Aula 01 AFO TRF 2 PDF

CURSO ONLINE – AFO PARA ANALISTA DO TRF-02
PROF. GRACIANO ROCHA
AULA 01
Saudações, caro aluno!
Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho.

A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a
prepará-lo o mais possível para a prova do Tribunal. E sempre com a didática
que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário
simples, tratando do que realmente importa.
Apesar de o conteúdo prever apenas o item “orçamento programa”, será

necessário entender o que ele representa na história do orçamento. Assim,
primeiramente veremos aspectos da evolução da peça orçamentária, desde
seu modesto início, como simples solicitação de autorização de gastos ao
Parlamento, até chegar ao atual estágio, do orçamento-programa, em que
cumpre o papel de instrumento de gerenciamento da atividade financeira,
administrativa e estratégica do poder público.
Posteriormente, a partir do item “elaboração e aprovação orçamentária”,

estudaremos o calendário das fases do orçamento no Brasil, com as etapas
que compõem o ciclo (ou processo) orçamentário.
Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para
que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na
internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da
importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado.
OK, então vamos começar. Boa aula!
GRACIANO ROCHA
Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Página 1 de 42

MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Orçamento clássico ou tradicional
Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei
quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade:
Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque

a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde
a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava‐se
o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a
intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde
sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o
melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os
recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem
intervenções, sem tributação.
Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação

na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia
numa autorização de gastos que também representava o controle do
tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como
ferramenta de controle da ação do Executivo.
A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o

orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de
autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo.
Tratava basicamente de despesas relacionadas à própria manutenção da
estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo).
Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o

liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes.
Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se

relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços,
sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados.

À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que
“dinheiro bom é dinheiro no mercado”.
A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do

orçamento clássico ou tradicional:
• tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e

dos recursos para cobertura;
• representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para

arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado;
• não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não

partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos;
• servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do

Estado.
Como isso cai na prova?
1. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou

clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a
previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do
governo.
2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem

ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.
A questão 1 reflete a simplicidade que caracterizava o orçamento tradicional.

Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de
estimativa de receitas e despesas. Questão CERTA.
A questão 2 está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional pretensões

maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma
simples exposição de gastos a fazer e de receita para cobri-los. “Realizações” é
uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que não
caracterizava o orçamento clássico.

Orçamento de desempenho
O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento

clássico/tradicional.
No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de

que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já
tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom
funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do
Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das
relações econômicas.
A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até
mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para
aplicação de recursos em setores necessitados, em nome do bom
funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas
teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes.
Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de

recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em
massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de
demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços
e manter bom nível de emprego e crescimento.
Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o
orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O
orçamento de desempenho representa, portanto, uma complexificação e um
fortalecimento do orçamento tradicional.
Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar,

não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o
orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas,
para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o
orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para
organizar a ação governamental.
Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo

para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do

problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa;

medição dos resultados; avaliação do programa.
Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía

principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento
moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho)
constitui um instrumento de administração.
Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante.
Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o

planejamento, considera‐se que a aproximação entre esses dois
instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho.
A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de

um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a
autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços
(característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses
pagamentos a objetivos traçados.
Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas

técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental,
o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas
duas vertentes em um só agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de
evolução do orçamento, o orçamento‐programa, como veremos adiante.
3. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho

ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não
apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o
governo faz e não o que o governo compra.

4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de

desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século
passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os
créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para
atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o
trabalho levado a efeito em cada programa.
A questão 3 apresenta a evolução que o orçamento de desempenho apresenta

em relação ao clássico. As aquisições do governo têm menos importância em
si, comparativamente aos objetivos traçados pela Administração que devem
ser alcançados mediante aquelas aquisições. Questão CERTA.
A questão 4 representa bem as características do orçamento de desempenho:

objetivos traçados, custeamento da ação e medição dos resultados. Questão
CERTA.
Orçamento-programa
Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi

o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em
inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de 1960.
Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a

consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do
orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho.
As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro

Nacional, eram “integração planejamento-orçamento; quantificação de
objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas
programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e
gerência por objetivos”.
O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo
orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora,
principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que
popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o

orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização

da ação governamental.
A definição para “programa”, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do

Ministério do Orçamento e Gestão:
“o instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual”.
Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que

caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na
avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver
com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade.
De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o

previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de
facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de
construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva.
Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-

programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido
por indicadores e metas. A ideia de “aquisições a fazer”, “compras do
governo”, é típica do orçamento tradicional.
Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não é, por

exemplo, construir “X” hospitais. O raciocínio é algo assim: para melhorar
a área de saúde em “X” por cento, ou para ampliar os atendimentos
em “X” por cento, é necessário construir “Y” hospitais, em tais
localidades, que custarão “Z” milhões, a serem obtidos das fontes “A”,
“B” e “C”.
A estrutura atual do orçamento‐programa no Brasil foi delineada pelo

Decreto nº 2.829/98. Segundo o art. 2º desse normativo, todo programa
deve conter:
objetivo;

órgão responsável;
valor global;
prazo de conclusão;
fonte de financiamento;
indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim

modificar;
metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o

objetivo;
ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à

consecução do objetivo;
regionalização das metas por Estado.
Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de

planejamento, tentam trazer o máximo de concretude à ação do
governo. Há delimitações, por exemplo, quanto ao valor, ao responsável,
ao tempo de execução e à medição dos resultados.
O orçamento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade

das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e
em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter
formas confiáveis de medir os resultados.
Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas,

obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das
características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que
contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta
do atingimento do objetivo do programa.

