UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA - UFBA

FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS - FFCH

SUPERINTENDÊNCIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA – SEAD
NÚCLEO DE ESTUDOS INTERDISCIPLINARES SOBRE A MULHER - NEIM
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM EDUCAÇÃO EM DIREITOS HUMANOS

THALLIS MUNIZ TEIXEIRA DE OLIVEIRA

OS IMPASSES DO FINANCIAMENTO PÚBLICO DA SAÚDE

UMA ANÁLISE COM FOCO NO MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA

PIRITIBA-BA
2018
 1

THALLIS MUNIZ TEIXEIRA DE OLIVEIRA

OS IMPASSES DO FINANCIAMENTO PÚBLICO DA SAÚDE

UMA ANÁLISE COM FOCO NO MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA

Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) apresentado ao

Curso de Especialização em Educação em Direitos
Humanos, da Universidade Federal da Bahia (UFBA).

Orientador: Prof. Me. Renan Vieira de Santana Rocha.

PIRITIBA-BA
2018
 2

SUMÁRIO

RESUMO..................................................................................................................... 3
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 3
1. O FINANCIAMENTO DO SISTEMA UNICO DE SAÚDE: UMA ANÁLISE COM
FOCO NO MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA .................................................................... 9
1.1. BREVE HISTÓRICO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS....................... 9
1.2. O FEDERALISMO FISCAL E O FINANCIAMENTO DO SUS ........................ 10
1.3. O MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA ..................................................................... 14
2. OS INVESTIMENTOS EM SAÚDE DO MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA E A
AUTONÔMIA DOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE........................................ 18
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 26
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 28
 3

OS IMPASSES DO FINANCIAMENTO PÚBLICO DA SAÚDE: UMA ANÁLISE COM

FOCO NO MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA

Thallis Muniz Teixeira de Oliveira 1

RESUMO

A Constituição Federal de 1988 trouxe, em suas perspectivas, a saúde como um

direito humano. No corpo constitucional foram elencadas as competências
legislativas e de execução das atividades referentes à referida matéria, além de das
disposições sobre as bases, os princípios, as diretrizes e as formas de
financiamento do Sistema Único de Saúde. No entanto, a divisão dos recursos para
o custeio das atividades, de forma a positivar o que se encontra escrito na carta
magna, na perspectiva do Federalismo Fiscal, não acompanhou a realidade. Assim,
a União, ente da Federação que mais arrecada é que se encontra em posição de,
proporcionalmente, menos contribuir. Por decorrência disso, os municípios sofrem
ante as imposições postas. Por decorrência dessa lógica, os Municípios de Pequeno
Porte são os que mais sofrem, uma vez que são obrigados a dispor de uma parcela
muito alta dos seus orçamentos para custear a saúde pública. Nessa perspectiva
acabam se tornando reféns dos repasses constitucionais e se deparam,
cotidianamente, com a perda de autonomia financeira e gerencial, a fim de poder
cumprir com as determinações do custeio das políticas de saúde. O Município de
Piritiba, situado no interior do estado da Bahia, é um dos muitos, nesse Brasil,
considerados de pequeno porte e que se encontra em situação de extrema
dependência do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, pois não possui
meios de arrecadação volumosos, enfrentando, dessa forma, dificuldades para
assegurar a saúde constitucional a todos os seus munícipes.

PALAVRAS-CHAVE: Saúde; Federalismo Fiscal; Municípios; Competências

Tributárias;

INTRODUÇÃO

O Sistema Único de Saúde está previsto no texto da Constituição da

República Federativa do Brasil de 1988, assim como todas as suas formas e fontes

1Bacharel em Direito pela Universidade Católica do Salvador – UCSAL, Advogado, Procurador do

Município de Piritiba-Ba e Pós-graduado em Políticas Públicas da Educação pela FBB – Faculdade
Batista Brasileira.
 4

de financiamento, complementadas pelas leis subsequentes. No entanto, antes de

iniciarmos uma maior discussão acerca desta temática, é imprescindível uma
primeira aproximação sobre o que será discutido mais aprofundadamente neste
trabalho.

Inicialmente, é valido deixar claro que a saúde é um dos mais importantes

Direitos Humanos existentes e é visto dessa forma em todo o mundo. Ele é
entendido como sendo um direito de segunda geração, e se aloca na linha dos
direitos sociais, juntamente, com a Educação, o trabalho, a alimentação, a moradia e
etc. (BOBBIO,2004).

Nessa perspectiva, acolhendo a premissa e a importância dos Direitos

Humanos, a Constituição Federal trouxe, em seu Art. 6º, a saúde como um Direito
Social (Brasil, 1988). O mesmo corpo da carta magna também desenha de modo
preciso as competências Legislativas, orçamentárias, fiscalizatórias e para a
execução das atividades.

Em seu Art. 23, II, a constituição afirma ser competência comum entre
todos os entes federados o cuidado para com as políticas de Saúde. No entanto,
afirma em seu Art. 24, XII, que cabe de modo concorrente, apenas à União, aos
Estados membros e ao Distrito Federal o ato de legislar sobre a defesa da Saúde,
deixando de fora os Municípios dessa perspectiva (Brasil, 1988).

No entanto, apesar dessa competência concorrente para legislar ante o

os cuidados com a saúde, o ato de legislar sobre as políticas públicas,
financiamento, atividades e demais perspectivas do Sistema Único de Saúde, cabe
exclusivamente a União, por força do Art. 22, XXIII CFRB/88. É valido mencionar
que a saúde faz parte das disposições da Seguridade Social, juntamente com a
Previdência e a Assistência Social.

As suas regulamentações constam a partir do art. 194 da mesma lei

maior. É através de suas imposições que estão previstas todas as diretrizes do
Sistema único, os seus princípios, os meios de financiamento, distribuição de
receitas, meio de fiscalização e demais atividades necessárias à sua execução.

No Art. 196 estão as bases e os objetivos iniciais de todo o sistema como

uma complexa política social e econômica. Ela tem a finalidade precípua de
 5

diminuição dos riscos de propagação de doenças e demais agravos, além de prever

como sendo seus princípios basilares o acesso universal e a igualdade de todos
ante as suas ações e serviços. Conforme assevera Pimenta (1999, p. 125), “todo
ramo do conhecimento assenta-se sobre determinadas verdades fundantes, certos
alicerces, sobre os quais se erguem as demais premissas. No campo da ciência do
direito são os princípios jurídicos as verdades primeiras”.

Nessa linha de raciocínio afirma que tem como premissa estrutural a

promoção, proteção e recuperação da saúde. Vale recordar que, por força das
conjecturas e princípios constitucionais, várias situações, direitos e disposições
permeiam esse conteúdo, como é o caso da regionalização dos serviços, da
participação das comunidades ante a construção democrática das políticas e
também a descentralização das atividades e dos serviços (MATTA, 2007).

Ocorre que não é apenas a constituição que regulamenta as perspectivas

ante a saúde pública. Existem diversas leis, regulamentos, portarias e normas gerais
dentro do ordenamento jurídico Brasileiro que consubstanciam e solidificam esse
Direito Social.

