra caracterstica deste imposto diz respeito ao princpio que governa sua cobrana
de acordo com o momentum de incidncia: a) o da origem (ou da produo) e o do destino
(ou do consumo). A opo por uma ou outra forma de cobrana tem implicaes para o
comrcio exterior, para o gravame dos bens de capital e para as relaes
intergovernamentais, quando os pases que o adotam se encontram organizados sob a forma
de uma federao e o imposto de mbito estadual.

Quando governado pelo princpio da origem (produo), a existncia de "fronteiras

econmicas" entre pases e dentro de um mesmo pas - caso no seja ele de mbito nacional
- torna mais difcil a desonerao plena das exportaes de sua incidncia, bem como os
bens de capital, assim como se tornam mais complexas, do ponto de vista da administrao,
cobrana e distribuio de sua arrecadao, as relaes intergovernamentais.

Se, pelo contrrio, sua incidncia se d pelo princpio do destino, a desonerao das
exportaes e dos bens de capital pode ser facilmente garantida pelo estabelecimento de
alquota zero para estes setores, assim como ficam equacionados os problemas causados pela
existncia de "fronteiras econmicas" dentro de um mesmo pas federativo, caso seja ele de
competncia das esferas estaduais. Em face dessas suas caractersticas, a tendncia moderna,
diante do processo de abertura das economias e de integrao dos blocos regionais, a de
adoo dos IVAs pelo princpio do destino.

Segundo Quadros (1995:76) "as principais caractersticas do IVA europeu so:

incidncia de forma ampla sobre toda a cadeia de produo e circulao; incidncia de forma
no cumulativa; no-incidncia sobre bens de capital - onera apenas o consumo -, o que o
caracteriza como um IVA-consumo; no tributao das exportaes, caracterizando-o como
um imposto cobrado segundo o princpio do destino nas relaes internacionais; e incidncia
seletiva em funo da essencialidade dos bens. Complementarmente, nesses pases, a
tributao do consumo suplementada por "excise taxes" incidentes sobre alguns produtos
especficos de consumo final."

Quadro IV.5
28
O clculo "por fora" do imposto dado pela frmula: PF = PP + rPP, onde PF corresponde ao preo final
da mercadoria, PP o preo do produtor e r a alquota do imposto. J o clculo "por dentro" feito atravs da
seguinte frmula: PF = PP + rPF. Neste caso, como fcil perceber, o imposto integra a base de seu clculo,
tornando a alquota efetiva maior que a nominal. Um exemplo ajuda a esclarecer melhor essa questo. Um
imposto com uma alquota legal de 25% ter, se cobrado por dentro, uma alquota efetiva de 33,3%, de
acordo com a frmula acima, onde, resumidamente, PP /1-r.
 Brasil: Impostos Indiretos

Imposto Ano da instituio

Importao (II) 1808
Exportao (IEx) 1818
Produtos Industrializados (IPI) 1966
Operaes Financeiras (IOF) 1966
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) 1923/1988
Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) 1891/1966
Fonte: Brasil. Constituio Federal

5.2.3.As opes e os dilemas da teoria convencional

Aparentemente, e conhecendo-se as caractersticas dos impostos, pode parecer

trivial, uma vez definido o montante de recursos de que o Estado necessita para o
desempenho de suas funes, escolher o mix - a composio ideal - da carga tributria,
abstraindo, obviamente, da capacidade da economia de comportar essa combinao, como
o faz a teoria convencional das finanas pblicas.

Se corretas as caractersticas dos impostos, anteriormente apontadas, a preferncia

pela cobrana de impostos diretos, especialmente incidentes sobre a renda, combinados com
impostos indiretos gerais sobre o consumo - isentando-se os bens de capital, por exemplo -
pareceria uma opo mais adequada para o atingimento daqueles objetivos.

Para a teoria convencional, essa nunca foi vista, contudo, como uma questo trivial.
Isso porque a cobrana de impostos afeta, de uma maneira geral, a estrutura prvia de
distribuio de renda e interfere no processo de alocao de recursos da economia, podendo
comprometer o ponto de equilbrio de mxima eficincia em que o sistema opera um de
seus pressupostos. Para ela, diante disso, o melhor sistema de tributao seria o que menos
interferisse nesse processo, ou que se apresentasse, digamos, neutro, para que o sistema
no se desviasse de seu leito natural de equilbrio, causando perda de bem-estar para a
sociedade. Para garantir isso, seria necessrio identificar esses efeitos e estabelecer normas
de tributao adequadas para conciliar os objetivos da equidade com o da neutralidade da
tributao, procurando encontrar uma soluo para os inevitveis trades-off em que estes
incorreriam.

Alguns exemplos sobre os efeitos causados pelos impostos sobre a produo e a

distribuio ajudam a compreender melhor a razo de a teoria convencional ter procurado,
embora sem sucesso, construir alguns princpios tericos de tributao para permitir ao
sistema continuar operando com eficincia, os quais nem sempre garantiriam as estruturas
que, primeira vista pareceriam as mais adequadas, pelas caractersticas dos impostos que
foram apresentadas.

De acordo com os manuais de finanas pblicas, os impostos podem gerar, de uma

maneira geral, de acordo com sua incidncia, dois efeitos - o efeito-renda e o efeito-
substituio - que repercutem no comportamento dos agentes econmicos, alterando suas
decises no tocante poupana, lazer, trabalho etc., e aumentando, consequentemente, os
custos de eficincia do sistema.

Considerando esses efeitos, impostos que aparentemente revelam-se mais favorveis

para a questo da equidade - como o Imposto de Renda, por exemplo - podem mostrar-se,
em contrapartida, desfavorveis para a questo da neutralidade da tributao. O mesmo
podendo ser dito em relao aos impostos considerados mais adequados para o princpio da
neutralidade - imposto uniforme per capita, por exemplo - mas contrrios equidade.
Vejamos essa questo mais de perto.

Se possvel considerar que o Imposto de Renda da Pessoa Fsica no seja, pelo

menos em grande parte, repassado para os preos, e se cobrado com alquotas progressivas
atende ao princpio da equidade, isso no significa que ele no gere efeito-substituio que
reduz a eficincia do sistema.

Isto porque, segundo se argumenta, taxaes - principalmente progressivas - sobre a

renda, podem atuar como fator de desestmulo ao trabalho, poupana e, por decorrncia,
aos investimentos.

O primeiro, porque reduz a satisfao propiciada pela renda do indivduo, podendo

induzi-lo a despender mais seu tempo em lazer, embora, como veremos, no faltem tambm
argumentos de que se sua procura de renda for inelstica - ou se a motivao por essa procura
for explicada por outros fatores, como status, prestgio, poder etc. - poder, contrariamente
ao que se pensa, ocorrer incentivo ao trabalho.

O segundo, porque cobranas de impostos sobre rendas mdio-altas e sobre os

lucros, que possuem baixas propenses ao consumo, podem alterar a disposio da
populao tributada em renunciar ao consumo presente para desfrut-lo no futuro, reduzindo
os recursos para investimentos e atuando, portanto, como inibidor do crescimento
econmico, ainda que para isso seja necessrio acreditar que, de fato, aqueles dependem das
poupanas pessoais, o que no corresponde realidade do capitalismo em sua fase atual.

J a incidncia do Imposto de Renda das Empresas ( imposto sobre os lucros ) pode

revelar-se, ao contrrio do pretendido, em termos de equidade, perverso para a questo da
distribuio e para a eficincia do sistema. Isto porque, embora seu nus possa recair
efetivamente nas empresas que operam em mercados onde predomina o princpio da
maximizao dos lucros, isso no ocorre em estruturas de mercados oligoplicos, podendo
gerar efeito-substituio." Isto se deve ao fato de que, neste caso, o imposto sobre o lucro
termina recaindo sobre os consumidores de seus produtos e transformando-se, na prtica,
num imposto indireto, podendo, inclusive, se existirem tratamento tributrios diferentes,
provocar alteraes intersetoriais das unidades produtivas.

De qualquer forma, a predominarem esses efeitos, a tributao provocaria o que

Musgrave & Musgrave (1980: Cap.XXI) denominam de excesso de gravame, ou seja, um
custo de eficincia para o sistema, indicador de que o gravame total para a economia supera
o montante de receita arrecadada pelo Estado, medida que interfere em decises tidas como
eficientes tomadas pelos agentes econmicos. Assim, se atendem mais aos requisitos da
progressividade, os impostos diretos podem provocar um aumento dos custos de eficincia
do sistema.
 Se assim com os impostos diretos, o mesmo pode ser colocado em relao aos
indiretos tanto em termos de incidncia quanto de seus efeitos sobre a produo. Assim,
embora se considere que os impostos gerais sobre o consumo recaiam sobre os consumidores
e sejam menos capazes de provocar distores no sistema de preos, porque geram uma
espcie de efeito-renda e, portanto, de minimizar o excesso de gravame, os impostos
seletivos so apontados como potencializadores deste custo de eficincia por apresentarem
tambm um forte efeito-substituio, com sua incidncia sendo distribuda entre
consumidores e empresas de acordo com as elasticidades da demanda e da oferta do produto.

Segundo Musgrave & Musgrave (1980:385) se a demanda por um determinado

produto for completamente inelstica em relao aos preos, a totalidade do gravame do
imposto recai sobre os preos. Se, contrariamente, a oferta que for inelstica, sero os
produtores que tero de suportar o seu nus. Se ambas as curvas - de demanda e oferta - so
elsticas aos preos, o imposto tender a ser partilhado, de acordo com o grau de elasticidade
de cada um, entre produtores e consumidores.

Isso o leva a concluir que "essa diviso depender das elasticidades da demanda e da
oferta, com a participao dos compradores sendo to maior quo menor for a elasticidade
da demanda" (idem:386). Posio que corresponde de Dalton (1972:66-73), quando este
estabelece duas proposies gerais sobre a incidncia dos impostos sobre as mercadorias e
servios. Segundo ele, a primeira que "em igualdade de condies, quanto mais elstica
for a procura do objeto tributado, mais o imposto incidir no vendedor; a segunda de que,
quanto mais elstica for a oferta do objeto da tributao, mais o imposto incidir sobre o
comprador."

Se os impostos anteriores apresentam-se, nessa perspectiva, difceis de serem

conciliados para o atendimento dos princpios da tributao relativos equidade e
neutralidade, parecem no restar dvidas de que os impostos sobre vendas "em cascata",
bem como as Contribuies Sociais incidentes sobre folhas de salrios, receita bruta e
faturamento, so considerados perversos tanto para a questo da neutralidade e da
competitividade, por amplificarem as distores dos preos relativos, consoante o ciclo de
vida da mercadoria, e aumentarem seus custos, como para a questo da equidade, dada a sua
regressividade, predominando o consenso de que seriam figuras tributrias que no deveriam
integrar os sistemas de impostos de um dado pas.

Na verdade, do ponto de vista da neutralidade do sistema, predomina o consenso, na

teoria convencional, de que a nica figura tributria que poderia gerar um excesso de
gravame nulo (isto , que seria plenamente neutro) seria um ... imposto per capita
uniforme", uma vez que "o nus de cada contribuinte no estaria relacionado de forma
alguma com o seu comportamento econmico" (Musgrave & Musgrave, 1980:Cap. XXI).
Imposto, entretanto, considerado totalmente inaceitvel, quando se considera a questo da
equidade na tributao.

De qualquer forma, foi para encontrar uma soluo menos indesejvel para a questo
da eficincia do sistema, que a teoria convencional desenvolveu ou construiu teoricamente
dois princpios tericos da tributao o da neutralidade e o da equidade que deveriam ser
observados na construo de sistemas tributrios considerados ideais, que minimizassem
as perdas de bem-estar da sociedade provocadas pela cobrana de impostos. Prisioneira da
busca por solues para os trades-off existentes entre eficincia e equidade, no conseguiria,
contudo, conciliar satisfatoriamente essas questes, que permaneceram irresolvidas em seu
arcabouo, tendo de se contentar em recomendar estruturas menos ineficientes ou que as
perdas delas decorrentes fossem compensadas por ganhos obtidos com uma maior equidade
da tributao.

Deste dilema, que a conduziu a verdadeiros becos sem sada, s se libertaria na

etapa atual do capitalismo, quando a norma da competitividade se tornou dominante, no
importando, para sua materializao, o abandono do princpio da equidade da tributao ou,
o que significa a mesma coisa, o descompromisso com a utilizao de polticas tributrias
com objetivos redistributivos. Com a abertura das economias e o processo de integrao
econmica, em nvel mundial, a questo da competitividade nos mercados globalizados
imps-se como princpio superior, subordinando os demais princpios sua vigncia. Com
isso, uma nova abordagem sobre a estrutura ideal de impostos ganhou fora e, liberta dos
compromissos abstratos anteriores com a questo da equidade, a teoria passou a enfatizar a
questo da eficincia, desvencilhando-se das restries que enfrentava para conciliar
objetivos de tributao conflitantes para este propsito.

A prxima seo discute estes princpios de tributao que orientaram a formulao

de propostas tericas para a construo de sistemas tributrios ideais, bem como as
dificuldades com eles colocadas para a teoria concili-los, luz da eficincia do sistema,
assim como o novo tratamento que passou a ser dado a essa questo na etapa atual de
desenvolvimento do capitalismo, quando o princpio da competitividade se tornou
dominante.

6. A TEORIA CONVENCIONAL E AS ESTRUTURAS FISCAIS

Apoiada, por um longo perodo na histria do capitalismo, em dois princpios

tericos abstratos - o da "neutralidade ou eficincia" e o da "equidade" - a teoria
convencional procurou, inter alia, sugerir as estruturas tributrias - e, portanto, o sistema de
impostos -, mais adequadas para o bom funcionamento do sistema. Sua preocupao no foi
bem o de procurar compreender os determinantes ou buscar explicaes para a formao e
composio das estruturas tributrias, mas o de identificar as condies e sugerir normas que
deveriam ser observadas na construo dos sistemas tributrios, de forma a no provocar,
ou pelo menos minimizar, perdas de eficincia que a cobrana de impostos pode provocar,
nessa viso, para o sistema econmico, e, portanto, para o bem-estar social. A rigor, tanto o
princpio da neutralidade como o da equidade vinculam-se, na sua origem, a este objetivo,
embora, posteriormente, ao ltimo tenham passado a ser atribudos compromissos com a
questo redistributiva.

Com a abertura das economias no capitalismo globalizado, o princpio da

competitividade, um desdobramento do princpio da neutralidade/eficincia assumiu, por
sua vez, a condio de norma superior da tributao, passando a orientar as reformas nos
sistemas tributrios dos pases integrados a este processo, com recomendaes de excluso
ou reduo da incidncia/cobrana de impostos da produo, dos investimentos, das
exportaes e dos fatores de produo que apresentam alta mobilidade espacial, como, por
exemplo, a mo-de-obra tcnica mais qualificada. Examinar o contedo de cada um deles,
bem como o seu significado e os problemas e dificuldades contidos na teoria no tocante ao
seu contedo e as recomendaes deles derivados para aqueles propsitos constitui o
objetivo dessa seo.

6.1. O Princpio da Neutralidade ou da Eficincia

 O princpio de que a tributao deve ser neutra em relao produo, baseia-se na
hiptese neoclssica de ser o sistema de mercado dotado de mecanismos que lhe permitem
operar com a maior eficincia possvel. Considera-se que essa soluo atingida, de acordo
com o critrio de eficincia de Pareto, quando modificaes em dada alocao de recursos
no se revelam capazes de melhorar o nvel de bem-estar de um indivduo sem que outro
veja a sua situao piorar.

Em linguagem matemtica, diz-se que esta soluo representada pelo ponto em que
a taxa marginal de substituio do consumo - de um bem por outro - iguala-se taxa marginal
tcnica dos mesmos bens; ou seja, assumindo-se que os consumidores em cada pas tm
preferncias idnticas e homotticas, isto , que a sociedade pode maximizar seu bem-estar
como se fosse um indivduo, pelo ponto em que a tangente da curva de indiferena iguala-
se tangente da curva de possibilidades de produo, indicando que as decises de escolha
dos agentes econmicos - unidades familiares, unidades produtivas etc. - atingiram a
mxima eficincia, valendo o mesmo argumento para as demais decises tomadas em
relao s possibilidades de combinaes possveis entre lazer, trabalho, poupana, consumo
corrente etc.

Em parte, essa concepo inspira-se na viso liberal dos economistas clssicos que
viam o mercado, tido como governado por "foras naturais" - a chamada "mo invisvel" de
Smith - como sinnimo de eficincia, garantido pela existncia de mecanismos automticos
estabilizadores, os quais, to logo desencadeados desequilbrios indesejveis para o sistema,
entravam em ao para reproduzirem uma nova situao de equilbrio da economia.

Tal viso, onde a ao dos indivduos tende a conduzir obteno da mxima

felicidade coletiva, apia-se tambm no pressuposto da vigncia da lei dos mercados de Say
(a oferta cria sua prpria procura) e da teoria quantitativa de moeda, ao mesmo tempo em
que, considerando o Estado como uma fora externa - "estranha" - ao funcionamento deste
sistema, cuja interveno poderia provocar frices e reduzir sua eficincia, recomendava
que este deveria restringir, sua ao, tarefas bastante especficas e limitadas, como as que
dizem respeito ao fornecimento de alguns poucos bens pblicos no atendidos pela iniciativa
privada, tais como os de defesa e segurana, os que contribuem para gerar externalidades
positivas e para combater/coibir as que se revelam negativas para a economia e a sociedade.

O Estado deveria, assim, cingir suas atividades ao mnimo exigido pelo sistema e
operar sempre numa situao de oramento equilibrado, evitando gastos superiores sua
arrecadao. Note-se que na perspectiva dos clssicos - e tambm dos neoclssicos - as
funes do Estado, que discutimos no Captulo I, confinam-se s de natureza alocativa, no
cabendo espao - e nem havendo necessidade, j que se considera que os mecanismos de
mercado operam numa situao de mxima eficincia e equidade - para as funes
distributivas e estabilizadoras.

neste mundo panglossiano, onde a busca da felicidade individual capaz de

conduzir mxima felicidade geral, aprimorado e refinado matematicamente pela ortodoxia
marginalista, que se considera que qualquer interferncia que modifique/afete as decises
dos agentes econmicos - seja alterando os preos relativos determinados pelo mercado, seja
suas decises em relao capacidade e ao desejo de trabalhar, economizar e investir -
implicaria uma reduo da eficincia do sistema, provocando perda no nvel de bem-estar
da sociedade. neste mundo, portanto, que a tributao, se descomprometida com a questo
da neutralidade, pode mostrar-se extremamente prejudicial para a produo e, por
decorrncia, para a prpria sociedade.