5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do

orçamento tradicional
(A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas.
(B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento.
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação

das ações públicas.
(D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do

trabalho.
(E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades

administrativas e elementos de despesa.
6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O orçamento-programa foi introduzido no

Brasil por meio da Lei nº 4.320/64 e do Decreto-Lei nº 200/67. A
Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamento-
programa no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e
à LOA. Orçamento-programa é um plano de trabalho, um instrumento de
planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos
custos relacionados.
7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é

condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de
saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o
número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem
instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou
de novos atendimentos a serem realizados.
8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das características do orçamento-

programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição
do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os
produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários
para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área
de saúde:

(A) a redução da mortalidade infantil.
(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação.
(C) o número de postos de saúde construídos.
(D) o número de medicamentos distribuídos.
(E) o total de consultas médicas realizadas.
Na questão 5, devemos identificar qual das alternativas caracteriza o

orçamento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o
principal aspecto desse instrumento programático é a possibilidade de
racionalizar a ação pública, aplicando recursos no atingimento de objetivos e
metas de governo. Assim, tem-se a íntima relação entre os processos de
orçamentação e de planejamento, bem como a definição de formas de medição
dos resultados dos programas. Gabarito: A.
A questão 6 apresenta um bom resumo das características do orçamento-

programa, além de sua relação com a atual conformação das leis
orçamentárias no Brasil. Os normativos citados pela questão já tratavam do
conceito de “orçamento-programa”, incluindo-o literalmente em seu texto, mas
a concretização do planejamento orçamentário, sob a forma de programas de
governo, só veio se concretizar já na década de 1990. Questão CERTA.
A questão 7 também está CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar

a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar
uma política planejada de saúde.
Por fim, na questão 8, que também abordou a área de saúde para

correlacioná-la ao orçamento-programa, temos o seguinte: os itens citados nas
assertivas de B a E se referem a metas a serem alcançadas pelo programa de
saúde, cujo objetivo final é a redução da mortalidade infantil. A nomenclatura
da questão, entretanto, não é usual, ao tratar metas como “produtos
intermediários” e objetivos como “produtos finais”. De qualquer forma, é uma
situação que serve de alerta para outras provas da FCC. Gabarito: A.
Orçamento base-zero

O orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica de elaboração orçamentária

relacionada ao orçamento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue
sua definição, dada pela STN:
Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América,

pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo
estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.
Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o
nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados
cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o fato
de um programa já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua
continuidade. É o que se verifica no trecho “análise, revisão e avaliação de
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o
nível de gasto já existente”.
Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado

com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma
avaliação de custo/benefício.
Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução

iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos
quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada
ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome “base-zero”.
Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma

sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão
sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com
critérios técnicos.
Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em

escala nacional, ou até mesmo local. Vários programas governamentais, pelo
fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não
com todas as potencialidades), não podem ser “abandonados” em virtude de

uma avaliação de desempenho não tão positiva – e vários outros devem ser
executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA).
9. (FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como

principais características a análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível
de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração

orçamentária denominada orçamento base zero:
(A) dissociação dos processos de planejamento e programação.
(B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária.
(C) ênfase nos aspectos contábeis de gestão e controle externo dos

gastos.
(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no

cumprimento do orçamento.
(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente

outorgadas.
A questão 9 apresenta as características básicas do OBZ, não do orçamento-

programa (que é um instrumento maior do que aquela técnica). Questão
ERRADA.
Na questão 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao orçamento

tradicional (A, C e D). A letra E não se refere especificamente ao orçamento
tradicional, já que os “direitos adquiridos” sobre recursos podem coexistir (e
coexistem) com o moderno orçamento-programa. Mas, como apresentado, o
principal traço do OBZ é a revisão contínua dos gastos e programas, de modo
a atualizar permanentemente a lista de ações produtivas e eficientes nas quais
vale a pena aplicar os recursos públicos. Gabarito: B.