É valido asseverar que todas essas regulamentações coadunam de modo

equilibrado para com as disposições da execução e manutenção do SUS. Assim, é
imperioso deixar claro que todos os entes da federação participam da condução e
continuidade dos serviços, tanto do ponto de vista do desenvolvimento das
atividades quanto do custeio do que for necessário às políticas públicas.

Apesar desse sistema ser um dos únicos ainda existentes no mundo

(PORTELLA e TEIXEIRA, 2016) e que, apesar das críticas, continua a funcionar de
modo a abranger um país de grande contingência populacional e tamanho
continental, ele não considera a devida potencialidade e proporcionalidade
contributiva dos entes que o sustenta (LIMA, 2009).

Como mencionado anteriormente, em muitas disposições acerca das

regulamentações e execuções das políticas de Saúde, os municípios ficaram de
fora. É valido esclarecer que, segundo as premissas constitucionais do Art. 30, VII,
os Municípios apenas estariam encarregados de prestar os serviços de saúde com a
 6

devida cooperação financeiro-orçamentária e técnica dos outros dois entes (a União

e os Estados Membros).

Portanto, dessa avaliação, se interpreta que tal atividade, apesar de ser

exercida por todos, deve, ao menos em tese, considerar que as Municipalidades de
todo o País necessitam de ajuda ante o custeio da saúde. Isso se dá, pois, existe
uma gama muito diversificada de estratégias a serem desenvolvidas junto ao
sistema e que todas essas devem considerar de modo expresso, finalístico e fático
os princípios e diretrizes do SUS (MATTA, 2007).

Essas disposições e obrigações são extremamente importantes para

consolidação de todo o serviço de saúde. “No entanto, existe uma contradição
intrínseca entre as imensas desigualdades socioeconômicas e territoriais que
configuram a federação brasileira e o modelo pretendido na saúde [...]” (LIMA, 2009,
p. 574).

Por isso, na realidade fática, observa-se que os Municípios se encontram

em reais dificuldades para se manter, seguindo as premissas do Federalismo Fiscal
junto ao financiamento das políticas públicas em saúde (LIMA, 2009). Nessa esteira,
vislumbra-se que a Federação e suas bases principiológicas não apenas criaram
imposições acerca da divisão político-administrativa (PORTELLA e TEIXEIRA,
2016), mas também quanto à composição e competência da arrecadação dos
tributos, além dos percentuais de contribuição para com a saúde.

Consubstanciada a essas avaliações, cabe observar que a lei maior

condiciona percentuais obrigatórios aos Municípios e aos Estados junto ao
financiamento do Sistema Único de Saúde. Já no que diz respeito à União, o ente
com maior capitação de recursos, essa perspectiva não é semelhante, e proporciona
mais maleabilidade junto ao custeio das políticas públicas, não existindo, portanto,
proporcionalidade.

As reformas tributárias que seguiram à promulgação da CF/88 contribuíram

para agravar o quadro de desequilíbrio do financiamento, hierarquia político-
administrativa e autonomia financeira, de forma a favorecer ainda mais a
União em detrimento dos demais Entes. Privilegiaram o aumento da carga e
a ampliação da base de incidência dos tributos federais, cuja arrecadação
não constitui fonte de repasse financeiro. Diminuíram a participação dos
Municípios no plano das receitas, e ampliaram as suas atribuições
administrativas (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p.634)
 7

Dessa forma, consolidaram-se as competências constitucionais e o

Federalismo Fiscal, impondo aos Municípios a arrecadação dos tributos específicos.
Aos demais entes, além dos tributos que lhes são de direito, a constituição criou as
obrigações ante os repasses orçamentários a fim de regularizar e equilibrar as
finanças nacionais e auxiliar os Municípios na execução das imposições
constitucionais.

Com efeito, apesar dessa situação posta de possibilidade de divisão das

receitas, a arrecadação da União ainda ficou extremamente diferente das demais. A
título de exemplificação, ela tem como impostos sobre a sua competência
arrecadatória alguns dos mais expressivos, como é o caso do Imposto de Renda e
do que recai sobre os Produtos Industrializados, além do Imposto sobre a
Importação, a Exportação, sobre as Operações Financeiras, a Propriedade Rural e o
que não fora regulamentado até o momento sobre Grandes Fortunas (BRASIL,
1988).

Os Estados e o Distrito Federal ficaram com um dos mais importantes e

rentáveis que é o imposto incidente sobre as operações de Circulação de
Mercadorias e Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação, além do imposto de transmissão Causa Mortis e Doações de bens e
direitos, e o sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Já os Municípios ficaram
com o imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, o que incide sobre
os Serviços de Qualquer Natureza e o de Transmissão onerosa de Bens e Imóveis
por ato Inter Vivos (BRASIL, 1988), assim, observa-se que a União, além de ter
alguns dos impostos mais rentáveis, também possui mais impostos do que a soma
dos outros dois entes.

Por decorrência dessas imposições do Federalismo Fiscal, ante a

descentralização das competências tributárias e aos repasses obrigatórios advindos
das disposições constitucionais, há uma real perda de autonomia por parte dos
Municípios. Portanto, salienta-se que a perspectiva trazida pela Constituição Federal
é a da Lógica reversa, uma vez que o ente que mais aufere contribuições e que
deveria financiar a integralidade ou a grande maior parte do serviço de saúde não o
faz, descentralizando a competência aos demais e sobrecarregando de modo
considerável o ente mais frágil, o Município.
 8

Por fim, cabe salientar que os Municípios de Pequeno porte são os mais
lesados e onerados com toda essa perspectiva, já que a grande maioria desses não
consegue auferir contribuições próprias e por isso tornam-se reféns das
transferências constitucionais da União e dos Estados. É nessa linha que esse
trabalho se aloca, uma vez que pretende avaliar as dificuldades ocasionadas pelo
financiamento público do Sistema Único de Saúde para os Municípios de pequeno
índice populacional, e baixa arrecadação tributária.

Salienta-se que a presente pesquisa tem como foco especial o município

de Piritiba-BA. Esta avaliação, em formato de Ensaio Acadêmico, se pautou sob a
luz dos princípios fundamentais da Constituição Federal, dos princípios tributários,
orçamentários, das normas que dispõem sobre a organização dos entes federativos,
das normas e políticas públicas regionais e locais, das normas internacionais de
Direitos Humanos e das garantias fundamentais do contribuinte, considerando, para
isso, a descentralização de competências tributárias e a necessidade da reforma
tributária.
 9

1. O FINANCIAMENTO DO SISTEMA UNICO DE SAÚDE: UMA ANÁLISE COM

FOCO NO MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA

1.1. BREVE HISTÓRICO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS

O presente estudo pretende apresentar uma reflexão crítica sobre como é

realizado o custeio do Sistema Único de Saúde - SUS e as possibilidades da
realização de um financiamento público equilibrado, sem com isso onerar de modo
comprometedor quaisquer dos entes da federação. No entanto, para tal proposição
se faz necessária uma breve consideração acerca de suas conjeturas.

O SUS foi pautado a partir da Reforma Sanitária Brasileira intensamente

nas décadas de 70 e 80. O sistema foi idealizado a partir dos princípios de
universalidade, igualdade e integralidade, com diretrizes da descentralização,
regionalização e hierarquização, participação popular (MATTA, 2007).