Note-se que essa perda de eficincia no decorre da tributao em si, j que se supe
que o gravame - o nus - imposto ao setor privado, pode ser compensado por uma poltica
eficiente de dispndios por parte do governo, o que, se de fato ocorrer, no geraria custos
adicionais para a sociedade. Neste sentido, como bem observa Pires (Pires, 1995, cap.3) o
princpio, medida que trata simultaneamente das receitas e das despesas do Estado, pode
ser visto como um princpio "fiscal" e no de tributao, como comumente conhecido. 29

A perda ocorre, porque a tributao ao interferir nas decises dos agentes

econmicos - consumidores, poupadores, empresas etc. - leva-os a tomar posies que
geram um excesso de gravame provocado pela perda de eficincia do sistema, fazendo com
que o gravame total seja maior do que a receita que foi arrecadada. Neste sentido, a
tributao somente seria neutra se no interferisse nessas decises, fazendo com que o
gravame total se equiparasse receita extrada do setor privado, o que continuaria mantendo
o sistema na soluo tima de Pareto.

Nas palavras de Musgrave & Musgrave (1980:398) "o conceito de excesso de

gravame mede a diferena entre a perda total de bem-estar (ou o custo econmico) gerado
por um imposto em sua aplicao prtica, e a perda que ocorreria se a mesma receita
tributria fosse coletada sem introduzir distores nas decises econmicas do setor
privado." Cabe, diante disso, a pergunta: por que razo e como isso ocorre?

Para facilitar a resposta, consideremos como se caracteriza a posio de equilbrio,

ou seja, aquela posio que garante a soluo tima de eficincia, dos agentes relevantes do
sistema: as unidades familiares e as empresas.

Para a teoria, como vimos anteriormente, o arranjo pode ser considerado o mais
eficiente possvel, para ambos os casos, quando no mais forem possveis arranjos
alternativos que permitam aos indivduos ou empresas melhorar de posio sem que
outro/outra saia prejudicado. A cobrana de um imposto, nessa posio, no gera
necessariamente ineficincias, desde que ele no interfira no processo de decises/escolhas
dos agentes econmicos, condio que s poderia ser atendida por um imposto uniforme per
capita, considerado o nico capaz de gerar um gravame total nulo. No caso de impostos de
outra natureza, as interferncias sobre as escolhas eficientes dos agentes econmicos sero
inevitveis, gerando-se repercusses negativas tanto sobre a produo como sobre o seu
padro - sua composio -, reduzindo-se o nvel de bem-estar da sociedade.

As decises que as unidades familiares - os indivduos - tomam para otimizar sua

satisfao/suas utilidades dizem respeito escolha: a) entre bens alternativos de consumo
que demandar; b) entre o consumo presente e o consumo futuro, que traduz seu ato de
poupar; e c) entre a sua procura de renda, necessria para garantir a aquisio dos bens
necessrios para sua reproduo (consumo presente) e o seu consumo futuro (poupana), e
o tempo que se dispe a destinar ao lazer.

Para se encontrar em equilbrio necessrio que no seja mais possvel o efeito-

substituio de uma escolha por outra, o que significa ter-se atingido o ponto de equilbrio
29
Para uma discusso aprofundada desses princpios, consultar o trabalho de Valdemir Pires. Estado,
Mercado e Tributao. Piracicaba: Editora Unimepe, 1996
mais eficiente entre o consumo de bens alternativos, expresso na razo de seus preos
relativos; a distribuio maximizadora da renda obtida entre consumo e poupana, que tem
como elemento balizador a taxa de juros; e as decises relativas ao tempo que se deseja
trabalhar, determinado pela procura (necessidade) da renda, e o tempo reservado para o
lazer, as quais tero como referncia a taxa salarial. Se algumas dessas condies no se
observar, sero possveis rearranjos no sistema que aumente sua eficincia.

Neste quadro, afora o imposto uniforme per capita, que no interfere nas
decises/escolhas dos agentes, todos os demais impostos - em maior ou menor grau -
terminam gerando ineficincias - ou um excesso de gravame conforme Musgrave &
Musgrave (1980: Cap.21) - que se refletem na reduo da produo e, portanto, na reduo
de bem-estar da sociedade.

Um Imposto Geral sobre a Renda, ao reduzir a renda disponvel, coloca para o

indivduo a necessidade de reavaliar suas escolhas, afastando-se, portanto, do ponto de
equilbrio em que se encontrava, entre consumo presente e futuro (poupana), entre trabalho
e lazer etc., gerando custos de eficincia. E, no caso de alquotas progressivas, maiores
seriam as possibilidades de desestmulo ao trabalho, embora no faltem argumentos
contrrios a essa posio, que subordinam a reao do indivduo elasticidade de sua
procura por renda, que pode sofrer a influncia de outros fatores - prestgio, poder etc.

Um Imposto Geral sobre o Consumo, embora no interfira nas escolhas entre bens
de consumo alternativos e entre consumo presente e futuro, no gerando, portanto, efeito-
substituio nestes casos, gera um efeito-renda, reduzindo o poder de compra do indivduo
e, portanto, suas aquisies de bens, induzindo ao estabelecimento de novas equaes entre
bens e lazer, consumo e poupana e a um afastamento da soluo tima de eficincia.

Um Imposto Seletivo sobre o Consumo, por sua vez, ao baratear/encarecer uma

mercadoria em relao a outra, gerando um "efeito substituio", e implicar reduo do
poder aquisitivo do indivduo, interfere nas decises relativas a escolha de bens de consumo
e s decises entre desejo de trabalho e de lazer, comprometendo, tambm, a eficincia
econmica.

Em todos estes casos, em maior ou menor grau, dependendo dos impostos cobrados,
tenderia a ocorrer um excesso de gravame, alterando a composio da produo e a
eficincia do sistema. Alguns impostos, entretanto, seriam menos danosos que outros,
segundo essa viso, minimizando essas distores. Um Imposto Geral sobre o Consumo
seria prefervel a um Imposto Geral sobre a Renda e este a um Imposto Seletivo. Por seu
turno, um Imposto de Renda com alquotas proporcionais geraria menos distores - ainda
que contrrio questo da equidade - do que um Imposto de Renda com alquotas
progressivas. E assim por diante.

Da mesma forma que afeta a escolha das unidades familiares entre alternativas de
consumo corrente, bens e lazer e entre consumo presente e futuro, a tributao pode gerar
ineficincias no processo produtivo, aumentando os custos de produo.

Tratamentos tributrios diferenciados sobre os lucros das empresas podem promover

realocao de recursos para os setores beneficiados, independente das sinalizaes do
mercado, provocando distores na oferta; assim como tratamentos tributrios preferenciais
para determinados setores, traduzidos em regras distintas de depreciao, abatimentos do
imposto de renda etc. tenderiam a atuar no mesmo sentido; igualmente, impostos seletivos
cobrados de determinados setores ou impostos em "cascata", que alterassem os preos
relativos e implicassem reduo de competitividade das empresas poderiam gerar, por parte
destas, rearranjos e fugas para outros setores beneficiados, aumentando os custos de
eficincia do sistema e reduzindo, portanto, o bem-estar da sociedade.

Por essas razes, para a teoria convencional, o imposto uniforme cobrado de todos
os cidados seria o nico capaz de satisfazer ao princpio da neutralidade da tributao,
evitando gerar ineficincias para o sistema e perda de bem-estar social. Todavia, como um
imposto desta natureza representa uma antpoda da equidade, sugere-se que as distores
provocadas pela tributao deveriam ser, pelo menos, minimizadas, adotando-se impostos
que provocam menos distores, tais como, o Imposto Geral sobre o Consumo, o Imposto
Geral sobre a Renda, mas com alquotas proporcionais. Impostos Seletivos sobre o
Consumo, ou impostos que tm incidncia "em cascata" no deveriam, nessa perspectiva,
fazer parte integrante das estruturas tributrias.

Embora se possa concordar com essa abordagem sobre os efeitos perversos causados
para a produo - e mais modernamente para questo da competitividade - pela cobrana de
impostos e contribuies que tm incidncia "em cascata" - cabe, uma vez exposto o seu
contedo, apresentar algumas de suas deficincias, contradies, e o seu alcance e
capacidade de influenciar as decises que so tomadas a respeito da construo e das
mudanas no formato tributrio dos mais diversos pases. A crtica que se segue procura
questionar, no prprio terreno da teoria, as premissas construdas para sustentar o princpio
buscando, em seguida, levantar questes relativas ao seu contedo e a outros aspectos da
tributao por ela desconsiderados.

Como vimos, a teoria pressupe que a tributao pode provocar excesso de gravame
- e, portanto, ineficincias - ao afetar a posio dos agentes econmicos no tocante ao desejo
de trabalhar, de poupar, de investir e ao modificar os preos relativos das mercadorias,
provocando desvios na produo. Mas ser que de fato isso ocorre, com os agentes reagindo
conforme preconiza a teoria?

Dalton (1972:109), por exemplo, coloca vrias restries a essas premissas, apesar
de seu trabalho no se apoiar nas interpretaes modernas das curvas de indiferena e das
distines feitas entre efeito-renda e efeito-substituio.

No tocante aos efeitos da tributao sobre o desejo de trabalhar do indivduo tudo

vai depender "... da elasticidade de sua procura de renda, nos termos do esforo e sacrifcio
que faz para obt-la. Se a procura inelstica, a tributao, ou o seu aumento, constitui
incentivo para o trabalho; se inelstica, desestmulo." Depois de questionar a tese que
atribui alta elasticidade procura da renda, apresentando argumentos que justificam,
contrariamente, sua inelasticidade, conclui no ser possvel uma opinio definitiva sobre a
elasticidade da procura de renda pelos indivduos e, portanto, sobre os efeitos da tributao
sobre o esforo de trabalhar e economizar. E, se verdadeira a hiptese de inelasticidade, os
impostos em geral (sobre consumo e renda) ... constituiro incentivo ao trabalho e
economia" (idem: 116) sendo, portanto, benficos para a produo.

Reconhecendo, por outro lado, que o imposto reduz a capacidade de poupana dos
indivduos, seu argumento de que tal fato no compromete, conforme se coloca, os
investimentos e o crescimento econmico, j que, no estgio atual do capitalismo, so as
empresas que predominantemente realizam poupanas com a obteno de lucros, os quais
comumente so preservados/defendidos atravs de tratamentos tributrios favorecidos, tais
como a imposio de alquotas mais baixas sobre lucros no distribudos etc. E ainda que a
reduo dessa capacidade provocada pela tributao pode ser compensada "...pelo
aproveitamento de algum saldo oramentrio destinado ao pagamento de dvidas e por
outras modalidades de despesas pblica." (Dalton, 1972)

Em relao aos desvios da produo provocados pela tributao, Dalton (idem: 123)
concorda que prejuzos seriam gerados para a economia e, portanto, para o bem-estar da
sociedade, mas somente no caso em que o produto arrecadado "...fosse aplicado em
desperdcios que em nada contribussem para o bem-estar econmico." Mas, ainda segundo
sua argumentao, "... se os resultados da tributao forem bem aplicados, o estmulo
produo resultante dessa despesa poder ser muito mais forte que a reduo da produo
resultante da tributao. As finanas pblicas, consideradas em conjunto, seriam, ento,
responsveis pelo aumento da produo."

essa a mesma linha de argumentao apresentada por Musgrave & Musgrave

(1980:325/333) quando apontam a tendenciosidade da abordagem tradicional na anlise
dessa questo por no levar em conta o lado - e os efeitos - dos dispndios, mas apenas o da
tributao. Para eles, o que importa o efeito lquido dos gravames e benefcios. Se o valor
dos ltimos for superior perda de renda provocada pela tributao, ser gerado um ganho
para a sociedade e, ao contrrio do que afirma a teoria convencional ser ampliado seu bem-
estar.

As posies de Musgrave & Musgrave e de Dalton filiam-se, na verdade, vertente

keynesiana, que realizou uma crtica da teoria neoclssica sobre a hiptese da eficincia do
mercado e dos seus mecanismos automticos estabilizadores. Como resultado dessa crtica,
o Estado viu-se lanado tarefa de corrigir os desvios do sistema e de suprir suas "falhas",
que no se restringiam a meras questes alocativas, abrindo espaos para o surgimento do
Princpio do Maior Benefcio Social, apoiado na anlise da relao custo-benefcio, onde o
que interessa, de fato, o resultado lquido produzido pela tributao e pelas despesas
governamentais para a sociedade.

Tendo como partida a crtica Lei de Say (a oferta cria sua prpria procura ) Keynes
demonstrou que a economia, apesar de se encontrar em equilbrio, poderia estar operando
abaixo do pleno emprego dos fatores produtivos - uma posio considerada ineficiente no
mundo neoclssico - sem que as foras de mercado consigam reconduzi-la ao que se
considerava o nico equilbrio possvel desejvel e eficiente.

De seu argumento, derivou o Princpio da Demanda Efetiva, que encontrar no

Estado seu principal agente regulador, visando atenuar as flutuaes cclicas do capitalismo,
atravs principalmente da poltica fiscal, no importando se, para tanto, dficits
oramentrios sejam gerados - uma situao impensvel para a teoria ento dominante.

O desnudamento das "falhas" do mercado e de sua incapacidade para corrigi-las,

mostrando a importncia da interveno governamental para sua superao, no somente
levou substituio da racionalidade microeconmica dos agentes individuais pela
racionalidade macroeconmica do governo, como colocou em cena, e de forma importante,
o Princpio do Maior Benefcio Social - oposto ao princpio da Neutralidade - que considera
positiva a ao do governo no campo econmico sempre que necessria para aumentar a
produo e o emprego e para melhorar a distribuio de renda, ainda que operando com um
oramento desequilibrado.

Enfim, com este Princpio, descolado da obsesso neoclssica com a neutralidade, o

que passou a importar foi o resultado lquido obtido para a economia e a sociedade da
cobrana de impostos e realizao de gastos. Com isso, entraram em cena tambm as funes
distributiva e estabilizadora atribudas ao Estado, como vimos no Captulo I.30

Dalton (apud Pires:29) sintetiza bem este Princpio, j em 1936, em seu trabalho
sobre Finanas Pblicas:

Na base das finanas pblicas h um princpio que no se pode

esquecer. o que se pode chamar de princpio do maior benefcio
social. Toda operao de finanas pblicas se traduz numa srie de
alteraes do poder aquisitivo total e de modificaes subseqentes na
utilizao dos recursos econmicos. Essas mutaes so feitas atravs
de tributao ou por outros meios (...) As variaes no poder aquisitivo
total processam-se atravs do oramento, dos bancos ou de ambos
simultaneamente. De um modo geral, ocorre visvel aumento de poder
aquisitivo sempre que o oramento apresenta dficit ou quando os
bancos ampliam o crdito; visvel diminuio desse poder se verifica
quando o oramento apresenta saldo ou quando os bancos restringem
o crdito (...) O melhor sistema de finanas pblicas o que assegura
maior benefcio social como resultado das operaes que leva a efeito."

Foram tempos em que a teoria keynesiana ensaiava os primeiros passos de uma

trajetria que se mostraria vitoriosa para o desenvolvimento vigoroso do capitalismo at
os primeiros anos da dcada de 1970. Tendo eclipsado, mas no desalojado dos manuais
da teoria convencional, o princpio da neutralidade e colocado em cena o princpio do
maior benefcio social, este perderia fora quando a crise que se abateu sobre o sistema
nessa dcada colocou em questionamento as idias de Keynes, bem como o papel da
poltica fiscal como produtora de benefcios econmicos e sociais. No retorno triunfante
da ortodoxia, o princpio da neutralidade voltaria a ocupar papel preponderante, dele
sendo derivado, nas transformaes conhecidas pelo capitalismo nas dcadas de 1980 e
1990, o princpio da competitividade.

6.2. O Princpio da Equidade e a Distribuio do nus da Tributao

Definidas as necessidades de recursos que o Governo necessita para o desempenho

de suas tarefas, observados os preceitos constitucionais para a sua arrecadao e determinada
a estrutura de impostos menos prejudicial para a produo, a teoria convencional das
finanas pblicas preocupou-se em responder a seguinte questo: como deve ser feita a
distribuio do nus tributrio para a sociedade, quando se sabe que nela coexistem classes
e fraes de classes distintas, diferenciadas no que diz respeito relao de propriedade dos
meios de produo, dos nveis de renda e de riqueza?

Tal preocupao importante porque se sabe que, mesmo no interior de cada classe,
existem fraes heterogneas que a compem. Assim, existe o grande, o mdio e o pequeno
capital. O prprio capital assume diversas formas, como o industrial, o financeiro, agrrio

30
Para uma avaliao mais cuidadosa desses princpios, consultar o trabalho de Valdemir Pires (1996)
etc. E, no caso do trabalho, no menos acentuada essa heterogeneidade. Este mundo
afigura-se, portanto, a um mundo de desiguais que no podem, em hiptese alguma, ser
tratados de forma igual. Como ento, diante disso, distribuir o nus tributrio de forma a no
prejudicar um segmento da sociedade em favor de outro?

A questo relativa distribuio do nus tributrio entre os diferentes membros e

segmentos que compem a sociedade mereceu a ateno, de uma maneira geral, de todos os
pensadores que se dedicaram ao estudo da tributao. Existe entre eles uma quase
unanimidade, tirante aqueles que do maior nfase aos aspectos econmicos, de que o nus
deve ser repartido da forma mais eqitativa possvel entre os contribuintes. Smith (1983),
por exemplo, que discutiu e apontou em sua obra A Riqueza das Naes algumas
qualidades que deveria possuir um sistema de tributao, endossaria o princpio da
capacidade de contribuio, afirmando que
"Os sditos de cada Estado devem contribuir para a manuteno do
governo, na medida mxima possvel, proporcionalmente s suas
capacidades respectivas, isto , em proporo com a renda de que
desfrutam sob a proteo do Estado. Na observncia ou no no
cumprimento dessa mxima consiste o que se denomina igualdade ou
desigualdade da tributao." (Smith, 1983: 247-8)

As constituies das sociedades modernas contemplam essa questo, vinculando-a

no apenas capacidade contributiva, como no caso de Smith, mas a princpios genricos
como os relativos, por exemplo, redistribuio.

