Atos Adm 2 PDF

Direito Administrativo para MPU
Técnico Especialidade Administração

Teoria e exercícios comentados
Prof. Erick Alves Aula 04
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AULA 04
Olá pessoal!
Na aula de hoje esgotaremos o tema “atos administrativos”,

iniciado na aula passada. Os tópicos a serem estudados são os seguintes:
SUMÁRIO
Classificações dos atos administrativos ............................................................................................................. 3

Atos vinculados e discricionários ........................................................................................................................... 3
Atos gerais e individuais ............................................................................................................................................ 7
Atos internos e externos ............................................................................................................................................ 8
Atos simples, complexos e compostos ................................................................................................................. 9
Atos de império, de gestão e de expediente .................................................................................................... 13
Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório ............................................................................ 14
Ato válido, nulo, anulável e inexistente ............................................................................................................ 15
Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado ................................................................................................... 16
Espécies de atos administrativos ........................................................................................................................ 21
Atos normativos ......................................................................................................................................................... 21
Atos ordinatórios ....................................................................................................................................................... 23
Atos negociais .............................................................................................................................................................. 24
Atos enunciativos ....................................................................................................................................................... 30
Atos punitivos.............................................................................................................................................................. 32
Extinção dos atos administrativos ..................................................................................................................... 33
Anulação ........................................................................................................................................................................ 34
Revogação ..................................................................................................................................................................... 36
Convalidação................................................................................................................................................................... 39
Questões de prova ....................................................................................................................................................... 44
Jurisprudência ............................................................................................................................................................... 58
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 60
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 63
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 70
Preparados? Aos estudos!

conduta possível à Administração é praticar o ato da maneira exigida pela
lei.
Por exemplo: comprovado o nascimento do filho do servidor público,
a Administração é obrigada a conceder-lhe licença-paternidade; se alguém
é aprovado no exame de trânsito, o Detran é obrigado a emitir permissão
para dirigir, na forma especificada em lei, e assim por diante. Nos atos
vinculados, a função do administrador é apenas verificar a ocorrência do
fato que deve dar origem ao ato vinculado definido na lei.
Nos atos discricionários, a Administração possui certa liberdade
quanto à valoração dos motivos e à escolha do conteúdo (objeto),
segundo critérios de conveniência e oportunidade. Em outras palavras,
os agentes públicos têm liberdade para, dentro dos limites da lei,
determinar “se, quando e como” o ato administrativo deve ser praticado.
Somente há discricionariedade quanto ao mérito do ato (motivo e
objeto), e somente quando a lei expressamente dá liberdade para a
Administração escolher esses elementos, dentro de certos limites; são as
hipóteses em que a lei explicita, por exemplo, que a Administração
“poderá” prorrogar determinado prazo por “até tantos dias”, ou que é
“facultado” à Administração, “a seu critério”, conceder ou não
determinada licença ou autorização etc.
A discricionariedade também existe quando a lei usa, na descrição do
motivo que enseja a prática do ato administrativo, conceitos jurídicos
indeterminados, isto é, expressões de significado vago, impreciso, tais
como “insubordinação grave”, “conduta escandalosa”, “boa-fé”,
“moralidade pública” e outras do gênero.
Ressalte-se que os conceitos jurídicos indeterminados geralmente
possuem zonas de certeza positivas e negativas, nas quais é possível
afirmar, de forma inequívoca, se determinado fato se enquadra ou não no
conceito; assim, nas zonas de certeza não há discricionariedade. Com
efeito, a liberdade do administrador está restrita às chamadas “zonas
cinzentas”, nas quais o conceito jurídico indeterminado permite mais de
uma interpretação legítima.
Por exemplo: desviar recursos da saúde para utilizar em proveito
próprio certamente não é um ato de “boa-fé” do agente público; ninguém
duvida disso. Portanto, ao se deparar com tal situação, o administrador
não tem liberdade para enquadrá-la como um ato de “boa-fé”, pois isso
seria completamente contrário ao senso comum (o ato está na zona de
certeza negativa do conceito de boa-fé). Agora, responda: seria ou não

um ato de boa-fé aplicar recursos da saúde em projetos de educação? E
em programas sociais ou culturais? Uns podem achar que não, outros que
sim e outros, ainda, que depende do caso concreto. É nessa “zona
cinzenta”, de indeterminação, que reside a discricionariedade; nesses
casos, não será possível estabelecer uma única atuação juridicamente
válida: a Administração tem liberdade para decidir acerca do
enquadramento, ou não, da situação à norma legal.
Ressalte-se que a discricionariedade jamais é absoluta, pois
sempre deve ser exercida dentro dos limites da lei e com observância aos
princípios administrativos, especialmente os da razoabilidade, da
proporcionalidade e da moralidade 1 . Do contrário, não teríamos
discricionariedade, e sim arbitrariedade, que é a prática de ato contrário
à lei, ou não previsto em lei.
1. (Cespe – TCU 2011) Incluem-se na classificação de atos administrativos

discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha
conceitos jurídicos indeterminados.
Comentário: O item está correto. Nem sempre o mérito administrativo é
previamente definido e determinado pela lei. O legislador, por vezes, utiliza-se
de conceitos jurídicos indeterminados de valor, como “interesse público”,
“moralidade administrativa”, “bem-estar social” e “boa-fé”. Nesses casos, a
Administração pode utilizar sua discricionariedade para definir o alcance do
conceito nas situações concretas.
Gabarito: Certo
2. (Cespe – TCDF 2012) O fator limitador do ato administrativo discricionário é o

critério da conveniência e oportunidade.
Comentário: O quesito está errado. O fator limitador do ato administrativo
discricionário é a lei, pois é esta que define os limites para aplicação dos
critérios de conveniência e oportunidade pelo agente público. Também podem
ser considerados limitadores da discricionariedade os princípios da
razoabilidade, da proporcionalidade e da moralidade.
Gabarito: Errado
1 Outro limite à discricionariedade é a teoria dos motivos determinantes, pela qual os atos somente
serão válidos se os motivos indicados para sua prática forem verdadeiros e legítimos.

3. (Cespe – MJ 2013) Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto da

legalidade; o ato discricionário, por sua vez, é analisado sob o aspecto não só da
legalidade, mas também do mérito.
Comentário: O item está certo. O ato vinculado é aquele cujos elementos
de formação estão rigidamente fixados na lei, não deixando margem de
escolha ao administrador quanto à oportunidade e conveniência da sua
edição. Os atos discricionários, ao contrário, permitem certa liberdade de
manobra aos agentes públicos, notadamente na escolha dos elementos motivo
e objeto segundo critérios de conveniência e oportunidade, o chamado mérito
administrativo. Dessa forma, pode-se dizer que os atos vinculados são
analisados apenas sob o aspecto da legalidade (mas não quanto ao mérito); já
o ato discricionário é analisado sob o aspecto da legalidade (na formação dos
elementos competência, finalidade e forma) e também do mérito (motivo e
objeto, desde que a valoração esteja dentro dos limites da lei). Ressalte-se, por
fim, que a análise do mérito do ato discricionário deve ser feita exclusivamente
pela Administração, não sendo alcançada pelo Poder Judiciário, a menos que
extrapole os limites legais.
Gabarito: Certo
4. (Cespe – Bacen 2013) A lei estabelece todos os critérios e condições de

realização do ato vinculado, sem deixar qualquer margem de liberdade ao
administrador.
Comentário: Para Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho, no ato vinculado
o legislador estabelece a única solução possível diante de determinada
situação de fato, sem deixar qualquer margem de liberdade ao administrador,
daí o gabarito da banca.
Não obstante, vale saber que parte da doutrina não é tão taxativa assim.
Por exemplo, para Hely Lopes Meirelles, dificilmente os atos administrativos
são puramente vinculados. Segundo o autor, “não significa que nessa
categoria de atos [vinculados] o administrador se converta em cego e
automático executor da lei. Absolutamente, não”. É que, mesmo nos atos
vinculados, o administrador possui alguma dose de liberdade, embora
reduzida, nos claros da lei ou do regulamento. Afinal, é virtualmente
impossível ao legislador colocar no papel todas as situações possíveis de
ocorrer no dia-a-dia da Administração. O que não pode é o administrador se
desviar dos elementos que estejam previstos na lei.
Gabarito: Certo

