Aula 01

No��es de Direito Administrativo e Licita��es e Contratos p/ C�mara - Analista

Material
e Patrim�nio
Professor: Herbert Almeida

AULA 1: Administra��o P�blica e Direito

Administrativo
Sum�rio
NO��ES INTRODUT�RIAS
ESTADO
GOVERNO
ADMINISTRA��O P�BLICA
DIREITO ADMINISTRATIVO
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO.
OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO.
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Ol� pessoal, tudo bem?

A aula de hoje serve de introdu��o ao assunto do direito administrativo
e serve de refer�ncia para compreens�o de v�rios aspectos do nosso curso.
Assim, nosso encontro de hoje se destina a cobrir os seguintes t�picos
do edital �Estado, governo e administra��o p�blica: conceitos,
elementos, poderes, natureza, fins e princ�pios. Direito
administrativo: conceito, fontes e princ�pios�.
Espero que gostem da aula.
Aos estudos, aproveitem!

NO��ES INTRODUT�RIAS.
De forma simples, o Direito Administrativo � o ramo do Direito
P�blico que disciplina o exerc�cio da fun��o administrativa, e a
atividade das pessoas e �rg�os que a desempenham.
Dessa forma, para compreendermos o conceito acima, precisamos ter
uma no��o do que � Estado de Direito e, para tanto, devemos estudar os
conceitos de Estado, governo e administra��o p�blica, assuntos
inerentes ao Direito Constitucional.
Estado
Historicamente, os seres humanos sempre buscaram formar grupos
sociais. Contudo, n�o h� consenso se as organiza��es sociais primitivas,
como as tribos, j� formavam um �Estado�. Isso porque os julgamentos e as
regras oriundas dos �chefes� eram dispersas e fragmentadas, n�o podendo
ser consideradas como fun��o de Estado. Em geral, esses l�deres buscavam
tutelar interesses pessoais e eventualmente coletivos.
Nesse sentido, Lucas Rocha Furtado1 destaca que n�o bastava o
exerc�cio de atividades sociais de conte�do administrativo para caracterizar
a exist�ncia desse tipo de entidade. O que caracteriza o Estado � a sua
organiza��o, ou seja, �o Estado apresenta como tra�o essencial da sua
exist�ncia a capacidade de atender a determinados fins por meio de
unidades administrativas organizadas e dotadas de compet�ncia para o
exerc�cio dessas atividades�.
Entretanto, o Estado moderno, da forma como conhecemos hoje,
surgiu a partir das revolu��es liberais, nos s�culos XVIII e XIX, a exemplo
da Revolu��o Francesa e da independ�ncia norte-americana, que geraram
profundas modifica��es nas rela��es entre o Estado e o cidad�o. Enquanto
nos regimes absolutistas o Estado era a �nica e leg�tima fonte de poder;
nos movimentos liberais, os cidad�os passam a ser o centro do poder e os
titulares de todos os direitos, sendo que o Estado passa a constituir o
instrumento para regular o exerc�cio dos direitos individuais.
Ap�s essa apresenta��o inicial, vamos discutir o conceito de Estado.

Conceito de Estado.
O Estado � um ente personalizado, que se apresenta
exteriormente, nas rela��es internacionais com outros Estados soberanos,
e, internamente, como pessoa jur�dica de direito p�blico, capaz de adquirir
direitos e contrair obriga��es na ordem p�blica.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, apresentando os ensinamentos
de outros doutrinadores, o conceito de Estado varia segundo o �ngulo em
que � considerado: sociol�gico � � corpora��o territorial dotada de um
poder de mando origin�rio (Jellinek); pol�tico � � comunidade de homens,
fixada sobre um territ�rio, com poder superior de a��o, de mando e de
coer��o (Malberg); e constitucional � � pessoa jur�dica territorial soberana
(Biscaretti di Ruffia).
Nessa linha, como pessoa jur�dica de direito p�blico, na forma
prevista nos arts. 40 e 41 do novo C�digo Civil, o Estado pode contrair
direitos e obriga��es, relacionando-se tanto internamente � com seus
servidores, com os cidad�os e com outras pessoas de direito p�blico ou
privado � quanto externamente � com os outros Estados soberanos.
Nesse contexto, o Estado � constitu�do de tr�s elementos origin�rios
e indissoci�veis:
? Povo: � o seu componente humano, demogr�fico;
? Territ�rio: a sua base f�sica, geogr�fica;
? Governo soberano: o elemento condutor do Estado, que det�m e
exerce o poder absoluto de autodetermina��o e auto-organiza��o
emanado do Povo.
Dessa forma, o Estado � formado pelo povo, em determinado
territ�rio e organizado sob sua livre vontade soberana.
A soberania � o poder absoluto, indivis�vel e incontrast�vel que o
Estado possui para organizar-se e conduzir-se segundo a livre
vontade de seu Povo e, se necess�rio, de fazer cumprir suas decis�es
inclusive com o uso leg�timo da for�a.
Al�m disso, a evolu��o institucional, a partir das correntes liberais,
substituiu o poder quase ilimitado dos reis e monarcas (absolutismo) para
dar lugar ao que chamamos de Estado de Direito, que, segundo Jos� dos
Santos Carvalho Filho, se baseia na regra de que, ao mesmo tempo em
que o Estado cria o direito, deve sujeitar-se a ele.

Assim, no Estado de Direito, a legitima��o do poder pol�tico deixa de

pautar-se em crit�rios tipicamente religiosos ou carism�ticos, passando a
prevalecer as normas jur�dicas abstratas e gerais. Ou seja, a conduta das
pessoas que dirigem a atividade estatal passa a realizar-se sobre as regras
previstas nas constitui��es e nas leis, n�o mais na simples vontade dos
governantes.
Com efeito, a ideia de Estado de Direito se traduziu, originalmente, na
rela��o de tr�s postulados fundamentais:

a generaliza��o do princ�pio
da legalidade; a universalidade de jurisdi��o e a triparti��o dos poderes.
Segundo o princ�pio da legalidade, a atua��o estatal exige
autoriza��o legislativa para as suas a��es ou omiss�es. Em outras palavras,
a atividade do Estado deve se realizar em estrita observ�ncia ao que
estabelece a lei.
A universaliza��o de jurisdi��o, por sua vez, significa que todos os
atos estatais devem submeter-se a controles que permitam a
responsabiliza��o dos sujeitos que atuarem de modo inadequado.
Por fim, a triparti��o dos poderes consiste na dissocia��o da atua��o
estatal, gerando a diferencia��o de compet�ncias (fun��es), atribu�das a
�rg�os diversos. Dessa forma, nenhum �rg�o estatal possui poder ilimitado,
estando sujeito ao sistema de freios e contrapesos que gera o equil�brio
aos chamados tr�s poderes: Legislativo, Executivo e Judici�rio.
� justamente por meio desses tr�s poderes que o Estado manifesta a
sua vontade.
Poderes de Estado
De acordo com a Constitui��o Federal de 1988, s�o poderes da Uni�o,
independentes e harm�nicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judici�rio (art. 2�).
A cada um desses poderes foi atribu�da uma fun��o principal. Dessa
forma, o Poder Legislativo se encarrega da fun��o legislativa (normativa);
o Poder Judici�rio desempenha a fun��o jurisdicional; e o Poder Executivo
exerce a fun��o administrativa.
Essa triparti��o foi concebida, em 1748, na cl�ssica obra do Bar�o de
Montesquieu, tendo como objetivo, ao mesmo tempo, especializar o
exerc�cio das fun��es estatais e impedir a concentra��o de todo o Poder do
Estado nas m�os de uma �nica pessoa ou �rg�o.
Assim, o poder do Estado n�o � exercido por um �nico �rg�o ou pessoa.
Ele se divide por estruturas org�nicas especializadas, que desempenham
com preponder�ncia a sua fun��o t�pica, mantendo a harmonia e o equil�brio
entre o sistema.
A fun��o legislativa (normativa, legiferante) pode ser entendida
como aquela em que o Estado edita atos jur�dicos prim�rios, de car�ter
geral (aplic�vel a sujeitos indeterminados) e abstrato (possuem uma
previs�o hipot�tica, aplicando-se a todos os casos concretos que se
enquadrarem na situa��o nela prevista), que inovam na ordem jur�dica,
com fundamento na pr�pria Constitui��o.
Por exemplo, quando o Congresso Nacional edita uma lei que obriga
todo sujeito que receber recursos da Uni�o a prestar contas, ele est�
criando um ato normativo geral, pois n�o possui um destinat�rio certo
(Pedro, Jo�o, etc.), mas sim todos os que receberem os recursos. Ao
mesmo tempo, � um ato normativo abstrato, pois n�o se aplica a uma
situa��o espec�fica, mas sim a todos os casos em que algu�m receber
recursos da Uni�o. Ou seja, a lei foi criada para atingir destinat�rios
indeterminados e em uma situa��o hipot�tica.
Al�m do car�ter geral e abstrato, para ser considerada a fun��o
legislativa, deve ser um ato jur�dico prim�rio, ou seja, aquele que possui
fundamento direto na Constitui��o Federal, podendo, portanto, inovar na
ordem jur�dica (leis ordin�rias, medidas provis�rias, leis delegadas, etc.).
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a legisla��o � ato normativo
prim�rio, pois decorre diretamente do poder soberano. Assim, mediante a
lei, o Estado regula rela��es, permanecendo acima e � margem das
mesmas. Por exemplo, quando o Estado estabelece regras para a compra e
venda de um im�vel, ele est� disciplinando como as pessoas realizar�o essa
rela��o jur�dica (compra e venda), mas n�o participa diretamente, ou seja,
o Estado ficou acima e � margem da rela��o jur�dica.
A fun��o jurisdicional, por sua vez, consiste na resolu��o de
controv�rsias com a for�a jur�dica da definitividade. Trata-se de ato
subsidi�rio dos atos prim�rios, em que o Estado � chamado a decidir lit�gios
decorrentes de conflitos na aplica��o da lei. Nesse caso, Di Pietro tamb�m
considera que o Estado permanece acima e al�m, pois ele apenas �
chamado a decidir o conflito, continuando fora da rela��o jur�dica.

Voltando ao exemplo da compra e venda de um im�vel, caso uma das

partes entenda que a outra n�o est� cumprindo com suas obriga��es, ela
poder� acionar o Estado para resolver o conflito, encerrando a controv�rsia
com for�a de definitividade. Nesse mesmo caso, o Estado apenas solucionou
o embate, mas permaneceu acima e al�m da rela��o.
Finalmente, a fun��o administrativa consiste na execu��o das leis.
De forma mais t�cnica, ocorre quando o Estado, no interior de uma
estrutura hier�rquica, desenvolve atos complementares � lei, ou,
excepcionalmente, � Constitui��o, com a finalidade de lhes dar aplica��o.
Nos ensinamentos de Di Pietro, no desempenho da fun��o administrativa,
o Estado atua como parte das rela��es a que os atos se referem, pois �
respons�vel por aplicar, no caso concreto, as determina��es legais.
? Fun��o legislativa (normativa): editar atos normativas prim�rios � criar leis;
? Fun��o Jurisdicional: resolver conflitos entre os litigantes, aplicando � lei com
for�a
de definitividade;
? Fun��o administrativa: executar a lei.
Contudo, � importante destacar que nenhum Poder exerce sozinho
cada uma dessas fun��es. Eles a desempenham com preponder�ncia as
suas fun��es normais (fun��es t�picas), mas tamb�m desempenham
fun��es que materialmente caberiam a outro Poder (fun��es at�picas), nos
termos previstos na Constitui��o.
Dessa forma, ao Poder Legislativo incumbe, tipicamente, a fun��o
normativa. Por�m, ele tamb�m exerce a fun��o administrativa quando, por
exemplo, realiza licita��es, faz concurso p�blico, nomeia os aprovados, etc.
Al�m disso, o Legislativo exerce a fun��o jurisdicional quando, por exemplo,
o Senado processa e julga o Presidente e o Vice-Presidente da Rep�blica
por crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF/88).
O Poder Judici�rio, por outro lado, pode exercer a fun��o
administrativa nos mesmos casos previstos para o Legislativo (concurso,
licita��es, firmar contratos, nomear pessoal, etc.); e executa a fun��o
legislativa quando, por exemplo, os tribunais editam seus regimentos
internos (conforme art. 96, I, �a�, da CF).