É importante ressaltar que a normatização do SUS é baseada em

premissas constitucionais, estabelecidas de modo inovador na carta magna de 1988.
No texto constitucional, além das premissas contida nos artigos 6º e 196, elencando
a saúde no rol dos Direitos Humanos, como um Direito Social, o Art. 23 ainda
reafirma, como competência comum à União, aos Estados, Distrito Federal e aos
Municípios, cuidar da saúde (BRASIL, 1988). Aliada a elas estão as disposições de
Legislações Federais específicas e as regulamentações do Ministério da Saúde.

Dentre as diversas leis sobre a temática, as mais importantes são a lei

8.080, de 19 de setembro de 1990, e a lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990, onde
são desenvolvidas as estratégias, princípios e diretrizes do Sistema e a participação
popular, de modo a consolidar a universalidade e abrangência do Serviço (MATTA,
2007), além da Lei Complementar nº 141 de 13 de janeiro de 2012 que estabelece
os critérios para o uso dos recursos públicos em saúde.

Por fim, vale recordar que a própria Constituição em seu art. 30, VII,
afirma que cumpre sim aos Municípios a prestação dos serviços e políticas de
saúde, mas condiciona tal fato, e a sua execução, à cooperação técnica e financeira
dos demais entes públicos da federação.
 10

1.2. O FEDERALISMO FISCAL E O FINANCIAMENTO DO SUS

O modelo de Federalismo Fiscal tem por bases as noções de federação,

que condiciona a divisão do Estado em unidades gerenciais autônomas. Essa
divisão deu origem, na experiencia brasileira, à União, aos estados membros, ao
distrito federal e aos municípios. Esse modelo é positivado como clausula pétrea da
Constituição em seu Art. 1º “A República Federativa do Brasil [é] formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal [...]” (BRASIL, 1988).

Desta maneira, o país é formado por União, 26 estados, Distrito Federal, e

os seus 5.561 municípios (IBGE, CENSO 2015). Cada ente federativo
possui, constitucionalmente assegurados, autonomia financeira, política e
administrativa, território, e respectivo poder de deliberação política. Também
se encontram previstas as atribuições administrativas de cada um dos
Entes, alinhadas aos direitos e garantias fundamentais asseguradas aos
cidadãos. (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p. 639)

Pelo fato da independência/autonomia político-administrativa, foram

elencadas, na carta magna, as devidas competências de cada um dos entes
federados. Essas são atinentes tanto às funções dos três poderes da república,
quanto as que organizam e equacionam as questões tributárias, financeiras e
também ante a execução das políticas vistas como prioritárias ao país (saúde,
educação, segurança pública, etc.).

Essa possibilidade de escalonamento e organização descentralizada das

atividades, competências e direitos vem pautando e guiando a maioria das
atividades em relação à execução das políticas, tanto de um modo geral quanto as
que se entrelaçam com a saúde pública.

Em termos de financiamento, sabe-se que o sistema de saúde brasileiro

depende dos percentuais dos impostos especificados na Constituição e nas demais
leis federais e dos tributos vinculados ao orçamento da seguridade social para
operacionalizar as ações e serviços (UGÁ, 2012).

A Constituição Federal de 1988 preocupou-se com a necessidade de criar

fontes de financiamento capazes de garantir o atendimento das ações e
serviços de saúde e impôs essa responsabilidade às três esferas de
 11

governo, devendo, cada qual, assegurar o aporte regular de recursos.

(LAZZARI, 2003, p. 76).

Por consideração a isso, muito se questiona quanto aos percentuais

repassados e também quanto à proporcionalidade das contribuições e dos impostos,
vislumbrando a capacidade de arrecadação. Essa divisão de competências ante a
distribuição de recursos para o custeio da SUS é uma das marcas primordiais do
Federalismo Fiscal. “A opção em termos de organização político-administrativa do
Estado, foi pela descentralização e autonomia entre três categorias de Entes”
(PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p. 662).

“As formas como se distribuem os poderes e se estabelecem as relações

intergovernamentais, fiscais e orçamentárias, no âmbito das federações, configuram
o federalismo fiscal” (LIMA, 2009, p.575), portanto, as estratégias de organização
administrativa e financeira de uma nação apenas fomentam o federalismo fiscal.

Como arranjo institucional concreto, o federalismo fiscal é moldado por

fatores econômicos, sociais, culturais e históricos, sendo, antes de tudo,
resultado de escolhas políticas. Ele expressa o modo como os princípios de
autonomia e interdependência são incorporados na gestão dos tributos,
revela os valores federais que caracterizam uma dada sociedade e as
formas como determinados conflitos são acomodados em um contexto
histórico específico. (LIMA, 2009, p.575).

Porém, a atual divisão das competências tributárias, ante o custeio da

saúde pública, se mostra, em muito, distante dos ideais de equidade previstos pela
mesma Constituição Cidadã. “O desequilíbrio na divisão de competências tributárias
não implica apenas descompassos no volume da arrecadação entre entes
federativos. Resulta também num desequilíbrio de poder político entre estes
mesmos entes federativos” (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p. 648).

Assim o federalismo fiscal impõe uma definição singularizada e moldes

diferenciados para as consecuções das finalidades constitucionais, envolvendo
todos os entes da federação, podendo com isso interferir diretamente no princípio da
dignidade da pessoa humana.

No Brasil, a forma como foi estruturado o custeio das políticas públicas

em Saúde abarca duas modalidades de receitas, as diretas e as indiretas. Aquelas
que o ente público arrecadada de modo direcionado ao contribuinte são as
entendidas com diretas. As fontes de custeio que são objeto de transferências e/ou
 12

repasses financeiros de outros entes, positivadas pela lei ou pela Constituição, são
as definidas como indiretas (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016).

Dessa maneira, o custeio do Sistema Único de Saúde tem as suas

premissas pautadas nas conjecturas estabelecidas pelo Art. 195 da Constituição
Federal. Essa diretriz se constitui como meio de financiamento da Seguridade social,
da qual a saúde é parte.

O art. 195 da Constituição estabelece ainda que o financiamento da

Seguridade Social é um dever imposto a toda a sociedade, de forma direta
e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de contribuições sociais.
(LAZZARI, 2003, p. 77).

O SUS está intimamente ligado as disposições da Constituição Federal e

da Lei Complementar nº 141 de 13 de janeiro de 2012, no tocante ao seu custeio.
Nessas encontra-se a forma como sistema de saúde é financiado, e considerando a
forma em que cada ente público deve dispor dos seus recursos de modo a permitir a
universalização e a gratuidade das políticas de saúde.

Dentro da narrativa das supracitadas normas, deverá a União aplicar,

todo o ano, nas estratégias voltadas a consecução da saúde, o valor que
corresponde ao utilizado no exercício financeiro antecedente, acrescido do
percentual mínimo equivalente a variação do Produto Interno Bruto (PIB) do ano
anterior a LOA - Lei Orçamentária Anual (BRASIL, 2012).

No que diz respeito aos Estados e o Distrito Federal estes deverão

aplicar, todo ano, em saúde, o percentual mínimo de 12% (doze por cento) do que
fora arrecadado em impostos, referentes ao art. 155 e dos recursos dispostos no art.
157, I, a, e o art. 159, II da CRFB/88 (VIANA, 2009), no entanto, realizando as
devidas deduções que forem transferidas aos Municípios (BRASIL, 2012).