Detalhe importante é que o ato individual pode ter um único
destinatário (ato singular) ou diversos destinatários (ato plúrimo). O
que caracteriza o ato individual é o fato de seus destinatários serem
certos e determinados.
Por exemplo: a nomeação de aprovados em um concurso público é
um ato plúrimo (vários destinatários certos); já a exoneração de um único
servidor é um ato singular, da mesma forma que um decreto declarando a
utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação.
Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionários, e
normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatários.
A revogação de um ato individual somente é possível se ele não
tiver gerado direito adquirido para o seu destinatário.
Os atos individuais, ao contrário dos atos gerais, admitem
impugnação direta por meio de recursos administrativos, bem como de
ações judiciais comuns (ações ordinárias) ou especiais (mandado de
segurança e ação popular).
Por fim, importante destacar que os atos gerais prevalecem sobre
os individuais, uma vez que, na prática de atos individuais, a
Administração é obrigada a observar os atos gerais pertinentes ao caso.
Assim, por exemplo, uma nomeação de servidor só pode ser feita se em
consonância com uma Resolução que a oriente.
ATOS INTERNOS E EXTERNOS
 Atos internos são aqueles que produzem efeitos somente no âmbito da

Administração Pública, atingindo apenas órgãos e agentes públicos.
 Atos externos são aqueles cujos efeitos atingem pessoas de fora da entidade que
o produziu.
Nos atos internos, os efeitos do ato atingem apenas os agentes e

órgãos da entidade que o editou.
Exemplos de atos internos: portaria de remoção de um servidor;
ordens de serviço em geral; portaria de criação de um grupo de trabalho;
designação de servidor para participar de um curso etc.
Nos atos externos, os efeitos do ato alcançam os administrados em
geral, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores.

Ressalte-se que os atos externos podem ser destinados tanto aos
particulares quanto à própria Administração; o que os distingue é o fato
de produzirem efeitos fora da repartição que os originou.
Exemplos de atos externos: atos normativos, nomeação de
aprovados em um concurso público, multas aplicadas a empresas
contratadas pela Administração, editais de licitação etc.
5. (Cespe – ICMBio 2014) Os atos administrativos internos são destinados a

produzirem efeitos sobre os órgãos e os agentes da administração pública que os
expediram.
Comentário: O quesito está correto, pois apresenta a exata definição de
atos administrativos internos; por outro lado, os atos externos produzem
efeitos para fora da repartição que os expediu, atingindo terceiros.
Gabarito: Certo
ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS
 Atos simples são os que decorrem da manifestação de um único órgão,

unipessoal ou colegiado.
 Atos complexos são os que decorrem de duas ou mais manifestações de vontade
autônomas, provenientes de órgãos diversos (há um ato único).
 Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a
vontade de um é instrumental em relação à do outro (existem dois atos).
Os atos simples são aqueles produzidos pela manifestação de um

único órgão, não dependendo de outras manifestações prévias ou
posteriores para ser considerado perfeito.
Nos atos simples, a manifestação de vontade pode emanar de apenas
uma pessoa (ato singular) ou de um grupo de pessoas (ato colegiado);
o que importa é haver apenas uma expressão de vontade para dar origem
ao ato.
Assim, por exemplo, são atos simples: portaria de demissão de
servidor editada por Ministro de Estado (ato singular); despacho de um
chefe de seção (ato singular); decisões dos Tribunais de Contas
(ato colegiado); aprovação do regimento interno de um Tribunal pela

maioria absoluta dos desembargadores (ato colegiado); decisão de
recurso administrativo pelo Conselho Administrativo de Recursos do
Ministério da Fazenda (ato colegiado).
Os atos complexos são formados por duas ou mais manifestações
de vontade autônomas, provenientes de órgãos diversos. O ponto
essencial que caracteriza os atos complexos é a conjugação de
vontades autônomas de órgãos diferentes para a formação de um
único ato.
O ato complexo só se aperfeiçoa com a manifestação de todos os
órgãos que devem contribuir para a sua formação, vale dizer, o ato não
pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a
manifestação de um só órgão ou autoridade dentre aqueles que deveriam
se pronunciar para formar o ato.
Maria Sylvia Di Pietro apresenta como exemplo de ato complexo o
decreto presidencial. Nos termos da Constituição Federal, o decreto
deve ser assinado pelo(s) Ministro(s) de Estado afetado(s) pela norma e
pelo Presidente da República. Assim, quando o Ministro de Estado assina a
minuta de decreto, sua vontade não basta para que o ato administrativo
exista; da mesma forma, se o Presidente assinar sozinho não há ato
administrativo acabado. Este somente se forma quando houver a
conjugação da manifestação de vontade dos dois órgãos envolvidos
(Ministério e Presidência da República).
Também são exemplos de atos complexos:
 Nomeações efetuadas pelo presidente da República que dependem da
aprovação do nome da autoridade pelo Senado Federal2;
 Concessão de determinados regimes de tributação que dependem de

aprovação de diferentes Ministérios (ex: reduções de tributos para alguns
bens de informática, que dependem da aprovação do MDIC, do Ministério
da Ciência e da Tecnologia e do Ministério da Fazenda);
 Atos normativos editados conjuntamente por órgãos diferentes da

Administração Federal, a exemplo das portarias conjuntas da Receita
Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional.
2 Maria Sylvia Di Pietro classifica as nomeações de autoridades sujeitas à aprovação prévia do Poder
Legislativo como atos compostos. Não obstante, as bancas Cespe e ESAF têm adotado posicionamento
diverso, classificando tais nomeações como atos complexos.

acessório tem a função de conferir eficácia, exequibilidade ao ato
principal.
6. (Cespe – Câmara dos Deputados 2012) Considere que um servidor público

federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que,
em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situação
hipotética, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu
aperfeiçoamento, é necessária a atuação do TCU e do órgão público a que estava
vinculado o servidor.
Comentário: O item está correto. Segundo a jurisprudência do STF, o ato
de aposentadoria de servidor público estatutário é um ato complexo. Isso
porque, nos termos do art. 71, III da Constituição Federal, a legalidade dos atos
de aposentadoria editados pela Administração deve ser apreciada, para fins de
registro, pelo Tribunal de Contas. Assim, de acordo com o entendimento do
STF, antes da manifestação do Tribunal de Contas para fins de registro, a
formação do ato de aposentadoria ainda não está completa, ou seja, o ato
ainda não é um ato perfeito, formado.
Ressalte-se, contudo, que o servidor recebe os proventos desde o
momento em que a aposentadoria é concedida pela Administração (antes do
registro no Tribunal de Contas, portanto), ou seja, o ato produz efeitos antes
de sua formação estar completa. Tal efeito é chamado de efeito prodrômico do
ato, termo que abrange os efeitos que podem surgir em atos complexos ou
compostos antes da conclusão dos respectivos ciclos de formação. O efeito
prodrômico é considerado um efeito atípico do ato (o efeito típico da
aposentadoria seria acarretar a vacância do cargo e passar o servidor para a
inatividade, o qual só ocorre, de fato, quando o Tribunal de Contas concede o
registro).
Gabarito: Certo

ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE
 Atos de império são aqueles que a Administração pratica usando de sua

supremacia sobre os administrados, criando para eles obrigações ou restrições,
de forma unilateral.
 Atos de gestão são os que a Administração pratica na qualidade de gestora de
seus bens e serviços, sem usar de sua supremacia sobre os destinatários.
 Atos de expediente são aqueles que se destinam a dar andamento aos processos
e papeis administrativos, sem qualquer conteúdo decisório.
Os atos de império, como o próprio nome indica, referem-se aos

atos estatais cercados de todas as prerrogativas públicas, com
fundamento no princípio da supremacia do interesse público. Também
são chamados de atos de autoridade, eis que praticados sempre de
forma unilateral pelo Estado, independentemente da anuência dos
administrados atingidos pelo ato.
Exemplos de atos de império: a interdição de estabelecimento
comercial, a desapropriação de imóvel, a apreensão de mercadorias, a
imposição de multas administrativas etc.
Os atos de gestão são típicos das atividades de administração de
bens e serviços em geral, que não exigem coerção sobre os interessados,
assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas.
Exemplos de atos de gestão: alienação ou aquisição de bens pela
Administração, o aluguel a um particular de um imóvel pertencente a uma
autarquia, os atos negociais em geral, como a autorização ou a permissão
de uso de um bem público.
Hely Lopes Meireles assinala que os atos de gestão serão sempre
atos da Administração, mas nem sempre atos administrativos típicos,
principalmente quando bilaterais.
Os atos de expediente são atos de rotina interna, relacionados ao
andamento dos variados serviços executados pela Administração. Sua
principal característica é a ausência de conteúdo decisório.
Exemplos de atos de expediente: o protocolo de documentos, o
encaminhamento de processo à autoridade que possua atribuição de
decidir sobre seu mérito, o cadastramento de documentos em sistema
informatizado etc.