Finalmente, o Poder Executivo, al�m da fun��o t�pica de administrar,

pode exercer a fun��o legislativa em alguns casos, como na edi��o de
medidas provis�rias (art. 62, CF), leis delegadas (art. 68, CF) ou decretos
aut�nomos (CF, art. 84, VI, �a� e �b�).
Todavia, o nosso ordenamento jur�dico n�o admite o exerc�cio da
fun��o jurisdicional em sentido pr�prio pelo Poder Executivo. Isso porque a
Constitui��o Federal estabelece, em seu art. 5�, que a lei n�o excluir� da
aprecia��o do Poder Judici�rio les�o ou amea�a a direito. Trata-se,
portanto, do princ�pio da inafastabilidade da tutela jurisdicional, que
permite que qualquer interessado busque o Judici�rio quando se sentir
lesionado.
? Segundo Justen Filho, o Poder Executivo n�o desempenha fun��o
jurisdicional em sentido pr�prio.
? Na mesma linha, Carvalho Filho ensina que a fun��o jurisdicional
t�pica, assim considerada aquela pela qual os conflitos de interesses s�o
decididos com cunho de definitividade (res iudicata), � praticamente
monopolizada pelo Judici�rio, admitindo-se, somente em casos
excepcionais previstos na Constitui��o, o desempenho pelo Poder
Legislativo.
? De acordo com Bandeira de Mello, o Poder Executivo tamb�m
decide controv�rsias. � o que ocorre, por exemplo, nos processos de
questionamentos tribut�rios submetidos aos �Conselhos de
Contribuintes�. Por�m, as decis�es nesse tipo de processo possuem for�a
de definitividade somente perante a Administra��o. � o que a doutrina
chama de coisa julgada administrativa. A coisa julgada administrativa possui
for�a de definitividade somente perante a Administra��o, mas n�o
impede que o terceiro que se achar lesado busque corrigir o ato judicialmente.
Dessa forma, podemos perceber que a Constitui��o Federal de 1988
n�o outorgou ao Poder Executivo a fun��o jurisdicional. Isso porque os
lit�gios resolvidos na esfera administrativa podem possuir car�ter de
definitividade somente para a Administra��o, mas n�o impedem que
terceiros busquem revis�o judicial do ato.
O desempenho das fun��es t�picas e at�picas, na forma prevista na
Constitui��o, permite que os Poderes atuem de maneira independente e
harm�nica. Ademais, a Constitui��o Federal possui situa��es de
interfer�ncia leg�tima de um Poder sobre o outro, os chamados controles
rec�procos ou sistema de freios e contrapesos (checks and balances).
Por exemplo, ao Poder Legislativo incumbe a fun��o t�pica de legislar,
por�m o Poder Executivo pode vetar o projeto de lei em determinadas
situa��es. Da mesma forma, o Poder Judici�rio pode declarar a lei
inconstitucional em determinados casos. Perceba que a fun��o t�pica de
legislar, atribu�da ao Poder Legislativo, n�o � exercida de maneira ilimitada,
pois os demais Poderes podem, de certa forma, exercer o controle sobre
ela.
No mesmo contexto, o Poder Executivo � o respons�vel principal pela
fun��o administrativa. Todavia, a Constitui��o outorga o controle externo
da atividade administrativa ao Poder Legislativo. Da mesma forma, todo
cidad�o que se achar lesado por um ato administrativo do Poder Executivo
poder� recorrer ao Poder Judici�rio, que exercer� o controle de legalidade
sobre o ato.
Finalmente, o Poder Judici�rio tamb�m n�o est� imune ao controle dos
demais Poderes. Todos os ministros dos tribunais superiores s�o escolhidos
pelo Presidente da Rep�blica, sobre controle do Senado Federal,
respons�vel por aprovar o nome do selecionado.
Assim, a tabela abaixo demonstra as fun��es t�picas e at�picas
desenvolvidas pelos tr�s poderes:
Legislativo Executivo Judici�rio
Fun��o t�pica Normativa Administrativa Jurisdicional
Fun��es at�picas Administrativa
Jurisdicional
Normativa Administrativa
Normativa
Da tabela acima, podemos concluir que todos exercem a fun��o
administrativa. Isso � muito importante, pois o estudo do Direito
Administrativo envolve justamente essa fun��o, conforme veremos mais
adiante.

Al�m dos tr�s poderes mencionados acima, a Constitui��o Federal

possui outras duas estruturas org�nicas com autonomia e fun��es
espec�ficas. Estamos falando do Tribunal de Contas e do Minist�rio
P�blico, que s�o titulares de compet�ncias pr�prias e
insuprim�veis, desempenhando-as com autonomia em rela��o aos
demais poderes.
Assim, a doutrina majorit�ria n�o enquadra essas duas estruturas
em nenhum dos tr�s poderes cl�ssicos, pois n�o se subordinam a
eles. N�o s�o �poderes� propriamente ditos, mas apenas
estruturas independentes.
Ap�s entendermos o conceito de Estado, podemos estudar sua
organiza��o e estrutura que, conforme ensinamentos de Pedro Lenza,
podem ser analisadas sobre tr�s aspectos: forma de governo, sistema
de governo e forma de Estado:
? forma de governo: rep�blica ou monarquia;
? sistema de governo: presidencialismo ou parlamentarismo;
? forma de Estado: Estado unit�rio ou Federa��o.
Vamos, neste momento, estudar a forma de Estado, deixando os
outros dois aspectos para estudarmos depois do conceito de governo.
Forma de Estado
A partir da organiza��o pol�tica do territ�rio, podemos falar em
Estado unit�rio e Estado federado (complexo ou composto).
A caracter�stica do Estado unit�rio � a centraliza��o pol�tica, pois
existe um �nico poder pol�tico central sobre todo o territ�rio nacional e
sobre toda a popula��o o qual controla todas as coletividades regionais e
locais. 7
O exemplo cl�ssico � o Uruguai, que possui um �nico poder pol�tico
central.
O Estado federado, por outro lado, � marcado pela descentraliza��o
pol�tica, em que ocorre a conviv�ncia de diferentes entidades pol�ticas
aut�nomas, distribu�das regionalmente, em um mesmo territ�rio. Ou
seja, no Estado federado existem diferentes entidades pol�ticas distribu�das
nos n�veis nacional, regional e local.
Assim, segundo a Constitui��o Federal de 1988, o Brasil � adotou a
forma federativa de Estado, pois possui diferentes centros de poder pol�tico.
Dessa forma, possu�mos um poder pol�tico central � a Uni�o �, um poder
pol�tico regional � os estados � e um poder pol�tico local � os munic�pios.
Al�m desses, temos ainda o Distrito Federal, que n�o pode se subdividir em
munic�pios e, portanto, acumula as compet�ncias regionais e locais (CF, art.
32, �1�).
A despeito de cada federa��o possuir caracter�sticas pr�prias,
inerentes �s suas realidades locais, Pedra Lenza apresentou alguns pontos
em comum que podem ser assim sistematizados:
? descentraliza��o pol�tica: a constitui��o estabelece n�cleos de
poder pol�tico, concedendo autonomia aos referidos entes;
? reparti��o de compet�ncias: garante autonomia entre os entes
federativos, garantindo o equil�brio da federa��o;
? constitui��o r�gida como base jur�dica: � fundamental a exist�ncia
de uma constitui��o r�gida, buscando garantir a distribui��o de
compet�ncias entre os entes aut�nomos, formando uma verdadeira
estabilidade institucional � por exemplo, no Brasil, a altera��o da
CF depende de um processo legislativo mais �rduo, solene, dificultoso
do que o processo de altera��o das normas n�o constitucionais (CF,
art. 60);
? inexist�ncia do direito de secess�o: uma vez criado o pacto
federativo, n�o se permite que um estado membro tente se separar.
Ou seja, n�o cabe aos membros da federa��o requerer a retirada ou a
separa��o da federa��o. Isso � chamado de princ�pio da
indissolubilidade do v�nculo federativo. Al�m disso, no Brasil, a
forma federativa de Estado � cl�usula p�trea, insuscet�vel de aboli��o
por meio de reforma constitucional (CF, art. 60, �4�, I). Assim, n�o se
pode deliberar sobre emenda constitucional tendente a abolir o sistema
federativo;
? soberania do Estado federal: a soberania � caracter�stica apenas da
Federa��o, enquanto os membros possuem apenas autonomia. Assim,
os entes federativos s�o aut�nomos entre si, de acordo com as regras
constitucionais e nos limites de suas compet�ncias; enquanto a
soberania � caracter�stica do todo, do �pa�s�, do Estado federal.
Exemplificando, a Rep�blica Federativa do Brasil possui soberania,
enquanto os entes federados possuem autonomia;
O entendimento do Cespe � que nem mesmo a Uni�o det�m soberania,
mas t�o somente a Rep�blica Federativa do Brasil (Estado Federado)
? interven��o: em situa��es de crise, � poss�vel a interven��o em
algum dos entes federativos para assegurar o equil�brio federativo e,
assim, a manuten��o da Federa��o;
? auto-organiza��o dos Estados-membros: por meio da elabora��o
das constitui��es estaduais (CF, art. 25);
? �rg�o representativo dos Estados-membros: no Brasil, por
exemplo, a representa��o se d� por meio do Senado Federal (CF, art.
46);
? guardi�o da Constitui��o: no Brasil, � o Supremo Tribunal Federal
� STF (CF, art. 102);
? reparti��o de receitas: assegura o equil�brio entre os entes
federativos (CF, arts. 157 a 159).
O Brasil adota a forma federativa de
Estado.
Conforme podemos observar acima, o Brasil adota a forma federativa
de Estado. Todas as caracter�sticas demonstradas por Pedro Lenza est�o
presentas na Federa��o brasileira.
Vale destacar que n�o existe subordina��o ou hierarquia entre os
entes federados. Assim, n�o se pode, por exemplo, afirmar que a Uni�o
encontra-se hierarquicamente acima dos estados. O que ocorre �
coordena��o, sendo que cada ente possui autonomia pol�tica,
financeira e administrativa.

Por exemplo, quando um munic�pio decide

organizar e prestar o servi�o de transporte coletivo, que � uma atividade
de interesse local, ele n�o precisar� submeter a sua decis�o ao governo
estadual ou � Uni�o (CF, art. 30, V).