CICLO (OU PROCESSO) ORÇAMENTÁRIO: ELABORAÇÃO,

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO
Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo

federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribuídas por critério
temporal):
• previsão da receita;
• fixação dos valores para as despesas obrigatórias;
• elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação;
• processo legislativo;
• sanção da lei;
• execução orçamentária;
• acompanhamento e controle;
• avaliação.
Temos aí nessa sequência uma abordagem detalhista das fases que compõem
o ciclo orçamentário.
A previsão da receita diz respeito à arrecadação de recursos estimada para o

exercício, com base em metodologia específica instituída para tanto. Essa
informação é complementada pelo cálculo das necessidades de
financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos
emprestados deverá ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro.
A fixação das despesas obrigatórias é necessária para que, diante da situação

de contingenciamento de despesas, não haja afetação de todas as ações
governamentais. As despesas obrigatórias e as ressalvadas pela LDO não
serão atingidas pela limitação de empenho, garantindo-se um mínimo de
desempenho em áreas consideradas mais sensíveis pelo governo.
Tem-se, então, a elaboração das propostas setoriais pelos órgãos e entidades,

compatibilizadas com as condições da LDO.

Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei orçamentária

anual, vêm o processo legislativo, que já estudaremos, a execução do
orçamento em si, o acompanhamento e o controle orçamentários e a
avaliação.
Em seguida, detalharemos as fases do ciclo orçamentário.
Elaboração do orçamento
Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), editado pela Secretaria de

Orçamento Federal, o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária
anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de
Orçamento Federal.
Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão como órgão central. Por sua vez, no
Decreto nº 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de
Orçamento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministério as atribuições de
órgão central desse sistema.
A elaboração do orçamento, segundo o MTO,
“envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a

participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do
sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos
seus vários níveis”.
A SOF, como órgão central do sistema de planejamento e orçamento, cumpre

as seguintes atribuições:
• definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal;
• fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;
• coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de

Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento anual da União;
• orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de

orçamento;

• fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação

das propostas orçamentárias setoriais;
• análise e validação das propostas setoriais;
• consolidação e formalização da proposta orçamentária da União.
Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e

órgãos, segundo suas incumbências e com os limites traçados pela LDO e pela
SOF.
Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais, a SOF condensa

todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de Lei Orçamentária Anual
(PLOA), encaminhado ao Presidente da República para posterior remessa ao
Congresso Nacional.
Pergunta incômoda: e se algum órgão deixar de enviar a tempo sua

proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correções?
A resposta é dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar

de tratar diretamente do Poder Judiciário, podemos ampliar o
entendimento a seguir exposto às demais unidades. Confira:
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e

financeira.
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites

estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes
orçamentárias.
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais

interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos

Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos

Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos
tribunais.

§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas

orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias,
o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta
orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente,
ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem

encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o
Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação
da proposta orçamentária anual.
Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como

articuladores no seu âmbito de ação. Normalmente, confundem-se com os
órgãos superiores (tribunais, ministérios, casas legislativas).
Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos

órgãos setoriais, o órgão setorial “atua verticalmente no processo decisório”,
conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de
suas unidades orçamentárias.
As atribuições dos órgãos setoriais, portanto, são:
• estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta

orçamentária;
• avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento

das alterações necessárias;
• fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais

monetários para apresentação das propostas orçamentárias das
unidades orçamentárias;
• definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados

no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta
orçamentária;
• coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no

âmbito do órgão setorial;

• análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das

unidades orçamentárias;
• consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão.
Por fim, a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do

processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de
atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas
componentes. As funções por ela cumpridas, relativamente às unidades
administrativas, correspondem, em escala menor, às exercidas pelos órgãos
setoriais.
Além dos papéis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de

Planejamento e Orçamento, o MTO também estabelece premissas da
elaboração orçamentária. Podemos destacar as seguintes premissas:
• ênfase na análise pela finalidade do gasto da Administração,

transformando o orçamento em instrumento efetivo de programação
de modo a possibilitar a implantação da avaliação dos programas e ações;
• aprimoramento das metodologias de cálculo das despesas

obrigatórias, quais sejam, aquelas que constituem obrigações
constitucionais e legais da União;
• administração do processo por meio de cronograma gerencial e

operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos
e configurados, participação organizada e responsável dos agentes
envolvidos e divulgação de informações, garantindo o crescimento da
confiança e da credibilidade nos diversos níveis da Administração;
• ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e

decisão ao longo de todo o exercício;
• elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizada

de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando o
princípio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade às
informações relativas a cada uma das etapas do processo.

11. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação,

consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de
Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento
Federal.
12. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades

realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é
(A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do

orçamento.
(B) a aprovação de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada

unidade fica autorizada a utilizar.
(C) a apresentação das premissas, metodologia e memórias de cálculos de

previsões de receita pelo poder executivo.
(D) o estabelecimento da programação financeira e do cronograma de

execução mensal de desembolso.
(E) a publicação resumida do relatório de execução orçamentária.
A questão 11 traz funções cumpridas pela SOF em seu papel de órgão central
do sistema de planejamento e orçamento. Questão CERTA.
Na questão 12, até pela terminologia, percebe-se que a maior parte das
assertivas diz respeito à execução do orçamento (B, D e E). A letra A trata do
processo legislativo orçamentário, que é posterior à elaboração do orçamento
(fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informações sobre a
estimativa de arrecadação fazem parte da elaboração do orçamento,
consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual
se define o montante de recursos em potencial que poderá ser empregado nas
despesas públicas. Gabarito: C.
Ciclo orçamentário na CF/88

Vamos iniciar o estudo desse tópico com o seguinte dispositivo constitucional:
Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a

organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
Como se vê, a Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre as

matérias referidas, mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei
(embora um dos projetos com essa pretensão, o mais adiantado nas
discussões, já esteja há quase 14 anos em pauta).
Outro ponto interessante é que essas matérias discriminadas na questão

encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como é o caso de “exercício
financeiro” e “elaboração e organização da lei orçamentária anual”.
É por situações como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei
materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei
ordinária, em 1964, a atual Carta Política indica assuntos nela tratados como
próprios de uma lei complementar.
Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são
seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária.
Essas regras estão no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT) da CF/88:
ADCT, Art. 35, § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se

refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro

exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro

meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção
até o encerramento da sessão legislativa.
Em momento posterior, falaremos mais a respeito do “calendário” que surge

desse texto acima.
13. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caberá à lei complementar dispor

sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
orçamentária anual.
Nessa parte do conteúdo, as bancas não gostam muito de inventar.

Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questão
é baseada no art. 165, § 9º, inc. I, da CF/88. Questão CERTA.
Processo legislativo orçamentário
Examinemos mais um trecho da CF/88:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Vale assinalar que o vocábulo “leis”, sem maior detalhamento, significa “leis
ordinárias”. Em matéria orçamentária, as leis ordinárias são o lugar comum.
Há poucas exceções, das quais vimos uma acima: a conformação das regras
mais amplas de organização orçamentária se dá por lei complementar. Mas o
PPA, a LDO e a LOA, assim como os créditos adicionais (exceto os

extraordinários, como veremos) são viabilizados por leis ordinárias. Além

disso, esses projetos são de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo.
Vamos fazer uma pequena abordagem do “ciclo orçamentário” no contexto do

Poder Legislativo. É que, apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os
instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado.
Os projetos de lei ordinária “normais”, enviados ao Congresso pelo Presidente

da República, dão entrada na Câmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e
lá passam por discussões e votações em diversas comissões temáticas,
antes de ir à apreciação do Plenário da Câmara (às vezes, essa “subida” ao
Plenário não ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa).
A partir daí, são enviados ao Senado, onde passam de novo por comissões
temáticas, e depois pelo Plenário (se for o caso). Então, os projetos vão à
sanção presidencial, se não houver alteração considerável, pelo Senado,
do texto aprovado na Câmara.
Caso contrário, se a redação for significativamente mudada pelo Senado, os

projetos voltam à Câmara, para apreciação das modificações. Nessa última
hipótese, a Câmara é que encaminha o projeto para sanção do Presidente da
República.
Diferentemente disso, os projetos de matéria orçamentária não passam por

uma série de comissões temáticas antes de ir a Plenário, um passo por vez, e
em ambas as Casas. Nesse âmbito, o projeto é instruído apenas na Comissão
Mista de Orçamento, que recebe simultaneamente pareceres das comissões
temáticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu próprio
parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votação pelo
Plenário do Congresso Nacional (trata-se das duas Casas em sessão
conjunta).
No Plenário do Congresso, pela votação da maioria simples dos

parlamentares, o projeto é aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma
sessão conjunta, a maioria é considerada apenas entre pares (tomam-se
separadamente, na votação, a maioria dos deputados e a maioria dos
senadores).

14. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relação ao orçamento público, é

correto afirmar que a Constituição Federal de 1988 estabelece que o PPA,
a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento orçamentário, são
leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo.
15. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciação e a votação do projeto de lei

orçamentária anual da União deverão ser efetuadas separadamente pelas
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatório que a aprovação
seja feita por maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal.
Na questão 14, temos outro caso de redação próxima do original da

Constituição de 1988, mas, no caso, afastando erroneamente a iniciativa
privativa do Executivo quanto à matéria orçamentária. O trecho que a
fundamenta é do art. 165, reproduzido mais acima. Questão ERRADA.
A questão 15 também está ERRADA: a apreciação do projeto de LOA, bem

como os demais projetos orçamentários, é feita na Comissão Mista, que
representa ambas as Casas Legislativas. Além disso, para aprovação do
projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares.
Emendas aos projetos de matéria orçamentária
Este assunto, apesar de também pertencer ao processo legislativo

orçamentário, é tão importante que será tratado assim, em separado.
Primeira observação: é possível ao Legislativo emendar quaisquer projetos

de matéria orçamentária. Entretanto, assim como fez a Constituição, vamos
nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA.
Como já dito, a iniciativa em matéria orçamentária é exclusiva do chefe do

Executivo. Entretanto, permite-se que a peça originária do Executivo receba
interferências dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar
as propostas orçamentárias mais adequadas aos interesses da população.

Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar

emendas ao projeto de LOA, que serão apresentadas perante a Comissão Mista
de Orçamento. A CMO, no término das discussões, emitirá parecer sobre tais
emendas, para posterior apreciação pelo Plenário do Congresso.
Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas:

emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo
constitucional que trata delas (§ 3º do art. 166):
Art. 166, § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos

projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de

anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e

Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Inicialmente, note que a primeira condição (compatibilidade com o PPA e a

LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o caráter de
submissão que a LOA deve ter em relação às outras leis citadas, de alcance
mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA
não pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalência do
PPA nesse ponto.

O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam
propostas por meio de emenda, deverão ser anuladas despesas inicialmente
selecionadas pelo Executivo, a fim de “liberar” recursos suficientes.
Ainda assim, não é toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que
pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotações indicadas
nas alíneas do inciso II (pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências
constitucionais para os entes federados) são despesas obrigatórias, que não
podem ter seus montantes e destinação alterados.
Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alínea ‘a’) e de texto
(alínea ‘b’).
O montante da receita previsto pelo Executivo só pode ser modificado no

Legislativo a partir de uma perspectiva técnica. Não se pode alterar a
expectativa de arrecadação com base em critérios políticos ou assemelhados.
Por isso, um erro ou uma omissão, por parte da equipe técnica do Executivo,
devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma
emenda de receita.
As emendas de redação dizem respeito a ajustes de forma (ortografia,

concordância etc.), para tornar o texto da lei orçamentária mais inteligível.
Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o

texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo,
pode alterar seu próprio texto original?
A resposta é afirmativa. Essa importante disposição encontra‐se no art.

166, § 5º, da CF/88:
Art. 166, § 5º ‐ O Presidente da República poderá enviar mensagem ao

Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere
este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da
parte cuja alteração é proposta.
Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder

Executivo tem um prazo para propor alterações a suas “intenções

iniciais”. Esse prazo corre enquanto não se inicia a votação, na Comissão

Mista de Orçamento, da parte a se alterar.
Evita‐se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu bel‐

prazer, partes do projeto que já tenham sido alteradas pelo Legislativo,
contra suas pretensões.
Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas

quando se trata de ciclo orçamentário. Por isso, preste atenção! Não
perca um ponto fácil. Já houve questões, por exemplo, dizendo que a
modificação pode ser proposta enquanto não finalizada a votação da
parte a se alterar. Cuidado!
16. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares poderão apresentar

emendas ao projeto de lei orçamentária anual, desde que sejam
compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.
17. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas

ao projeto de lei orçamentária que, caso aprovadas, deverão constar da
peça orçamentária, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o
seu financiamento.
18. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o

orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um
exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto
de lei do orçamento anual.
19. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituição da República,

eventual emenda ao projeto de lei do orçamento anual, que indique os
recursos necessários, provenientes de anulação de despesa, e incida sobre
transferência tributária constitucional para Estados e Municípios, poderá
ser aprovada, desde que seja compatível com o plano plurianual e com a
lei de diretrizes orçamentárias.

20. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo é permitido propor

modificações no projeto de lei orçamentária, enquanto não iniciada a
votação, pela comissão mista de senadores e deputados a que se refere o
art. 166 da Constituição Federal, da parte cuja alteração é proposta.
A questão 16 está CERTA. O enunciado reproduz o entendimento exposto nos

trechos constitucionais examinados mais acima. A compatibilidade das
emendas aos projetos orçamentários é condição necessária para que as
emendas possam ser analisadas.
Na questão 17, encontra-se uma imprecisão: no âmbito do Legislativo, os

próprios propositores de emendas ao projeto de LOA deverão indicar quais
despesas serão substituídas para dar lugar às indicadas nessas emendas. Essa
é a lição do art. 166, § 3º, inc. II, acima transcrito. Questão ERRADA.
A questão 18 remete às limitações às emendas parlamentares quanto aos

projetos orçamentários, limitações estas que não se aplicam a projetos de lei
“normais”. Questão CERTA.
A questão 19 está ERRADA: sempre é necessária a compatibilidade com o PPA

e a LDO, mas, no caso, não se pode indicar como despesas anuláveis as
referentes a transferências constitucionais, que são ressalvadas pela CF/88 da
incidência de emendas parlamentares (art. 166, § 3º, inc. II, “c”).
Por fim, a questão 20 está CERTA. Enquanto a votação da parte a ser

modificada não for iniciada na CMO, o Presidente da República pode
encaminhar proposta de alteração do projeto de LOA.
Prazos das leis orçamentárias
Muito bem, voltemos ao calendário orçamentário que introduzimos

anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT:
• os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da

República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto;