ATO CONSTITUTIVO, EXTINTIVO, MODIFICATIVO E DECLARATÓRIO
 Ato constitutivo é aquele que cria uma nova situação jurídica individual para seus
destinatários, em relação à Administração.
 Ato extintivo ou desconstitutivo é aquele que põe fim a situações jurídicas
individuais existentes.
 Ato modificativo é o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem
suprimir direitos ou obrigações.
 Ato declaratório é o que visa a atestar um fato, ou reconhecer um direito ou uma
obrigação que já existia antes do ato.
Os atos constitutivos criam uma situação jurídica nova para seus

destinatários, situação que pode ser um novo direito ou uma
nova obrigação, como as licenças, as autorizações, as nomeações de
servidores, a aplicação de sanções administrativas etc.
Os atos extintivos, ao contrário, extinguem (desconstituem) direitos
e obrigações, de que são exemplo a cassação de uma autorização, a
encampação de serviço público, a demissão de um servidor etc.
Já os atos modificativos alteram situações jurídicas preexistentes,
mas sem suprimir direitos e obrigações; são exemplos: a alteração do
horário de funcionamento do órgão e a mudança de local de uma reunião.
Os atos declaratórios apenas afirmam a existência de um fato ou
de uma situação jurídica anterior a eles, com o fim de reconhecer ou
mesmo de possibilitar o exercício de direitos. São exemplos a expedição
de certidões, a emissão de atestados por junta médica oficial etc.
7. (Cespe – TCU 2009) A permissão, que não se confunde com a concessão ou a

autorização, é o ato administrativo por meio do qual a administração pública consente
que o particular se utilize privativamente de um bem público ou execute um serviço de
utilidade pública. Tal ato é classificado como declaratório, na medida em que o poder
público apenas reconhece um direito do particular previamente existente.
Comentário: A permissão é o ato administrativo por meio do qual a
administração pública consente que o particular se utilize privativamente de
um bem público. Trata-se, portanto, de ato que confere um direito ao
particular, ou seja, é um ato constitutivo, e não um ato declaratório.
Gabarito: Errado

ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE
 Ato válido é aquele praticado em conformidade com a lei, sem nenhum vício.
 Ato nulo é aquele que nasce com vício insanável por ausência ou defeito
substancial em um dos seus elementos constitutivos.
 Ao anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja, passível de convalidação
pela própria Administração.
 Ato inexistente é aquele que apenas tem aparência de manifestação regular da
vontade da Administração, mas, em verdade, não chega a entrar no mundo
jurídico, por falta de um elemento essencial.
O ato válido é aquele que respeitou, em sua formação, todos os

requisitos legais relativos aos elementos competência, finalidade, forma,
motivo e objeto. Por outras palavras, é o ato que não tem qualquer vício,
qualquer ilegalidade.
O ato nulo é aquele com vício insanável em um dos seus
elementos constitutivos. Por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato
com objeto não previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade.
Ressalte-se que os atos nulos são atos ilegais ou ilegítimos e, por
isso, não podem ser convalidados; ao contrário, devem ser anulados.
Lembrando que o administrado não pode se negar a dar cumprimento ao
ato nulo até que a nulidade seja reconhecida e declarada pela
Administração ou pelo Judiciário (atributo da presunção de legitimidade
dos atos administrativos).
O ato anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja,
passível de convalidação pela própria Administração 4 . São sanáveis os
vícios de competência quanto à pessoa (e não quanto à matéria), exceto
se se tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que
se trate de forma exigida pela lei como condição essencial à validade do
ato.
O ato inexistente é aquele que apenas possui aparência de ato
administrativo, mas, na verdade, possui algum defeito capital que o
impede de produzir efeitos no mundo jurídico.
4 Conforme veremos adiante o ato anulável é passível de convalidação Assim se a Administração
entender mais conveniente e oportuno, poderá anular o ato em vez de convalidá-lo.

É o caso dos atos praticados por usurpador de função, ou seja, por
indivíduo que se passa por agente público sem ter sido investido em
nenhum cargo.
Também são considerados atos inexistentes os atos cujos objetos
sejam juridicamente impossíveis, a exemplo de uma ordem para que o
subordinado execute um crime.
Quanto ao ato inexistente, vale ressaltar que parte da doutrina
considera irrelevante diferencia-lo do ato nulo, porque ambos conduzem
ao mesmo resultado: a invalidade do ato.
Não obstante, algumas diferenças podem ser enumeradas. Por
exemplo, a anulação de ato nulo possui eficácia retroativa (ex tunc), mas
admite-se a preservação dos efeitos já produzidos perante terceiros de
boa-fé (pessoas que não foram parte do ato, mas foram alcançadas pelos
efeitos do ato, e desconheciam o seu vício). Em relação aos
atos inexistentes, nenhum efeito pode ser validamente mantido,
mesmo perante terceiros de boa-fé. Outra diferença é que a invalidação
de ato inexistente não se sujeita a prazo decadencial, ou seja, pode ser
feita a qualquer tempo, diferentemente da anulação que, regra geral, tem
prazo para ser realizada (5 anos na esfera federal).
ATO PERFEITO, EFICAZ, PENDENTE E CONSUMADO
 Ato perfeito é aquele que já concluiu todas as etapas da sua formação.

 Ato eficaz é o ato perfeito que já está apto a produzir efeitos, não dependendo
de nenhum evento posterior, como termo, condição, aprovação, autorização etc.
 Ato pendente é o ato perfeito que ainda depende de algum evento posterior
para produzir efeitos.
 Ato consumado ou exaurido é o que já produziu todos os efeitos que estava apto
a produzir.
O ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu

todas as fases necessárias a sua formação. Em outras palavras, o ato
perfeito é aquele que já foi produzido, ou seja, é o que já existe.
Exemplo de ato perfeito: portaria de demissão de servidor que foi
escrita, motivada, assinada e publicada.
O ato perfeito não se confunde com o ato válido. A perfeição se
refere ao processo de elaboração do ato (é perfeito o ato que contém

todos os elementos constitutivos previstos na lei); já a validade diz
respeito à conformidade dos elementos do ato com a lei e os princípios da
Administração (é válido o ato cujos elementos de formação não
apresentam nenhum vício).
No exemplo acima, da demissão do servidor, o ato perfeito também
será válido se tiver sido emitido por autoridade competente, sem desvio
de finalidade, se a motivação tiver sido verdadeira, se a publicação tiver
ocorrido na forma exigida na lei etc.
A partir desse exemplo, percebemos que podem existir atos
administrativos perfeitos, por já terem completado seu ciclo de
formação, mas inválidos, por apresentarem algum vício nos seus
elementos constitutivos.
Por outro lado, não podem existir atos que sejam, ao mesmo tempo,
imperfeitos e válidos, ou imperfeitos e inválidos, eis que os atos
imperfeitos (atos que não cumpriram todas as etapas de formação, isto é,
nos quais falta algum elemento) a rigor ainda não existem como ato
administrativo. Não seria cabível, portanto, analisar a validade ou
invalidade de algo que ainda não existe 5 . Assim, todo ato válido ou
inválido é necessariamente perfeito.
Um ato perfeito pode ser válido ou inválido, e

eficaz ou ineficaz.
O ato eficaz é aquele que já está apto para a produção dos efeitos
que lhe são inerentes, vale dizer, o ato não depende de um evento
posterior, como um termo, encargo ou condição suspensiva, ou ainda
de autorização, aprovação ou homologação para produzir efeitos
típicos ou próprios.
Como regra, a eficácia do ato é imediata ou posterior à sua
produção, admitindo-se, excepcionalmente, a eficácia retroativa, como,
por exemplo, a anulação e a reintegração, que operam efeitos retroativos.
5 Alexandrino e Paulo (2014, p. 474).