Dessa forma, cada ente federativo possu�ra a sua administra��o

p�blica. Teremos, portanto, administra��es p�blicas federal, estaduais,
distrital e municipais, todas aut�nomas entre si.
Para finalizar, devemos saber que a organiza��o pol�tico-administrativa
da Rep�blica Federativa Brasil, nos termos do art. 18 da CF, compreende a
Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios, todos
aut�nomos.
Os Territ�rios Federais, que s�o descentraliza��es administrativoterritoriais
da Uni�o, n�o possuem autonomia pol�tica nem tampouco
integram a Federa��o. Ou seja, os Territ�rios s�o apenas autarquias
territoriais com capacidade administrativa ampla, mas n�o fazem parte da
Federa��o. N�o se preocupe com o conceito de Territ�rio agora, pois isso
ser� abordado ao longo do nosso curso.
Finalmente, vale transcrever o conte�do do art. 1� da Constitui��o
Federal, que n�o inclui a Uni�o como integrante da Rep�blica Federativa do
Brasil, mas t�o somente os estados, munic�pios e o Distrito Federal,
vejamos:
Art. 1� A Rep�blica Federativa do Brasil, formada pela uni�o
indissol�vel dos Estados e Munic�pios e do Distrito Federal, constituise
em Estado Democr�tico de Direito [].
Apesar da impropriedade do conte�do do art. 1�, uma vez que a Uni�o
tamb�m integra a Federa��o, devemos memoriz�-lo, pois muitas quest�es
reproduzem o conte�do literal desse artigo.
Prosseguindo, vamos estudar os outros dois conceitos importantes:
governo e administra��o p�blica.
Governo
Para Hely Lopes Meirelles11
, o conceito de governo pode se apresentar
em tr�s sentidos: (i) em sentido formal: �� o conjunto de Poderes e �rg�os
constitucionais�; (ii) em sentido material: �� o complexo de fun��es
estatais b�sicas�; e (iii) em sentido operacional: �� a condu��o pol�tica
dos neg�cios p�blicos�.
Percebe-se, pois, uma rela��o entre o conceito de governo e os �rg�os
e Poderes constitucionais, respons�veis pela fun��o pol�tica ou de
governo. Assim, Meirelles conclui que governo �� a sua express�o
pol�tica de comando, de iniciativa, de fixa��o de objetivos do Estado
e de manuten��o da ordem jur�dica vigente�. Dessa forma, o governo
atua por meio de atos de soberania ou autonomia pol�tica na condu��o dos
neg�cios p�blicos.
Em termos mais simples, o governo desenvolve a dire��o suprema e
geral do Estado, determina a realiza��o de objetivos, estabelece as
diretrizes para a sua atua��o e os planos governamentais, sempre visando
a conferir unidade � soberania estatal.
Dessa forma, o governo se relaciona com a fun��o pol�tica de
comando, de coordena��o, de dire��o e de fixa��o de planos e
diretrizes para a atua��o estatal (as chamadas pol�ticas p�blicas)12
.
Enquanto o governo � formado pelos �rg�os governamentais
superiores, com fun��es eminentemente pol�ticas, de fixa��o de diretrizes
e elabora��o de planos de a��o; a administra��o p�blica, em sentido
estrito, � formada pelos �rg�os e entidades administrativas, subalternos,
que desempenham fun��es de execu��o das decis�es e dos planos
governamentais13
.
Sistema de governo
O sistema de governo representa o modo como se d� a rela��o entre
o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exerc�cio das fun��es
governamentais, sendo classificado em dois tipos: presidencialismo e
parlamentarismo.
No sistema presidencialista, as fun��es de Chefe de Estado e Chefe
de Governo encontram-se nas m�os de uma �nica pessoa, chamada de
Presidente da Rep�blica. Por exemplo, no Brasil, o Presidente possui
dupla fun��o:
? Chefe de Estado: representa a Rep�blica Federativa do Brasil nas
suas rela��es internacionais. Por exemplo, � o Presidente da
Rep�blica que mant�m rela��es com os estados estrangeiros, que
assina os tratados internacionais, que declara guerra, etc. (CF, art.
84, VII, VIII e XIX);
? Chefe de Governo: � o respons�vel por praticar atos de
administra��o e de natureza pol�tica � estes �ltimos quando
participa do processo legislativo. De forma mais simples, o Chefe de
Governo � quem dirige a administra��o p�blica. Dessa forma, o
Chefe de Governo exerce, com o aux�lio dos Ministros de Estado, a
dire��o superior da administra��o; inicia o processo legislativo, nos
casos previstos na Constitui��o; sanciona, promulga e faz publicar
as leis, bem como expede decretos e regulamentos para sua fiel
execu��o; veta projetos de lei; disp�e, mediante decreto, sobre
organiza��o e funcionamento da administra��o p�blica, etc. (CF,
art. 84, II a VI).
O que difere o Chefe de Estado do Chefe de Governo � que o primeiro
� o representante da unidade e soberania do Estado nas suas rela��es
externas, enquanto o segundo � respons�vel por dirigir a administra��o
p�blica.
Assim, a caracter�stica do presidencialismo � o predom�nio da
divis�o dos Poderes, que devem ser independentes e harm�nicos entre
si. O Presidente da Rep�blica � eleito pelo povo, para mandato fixo, com
ampla liberdade para escolher os Ministros de Estado, que os auxiliam e
podem ser demitidos ad nutum, a qualquer tempo.
Por outro lado, o sistema parlamentarista � marcado pela
colabora��o entre os Poderes Executivo e Legislativo. Nesse caso, as
fun��es de Chefe de Estado e Chefe de Governo s�o exercidas por pessoas
distintas. A chefia de Estado cabe ao Presidente da Rep�blica ou monarca,
enquanto a chefia de Governo � exercida pelo Primeiro Ministro ou Conselho
de Ministros.
Entre as caracter�sticas do sistema parlamentarista, pode-se citar: o
Primeiro Ministro � indicado pelo Presidente com aprova��o do Parlamento;
o Primeiro Ministro n�o possui mandato fixo, pois poder� ocorrer a queda
do governo em duas situa��es: se perder a maioria parlamentar pelo
partido que pertence, ou atrav�s do voto de desconfian�a (quando os
parlamentares desaprovam a Pol�tica do Primeiro Ministro); possibilidade de
dissolu��o do Parlamento, declarando-se extintos os mandatos pelo Chefe
de Estado e convocando-se novas elei��es.
Dessa forma, podemos dizer que o sistema parlamentarista possui uma
colabora��o maior entre os Poderes Executivo e Legislativo, enquanto o
sistema presidencialista apresenta uma distin��o mais n�tida.
Para Michel Temer: �no parlamentarismo verifica-se o deslocamento
de uma parcela da atividade executiva para o Legislativo. Nesse particular,
fortalece-se a figura do Parlamento que, al�m da atribui��o de inovar a
ordem jur�dica em n�vel imediatamente infraconstitucional, passa a
desempenhar, tamb�m, fun��o executiva�

.
O Brasil adota o sistema presidencialista.
Forma de governo
A forma de governo representa a maneira como se d� a institui��o e
a transmiss�o do poder na sociedade e como se d� a rela��o entre
governantes e governados15
. Podemos caracterizar duas formas de
governo distintas: rep�blica e monarquia.
S�o caracter�sticas da forma republicana de governo: eletividade,
temporalidade no exerc�cio do poder, representatividade popular e
responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
Assim, se a institui��o do poder ocorrer por meio de elei��es, para um
mandato com prazo determinado, em que o governante representa o povo
e tem o dever de prestar contas de sua gest�o, teremos uma forma de
governo republicana (res publica - coisa do povo)16
.
As caracter�sticas da monarquia, por outro lado, s�o:
hereditariedade, vitaliciedade, inexist�ncia de representa��o
popular, irresponsabilidade do governante (aus�ncia do dever de
prestar contas).
Verifica-se, pois, que, na monarquia, a institui��o do poder n�o ocorre
por meio de elei��es, mas pela hereditariedade; o mandato � vital�cio, pois
n�o possui tempo determinado; o monarca n�o representa o povo, mas
uma linhagem de alguma fam�lia; e tamb�m n�o responde perante o povo
pelos atos de governo (n�o h� o dever de prestar contas)17

O Brasil adota a forma de governo

republicana.
Agora, vamos dar uma olhada como isso j� foi exigido em concursos!
1. (Cespe � TJ/CNJ/2013) A organiza��o pol�tico-administrativa do Brasil
compreende a Uni�o, os estados, o Distrito Federal, os munic�pios e os territ�rios.
Coment�rio: os territ�rios n�o fazem parte da organiza��o pol�ticoadministrativa
do Brasil, conforme podemos extrair do art. 18 da CF/88:
Art. 18. A organiza��o pol�tico-administrativa da Rep�blica
Federativa do Brasil compreende a Uni�o, os Estados, o Distrito
Federal e os Munic�pios, todos aut�nomos, nos termos desta
Constitui��o. (grifos nossos)
Gabarito: errado.
2. (Cespe � Escriv�o/PC-BA/2013) Ampara-se no princ�pio federativo, a
institui��o constitucional da Uni�o, dos estados, dos munic�pios, do Distrito
Federal
(DF) e dos territ�rios como entidades pol�ticas dotadas de autonomia.
Coment�rio: duas quest�es do mesmo ano praticamente id�nticas.
Refor�ando, os territ�rios n�o s�o entidades pol�ticas e n�o possuem
autonomia. Dessa forma, somente a Uni�o, os estados, os munic�pios e o
Distrito Federal s�o entidades pol�ticas dotadas de autonomia.
Gabarito: errado.
3. (Cespe � Admin/SUFRAMA/2014) A inexist�ncia de um Poder Judici�rio
pr�prio reflete a aus�ncia de autonomia dos munic�pios, tendo em vista que o
modelo de Estado Federal adotado pelo Brasil � embasado na autonomia da Uni�o
e dos estados-membros.
Coment�rio: a despeito de n�o possu�rem Poder Judici�rio pr�prio, os
munic�pios tamb�m possuem autonomia.
Gabarito: errado.
4. (Cespe � Insp/PC CE/2012) Em fun��o do sistema de distribui��o de
compet�ncias legislativas criado pela CF, h� n�tida superioridade hier�rquica das
leis federais sobre as estaduais.

Coment�rio: os entes pol�ticos (Uni�o, estados, munic�pios e o Distrito

Federal) s�o entes aut�nomos. Dessa forma, n�o h� hierarquia entre eles nem
entre suas leis. Dito de outra forma, uma lei federal n�o � hierarquicamente
superior a uma lei estadual ou municipal. O que pode ocorrer � um conflito de
interesses ou de compet�ncias, que deve ser solucionado de acordo com as
regras previstas na Constitui��o.
Assim, a Constitui��o Federal disciplinou as compet�ncias de cada membro
da Federa��o, seguindo o princ�pio da preponder�ncia de interesses. Nessa
linha, � Uni�o cabe legislar sobre assuntos de car�ter geral ou nacional,
enquanto aos munic�pios incumbem os assuntos de car�ter local. J� para os
estados, a Constitui��o atribuiu uma compet�ncia residual, ou seja, envolve
todos os assuntos n�o atribu�dos � Uni�o ou aos munic�pios. Em regra, os
estados exercem as compet�ncias de natureza regional. Por fim, o Distrito
Federal, que n�o pode se subdividir em munic�pios, acumula as compet�ncias
estaduais e municipais (CF, art. 32, caput e �1�).
Gabarito: errado.
5. (Cespe � Arquivista/DPF/2014) A Rep�blica Federativa do Brasil, formada pela
uni�o indissol�vel dos estados, munic�pios e Distrito Federal (DF), adota a
federa��o como forma de Estado.
Coment�rio: vejam que a quest�o � c�pia literal do art. 1� da Constitui��o
Federal:
Art. 1� A Rep�blica Federativa do Brasil, formada pela uni�o
indissol�vel dos Estados e Munic�pios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democr�tico de Direito [].
Com efeito, sabemos que existem duas formas de Estado: (a) Estado unit�rio,
marcado pela centraliza��o pol�tica em um �nico ente; (b) Estado federado,
caracterizado pela coexist�ncia de mais de um ente pol�tico em um mesmo
territ�rio. A forma de Estado presente no Brasil � a federa��o.
Gabarito: correto.
6. (Cespe � Analista/Advocacia/SERPRO/2010) Como forma de Estado, a
Federa��o destaca-se pela perda da soberania dos estados federados em favor de
um poder central, mantendo-se, no entanto, certa autonomia em seu favor, al�m do
direito de secess�o na hip�tese de quebra do pacto federativo.
Coment�rio: na Federa��o, � vedado o direito de secess�o, ou seja, � vedado
aos Estados-membros o direito de separar-se. Essa � uma forma de garantir a
indissolubilidade do v�nculo federativo. Logo, a quest�o est� errada.
Vamos aproveitar para aprofundar um pouco o assunto.

Quando os Estados-membros se unem para formar uma Federa��o, eles

abrem m�o de sua soberania, atribuindo-a somente ao poder central (a
Federa��o), permanecendo, no entanto, aut�nomos entre si.
Por fim, vamos destacar que a federa��o n�o se confunde com a
confedera��o. Nesta �ltima, os Estados-membros permanecem soberanos e
possuem o direito de separar-se quando assim o desejar. Dessa forma, a
confedera��o � fr�gil e inst�vel. Portanto, na confedera��o, os Estadosmembros,
ou �pa�ses�, continuam soberanos e podem retirar-se do pacto
confederativa a qualquer momento.
Gabarito: errado.
7. (Cespe � Analista Legislativo/T�cnica Legislativa/C�mara dos
Deputados/2012) O sistema de freios e contrapesos permite que um poder fiscalize
e controle os demais poderes, de forma que nenhum deles seja mais forte que os
outros.
Coment�rio: os Poderes do Estado s�o independentes e harm�nicos. Para
tanto, eles disp�em de um sistema de freios e contrapesos (check and
balances), que permite que um poder fiscalize e controle o outro.
Devemos destacar que as interfer�ncias ou controles exercidos por um Poder
sobre o outro s� s�o admitidas quando previstas na Constitui��o.
Ademais, a separa��o dos Poderes � cl�usula p�trea (CF, art. 60, �4�, III), ou
seja, n�o pode ocorrer delibera��o de proposta de emenda constitucional
tendente a aboli-la.
Gabarito: correto.
8. (Cespe - Analista/MCTI/2012) Ao passo que o presidencialismo tem duas
fontes de legitimidade democr�tica, o parlamentarismo tem uma �nica fonte.
Coment�rio: no presidencialismo, existem duas fontes de legitimidade
democr�tica: o presidente e a assembleia, ou seja, trata-se de um regime dual.
Por outro lado, o regime parlamentarista � monista, pois existe uma �nica
fonte de legitimidade democr�tica: o parlamento.
Assim, o item est� correto, pois o sistema presidencialista possui duas fontes
de legitimidade democr�tica (presidente e assembleia) e o parlamentarismo
uma �nica fonte (o parlamento).
Gabarito: correto.
9. (Cespe � Analista Ambiental/IBAMA/2013) Rep�blica � uma forma de
governo fundamentada na igualdade formal entre as pessoas, na qual o poder
pol�tico � exercido por meio de representa��o, em car�ter eletivo e por um per�odo
determinado de tempo.
Coment�rio: a rep�blica � a forma de governo que representa o governo do
povo (res public). � o inverso da monarquia.
S�o caracter�sticas da forma republicana de governo: eletividade,
temporalidade no exerc�cio do poder, representatividade popular e
responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
A igualdade formal decorre dos princ�pios da Revolu��o Francesa, que
destaca que todos s�o iguais perante a lei. Antes daquela �poca, o direito
individual n�o era respeitado, sendo raros os casos em que o cidad�o poderia
influenciar na escolha dos governantes.
Logo, o item est� perfeito!
Gabarito: correto.
10. (Cespe - Analista Ministerial/Administrativa/MPE PI/2012) O princ�pio
federativo estabelece a forma de governo de um Estado.
Coment�rio: o princ�pio federativo estabelece a forma de Estado.
Para memorizar: Forma de Estado: FEdera��o.
Gabarito: errado.
11. (Cespe - Especialista em Financiamento e Execu��o de Programas e
Projetos Educacionais/FNDE/2012) O Brasil � constitu�do por entidades pol�ticas
aut�nomas _ Uni�o, estados, Distrito Federal e munic�pios _, entre as quais h�
rela��o de hierarquia.
Coment�rio: n�o pode errar! N�o h� hierarquia na Federa��o.
Gabarito: errado.
12. (Cespe - Especialista em Financiamento e Execu��o de Programas e
Projetos Educacionais/FNDE/2012) No sistema presidencialista, predomina uma
maior depend�ncia entre os Poderes Legislativo e Executivo, podendo o presidente
da Rep�blica ser destitu�do pelo parlamento.
Coment�rio: no sistema presidencialista, h� predom�nio da separa��o dos
Poderes Executivo e Legislativo. O Presidente at� pode ser destitu�do pelo
parlamento, mas somente em casos muito espec�ficos, como o processo de
�impeachment�, isto �, nos julgamentos por crime de responsabilidade (CF,
art. 52, par�grafo �nico).