Já no tocante aos Municípios, estes aplicarão todo ano em ações e no

mínimo o percentual de 15% (quinze por cento) dos seus impostos, contidos no art.
156, os recursos do art. 158 e os do art. 159, I, b, e §3º (VIANA, 2009), também da
Carta Magna. (BRASIL,2012).

Ocorre que, no caso específico dos Municípios, uma parcela expressiva

de sua arrecadação é proveniente de repasses constitucionais advindos da União e
 13

dos Estados. Nessa esteira, salienta-se que por decorrência da imposição

percentual mínima, estes entes passam a contribuir de modo desproporcional, em
relação aos outros dois no custeio da saúde pública.

No caso da grande maioria dos Municípios brasileiros, a maior parte da

arrecadação provém das transferências intergovernamentais, especialmente
aquelas de caráter obrigatório, oriundas do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) e do Imposto estadual sobre a Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS). (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p. 647)

Os repasses constitucionais para o custeio do Sistema Único de Saúde,

devem considerar o princípio da dignidade humana e o federalismo fiscal, dessa
forma, efetivando ainda mais a segurança jurídica, positivando, assim, a máxima
trazida por CUNHA JUNIOR (2008, p. 677-678) “no caput do art. 5º, a constituição
garante a inviolabilidade à segurança jurídica. Cuida-se, sem dúvida, de outra
garantia fundamental dos regimes Democráticos, que consagra a proteção da
confiança e à segurança da estabilidade das relações jurídicas constituídas”.

Segundo BEHRING (2010, citado por PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p.

651):

Mais do que uma forma de financiamento público, nesta perspectiva, as

transferências aparecem como instrumentos viabilizadores da divisão da
riqueza nacional, equalizadoras dos desequilíbrios econômicos e sociais
regionais, dentro de uma lógica amparada na justiça distributiva, e na
solidariedade social.

Dessa maneira, a crítica desse trabalho não se direciona ao fato de os

Municípios receberem os repasses da União e dos Estados, mas sim da forma em
que está construído e organizado o Federalismo Fiscal ante a manutenção
orçamentária das estratégias de Saúde.

O financiamento público do Sistema Único de Saúde, por intermédio das

transferências constitucionais, e todo o processo de descentralização das
competências tributárias, além de importante para a continuidade dos serviços,
conforme fora pensado, também é uma das formas de se possibilitar uma melhor
divisão da riqueza, pois “as transferências aparecem, aqui, inseridas no universo
daquilo a que a Economia se refere como instrumentos de política econômica
anticíclica, voltados a desfazer os círculos viciosos de acumulação de riqueza,
perpetuadores de desigualdade” (BEHRING, 2010, citado por PORTELLA e
TEIXEIRA, 2016, p. 651).
 14

Porém um financiamento público equilibrado e justo, para o custeio das

políticas públicas, tem que ter por premissas basilares alcançar uma maior
autonomia aos entes públicos, para a execução eficiente de suas atividades. Pois,
dessa forma, passa a ser um meio de propagar a justiça social, proteger de modo
determinante dignidade da pessoa Humana, a redistribuição de renda de modo
eficaz e a redução das desigualdades regionais, que antes de tudo, são entendidos
como direitos fundamentais assegurados.

Mas, a porcentagem de investimentos em custeio de saúde não é a

mesma em todas as esferas da federação. Partindo dessa perspectiva observa-se
que muitos Municípios de pequeno porte ou não vem conseguindo cumprir com o
mínimo exigido pela Constituição, ou o fazem com muita dificuldade. É valido
analisar que o ente público que proporcionalmente mais investe em saúde é o
Município, em especial os de pequeno porte.

1.3. O MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA

O Município de Piritiba está localizado na região da Chapada Diamantina,

no Centro-Norte do Estado da Bahia, a 323 km da Capital e possui uma área
territorial medindo aproximadamente 980,328 km². Segundo dados do último Censo
do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), para o ano de 2018, a sua
População estimada é de 24.538 mil habitantes.

Por não possuir fonte de renda alternativa, conta apenas com os tributos
que constitucionalmente é competente para arrecadar e com os repasses federais e
estaduais, sendo que, os valores muitas vezes não são suficientes para custar as
obrigações constitucionais e acaba aportando de seus próprios recursos, que
poderiam ser destinados a outras áreas, onerando de modo circunstancial seu
orçamento.

As competências tributárias que foram outorgadas aos entes municipais, por

um lado, foram insuficientes para viabilizar o seu financiamento autônomo, e
por outro lado, houve um descompasso entre o perfil de incidência dos
tributos e a vocação dos Municípios para fiscalizá-los e cobrá-los de forma
efetiva. Isto por si só constituiria uma primeira contradição do modelo de
Estado Federal, no qual se pressupõe a relação não-hierarquizada de
forças entre entes políticos, e a sua respectiva autonomia financeira
(PORTELLA; TEIXEIRA, 2016, p. 633-634)
 15

No ano de 2017, o Município em questão, recebeu de repasses, a título

do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, o Montante de R$ 19.999.835,72
(dezenove milhões, novecentos e noventa e nove mil reais, oitocentos e trinta e
cinco reais e setenta e dois centavos).

É importante mencionar que o montante repassado pela União se dá por

consideração ao coeficiente de FPM, instituído pelo Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de
agosto de 1981. O Município de Piritiba, portanto, encontra-se com coeficiente de
1,4 (um vírgula quatro), pois, está dentro da faixa de 23.773 a 30.564 Habitantes,
fazendo jus, assim, ao referido montante recolhido aos seus cofres.

Já o repasse do Estado da Bahia foi no valor de R$ 3.394.905,75 (três

milhões, trezentos e noventa e quatro mil, novecentos e cinco reais e setenta e cinco
centavos). Este montante é correspondente ao somatório dos valores referentes ao
ICMS (R$ 3.098.093,76 - três milhões, noventa e oito mil e noventa e três reais e
setenta e seis centavos) e ao IPVA (R$ 296.811,99 – duzentos e noventa e seis mil,
oitocentos e onze reais e noventa e nove centavos).

No que diz respeito ao repasse dos Estados, esse respeita os critérios

constitucionais estabelecidos pela Lei Maior. Essas conjecturas acerca do repasse
dos estados membros estão pinceladas no Art. 158 da CRFB/88, onde afirma que
50% (cinquenta por cento) do IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores e 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS - Imposto sobre a circulação
de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação (BRASIL, 1988) deverão ser direcionados aos
municípios.

O valor total de recursos adquiridos pela Fazenda Pública Municipal de

Piritiba – BA, para o ano 2017, fora de R$ 24.712.925,30 (vinte e quatro milhões,
setecentos e doze mil, novecentos e vinte e cinco reis e trinta centavos). Esse valor
corresponde à soma das mais diversas receitas municipais. Há que se considerar
que os valores anteriormente mencionados, o FPM e as transferências dos Estados,
integram a maior parcela dessa receita.

A referida receita pública da Fazenda de Piritiba-BA agrega os valores

recolhidos a título dos impostos de competência de arrecadação municipal no valor
de R$ 1.250.492,56 (um milhão, duzentos e cinquenta mil, quatro centos e noventa e
 16

dois reais e cinquenta e seis centavos), e as demais receitas da União no

quantitativo de R$ 47.332,19 (quarenta e sete mil trezentos e trinta e dois reais e
dezenove centavos).