a) Perfeito, válido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de formação
(perfeito), encontra-se em conformidade com a ordem jurídica (válido) e
disponível para a produção dos efeitos que lhe são típicos (eficaz);
b) Perfeito, inválido e eficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o ato,
ainda que contrário à ordem jurídica (inválido, portanto), encontra-se
produzindo os efeitos que lhe são inerentes.
c) Perfeito, válido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação,
encontra-se em consonância com a ordem jurídica, contudo, ainda não se
encontra disponível para a produção dos efeitos que lhe são próprios, por
depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou
autorização, aprovação ou homologação.
d) Perfeito, inválido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formação, o
ato encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica, ao tempo que
não pode produzir seus efeitos por se encontrar na dependência de algum
evento futuro necessário a produção de seus efeitos.
8. (Cespe – MPTCDF 2013) O ato administrativo pode ser perfeito, inválido e

eficaz.
Comentário: O quesito está correto. Em suma, ato perfeito é aquele que já
completou sua formação; ato válido é o que não possui nenhum vício; e eficaz
é o ato que já se encontra apto a produzir efeitos. Para se falar em validade e
eficácia, o ato necessariamente deve ser perfeito. A partir daí, qualquer
combinação é possível: o ato pode ser (i) perfeito, válido e eficaz; (ii) perfeito,
válido e ineficaz; (iv) perfeito, inválido e eficaz; e (v) perfeito, inválido e
ineficaz. Por outro lado, se o ato for imperfeito, ou seja, se nem mesmo estiver
formado, não há porque se falar em validade e eficácia.
Gabarito: Certo
9. (Cespe – TRE/RJ 2012) Considera-se que o ato administrativo é válido quando

se esgotam todas as fases necessárias para a sua produção.
Comentário: O quesito está errado. O ato administrativo que completou
todas as fases necessárias para a sua produção é um ato perfeito. Caso o ato
perfeito não apresente nenhum vício em seus elementos de formação, aí sim
também será um ato válido. Ressalte-se que podem existir atos perfeitos e
inválidos quando, cumprido o ciclo de formação, o ato apresente algum vício
em seus elementos de formação. O contrário, porém, não é verdadeiro, ou
seja, não existem atos imperfeitos e válidos, pois a completa formação do ato
é pré-requisito para o exame da sua validade.
Gabarito: Errado

10. (Cespe – TRT10 2013) De acordo com a doutrina, o ato administrativo será
considerado perfeito, inválido e eficaz, quando, concluído o seu ciclo de formação, e não
se conformando às exigências normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam
inerentes.
Comentário: O item está correto. Lembre-se de que, pelo atributo da
presunção da legitimidade, o ato administrativo perfeito e eficaz produz os efeitos
que lhe são inerentes ainda que contenha algum vício em seus elementos de
formação, ou seja, ainda que seja um ato inválido. A produção de efeitos
perdurará até que o ato viciado seja anulado pela Administração ou pelo
Judiciário – este, se provocado –, de tal sorte que, antes disso, o administrado
não pode se recusar a cumpri-lo.
Gabarito: Certo
11. (Cespe – MPU 2013) Validade e eficácia são qualidades do ato administrativo cuja
existência seja necessariamente pressuposta no plano fático.
Comentário: O item está correto. Validade e eficácia são qualidades do ato
administrativo perfeito, ou seja, do ato completo, formado. Nos atos imperfeitos,
ao contrário, não faz sentido se falar em validade e eficácia, afinal. tais atos nem
existem ainda. A questão chama o ato perfeito de ato “cuja existência seja
necessariamente pressuposta no plano fático”, o que é correto, pois, como dito,
ato perfeito é aquele que já se encontra completamente formado, ou seja, que já
existe no plano fático.
Gabarito: Certo
12. (Cespe – MDIC 2014) Suponha que determinado ato administrativo, percorrido seu
ciclo de formação, tenha produzido efeitos na sociedade e, posteriormente, tenha sido
reputado, pela própria administração pública, desconforme em relação ao ordenamento
jurídico. Nesse caso, considera-se o ato perfeito, eficaz e inválido.
Comentário: O item está correto. O ato da questão é perfeito por ter
“percorrido seu ciclo de formação”; é eficaz por ter “produzido efeitos na
sociedade”; e é inválido por ter sido reputado “desconforme em relação ao
ordenamento jurídico”.
Gabarito: Certo
13. (Cespe – TCU 2012) Os atos praticados por servidor irregularmente investido na
função — situação que caracteriza a função de fato — são considerados inexistentes.
Comentário: A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está
irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a sua situação tem
toda a aparência de legalidade. Segundo a doutrina, os atos praticados pelos
funcionários de fato, pela teoria da aparência, são considerados válidos e
eficazes, perante terceiros de boa-fé, precisamente pela aparência de legalidade
de que se revestem, daí o erro.
Gabarito: Errado

ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Pessoal, além das classificações vistas anteriormente, temos mais

algumas para aprender. As espécies de atos administrativos apresentadas
adiante seguem a doutrina de Hely Lopes Meirelles.
ATOS NORMATIVOS
Atos normativos são os atos com efeitos gerais e abstratos, e,

bem por isso, atingem todos aqueles que se situam em idêntica situação
jurídica (não têm destinatários determinados). Correspondem aos “atos
gerais” estudados no tópico anterior.
Diz-se que os atos normativos são atos administrativos apenas em
sentido formal, porque, materialmente (quanto ao conteúdo), são
verdadeiras normas jurídicas, em razão da sua característica de
generalidade e abstração, assim como as leis.
Contudo, tais atos não se confundem com as leis, pois estas são
atos legislativos, produzidas a partir do processo legislativo e, por isso,
aptas a inovar o direito.
Os atos administrativos, ao contrário, são praticados pela
Administração e não podem inovar o ordenamento jurídico, vale
dizer, não podem criar direitos e obrigações que não se encontrem
previamente estabelecidos em uma lei.
São exemplos de atos administrativos os regulamentos, portarias,
resoluções, circulares, instruções, deliberações e regimentos, os quais têm
a função de detalhar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam,
a fim de lhes dar fiel execução.
Os atos normativos não podem ser objeto de impugnação direta por
meio de recursos administrativos ou ação judicial ordinária. Em
outras palavras, o administrado não pode entrar com um recurso
administrativo ou com uma ação ordinária na Justiça para requerer a
anulação de um ato administrativo; o que ele pode fazer é pedir a
anulação dos efeitos provocados pelo ato sobre a sua situação particular,
mas não a invalidação do ato em si.
A rigor, para pleitear a invalidação direta de um ato normativo geral,
deve ser utilizada a ação direta de inconstitucionalidade (ADI), pelos
órgãos e autoridades constitucionalmente legitimados, desde que sejam
atendidos os pressupostos dessa ação.

A seguir, vamos listar os principais atos normativos previstos na
doutrina de Hely Lopes, destacando que a denominação utilizada na
prática pelos diferentes órgãos e entidades da Administração pode ser
diferente:
 Decretos: são atos resultantes da manifestação de vontade dos chefes
do Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos).
Os decretos podem ser gerais ou individuais.
Os decretos gerais têm caráter normativo e traçam regras gerais (ex:

decreto que regulamenta uma lei). Estes são os que devem ser encarados
como atos normativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, um decreto
que produza efeitos gerais pode ser editado tanto em caráter
regulamentar (ou de execução), explicitando uma lei anteriormente
editada, como em caráter independente (o chamado decreto
autônomo), para disciplinar matéria ainda não regulada em lei.
Lembrando que, nos termos do art. 84, VI da CF, o decreto autônomo só é
admitido nas hipóteses de (i) organização e funcionamento da
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos; (ii) extinção de funções ou cargos
públicos, quando vagos.
Já os decretos individuais têm destinatários específicos, individualizados

(ex: decreto de demissão de servidor público, decreto de desapropriação),
não sendo considerados atos normativos, pois não apresentam
normatividade (efeitos gerais e abstratos).
 Regulamentos: são atos normativos que especificam, detalham, explicam
os mandamentos da lei. Destinam-se à atuação externa (normatividade
em relação aos particulares). São postos em vigência, em regra, por
Decretos do Poder Executivo. Como exemplo, tem-se o Regulamento da
ANATEL, aprovado pelo Decreto 2.338/1997.
 Instruções normativas: são atos normativos expedidos pelos Ministros

de Estado para a execução das leis, decretos ou regulamentos.
 Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna,
dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de
corporações legislativas. Derivam também do poder hierárquico da
Administração, já que visam à organização interna de seus órgãos.
 Resoluções: são atos, normativos ou individuais, emanados de
autoridades de elevado escalão administrativo como, por exemplo,
Ministros e Secretários de Estado ou Município, ou de algumas pessoas
administrativas ligadas ao Governo, como as agências reguladoras, e até
de órgãos colegiados administrativos, como os Tribunais de Contas e o
CNJ. Constituem matérias das resoluções todas as que se inserem na