Por�m, o caso acima em nada se assemelha com o sistema parlamentarista.

Aqui, h� forte depend�ncia entre os Poderes Legislativo e Executivo, sendo
que o Chefe de Governo (n�o o Presidente) pode ser destitu�do caso seu
partido perda a maioria no Parlamento ou, simplesmente, se ele perder a
confian�a dos membros do Legislativo.
Gabarito: errado.
13. (Cespe - Especialista em Financiamento e Execu��o de Programas e
Projetos Educacionais/FNDE/2012) A Rep�blica � forma de governo
caracterizada pela eletividade de seus governantes, pelo mandato tempor�rio e pelo
dever de presta��o de contas do chefe do Poder Executivo.
Coment�rio: vamos l�, a rep�blica � uma forma de governo que possui as
seguintes caracter�sticas:
? eletividade dos governantes;
? temporalidade no exerc�cio do poder;
? representatividade popular; e
? responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
Apesar de incompleta, a quest�o n�o est� errada (este � o estilo do Cespe).
Gabarito: correto.
14. (Cespe � MPOG/2012) O princ�pio da separa��o dos Poderes adotado no Brasil
pode ser caracterizado como r�gido, uma vez que todos os Poderes da Rep�blica
exercem apenas fun��es t�picas.
Coment�rio: o princ�pio da separa��o dos Poderes adotado no Brasil �
caracterizado como flex�vel, e n�o como r�gido, pois nenhum Poder exerce
sozinho a sua fun��o. Assim, as fun��es de Estado s�o exercidas com
preponder�ncia, e n�o com exclusividade, por cada um dos Poderes. Dessa
forma, ao lado das fun��es t�picas, cada Poder exerce uma ou mais fun��es
at�picas.
Gabarito: errado.
15. (Cespe � MPU/2013) A CF instituiu mecanismos de freios e contrapesos, de
modo a concretizar-se a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e
Judici�rio, como, por exemplo, a possibilidade de que o Poder Judici�rio declare a
inconstitucionalidade das leis.
Coment�rio: a rela��o entre os Poderes deve ser de harmonia, equil�brio e
independ�ncia. Esta �ltima caracter�stica, no entanto, � realizada nos limites
constitucionais, pois h� possibilidade de um Poder interferir sobre a atua��o
do outro, demonstrando um sistema de controles rec�procos denominado
�sistema de freios e contrapesos� ou �check and balances�.
S�o exemplos desse tipo de controle: o veto do Presidente da Rep�blica sobre
os projetos de lei; o controle de constitucionalidade das leis realizado pelo
Poder Judici�rio; o controle externo da atividade financeira realizado pelo
Poder Legislativo; etc. Logo, o item est� perfeito.
Gabarito: correto.
16. (Cespe � PC/BA 2013) A elei��o peri�dica dos detentores do poder pol�tico e a
responsabilidade pol�tica do chefe do Poder Executivo s�o caracter�sticas do
princ�pio republicano.
Coment�rio: s�o caracter�sticas da forma republicana de governo: eletividade,
temporalidade no exerc�cio do poder, representatividade popular e
responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
Gabarito: correto.
17. (Cespe � PRF/2013) Decorre do princ�pio constitucional fundamental da
independ�ncia e harmonia entre os poderes a impossibilidade de que um poder
exer�a fun��o t�pica de outro, n�o podendo, por exemplo, o Poder Judici�rio exercer
a fun��o administrativa.
Coment�rio: o sistema de separa��o de Poderes previsto na Constitui��o
Federal � flex�vel. Isso significa que cada Poder possui uma fun��o t�pica, a
qual exerce com preponder�ncia, mas n�o com exclusividade, eis que tamb�m
exerce fun��es at�picas, pr�prias dos demais Poderes. Assim, por exemplo, o
Judici�rio, ao contr�rio do que afirma o item, pode sim exercer fun��o
administrativa, como quando realiza concursos p�blicos ou promove
licita��es para aquisi��o de bens.
Gabarito: errado.
18. (Cespe � MIN/2013) Consoante o modelo de Estado federativo adotado pelo
Brasil, os estados-membros s�o dotados de autonomia e soberania, raz�o por que
elaboram suas pr�prias constitui��es.
Coment�rio: o item come�a bem, pois o Brasil adota a forma federativa de
Estado. Todavia, os estamos-membros possuem somente autonomia.
Gabarito: errado.
19. (Cespe - Adm/MJ/2013) O Poder Executivo comp�e, junto com o Poder
Legislativo, o Poder Judici�rio e o Minist�rio P�blico, a quadriparti��o de poderes
no Estado brasileiro.
Coment�rio: esta ficou f�cil. O correto � triparti��o dos poderes: Executivo,
Legislativo e Judici�rio. O Minist�rio P�blico e o Tribunal de Contas s�o
�rg�os aut�nomos, mas n�o integram nenhum dos poderes.
Gabarito: errado.
Administra��o P�blica
Administra��o p�blica em sentido amplo e em sentido estrito
Em sentido amplo, a Administra��o P�blica abrange (a) os �rg�os
governamentais, ou simplesmente Governo, superiores, que exercem suas
fun��es eminentemente pol�ticas, isto �, de comando, dire��o, fixa��o de
diretrizes e elabora��o de planos de a��o; e (b) os �rg�os e pessoas
jur�dicas que exercem a fun��o meramente administrativa, ou seja, s�o
encarregados da execu��o das decis�es e dos planos governamentais.
Para Maria Di Pietro, a Administra��o P�blica em sentido amplo possui
um aspecto subjetivo e outro objetivo:18
? subjetivamente e em sentido amplo a Administra��o P�blica
abrange os �rg�os governamentais, supremos, constitucionais
(Governo), aos quais incumbe tra�ar planos de a��o, dirigir e
comandar; assim como os �rg�os administrativos, subordinados,
dependentes, aos quais cabe executar os planos governamentais;
? objetivamente e em sentido amplo a Administra��o P�blica
compreende a fun��o pol�tica, que estabelece as pol�ticas
governamentais, e a fun��o administrativa.
Por outro lado, em sentido estrito, a express�o abrange somente os
�rg�os e entidades administrativas que exercem a fun��o
administrativa. Ou seja, no sentido estrito, s� encontramos os �rg�os e
pessoas jur�dicas respons�veis pela execu��o dos planos de governo, isto
�, os respons�veis por desenvolver a fun��o administrativa. Exclui-se,
portanto, os �rg�os de governo, que desenvolvem a fun��o pol�tica.

Para compreendermos melhor essa separa��o de sentido amplo e

sentido estrito, precisamos retornar um pouco o que vimos nesta aula.
Estudamos acima os tr�s segmentos funcionais cl�ssicos: normativo
(legislativo), jurisdicional e administrativo. Para o estudo do Direito
Administrativo, interessa-nos apenas a �ltima, ou seja, a fun��o
administrativa.
Assim, conforme ensinamentos de Celso Ant�nio Bandeira de Mello, a
fun��o administrativa:

[] � a fun��o que o Estado, ou quem lhe fa�a as vezes, exerce na

intimidade de uma estrutura e regimes hier�rquicos e que no sistema
constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada
mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo
Poder Judici�rio.
Todavia, Bandeira de Mello destaca que nem todos os atos podem ser
enquadrados dentro das tr�s fun��es cl�ssicas do Estado. Segundo o autor,
as decis�es eminentemente pol�ticas, como a decreta��o de calamidade
p�blica, declara��o de guerra ou a assinatura de um tratado internacional,
al�m de n�o corresponderem �s fun��es normativa e jurisdicional, tamb�m
n�o se enquadram nas fun��es administrativas.
Na mesma linha, Mar�al Justen Filho faz a distin��o entre fun��o
administrativa e fun��o de governo (pol�tica): �a fun��o administrativa �
instrumento de realiza��o direta e imediata dos direitos fundamentais. A
fun��o de governo traduz o exerc�cio da soberania da Na��o e a defini��o
das decis�es pol�ticas mais gerais�.20
J� a professora Maria Di Pietro destaca, a partir dos ensinamentos de
Renato Alessi, que a fun��o de emanar atos de produ��o jur�dica n�o se
limita � fun��o administrativa, mas compreende tamb�m a fun��o pol�tica
ou de governo, �que implica uma atividade de ordem superior referida �
dire��o suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade,
dirigida a determinar os fins da a��o do Estado, a assinalar as diretrizes
para outras fun��es, buscando unidade e soberania estatal�.21
Dessa forma, podemos perceber que, em sentido amplo, o termo
�Administra��o P�blica� envolve tanto a fun��o administrativa quanto a
fun��o pol�tica ou de governo, assim como os �rg�os e entidades
respons�veis por seu desempenho (�rg�os governamentais superiores,
�rg�os administrativos e entidades administrativas). Por�m, em sentido
estrito, a express�o abrange somente os �rg�os e entidades
administrativos encarregados do desempenho da fun��o
administrativa.
Para o estudo do Direito Administrativo, interessa o sentido estrito
de Administra��o P�blica, que compreende:
? em sentido subjetivo, formal ou org�nico: � o conjunto de
pessoas jur�dicas, �rg�os e agentes p�blicos que exercem a fun��o
administrativa, ou seja, �quem� exerce tal fun��o;
? em sentido objetivo, material ou funcional: a atividade
administrativa em si, ou o conjunto de atividades que costumam ser
consideradas pr�prias da fun��o administrativa, ou seja, �o que� �
realizado.
Administra��o p�blica em sentido subjetivo, formal ou org�nico
Em sentido subjetivo, formal ou org�nico, a Administra��o
P�blica22
abrange os sujeitos que desempenham a fun��o administrativa.
Assim, esse crit�rio considera �quem� realiza a atividade administrativa, ou
seja, o conjunto de agentes, �rg�os e pessoas jur�dicas aos quais � atribu�do
o exerc�cio da fun��o administrativa.
Segundo Carvalho Filho, a express�o �Administra��o P�blica�, sob o
sentido subjetivo, significa o �conjunto de agentes, �rg�os e pessoas
jur�dicas que tenham a incumb�ncia de executar as atividades
administrativas�.
Dessa forma, devemos ter em mente que o sentido formal considera
os agentes, �rg�os e pessoas jur�dicas encarregados da atividade
administrativa.
Em que pese a fun��o administrativa seja realizada
preponderantemente pelos �rg�os do Poder Executivo, precisamos saber
que h� �rg�os respons�veis por essa fun��o nos demais poderes. Assim, as
�secretarias� ou �mesas� encarregadas da fun��o administrativa nos
Poderes Legislativo e Judici�rio tamb�m se enquadram no conceito
subjetivo.
Esses �rg�os integrantes dos Poderes e respons�veis pela fun��o
administrativa fazem parte da Administra��o direta ou centralizada,
pois est�o subordinados diretamente �s pessoas jur�dicas pol�ticas (Uni�o,
estados, munic�pios e Distrito Federal).
Contudo, devemos saber que a fun��o administrativa n�o � realizada
somente de forma centralizada. As entidades pol�ticas podem criar entes
descentralizados, as chamadas entidades administrativas, que s�o entes
com personalidade jur�dica pr�pria e que formam a Administra��o
indireta ou descentralizada. No Brasil, os entes administrativos s�o:
autarquias, funda��es p�blicas, empresas p�blicas e sociedades de
economia mista.
Portanto, podemos dizer que a express�o �Administra��o P�blica�, em
sentido formal, subjetivo ou org�nico, compreende os agentes p�blicos, os
�rg�os da Administra��o direta e as entidades integrantes da Administra��o
indireta.