Essas receitas provenientes de outras estratégias da União

correspondem à soma da cota parte do IPI - Imposto sobre Produtos
Industrializados, no valor R$ 29.470,37 (vinte o nove mil quatrocentos e setenta
reais e trinta e sete centavos); a Cota parte do ITR – Imposto Territorial Rural, no
importe de R$ 6.775,62 (seis mil, setecentos e setenta e cinco reais e sessenta e
dois reais); e a Transferência da Lei Complementar nº 87/96 no montante de R$
11.086,20 (onze mil, oitenta e seis reais e vinte centavos).

Esses valores acima mencionados dizem respeito apenas aos recursos

financeiros que não possuem sua destinação vinculada a outras atividades
incompatíveis e/ou que podem ser objeto de investimentos na área de saúde. Todos
esses dados foram colhidos do site E-TCM, do Tribunal de Contas dos Municípios -
TCM, conforme a prestação de contas oferecida ao referido órgão para o exercício
financeiro de 2017.

Assim, observa-se que, dentro do que fora delineado acerca do Município

de Piritiba-BA, este vem a ser considerado como de pequeno porte, tanto em
relação a sua população, quanto no tocante a sua renda. Por decorrência disso,
suportar as imposições atinentes aos dispositivos da carta magna, no que se refere
aos repasses para o financiamento da saúde pública oneram de modo substancial
as finanças da referida municipalidade, conforme será tratado posteriormente.

No caso da grande maioria dos Municípios brasileiros, a maior parte da

arrecadação provém das transferências intergovernamentais, especialmente
aquelas de caráter obrigatório, oriundas do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) e do Imposto estadual sobre a Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS). (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p. 647)

Portanto, por decorrência de tudo que já fora demonstrado é valido

afirmar que a perspectiva trazida pela Constituição Federal é a da Lógica reversa e
que não leva em consideração o fato de que a vida material ocorre nas cidades
(Municípios), tendo em vista que os demais entes (União e estados) são ficções
jurídicas. Nessa perspectiva, se conclui que a forma de manutenção/financiamento
do SUS encontra-se invertida, uma vez que o ente que mais aufere contribuições e
que deveria financiar a integralidade de toda rede do sistema único não o faz,
 17

descentralizando a competência aos demais e sobrecarregando de modo

considerável o ente mais frágil, o Município.

Toda esta estrutura de financiamento público pautada na política de

transferências intergovernamentais, que privilegia a União, em detrimento
dos demais Entes políticos, encontra fundamento em uma opção de
sucessivos governos federais, por privilegiar a obtenção de superávits
primários cada vez mais elevados, voltados ao pagamento da dívida
pública, em prejuízo do investimento. (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p.
658)

Dessa forma, observam-se, de pronto, duas circunstâncias

preponderantes e que não podem passar sem serem discutidas e que serão mais
abordadas no próximo tópico. A primeira é a que os valores recebidos a título de
repasses constitucionais são bastante expressivos em relação ao montante total e,
por esse motivo, nota-se uma verdadeira dependência destes recursos e redução da
autonomia financeira.

E a segunda é a de que, por decorrência da primeira, as disposições

vinculadas aos investimentos municipais nas políticas de saúde oneram o Município
de Piritiba-BA de modo substancial. Afirma-se isso uma vez que, como já visto, a
municipalidade possui receitas limitadas e encontra-se dependente das
transferências constitucionais, deixando de investir em outras áreas para poder
cumprir as determinações das normas.

Entretanto, antes de qualquer conjectura, é válido recordar que apesar

das dificuldades enfrentadas pelos Municípios, a finalidade precípua do Estado é o
bem comum, o Estado de Bem-Estar Social. Por esse motivo, é importante levar em
consideração que toda a prestação de serviço é direcionada aos cidadãos e que é
imprescindível não ferir, com ineficiência ou descaso político, a dignidade da pessoa
humana ou quaisquer outros direitos humanos assegurados na Constituição de 1988
ou nos tratados internacionais.
 18

2. OS INVESTIMENTOS EM SAÚDE DO MUNICÍPIO DE PIRITIBA-BA E A

AUTONÔMIA DOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE

Ao poder público cabe à consecução dos seus interesses e o respaldo

dos direitos de toda a coletividade. Para alcançar essas finalidades o Estado cria e
arregimenta políticas públicas (econômicas e sociais), afim que organizar suas
atribuições e efetivar os diretos da sociedade.

Entretanto, para que essas políticas sejam consolidadas se faz

necessário dispor de recursos financeiros, afim de que os objetivos sejam
alcançados. Segundo Salvador (2016, p. 08) “a tributação é um dos melhores
instrumentos de erradicação da pobreza e da redução das desigualdades sociais,
que constituem objetivos essenciais da República esculpidos na Constituição da
República Federativa do Brasil - CRFB de 1988”.

Nesse sentido cabe destacar a necessidade de se utilizar as

arrecadações dos tributos para os custeios das políticas sociais, dentre elas para o
Sistema Único de Saúde - SUS. O referido sistema, conforme já explanado
anteriormente, foi legitimado através da Lei 8.080/90, após a garantia na
Constituição Federal de 1988 da saúde como direito de todos e dever do Estado.

Com isso, o custeio da Saúde pública foi condicionado ao federalismo

fiscal e a descentralização das competências tributárias e “o tratamento
constitucional dos preceitos do financiamento do SUS foi fundamental para a solidez
do sistema” (LAZZARI, 2003, p. 77).

Nesse contexto, passaram a existir diferentes esferas de arrecadação, de

instituição de tributos e repasses específicos desses para custear as ações e
serviços do SUS.

Dentro desse sistema de arrecadação a união ficou com os impostos

incidentes em rendas mais volumosas e decorrente de todo território nacional e com
a responsabilidade de realizar repasses obrigatórios aos outros entes, os Estados
Membros, o Distrito Federal e os Municípios.

A estrutura do financiamento público encontra-se pautada num modelo de

dependência às transferências financeiras dos Estados, e principalmente da
União, as quais correspondem a parte significativa das fontes do
financiamento da maioria dos Municípios. (PORTELLA; TEIXEIRA, 2016, p.
633)
 19

Ao observar a fonte de renda referente à tributação dos Estados percebe-

se que os municípios não tiveram uma participação justa na redistribuição de
riquezas.

O processo de municipalização (descentralização das ações e serviços do

SUS em direção aos municípios) fortaleceu a relação entre União e outros
entes, principalmente os municípios, a partir da indução financeira, de uma
defasada partilha fiscal, que fragilizou a autonomia municipal, fortalecendo
uma lógica de operacionalização das ações baseado em um modelo de
dependência da união (LIMA, 2008)

É importante asseverar que por consideração a esse fato, muitos

municípios ficam reféns desses repasses para poder custear as obrigações a eles
impostas. Por isso, a descentralização dos recursos, aliada às imposições para o
custeio da Saúde, não tem por base a capacidade financeira dos entes, já que se
assim fosse, seria a União a que mais contribuiria proporcionalmente para a
manutenção do sistema de saúde universal e gratuita.