Mas nem sempre o conceito de equidade - mesmo em Smith, como aponta Myrdal
(Myrdal,1984) - carregou, consigo, o sentido de redistribuio ou de justia fiscal, como
mais modernamente a entendemos. Os tericos que inicialmente formularam os princpios
que poderiam assegurar a equidade da tributao estavam mais preocupados, na verdade,
em evitar que a cobrana de impostos pelo governo, para o desempenho de suas tarefas,
afetasse a distribuio da renda e da propriedade, o que revela seu maior compromisso com
a questo da neutralidade, indispensvel para manter a eficincia do sistema.

Isso significa que tinham como verdadeira a hiptese de ser correta a distribuio de
renda e da propriedade preexistente, coerente com sua viso sobre a eficcia do mercado,
no cabendo tributao alter-la. As palavras de J.Mill (apud Myrdal, 1984:143, nota de
p-de-pgina n 11) no poderiam ser mais claras a este respeito: "um imposto atuando
justamente devia deixar a condio relativa das diferentes classes de contribuinte sendo a
mesma antes e depois do tributo." Da, a preferncia por muitos destes autores pelos
impostos proporcionais, com os quais se poderia assegurar, nas palavras de Myrdal "(...) que
a distribuio relativa da renda e da propriedade no [seria] perturbada." (1984:173)

Essa viso comearia a ser modificada na Alemanha, ainda segundo Myrdal (idem:
143/4), na escola de Wagner, que operando com vrios critrios fiscais, entre os quais o
princpio de justia e o princpio scio-poltico, passou a defender, ou pelo menos a
fazer concesses, a reformas distributivas por meio de impostos." E, posteriormente, com o
desenvolvimento da teoria marginalista, que substituiu a regra de "igualdade absoluta entre
sacrifcios individuais" pela da "igualdade absoluta de sacrifcios marginais", e a das "trocas
voluntrias", que contemplariam, tambm, a possibilidade de se operar com estruturas de
tributao progressivas.
 Novos avanos ocorreriam, nessa direo, numa outra perspectiva terica, com as
formulaes keynesianas, com as quais entrou em cena o Princpio do Maior Benefcio
Social, passando-se a justificar no somente a importncia da ao do Estado para o sistema
como a admitir, com maior nfase, o exerccio de sua funo redistributiva. A anlise dos
dois critrios que se faz em seguida, contemplados na teoria para a materializao do
princpio da equidade, baseados na verso mais moderna da teoria das finanas pblicas,
tem por objetivo desvelar seu contedo e identificar suas limitaes e inconsistncias - e
mesmo incapacidade - para a formulao de propostas prticas para a adoo de uma
adequada estrutura de impostos comprometida com este propsito.

Os economistas, filsofos e escritores que se preocuparam com este assunto,

dedicaram-se a desenvolver e a construir critrios relativos melhor forma de tributao que
proporcionassem um sistema justo de impostos, ainda que baseados em princpios
cientficos "abstratos. 31

Dois so os critrios geralmente apresentados nos manuais de finanas pblicas: a)

o critrio do benefcio; e b) o critrio da capacidade de contribuio. (Kaldor,1963). Chama-
se a ateno para o fato de que estes critrios - ou princpios - com os quais se procura
legitimar a cobrana de impostos por parte do Estado, tm uma determinao histrica, no
se justificando em pocas em que essas bases inexistem.

Assim, o princpio do benefcio pressupe um Estado devidamente constitudo, que

fornece determinados tipos de bens e servios sociedade como contrapartida dos impostos
recebidos, o que o torna um produto da sociedade capitalista.

O da capacidade de contribuio, por sua vez, exige a existncia de alguma base de

gerao/apropriao/posse de riqueza/renda individual (terra, capital, trabalho etc.) para sua
mensurao, o que, embora possvel em outros padres histricos de acumulao, tambm
s atinge sua plenitude no capitalismo.

6.2.1. O Critrio do Benefcio

Baseado na idia de que o Estado se baseia num contrato social, sendo preferido e
defendido por vrios autores dos sc. XVII e XVIII - como Hobbes, Locke, fisiocratas,
Hume, Rosseau, Say e mesmo Adam Smith -, como o critrio mais adequado e desejvel
para justificar a cobrana do imposto pelo Estado, o critrio do benefcio, ou o que significa
a mesma coisa, a associao direta do tributo (do preo) aos bens e servios prestados/
fornecidos diretamente ao contribuinte, no encontrou explicao ou justificativa terica
satisfatria, a no ser nos casos em que sua oferta podia ser cobrada atravs de taxas,
contribuies, preos pblicos, pedgios etc.

Na verdade, desde os seus primrdios, os tericos que formularam o princpio se

viram em dificuldades para torn-lo operacionalizvel. De sua vinculao, nos sec. XVII e

31
Segundo Kaldor, "os primeiros escritores consideram justo um sistema de impostos distribudos de acordo
com os benefcios conferidos pelo Estado; a tradio inglesa, baseada na filosofia utilitria do sculo XIX,
considera a distribuio da carga tributria de acordo com a capacidade, como o critrio bsico de um sistema
justo de impostos." (Kaldor, N. Impuesto al Gasto. Buenos Aires-Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1963, pp.25-26)
XVIII, para justificar a cobrana do imposto, proteo propiciada ao contribuinte pelo
Estado, passando pela sua associao a um mero prmio de seguro da tributao contra
riscos, feita por McCulloch e Thiers no sc. XIX, e verso mais moderna da escola
marginalista, que adaptou suas bases troca legitimada pelo mercado - oferta de bens e
servios pblicos como contrapartida do pagamento de impostos - as dificuldades para sua
utilizao como instrumento de determinao da poltica fiscal permaneceram. (Cf.
Musgrave, 1973). Vejamos a razo disso.

De acordo com sua verso moderna, o critrio do benefcio prope que o nus
tributrio a ser suportado pelo indivduo deve ser equivalente aos benefcios que ele recebe
de forma indireta como resultado da execuo das obras pblicas e da prestao de servios
governamentais. Segundo este critrio, portanto, o benefcio marginal deveria igualar-se ao
custo dos servios oferecidos pelo governo. Ora, isso pressupe que os custos dos servios
prestados aos indivduos pelas vrias formas de despesas pblicas possam ser mensurados,
caso contrrio os benefcios tambm no podero s-lo. E a o critrio no se sustenta.
Vejamos algumas dificuldades que se apresentam.

Segundo Rezende (1977:170) "... a avaliao do benefcio marginal para cada

indivduo baseia-se na identificao de curvas de demanda para as diferentes espcies de
bens produzidos pelo governo. Dadas as curvas de demanda que identificam as preferncias
de vrios indivduos por um bem pblico qualquer, seria possvel determinar,
simultaneamente, a quantidade a ser produzida, o total dos recursos necessrios ao
financiamento da produo e a distribuio desse nus pelos indivduos, de acordo com as
respectivas preferncias. O preo unitrio que cada indivduo pagaria seria igual ao
respectivo benefcio marginal, satisfazendo, portanto, a condio a que se refere o critrio
do benefcio."

Todavia, algumas restries de ordem prtica para a aplicao genrica deste critrio
podem ser apontadas. A primeira refere-se dificuldade de se obter verses quantitativas de
curvas de demanda individual por bens pblicos que cada indivduo atribui ao consumo de
diferentes quantidades do bem em questo. A segunda ao fato de que, ainda que fosse
possvel obter curvas de demanda a partir da identificao das preferncias individuais, no
seria possvel agregar as preferncias, que refletem padres essencialmente subjetivos de
avaliao. E, sendo o consumo coletivo, no haveria qualquer incentivo para que os
indivduos revelassem corretamente as suas preferncias, o que dificultaria mensurar o
montante individual de contribuio. Portanto, no caso dos bens pblicos, seria praticamente
impossvel a aplicao do critrio do benefcio. (Rezende, 1977:170)

A dificuldade, entretanto, no reside apenas pelo lado da determinao dos

benefcios. Para que o critrio fosse vivel seria necessrio determinar, tambm, o custo dos
servios prestados a cada indivduo. Ora, os servios prestados aos membros da sociedade,
como aqueles que se referem defesa e segurana, praas e parques pblicos etc. no podem,
de fato, ser discriminados e, por conseguinte, o custo da prestao desses servios a cada
indivduo no pode ser determinado. Assim, uma vez que o custo dos servios prestados aos
indivduos no pode ser determinado, tambm no o podem os benefcios proporcionados
aos mesmos por esses servios. (Cf. Dalton, 1972:93-4)

No bastassem essas dificuldades prticas para sua materializao, o

princpio do benefcio, ao contrrio do que se buscou com a sua construo, no se afigura
capaz de garantir que a questo da equidade na tributao seja alcanada. Isto porque,
segundo Musgrave & Musgrave (1980:179-180, op. cit.) ao admitir, pelas suas
caractersticas, "... que o estado da distribuio de renda pr-existente... [este] princpio
alocar, idealmente, aquela parcela da receita tributria que custeia os servios pblicos, mas
no tratar dos impostos necessrios para o financiamento de pagamento de transferncias e
para a implementao de polticas redistributivas." O que representa, para estes autores, "...
uma sria deficincia, especialmente ser observarmos que, na prtica, no existe uma
separao entre os impostos utilizados para o financiamento dos servios pblicos e os
impostos utilizados com finalidades redistributivas".

Mesmo com os desdobramentos mais modernos da teoria marginalista, que conduz

formulao por Lindahl da "teoria das trocas voluntrias", na qual so considerados
simultaneamente benefcios e capacidade de pagar do contribuinte, num contexto de
equilbrio parcial, com o critrio da equidade subordinando-se ou praticamente equivalendo
ao de eficincia, e onde se procura resolver o problema da manifestao das preferncias
individuais atravs do "mercado de votos" com a herica hiptese de "uma revelao
voluntria" dos indivduos por bens e servios pblicos, pode-se falar numa resposta
satisfatria.

Isto porque, como veremos, mesmo na vertente mais recente dessa corrente,
conhecida como a "teoria da escolha pblica", no somente permanecem dvidas tanto sobre
os mecanismos sugeridos para canalizar e computar as manifestaes dessas preferncias -
que , usualmente, a regra da maioria - como de que forma, e com que meios, se alcanar
o objetivo da justia fiscal, o que no de se estranhar, pois afinal, com o modelo de Lindahl
visa-se apenas "solucionar o problema fiscal sem perturbar o estado da distribuio de renda
prevalecente." (Cf. Pires, 1996)

De difcil implementao e incapaz de respostas satisfatrias para a questo da

equidade na tributao, este princpio carrega, tambm, hipteses falsas sobre os
beneficirios de alguns tipos de servios pblicos.

Com ele pressupe-se que os bens pblicos - os bens de consumo coletivo -

oferecidos pelo governo beneficiam a todos os cidados, indistintamente. Todos devem,
portanto, contribuir para pagar o seu custo na proporo dos benefcios usufrudos. Mas se
isso pode ser verdadeiro para alguns tipos especficos de bens pblicos, especialmente para
os que so fornecidos diretamente para os contribuintes, permitindo a cobrana de taxas,
contribuies etc., o mesmo no se pode dizer com relao a outras categorias desses bens,
que so indivisveis para o consumo individual (no excludentes) como, por exemplo, os
que se referem defesa e segurana.

A quem primordialmente esses gastos do Estado favorecem? Ningum dir que o

desamparado que, sem alternativa, enveredou na avenida da marginalidade, que deles se
beneficiam. Muito menos aqueles que, por nada possurem, no precisam contar com o
auxlio da fora policial para defender suas no-propriedades. Menos ainda os trabalhadores
que, em greve ou em contestao ao regime, sofrem severas represses policiais.

As despesas com ordem e segurana visam, isto sim, garantir em ltima instncia,
tanto a ordem dentro dos limites do sistema, evitando que o mesmo seja colocado em xeque,
como proteger a propriedade privada. Neste sentido, os gastos com defesa e segurana
tendem a favorecer primordialmente os interesses da classe dominante, garantindo, a longo
prazo, a reproduo dessa dominao.
 Como ento exigir que os membros da sociedade concorram, indistintamente, para
o pagamento de seu nus? Com isso, as classes subalternas terminam contribuindo para
financiar os custos que caberiam s classes dominantes. E os gastos com infra-estrutura
econmica, a quem prioritariamente beneficiam? medida que contribuem para a
valorizao do capital em geral, parece no haver dvida de que a classe capitalista, e no
os trabalhadores, que deles mais se beneficiam. E assim por diante.

A par disso, e para os nossos propsitos e isso o mais importante a ressaltar - fica
evidente, pelas crticas anteriormente desenvolvidas, que o princpio no capaz de dar
respostas adequadas para as estruturas tributrias que seriam mais condizentes com os seus
objetivos.

Como aponta Myrdal (1984), o mesmo princpio foi usado no somente para apoiar
recomendaes de impostos proporcionais - especialmente em sua verso predominante at
o sc. XIX -, como de impostos regressivos, justificados no fato de que o Estado defende,
alm da propriedade, a vida e a liberdade, e, tambm, de impostos progressivos, sob o
argumento de que os ricos so beneficiados mais do que proporcionalmente com o aumento
da renda e da riqueza.

Isto, sem considerar o importante fato de que no h nenhuma base terica que
relacione benefcios com a propriedade ou renda, que constituiriam a base para a incidncia
do imposto e, ainda que isso se verificasse, permaneceria irresolvido a questo da
configurao que deveria ter o sistema tributrio. E qualquer que fosse o sistema adotado -
proporcional, progressivo ou regressivo -, no se teria descartado a hiptese da justa
distribuio prvia aos impostos, visto que, com um sistema baseado neste princpio, o
Estado no poderia assumir funes redistributivas.

6.2.2. O Critrio da Capacidade de Contribuio

No por outra razo outros autores - e um de seus expoentes foi J.S.Mill (Myrdal,
1983; Musgrave, 1973) - preferiram trilhar o caminho mais prtico oferecido pelo critrio
da capacidade de contribuio, com o qual se livravam da incmoda limitao colocada pela
necessidade de determinar o benefcio recebido pelo contribuinte para justificar a cobrana
do imposto.

Anterior ao princpio do benefcio, o critrio da capacidade de pagar veria suas bases

se fortalecerem, medida que a sociedade mercantil avanava, dando origem a novas formas
de rendimentos/riqueza - e, portanto, alm da terra, novas bases para sua mensurao -,
com a vantagem de que permitia o tratamento da tributao independente de consideraes
sobre as despesas. A base de legitimidade para a cobrana do imposto era formada pela idia
de que, sendo a ao do Estado voltada para o interesse e a felicidade de todos, suas
necessidades de recursos deveriam ser cobertas pelos contribuintes, de acordo com suas
respectivas capacidades de contribuio.

Apesar de teoricamente aplicvel e, por isso, mais defensvel como instrumento de

determinao do sistema de impostos, o princpio da capacidade de pagar identificou-se,
desde a sua formulao, com o do benefcio no tocante hiptese de existncia de uma
adequada estrutura de distribuio prvia cobrana de tributos, e colocou, para seus
defensores, uma questo de difcil soluo, que consiste na determinao dessa capacidade
para cada contribuinte.

A soluo dada por J.S.Mill, a essa ltima questo, de estabelecer - e isentar do

imposto - uma parcela da renda tida como necessria para a sobrevivncia (a mesma cesta
de consumo para todos?), cobrando-se o tributo sobre a renda lquida (renda total menos
renda de sobrevivncia), de forma proporcional, visando garantir "igual sacrifcio" para os
contribuintes, reveladora das dificuldades encontradas para sua operacionalizao e para a
determinao de uma estrutura tributria adequada, ao mesmo tempo em que confirma seu
compromisso mais com a questo da eficincia e neutralidade da tributao do que com a
justia fiscal.

Nem com o avano conseguido pela escola marginalista nessa direo, que conduziu
a imprecisa idia de J.S.Mill de "igual sacrifcio" de "igual sacrifcio marginal" - mas
mantendo a hiptese da correta distribuio prvia aos impostos - e abriu espaos para a
introduo de conceitos como "equidade horizontal" e "equidade vertical", obteve-se um
tratamento satisfatrio, quer para a questo da justia fiscal, quer para a determinao da
estrutura tributria. Vejamos a razo disso.

De acordo com este critrio, os indivduos deveriam colaborar para o financiamento

dos gastos governamentais, levando-se em conta a sua capacidade de contribuio. No entra
em jogo, portanto, a questo dos benefcios recebidos com os gastos do governo. O critrio
supe que se deva dar tratamento igual para os indivduos com o mesmo nvel de renda anual
e tratamento diferenciado para os desiguais. No primeiro caso, segundo Musgrave &
Musgrave (1980:182-183) seria observado o conceito de "equidade horizontal" - impostos
iguais para as pessoas que ocupam posies iguais na escala da renda - enquanto no segundo,
o conceito de "equidade vertical" - impostos desiguais para pessoas com rendas diferentes.
Como, porm, possvel medir a capacidade de contribuio individual?

A resposta da teoria converge para o sacrifcio que o pagamento de tributos

representa para o indivduo. Assim, a equidade na tributao seria obtida quando esse
sacrifcio fosse igual para todos os contribuintes. A avaliao da capacidade de contribuio
passa, assim, a subordinar-se a um conceito subjetivo de "igual sacrifcio", traduzido na
mesma perda de bem-estar para os contribuintes, que se encontra relacionada com a perda
da renda provocada pela tributao.

Arma-se, em torno disso, para se avaliar o sacrifcio que representaria a tributao,

do ponto de vista individual, um esquema que incorpora no somente o nvel de renda do
indivduo como a avaliao subjetiva de sua utilidade. Conforme Rezende (1977:173) "(...)
se, de acordo com a suposio tradicional, a utilidade marginal da renda decresce medida
que a renda aumenta, a avaliao do sacrifcio tributrio deveria relacionar-se inversamente
com o nvel de renda individual. Nessas condies, o princpio de "igual sacrifcio" seria
satisfeito medida que a contribuio individual fosse maior para os nveis de renda mais
elevados".