O que vimos acima � o entendimento da doutrina majorit�ria, ou seja,

a Administra��o P�blica em sentido subjetivo considera os agentes, �rg�os
e pessoas jur�dicas encarregadas da fun��o administrativa. Por�m,
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo abordam o tema de maneira um pouco
distinta.
Para os autores, a Administra��o P�blica, em sentido subjetivo, formal
ou org�nico, � representada pelo �conjunto de �rg�os, pessoas jur�dicas e
agentes que o nosso ordenamento jur�dico identifica como administra��o
p�blica, n�o importa a atividade que exer�am�. Assim, eles consideram
que a natureza da atividade � irrelevante, pois o Brasil adota o crit�rio
formal, segundo o qual � administra��o p�blica aquilo que o nosso direito
assim considera.
A preocupa��o dos autores ocorre porque, em tese, h� certa
imprecis�o nas considera��es da doutrina majorit�ria. Isso porque existem
pessoas jur�dicas privadas, n�o integrantes da Administra��o P�blica, mas
que desempenham a fun��o administrativa. S�o exemplos as
concession�rias de servi�o p�blico, que s�o empresas que prestam servi�o
p�blico por delega��o do Estado.
Ao mesmo tempo, existem entidades administrativas que n�o prestam
servi�o p�blico, como as empresas p�blicas e sociedades de economia mista
que atuam na explora��o da atividade econ�mica. Assim, por n�o
exercerem a fun��o administrativa, essas entidades estariam exclu�das do
conceito de �Administra��o P�blica� segundo o crit�rio subjetivo.
Dessa forma, Alexandrino e Paulo afirmam que a Administra��o
P�blica, em nosso ordenamento jur�dico, � integrada exclusivamente: (a)
pelos �rg�os integrantes da denominada administra��o direta (s�o os
�rg�os integrantes da estrutura de uma pessoa pol�tica que exercem fun��o
administrativa; e (b) pelas entidades da administra��o indireta (autarquias,
funda��es, empresas p�blicas e sociedades de economia mista).
Consideramos que a observa��o dos autores � pertinente. Todavia,
percebam que a conclus�o deles sobre os integrantes da Administra��o
P�blica � muito semelhante ao que apresentamos acima, sendo que a
diferen�a encontra-se somente na parte conceitual, pois eles
desconsideram a natureza da atividade desempenhada.
Isso ocorre justamente pela imprecis�o dos doutrinadores majorit�rios,
que, mesmo relacionando o conceito ao exerc�cio da fun��o administrativa,
acabam concluindo que a administra��o p�blica formal, no Brasil, � formada
pelas administra��es direta e indireta � incluindo, nesta �ltima, as
autarquias, funda��es, empresas p�blicas e sociedades de economia mista.
Com isso, apesar das observa��es dos ilustres professores, devemos
memorizar que a doutrina majorit�ria considera, pelo aspecto subjetivo,
formal ou org�nico, que a Administra��o P�blica � formada �pelo conjunto
de agentes, �rg�os e pessoas jur�dicas aos quais � atribu�do o
exerc�cio da fun��o administrativa�.
Administra��o p�blica em sentido objetivo, material ou funcional
A administra��o p�blica em sentido objetivo, material ou funcional
corresponde �s diversas atividades final�sticas compreendidas na fun��o
administrativa. Ou seja, trata-se do conjunto de atividades consideradas
pr�prias da fun��o administrativa. Nesse contexto, considera-se o objeto
ou �o que� � realizado, e n�o �quem�.
Existem quatro atividades dessa natureza, todas disciplinadas por
regras e princ�pios administrativos: fomento, pol�cia administrativa,
servi�o p�blico e interven��o administrativa.
? Fomento: abrange a atividade administrativa de incentivo �
iniciativa privada de interesse ou utilidade p�blica, ocorrendo por
meio de aux�lios financeiros ou subven��es, financiamentos sob
condi��es especiais, favores fiscais, repasses de recursos, benef�cios,
etc.
? Pol�cia administrativa ou poder de pol�cia: corresponde � atividade
pela qual a Administra��o imp�e restri��es, limita��es ou
condicionamentos ao exerc�cio das atividades privadas em prol do
interesse coletivo. S�o exemplos as atividades de fiscaliza��o,
expedi��o de licen�as, san��es, autoriza��es, etc.
? Servi�o p�blico: toda atividade concreta e imediata que a
Administra��o P�blica executa, direta ou indiretamente, para satisfazer
a necessidades coletivas, com regime jur�dico predominantemente
p�blico. S�o exemplos a presta��o de servi�os de telecomunica��o ou
de instala��o e fornecimento de energia el�trica.
? Interven��o administrativa: em sentido amplo, a interven��o
compreende tr�s esp�cies de atividades: (i) a regulamenta��o e a
fiscaliza��o da atividade econ�mica de natureza privada (interven��o
indireta); (ii) a atua��o direta do Estado no dom�nio econ�mico
(interven��o direta), o que ocorre normalmente por meio das
empresas estatais; e (iii) as atividades de interven��o na
propriedade privada, mediante atos concretos incidentes sobre
destinat�rios espec�ficos (desapropria��o, servid�o administrativa,
tombamento, ocupa��o tempor�ria, etc.).
Segundo Di Pietro, a atividade ou fun��o administrativa corresponde
somente �quela sujeita, total ou predominantemente, ao regime de direito
p�blico. Acontece que a atua��o direta do Estado no dom�nio econ�mico �
realizada com predom�nio das regras de direito privado, ou seja, n�o pode
ser considerada uma fun��o administrativa. Dessa forma, somente a
primeira e a �ltima seriam, propriamente, formas de interven��o
administrativa.
Para concluir a mat�ria, trazemos os ensinamentos finais de Maria Di
Pietro, que define administra��o p�blica em sentido material ou objetivo
como �a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob
regime jur�dico total ou parcialmente p�blico, para a consecu��o
dos interesses coletivos�.

Atividades-meio e atividades-fim da Administra��o

O sentido objetivo de administra��o p�blica n�o consegue abranger
todo o conte�do das fun��es administrativas. Isso porque as fun��es
administrativas s�o representadas pelas atividades-fim e atividades-meio.
As atividades final�sticas (fomento, pol�cia administrativa, servi�o
p�blico e interven��o administrativa) justificam a raz�o de ser da
Administra��o, ou seja, o porqu� ou para qu� s�o criados os �rg�os
p�blicos
Por�m, para desenvolver essas atividades, a Administra��o depende
de um acervo de atividades secund�rias, denominadas atividades-meio.
S�o essas �ltimas que d�o suporte ao desempenho das atividades
final�sticas.
Por exemplo, um �rg�o p�blico respons�vel pela fiscaliza��o da
fabrica��o e venda de armamentos � poder de pol�cia � precisa realizar
concurso p�blico para contratar seus servidores e fazer licita��o para
adquirir material de expediente. Perceba que nem o concurso p�blico nem
a licita��o produzem diretamente uma utilidade para a coletividade. Ou
seja, essas atividades n�o se enquadram no conceito objetivo, material ou
funcional de administra��o p�blica.
Dessa forma, a fun��o administrativa alcan�a tamb�m o conjunto de
atividades relacionadas com o aparelhamento humano e material das
entidades, assim como ao seu aprimoramento e manuten��o,
representando as atividades-meio da Administra��o. S�o exemplos a
nomea��o de servidores, a aquisi��o de bens, a celebra��o de contratos de
manuten��o das instala��es, etc.
O professor Gustavo Barchet inclui tamb�m como atividade-meio a
edi��o de atos normativos pelas autoridades administrativas. Esse tipo
de ato n�o tem o poder de inovar na ordem jur�dica (n�o s�o atos
normativos prim�rios), mas servem para detalhar os comandos legais,
permitindo a sua aplica��o. S�o exemplos os decretos regulamentares,
editados pelos chefes do Poder Executivo para dar fiel execu��o �s leis.
Imaginem uma lei que determina a declara��o anual do imposto de renda.
Para aplic�-la, ser� necess�rio editar um decreto, detalhando quando e
como essa declara��o ser� feita. Percebe-se, pois, que o decreto n�o criou
obriga��o nova, mas apenas explicou como ela seria realizada.

Al�m dos atos normativos, tamb�m se enquadram nas atividades-meio

as decis�es que resolvam lit�gios na esfera administrativa. Estamos
falando de decis�es tomadas em processos administrativos com o objetivo
de resolver determinados conflitos dentro da esfera administrativa. Vimos,
acima, que este tipo de ato n�o se enquadra na fun��o jurisdicional, pois
lhe falta o car�ter de definitividade.
Concluindo o tema, podemos dizer que a fun��o administrativa
compreende as quatro atividades final�sticas � fomento, pol�cia
administrativa, servi�os p�blicos e interven��o administrativa � e as
atividades-meio � atividades acess�rias como (i) a composi��o, a
manuten��o e o aparelhamento material e humano; (ii) a edi��o de atos
normativos; (iii) decis�es administrativas que solucionem conflitos, sem
for�a de definitividade.
20. (Cespe - AE/Administra��o/SEGER ES/2013) Acerca de governo, Estado e
administra��o p�blica, assinale a op��o correta.
a) Atualmente, Estado e governo s�o considerados sin�nimos, visto que, em ambos,
prevalece a finalidade do interesse p�blico.
b) S�o poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo, o Judici�rio e o Minist�rio
P�blico.
c) Com base em crit�rio subjetivo, a administra��o p�blica confunde-se com os
sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado.
d) O princ�pio da impessoalidade traduz-se no poder da administra��o de controlar
seus pr�prios atos, podendo anul�-los, caso se verifique alguma irregularidade.
e) Na Constitui��o Federal de 1988 (CF), foi adotado um modelo de separa��o
estanque entre os poderes, de forma que n�o se podem atribuir fun��es materiais
t�picas de um poder a outro.
Coment�rio: o Estado � um ente personalizado, que se apresenta
exteriormente, nas rela��es internacionais com outros Estados soberanos, e,
internamente, como pessoa jur�dica de direito p�blico, capaz de adquirir
direitos e contrair obriga��es na ordem p�blica.
Por outro lado, governo � formado pelos �rg�os governamentais superiores,
encarregados da express�o pol�tica de comando, de iniciativa, de fixa��o de
objetivos do Estado e de manuten��o da ordem jur�dica vigente.

Assim, o Estado � o ente personalizado, enquanto o governo � representado

pelos �rg�os com fun��o superior de comando. Logo, a alternativa A est�
errada.
A alternativa B est� errada, pois, apesar de ser uma estrutura org�nica
aut�noma, o Minist�rio P�blico n�o representa um �Poder�. O mesmo se
aplica ao Tribunal de Contas. Assim, os �Poderes� s�o somente o Legislativo,
Executivo e Judici�rio.
A op��o C, por outro lado, est� correta, pois o crit�rio subjetivo demonstra os
�sujeitos� que integram a estrutura administrativa do Estado.
A letra D est� errada. A quest�o trouxe o conceito do princ�pio da autotutela.
Por fim, a op��o E est� errada, pois o modelo constitucional de separa��o de
poderes � flex�vel, permitindo o desempenho de fun��es t�picas e at�picas em
cada Poder. Assim, nenhum deles possui exclusividade, mas somente
preponder�ncia sobre a fun��o.
Gabarito: alternativa C.
21. (Cespe - AJ/Judici�ria/"Sem Especialidade"/TJDFT/2013) Administra��o
p�blica em sentido org�nico designa os entes que exercem as fun��es
administrativas, compreendendo as pessoas jur�dicas, os �rg�os e os agentes
incumbidos dessas fun��es.
Coment�rio: em sentido subjetivo, formal ou org�nico, a Administra��o
P�blica � representada pelos sujeitos que exercem a fun��o administrativa,
ou seja, o conjunto de agentes, �rg�os e pessoas jur�dicas encarregadas
dessa fun��o.
Gabarito: correto.
22. (Cespe - ATA/MIN/2013) Na sua acep��o formal, entende-se governo como o
conjunto de poderes e �rg�os constitucionais.
Coment�rio: segundo Hely Lopes Meirelles, o conceito de governo possui tr�s
sentidos:
a) em sentido formal: �� o conjunto de Poderes e �rg�os constitucionais�;
b) em sentido material: �� o complexo de fun��es estatais b�sicas�; e
c) em sentido operacional: �� a condu��o pol�tica dos neg�cios p�blicos�.
Gabarito: correto.