Se é verdade que a União tem a obrigação constitucional de repassar

parcelas expressivas da arrecadação do IR e IPI, por exemplo, a Estados,
DF e Municípios, via fundos federais, também é verdade que cabe a ela,
União, o monopólio legislativo em matéria destes impostos, inclusive no
tocante ao estabelecimento de benefícios e incentivos fiscais, [...]. Significa
que a centralização da arrecadação no Ente federal é apenas uma segunda
variável no contexto do desequilíbrio federativo no plano do financiamento
público. Antes dela, há de se considerar a concentração do poder de legislar
em matéria tributária, em favor da União. (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016, p.
648).

Dessa forma resta evidenciado a presença marcante da lógica reversa,

onde não se consideram a possibilidade financeira e orçamentária do custeio e quais
os impactos que esses desprendimentos de valores vai gerar às cidades.

O Federalismo brasileiro não nasceu da comunhão de poderes entre entes

políticos já estabelecidos, que outorgaram parcela do seu poder em favor de
um entre central (movimento centrípeto). Originou-se, em realidade, a partir
de um movimento inverso, de outorga de parcelas de poder do ente central
em favor de entes periféricos que passaram a ser formalizados a partir de
então (movimento centrífugo). Esta dinâmica terminou por deixar marcas
muito claras na dinâmica da estrutura federativa brasileiro, especialmente
no sentido da concentração do poder político no Ente central. (PORTELLA e
TEIXEIRA, 2016, p. 633)

É exatamente nessa perspectiva que o Município de Piritiba-BA se

enquadra. No que diz respeito aos repasses obrigatórios dos outros entes federados
e também quanto à situação regional, para tentar suprir as demandas da realidade
em que se encontra, perdendo, dessa forma, a sua autonomia financeira por ocasião
do seu orçamento parco e da sua baixa arrecadação.
 20

Em síntese, as desigualdades nas receitas disponíveis entre estados e

municípios permanecem extremamente elevadas no início dos anos 2000.
Se as transferências redistributivas do sistema tributário brasileiro permitem
que recursos do núcleo mais desenvolvido do país cheguem a regiões mais
atrasadas economicamente, isso é feito de forma quase aleatória, pois não
é fruto de um planejamento prévio. (LIMA, 2009, p. 589)

A soma das receitas advindas do FPM e das transferências dos Estados

soma, para o Município de Piritiba, o importe de R$ 23.394.728,47 (vinte três
milhões, trezentos e noventa e quatro mil setecentos e trinta e oito reais e quarenta
e sete centavos). É válido recordar que, com já visto no tópico anterior, o valor total
de recursos adquiridos pela Fazenda Pública Municipal de Piritiba – BA, para o ano
2017, fora de R$ 24.712.925,30 (vinte e quatro milhões, setecentos e doze mil,
novecentos e vinte e cinco reis e trinta centavos).

Assim observa-se que o montante de repasses constitucionais é

equivalente a 94,666% (noventa e quatro vírgula seiscentos e sessenta e seis por
cento) da receita livre total que pode vir a ser investida em saúde neste município.

Quando se avalia o importe total de recursos atinentes a fazenda

municipal, depreende-se o entendimento de que, seguindo as disposições
constitucionais, ante ao quantitativo mínimo obrigatório de investimentos em saúde
ao município, constata-se que 15% (quinze por cento) deverão ser direcionados as
estratégias do SUS (VIANA, 2009).

Portanto, o somatório mínimo de R$ 3.706.938,80 (três milhões,

setecentos e seis mil, novecentos e trinta e oito reais e oitenta centavos), deverão de
modo compulsório ser alocados nas políticas públicas em saúde.

Ocorre que, para fins do bom e fiel andamento das atividades, estratégias
e cobertura universal do sistema público de saúde, o referido Município de Piritiba-
BA investiu cerca de 25,85% (vinte e cinco vírgula oitenta e cinco por cento) de sua
arrecadação. Esse percentual corresponde à utilização de um quantitativo
orçamentário de R$ 6.388.382,31 (seis milhões, trezentos e oitenta e oito mil,
trezentos e oitenta e dois reais e vinte e um centavos).

Os montantes acima elencados foram colhidos do site E-TCM, do Tribunal

de Contas dos Municípios - TCM, para a devida prestação de contas do exercício
financeiro de 2017.
 21

Assim, fica claro que o problema do financiamento descentralizado do SUS

vai além da instabilidade ou insuficiência de recursos e repousa mais bem
na impotência dos gestores do SUS em impor soluções técnicas próprias
frente a uma lógica de descentralização marcada por uma combinação de
critérios cada vez mais incoerentes com a necessidade de garantir a
equidade no acesso às ações e serviços de saúde em todo o território
nacional. (DAIN, 2008, p.629).

Cabe observar que a arrecadação de tributos que são de competência da

União tem crescido de modo acelerado nas últimas décadas, vindo a ser em muito
mais expressivo do que o de diversos Estados e Municípios. Nessa perspectiva é
imperioso pensar nos investimentos públicos sobre a esteira da proporcionalidade
de distribuição de riquezas, uma vez que esta divisão de modo igualitária, mas
“considerando o potencial real de contribuição poderia, e muito, proporcionar uma
substancial dilatação dos investimentos revertidos para o Sistema Único de Saúde”.
(LAZZARI, 2003, p. 77)

As despesas com a Saúde, no âmbito federal, não se atrelam à

arrecadação, como ocorre nos planos estadual e municipal, o que implica
na liberação dos ganhos reais que a União tem sucessivamente auferido.
Disto resulta que as ações de Saúde terminam por não se beneficiar dos
recordes de arrecadação federal, anualmente anunciados. (PORTELLA e
TEIXEIRA, 2016, p. 660)

Como narrado anteriormente a União deve investir, todo o ano, em saúde,

o que foi empenhado no exercício financeiro passado, somado a variação do
Produto Interno Bruto (PIB) (VIANA, 2009), isso conforme as disposições da Lei
Complementar nº 141 de 13 de janeiro de 2012. Nessa perspectiva observa-se que
inexistem ditames impositivos quanto a percentuais envolvendo as receitas
coletadas pelo referido ente da república.

Dessa forma se observa que inexiste proporcionalidade em relação aos

percentuais de contribuição ante os entes federados. Em quanto em relação aos
demais (Estados, Distrito Federal e Municípios) existem normatizações
constitucionais específicas quanto à utilização de se seus recursos livres,
direcionando-os a saúde, a União apenas se vê atrelada a realizar investimentos
considerando o que fora empenhado no exercício anterior, sem, de maneira
nenhuma, considerar o montante real de arrecadação do seu PIB (VIANA, 2009).

Em poucas palavras, isso significa que independe de a arrecadação de

tributos e demais receitas livres terem aumentado dentro do exercício corrente, o
governo federal não está obrigado a utilizá-lo em melhoria para a saúde. Isso se dá
 22

uma vez que, o ente apenas tem que usar como referência o empenho do exercício
anterior acrescido da variação nominal do PIB, montando, assim, o limite de
investimentos para o atual exercício.