Embora parea um princpio simples de ser materializado, so grandes as

dificuldades para tanto. Ainda segundo Musgrave & Musgrave (idem: 182-183) se "(...) a
implementao da equidade horizontal de fcil consecuo (...) o mesmo no se pode dizer
a respeito da equidade vertical e do padro de tributao para pessoas com diferentes nveis
de renda." Interessa a estes autores, neste campo, responderem se, conforme sugere a teoria,
a regra de "igual sacrifcio" exige, de fato, uma tributao progressiva. Para eles, a "(...)
resposta a essa indagao vai depender tanto do formato da curva da utilidade da renda,
quanto da regra utilizada para a definio do conceito de "igualdade de sacrifcio", que pode
significar: a) igual sacrifcio absoluto; b) igual sacrifcio proporcional; e c) igual sacrifcio
marginal.

Examinando essas trs regras para o caso de dois contribuintes com nveis diferentes
de renda para ver se necessria uma tributao progressiva para que o conceito de "igual
sacrifcio" seja observado, Musgrave & Musgrave (idem:185), embora reconhecendo que a
responsabilidade tributria deve crescer com o aumento da renda, terminam por concluir que
"(...) o princpio da capacidade de pagamento () incapaz de fornecer concluses [para
definir isso e em que grau deveria ocorrer a progressividade], j que dependem: a) da frmula
de "igual sacrifcio" escolhida; b) do formato preciso das curvas de utilidade marginal."

Isto porque, segundo eles "(...) embora a hiptese de curvas de utilidade marginal
decrescentes parea razovel, a inclinao exata de cada ponto dessas curvas no
conhecida e as curvas podem variar entre os indivduos [alm do fato] de que a prpria
proposio de comparabilidade interpessoal questionvel" (idem: 185).

Ou, como observou Myrdal (1984), o princpio no nos diz como deve ser distribudo
o nus tributrio entre os contribuintes, porque no formula nenhum ndice aceitvel de
capacidade de contribuio. E, mesmo aceitando-se a hiptese de "igual sacrifcio" para
todos, a indeterminao, no tocante estrutura do sistema de impostos, permaneceria, pois,
dependendo do conceito de que se parte - "igual sacrifcio absoluto, proporcional ou
marginal" - pode-se chegar a proposies de estruturas regressivas, proporcionais ou
progressivas, sendo uma to boa quanto a outra. E isto, com hipteses questionveis, ou para
as quais no h prova, como a de que a utilidade marginal da renda decresce, medida que
esta aumenta, e de serem possveis comparaes interpessoais.

A sugesto de Musgrave & Musgrave (1980:185-86), diante disso, a de que ...

seria mais realista enfocar o problema em termos de uma curva de utilidade social derivada
da avaliao feita pela sociedade em relao a sucessivas unidades de renda, do que utilizar
um enfoque, que se baseia na mensurao de nveis subjetivos de utilidade individual." O
que significa, na prtica, transferir as decises relativas tributao para o mbito
essencialmente poltico.

Como bem aponta Myrdal (1984:146):

"(...) a teoria da capacidade falha de ponta a ponta. Nem a tributao

proporcional nem, como alguns prefeririam, a progressiva, pode ser
deduzida da exigncia de igual sacrifcio. No conhecemos o tipo da
curva de utilidade marginal da renda. Nem poderemos jamais conhec-la,
pois o conceito todo metafsico. Demais, no podemos determinar o
significado de "igual sacrifcio", sem ambigidade. Est aberta a vrias
interpretaes possveis, cada uma das quais to boa ou to m quanto
qualquer outra. Alm disso, o argumento repousa sob a suposio de que
a distribuio existente correta (...) hiptese logicamente incompatvel
com o argumento que ela se baseia. Finalmente, no s o sacrifcio igual
no deriva do princpio utilitarista da maximizao da utilidade, como, na
realidade, o contradiz."
 As dificuldades tcnicas para a observncia deste princpio, explicadas
principalmente pela impreciso que permeia o significado de "igual sacrifcio" e pelo
desconhecimento da exata inclinao das curvas de utilidade da renda dos contribuintes, no
esgotam, entretanto, as crticas que podem ser feitas ao seu contedo. Mas ainda que tudo
isso fosse possvel, restaria resolver os problemas que uma tributao progressiva poderia
gerar para a eficincia do sistema, em termos de desestmulo ao trabalho, das escolhas entre
consumo futuro e presente, poupana e lazer etc., recolocando o dilema existente entre as
questes da equidade e da eficincia, como visto nessa seo. Mas algumas outras crticas
consideradas substantivas devem ser colocadas.

Em primeiro lugar, medida que o critrio da capacidade de contribuio no

considera os benefcios resultantes do pagamento do imposto, mas somente o "sacrifcio",
ele est, implicitamente, supondo que toda a sociedade seja beneficiada com as obras
governamentais. No necessrio muito esforo e nem ser especialista do ramo para
perceber a falcia desta hiptese. Numa sociedade de desiguais, fica claro que muitos esto
patrocinando, compulsoriamente, benefcios para serem usufrudos por poucos, que detm
o controle do aparelho do Estado.

Em segundo lugar, toda a doutrina da capacidade de pagar tende a desmoronar

quando entra em cena a velha questo do incentivo. Essa questo, levada aos seus limites no
perodo mercantilista, sempre aprisionou os tericos das finanas pblicas nas suas teias,
comprometendo suas brilhantes, e s vezes bem intencionadas idias sobre a questo da
equidade.

Isto porque, a crena prevalecente de que uma excessiva tributao sobre os lucros
desestimula a acumulao de capital, repercutindo negativamente sobre a produo e o
emprego, como igualmente a cobrana de tributos sobre a renda das famlias mais abastadas
pode reduzir a oferta de fundos para os investimentos, leva-os a abandonar o critrio da
capacidade de contribuio sempre que ela entra em conflito com a doutrina dos incentivos,
tornando letra morta o Princpio da Equidade. E isso com refinadas justificativas tericas.

Para os pases que se encontram nas etapas iniciais de seu processo de

desenvolvimento, pondera-se que, para sua continuidade, a questo da equidade deve ser
temporariamente adiada at que haja condies de distribuio do "bolo" da riqueza
produzida, sob pena de se interromper este processo. Isto porque, taxar o capital e as altas
rendas, neste estgio, implica desacelerar o crescimento e adiar, sine die, o progresso.
Superada essa fase, a argumentao se volta, embora nem sempre de forma convincente,
para o fato de ser imperioso manter o nvel do investimento e do emprego crescente, de
forma a absorver a mo-de-obra que anualmente ingressa no mercado de trabalho. E tributar
os lucros e as altas rendas inibe a poupana e afeta adversamente os investimentos e o nvel
de emprego da economia (Cf. OConnor, 1977).

Mill, que foi um dos pensadores a se opor a essa tese, qualificou-a nada mais nada
menos, como uma impostura. S reconhecia sua prevalncia caso os impostos cobrados dos
ricos fossem aplicados improdutivamente. Mas para ele no havia dvidas de que

"Se... o governo - como provavelmente acontece - gastar livremente

tanto da importncia recolhida quanto teriam gasto os pagadores do
imposto no emprego direto de mo-de-obra, como na contratao de
marinheiros, soldados e policiais, ou em liquidar dvidas - operao
esta que at aumenta o capital - as classes trabalhadoras no somente
 no perdem o emprego com o imposto, seno que, possivelmente,
podem at ganhar algum outro, e a totalidade do imposto nesse caso
recai exclusivamente sobre quem recai." (Mill, 1983:95-6)

Mas sero mesmo as formulaes keynesianas relativas aos impactos engendrados

pelos gastos pblicos sobre o nvel de renda e do emprego na economia que sero mais
incisivas e determinantes no questionamento dessa tese32, e modificaro, por um bom tempo,
no campo da teoria tradicional, essa viso sobre o papel do Estado, dos tributos e dos gastos
na vida econmica. Somente com o retorno triunfante da ortodoxia na dcada de 1970, como
visto anteriormente, a ao ineficaz do Estado e os efeitos perversos dos impostos para a
produo, os lucros e os investimentos retomaro o seu lugar, como motivo de preocupao,
na perspectiva apontada, no pensamento econmico hegemnico.

Independentemente disso, o fato que a teoria das finanas pblicas no conseguiu

encontrar respostas satisfatrias para dar um tratamento simultneo aos princpios da
neutralidade e da equidade, visando assegurar a eficincia do sistema econmico. No caso
do Princpio da Equidade, se tecnicamente possvel concluir com Musgrave & Musgrave
(1980:179) que, dadas suas limitaes em relao aos problemas distributivos - critrio do
benefcio - e indeterminao no fornecimento dos servios pblicos - critrio da capacidade
de pagamento -, alm das dificuldades prticas que existem para sua mensurao, "nenhuma
dessas abordagens de fcil interpretao ou implementao", torna-se possvel tambm
concluir serem tais critrios meras figuras de fico, utilizadas para justificar a imposio,
atravs de consenso, da cobrana de tributos da sociedade. Uma dificuldade que vai ser
resolvida com a adoo do princpio da competitividade na etapa atual de desenvolvimento
do capitalismo, com o qual sero abandonadas as preocupaes com a questo da
distribuio mais eqitativa do nus da tributao, em nome da eficincia e do maior poder
de competio e concorrncia das economias inseridas no mundo globalizado.

6.2.3. O princpio moderno da competitividade

A globalizao dos mercados financeiros e de produtos, um fenmeno que vem se

aprofundando desde a dcada de 1980, juntamente com o avano e consolidao dos blocos
regionais e a formao de reas de livre comrcio, colocaram a exigncia de reformas nos
sistemas de tributao dos pases envolvidos neste processo, visando adequ-los a essa nova
realidade do capitalismo. Assim como novos parmetros de referncia foram estabelecidos
para a poltica fiscal no campo do gasto pblico, da dvida, do dficit, nessa etapa de
desenvolvimento do capitalismo, luz do pensamento dominante, tambm no campo da
tributao a preocupao com a questo da competitividade e da eficincia conduziu
formulao de novas diretrizes e normas que devem ser observadas na estruturao dos
sistemas tributrios que se considera a ela mais adequadas.

Tornado norma superior da tributao, o princpio da competitividade passou a

orientar as mudanas que tiveram incio, a partir dessa poca, nas estruturas tributrias dos
pases participantes do comrcio e do fluxo mundial de capitais, com o objetivo de
retirar/atenuar o nus dos impostos incidentes sobre o capital, em suas diversas formas, e
desonerar a produo, os investimentos e as exportaes, sob pena de reduo dos
investimentos e/ou das exportaes.

32
Para as formulaes keynesianas sobre a poltica fiscal ver: DILLARD, D. A Teoria Econmica de John
Maynard Keynes. So Paulo, Pioneira, 1976, cap. VI.
 Ou seja, para neutralizar efeitos adversos para a competitividade de sua produo
provocados por incidncias diferenciadas de tributos vis--vis os concorrentes no mercado
internacional, e para participar, em melhores condies de igualdade, do fluxo mundial de
capitais, a estes pases passou a ser recomendada a reforma de suas estruturas tributrias,
visando harmoniz-la com as dos demais, o que significa dar tratamento privilegiado ao
capital, remover impostos de m qualidade de seus sistemas (como os impostos
cumulativos, que distorcem preos relativos e aumentam o custo da produo) e desonerar
a produo, de uma maneira geral, transferindo o custo de financiamento do Estado para
outras bases impositivas.

Com essa perspectiva, a harmonizao das polticas tributria deve ser alcanada,
de acordo com Rezende (2001, Cap. 14) com o ajustamento dos impostos incidentes nos
mercados financeiro, de produtos e do trabalho. No mercado financeiro, onde, como lembra
este autor, o dinheiro a mercadoria que circula com maior facilidade e rapidez, os ajustes
devem tambm ser feitos em curto espao de tempo, extinguindo prticas tributrias
diferenciadas que fogem ao padro aceitvel internacionalmente. Isso significa, para ele,
...abandonar prticas comuns no passado [como a de tributar] o lucro auferido por empresas
estrangeiras (no momento da realizao e por ocasio de sua remessa ao pas de origem),
ajustar a incidncia do imposto sobre as aplicaes financeiras ao padro internacional e
garantir a estabilidade das regras tributrias.

No mercado de produtos, a regra a ser seguida a de extinguir completamente os

impostos que afetam a competitividade no mercado internacional e isentar as exportaes
de qualquer incidncia tributria. Para isso, necessrio: i) proteger os investimentos de sua
cobrana; ii) extinguir impostos cumulativos de sua estrutura, pois estes encarecem as
exportaes, j que no conseguem ser integralmente compensados, e colocam em
desvantagem a produo voltada para o mercado domstico em relao ao produto
importado, quando este no sofre, nos pases de origem, a incidncia de impostos dessa
natureza; e iii) priorizar a cobrana de impostos, de base ampla, incidentes sobre o valor
agregado, os IVAs, por no provocarem distores nos preos relativos, permitirem mais
facilmente a desonerao dos investimentos e das exportaes e, por isso, serem mais
condizentes com a questo da competitividade.

J no mercado de trabalho, segundo Rezende (2001, Cap. 14), as presses

internacionais para a harmonizao so menores no somente pelas diferenas que existem
nas estruturas e dinmicas destes mercados nos distintos pases como tambm porque a
cobrana de contribuies sobre a folha de salrios constitui uma prtica internacionalmente
comum.

De qualquer forma, a recomendao, nas suas palavras, a de reduzir custos

decorrentes de pesados encargos trabalhistas para ganhar melhores condies de competir
no mercado internacional, o que significa desonerar as empresas das contribuies
previdencirias e extinguir direitos trabalhistas (a exemplo do instituto do 13 salrio e o das
frias constitucionais existentes no Brasil) que oneram seus custos de produo. Da mesma
forma, para evitar o desestmulo ao trabalho e a fuga de mo-de-obra tcnica mais
qualificada para outros pases, que do tratamento tributrio mais favorecido para essa fonte
de renda, sugere-se a reduo do leque das alquotas marginais do Imposto de Renda
incidente sobre as pessoas fsicas, retirando tambm deste imposto qualquer compromisso
com a questo da equidade, o que j vem sendo realizado em diversos pases, entre os quais
o Brasil.

De acordo com essas recomendaes, caso seguidas risca, as estruturas dos

sistemas tributrios devero adquirir uma configurao em que as bases impositivas sero
as de menor mobilidade territorial (para evitar deslocamentos dos fatores de produo
motivados por diferenciais tributrios), enquanto o mix de impostos dever ser formado
preponderantemente pelos que incidem sobre a renda pessoal (de preferncia com alquotas
proporcionais), sobre o consumo (na forma do IVA, complementado com impostos especiais
cobrados sobre alguns produtos bebidas, fumo, combustveis etc.), e sobre a folha de
salrios (contribuies), dos quais as empresas muito certamente devero ser isentas.

Como se percebe, uma estrutura em que a preocupao com a eficincia e a

competitividade no deixa mais lugar para compromissos com a questo da equidade pelo
lado da tributao e para a distribuio de seu nus de forma mais justa, como sempre
defenderam os economistas e pensadores das finanas pblicas.

Com o princpio da competitividade, desfaz-se a mscara do pensamento dominante

em relao a essas preocupaes, anteriormente expressas nos princpios do benefcio e da
capacidade de contribuio, sob o argumento de no ser o sistema tributrio, pelas distores
que acarreta para o bom funcionamento do sistema econmico, o campo propcio para a
correo das desigualdades interpessoais de renda, cuja soluo seria melhor encontrada no
campo do gasto pblico. por isso, que muito da nfase das recomendaes das polticas
fiscais, inclusive oriundas de instituies como BIRD, BID etc. se deslocam para este
campo, visando melhorar a eficincia e resultados dos gastos para a sociedade, por meio de
instrumentos como os da descentralizao das polticas sociais, aumento da participao
direta de seus representantes na definio do oramento, formao de conselhos gestores
dessas polticas, em geral etc.

Para OConnor (1977:204) as classes dominantes ou tentam esconder ou justificar

e racionalizar ideologicamente a explorao tributria [por meio] de slogans como os de
justia ou equidade tributria ou incentivos ao progresso. Normas como essas fazem
parte do jogo da dissimulao para justificar estruturas que terminam lanando o maior nus
da tributao sobre os ombros mais fracos, sempre em nome do progresso, da eficincia e,
na atualidade, da competitividade.

Para os arautos dessa nova ordem (e norma) no h espaos, no campo tributrio,

para polticas redistributivas, as quais devem ser confinadas ao campo do gasto pblico, que
no , como se sabe, propriamente um campo que consegue atender os interesses das classes
menos favorecidas da sociedade.

Para o capital e as classes e fraes mais favorecidas, a nova norma no poderia ser
mais bem-vinda: com ela retira-se qualquer veleidade distributiva do espao tributrio, torna
praticamente imunes ou apenas suavemente taxados o capital e as altas rendas, e transfere a
responsabilidade deste processo para um campo em que os mais poderosos poltica e
economicamente exercem maior influncia na sua definio: o do gasto pblico. E, o que
tambm importante, liberta a teoria da incmoda tarefa de continuar insistindo em encontrar
solues mais adequadas ou menos indesejveis para os inevitveis trades-off existentes
entre eficincia e equidade.
 Uma importante questo no pode deixar de ser considerada como conseqncia
deste processo. O estreitamento das bases de incidncia da tributao indica que o Estado
poder ter de se contentar com menores receitas para financiar suas atividades o que est
de acordo com o pensamento neoliberal ou, caso contrrio, aumentar o esforo tributrio
de setores que atualmente arcam com o seu nus.