23. (Cespe � Minist�rio Integra��o Nacional 2013) A administra��o pratica atos

de governo, pois constitui todo aparelhamento do Estado preordenado � realiza��o
de seus servi�os, visando � satisfa��o das necessidades coletivas.
Coment�rio: os atos de governo s�o praticados pelos chamados �rg�os
governamentais, sendo caracterizados pelo exerc�cio da fun��o pol�tica.
Assim, abrange a��es de comando, coordena��o, dire��o, fixa��o de planos
e diretrizes. S�o exemplos: decreta��o de estado de defesa e de s�tio;
declara��o de guerra, decreta��o de calamidade p�blica, etc. S�o atos
desenvolvidos pela dire��o suprema do Estado.
Para o Direito Administrativo, interessa o conceito estrito de administra��o
p�blica, ou seja, n�o alcan�ando a fun��o pol�tica ou de governo.
Para encerrar, vale transcrever as li��es do ilustre Hely Lopes Meirelles:
A Administra��o n�o pratica atos de governo; pratica, t�o
somente, atos de execu��o, com maior ou menor autonomia
funcional, segundo a compet�ncia do �rg�o e de seus agentes. S�o
os chamados atos administrativos []. (grifos nossos)
Gabarito: errado.
24. (Cespe - AnaTA/MIN/2013) Em sentido objetivo, a express�o administra��o
p�blica denota a pr�pria atividade administrativa exercida pelo Estado.
Coment�rio: em sentido objetivo, material ou funcional a administra��o
p�blica representa a atividade administrativa em si, ou o conjunto de
atividades que costumam ser consideradas pr�prias da fun��o administrativa,
ou seja, �o que� � realizado.
Temos aqui as atividades final�sticas: fomento, servi�o p�blico, pol�cia
administrativa e a interven��o administrativa.
Gabarito: correto.
25. (Cespe - AJ/Administrativa/"Sem Especialidade"/TRE RJ/2012) O estudo da
administra��o p�blica, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o
Estado participa das atividades econ�micas privadas.
Coment�rio: sob o ponto de vista subjetivo, formal ou org�nico, a
Administra��o P�blica � o conjunto de pessoas jur�dicas, �rg�os e agentes
p�blicos que exercem a fun��o administrativa, ou seja, �quem� exerce tal
fun��o.
Por outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a administra��o
p�blica corresponde � atividade administrativa em si, ou ao conjunto de
atividades que costumam ser consideradas pr�prias da fun��o administrativa,
ou seja, �o que� � realizado.

Sob o ponto de vista material, a administra��o p�blica abrange o fomento, a

pol�cia administrativa, o servi�o p�blico e a interven��o administrativa. Esta
�ltima, respeitadas as diverg�ncias doutrin�rias discutidas na teoria, �
formada pela regulamenta��o e fiscaliza��o da atividade econ�mica, atua��o
direta do Estado no dom�nio econ�mico e interven��o na propriedade privada.
Assim, podemos considerar que o item apenas inverteu o ponto de vista, pois
o correto seria: material.
Gabarito: errado.
26. (Cespe - AnaTA/SUFRAMA/Geral/2014) Do ponto de vista objetivo, a
express�o administra��o p�blica se confunde com a pr�pria atividade administrativa
exercida pelo Estado.
Coment�rio: fixa��o:
? em sentido subjetivo, formal ou org�nico: � o conjunto de pessoas
jur�dicas, �rg�os e agentes p�blicos que exercem a fun��o administrativa,
ou seja, �quem� exerce tal fun��o;
? em sentido objetivo, material ou funcional: a atividade administrativa em
si, ou o conjunto de atividades que costumam ser consideradas pr�prias
da fun��o administrativa, ou seja, �o que� � realizado.
Gabarito: correto.

Logo no come�o da aula, vimos que o Direito Administrativo � o

ramo do direito p�blico que disciplina o exerc�cio da fun��o
administrativa, e a atividade das pessoas e �rg�os que a
desempenham.
Nesse momento, cumpre destacar que o direito divide-se em dois
grandes ramos: direito p�blico e direito privado.
O direito privado disciplina as rela��es jur�dicas entre os
particulares, tutelando preponderantemente os interesses individuais.
Dessa forma, o direito privado estabelece regras para o conv�vio harm�nico
das pessoas da sociedade, sejam elas f�sicas ou jur�dicas, p�blicas ou
privadas. As rela��es s�o marcadas pela igualdade jur�dica entre as partes
integrantes. Situam-se, no direto privado, o Direito Comercial e o Direito
Civil.

Assim, quando dois particulares firmam um contrato de compra e

venda, a rela��o ocorre pelas regras de direito privado. Dessa forma,
nenhuma das partes possui prerrogativa sobre a outra, pois ambos se
encontram em igualdade de condi��es, nos termos previstos no contrato.
O direito p�blico, por sua vez, se ocupa do interesse da sociedade
como um todo, o interesse p�blico. Nesse ramo, est�o as disciplinas
jur�dicas que objetivam, acima de tudo, assegurar a predomin�ncia dos
interesses da coletividade sobre os interesses particulares. Da� decorre a
sua principal caracter�stica: a desigualdade jur�dica entre as partes da
rela��o. Nesse caso, o Estado encontra-se em superioridade perante os
particulares, uma vez que est� representando o interesse de toda a
coletividade.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, o fundamento dessa
desigualdade � a no��o de que os interesses da coletividade devem
prevalecer sobre os interesses privados. Dessa forma, o Estado goza de
certas prerrogativas que o situam em posi��o jur�dica de superioridade ante
o particular. Essa superioridade, � claro, deve estar em conformidade com
a lei e respeitar as garantias individuais consagradas no ordenamento
jur�dico.
O direito p�blico, ent�o, tem por objeto a regula��o dos interesses da
sociedade como um todo, disciplinando as rela��es desta com o Estado e
das entidades e �rg�os estatais entre si. O direito p�blico tutela, portanto,
o interesse p�blico, alcan�ando as condutas individuais apenas de forma
indireta ou reflexa.
Nesse contexto, � com fundamento no direito p�blico que o Estado
pode desapropriar um terreno, mesmo que o propriet�rio n�o concorde. �
claro que os direitos do desapropriado devem ser respeitados, como a
possibilidade de indeniza��o. Por�m, a discord�ncia n�o seria suficiente
para evitar a desapropria��o se o interesse p�blico assim o exigir. Ou seja,
se um im�vel estiver localizado dentro de uma �rea necess�ria � constru��o
de um aeroporto, o Estado poder� desapropri�-lo, objetivando o interesse
maior da coletividade (a constru��o de um aeroporto) em detrimento do
interesse individual (a posse do im�vel).
Na mesma linha, quando um �rg�o p�blico modifica unilateralmente
as regras previstas em um contrato de presta��o de servi�os, buscando
adequ�-las � necessidade p�blica, est�-se diante de uma rela��o de direito
p�blico.

S�o disciplinas jur�dicas que integram o direito p�blico: o Direito

Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Eleitoral, o Direito
Tribut�rio, etc.
Devemos mencionar que, em regra, a atua��o estatal se d� sob regras
de direito p�blico. Entretanto, h� situa��es em que direito privado deve
aplicar-se subsidiariamente ou, ainda, predominantemente. Por�m,
em nenhum caso, o Estado ir� atuar com exclusividade de direito privado.
Ou seja, n�o h� situa��o de afastamento total das regras de direito p�blico.
Por exemplo, quando atua no dom�nio econ�mico, explorando atividade de
natureza privada, o Estado dever� aplicar, predominantemente, regras de
direito privado, mas n�o deixar� de observar algumas regras de direito
p�blico, como, por exemplo, os princ�pios constitucionais da Administra��o
P�blica (CF, art. 37, caput).
Assim, o Estado pode integrar rela��es regidas com predom�nio ou
exclusividade do direito p�blico, ou com predomin�ncia do direito privado,
mas nunca com exclusividade deste �ltimo.
Dessa forma, podemos concluir que o Direito Administrativo enquadrase
no ramo de direito p�blico, pois regula, organiza e desenvolve as
atividades do Estado voltadas para a consecu��o de interesses p�blicos.
Conceito de Direito Administrativo
Vamos, agora, aprofundar um pouco mais o conceito de Direito
Administrativo, apresentando as diversas abordagens previstas na
literatura nacional.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo Brasileiro
sintetiza-se no �conjunto harm�nico de princ�pios jur�dicos que regem os
�rg�os, os agentes e as atividades p�blicas tendentes a realizar concreta,
direta e indiretamente os fins desejados pelo Estado�.
Para Celso Ant�nio Bandeira de Mello, o Direito Administrativo �� o
ramo do direito p�blico que disciplina a fun��o administrativa, bem como
as pessoas e �rg�os que a exercem�.
J� para Mar�al Justen Filho, o Direito Administrativo �
[] o conjunto das normas jur�dicas de direito p�blico que
disciplinam a atividade administrativa p�blica necess�ria � realiza��o
dos direitos fundamentais e a organiza��o e o funcionamento das
estruturas estatais e n�o estatais encarregadas de seu desempenho.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo
� definido como:
[] o ramo do direito p�blico que tem por objeto os �rg�os, agentes
e pessoas jur�dicas administrativas que integram a Administra��o
P�blica, a atividade jur�dica n�o contenciosa que exerce e os bens que
se utiliza para a consecu��o de seus fins de natureza p�blica.
Jos� dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, define o Direito
Administrativo como sendo �o conjunto de normas e princ�pios que, visando
sempre ao interesse p�blico, regem as rela��es entre as pessoas e �rg�os
do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir�.
Finalmente, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, apresentando um
conceito mais anal�tico, descrevem o Direito Administrativo como:
[] o conjunto de regras e princ�pios aplic�veis � estrutura��o e ao
funcionamento das pessoas e �rg�os integrantes da administra��o
p�blica, �s rela��o entre esta e seus agentes, ao exerc�cio da fun��o
administrativa, especialmente �s rela��es com os administrados, e �
gest�o dos bens p�blicos, tendo em conta a finalidade geral de bem
atender ao interesse p�blico.
N�o se pode dizer que alguma das defini��es acima est� errada. Todas
elas representam abordagens modernas do conceito de Direito
Administrativo.
Ap�s o conceito, vamos compreender o objeto do Direito
Administrativo.
Objeto do Direito Administrativo
Dos conceitos apresentados acima, podemos perceber que o Direito
Administrativo possui um objeto amplo.
Nesse contexto, devemos inicialmente dizer que o objeto n�o se
resume �s rela��es jur�dicas sobre o direito p�blico. Isso porque, mesmo
em rela��es tipicamente de direito privado, ocorrer�, em algum grau, a
aplica��o de princ�pios inerentes ao Direito Administrativo, como os
princ�pios da indisponibilidade do interesse p�blico, da publicidade, da
probidade, etc.
Assim, mesmo um contrato de trabalho sobre as regras da
Consolida��o das Leis do Trabalho (CLT), no caso de empregado p�blico
que labore em uma empresa p�blica ou sociedade de economia mista
exploradora de atividade econ�mica, estar� sujeito, em algum grau, aos
princ�pios administrativos. Assim, a rela��o entre o empregado p�blico e a
Administra��o P�blica, a despeito de ser um contrato com regras
predominantemente de direito privado, ser� tamb�m objeto do Direito
Administrativo.
Devem-se incluir, ainda, as atividades de administra��o p�blica em
sentido material que, mesmo quando exercidas por particulares, s�o
regidas pelo direito p�blico. Dessa forma, quando um delegat�rio de servi�o
p�blico (p. ex.: uma empresa que recebe delega��o do Estado para prestar
determinado servi�o p�blico) explora o servi�o de telecomunica��es, dever�
observar regras de direito p�blico, como o princ�pio da continuidade. Nessa
linha, a presta��o de servi�os p�blicos, mesmo quando realizada por
particulares, est� dentro do objeto do Direito Administrativo.
Nesse contexto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo destacam que o
objeto do Direito Administrativo abrange:24
[] todas as rela��es internas � administra��o p�blica � entre os
�rg�os e entidades administrativas, uns com os outros, e entre a
administra��o e seus agentes, estatut�rios e celetistas �, todas as
rela��es entre a administra��o e os administrados, regidas
predominantemente pelo direito p�blico ou pelo direito privado, bem
como atividades de administra��o p�blica em sentido material
exercidas por particulares sob regime de direito p�blico, a exemplo
da presta��o de servi�os p�blicos mediante contratos de concess�o
ou de permiss�o.
Ademais, mesmo que a atividade administrativa seja atribui��o t�pica
do Poder Executivo, ela n�o se resume a ele. Dessa forma, tamb�m est�
dentro do objeto do Direito Administrativo o exerc�cio da fun��o
administrativa nos Poderes Legislativo e Judici�rio.
Por fim, devemos excluir do objeto do Direito Administrativo a fun��o
pol�tica ou de governo e o desempenho das compet�ncias t�picas dos
Poderes Legislativo e Judici�rio (fun��o normativa e fun��o jurisdicional).
Fontes do Direito Administrativo
A doutrina apresenta quatro fontes principais do Direito Administrativo:
Fontes do Direito Administrativo:
a lei;
a jurisprud�ncia;
a doutrina; e
os costumes.