• o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção,

“até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de
dezembro;
• o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15
de abril;
• o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o

encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17
de julho.
Ressalto que, nos primeiros prazos referidos acima, o envio e a devolução do

projeto de PPA não ocorrem anualmente, já que este é uma lei aprovada
para quatro anos.
Uma observação importante, e constantemente cobrada em provas, diz

respeito justamente aos prazos do PPA.
O plano plurianual é a mais importante lei de matéria orçamentária. A

partir dele é que todas as outras se organizarão. As leis orçamentárias anuais
não passam muito de “parcelas do PPA”, aplicadas a cada ano de sua vigência
plurianual.
No PPA é que o governo recém-assumido expõe suas intenções, objetivos,

metas, para o prazo de quatro anos. É uma demonstração de grandes
diretrizes, um “projeto de governo”.
Pois bem, já vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o
Legislativo até 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente).
Assim, a equipe que assume o comando do país tem oito meses para
apresentar um plano para os quatro anos seguintes.
Agora você pode notar que há um descompasso aí. Se o PPA é preparado

durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os próximos
quatro anos, ele não acaba invadindo o próximo mandato presidencial?
A resposta é “sim”. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa

com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os

projetos que esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume só

valerão para seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o último
ano de vigência do plano será o primeiro do mandato seguinte.
Esse calendário é positivo por duas razões associadas. Primeiro, evita‐se

um atropelo no início do mandato, com a preparação “nas coxas” de
projetos de grande importância para o país – o governo não pode agir
sem planos de ação aprovados.
Em segundo lugar, ao invés dessa hipótese de “correria” no início do

mandato, dá‐se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por
alguns meses, e aproveitar parte dos programas instituídos pelo
antecessor, conforme sejam compatíveis com sua orientação de governo
(ou conforme sejam de interrupção impossível, rsrsrs).
Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspensão do recesso

parlamentar, enquanto não aprovado o projeto de LDO.
Apenas esse projeto, entre todas as hipóteses trazidas pela CF/88, é hábil para
tanto. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os
parlamentares não entrarão em recesso. É uma forma de acelerar os
prazos, já que o ideal é que o orçamento esteja aprovado quando se iniciar o
ano de sua execução. E, para existir lei orçamentária, deve haver antes a
LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o
ano seguinte, e orienta a elaboração da LOA.
21. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituição Federal de

1988, o projeto de lei orçamentária anual da União deverá ser
encaminhado ao legislativo para apreciação e aprovação até oito meses
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até
o encerramento da sessão legislativa.

22. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de

continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se
iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as
ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.
23. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser

devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa (inciso II do parágrafo 2º do art. 35 do ADCT). Se o projeto de
Diretrizes Orçamentárias não for aprovado até tal data, a sessão
legislativa é suspensa, prosseguindo após o recesso.
O problema da questão 21 é referente a datas. O projeto de LOA deve ser

encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do
exercício. Questão ERRADA.
A questão 22 refletiu uma das razões para a “invasão” dos PPA’s nos mandatos
dos governantes posteriores: a continuidade das ações do poder público.
Questão CERTA.
A questão 23 está ERRADA. Nesse caso, a sessão legislativa não será

interrompida, até que seja aprovado o projeto de LDO.
Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final desse encontro.
Na semana que vem, trataremos de mais matéria orçamentária constante da

CF/88, e outros pontos da legislação.
Até lá! Bons estudos!
GRACIANO ROCHA

RESUMO DA AULA
1. No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase repousava sobre os objetos

de gasto do governo, não em suas realizações.
2. No orçamento de desempenho, atribuem-se aos gastos públicos objetivos

a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de
compras”, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com
metas atribuídas, para medir o desempenho do governo.
3. No orçamento de desempenho, não há ainda a integração entre as áreas

de elaboração do orçamento e de planejamento governamental.
4. A raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o PPBS,

adotado nos Estados Unidos na década de 1960. O PPBS, que tinha o
planejamento como foco, propunha a consideração de alternativas de ação
não só na fase de preparação do orçamento, mas durante sua execução e
na avaliação de seu desempenho.
5. Uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do

orçamento-programa é a efetividade, que tem a ver com o impacto da
ação governamental nas necessidades da sociedade.
6. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em

quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter
formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no
orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas.
7. As principais características do orçamento base-zero são: análise, revisão

e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações
que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem
ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
8. No caso do orçamento base-zero, o incrementalismo orçamentário é

abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa
suficiente para sua continuidade.
9. Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo

federal, temos as seguintes: previsão da receita; fixação dos valores
para as despesas obrigatórias; elaboração das propostas setoriais com a

sua consolidação; processo legislativo; sanção da lei; execução

orçamentária; acompanhamento e controle; avaliação.
10. Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de

elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito
do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.
11. A elaboração do orçamento envolve um conjunto articulado de tarefas

complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e
das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante
necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis.
12. A Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre o exercício

financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da
LDO e da lei orçamentária anual, mas essa lei ainda não foi editada.
13. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar

de ter sido aprovada como lei ordinária, a atual Carta Política indica
assuntos que ela trata como próprios de uma lei complementar.
14. Não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são seguidas
regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária,
dispostas no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT) da CF/88.
15. Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos

orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos
projetos são discutidos apenas na Comissão Mista de Orçamento (CMO),
onde recebem parecer, e são encaminhados para votação pelo Plenário do
Congresso Nacional.
16. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de

emendas: emendas de receita, de despesa e de texto.
17. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificações do

projeto de lei orçamentária a qualquer tempo, desde que não tenha sido
iniciada a votação da parte a se alterar.
18. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da

República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto.

19. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção,

“até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de dezembro.
20. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15
de abril.
21. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o

encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17
de julho.
22. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na

LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo
chefe do Executivo apresentar só valerão para seu segundo ano de
mandato.
23. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os

congressistas não entrarão em recesso parlamentar.

QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou

clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a
previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do
governo.
2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem

ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.
3. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho

ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não
apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o
governo faz e não o que o governo compra.
4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de

desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século
passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os
créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para
atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o
trabalho levado a efeito em cada programa.
5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do

orçamento tradicional
(A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas.
(B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento.
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação

(D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do

trabalho.
(E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades

administrativas e elementos de despesa.
6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O orçamento-programa foi introduzido no

Brasil por meio da Lei nº 4.320/64 e do Decreto-Lei nº 200/67. A

Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamento-

programa no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e
à LOA. Orçamento-programa é um plano de trabalho, um instrumento de
planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos
custos relacionados.
7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é

condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de
saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o
número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem
instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou
de novos atendimentos a serem realizados.
8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das características do orçamento-

programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição
do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os
produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários
para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área
de saúde:
(A) a redução da mortalidade infantil.
(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação.
(C) o número de postos de saúde construídos.
(D) o número de medicamentos distribuídos.
(E) o total de consultas médicas realizadas.
9. (FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como

principais características a análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível
de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração

orçamentária denominada orçamento base zero:

(A) dissociação dos processos de planejamento e programação.
(B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária.
(C) ênfase nos aspectos contábeis de gestão e controle externo dos

gastos.
(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no

cumprimento do orçamento.
(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente

outorgadas.
11. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação,

consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de
Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento
Federal.
12. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades

realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é
(A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do

orçamento.
(B) a aprovação de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada

unidade fica autorizada a utilizar.
(C) a apresentação das premissas, metodologia e memórias de cálculos de

previsões de receita pelo poder executivo.
(D) o estabelecimento da programação financeira e do cronograma de

execução mensal de desembolso.
(E) a publicação resumida do relatório de execução orçamentária.
13. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caberá à lei complementar dispor

sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
orçamentária anual.

14. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relação ao orçamento público, é

correto afirmar que a Constituição Federal de 1988 estabelece que o PPA,
a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento orçamentário, são
leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo.
15. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciação e a votação do projeto de lei

orçamentária anual da União deverão ser efetuadas separadamente pelas
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatório que a aprovação
seja feita por maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal.
16. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares poderão apresentar

emendas ao projeto de lei orçamentária anual, desde que sejam
compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.
17. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas

ao projeto de lei orçamentária que, caso aprovadas, deverão constar da
peça orçamentária, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o
seu financiamento.
18. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o

orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um
exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto
de lei do orçamento anual.
19. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituição da República,

eventual emenda ao projeto de lei do orçamento anual, que indique os
recursos necessários, provenientes de anulação de despesa, e incida sobre
transferência tributária constitucional para Estados e Municípios, poderá
ser aprovada, desde que seja compatível com o plano plurianual e com a
lei de diretrizes orçamentárias.
20. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo é permitido propor

modificações no projeto de lei orçamentária, enquanto não iniciada a
votação, pela comissão mista de senadores e deputados a que se refere o
art. 166 da Constituição Federal, da parte cuja alteração é proposta.
21. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituição Federal de

1988, o projeto de lei orçamentária anual da União deverá ser

encaminhado ao legislativo para apreciação e aprovação até oito meses

antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até
o encerramento da sessão legislativa.
22. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a idéia de

continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se
iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as
ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.
23. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser

devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa (inciso II do parágrafo 2º do art. 35 do ADCT). Se o projeto de
Diretrizes Orçamentárias não for aprovado até tal data, a sessão
legislativa é suspensa, prosseguindo após o recesso.