Como o tamanho da dvida pblica e o compromisso de pagamento de seus encargos

aos credores do Estado no permitem redues significativas na carga tributria, dados os
seus compromissos com a defesa dos interesses do capital financeiro, mais razovel contar
com o deslocamento da tributao para os segmentos atualmente mais penalizados com essa
contribuio, entre os quais se inclui, de forma importante, a classe mdia. Neste caso, e h
evidncias de que este segmento da sociedade tem tambm sido conduzido a um grau
crescente de empobrecimento, o Estado pode estar perdendo a legitimidade de sua atuao
e o sistema correndo riscos de ter questionadas as estruturas que garantem sua reproduo.

6.3. Um balano das limitaes da teoria convencional na explicao e determinao

das estruturas tributrias

A principal concluso que pode ser extrada da discusso anterior a de que so

insuficientes as bases da teoria das finanas pblicas para explicar e determinar as estruturas
tributrias. Apoiada em normas e princpios abstratos que considera indispensveis para a
construo de sistemas tributrios ideais, visando manter o sistema operando com
eficincia, a teoria desconsidera as foras polticas, econmicas e sociais que determinam
suas estruturas, as quais, ao contrrio do que preconiza, podem lhe dar uma conformao
distinta ou no comportarem as combinaes de impostos que sugere.

A norma, por um lado, apresenta-se problemtica para aplicao geral em realidades

econmicas diferenciadas, alm de inconsistncia em seus objetivos diretores de preservar
o funcionamento com eficincia do sistema e promover, ao mesmo tempo, redistribuio
dos frutos do crescimento, sem sacrific-lo em alguma medida. A descontextualizao
histrica dos princpios com que opera a impede, por outro lado, de compreender por que a
realidade das estruturas tributrias destoa, em geral, de seus ensinamentos, raramente os
sancionando.

Como vimos, a anlise do contedo dos princpios da neutralidade e da equidade,

considerados tanto o critrio do benefcio como o da capacidade de pagamento, revelou, por
um lado, como no se consegue, atravs deles, determinar os nveis de tributao e dos
gastos - e, portanto, a prpria dimenso do Estado, como pretendido pela ortodoxia
neoclssica - ao mesmo tempo que indicou, por outro, as dificuldades prticas de sua
aplicabilidade e as questionveis recomendaes deles derivadas para a configurao dos
sistemas tributrios.

Procurando explicar as razes dessa fragilidade e limitao da teoria, Myrdal

(1984:133) chama a ateno para o fato de que, alm do problema da incidncia econmica
do imposto que continua mal resolvido "...em nenhum outro campo fez a intruso da
metafsica to mal quanto aqui [sendo] quase toda a teoria das finanas pblicas um [mero]
refinamento de certos princpios diretores, tais como "economia" ou "equidade". E ainda que
"...as doutrinas econmicas normativas so em grande parte racionalizaes de atitudes
polticas e, na teoria das finanas pblicas, provavelmente ainda mais do que alhures, porque
presses polticas mais fortes atuam sobre ela." (idem:133/4)
 Essas limitaes da teoria convencional das finanas pblicas, muito em razo de se
ter como ponto de partida esses princpios diretores, terminam indeterminando o sistema,
porque

" caracterstico da teoria que concluses concretas de todo tipo podem

ser e foram, de fato, tiradas de qualquer srie de princpios. Assim, a
tributao regressiva, proporcional, progressiva e degressiva, foram
todas justificadas e refutadas tanto pelo princpio da capacidade como
pelo princpio do interesse." (idem:134)

E, de forma ainda mais clara, sobre as razes dessas divergncias e indeterminao:

"todos os participantes nessa discusso de princpios compartilham a

convico de que h de haver uma norma superior que toda a poltica
oramentria deveria obedecer. Para comear, essa norma estabelecida.
uma frmula vazia; por exemplo: que toda tributao deve ser "justa";
que a despesa deve ser "econmica"; que os indivduos devem ser tratados
como "iguais" etc. Quase qualquer frase servir se for suficientemente
destituda de significao. Nenhuma significao emprica concreta
determinada, e naturalmente nenhuma significao a priori pode ser
deduzida. A norma , ento, usada como se fosse significativa, isto ,
pergunta-se que polticas prticas se podem seguir a partir delas. Um
contedo concreto nela se introduz, e assim, as diferenas de opinio
surgem obviamente. (idem:134/5)

Nem mesmo o surgimento da teoria da "escolha pblica a partir da dcada de 70,

no sculo XX, operando com o conceito de democracia representativa e transpondo para a
determinao das demandas por bens pblicos a soberania do eleitor, em substituio
soberania do consumidor prevalecente para o caso dos bens privados, atravs do mercado
de votos, conseguiria respostas satisfatrias para essa questo, pela debilidade de seu
arcabouo terico.

J a vertente keynesiana, apesar de no operar com os princpios da teoria

convencional - os da equidade e da neutralidade - e atribuir outras funes ao Estado, como
as de natureza distributiva e estabilizadora, que deram substncia ao princpio do maior
benefcio social, e outro status para a poltica fiscal e para os dficits oramentrios, tambm
no logrou estabelecer parmetros/referncias para a estruturao mais recomendada dos
sistemas de impostos. A no ser naqueles casos em que os rendimentos e a riqueza se
revelam, nas mos de seus detentores, desfavorveis para a propenso a consumir da
economia e, portanto, para a fragilidade da demanda efetiva e para os estmulos ao
crescimento, como o caso dos ganhos originrios dos lucros de capital, das heranas etc.
(Keynes, 1983:253/4).

bem verdade que com a norma mais moderna da competitividade, a teoria

consegue libertar-se das restries colocadas pelo compromisso com a equidade e, em nome
da eficincia num mundo globalizado, recomendar a construo de sistemas que dem
tratamento privilegiado produo, aos lucros, s exportaes e aos fatores de alta
mobilidade espacial (incluindo a mo-de-obra qualificada), livrando-se dos incmodos
trades-off que a limitavam.
 Contudo, como norma derivada de um contexto em que predomina a concorrncia
internacional, as estruturas de impostos com ela propostas, que esto orientando as reformas
tributrias de diversas economias no mundo, ao ignorar as foras polticas que influenciam
essas estruturas e privilegiar o capital e as altas rendas neste processo, transferindo o nus
da tributao em que estes incorriam para os setores menos favorecidos da sociedade,
descomprometendo-se com polticas redistributivas neste campo, pode estar abrindo uma
senda de conflitos com esses setores, cuja reao poder neutralizar seus propsitos e
produzir um formato distinto do que preconiza. Para entender isso, apresenta-se, em seguida,
uma viso alternativa dos determinantes do tamanho e da composio da carga tributria,
procurando apreender como as foras econmicas, polticas e sociais interagem neste
processo.

7. UMA VISO ALTERNATIVA DOS DETERMINANTES DO TAMANHO E

DA COMPOSIO DA CARGA TRIBUTRIA

Segundo Dalton (1970:155) "sei l" (no how) foi considerada a melhor resposta dada
por Edwin Cannan, em 1921, pergunta dirigida a vrios economistas pela Associao
Britnica, preocupada com os nveis atingidos pela carga tributria na Gr-Bretanha, sobre
a capacidade tributvel de um pas. Traduzida, a pergunta referia-se, em outras palavras, ao
peso da carga tributria que uma economia pode suportar sem provocar desestmulos aos
investimentos, produo e ao trabalho.

A resposta de Cannan, que parece transmitir desconhecimento do assunto,

reveladora, na verdade, de sua complexidade e das mltiplas variveis que entram na
determinao no somente do tamanho, mas tambm da composio da carga tributria. Por
isso, os que se arriscaram, como Colin Clarck, como ainda aponta Dalton (1970:156), a
estabelecer o teto de 25% do produto nacional como limite para a tributao de uma
economia, com vistas a evitar o seu ingresso numa trajetria de elevao dos preos e de
estagnao da produo, viram suas teses rurem, especialmente a partir do momento em
que a reforma do capitalismo se tornou necessria e o Estado do bem-estar vital para sua
reproduo no longo prazo. Afinal, ao contrrio do que a tese de Clarck indicava, o mundo
desenvolvido viu seus nveis de tributao atingir percentuais correspondentes a 30%, 40%
e, em alguns casos, como nos pases escandinavos, a at 50% do produto nacional, no bojo
de um ciclo de crescimento, que se iniciou no perodo aps a Segunda Guerra Mundial e se
estendeu at os anos 70, sem precedentes na histria do capitalismo.

Mas se no possvel estabelecer um tamanho ideal de carga tributria, mesmo

porque, lembrando as palavras de Hinrich (1972:12) ... no existe um sistema tributrio
ideal para todas as sociedades ou para uma sociedade em todos os tempos", tambm no se
pode concordar com a posio de Dalton (1972:157), que sugere eliminar a expresso
capacidade tributvel de qualquer discusso sria nas finanas pblicas. Isto porque, atravs
do exame de seus determinantes torna-se possvel obter elementos que permitem extrair
ilaes sobre as condies histrico-concretas em que ela pode apresentar-se mais ou menos
elevada e em avaliar as possibilidades e limites postos para a realizao de eventuais
reformas que se coloquem como necessrias para determinadas estruturas tributrias.

Hinrich (1972), que realizou um amplo estudo sobre o nvel de arrecadao e sobre
as mudanas registradas nas estruturas tributrias durante o processo de desenvolvimento,
para um conjunto de pases, aponta trs variveis determinantes do tamanho e da composio
da carga tributria:
 a) o grau de abertura da economia, medida que o comrcio exterior enseja, por um
lado, a cobrana de impostos de importao e exportao, ampliando as bases da tributao
dos pases que iniciam este processo, e irradia, por outro, efeitos benficos para outros
setores da economia, aumentando a capacidade de extrao de recursos, atravs de tributos,
por parte do Estado;

b) o nvel de renda per capita, que, como indicador do grau de desenvolvimento do

pas, delimita a dimenso dos recursos a serem obtidos pelo Estado, via tributao, ao
constituir a expresso da base real de sua incidncia. Pases com baixos nveis de renda per
capita, neste caso, apresentariam reduzido potencial para a cobrana de impostos, dado a
alta propenso ao consumo da populao, ao contrrio de pases com elevada renda per
capita, onde as menores propenses ao consumo e ao investimento ampliam espaos para o
aumento da receita governamental;

c) o estilo cultural, que entendido, por Hinrich (1972:25), como a "... a tradio
tributria que se desenvolveu em certo pas ou que lhe foi imposta". Este estilo cultural
estaria, segundo ele, na raiz da explicao das preferncias que determinados pases revelam
pela adoo de impostos diretos em detrimentos dos indiretos e vice-versa, repontando como
o principal fator explicativo, portanto, da composio da carga tributria.

Analisando a importncia que assumem estes determinantes para explicar o nvel e

as mudanas tributrias ocorridas nos pases estudados, de acordo com os estgios de
desenvolvimento em que se situam, Hinrich conclui serem distintas as influncias de cada
um no processo, com o seu peso alterando-se em funo da evoluo da sociedade e da
economia. Considerando, assim, uma linha evolutiva da humanidade, que teria como ponto
de partida as sociedades tradicionais, passando pelo que ele chama de sociedades
transicionais, para chegar s sociedades ditas modernas, ele resume, em cada uma, o que
seriam os determinantes mais significativos da estrutura da receita governamental:

a) nas primeiras - as chamadas sociedades tradicionais - o poder militar, derivando a

receita governamental predominantemente "... de fontes no tributrias e/ou de impostos
diretos tradicionais - impostos sobre a terra, rebanho, impostos capitais, produo agrcola,
direitos sobre a gua e outros do mesmo gnero" (pp.38-45);

b) nas segundas - sociedades transicionais - a abertura econmica ou comrcio

exterior, numa primeira etapa, dando origem aos impostos sobre importao e exportao,
com os impostos tradicionais entrando em declnio relativo tanto em relao receita
arrecadada como renda nacional. Numa segunda etapa, medida que o pas ingressa num
processo de desenvolvimento de suas atividades internas, e a renda per capita se expande,
os impostos sobre o comrcio exterior comeam a declinar e a serem suplantados pelos que
incidem sobre a produo e o consumo internos, aos quais se agregam, mais no final do
processo, os impostos diretos, ditos modernos, incidentes sobre a renda das pessoas fsicas
e jurdicas;

c) nas sociedades modernas, "... dentro dos limites estabelecidos pela prevalncia da
tributao interna, o estilo fixado pelos fatores culturais e/ou polticos que vai
determinar no somente o tamanho da carga tributria - e, portanto, do Estado -, mas tambm
a sua composio, ou seja, o mix de impostos diretos e indiretos.
 Em sntese, e de acordo com a argumentao desenvolvida por Hinrich se
considerarmos os pases de acordo com o seu grau de desenvolvimento, distintos sero os
determinantes do tamanho e da composio da carga tributria em cada etapa deste processo.

Nos pases subdesenvolvidos33, onde baixo o nvel de renda per capita, a abertura
econmica a varivel chave para explicar o nvel e a estrutura da receita governamental.
Como a base da tributao estreita e pouco diversificada, j que apoiada
predominantemente nas atividades do comrcio exterior, tendero a ser mais reduzidos os
nveis de receita do governo, assim como sero predominantemente os impostos indiretos
os responsveis pela sua gerao.

Nos pases em desenvolvimento (emergentes, na atualidade), que deram incio ao

seu processo de industrializao e de intensificao de suas atividades internas, observa-se
uma forte correlao entre nveis de renda per capita e receita governamental, dada a
ampliao e diversificao da base tributria, ao mesmo tempo em que os impostos indiretos
internos, numa primeira etapa, adquirem maior importncia que os externos, sendo
acompanhados, numa fase posterior, dos impostos diretos modernos.

Por fim, nas economias desenvolvidas, que apresentam maior diversidade da base
da tributao e nveis elevados de renda per capita, so as preferncias poltico-culturais
por impostos diretos ou indiretos e pelos servios que o Estado pode prestar, os
determinantes do tamanho e da composio das estruturas tributrias.

Sua concluso, diante disso, a de que "... os fatores determinantes das estruturas
tributrias para os pases em desenvolvimento parecem ser mais fundamentalmente
econmicos que culturais - o carter das bases econmicas a serem tributadas, tais como o
setor de comrcio exterior, e as modificaes dessas bases so mais importantes do que
alguns estilos de tributaes hereditrios, [como], por exemplo, o [do] modelo britnico de
impostos sobre a renda ou [o das] patentes francesas" (idem: 28).

A maior influncia dos fatores poltico-culturais no nvel e na composio das

receitas governamentais constituiria, assim, um privilgio de economias desenvolvidas, que
apresentam nveis elevados de renda per capita e uma base de tributao diversificada, que
permite tanto escolhas entre impostos diretos e indiretos como a opo por maiores ou
menores servios prestados pelo Estado.

Tanto isso verdade, que Hinrich argumenta que "... um complexo estado
democrtico industrializado poderia funcionar com setor pblico, digamos, entre 20 e 40%
[do produto nacional]. O ponto onde ele se fixa dentro ou acima, desta faixa, mais
provavelmente, determinado no pelas necessidades estruturais - que demandariam,
digamos, apenas 20% - mas pelos compromissos ideolgicos, visando um estado do bem-
estar social e/ou a segurana e defesa de um sistema ideolgico existente" (idem: 5).

33
Era essa a classificao que se fazia dos pases, poca, considerando o seu grau de desenvolvimento.
Os pases pobres, que ainda no haviam dado incio a este processo, integravam o grupo dos
subdesenvolvidos. Os que o haviam iniciado (take-off). o grupo dos pases em desenvolvimento. Um
terceiro era composto pelos pases desenvolvidos. Na atualidade, essa classificao restringe-se s
economias desenvolvidas e s emergentes, desconsiderando-se o primeiro grupo.
 O exame dos dados contidos no Tabela IV.2, extrado do trabalho de Musgrave &
Musgrave (p.647), que fornece comparaes entre as estruturas tributrias de amostras de
pases com diferentes nveis de renda per capita, confirma muito a tese de Hinrich.

Fica evidente, pela sua anlise que, quanto mais baixos os nveis de renda per capita,
menor o tamanho da carga tributria, tendendo esta a se elevar, medida que aqueles se
elevam, trazendo, consigo, uma ampliao da demanda dos bens e servios pblicos, o que
coloca a questo das bases econmicas - e tributrias - como um fator condicionante de sua
dimenso.

Tambm fica evidente, por outro lado, que nos pases de mais baixo nvel de renda
per capita, so predominantes os impostos sobre o comrcio exterior - importao e
exportao - e sobre a produo e vendas de bens e servios, sendo reduzida a contribuio
dos impostos diretos para a gerao de receitas do Estado.

medida, entretanto, que se eleva a renda per capita, tende a aumentar a

participao desses impostos na arrecadao, especialmente do imposto de renda, assim
como tambm se eleva a dos impostos incidentes sobre a folha de pagamentos, voltados
predominantemente para financiar os benefcios providos pelos sistemas de previdncia
social.

Essa configurao dos sistemas tributrios, que tm como condicionante o estgio

de desenvolvimento atingido pela economia de um dado pas, o papel atribudo ao Estado,
que determinado historicamente, e as prprias lutas polticas em torno da composio dos
impostos, no encontra explicaes nas teorias dominantes sobre as finanas pblicas, como
vimos anteriormente. O que no deve causar estranheza.

Dado o seu carter a-histrico e normativo, a teoria convencional das finanas

pblicas, ancorada em trs princpios abstratos da tributao - o da neutralidade e o da
equidade e, mais recentemente, da competitividade -, contenta-se em formular propostas
concretas para o que considera o melhor sistema de impostos, mas despidas de qualquer
contextualizao histrica. Com isso, "o que deve ser" para a teoria no encontra respaldo
na realidade objetiva.

Ainda que se tratasse de estruturas econmicas e bases tributrias homogneas - o

que no o caso - e a teoria no apresentasse as inconsistncias e dificuldades de
aplicabilidade destes princpios, que apresentamos, no se conseguiria explicaes para as
diferenas existentes entre os pases que se situam no mesmo estgio de desenvolvimento,
mas que apresentam dissimilitudes em relao dimenso do Estado e de seus papis, do
tamanho da carga tributria e de sua distribuio entre impostos diretos e indiretos. Neste
caso, as explicaes teriam de ser buscadas essencialmente no campo poltico-social, nas
concepes predominantes nesta realidade sobre o papel do Estado e dos impostos nos
campos da economia e da distribuio.