Lei.
A lei, em decorr�ncia do princ�pio da legalidade, � a fonte principal do
Direito Administrativo brasileiro.
Em sentido amplo, a �lei� abrange desde a Constitui��o at� os
regulamentos executivos. Ou seja, nesse conceito, podemos encontrar a
Constitui��o Federal, os atos normativos prim�rios � aqueles que decorrem
diretamente da Constitui��o e inovam na ordem jur�dica (leis ordin�rias,
leis complementares, medidas provis�rias, leis delegadas, etc.) � e os atos
normativos infralegais (decretos regulamentares, portarias, etc.). Nesse
contexto, a �lei� � a fonte escrita e prim�ria do Direito Administrativo.
Entretanto, Hely Lopes Meirelles25 considera que apenas a Constitui��o
e a lei em sentido estrito s�o fontes prim�rias do Direito Administrativo,
enquanto os demais atos normativos expedidos pelo Poder P�blico s�o
apenas fontes secund�rias.
Jurisprud�ncia
A jurisprud�ncia pode ser compreendida como o conjunto de
decis�es de mesmo teor em rela��o � determinada mat�ria exaradas pelos
tribunais. Trata-se, portanto, de decis�es reiteradas, repetitivas, sobre
determinado assunto. N�o � apenas uma decis�o, mas um conjunto de
decis�es no mesmo sentido e sobre o mesmo assunto.
Nesse contexto, a jurisprud�ncia representa a interpreta��o das
normas jur�dicas elaboradas pelos tribunais quando tomam decis�o sobre
determinado assunto, possuindo grande potencial de influenciar o Direito
Administrativo.
Cabe mencionar que a jurisprud�ncia n�o se limita �s decis�es do
Poder Judici�rio, pois os tribunais administrativos, como os Tribunais de
Contas, tamb�m podem sistematizar os seus entendimentos. Nesse
contexto, podemos observar que v�rios entendimentos do Tribunal de
Contas da Uni�o sobre licita��es e contratos exercem influenciam nas
decis�es dos gestores p�blicos ou, at� mesmo, na elabora��o de atos
normativos.
Ocorre que, em geral, a jurisprud�ncia n�o tem for�a vinculante nem
para a Administra��o P�blica nem tampouco para o pr�prio Poder Judici�rio.

Assim, mesmo existindo entendimento sobre determinada mat�ria, isso

pode n�o impedir que a Administra��o decida de forma distinta. Dessa
forma, a jurisprud�ncia representa apenas uma fonte secund�ria ou
subsidi�ria do Direito Administrativo.
Atualmente, no entanto, existem algumas decis�es judiciais com
efeitos vinculantes, ou seja, obrigam a Administra��o a decidir nos termos
do entendimento judicial. Estamos falando de decis�es em controle
concentrado de constitucionalidade e a edi��o, pelo STF, das chamadas
s�mulas vinculantes (CF, art. 103-A).
Nessa perspectiva, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo destacam que
as decis�es judiciais com efeitos vinculantes ou com efic�cia erga omnes26
(contra todos) n�o podem ser consideradas fontes secund�rias do Direito
Administrativo, mas fontes principais, uma vez que alteram o ordenamento
jur�dico positivo, estabelecendo condutas de observ�ncia obrigat�ria para
toda a Administra��o P�blica (e para o pr�prio Poder Judici�rio).
Para o Cespe, as decis�es judiciais com
efeitos vinculantes ou efic�cia erga omnes
s�o consideradas fontes principais do
Direito Administrativo.
Doutrina
A doutrina representa as constru��es e reflex�es dos te�ricos do
Direito, constituindo fonte secund�ria ou subsidi�ria do Direito
Administrativo.
O trabalho dos estudiosos � muito importante, pois costuma ser levado
em considera��o tanto na elabora��o das normas, pelo Poder Legislativo,
quanto em sua interpreta��o, pelo Poder Judici�rio no julgamento de
lit�gios oriundos da aplica��o de suas disposi��es.

26 Em geral, as decis�es judiciais possuem efic�cia inter partes, isto �, aplicam-

se somente �s partes da demanda
judicial. Contudo, em alguns casos, as decis�es podem possuir efic�cia erga omnes,
aplicando-se a todas as
pessoas e situa��es relacionadas com a decis�o. Por exemplo, quando voc� vai �
Justi�a para n�o pagar uma
multa e recebe uma decis�o favor�vel, somente voc� ter� o direito de n�o pagar a
multa (a decis�o se restringiu
�s partes: voc�, que n�o ter� que pagar; e a Administra��o, que n�o poder� cobrar).
Agora, imaginem que o STF
declarou, em controle concentrado, a inconstitucionalidade da lei utilizada para
aplicar a multa. Neste caso, a
decis�o do STF possui efic�cia erga omnes, pois ir� se aplicar a todas as pessoas
eventualmente atingidas pela
lei inconstitucional.

Costume.
O costume � o conjunto de regras informais observadas de forma
uniforme e constante pela consci�ncia de sua obrigatoriedade. Apesar de
ainda constar no rol das fontes do Direito Administrativo, os costumes
perderam consideravelmente a sua influ�ncia, principalmente em
consequ�ncia do princ�pio da legalidade.
Assim, a aplica��o dos princ�pios ocorre, normalmente, na aus�ncia de
lei sobre o assunto.
Nesse contexto, diz-se que os costumes, quando n�o contrariam a lei,
s�o fontes secund�rias, indiretas, inorganizadas, n�o escritas ou
subsidi�rias do Direito Administrativo. Percebe-se, pois, que o costume
n�o pode ser aplicado quando for contr�rio a lei (contra legem).
Ademais, deve existir uma consci�ncia de obrigatoriedade, ou seja, os
agentes p�blicos e os cidad�os devem ter, em sua consci�ncia, o
entendimento de que o princ�pio reveste-se de obrigatoriedade, como se
fosse uma norma.
Dessa forma, o costume s� � aplic�vel como fonte do Direito
Administrativo se: (i) for aplicado durante longo per�odo de tempo; (ii) n�o
for contr�rio � lei; e (iii) existir uma consci�ncia de sua obrigatoriedade.
Sistemas administrativos
Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle, s�o �o
conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento jur�dico que t�m
por fim fiscalizar a legalidade dos atos da administra��o�.
.
Assim, os sistemas administrativos s�o a forma de controle de
legalidade e legitimidade prevista no ordenamento jur�dico. Isso porque, se
n�o houvesse um sistema de controle, a Administra��o poderia praticar atos
ilegais ou ileg�timos e nada poderia ser feito.
Nesse sentido, a doutrina menciona dois sistemas de controle:
a) sistema ingl�s ou de jurisdi��o �nica; e
b) sistema franc�s � tamb�m chamado de contencioso
administrativo ou sistema da dualidade de jurisdi��o.

O sistema franc�s � ou de contencioso administrativo ou sistema

de dualidade de jurisdi��o � caracteriza-se pela exist�ncia do Poder
Judici�rio e da Justi�a Administrativa. Dessa forma, os atos da
Administra��o P�blica n�o s�o julgados pelo Poder Judici�rio, mas sim pelos
tribunais administrativos. Vale mencionar que os tribunais administrativos
tamb�m decidem com for�a de definitividade, fazendo com que suas
decis�es n�o possam ser revistas pelo Poder Judici�rio. Portanto, o sistema
franc�s � chamado de sistema de dualidade de jurisdi��o, pois existem dois
tipos de �rg�os com capacidade para decidir com definitividade: (a) a
jurisdi��o administrativa � com compet�ncia para decidir as mat�rias de
�ndole administrativa; (b) a jurisdi��o comum (Poder Judici�rio) � com
compet�ncia para decidir os demais lit�gios.
Por outro lado, no sistema ingl�s ou de jurisdi��o �nica � tamb�m
chamado de unidade de jurisdi��o, jurisdi��o una ou monop�lio de
jurisdi��o � todos os lit�gios, administrativos ou de car�ter privado, ser�o
solucionados com for�a de definitividade na justi�a comum, ou seja, pelos
ju�zes e tribunais do Poder Judici�rio. Assim, somente o Poder Judici�rio
possui jurisdi��o em sentido pr�prio.
Vale acrescentar que isso n�o significa que todos os lit�gios ser�o
resolvidos no Poder Judici�rio, uma vez que � poss�vel a solu��o de lit�gios
no �mbito administrativo. No entanto, essas mat�rias sempre poder�o ser
levadas aos �rg�os judiciais se uma das partes n�o concordar com a decis�o
administrativa.
Al�m disso, o sistema n�o impede que a Administra��o P�blica realize
o controle de legalidade sobre os seus pr�prios atos, sendo poss�vel, mesmo
neste sistema, que os �rg�os administrativos anulem os atos considerados
ilegais ou ileg�timos por meio de seu poder-dever de autotutela.
No Brasil, � adotado o sistema ingl�s � de jurisdi��o �nica �, por for�a
do art. 5�, XXXV, da Constitui��o Federal, nos seguintes termos: �a lei n�o
excluir� da aprecia��o do Poder Judici�rio les�o ou amea�a a direito�.
Assim, vigora no Brasil o princ�pio da inafastabilidade da tutela
jurisdicional, que determina que toda mat�ria poder� ser levada ao Poder
Judici�rio para resolu��o dos conflitos, seja de conte�do administrativo ou
de car�ter exclusivamente privado.

O Brasil adota o sistema ingl�s ou de

jurisdi��o �nica.
Acrescenta-se, por oportuno, que a Constitui��o Federal apresenta
casos restritos em que a decis�o definitiva ser� dada pelo Poder Legislativo
e n�o pelo Poder Judici�rio. Cita-se, como exemplo, a compet�ncia do
Senado Federal para julgar o processo de impeachment contra o Presidente
da Rep�blica (CF, art. 52, I), cuja conte�do da decis�o (m�rito) n�o poder�
ser revisto pelos �rg�os judiciais.
Al�m disso, tamb�m n�o podem ser revistas pelo Poder Judici�rio os
chamados atos pol�ticos do Poder Executivo, como o estabelecimento das
pol�ticas p�blicas ou a san��o ou veto de leis28
.
Essas situa��es s�o excepcionais e, portanto, n�o descaracterizam os
a exist�ncia do sistema de jurisdi��o �nica adotado no Brasil.
27. (Cespe - AUFC/Apoio T�cnico e Administrativo/Psicologia/TCU/2011) O
direito administrativo tem como objeto atividades de administra��o p�blica em
sentido formal e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por
particulares, n�o integrantes da administra��o p�blica, no exerc�cio de delega��o
de servi�os p�blicos.
Coment�rio: sob o aspecto formal devemos considerar aquilo que o nosso
ordenamento jur�dico considera como Administra��o P�blica, ou seja, as
administra��es direta e indireta. J� sob o aspecto material, a administra��o
p�blica representa o conjunto de atividades consideradas pr�prias da fun��o
administrativo: fomento, pol�cia administrativa, servi�o p�blico e interven��o
administrativa.
Finalmente, devemos saber que o direito administrativo abrange tamb�m a
atividade desempenhada por particulares que prestam servi�o p�blico por
meio de delega��o do Estado. Logo, o item est� perfeito!
Gabarito: correto.
28. (Cespe - AUFC/Apoio T�cnico e Administrativo/Psicologia/TCU/2011) Os
costumes sociais tamb�m podem ser considerados fonte do direito administrativo,
sendo classificados como fonte direta, pois influenciam a produ��o legislativa ou a
jurisprud�ncia.
Coment�rio: de cara j� identificamos o item como errado, pois os costumes
s�o fontes indiretas do direito administrativo. Mas vamos mais fundo nessa
quest�o.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo classificam os costumes em �sociais� e
�administrativos�:
? costumes sociais: conjunto de regras n�o escritas, por�m
observadas de modo uniforme pelo grupo social, que as considera
obrigat�rias. Eles s� t�m import�ncia para o Direito Administrativo
quando de alguma forma influenciam a produ��o legislativa e a
jurisprud�ncia, ou seja, menos que um fonte secund�ria, s�o, quando
muito, uma fonte indireta;
? costumes administrativos (praxe administrativa): s�o as pr�ticas
reiteradas observadas pelos agentes administrativos diante de
determinada situa��o. Nos casos de lacuna normativa, as praxes
funcionam efetivamente como fonte secund�ria de direito
administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os
administrados, em raz�o dos princ�pios da lealdade, da boa-f�, da
moralidade administrativa, entre outros.
Gabarito: errado.
29. (Cespe - AUFC/Apoio T�cnico e Administrativo/Psicologia/TCU/2011)
Segundo a doutrina administrativista, o direito administrativo � o ramo do direito
privado que tem por objeto os �rg�os, os agentes e as pessoas jur�dicas
administrativas que integram a administra��o p�blica, a atividade jur�dica n�o
contenciosa que esta exerce e os bens de que se utiliza para a consecu��o de seus
fins, de natureza p�blica.
Coment�rio: segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo
� definido como:
[] o ramo do direito p�blico que tem por objeto os �rg�os,
agentes e pessoas jur�dicas administrativas que integram a
Administra��o P�blica, a atividade jur�dica n�o contenciosa que
exerce e os bens que se utiliza para a consecu��o de seus fins de
natureza p�blica.
Portanto, o item apenas trocou o �p�blico� por �privado�. Logo, est� errado.
Gabarito: errado.