competência específica dos agentes ou pessoas jurídicas responsáveis por
sua expedição. Como exceção, admitem-se resoluções com efeitos
individuais. Cite-se que as resoluções estão sempre abaixo dos
regimentos e regulamentos, não podendo inová-los ou contrariá-los.
Seus efeitos podem ser internos ou externos.
 Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados,

como conselhos, comissões, tribunais administrativos etc. Normalmente,
representam a vontade majoritária de seus componentes. Quando
normativas, são atos gerais (normativos); quando decisórias, são
atos individuais.
14. (Cespe – TJDFT 2013) Os atos administrativos regulamentares e as leis em

geral têm efeitos gerais e abstratos, ou seja, não diferem por sua natureza
normativa, mas pela originalidade com que instauram situações jurídicas novas.
Comentário: O item está correto. Da mesma forma que as leis, os atos
administrativos regulamentares (atos normativos) têm efeitos gerais e
abstratos, isto é, não possuem destinatários determinados e incidem sobre
todos os fatos ou situações que se enquadrem nas hipóteses neles previstas.
Porém, ao contrário das leis, os atos normativos não podem inovar o direito,
vale dizer, não podem instaurar situações jurídicas novas, criando direitos e
obrigações aos administrados. Por isso, é correto afirmar que atos normativos
e leis não diferem por sua natureza normativa (afinal, ambos têm efeitos gerais
e abstratos), mas diferem pela originalidade com que instauram situações
jurídicas novas (afinal, leis podem inovar originalmente o ordenamento
jurídico, e os atos normativos não).
Gabarito: Certo
ATOS ORDINATÓRIOS
Os atos ordinatórios são os atos com efeitos internos,

endereçados aos servidores públicos, que visam a disciplinar o
funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes.
Possuem fundamento no poder hierárquico e, por isso, somente
alcançam os servidores submetidos hierarquicamente àquele que expediu
o ato. De regra, os atos ordinatórios não atingem ou criam direitos e
obrigações aos particulares em geral.

Os atos ordinatórios são inferiores em hierarquia aos atos
normativos. Ou seja, ao editar um ato ordinatório, a autoridade
administrativa deve observância aos atos administrativos normativos que
tratem da matéria a ele relacionada.
São exemplos de atos ordinatórios: as portarias (trazem
determinações gerais ou especiais aos que a elas se submetem, como as
portarias de delegação de competência, de remoção de um servidor, de
designação de comissão de sindicância etc.), as circulares internas
(utilizadas para transmitir ordens internas para uniformizar o tratamento
dado a certa matéria), as ordens de serviço (determinações para
autorizar o início de determinada tarefa), os avisos, os memorandos, os
ofícios, dentre outros.
ATOS NEGOCIAIS
Os atos negociais são aqueles em que a vontade da Administração

coincide com o interesse do administrado, sendo-lhe atribuídos direitos e
vantagens.
Parte da doutrina chama os atos negociais de “atos de
consentimento”, pois são editados em situações nas quais o particular
deve obter anuência prévia da Administração para realizar determinada
atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito.
São exemplos os alvarás de construção, a licença para o exercício de
uma profissão, a licença para dirigir, a autorização para prestar serviço de
táxi etc.
Embora os atos negociais se caracterizem pela presença de
interesse recíproco entre as partes, não são atos bilaterais, vale dizer,
não são contratos administrativos. Ao contrário, constituem manifestações
unilaterais da Administração (atos administrativos) das quais se
originam negócios jurídicos públicos. De toda maneira, os atos negociais
estabelecem efeitos jurídicos entre a Administração e os administrados,
impondo a ambos a observância de seu conteúdo e o respeito às
condições de sua execução.
A doutrina esclarece que não cabe falar em imperatividade,
coercitividade ou autoexecutoriedade nos atos negociais, eis que esse tipo
de ato não é imposto ao particular, mas é também do desejo dele. Afinal,
é o interessado que solicita o consentimento da Administração para

realizar determinada atividade ou exercer algum direito; a Administração
cabe apenas verificar se ele atende os requisitos legais correspondentes.
Os atos negociais produzem efeitos concretos e individuais para o
administrado; diferem-se, assim, dos atos normativos, pois estes são
gerais e abstratos.
Os atos negociais podem ser vinculados ou discricionários.
Nos atos negociais vinculados, a lei estabelece os requisitos da
sua formação, os quais, uma vez atendidos pelo particular, geram para ele
direito subjetivo à obtenção do ato, não havendo outra escolha para a
Administração que não seja a prática do ato conforme a lei determine.
Nessa hipótese, enquadram-se as licenças para exercício de
atividade profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do Brasil,
por exemplo) ou a admissão em instituição pública de ensino, após a
aprovação em exame vestibular (este último ato é conhecido por
admissão).
Os atos negociais discricionários são aqueles que podem, ou não,
ser editados, conforme juízo de conveniência e oportunidade da
Administração. Não constituem, portanto, direito subjetivo do
administrado, e sim mero interesse. Dessa forma, ainda que ele tenha
cumprido as exigências legais necessárias para a solicitação do ato, a
Administração pode negá-lo.
Os exemplos clássicos são: (i) a autorização para prestação de
serviços de utilidade pública, como referentes ao serviço de táxi, e a
autorização de porte de arma; e (i) a permissão de uso de bens públicos,
tal como para se utilizar um espaço em praça para montagem de banca de
revistas.
Em outra vertente, os atos negociais podem ser precários ou
definitivos.
Os atos negociais precários são aqueles que não geram direito
adquirido ao administrado, podendo ser revogados a qualquer tempo
pela Administração, em regra, sem a necessidade de pagar indenização
ao interessado 8 . E isso porque os atos precários atendem
predominantemente ao interesse do particular, sendo discricionários
para a Administração, a exemplo de uma autorização para realizar um
evento em praça pública.
8 O direito a indenização pode surgir caso a autorização seja outorgado por prazo certo e a revogação
ocorra antes do termo final estipulado.

15. (Cespe – MPU 2013) A autorização é ato administrativo discricionário mediante

o qual a administração pública outorga a alguém o direito de realizar determinada
atividade material.
Comentário: O quesito está correto. A regra é a seguinte:
 Licenças: atos vinculados e definitivos.

 Autorizações: atos discricionários e precários.
A licença é editada no exercício do poder de polícia, nas situações em

que a lei exige obtenção de anuência prévia da Administração como condição
para o exercício, pelo particular, de um direito subjetivo de que seja titular
(ex: alvarás de construção).
Já a autorização, na maior parte dos casos, também configura um ato de
polícia administrativa – quando constitui uma condição para a prática de uma
atividade material privada (ex: autorização para porte de arma de fogo) ou para
o uso de um bem público (ex: autorização para utilização das vias públicas
para a realização de feiras livres) –, mas existem também autorizações que
representam uma modalidade de descentralização mediante delegação,
visando à prestação indireta de determinados serviços públicos
(ex: autorização para a prestação de serviço de táxi).
Por fim, cumpre salientar que tanto licenças como autorizações nunca
são conferidas ex officio pelo Poder Público, eis que sempre dependem de
pedido do interessado, que solicita o consentimento.
Gabarito: Certo
16. (Cespe – Câmara dos Deputados 2012) O estabelecimento que obtenha do

poder público licença para comercializar produtos farmacêuticos não poderá, com
fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentícios, visto que a licença
para funcionamento de estabelecimento comercial constitui ato administrativo
vinculado.
Comentário: O quesito está correto. De fato, a licença é um ato
administrativo vinculado e definitivo, ou seja, uma vez consignado em lei o
direito à atividade desejada pelo administrado, a licença, reconhecendo-lhe a
possibilidade de exercício desse direito, não pode ser desfeita por ato
posterior da Administração (a não ser em caso de anulação e cassação).
Logicamente, se tal restrição é imposta à Administração, também o particular
deve obedecer aos condicionamentos previstos em lei, de tal sorte que a
inobservância pelo particular (por exemplo, comercializando produtos

alimentícios quando a licença era para produtos farmacêuticos) acarretará a
cassação da licença.
Gabarito: Certo
17. (Cespe IBAMA 2013) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes
que, apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio
próximo a suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de
segurança, alegando que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para
impedir o funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará de
funcionamento, devendo a interdição ter sido requerida ao Poder Judiciário.
Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte.
A concessão de alvará de funcionamento constitui ato administrativo discricionário,
razão por que tal ato somente pode ser anulado por autoridade administrativa.
Comentário: O alvará de funcionamento de estabelecimentos comerciais
é uma das formas de manifestação da licença administrativa, ato que é
vinculado, e não discricionário, daí o primeiro erro. Outro erro é que atos
inválidos podem ser anulados tanto pela Administração como pelo Judiciário,
e não somente por autoridade administrativa.
Gabarito: Errado
ATOS ENUNCIATIVOS
Segundo Hely Lopes Meirelles, atos enunciativos são aqueles que