A tese de Hinrich, apoiada em fortes evidncias empricas das estruturas dos pases
pesquisados no parece, contudo, ter sido bem aceita pelo pensamento dominante ou ter sido
mal entendida por outras correntes das finanas pblicas que se dedicaram sua anlise. Ao
negar as normas como elementos estruturadores dos sistemas tributrios e colocar em ao
as foras econmicas, polticas, sociais e culturais na sua determinao, Hinrich resgata a
historicidade dessas estruturas e rejeita a pretenso ortodoxa de ser possvel construir
sistemas tributrios ideais coerentes com o equilbrio geral do sistema, apoiada naqueles
princpios abstratos.

Ora, na viso de Hinrich no existe um sistema tributrio ideal para uma sociedade
em todos os tempos e nem para todas as sociedades ao mesmo tempo, porque so distintos
os estgios de desenvolvimento de suas economias, as suas bases de tributao e,
consequentemente, o mix de impostos que pode ser cobrado em cada poca. Isso significa
que as recomendaes que brotam das normas nem sempre podem ser atendidas, porque
no encontram uma realidade histrico-concreta capaz de abrigar impostos que satisfaam
queles princpios.

Tabela IV.2
Composio Mdia das Estruturas Tributrias para uma Amostra de Pases com
Vrios Nveis de Renda Per Capita

Impostos Renda per capita (em US$)

At 100 100-200 200-300 300-400 400-500 500-900 EUA
Como percentagem do PNB (%)
Renda 1,9 2,6 2,8 3,6 3,4 4,8 14,8
Propriedade 0,5 0,3 0,6 1,0 1,2 1,4 5,7
Comrcio Exterior 4,6 4,4 5,5 4,6 3,5 2,6 0,3
Produo e Vendas 3,4 4,5 4,3 5,2 4,2 1,7 5,3
Subtotal 11,6 12,7 14,4 13,4 12,1 16,7 25,0
Folha de Pagamentos 0,5 0,5 1,4 3,0 2,1 2,9 5,7
Total 12,0 13,2 15,8 16,4 14,3 19,6 30,8
Como percentagem da Receita Tributria Total (%)
Renda 16,3 19,6 17,5 22,3 23,4 24,7 48,2
Propriedade 4,1 2,0 3,9 5,9 8,4 7,5 11,9
Comrcio Exterior 38,5 33,4 35,2 27,9 34,7 13,5 0,9
Produo e Vendas 28,0 33,8 27,3 30,6 29,2 8,5 17,2
Subtotal 96,7 96,3 91,3 81,8 84,9 85,3 81,5
Folha de Pagamentos 3,3 3,7 8,7 18,2 15,1 14,7 18,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Musgrave & Musgrave (1980:647)

Em algumas sociedades, ainda que predominem preocupaes com a questo da

equidade, seu nvel de desenvolvimento pode no viabilizar a cobrana de impostos sobre a
renda, tendo esta de se contentar com impostos indiretos, reconhecidamente regressivos. Em
outras, devem predominar os impostos sobre o comrcio exterior, visto o mercado interno
ainda no se encontrar devidamente constitudo e, portanto, as bases de tributao para a
cobrana dos impostos internos (indiretos e diretos) no se encontrarem formadas. Apenas
nas sociedades desenvolvidas torna-se possvel, na sua argumentao, optar entre a cobrana
de impostos diretos ou indiretos (as bases da tributao j se encontram devidamente
constitudas, permitindo essa escolha) ou por uma melhor composio de ambos, uma
deciso cuja influncia ele atribui a fatores culturais e/ou polticos, ou s preferncias da
sociedade por impostos diretos ou indiretos. O peso por ele atribudo a fatores culturais nessa
escolha abriu brechas para crticas desabonadoras sua tese.

Segundo Rezende (2001:251) a argumentao racional [da tese de Hinrich, a este

respeito] escondia uma boa dose de preconceitos. A supremacia da cultura anglo-
saxonnica, em comparao com a latina, do ponto de vista da atitude do contribuinte
perante o fisco, foi freqentemente citada com um atributo importante para explicar as
diferenas encontradas na comparao internacional de pases ocidentais, com respeito s
respectivas estruturas de tributao. O comportamento cronicamente irresponsvel dos
cidados latinos seria a causa da menor nfase nos tributos sobre a renda e a propriedade
encontrada em pases latino-americanos subdesenvolvidos, vis--vis aqueles que sofreram a
influncia colonizadora de outras culturas.

Rezende (2001:251) parece ter reduzido a tese de Hinrich a apenas um aspecto.

Tanto que afirma que seu objetivo foi o de ter procurado dar uma roupagem cientfica
tese de que o aumento da participao do imposto de renda no oramento pblico seria um
resultado natural do prprio desenvolvimento. Tese que teria sido desmontada a partir da
dcada de 1980, quando a nfase que a literatura ocidental atribua ao papel do imposto
sobre a renda comeou a arrefecer, em virtude das novas exigncias colocadas pelo
processo de globalizao com a abertura das economias e com a importncia assumida, neste
processo, pela norma da competitividade.

No foi bem essa a inteno de Hinrich. Sua preocupao foi a de estabelecer uma
Lei Geral de Evoluo das Estruturas Tributrias durante o Processo de Desenvolvimento
Econmico, tendo concludo que, quando este se completa, as bases da tributao permitem
escolhas entre vrias composies possveis de impostos diretos e indiretos.

O problema, que originou essas crticas, deve-se ao fato deste autor, ao procurar
compreender a razo de alguns pases contarem com mais impostos diretos, em sua estrutura,
do que de indiretos, e vice-versa, ter atribudo a fatores culturais (preferncias) essas causas.
Para ele, os pases anglo-saxnicos teriam, por essa razo, preferncia pela tributao direta,
enquanto os latinos, includos os latino-americanos subdesenvolvidos, pela indireta, o que
parece estar em desacordo com sua prpria tese. Por isso procura-se, em seguida, fazer
algumas qualificaes sobre sua tese e, a partir disso, reorient-la para melhor definir os
determinantes que efetivamente influenciam, condicionam e moldam as estruturas
tributrias, luz da diversidade das estruturas das economias existentes e dos contextos
sociais e polticos em que se inserem.

7.1. Uma reviso da tese de Hinrich sobre os determinantes da Carga Tributria

A posio de Hinrich correta em relao influncia exercida pelos fatores

econmicos nos nveis e na composio da carga tributria, mas imprecisa ao atribuir, ao
estilo cultural, uma vez diversificada a base da tributao, a responsabilidade pela
preferncia de um pas por impostos diretos e indiretos.

Impostos diretos so, consensualmente na literatura sobre finanas pblicas,

impostos mais adequados e mais eficazes para a implementao de polticas comprometidas
com a justia fiscal, ao contrrio dos impostos indiretos, que tm a regressividade como sua
principal caracterstica. Mas se podem ser considerados impostos mais civilizados, medida
que mais consentneos com a questo da equidade, geralmente forte a resistncia das
classes dominantes sua imposio, ancoradas em argumentos que pretendem provar seus
efeitos perversos para os investimentos, a formao de poupanas etc. Por isso, remeter para
o estilo cultural de uma sociedade o poder de determinao da composio da carga
tributria significa, na verdade, enfraquecer o contedo de sua tese, e, com isso, renunciar
ao entendimento de ser a luta distributiva, que se desenvolve no campo essencialmente
poltico, que se encontra em sua raiz.

Em vrias passagens de seu trabalho, o prprio Hinrich parece concordar com isso,
como, por exemplo, onde afirma que "tais sistemas tributrios so produto do inter-
relacionamento histrico das foras polticas e econmicas dentro de cada pas" ou ainda
que "mudanas nos sistemas tributrios podem acelerar ou retardar a realocao dessas
foras polticas e econmicas subjacentes" (Hinrich,1972:24). Neste sentido, o determinante
"estilo cultural" poderia ser mais propriamente entendido, e com maior capacidade de
expressar o seu sentido e de propiciar elementos mais realistas para a anlise dos resultados
dessa disputa/luta entre as classes sociais e suas fraes em torno do sistema tributrio, como
a relao de fora entre as classes sociais e polticas ou, de forma mais simplificada, a
correlao das foras polticas e sociais.

No mesmo sentido, possvel fazer algumas qualificaes em relao ao papel que

o Estado desempenha neste processo. Produto da sociedade, o Estado cumpre determinados
papis na vida econmica e social de um pas, que so determinados historicamente. So
esses papis que lhe so atribudos e que pressupem que a sociedade esteja disposta a
contribuir com recursos para o seu financiamento, que determinam, abstraindo das
limitaes colocadas pelas bases da tributao, os nveis da carga tributria.

assim que se pode compreender porque o Estado, de cunho liberal, no precisa

contar com volumes significativos de recursos para suas atividades, j que estas esto
restritas ao fornecimento sociedade de alguns poucos bens e servios, como os de defesa
e segurana da ordem interna e externa do pas. Da mesma forma que se entende, porque
a falncia conhecida pelo liberalismo por mais de meio sculo, a partir dos desdobramentos
da crise dos anos 30, introduziu, pela necessidade de salvar o sistema e de garantir a sua
reproduo no longo prazo, demandas ampliadas para o Estado nos campos econmico e do
bem-estar, o que exigiu elevaes expressivas nos seus nveis de arrecadao. Assim como,
se vitoriosas, as teses neoliberais da atualidade, diante da crise do pensamento keynesiano e
do Estado do bem-estar, poderiam ser decisivas para sua reduo e, portanto, para a
diminuio dos nveis das cargas tributrias no mundo capitalista.

Por isso, que parece problemtico, e parcial, como o faz Hinrich, determinar, para
uma economia desenvolvida, as necessidades estruturais mnimas de recursos por parte do
Estado - que ele, hipoteticamente, situa em torno de 20% do produto nacional - e atribuir
nveis mais elevados de tributao - e a sua determinao - aos "... compromissos
ideolgicos, visando um Estado do bem-estar social e/ou segurana e defesa de um sistema
ideolgico existente." Seja porque essas necessidades estruturais mnimas sofrem uma
determinao histrica, podendo o prprio Estado do bem-estar nelas ter se transformado
para garantir a reproduo do capital, necessrio apreender, em toda a sua complexidade,
o papel que, historicamente, o Estado desempenha na sociedade e na economia, para extrair
ilaes sobre o nvel da carga tributria exigida para o cumprimento de suas funes.

Em face da discusso acima, possvel reorientar/aprimorar a tese de Hinrich a

respeito dos determinantes do nvel e da composio da carga tributria. As trs variveis
por ele apontadas na sua determinao - abertura da econmica, nvel de renda per capita e
estilo cultural - podem perfeitamente, e sem prejuzos para os resultados de seu trabalho, ser
substitudas por outras que expressam/revelam mais corretamente essa influncia. So elas:

a) o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento da economia de um

dado pas;

b) o papel que o Estado desempenha na sua vida econmica e social; e

c) a correlao das foras sociais e polticas.

O padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido pelo pas, medido

por indicadores como o nvel de renda per capita, condiciona as bases de incidncia da
tributao e, portanto, as possibilidades da arrecadao e de sua distribuio entre impostos
diretos e indiretos. Economias predominantemente agro-exportadoras, por exemplo, com
um mercado interno restrito e reduzidos nveis de renda per capita, tero suas bases
tributrias formadas principalmente pelos impostos indiretos sobre o comrcio exterior e por
alguns poucos impostos internos, limitando as possibilidades de ampliao das receitas
tributrias. Nestes, de fato, os fatores econmicos tendem a se sobrepor aos polticos tanto
na determinao do nvel como na composio da carga fiscal.

Diferentemente, pases que apresentam uma estrutura econmica industrializada e

diversificada, com nveis de renda per capita mais elevados, ao contarem com uma base de
tributao mais ampla e com maior diversidade, que permite a cobrana de impostos internos
diretos e indiretos, alm dos externos, so dotados de maior flexibilidade, tanto para
estabelecerem nveis mais elevados de arrecadao, como para optarem por composies
diferenciadas da estrutura de seus impostos. Nessa determinao, so os fatores polticos que
tendem a se sobrepor aos econmicos.

Assim, que o nvel da carga tributria ser definido em funo do papel que ser
atribudo ao Estado pela sociedade. Se a interveno do Estado na vida econmica e social
do pas considerada nociva para o funcionamento do sistema, como preconiza o iderio
liberal, suas atividades tendero a ser mnimas e reduzidas suas necessidades de recursos.
Se, contrariamente, a sua atuao no campo econmico e social considerada vital para a
reproduo do sistema, ampliando-se e diversificando-se as demandas que lhe so
endereadas por bens e servios pblicos, suas necessidades de recursos sero maiores e a
carga tributria mais elevada. Definido o montante de recursos que ele ter de contar para o
desempenho de suas tarefas, que so determinadas historicamente, que se coloca a questo
da distribuio de seu nus entre os membros da sociedade, cuja definio tender a ocorrer
como resultado da correlao das foras polticas e sociais que tm inscrito seus interesses
no interior de seus aparelhos.
 neste sentido que a correlao das foras polticas e sociais atuantes no sistema
encontra-se na base da determinao da distribuio dos impostos em diretos e indiretos, ou
seja, na composio da carga tributria. Caso essa correlao seja desfavorvel aos
trabalhadores, por exemplo, tendero a predominar, na estrutura tributria, os impostos
indiretos, que so caracteristicamente regressivos e instrumentos que contribuem para piorar
a distribuio de renda, com baixas incidncias sobre a renda, os lucros e o patrimnio. Caso
a luta poltica se revele favorvel para a atenuao das desigualdades sociais, certamente os
impostos diretos adquiriro maior importncia, como o comprovam a experincia dos pases
desenvolvidos. Distante, portanto, do estilo cultural, o que aparece como decisivo, nessa
determinao da composio da carga tributria, so as lutas polticas, sendo os resultados
alcanados explicados pela correlao das foras sociais.

Vistas as posies doutrinrias da teoria das finanas a respeito da incidncia e dos

efeitos da tributao, direta e indireta, nos campos econmico e social, no restam dvidas
de que so nelas que se apiam defensores e crticos de uma ou de outra para a formulao
de propostas concretas para o sistema de impostos. Encoberta por discusses que priorizam
essas tecnicalidades tributrias e os seus impactos na economia e na distribuio, as disputas
em torno dessa questo obliteram, na verdade, uma luta que se trava entre as classes sociais
e suas fraes, cuja deciso vai ocorrer no mbito essencialmente poltico, em funo da
relao das foras sociais e polticas representadas nos parlamentos.

Os autores (e escolas de pensamento) que se apiam em normas para sugerir

construes ideais de sistemas tributrios ignoram essa complexidade da questo tributria
ou no a levam em conta nas suas proposies. Estabelecida, a norma se torna universal e
deve ser acatada, sob pena do pas que no adot-la incorrer em prejuzos,
independentemente de sua estrutura econmica, de suas bases de tributao e das condies
de vida de sua populao, comport-la ou no. Por isso no conseguem compreender, na
maioria das vezes, porque suas propostas de reformas no vingam.

A regra moderna da competitividade apenas mais um exemplo dentre as que foram

discutidas neste trabalho, diferenciando-se das demais apenas porque despida do pudor com
que as ltimas terminam justificando um tratamento privilegiado para o capital, em suas
vrias formas, e para as altas rendas. Com ela, estabelecida a necessidade, ditada pelo novo
padro de acumulao do capitalismo globalizado, de que nem o capital, nem a produo,
nem as exportaes devem ser tributados, assim como no deve haver tratamento tributrio
diferenciado para os fatores de produo com grande mobilidade espacial (inclusive da fora
de trabalho qualificada) seguiram-se as recomendaes para a realizao de reformas dos
sistemas tributrios, visando adequ-los ao novo padro, no qual no h mais espaos para
polticas redistributivas por meio da tributao.

bem verdade que o padro de acumulao se alterou com o surgimento de novas

bases impositivas criadas com a revoluo ocorrida nos sistemas de informao e
telecomunicaes e com a globalizao dos mercados financeiros e de produtos, exigindo e
condicionando mudanas no quadro tributrio, em nome da harmonizao e da
competitividade. tambm verdadeiro que modificou-se a concepo a respeito do papel do
Estado, primeiramente na perspectiva da public choice, para quem este deveria reduzir ao
mnimo suas atividades, e, posteriormente, com a corrente neo-institucionalista, a qual,
embora reconhecendo sua importncia para a sobrevivncia do sistema, sugere uma srie de
reformas em seus aparelhos, as quais, ao fim e ao cabo, tambm reduzem sua participao
na economia.

Apesar disso, o passo mais importante que foi dado com a nova norma tributria de
desonerar, em boa medida, o capital e as altas rendas e transferir o nus em que estes
incorrem para os setores menos favorecidos, s encontram explicao no fato da correlao
das foras polticas ter se alterado significativamente em prol dos primeiros, com a queda do
muro de Berlim e o afastamento de cena de seu principal oponente o comunismo. Com o
caminho livre, o capital no encontraria resistncias e/ou deixaria de ter motivos para
continuar mantendo a poltica tributria como instrumento desfavorvel aos seus interesses,
procurando garantir, por meio do Estado, mudanas em seu contedo, justificadas em nome
da competitividade. Funcional para o sistema, essas mudanas carregam, contudo, fortes
conflitos que podem inviabiliz-las.

Se levadas ao p-da-letra, essas recomendaes implicam promover uma

redistribuio do nus tributrio entre os membros da sociedade, isentando ou reduzindo a
tributao sobre os setores que com elas se busca proteger, o que exigir a transferncia de
uma carga adicional, mantido o tamanho atual do Estado, para os demais. O que pode no
encontrar correspondncia nem nas bases de tributao de muitos pases, principalmente dos
que se encontram em fases mais incipientes de desenvolvimento, nem na capacidade de
muitos setores arcarem com esse nus adicional, abrindo espaos para a possibilidade de
deflagrao de movimentos de revolta tributria e de oposio s propostas de reformas
nessa direo.