É importante deixar claro que, segundo dados do IBGE – Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística, para o ano de 2017 a arrecadação do PIB fora
de R$ 6,6 (seis vírgula seis) Trilhões de Reais. Porém não é possível ter esse valor
exclusivamente por base de cálculo, uma vez que dentro desse montante não estão
incluídas todas as obrigações necessárias e também não estão excluídas todas as
vinculações derivadas de lei e da constituição aos orçamentos.

No entanto, quando se vislumbra dos dados trazidos pela Secretaria do

Tesouro Nacional, observa-se que o gasto efetivo com as disposições da Saúde
pública, para o governo Federal, foi na casa de R$ 107,2 (cento e sete vírgula dois)
Bilhões de reais no ano de 2017, e nos Dizeres de LIMA (2009, p.579) “não há
dúvidas de que os recursos financeiros disponíveis da União devam ser adequados
para o bom desempenho dessas funções”.

. Ocorre que, segundo as disposições constitucionais, corroboradas com

as informações trazidas pela Confederação Nacional dos Municípios – CNM, junto
ao Jornal “O Estadão”, o investimento deveria ser equivalente a 109 bilhões de reais.
Ocorre que a disposição constitucional faz menção ao investimento anterior
empenhado e não efetivamente gasto.

Por esse motivo inexistiu descumprimento das disposições legais, uma

vez que o valor empenhado pela União para o ano de 2017 fora de R$ 114,7 (cento
e quatorze vírgula sete) Bilhões de reais. Ressalta-se que apesar de ter empenhado
todo esse valor e com isso ter chegado alcançar as disposições da lei
complementar, não chegou efetivamente a gastar todo o valor.

Partindo dessa premissa, e avaliando o Demonstrativo das Despesas com

Ações e Serviços Públicos de Saúde do Ministério da Fazenda (2018) e do Tesouro
Nacional (2018) foram despendidos aos serviços de saúde o montante de R$ 1,4
(um vírgula quatro) trilhões de reais. Isso significa dizer que, quando se considera o
que efetivamente foi gasto nas estratégias da saúde pública o Governo Federal
 23

investiu o percentual aproximado de 7,64% (sete vírgula sessenta e quatro por

cento) desse montante que tinha a sua disposição.

Numa perspectiva mais ampla, observa-se que o montante de R$ 114,7

(cento e quatorze vírgula sete) Bilhões de reais corresponde a míseros 1,62% (um
vírgula sessenta e dois por cento) do PIB. Porém, essa comparação apenas serve
de conjectura para deixar claro que o Sistema Único de Saúde recebe uma
quantidade inexpressiva de recursos, ante toda a arrecadação, conforme dispõe
DAIN (2009, p. 627) “assim, no plano dos gastos federais, não cresceu a
participação da saúde”.

Vale reiterar que são apenas em nível de comparação, pois, por

premissas constitucionais, outras atividades também estão diretamente locadas
nesse orçamento global, como já dito anteriormente. Dessa forma, sequer podem
ser computados todos os valores para o cálculo dos investimentos, já que várias
outras despesas também são vinculadas às premissas obrigatórias de financiamento
público.

Até o momento, os recursos são transferidos sem qualquer aferição das

diferenças nas capacidades econômicas e dos efeitos das transferências
constitucionais para as esferas subnacionais, o que resulta na maior ou
menor disponibilidade de recursos próprios destinados à saúde, segundo os
preceitos da EC 29 (LIMA, 2009, p.586).

No entanto, apesar dessas comparações, é importante deixar claro que,

independente de qual seja a fonte de comparação ente os valores calculados,
observa-se que inexiste proporcionalidade junto a essas disposições. Assim, dessa
forma fica clara a lógica reversa contida na constituição, onde o ente que mais
arrecada é o que proporcionalmente menos contribui, e disso também se reflete na
dependência junto aos municípios pequenos, pois, a sua dependência das
transferências constitucionais fica cada vez maior nos de menores índices
populacionais.

Mas esse comportamento não é homogêneo quando os municípios são

analisados em função do porte populacional: no caso das receitas
vinculadas à EC 29, a importância é inversamente proporcional ao tamanho
dos municípios, o que é reflexo da importância do Fundo de Participação
dos Municípios (FPM) nos municípios de menor porte, ao mesmo tempo em
que a arrecadação própria e as transferências devolutivas/compensatórias
são mais importantes nos municípios de maior porte e nas capitais; com
relação às transferências SUS, acontece exatamente o oposto – as cidades
 24

maiores são as mais beneficiadas com o repasse de recursos federais para

o financiamento da saúde (VIANA, 2009, P.601).

Assim, cabe salientar que quando se vislumbra que os Municípios são

obrigados a contribuir para as ações de saúde com percentuais rígidos de seus
orçamentos e que a união sobre um percentual variável e ainda se considerando o
que foi empenhado e não o que foi efetivamente gasto, já se extrai a dificuldade de
conjecturas ante a igualdade entre os entes da Federação. Apesar das conjecturas
acerca do fato de que os tributos foram divididos segundo a lógica da arrecadação e
do quantitativo de despesas dos entes e que houve, com o decorrer do tempo,
houve o aumento da carga tributária, estes acréscimos não foram associados a uma
perspectiva ordenada a fim de fortalecer e proporcionar autonomia aos Municípios,
pelo contrário, elevou o nível de dependência destes. (LIMA, 2009).

No que diz respeito às condições e competências ante a arrecadação,

levando em conta a realidade da maioria dos Municípios do Brasil, constata-se que
geração de receita é deveras ineficaz, em relação à quantidade de obrigações
contraídas e impostas. Na maioria esmagadora dos casos, o contingente econômico
próprio dos Municípios não é suficiente para que, no caso das responsabilidades
ante a saúde pública, todo o sistema venha a funcionar de modo efetivo e ainda
permitindo que o ente público e a gestão local gozem de autonomia, pelo menos não
da forma que a Constituição relata em seu texto (PORTELLA e TEIXEIRA, 2016).

Essa afirmação se coaduna com a perspectiva de que “com efeito, parte

expressiva das municipalidades brasileiras não possui atividade econômica, e em
muitos casos sequer número de habitantes, suficientes para fomentar um sistema
arrecadatório que lhes permita autonomia financeira” (PORTELLA e TEIXEIRA,
2016, p. 651). Dessa forma ficam, os Municípios, em especial os de pequeno porte,
como é o caso do município de Piritiba-BA, extremamente dependentes dos
recursos advindos das receitas transferidas e, por esse motivo, se veem presos aos
ditames do Federalismo Fiscal e sem uma plena autonomia gerencial.

Uma primeira análise importante sobre o sistema de partilha brasileiro é que

ele reforça a função da União em detrimento dos estados na realocação dos
recursos que tenham potencial para equalização fiscal. Essa situação
acarreta grande dependência dos municípios em relação ao governo federal
(LIMA, 2009, p.585).
 25

Com efeito, quando se vislumbra as situações que permeiam o

financiamento público para o custeio da saúde, há que se considerar que as verbas
públicas são limitadas e que os Entes Públicos gozam de diferenças marcantes ante
aos seus orçamentos. Nessa esteira, é nítido que existem também diversas
destinações para a outros setores institucionais e sociais dos montantes
arrecadados, ocorre que, é imprescindível, para fins de proporcionar melhores
condições de saúde a população, uma incremento considerável do ente público com
maior capacidade financeira, já que, boa parte dos investimentos são voltados para
a satisfação de necessidades/interesses outros, deixando de lado boa parte das
premissas trazidas na Carta Magna (OCKÉ-REIS, 2009).
 26

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por tudo já exposto, fica nítido que, apesar de existirem premissas

constitucionais ante a execução e o financiamento do Sistema Único de Saúde -
SUS, considerando para tanto todos os entes, esta divisão de competências não é
completamente proporcional. Nessa perspectiva os municípios, em especial os de
pequeno porte, como é o caso do Município de Piritiba-BA, acabam ficando
estritamente vinculados aos repasses constitucionais, pois não possuem meios
robustos e sólidos de arrecadação.