atestam ou certificam uma situação preexistente, sem, contudo, haver
manifestação de vontade estatal propriamente dita. São exemplos as
certidões e os atestados.
Parte da doutrina considera que os atos de opinião que preparam
outros de caráter decisório, a exemplo dos pareceres, também se
enquadram como atos enunciativos.
Por não constituírem uma manifestação de vontade da Administração,
os atos enunciativos são considerados meros atos da Administração e
não propriamente atos administrativos. Na verdade, são atos
administrativos apenas em sentido formal, mas não material.
Os atos enunciativos mais conhecidos são as certidões, os
atestados, os pareceres e as apostilas.
Certidão é uma cópia fiel de informações registradas em algum
livro, processo, documento ou banco de dados eletrônico em poder da
Administração e de interesse do administrado requerente. Lembrando que

a Constituição Federal garante o direito ao fornecimento de certidões para
o esclarecimento de “situações de interesse pessoal”. As certidões, em
regra, devem ser expedidas no prazo de 15 dias (Lei 9.051/1995), exceto
se houver previsão de prazo específico em outra lei.
Exemplo: certidão negativa de débitos de tributos e contribuições
federais, emitida pela Receita Federal.
Atestado é uma declaração da Administração referente a uma
situação de que ela tem conhecimento em razão da atividade de seus
agentes. A diferença essencial com relação à certidão é que o fato ou
situação constante do atestado não consta de livro ou arquivo da
administração.
Exemplo: atestado médico emitido por junta oficial.
Parecer é uma manifestação técnica, de caráter opinativo, emitida
por órgão especializado na matéria de que trata.
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos.
No primeiro caso (obrigatórios), a autoridade é obrigada a solicitar
a opinião do parecerista, em virtude de disposição da norma nesse
sentido. É o que acontece, por exemplo, em processos licitatórios, nos
quais a autoridade responsável deve, obrigatoriamente, demandar a
opinião da área jurídica do órgão a respeito da legalidade das minutas de
editais (Lei 8.666/1993, art. 38, parágrafo único). Ressalte-se que a
obrigatoriedade reside na solicitação do parecer; este, ainda que
obrigatório, não perde o seu caráter opinativo. Não obstante, a
autoridade que não o acolher deverá motivar a sua decisão ou solicitar
novo parecer. De outra parte, o parecer é facultativo quando fica a
critério da Administração solicitá-lo ou não.
Os pareceres, de regra, não vinculam a autoridade responsável pela
tomada de decisão. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar com
efeito vinculante.
O parecer é vinculante quando a Administração é obrigada a
solicitá-lo e a acatar a sua conclusão. É o caso, por exemplo, da
aposentadoria por invalidez, em que a Administração tem que ouvir a
junta médica oficial e não pode decidir de forma contrária ao seu parecer.
Também são exemplos os chamados pareceres normativos, isto é,
aqueles que, quando aprovados pela autoridade competente prevista em
lei, tornam-se obrigatórios para outros órgãos e entidades da
Administração Pública, como é o caso dos pareceres expedidos pela

Advocacia-Geral da União aprovados pelo Presidente da República, que
vinculam a Administração Pública Federal.
Apostila é um ato aditivo utilizado para corrigir, atualizar ou
complementar dados constantes de um ato ou contrato administrativo.
Na prática administrativa, apostila equivale a uma “averbação”.
Exemplo: anotação de alterações na situação funcional de um
servidor, como promoções, locais de lotação, aposentadoria etc.; registro
de reajuste de preços e penalizações financeiras nos contratos
administrativos.
ATOS PUNITIVOS
Os atos punitivos são aqueles que impõem sanções administrativas
aos que descumprirem normas legais ou administrativas. Podem ser de
ordem interna ou externa.
Os atos punitivos internos têm como destinatários os servidores
públicos. São exemplos as penalidades disciplinares, como a advertência,
suspensão, demissão.
Já os atos punitivos externos têm como destinatários os
particulares que pratiquem infrações administrativas em geral. São
exemplos as sanções aplicadas aos particulares contratados pela
Administração Pública, previstas na Lei de Licitações e Contratos, bem
como as penalidades aplicadas no âmbito da atividade de polícia
administrativa (interdição de atividades, destruição de alimentos,
substâncias ou objetos imprestáveis, nocivos ao consumo ou, ainda,
proibidos em lei etc.).
18. (Cespe – MDIC 2014) Um aviso é uma forma de ato administrativo classificado
como ato punitivo, ou seja, que certifica ou atesta um fato administrativo.
Comentário: O quesito está errado. O examinador fez uma “salada” com
os conceitos. Um aviso é exemplo de ato administrativo ordinatório, assim
como as portarias, as circulares internas, as ordens de serviço e os
memorandos. Por sua vez, um ato que certifica ou atesta um fato
administrativo é um ato enunciativo. Já um ato punitivo é o que impõe sanções
administrativas tanto aos servidores público com aos particulares.
Gabarito: Errado

EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Um ato administrativo extingue-se por9:

 Cumprimento de seus efeitos (extinção natural), por exemplo,
o gozo de férias pelo servidor, a execução da ordem de demolição
de uma casa, a chegada do termo final do ato etc.
 Desaparecimento do sujeito (extinção subjetiva) ou do
objeto (extinção objetiva), por exemplo, a concessão de licença
para tratar de interesse particular a servidor que, posteriormente,
vem a falecer (extinção subjetiva); a permissão para uso de bem
público que vem a ser destruído por catástrofe natural (extinção
objetiva).
 Retirada, que abrange:
 Revogação, em que a retirada se dá por razões de conveniência
e oportunidade;
 Anulação ou invalidação, por razões de legalidade;
 Cassação, em que a retirada ocorre pelo descumprimento de
condição fundamental para que o ato pudesse ser mantido, por
exemplo, ultrapassar o número máximo de infrações de trânsito
permitido em um ano, fazendo com que o infrator tenha sua
habilitação cassada.
 Caducidade, em que a retirada se dá porque uma norma
jurídica posterior tornou inviável a permanência da situação
antes permitida pelo ato. O exemplo dado é a caducidade de
permissão para explorar parque de diversões em local que, em
face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatível com
aquele tipo de uso.
 Contraposição, que se dá pela edição posterior de ato cujos
efeitos se contrapõem ao anteriormente emitido. É o caso da
exoneração de servidor, que tem efeitos contrapostos à
nomeação.
 Renúncia, pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o
próprio beneficiário abriu mão de uma vantagem de que
desfrutava. É o caso, por exemplo, do servidor inativo que abre
mão da aposentadoria para reassumir cargo na Administração.
9 Di Pietro (2009, p. 235) citando Bandeira de Mello (2008, p. 436-438).

19. (Cespe – TJ/RJ 2008) O ato se extingue pelo desfazimento volitivo quando sua
retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da
situação anteriormente consentida.
Comentário: A anulação, a revogação e a cassação são classificadas
como formas do chamado desfazimento volitivo, eis que são resultantes da
manifestação expressa do administrador ou do Poder Judiciário. Todas as
demais formas de extinção vistas no tópico acima, inclusive a caducidade de
que trata o item em questão, independem de qualquer manifestação ou
declaração, daí o erro.
Gabarito: Errado
Vamos agora destrinchar um pouco mais as duas formas mais

conhecidas de extinção dos atos administrativos: anulação e revogação.
ANULAÇÃO
Anulação, também chamada de invalidação, é o desfazimento do

ato administrativo por questões de legalidade ou de legitimidade
(ofensa à lei e aos princípios).
Um vício de legalidade ou legitimidade pode ser sanável ou não. A
anulação do ato que contenha vício insanável é obrigatória; já o ato
que contenha vício sanável e não acarrete lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros pode ser anulado ou, se não o for, deve ser
convalidado (veja que, no caso de vício sanável, a Administração não
pode ficar sem fazer nada: ela deve anular ou convalidar o ato).
A Administração deve anular os seus atos que
contenham vícios insanáveis, mas pode anular ou
convalidar os atos com vícios sanáveis que não
acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo
a terceiros.
Segundo a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, a anulação