QUESTÕES ADICIONAIS
24. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O tipo de orçamento adotado

pelos governos no Brasil, cujo principal objetivo é a articulação com o
planejamento, denomina-se
(A) orçamento-programa.
(B) orçamento participativo.
(C) orçamento por desempenho.
(D) orçamento clássico.
(E) orçamento de base zero.
25. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é

voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em
curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia
um novo ciclo orçamentário.
26. (FCC/ANALISTA/TJ-PA/2009) Os movimentos de transformação do Estado

e, mais especificamente, da administração pública, inevitavelmente, foram
acompanhados por mudanças significativas na concepção do orçamento
público, cuja trajetória evolutiva evidencia que em cada momento
histórico foi enfatizada uma de suas funções ou instrumentalidades:
controle, gerência ou planejamento. O orçamento-programa reflete a
concepção moderna do orçamento público e se caracteriza
(A) pela utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do

trabalho e dos resultados.
(B) por sua estrutura dar ênfase aos aspectos contábeis de gestão.
(C) por usar, como principais critérios de classificação das despesas,

unidades administrativas e elementos.
(D) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação

(E) pela alocação de recursos visar à aquisição de meios e às

necessidades das unidades organizacionais.

27. (FCC/AUDITOR/TCE-AM/2006) Caracteriza o Orçamento-Programa, em

relação a outras técnicas de elaboração orçamentária, a ênfase
(A) no controle político do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder

Executivo.
(B) na contenção dos gastos governamentais para adequá-los ao nível de

arrecadação.
(C) na justificativa do aumento de verbas em relação ao orçamento

anterior.
(D) no controle interno e externo de cada gasto realizado pelo Poder

Executivo.
(E) no planejamento da ação governamental e na avaliação dos

resultados.
28. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O orçamento cuja técnica de elaboração

exige que cada unidade orçamentária deve justificar, a cada ano, as
atividades que desenvolve, sem levar em conta o volume dos recursos
recebidos em exercícios anteriores, é denominado Orçamento
(A) Programa Ortodoxo.
(B) Tradicional.
(C) Base Zero.
(D) de Desempenho.
(E) Funcional Programático.
29. (FCC/ANALISTA/TRF-05/2008) Elaboração, estudo/aprovação, execução e

avaliação são sequências das etapas desenvolvidas pelo processo
orçamentário denominado
(A) plano de diretrizes orçamentárias.
(B) plano plurianual.
(C) ciclo orçamentário.
(D) plano de orçamentos anuais.

(E) sistema de planejamento integrado.
30. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010) O processo orçamentário é

autossuficiente: cada etapa do ciclo orçamentário envolve elaboração e
aprovação de leis independentes umas das outras.
31. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) As diretrizes setoriais para a

elaboração da proposta de lei orçamentária anual devem ser definidas no
âmbito da Secretaria de Orçamento Federal.
32. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) A iniciativa de apresentação da proposta

de lei orçamentária é privativa do chefe de cada um dos três poderes, a
qual será consolidada durante o processo de discussão no Poder
Legislativo.
33. (CESPE/ANALISTA/TSE/2006) A elaboração da proposta de todos os

órgãos e entidades da administração é tarefa exclusiva do Poder
Executivo.
34. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Nenhum órgão do Poder Judiciário tem

assegurada autonomia administrativa e financeira para elaborar suas
próprias propostas orçamentárias.
35. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) As emendas ao projeto de lei orçamentária

podem se amparar no corte de qualquer despesa prevista.
36. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional está impedido

de incluir na Lei Orçamentária Anual receitas que o Poder Executivo tenha
omitido no projeto de lei respectivo.
37. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) Uma das condições para a aprovação das

emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei orçamentária é
que elas sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
38. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) No processo orçamentário nacional,

remetido o projeto orçamentário ao Legislativo, o Chefe do Poder
Executivo não pode mais solicitar qualquer modificação.

39. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto do plano plurianual deverá ter

vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
presidencial subsequente.
40. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto da Lei das Diretrizes

Orçamentárias será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro ao Poder Legislativo, para respectiva
aprovação.

GABARITO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C E C C A C C A E B
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
C C C E E C E C E C
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
E C E A E A E C C E
31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
E E E E E E C E C E

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CURSO ONLINE – AFO PARA ANALISTA DO TRF-02

PROF. GRACIANO ROCHA

Saudações, caro aluno!

Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho.

Apesar de o conteúdo prever apenas o item “orçamento programa”, será

Posteriormente, a partir do item “elaboração e aprovação orçamentária”,

OK, então vamos começar. Boa aula!

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PROF. GRACIANO ROCHA

MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Orçamento clássico ou tradicional

Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque

Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação

A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o

Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o

Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se

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PROF. GRACIANO ROCHA

A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do

• tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e

• representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para

• não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não

• servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do

Como isso cai na prova?

1. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou

2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem

A questão 1 reflete a simplicidade que caracterizava o orçamento tradicional.

A questão 2 está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional pretensões

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O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento

No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de

Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de

Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar,

Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo

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problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa;

Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía

Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante.

Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o

A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de

Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas

Como isso cai na prova?

3. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho

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4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de

A questão 3 apresenta a evolução que o orçamento de desempenho apresenta

A questão 4 representa bem as características do orçamento de desempenho:

Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi

Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a

As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro

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orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização

A definição para “programa”, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do

“o instrumento de organização da ação governamental visando à

Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que

De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o

Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-

Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não é, por

A estrutura atual do orçamento‐programa no Brasil foi delineada pelo