No sem razo, mesmo nos pases mais desenvolvidos, que apresentam melhores
condies de promover essa redistribuio, os avanos tm sido lentos nessa direo, pois,
afinal, h resistncias a vencer, e continua elevada a participao dos impostos diretos na
sua estrutura. Como mostra a tabela IV.3., nos pases desenvolvidos, apesar do avano da
tributao indireta, em relao aos perodos anteriores, como resultado deste processo, os
impostos diretos renda e propriedade ainda respondiam, na mdia dos primeiros anos do
sculo XXI, por mais de 40% de sua arrecadao. Nos pases em desenvolvimento, que
apresentam estruturas bem menos homogneas de distribuio de renda, as mudanas
promovidas nessa direo tm, tambm, reduzido a participao dos impostos diretos,
tornando o sistema mais inquo, mas estes ainda representam, em mdia no perodo
considerado, quase 30% da carga tributria. J o Brasil, que tem destoado do restante do
mundo capitalista em matria de tributao e explorado, com denodo, impostos indiretos de
incidncia cumulativa, a carga tributria registrada em 2005, de 39% do PIB, superior
mdia dos pases desenvolvidos, apresentou uma predominncia ainda maior da tributao
indireta (cerca de 50%) e menor participao dos impostos incidentes sobre a renda e o
patrimnio (cerca de 23%), o que o torna um caso exemplar de utilizao do sistema
tributrio como poderoso instrumento concentrador da distribuio de renda.

A continuidade dessas tendncias, como exigncia do estgio atual do

desenvolvimento capitalista, deve continuar, embora com ritmos diferentes para cada pas,
ou conjunto de pases, aumentando o predomnio da tributao indireta nas estruturas
tributrias e enfraquecendo o seu papel como instrumento redistributivo. Com isso, a norma
da competitividade, que ignora a historicidade das estruturas e o conflito distributivo da
tributao, as condies econmicas, sociais e polticas existentes em cada pas, pode
conduzir ao enfraquecimento da legitimidade do Estado na cobrana de impostos e produzir
um resultado que no corresponda aos pretendidos pelos abnegados defensores dos
interesses do capital e das classes dominantes. Pois, sem justia fiscal difcil garantir a
coeso social, no meio de tanta desigualdade produzida pelo sistema, e essa muito
dificilmente vai encontrar respostas do lado do gasto pblico, como pretendem alguns
tericos que defendem essa neutralidade da tributao sobre o funcionamento do sistema
econmico.

Tabela IV.3.
Carga tributria Bruta, por conjuntos de pases, de acordo com suas bases de incidncia

Bases de Incidncia Brasil (2005) Pases Pases em

Desenvolvidos Desenvolvimento
(mdia) (mdia
Carga % no Carga % no Carga % na
Tributria total Tributria total Tributria CTB
Bens e servios 19,50 50,1 10,57 27,3 10,43 39,9
Renda, lucros e ganhos 7,88 20,4 14,41 37,2 6,48 24,8
Propriedade 1,22 3,1 1,93 5,0 1,06 4,1
Contribuies sociais sobre salrios 8,65 22,2 10,51 27,2 6,34 24,2
Outros 1,69 4,3 1,27 3,3 1,84 7,0
Carga tributria total 38,94 100,0 38,70 100,0 26,15 100,0
Fonte: Afonso & Meirelles (2006)

8. A EVOLUO DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO NA

REPBLICA

A anlise da evoluo da estrutura tributria brasileira no perodo republicano desenvolvida

nessa seo tem como referncia a tese de Hinrich, que aqui revisamos, luz, portanto, dos
determinantes que apresentamos anteriormente, quais sejam, o padro de acumulao e o
grau de desenvolvimento da economia, o papel do Estado e a correlao das foras sociais e
polticas atuantes no sistema. Os dados contidos na tabela IV.4 confirmam que, de fato, os
nveis de tributao no somente se elevaram, medida que o Pas foi se desenvolvendo e
elevando seus nveis de renda per capita, como a sua composio entre impostos indiretos
(externos e internos) e diretos parece ter acompanhado, com algumas diferenas os padres
detectados em seu estudo.

Em relao ao tamanho da carga tributria, possvel perceber que o seu aumento

tende a ocorrer sempre em perodos marcados por alteraes em sua estrutura econmica e
em seu processo de industrializao, com a intensificao de suas atividades internas e
elevao dos nveis da renda per capita.

At 1930, com a economia apoiada na atividade agro-exportadora, altamente

dependente do comrcio exterior para a realizao dos lucros do sistema e contando com um
mercado interno incipiente e um Estado limitado em suas funes na vida econmica e
social, de acordo com os ideais do liberalismo, a carga tributria manteve-se em torno de
12%, exceo do ano de 1913, quando foi superior a 15%.

Entre 1930 e 1964, apesar da reorientao do padro de acumulao da economia,

cujo eixo dinmico foi deslocado para dentro do pas, com os investimentos internos
passando a impulsionar o seu processo de industrializao, apoiados pelo Estado, que se
torna fortemente intervencionista, ao se responsabilizar pela construo da infra-estrutura e
da produo dos bens intermedirios necessrios para viabiliz-la, a carga tributria deu um
salto, passando de 12,5% em 1929 para 17% em 1964. Este processo esbarrou, contudo, em
dificuldades, porque encontrou, especialmente nas suas etapas iniciais, um Estado limitado
em suas condies fiscais e financeiras, sem condies de realizar reformas mais profundas
no sistema tributrio, que ampliasse sua capacidade de financiamento, e sem poder contar
com aportes de recursos externos, dada a interrupo destes fluxos resultante da crise
internacional da dcada de 1930.

As dificuldades de uma reforma mais ampla do sistema tributrio esbarravam, de um

lado, na prpria estreiteza das atividades internas e, portanto, nas ainda limitadas bases de
tributao do pas; e, de outro, na vigncia do pacto poltico que foi estabelecido entre o
Estado e as classes dirigentes pacto conhecido como Estado de compromisso que
inibiria a adoo de medidas voltadas para o aumento da tributao. Nessas condies, para
levar frente o projeto de industrializao que teve incio neste perodo e foi ampliado, mas
enfrentando as mesmas limitaes, nos perodos seguintes, o Estado teve de contar,
primordialmente, com outras fontes de recursos, o que conseguiu com a criao de uma srie
de fundos vinculados destinados ao financiamento de setores especficos (transportes,
energia etc.) e com o envolvimento da empresa pblica neste processo, como analisado em
Prado (1985), Draibe (1986) e Martins (1985).

J durante o perodo do Plano de Metas (1956/61), quando se implementou no pas

o que Lessa (1981) considerou ...a deciso mais slida tomada de forma consciente em prol
do processo de industrializao no Brasil, o sistema tributrio, que poderia ter se
beneficiado dessas transformaes e do aumento significativo da renda per capita, no
conheceu qualquer mudana significativa em sua estrutura, em virtude da continuidade
daquele pacto, tendo-se explorado seu novo potencial apenas na margem, com a carga
tributria aumentando cerca de 2 pontos percentuais do PIB. Com essas limitaes, o Estado
teve de lanar mo, nesse perodo, do mecanismo inflacionrio de financiamento de seus
gastos (emisso de moeda) para complementar suas necessidades de recursos.

S depois deste perodo, que conduziu ao colapso do pacto populista, crise

econmica da primeira metade da dcada de 1960 e ao golpe militar de 1964, quando se
redefiniram as alianas polticas entre as classes dominantes e as fraes do capital a elas
associadas, que foram criadas as condies para a realizao de uma srie de reformas na
economia brasileira, entre as quais figurava, de forma importante, a do sistema tributrio,
propiciando um crescimento mais rpido da carga tributria e adequando-a s necessidades
de financiamento no inflacionrio do governo. Como o aprofundamento do processo de
industrializao, no perodo anterior, fortaleceu e diversificou as bases econmicas do pas,
a reforma realizada, sob o comando do regime militar, encontrou campo frtil para garantir
mudanas de vulto na estrutura tributria e expandir a arrecadao.

Com a reforma tributria de 1966 promoveu-se uma grande modernizao do

sistema, substituindo-se impostos cumulativos por impostos sobre o valor agregado e
criando-se, ao mesmo tempo, condies para o imposto de renda assumir participao mais
relevante em sua estrutura. Presidida, contudo, pelo compromisso com o processo de
acumulao, o sistema foi ajustado para transferir parcela importante da receita arrecadada
para o capital, as mdias e altas rendas, reduzindo o potencial das mudanas realizadas para
a obteno de uma carga tributria mais robusta e o papel do imposto de renda na sua
gerao, o que manteria ou mesmo aprofundaria o seu grau de iniqidade. 34

A partir da reforma de 1966 at os dias atuais distinguem-se trs perodos que

apresentam comportamento distinto para a carga tributria.

No primeiro, que vai at o final da dcada de 70, a carga tributria, apesar do forte
engajamento do Estado no processo de acumulao - engajamento marcado por expressivas
renncias de receitas pblicas e generosas concesses de incentivos fiscais -, manteve-se em
torno de 25% do PIB. Isto, como se pode perceber na tabela IV.4, apesar do considervel
crescimento que conheceu a economia brasileira, neste perodo e do aumento da renda per
capita (esta mais que dobra entre 1965 e 1980), devido utilizao exacerbada do
instrumento tributrio como ferramenta da acumulao, transformando o pas em um
verdadeiro paraso fiscal para o capital, as mdias e altas rendas, o que conduzir o Estado
a defrontar-se, no final da dcada, com uma grave crise fiscal.

Tabela IV.4
Evoluo da Carga Tributaria no Brasil, nos ciclos de desenvolvimento econmico
1913-2004

Perodos/Caractersticas ANO Carga PIB per

Tributria capita (em
(% do PIB) US$ de 2004)
1900 10,6 (..)
1905 15,1 (..)
1 Repblica (1889/1930): 1910 12,5 (..)
Economia Agroexportadora 1915 8,4 (..)
1920 7,0 (..)
1925 7,9 (..)
1930 8,4 (..)
1935 10,7 (..)
1940 13,6 (..)
Industrializao e Estado Desenvolvimentista: 1945 12,6 (..)
1 fase (1930-1964) 1950 14,4 (..)
1955 15,1 828
1960 17,4 986
1964 17,0 1,343
1965 19,7 1,337
1970 26,0 1,713
Estado Desenvolvimentista (2 fase) 1975 25,2 2,403
e Autoritarismo: 1964-1985 1980 24,5 3,078
1985 24,1 2,924
1988 22,4 3,060
1989 24,1 3,098

34
Para uma anlise aprofundada do papel do sistema tributrio como ferramenta da acumulao neste
perodo consultar: Oliveira, F. A. de. A Reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no Brasil.
Belo Horizonte, Oficina de Livros, 1991 (2 edio).
 1990 28,8 2,911
Redemocratizao, 1994 29,8 3,044
Crise Fiscal e Globalizao: 1985-(...) 1995 29,4 3,124
2000 32,7 3,235
2001 34,3 2,230
2002 35,8 2,244
2003 35,2 3,215
2004 36,6 3,325
Fontes: i) at 2000: IBGE. Estatsticas do Sculo XX. Rio de Janeiro, FIBGE, 2006; ii) 2001-2004:
Dados disponibilizados pela extinta Secretaria de Assuntos Fiscais do BNDES; iii) PIB per capita:
Ipeadata: acesso em 13/03/2006.
(..) dado no disponvel

No segundo, que se estende ao longo de toda a dcada de 80, a carga tributria reduz-
se em conseqncia da crise econmica em que o Pas se viu mergulhado, que afeta mais
negativamente a tributao indireta, e tambm do estreitamento da base de tributao
provocado pelo redirecionamento da economia para o exterior, visando a obteno de
elevados saldos na balana comercial. Imunes, em boa medida, tributao, o aumento da
participao das exportaes no PIB reduziria os recursos gerados para o Estado atravs da
cobrana de impostos. Com isso, se aprofundaria a crise fiscal em que este se viu enredado,
de um lado, pelo excessivo engajamento com a acumulao; e de outro, como conseqncia
do elevado endividamento externo contrado nos anos 1970, cujos custos foram
dramaticamente ampliados com a exploso dos juros norte-americanos no final dessa dcada
e com a crise da dvida externa que ajudou a paralisar a economia mundial e brasileira
na primeira metade dos anos 1980. Como resultado, a economia brasileira passou, desde
essa poca, a defrontar-se, recorrentemente, com a ameaa de instaurao de um processo
hiperinflacionrio, o qual somente seria afastado em 1994, com a implementao do Plano
Real.

Como se percebe, no ocorre, a partir desta dcada, mudanas significativas na renda

per capita do pas, nem se consegue, durante a vigncia do regime militar, realizar quaisquer
reformas de maior profundidade no sistema tributrio, dado que a correlao de foras
polticas tornou-se, diante do agravamento da crise, desfavorvel para essa iniciativa. Tal
reforma s viria a ocorrer em 1988, quando a queda do regime militar levou convocao
de uma Assemblia Nacional Constituinte para elaborar uma nova Carta Magna para o pas.

No terceiro, que se inicia, em 1990, com a edio do programa de estabilizao,

conhecido como Plano Collor, e se estende at os nossos dias, a carga tributria conheceria
uma expressiva elevao, vindo a atingir 35% do PIB na dcada seguinte, sem que mudanas
estruturais importantes tenham sido introduzidas no sistema. Vale notar que o grande salto
registrado no seu tamanho, neste perodo, no se explica nem pelo fato de que o pas tenha
conhecido um intenso processo de desenvolvimento e ampliado suas bases de tributao ou
mesmo como decorrncia, de forma expressiva, do Estado do bem-estar. Pelo contrrio,
tanto a economia permaneceu praticamente estagnada a partir da dcada de 1980 como foi
inexpressivo o aumento da renda per capita.

Neste caso, o aumento da carga tributria, antes que produto do desenvolvimento foi
obtido praticamente com as mesmas bases da tributao existentes, elevando
exacerbadamente o nus imposto sociedade para atender lgica do ajuste que passou a
orientar a poltica econmica, visando garantir a cobertura de dficits pblicos e o
pagamento de juros das dvidas contradas pelo Estado para apoiar e alimentar, em parte, os
ciclos de acumulao dos perodos anteriores, e, de forma mais significativa a partir da
dcada de 1980, como resultado das polticas de ajuste implementadas que mantiveram
permanentemente elevadas as taxas de juros, garantindo a vitria do capital financeiro sobre
o capital industrial. Como conseqncia deste processo, o sistema tributrio foi sendo
transformado, gradativamente, em antpoda do crescimento e da justia fiscal.

Note-se que, voltado para sustentar a lgica do ajuste fiscal e o pagamento dos juros
dos credores do Estado, o sistema tributrio perdeu sua conexo com o setor produtivo, tendo
se transformando, inclusive, em seu adversrio, e que o custo adicional com ele exigido
passou a penalizar no somente a prpria produo e, portanto, fraes importantes do
capital, como tambm as classes trabalhadoras, j que o aumento da carga tributria tem sido
obtido predominante por meio de impostos indiretos e contribuies sociais e econmicas.
Uma mudana de equao na forma de atuao do Estado, ditada pelo novo padro do
capitalismo internacional, que prioriza os interesses do capital financeiro, e que, tudo indica,
tem gerado questionamentos crescentes legitimidade de seu papel atual.

Tambm com algumas diferenas, em alguns perodos, a mesma trajetria observada

para a evoluo da carga tributria, pode ser confirmada para a de sua composio, como
mostra a tabela IV.5 para os impostos federais. Nela percebe-se que at 1930, com o
dinamismo da economia apoiado no comrcio exterior, o imposto de importao aparece
como o principal responsvel pela gerao das receitas pblicas, respondendo por mais
de 50% da arrecadao, enquanto no alcanava 30% a participao dos impostos sobre
a produo, principalmente na figura do Imposto sobre o Consumo (IC), o atual IPI, sendo
desprezvel a gerao de receitas pelo Imposto de Renda. Contando com incipiente
atividade industrial, mercados urbanos em fase de constituio e com a classe operria
em formao, a estreiteza do mercado interno e, como conseqncia, das bases de
tributao, no oferece condies para a cobrana adequada destes impostos,
especialmente do imposto de renda, cabendo aos impostos sobre o comrcio exterior este
papel.

Com a mudana no padro de acumulao ocorrido a partir dos anos 30, a

intensificao dos processos de industrializao e de urbanizao, os impostos indiretos
internos vo, gradativamente, adquirindo maior importncia, enquanto entram em
declnio os impostos incidentes sobre o comrcio exterior. Note-se que este processo se
aprofunda a partir da dcada de 40, quando comea a adquirir maior importncia tambm
os impostos diretos, na figura do Imposto de Renda, o qual, apesar de criado em 1922,
vinha se apresentando como fonte desprezvel de receita. O que chama a ateno em relao
aos padres identificados por Hinrich que, a partir de meados dos anos 50, e mais ainda
dos anos 60, a participao dos impostos diretos - do IR, em especial - declina como
proporo da carga tributria, aumentando a dos impostos indiretos internos. Tal
comportamento poderia estar confirmando sua hiptese da influncia dos fatores culturais
na determinao da composio da carga tributria, sendo os indiretos preferidos pelos
pases latinos, includos os latino-americanos subdesenvolvidos. Algumas consideraes
devem ser feitas, contudo, a respeito dessa sua trajetria no Brasil.

A estrutura tributria brasileira vigente at os anos 1960 primava pelo anacronismo,

dela fazendo parte, inclusive, impostos de contedo medieval, caso do Imposto sobre
Indstrias e Profisses, alm de outros que no possuam muito bem definido seu fato
gerador. Impostos indiretos de incidncia cumulativa (em cascata), casos do Imposto sobre
Vendas e Consignaes (IVC) e do Imposto de Consumo (IC), este at 1958, conviviam
com um Imposto de Renda, com base estreita de incidncia e reduzido potencial de
arrecadao. Tudo isso apontava para a existncia de estrutura ineficiente para a arrecadao,
de natureza pr-cclica, que foi altamente prejudicada com a crise que se abateu sobre a
economia brasileira no final dos anos 1950 e se prolongou at os ltimos anos da dcada
seguinte. No de se estranhar, portanto, diante deste quadro, as oscilaes que conhece a
composio da carga tributria at meados dos anos 1960.