(e também a revogação ou a cassação) de qualquer ato capaz de
repercutir desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do
administrado deve ser precedida de procedimento administrativo em

que se assegure, ao interessado, o efetivo exercício do direito ao
contraditório e à ampla defesa, mesmo que seja nítida a ilegalidade10.
Detalhe importante é que o direito de defesa deve ser prévio à
anulação do ato, não bastando a possibilidade de se interpor recurso
administrativo ou de acessar o Poder Judiciário posteriormente à decisão
que tenha anulado o ato que beneficiava o interessado.
A anulação produz efeitos retroativos à data da prática do ato
(ex tunc), vale dizer, a anulação desconstitui todos os efeitos já
produzidos pelo ato anulado, além de impedir que o ato continue a
originar efeitos no futuro.
Isso equivale a dizer que o ato inválido não gera direito adquirido.
Entretanto, a jurisprudência tem considerado que se deve proteger os
efeitos já produzidos em relação aos terceiros de boa-fé. Assim, por
exemplo, caso o servidor tenha recebido, de boa-fé, verbas
remuneratórias indevidas, não há obrigação de restituir os valores. Da
mesma forma, é protegida a confiança do terceiro de boa-fé no caso de
atos produzidos por servidores nomeados ilegalmente.
Ressalte-se que, no caso de terceiros de boa-fé, são mantidos os
efeitos do ato anulado, e não o ato em si.
A anulação pode ser feita pela própria Administração (autotutela),
de ofício ou mediante provocação, ou pelo Poder Judiciário, apenas
mediante provocação. Em ambos os casos, o fundamento é o mesmo – o
dever de observância do princípio da legalidade e da legitimidade.
A Lei 9.784/1999 estabelece em cinco anos o prazo para anulação
de atos administrativos ilegais, quando os efeitos do ato forem favoráveis
ao administrado, salvo comprovada má fé.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-
se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Essa regra, porém, não se aplica aos casos em que se constate

afronta flagrante a determinação expressa da Constituição Federal;
10 Ver jurisprudência ao final da aula.

nessas hipóteses, a anulação pode ocorrer a qualquer tempo, não
estando sujeita ao prazo decadencial11.
REVOGAÇÃO
Revogação é a retirada de um ato administrativo válido do mundo

jurídico por razões de conveniência e oportunidade.
A revogação pressupõe, portanto, um ato legal e em vigor, mas que
se tornou inconveniente ou inoportuno ao interesse público.
A revogação somente se aplica aos atos discricionários (controle de
mérito), sendo ela própria um ato discricionário, uma vez que decorre
exclusivamente de critério de oportunidade e conveniência.
A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente
(ex nunc), afinal, o ato revogado era válido, sem vício algum. Ademais,
deve respeitar os direitos adquiridos.
A revogação é ato privativo da Administração que praticou o ato a
ser revogado. Vale dizer que o Poder Judiciário, no exercício da função
jurisdicional, não tem legitimidade para revogar atos administrativos de
outros Poderes (só pode anulá-los, em caso de ilegalidade). Em se
tratando de revogação, o Judiciário só tem poder sobre seus próprios
atos, quando atua atipicamente como Administração, exercendo funções
administrativas; nesse caso, somente o Judiciário poderá revogar seus
atos administrativos, mas não no exercício da função jurisdicional, e sim
da função administrativa.
O poder de revogação da Administração Pública não é ilimitado.
Com efeito, existem atos que são irrevogáveis e também situações em
que a revogação não é cabível.
Nesse sentido, não são passíveis de revogação os atos:
 exauridos ou consumados: afinal, o efeito da revogação é não
retroativo, para o futuro; como o ato já não tem mais efeitos a produzir, a
sua revogação não faz sentido;
 vinculados: haja vista que a revogação tem por fundamento razões de

conveniência e de oportunidade, inexistentes nos atos vinculados;
 que geraram direitos adquiridos: é uma garantia constitucional (CF,
art. 5º, XXXVI12); se nem a lei pode prejudicar um direito adquirido, muito
menos o poderia um juízo de conveniência e oportunidade;
11 STF MS 28.273/DF

20. (Cespe AFT 2013) A revogação de um ato administrativo produz efeitos

retroativos à data em que ele tiver sido praticado.
Comentário: O item está errado. A revogação, que é o desfazimento de
atos administrativo por razões de conveniência e oportunidade, produz efeitos
prospectivos, para o futuro (ex nunc), ou seja, mantém intactos os efeitos já
produzidos pelo ato revogado.
Gabarito: Errado
21. (Cespe – MPU 2013) A revogação do ato administrativo, quando legítima,

exclui o dever da administração pública de indenizar, mesmo que esse ato tenha
afetado direito de alguém.
Comentário: O quesito está errado. A doutrina ensina que, como regra, a
revogação não gera para a Administração o dever de indenizar prejuízos
sofridos pelos beneficiários do ato, exceto se esse ato tenha afetado direito de
alguém. Exemplo clássico: se determinado indivíduo obtém autorização de uso
de área pública por prazo determinado e, antes de expirado o prazo fixado, a
Administração decide revogar a autorização. Se na legislação aplicável ou se
no próprio ato não tiver sido expressamente afastado o dever da
Administração de indenizar, ela deverá ressarcir os prejuízos sofridos pelo
beneficiário do ato.
Gabarito: Errado
22. (Cespe – AGU 2012) Embora a revogação seja ato administrativo discricionário
da administração, são insuscetíveis de revogação, entre outros, os atos vinculados,
os que exaurirem seus efeitos, os que gerarem direitos adquiridos e os chamados
meros atos administrativos, como certidões e atestados.
Comentário: O quesito está correto. Determinados atos não são passíveis
de revogação. Além dos atos citados no comando da questão, podem-se
relacionar também os atos que geraram direitos adquiridos, os atos
integrantes de um procedimento administrativo e os atos complexos.
Gabarito: Certo

CONVALIDAÇÃO
Antes de tratar da convalidação propriamente dita, vamos aprofundar

um pouco mais nos conceitos de atos nulos e atos anuláveis.
Para a doutrina mais tradicional, o ato administrativo que apresente
qualquer vício deve necessariamente ser anulado, sem exceção, ou seja,
não se admite a possibilidade de correção do vício. É a chamada teoria
monista ou unitária, que recebe esse nome justamente pelo fato de
entender que todo e qualquer vício em um ato administrativo classifica-se
como vício insanável, resultando, sempre, em um ato nulo.
Entretanto, a doutrina mais moderna, hoje majoritária, é adepta da
teoria dualista que, como o próprio nome indica, defende a existência de
dois tipos de vícios: os insanáveis e os sanáveis, resultando em atos
nulos e anuláveis, respectivamente. O fundamento da teoria dualista é
que, em alguns casos, é possível que o interesse público seja mais
adequadamente satisfeito com a manutenção do ato portador de um vício
de menor gravidade, mediante a correção retroativa desse defeito, do
que com a anulação do ato e a consequente desconstituição dos efeitos
que ele já produziu13.
Quando o vício for sanável, caracteriza-se a hipótese de nulidade
relativa; caso contrário, isto é, se o vício for insanável, a nulidade é
absoluta.
Aí é que entra a convalidação. Com efeito, convalidar consiste na
faculdade que a Administração tem de corrigir e regularizar os vícios
sanáveis dos atos administrativos.
Para a doutrina, vícios sanáveis são aqueles presentes nos
elementos competência (exceto competência exclusiva e competência
quanto à matéria) e forma (exceto forma essencial à validade do ato14).
Já os vícios de motivo e objeto são insanáveis, ou seja, não admitem
convalidação.
13Paulo e Alexandrino (2014, p. 528).

14Por exemplo, uma sanção disciplinar aplicada sem motivação é um ato nulo por vício de forma, não
convalidável, pois a motivação é obrigatória em qualquer ato punitivo.