30. (Cespe - AJ/Judici�ria/TRE MS/2013) Em rela��o ao objeto e �s fontes do

direito administrativo, assinale a op��o correta.
a) O Poder Executivo exerce, al�m da fun��o administrativa, a denominada fun��o
pol�tica de governo � como, por exemplo, a elabora��o de pol�ticas p�blicas, que
tamb�m constituem objeto de estudo do direito administrativo.
b) As decis�es judiciais com efeitos vinculantes ou efic�cia erga omnes s�o
consideradas fontes secund�rias de direito administrativo, e n�o fontes principais.
c) S�o exemplos de manifesta��o do princ�pio da especialidade o exerc�cio do poder
de pol�cia e as chamadas cl�usulas exorbitantes dos contratos administrativos.
d) Decorrem do princ�pio da indisponibilidade do interesse p�blico a necessidade
de realizar concurso p�blico para admiss�o de pessoal permanente e as restri��es
impostas � aliena��o de bens p�blicos.
e) Dizer que o direito administrativo � um ramo do direito p�blico significa o
mesmo
que dizer que seu objeto est� restrito a rela��es jur�dicas regidas pelo direito
p�blico.
Coment�rio: vamos analisar cada op��o.
a) realmente o Poder Executivo exerce, al�m da fun��o administrativa, a
fun��o pol�tica ou de governo. Todavia, tal fun��o n�o constitui objeto do
Direito Administrativo � ERRADA;
b) o Cespe segue o entendimento de Alexandrino e Paulo, ou seja, as decis�es
judiciais com efeitos vinculantes, a exemplo da edi��o das chamadas s�mulas
vinculantes do STF (CF, art. 103-A), e as decis�es com efic�cia erga omnes
(para todos) � como o controle concentrado de constitucionalidade �, s�o
fontes principais do Direito Administrativo � ERRADA;
c) o princ�pio da especialidade fundamenta a cria��o das entidades
administrativas da Administra��o indireta. Ou seja, no lugar de desempenhar
de forma centralizada as suas atividades, os entes pol�ticos (Uni�o, estados,
Distrito Federal e munic�pios) criam entidades administrativas especializadas
� ERRADA;
d) o regime jur�dico-administrativo � representado, basicamente, por um
conjunto de prerrogativas, representadas pelo princ�pio da supremacia do
interesse p�blico sobre o privado, e sujei��es, demonstradas pela
indisponibilidade do interesse p�blico. Pelas prerrogativas, a Administra��o
goza de direitos que a colocam em condi��es de superioridade perante o
administrado. Isso ocorre, por exemplo, quando se altera unilateralmente um
termo de contrato administrativo. Por outro lado, as sujei��es � princ�pio da
indisponibilidade do interesse p�blico � fazem com que a Administra��o se
submeta a regras espec�ficas para garantir que sua estrutura n�o seja utilizada
predominantemente por interesses particulares. Assim, a necessidade de
realizar concurso p�blico para admiss�o de pessoal permanente e as
restri��es impostas � aliena��o de bens p�blicos s�o exemplos de sujei��es
do princ�pio da indisponibilidade do interesse p�blico � CORRETA;
e) o Direito Administrativo � um ramo do direito p�blico, mas o seu objeto de
estudo abrange, tamb�m, rela��es de direito privado, como a contrata��o de
pessoal sob o regime da CLT � empregados p�blicos � ERRADA.
Gabarito: alternativa D.
31. (Cespe - AE/Direito/SEGER ES /2013) Com base na doutrina sobre a teoria
geral do direito administrativo, assinale a op��o correta.
a) A aprova��o, pelo Poder Legislativo, de lei que conceda pens�o vital�cia � vi�va
de ex-combatente, embora constitua formalmente ato legislativo, caracteriza
materialmente o exerc�cio de fun��o administrativa.
b) De acordo com a doutrina, o aspecto objetivo formal da fun��o do Estado diz
respeito aos sujeitos ou agentes da fun��o p�blica.
c) O Estado, por gerir o interesse da sociedade, somente pode exercer sua fun��o
administrativa sob o regime do direito p�blico.
d) O princ�pio da indisponibilidade do interesse p�blico, voltado ao administrado,
diz
respeito � impossibilidade de aliena��o do bem p�blico quando o particular lhe
detiver a posse.
e) De acordo com a doutrina majorit�ria, n�o existe exclusividade no exerc�cio das
fun��es pelos poderes da Rep�blica. Assim, o Poder Executivo exerce fun��o
jurisdicional quando julga seus agentes por irregularidades cometidas no exerc�cio
do cargo.
Coment�rio: trouxe essa quest�o para explicar que o Poder Legislativo pode
editar atos normativos gerais e abstratos e que inovam na ordem jur�dica, com
fundamento direto na Constitui��o. Este tipo de ato representa o desempenho
da fun��o normativa, que � a compet�ncia t�pica do Legislativo.
Por�m, quando editar atos de efeitos concretos, isto �, aqueles que possuem
destinat�rios determinados e aplica��o espec�fica, n�o s�o atos legislativos
propriamente ditos. Ou seja, este tipo de ato n�o representa a fun��o
legislativa.
Assim, devemos considerar a exist�ncia de dois tipos de lei:
? lei em sentido formal: � aquela que seguiu os tr�mites para se tornar lei,
mas pode, ou n�o, possuir generalidade e abstra��o. Considera apenas
a realiza��o do processo legislativo, sem analisar o seu conte�do;
? lei em sentido material: � a lei com conte�do de lei, ou seja, que possuir
generalidade e abstra��o, podendo ou n�o ser editadas pelo Poder
Legislativo.

A lei em sentido formal pode possuir apenas efeitos concretos. A lei que
conceda pens�o vital�cia � vi�va de ex-combatente � um exemplo. Isso porque
este tipo de lei realizou concretamente o direito, se aplicando a um caso
espec�fico e pronto. Quando editar este tipo de lei, o Poder Legislativo estar�
atuando no exerc�cio da fun��o administrativa. Logo, a op��o A est� correta.
Por outro lado, s�o exemplos de lei em sentido material as leis que instituem
multa por infra��o de tr�nsito ou o regimento interno dos tribunais.
A letra B tratou, na verdade, do aspecto �subjetivo�. A alternativa C est�
errada, pois a fun��o administrativa ocorre, em regra, sob predom�nio do
direito p�blico, mas tamb�m permite a aplica��o, nunca exclusiva, de regras
de direito privado. A letra D est� errada, pois h� situa��es em que os bens
p�blicos podem ser alienados (bens dominicais). Al�m disso, em regra, o
princ�pio da indisponibilidade se aplica ao administrador. Por fim, a op��o E
est� errada, pois o Poder Executivo n�o exerce a fun��o jurisdicional em
sentido pr�prio, isto �, com for�a de definitividade.
Gabarito: alternativa A.
32. (Cespe - AJ/Judici�ria/"Sem Especialidade"/TRT 10/2013) Em decorr�ncia
do princ�pio da legalidade, a lei � a mais importante de todas as fontes do direito
administrativo.
Coment�rio: a lei � a fonte prim�ria do Direito Administrativo. Assim, em
decorr�ncia do princ�pio da legalidade, � a mais importante fonte.
Gabarito: correto.
33. (Cespe - Especialista em Financiamento e Execu��o de Programas e
Projetos Educacionais/FNDE/2012) No direito administrativo, ramo do direito
p�blico, algumas rela��es entre a administra��o p�blica e os particulares s�o
regidas por normas do direito privado, tal como a loca��o de im�vel pela
administra��o p�blica.
Coment�rio: para Mar�al Justen Filho, o Direito Administrativo � o conjunto
das normas jur�dicas de direito p�blico que disciplinam a atividade
administrativa p�blica necess�ria � realiza��o dos direitos fundamentais e a
organiza��o e o funcionamento das estruturas estatais e n�o estatais
encarregadas de seu desempenho.
Por outro lado, Jos� dos Santos Carvalho Filho define o Direito Administrativo
como sendo o conjunto de normas e princ�pios que, visando sempre ao
interesse p�blico, regem as rela��es entre as pessoas e �rg�os do Estado e
entre este e as coletividades a que devem servir.

Com esses dois conceitos, podemos concluir que o Direito Administrativo �

sim um ramo do direito p�blico e que ele estabelece, entre outras coisas, as
rela��es entre a Administra��o P�blica e os particulares.
Adicionalmente, devemos destacar que h� situa��es em que o Estado n�o
est� concretizando, diretamente, o interesse p�blico. Assim, em alguns casos,
o Estado n�o atua com superioridade, pois s�o rela��es tipicamente privadas,
regidas pela igualdade. Nesses casos, as regras ser�o predominantemente de
direito privado, a exemplo dos contratos de loca��o de im�veis.
Gabarito: correto.
34. (Cespe - ATA/MIN/2013) Os costumes, a jurisprud�ncia, a doutrina e a lei
constituem as principais fontes do direito administrativo.
Coment�rio: isso mesmo, as principais fontes do direito administrativo s�o a
lei, os costumes, a doutrina e a jurisprud�ncia.
Em regra, a lei � a fonte prim�ria, juntando-se a ela as decis�es judiciais com
efeitos vinculantes ou efic�cia erga omnes. As demais s�o fontes
secund�rias.
Gabarito: correto.
35. (Cespe - AFRE/SEFAZ ES/2013) Acerca do direito administrativo, assinale a
op��o correta.
a) A administra��o p�blica confunde-se com o pr�prio Poder Executivo, haja vista
que a este cabe, em vista do princ�pio da separa��o dos poderes, a exclusiva fun��o
administrativa.
b) A aus�ncia de um c�digo espec�fico para o direito administrativo reflete a falta
de
autonomia dessa �rea jur�dica, devendo o aplicador do direito recorrer a outras
disciplinas subsidiariamente.
c) O direito administrativo visa � regula��o das rela��es jur�dicas entre
servidores e
entre estes e os �rg�os da administra��o, ao passo que o direito privado regula a
rela��o entre os �rg�os e a sociedade.
d) A indisponibilidade do interesse p�blico, princ�pio voltado ao administrado,
traduz-se pela impossibilidade de aliena��o ou penhora de um bem p�blico cuja
posse detenha o particular.
e) Em sentido subjetivo, a administra��o p�blica confunde-se com os pr�prios
sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado.
Coment�rio: vamos analisar cada op��o.
a) a administra��o p�blica n�o se limita ao Poder Executivo. Ela envolve
tamb�m, sob o aspecto subjetivo, todos os demais �rg�os da administra��o
direta e indireta encarregados da fun��o administrativa. Ou, sob uma an�lise
formalista, envolve o conjunto de �rg�os, pessoas jur�dicas e agentes que o
nosso ordenamento jur�dico identifica como administra��o p�blica, n�o
importa a atividade que exer�am � ERRADA;
b) realmente o Direito Administrativo n�o se encontra �codificado�. Ou seja,
n�o temos o �C�digo Administrativo� como ocorre em outras disciplinas do
direito: �C�digo Tribut�rio�, �C�digo Civil�, �C�digo Eleitoral�, etc. Assim,
precisos recorrer a diversas normas esparsas, ou seja, que se encontram
espalhadas pelo direito. Para o estudo do Direito Administrativo, temos
importantes artigos na Constitui��o Federal, v�rias leis administrativas � Lei
8.112/1993, Lei 8.666/1993, Lei 8.987/1995, Lei 9.784/1992, etc. Temos ainda
alguns decretos regulamentares e outras normas infralegais. Enfim, h�
diversas normas que podem ser utilizadas no Direito Administrativo, mas n�o
h� um �c�digo�. Todavia, trata-se de um ramo aut�nomo do direito p�blico,
da� o erro da quest�o � ERRADA;
c) o Direito Administrativo regula tanto as rela��es jur�dicas entre servidores
e entre estes e os �rg�os da administra��o quanto a rela��o entre os �rg�os
e a sociedade � ERRADA;
d) em regra, o princ�pio da indisponibilidade se direciona ao administrador e,
al�m disso, h� hip�teses que permitem a aliena��o de bens � ERRADA;
e) finalmente, o nosso gabarito! Em sentido subjetivo, a Administra��o
P�blica confunde-se com os pr�prios sujeitos que integram a estrutura
administrativa do Estado, ou seja, �quem� realiza a atividade � CORRETA.
Gabarito: alternativa E.

Finalizamos mais uma. Em nossa pr�xima aula, vamos iniciar os

estudos sobre a organiza��o administrativa.
Espero por voc�s!
Bons estudos.
HERBERT ALMEIDA.