A reforma modernizadora do sistema de 1965/67 depurou a estrutura tributria da

maioria dos impostos de m qualidade, introduziu a figura do imposto sobre o valor
agregado (ICM e IPI) e modernizou, ampliando consideravelmente sua base de incidncia e
reajustando suas alquotas, o Imposto de Renda, criando, assim, condies para este
aumentar sua contribuio na gerao de receitas para o Estado. Contudo, a opo feita pelos
donos do poder, poca, de utiliz-lo como instrumento em favor da acumulao, isentando,
reduzindo alquotas e concedendo uma srie interminvel de incentivos para os setores que
se pretendia priorizar, esvaziou seu potencial de arrecadao e reforou o papel da tributao
indireta no financiamento dos gastos pblicos, dotando o sistema, com essa composio, de
um perfil perverso para a questo da equidade, ao lanar o maior peso do nus tributrio
sobre os ombros mais fracos.

Tabela IV.5
Composio da Arrecadao Federal (*)
1923/1964
ANO Importao Produtos Rendas e Selos e Outros Total
Industrializados* Proventos Afins Tributos
1923 50,3 29,8 5,1 14,7 0,1 100,0
1924 51,9 27,3 2,2 18,5 0,1 100,0
1925 56,0 24,2 2,6 17,1 0,1 100,0
1926 47,8 30,1 2,9 19,0 0,2 100,0
1928 55,2 25,9 4,0 14,8 0,1 100,0
1929 54,8 25,2 4,5 15,3 0,2 100,0
1930 50,2 28,3 5,0 16,4 0,1 100,0
1933 47,3 28,7 6,8 16,3 0,9 100,0
1935 47,6 27,2 8,1 16,4 0,7 100,0
1940 35,9 38,7 15,1 10,2 0,1 100,0
1945 14,5 40,0 33,2 12,2 0,1 100,0
1950 10,9 41,0 35,8 12,2 0,1 100,0
1955 4,6 36,0 39,8 13,3 12,9 100,0
1960 11,2 42,4 31,6 12,9 1,9 100,0
1964 7,2 51,3 28,1 10,9 2,5 100,0
Fonte: Direo Geral da Fazenda Nacional. Assessoria de Estudos, Programao e Avaliao. 78
anos de Receita Federal: 1890/1967. Rio de Janeiro, 1968
(*) Imposto de Consumo at 1966

No possvel atribuir, nessa situao, a influncia de fatores culturais composio

da carga tributria no Brasil, aps a reforma de 1965/67, mas a uma deciso consciente de
poltica econmica destinada a incentivar o crescimento econmico a qualquer custo e
expandir a renda das classes mdia e alta da sociedade, o que foi considerado estratgico
para injetar foras estrutura industrial implantada no perodo anterior. Excludente e
concentracionista, o modelo econmico que implementado a partir deste perodo, nasce
exclusivamente como projeto dos novos donos do poder, margem e divorciado, portanto,
dessas influncias culturais, e que faz, dada a sua essncia, do sistema tributrio regressivo
(inquo) um de seus principais pilares. Uma deciso, portanto, essencialmente poltica, que
no encontra oposio num quadro de forte represso do aparelho do Estado, cujo contedo
ser mantido at que o prprio Estado comea a sucumbir diante do grande esforo realizado
para amparar o capital e as foras polticas que o apoiaram nesse projeto.

Passado o perodo de ufanismo no pas, que ficou conhecido na literatura como o

que produziu o milagre econmico brasileiro (1968-1974), e tambm o do mal sucedido
projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), do Governo Geisel (1974-
1979), de incluir a economia brasileira no rol das potncias do Primeiro Mundo, a ressaca
dos projetos do regime autoritrio esbarrou, sem tempo para recuperar-se, na crise da dvida
externa, que veio tona no incio dos anos 1980, e aprofundou a crise vivida pelo Brasil, a
qual, por sua vez, se viu acompanhada de uma crise fiscal, poltica e de Estado, medida
que este passou a ter questionadas suas aes, inclusive pelas foras polticas e econmicas
que constituam suas bases de sustentao.

O perodo que vai de 1980 a 1994 marcado, em virtude deste quadro, por fortes
tenses, mesclado por um ambiente macroeconmico de instabilidade, paralisia da poltica
econmica voltada para objetivos de curto prazo (crise fiscal e ameaa de hiperinflao),
enfraquecimento e queda do regime militar e resgate da democracia, com a subida de um
governo civil ao poder, que renovou, em 1985, as esperanas da populao num futuro
melhor. Apesar disso, no foi possvel transformar o sistema tributrio num instrumento de
justia fiscal e corrigir as mazelas que este apresentava como resultado de sua utilizao
como instrumento da acumulao.

Mergulhado numa crise fiscal de grandes propores, enfrentando uma grave crise
econmica nos primeiros anos da dcada de 1980, e questionado em suas bases de atuao,
o Estado autoritrio no conseguiu avanar nenhuma reforma de profundidade do sistema
tributrio, que fosse capaz de recompor sua capacidade de financiamento, porque isso
exigiria a formao de um novo arco de alianas que o ocaso do regime militar no
propiciava. Enfrentando os mesmos problemas e contando, na sua conduo, com os
mesmos atores da ordem anterior, dadas as alianas polticas que foram estabelecidas para
garantir a transio poltica, o Estado que surgiu, no perodo seguinte, tambm no
conseguiu, nem mesmo com a elaborao de uma nova Constituio para o pas, modificar,
de forma importante, o formato da estrutura tributria vigente. Com isso, essa continuaria
assentada nas mesmas bases anteriores, com o peso dos impostos indiretos e das
contribuies sociais aumentando, inclusive, sua participao na carga tributria.

A tabela IV.6 no deixa dvidas a este respeito. Como se percebe, considerando os

tributos cobrados pelas trs esferas de governo Unio, estados e municpios os impostos
diretos renda e patrimnio raramente ultrapassaram a participao de 20% no total da
carga tributria, enquanto os que incidem sobre bens e servios situaram-se em torno de 50%
at 1994. Se aos ltimos forem adicionadas as contribuies sociais que recaem sobre a mo-
de-obra (Contribuio Previdenciria, FGTS, Salrio-Educao etc.) essa participao se
eleva para cerca de 75-80%, desvelando o acentuado peso da tributao indireta na estrutura
de impostos do pas.
 preciso ter clareza, contudo, de que algumas iniciativas voltadas para melhorar o
perfil da estrutura tributria brasileira no captulo tributrio da nova Constituio no foram
bem sucedidas, sendo barradas, s vezes, pelos representantes das classes dominantes, ou
inviabilizadas, em sua regulamentao, pela justificativa de mudanas de prioridades do
governo. Entre essas se deve destacar a proposta apresentada no Congresso constituinte de
instituio de um imposto sobre o patrimnio lquido, o qual, na Comisso de
Sistematizao, foi substitudo por um vago imposto incidente sobre as grandes fortunas
inscrito na Constituio mas no regulamentado (portanto, sem condies de ser cobrado)
at os dias atuais (Oliveira, 1995:80). Outra, aos princpios da isonomia e da progressividade
do imposto de renda, os quais, tambm contemplados na Constituio, em momento algum
foram observados, continuando-se a garantir tratamento favorecido no somente para os
lucros das empresas como para os ganhos de capital em geral (aplicaes financeiras, em
bolsas de valores etc.).35

Tabela IV.6
Composio da Receita Tributria Brasileira
1980-2004

ANO Comrcio Bens e Patrimnio Renda Mo-de- Outros Total

Exterior Servios obra
1980 2,9 40,7 1,1 12,3 24,3 18,8 100,0
1985 1,7 41,8 0,7 21,3 24,3 10,2 100,0
1988 1,9 45,0 0,9 20,8 23,6 7,8 100,0
1990 1,3 48,9 1,0 19,7 22,8 6,3 100,0
1994 1,7 51,6 1,3 16,1 22,2 7,0 100,0
1998 2,4 43,8 3,3 17,5 23,4 9,6 100,0
1999 2,6 46,8 3,0 17,0 21,7 8,9 100,0
2004 1,4 45,5 2,8 18,0 18,6 13,7 100,0
Fontes: i) at 1999: dados disponibilizados pela extinta Secretaria para Assuntos Fiscais do
BNDES; ii) a partir de 1999: dados atualizados por Afonso e Meirelles (2006)

Alis, o prprio governo civil j estava se encarregando, em outras frentes, de

enfraquecer o imposto de renda como instrumento de justia fiscal. No final de 1988, na
gesto de Malson da Nbrega no Ministrio da Fazenda, no Governo Sarney (1985-1990),
aprovou-se um pacote fiscal para entrar em vigor em 1989, que contemplou, entre outras
medidas voltadas para minorar a crtica situao das contas pblicas, a reduo de alquotas
do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF), ento em nmero de oito, distribudas
progressivamente de acordo com os nveis de renda dos contribuintes, para apenas duas
(10% e 25%), estreitando, ainda mais, suas condies de atuar como instrumento mais
eficiente de distribuio eqitativa do nus tributrio entre os membros da sociedade.

Justificada como necessria para o pas comear a ajustar sua estrutura s tendncias
internacionais da tributao, determinadas pelas novas regras do processo de harmonizao
tributria e pela questo da competitividade, a mudana, que permanece at os dias atuais

35
Para os pontos acima, ver: Oliveira, Fabrcio Augusto de. Crise, reforma e desordem do sistema tributrio
nacional. Campinas, Editora da UNICAMP, 1995, Cap. IV.
(posteriormente, a alquota de 10% foi aumentada para 15% e a de 25% para 27,5%, em
1994) foi prejudicial para o princpio da progressividade e para a garantia de contribuio
mais significativa das rendas mais elevadas para os cofres pblicos. 36

Se essa possibilidade se desfez nos primeiros anos do governo civil e na prpria

Constituio, elaborada ao calor dos anseios da populao por mais direitos sociais e justia
fiscal, a situao da estrutura tributria pioraria ainda mais, a partir dos anos 90, caminhando
na contramo de todos os princpios das finanas pblicas. O padro de ajuste fiscal adotado
pelo governo federal para recuperar perdas de receitas para estados e municpios provocadas
pelas mudanas nas regras de competncia e de repartio federativa de recursos, no captulo
tributrio da Constituio, contou predominantemente com a explorao de contribuies
sociais, de natureza cumulativa, o que tornou o sistema tributrio ainda mais regressivo e
divorciado de compromissos com a questo da competitividade, onerando mais
pesadamente a produo e as exportaes.

Posteriormente, com a implementao do Plano Real, a exigncia de se contar com

uma situao fiscal mais confortvel levou o governo a aprofundar esse mesmo padro de
ajuste, procurando ampliar a carga tributria para atender seus novos compromissos, sem a
realizao de reformas de modernizao do sistema. Explorando, como no quadro anterior,
principalmente as contribuies sociais e econmicas, o sistema aprofundou seu grau de
degenerao e descaracterizou-se, de vez, como instrumento de justia fiscal e de poltica
econmica. Comandado pela lgica do ajuste fiscal e tratado como avalista do pagamento
dos ganhos do capital financeiro (dos juros da dvida do Estado), renunciou aos princpios
estabelecidos at mesmo pela teoria convencional, a includo o da competitividade, e
transformou-se num obstculo para o crescimento econmico e para a reduo das
desigualdades.

Um exame da tabela IV.7 sobre a sua composio no deixa dvidas sobre a situao
de degenerescncia que apresenta na atualidade. Em 2005, como resultado deste ajuste, a
carga tributria foi superior a 37% do PIB, apesar do medocre crescimento conhecido pela
economia desde o lanamento do Plano Real (mdia anual de 2,5%). Em relao a 1998,
ano que antecede o incio do compromisso assumido pelo governo com a gerao de
elevados supervits primrios, a carga tributria cresceu, neste perodo, 7,6 pontos
percentuais do PIB. Por si s, esse expressivo aumento da carga tributria em to pouco
tempo, num perodo em que a economia se manteve praticamente estagnada, j seria
suficiente para alimentar as foras anticrescimento com o aumento do custo da produo
nacional e a reduo da renda disponvel da sociedade, conduzindo ao estreitamento do
mercado interno. Mas assim como sua dimenso tambm sua composio se mostra bastante
desfavorvel para este objetivo.

Como se depreende dos dados contidos na mesma tabela, o aumento da carga

tributria explica-se, em sua quase totalidade, pelo avano das contribuies sociais
destinadas ao financiamento da seguridade social (+ 4,7 % do PIB), de outras contribuies
econmicas e sociais (+0,2% do PIB), do Imposto de Renda (+1,6% do PIB) e da
arrecadao do ICMS (+1,3% do PIB). Todavia, embora a Unio tenha contado com um
aumento considervel da arrecadao do Imposto de Renda, de 1,6 pontos percentuais do
PIB, entre 1998 e 2003, este aumento foi parcialmente neutralizado pela reduo observada

36
Cf. Oliveira, F. A. de. A poltica fiscal e o reordenamento institucional do setor pblico na Nova
Repblica. Campinas, IE/UNICAMP, mimeo, 1990.
de 0,4% do PIB na arrecadao do IPI e por um declnio de 0,3% do PIB nos demais tributos
do oramento fiscal, com a contribuio deste evoluindo de 8,15% para apenas 9,01% do
PIB na gerao da carga tributria.

Dada a sistemtica de incidncia em cascata das contribuies sociais, do ISS e at

mesmo em parte do ICMS, em virtude das dificuldades de aproveitamento de seus crditos
pelos exportadores, parece inquestionvel que a carga tributria tem caminhado na
contramo das exigncias colocadas pelo processo de globalizao e de abertura da
economia, que transformou em norma superior o princpio da competitividade, e da questo
da equidade com o aumento, em sua estrutura, do peso dos impostos indiretos.

De fato, considerando apenas as contribuies que financiam a seguridade social,

juntamente com as demais contribuies econmicas e sociais cobradas pela Unio (FGTS,
Cide-combustveis, salrio-educao), sua participao na carga tributria chegou a 46% em
2004/2005, o que d uma boa idia do acentuado grau de cumulatividade da estrutura
tributria brasileira, e, portanto, das dificuldades que representa para a competitividade da
produo nacional e para o crescimento econmico. Apesar de o governo ter aprovado a
extino parcial da cumulatividade do PIS, a partir de 2003, e da COFINS, a partir de 2004,
pode-se dizer que essa distoro foi apenas mitigada, diante do elevado peso das
contribuies nessa estrutura.

Do ponto de vista da equidade, confirma-se, tambm, o elevado peso da tributao

indireta nessa estrutura (contribuies e impostos indiretos tradicionais), que respondem, em
conjunto, por cerca de 80% da carga tributria gerada, cabendo apenas 20% aos impostos
diretos (imposto de renda e impostos sobre o patrimnio). Dadas as caractersticas de
incidncia destes tributos, no nenhum exagero afirmar que a estrutura tributria opera
mais como instrumento de aumento do que de reduo da concentrao da renda no Pas,
inibindo a expanso do mercado interno e as foras do crescimento sustentado.

Tal como se apresenta na atualidade, possvel confirmar que a estrutura tributria

brasileira se encontra divorciada de qualquer um dos princpios recomendados pela teoria
convencional, at mesmo o da competitividade. Visto pelo lado do comprometimento de
suas receitas com o pagamento dos juros da dvida, pode-se entender que o Estado
subordinou at mesmo dogmas dessa teoria para garantir a felicidade do capital financeiro e
a valorizao do capital em geral, ainda que penalizando outras fraes do capital (o setor
produtivo) e abrindo mo do crescimento e do papel do instrumento tributrio como redutor
das desigualdades. O que nada tem a ver com influncias culturais, mas com interesses
concretos das fraes do capital que dominam, na atualidade, o aparelho do Estado e
influenciam/determinam a direo e o contedo da poltica econmica.
 Tabela IV.7.
Composio da Carga tributria Brasileira
1998-2005
(em % do PIB)

Esferas de 1998 1999 2000 2002 2003 2004 2005

Governo/Tributos
UNIO 20,41 22,14 22,47 24,84 24,21 25,04 26,18
Oramento Fiscal 8,15 8,71 8,23 9,11 8,51 8,38 9,01
Imposto de Renda 5,22 5,67 5,43 6,72 6,41 6,24 6,83
IPI 1,76 1,67 1,70 1,46 1,26 1,28 1,35
Outros 1,17 1,37 1,10 0,93 0,84 0,86 0,83
Oramento Seguridade 9,78 10,97 11,96 12,88 12,95 13,95 14,50
Contr. Previdenciria 5,10 4,87 5,06 5,28 5,19 5,31 5,60
Cofins 1,93 3,17 3,50 3,77 3,74 4,39 4,48
CPMF 0,89 0,82 1,31 1,51 1,48 1,49 1,50
CSLL 0,72 0,69 0,79 0,92 1,04 1,11 1,25
PIS 0,78 0,97 0,87 0,83 0,94 0,97 0,96
Outras 0,36 0,45 0,43 0,57 0,56 0,68 0,71
Demais 2,47 2,46 2,28 2,85 2,75 2,70 2,66
FGTS 1,84 1,79 1,70 1,67 1,60 1,60 1,66
Cide-combustveis 0,0 0,0 0,0 0,56 0,54 0,44 0,40
Outras 0,63 0,67 0,58 0,52 0,61 0,66 0,60
ESTADOS 7,78 8,06 8,56 9,19 9,14 9,36 9,62
ICMS 6,66 6,97 7,47 7,83 7,73 7,83 7,99
Outros 1,12 1,09 1,09 1,36 1,41 1,53 1,63
MUNICPIOS 1,55 1,54 1,47 1,50 1,53 1,52 1,57
ISS 0,58 0,60 0,55 0,59 0,59 0,55 0,66
IPTU 0,46 0,43 0,41 0,48 0,50 0,51 0,49
Outros 0,51 0,51 0,51 0,43 0,41 0,46 0,42
TOTAL(*) 29,74 31,74 32,49 35,53 34,88 35,91 37,37
Fonte: Fonte: Secretaria da Receita Federal. Carga Tributria no Brasil 2001, 2003, 2005. Braslia, Receita
Federal. Coordenao Geral de Poltica Tributria, dezembro de 2004 (Estudos Tributrios 11 a 15).
(*) Calculada com metodologia distinta da utilizada pelo IBGE, os nmeros da carga tributria da SRF
apresentam algumas diferenas em relao aos apresentados nas tabelas anteriores, que no so, contudo,
significativas.
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