É valido recordar que, por decorrência das premissas do federalismo

fiscal, as competências dos entes públicos, tanto quanto a execução, arrecadação
quanto a contribuição estão rigidamente definidas na constituição e solidificadas
pelas demais leis ordinárias e complementares.

No entanto, apesar dessa perspectiva engessada, é de suma importância

discorrer acerca desta temática, pois a saúde, enquanto direito humano, necessita
ser positivado e solidificado, a fim de que seja cada vez mais abrangente. E é nessa
perspectiva que a Constituição Federal e a Legislação do Sistema Único de Saúde
conduzem suas atividades.

Portanto, para a concretização desses ideais, aliados à da redução das

desigualdades regionais, contido no Art. 3º, III da CRFB/88 e da dignidade e da
Pessoa Humana, do Art. 1º, III, se faz necessário que exista real autonomia entre os
Entes da Federação. E, dessa forma, é imprescindível que exista uma reforma
tributária, para fins de modificação das bases de arrecadação e uma reforma nas
formas de custeio do SUS.

Isso se dá pois, dessa forma, os serviços públicos de saúde podem vir a

ser custeados e executados de maneira correta, sem vir a onerar ou provocar
dispêndios extremos em uns e benesses desproporcionais a outros.

Nesse ínterim, o poder público também poderá passar ter por bases
concretas na ideia de justiça social. Assim a finalidade será, de fato, devida proteção
daqueles considerados vulneráveis com a adoção de medidas que proporcionem
uma divisão mais equitativa das riquezas, que é ponto preponderante e obrigação do
 27

Estado, na execução e concretização do Estado Democrático de Direito (NADER,

2011).

Apesar de as bases do Federalismo Fiscal estarem pautadas em

premissas do Direito Público, este não deve ser entendido exclusivamente de modo
vinculado. Isso é dito, porque, a composição do direito não pode ser vislumbrada por
apenas um dos três aspectos que compõe a sua trilogia, uma vez que, nesse
contexto, não se deve analisar a aplicabilidade e validade das normas somente pelo
conteúdo normativo, pois, juntamente com este se correlacionam e mantêm
interdependência, os conteúdos fático e axiológico (REALE, 2005). E por isso as
situações devem ser observadas do ponto de vista dessas três vertentes, para não
incorrer no fato de ser, o Direito, injusto.
 28

REFERÊNCIAS

BOBBIO, Norberto, 1909 – A era dos direitos / Norberto Bobbio; tradução Carlos
Nelson Coutinho; apresentação de Celso Lafer. — Nova ed. — Rio de Janeiro:
Elsevier, 2004. — 7ª reimpressão.

BRASIL, Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981. Altera a Lei nº 5.172, de

25 de outubro de 1966, cria a Reserva do Fundo de Participação dos Municípios -
FPM a dá outras providências. Diário Oficial, Brasília, 1981.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de

outubro de 1988.

BRASIL, Lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições

para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o
funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário
Oficial, Brasília, 19 de setembro de 1990.

CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 2ª Ed. Editora Jus
Podivm. 2008.

DAIN, Sulamis. Os impasses do financiamento fiscal do SUS. Trab. Educ. Saúde

[online], v. 6 n. 3, p. 623-631, nov.2008/fev.2009.

ESTADÃO, Gastos do governo federal com saúde e educação caem 3,1% em

2017. Adriana Fernandes e Eduardo Rodrigues, O Estado de S. Paulo, 06 Fevereiro
2018 | 05h00 – Acesso: 10/10/2018-
https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,gastos-do-governo-federal-com-
saude-e-educacao-caem-3-1-em-2017,70002179425

LAZZARI, João Batista. Fontes de Financiamento do Sistema Único de Saúde.

Revista de Direito Sanitário, vol. 04, n.01, março de 2003.

LIMA, L. D. Federalismo fiscal e financiamento descentralizado do SUS:

balanço de uma década expandida. Trab. educ. saúde [online]. 2008, vol.6, n.3,
pp. 573-598.
 29

MATTA, G. V. Princípios e Diretrizes do Sistema Único de Saúde; Gustavo

Correa Matta; Ana Lúcia de Moura Pontes. (Org.). Políticas de Saúde:
Organização e operacionalização do Sistema Único de Saúde. Rio de Janeiro:
EPSJV/FIOCRUZ, 2007, v. 3, p. 61-80.

NADER, Paulo. Introdução ao estudo do direito/ Paulo Nader – Rio de Janeiro:

Forense, ed. 33ª, 2011;

OCKÉ-REIS, Carlos Octávio. Os problemas de gestão do SUS decorrem também

da crise crônica de financiamento? Trab. Educ. Saúde [online], v. 6 n. 3, p. 613-
622, nov.2008/fev.2009.

PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Eficácia e aplicabilidade das Normas

Constitucionais Programáticas. São Paulo: Max Limonad, 1999.

PORTELLA, A. A. O Município no Sistema Constitucional Tributário brasileiro.

Autonomia municipal sob a ótica das finanças públicas. Boletim do Orçamento e
Finanças, v. 34, São Paulo: Governet, 2008, p. 112-121.

PORTELLA, A. A.; TEIXEIRA, R. P. Federalismo fiscal e efetividade da dignidade

da pessoa humana: Análise da posição do município na estrutura do
financiamento público brasileiro e a escassez de recursos para as ações de
saúde. Revista de Direito da Cidade, v. 8, p. 631-679, 2016.

_____. Federalismo fiscal: atualidade e perspectivas para o sistema tributário

municipal. Disponível em https://www.brasiljuridico.com.br/artigos/federalismo-
fiscal--atualidade-e-perspectivas--para-o-sistema-tributario-municipal.-por-andre-
portella - Acesso em 05 agosto 2018.

REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
391 p.

SALVADOR, Evilásio. Perfil da desigualdade e da injustiça tributária. INESC:

Brasília, 2016, 25p. Disponível em: http://www.inesc.org.br/biblioteca/textos/perfil-da-
desigualdade-e-da-injustica-tributaria/view - Acesso em 05 agosto 2018.
 30

UGÁ, M. A. D.; PORTO, S. M. Financiamento e Alocação de Recursos em Saúde

no Brasil. In: GIOVANELLA, et al (Org.). Políticas e Sistema de Saúde no Brasil.
CEBES, Editora FIOCRUZ. Rio de Janeiro, 2008. P 473 – 505.

VIANA, Ana Luiza d’Ávila. Financiamento da Saúde: Impasses ainda não

resolvidos. Trab. Educ. Saúde [online], v. 6 n. 3, p. 599-612, nov.2008/fev.2009.