Na esfera federal, a possibilidade de convalidação está prevista
expressamente na Lei 9.784/1999:
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse

público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração.
Da leitura do dispositivo percebe-se que, na esfera federal, a

convalidação deve observar alguns requisitos indispensáveis, quais
sejam:
 não pode prejudicar terceiros;
 deve visar a realização do interesse público;
 deve recair sobre vícios sanáveis.
Ademais, a lei informa que a decisão de convalidar ou não um ato é

discricionária da Administração (...”poderão” ser convalidados);
contudo, se decidir não convalidar, o ato deve ser anulado, afinal, ele
apresenta um vício.
Entretanto, cumpre assinalar que parte da doutrina 16 considera a
convalidação um ato vinculado, a despeito do que prevê a
Lei 9.784/1999. Para os autores que perfilham esta tese, a Administração
não tem poderes para escolher livremente entre convalidar ou anular um
ato: em caso de vício sanáveis, a Administração deveria,
obrigatoriamente, efetuar a convalidação (e não a anulação), a fim de
preservar e dar validade aos efeitos já produzidos, em homenagem aos
princípios da boa-fé e da segurança jurídica. A discricionariedade na
decisão de convalidar ou anular estaria presente em apenas uma
hipótese: vício de competência em ato discricionário, caso em que a
autoridade competente não estaria obrigada a aceitar a mesma avaliação
subjetiva feita pela autoridade incompetente.
Não obstante, por força da previsão expressa na Lei 9.784/1999, a
convalidação é ato discricionário, ao contrário do que pensa parte de
nossa doutrina.
16 Incluindo Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello

o quesito, daí o erro. Atos nulos são aqueles com vícios insanáveis nos
elementos motivo e objeto; atos anuláveis apresentam vícios sanáveis nos
elementos competência e forma.
Gabarito: Errado
24. (Cespe – Polícia Federal 2013) Quanto um ministério pratica ato

administrativo de competência de outro, fica configurado vício de incompetência em
razão da matéria, que pode ser convalidado por meio de ratificação.
Comentário: O vício de incompetência em razão da matéria é um vício
insanável, ou seja, não é passível de convalidação, daí o erro. Da mesma
forma, o vício também é insanável no caso de competência exclusiva. Nos
demais casos, o vício de incompetência é sanável e, por isso, admite
convalidação.
Gabarito: Errado
*****
É isso pessoal. Finalizamos aqui a teoria sobre atos administrativos.

Vamos agora resolver mais uma bateria de questões!

QUESTÕES DE PROVA
25. (Cespe – INSS 2016) O ato praticado por agente não competente para fazê-lo
poderá ser convalidado discricionariamente pela autoridade competente para sua
prática, caso em que ficará sanado o vício de incompetência.
Comentário: O vício de competência é considerado um vício sanável, isto
é, passível de convalidação, exceto nos casos de competência exclusiva e
competência quanto à matéria. Como a questão não dá nenhuma ideia sobre a
presença das exceções, então o item está correto.
Lembrando que a convalidação é considerada um ato discricionário
(alternativamente, pode-se optar pela anulação do ato), embora existam
autores que defendam ser ato vinculado; para esses autores, nas hipóteses em
que a convalidação é cabível, a autoridade competente não poderia adotar
outra providência, uma vez que a convalidação seria a medida mais condizente
com os princípios da eficiência, da segurança jurídica, da racionalidade
administrativa entre outros.
Gabarito: Certo
26. (Cespe – INSS 2016) Em decorrência do princípio da autotutela, não há limites

para o poder da administração de revogar seus próprios atos segundo critério de
conveniência e oportunidade.
Comentário: O poder de revogação da Administração Pública não é
ilimitado. Com efeito, existem atos que são irrevogáveis e também situações
em que a revogação não é cabível (ex: atos exauridos ou consumados, atos
vinculados, atos integrantes de um procedimento administrativo etc.).
Gabarito: Errado
27. (Cespe – DPU 2015) Os atos administrativos negociais são também

considerados atos de consentimento, uma vez que são editados a pedido do
particular como forma de viabilizar o exercício de determinada atividade ou a
utilização de bens públicos.
Comentário: Parte da doutrina chama os atos administrativos negociais
de “atos de consentimento”, pois são editados em situações nas quais o
particular deve obter anuência prévia da Administração para realizar
determinada atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. São
exemplos os alvarás de construção, a licença para o exercício de uma
profissão, a licença para dirigir, a autorização para prestar serviço de táxi etc.
Gabarito: Certo

28. (Cespe – TCU 2015) Agirá de acordo com a lei o servidor público federal que,
ao verificar a ilegalidade de ato administrativo em seu ambiente de trabalho, revogue
tal ato, para não prejudicar administrados, que sofreriam efeitos danosos em
consequência da aplicação desse ato.
Comentário: Ao verificar a prática de ato ilegal, o administrador deve
anular, e não revogar tal ato. A revogação ocorre por motivos de conveniência
e oportunidade.
Gabarito: Errado
29. (Cespe – TCU 2015). A revogação de atos pela administração pública por
motivos de conveniência e oportunidade não possui limitação de natureza material,
mas somente de natureza temporal, como, por exemplo, o prazo quinquenal previsto
na Lei n.º 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito do serviço
público federal.
Comentário: Ocorre exatamente o contrário do afirmado no item, ou seja,
a revogação de atos possui limitação de natureza material, mas não de
natureza temporal.
Com efeito, existem atos que são irrevogáveis em razão da sua própria
natureza ou conteúdo, nos quais a revogação encontra uma limitação de
natureza material, a exemplo, os atos exauridos ou consumados, dos atos
vinculados, dos atos que geraram direitos adquiridos e dos atos complexos.
Por outro lado, diferentemente da anulação, não há prazo estabelecido em
norma para a revogação de um ato que proporciona direitos ao destinatário. O
art. 54 da Lei 9.784/1999 fala apenas em anulação. Veja:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Gabarito: Errado
30. (Cespe – TCU 2015) Decretos não são considerados atos administrativos.
Comentário: Os Decretos são sim considerados atos administrativos. São
da espécie atos normativos, mas também podem ser classificados como atos
individuais (decretos de desapropriação); atos complexos (pois dependem da
conjugação de vontades do Ministro de Estado e do Presidente da República).
Gabarito: Errado
31. (Cespe – Bacen 2013) No que se refere aos atos administrativos e ao silêncio
da administração pública, assinale a opção correta.

a) Os atos de revogação e de anulação devem ser motivados com a indicação dos
fatos e fundamentos jurídicos, de forma explícita, exigência que não se estende aos
atos de convalidação.
b) Considere que a administração pública tenha constatado, após o devido processo
administrativo, que a conduta praticada por servidor público se amoldava à hipótese
de cassação de aposentadoria. Nessa situação, a penalidade a ser imposta não tem
natureza vinculada, já que, à luz da legislação de regência e da jurisprudência, a
administração pública disporá de discricionariedade para aplicar a pena menos
gravosa.
c) De acordo com o posicionamento do STJ, o prazo decadencial de cinco anos
previsto, na legislação de regência, para que a administração pública promova o
exercício da autotutela é aplicável apenas aos atos anuláveis, não aos atos nulos.
d) Quando a lei estabelece que o decurso do prazo sem a manifestação da
administração pública implica aprovação de determinada pretensão, o silêncio
administrativo configura aceitação tácita, hipótese em que é desnecessária a
apresentação de motivação pela administração pública para a referida aprovação.
e) Em algumas hipóteses, quando não contemplado o atributo da
autoexecutoriedade, a administração pública é impedida de realizar a execução
material de ato administrativo sem prévia autorização judicial, a exemplo do que
ocorre com o fechamento de restaurante pela vigilância sanitária.
Comentários: Vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. O art. 50 da Lei 9.784/1999 apresenta um rol de atos que,
necessariamente, deverão ser motivados, com indicação expressa dos fatos e
dos fundamentos jurídicos; entre eles estão os atos de anulação, revogação e
convalidação. A título de clareza, e para que você também possa relembrar as
demais hipóteses de motivação obrigatória, segue a transcrição do
dispositivo:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e
dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.
b) ERRADA. Nos termos do art. 134 da Lei 8.112/1990, a pena de cassação
da aposentadoria “será” aplicada ao inativo que houver praticado, na
atividade, falta punível com demissão:
Art. 134. Será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver
praticado, na atividade, falta punível com a demissão.
Portanto, pelo texto da lei, não há discricionariedade para aplicação de
pena menos gravosa. Aliás, esse foi o entendimento do STJ ao julgar o
MS 17.811/DF, de 28/6/2013, conforme excerto abaixo:
(...)
6. Os antecedentes funcionais do impetrante não são suficientes para impedir a
aplicação da penalidade porque "A Administração Pública, quando se depara com
situações em que a conduta do investigado se amolda nas hipóteses de
demissão ou cassação de aposentadoria, não dispõe de discricionariedade para
aplicar pena menos gravosa por tratar-se de ato vinculado"
c) ERRADA. O prazo decadencial previsto na Lei 9.784/1999 não faz
distinção entre atos nulos e anuláveis, ou seja, aplica-se a ambos. Vejamos:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Aliás, foi esse o entendimento manifestado pelo Superior Tribunal de
Justiça (STJ) no AgRg no REsp 1.147.446/RS, de 26/9/2012:
1. O prazo decadencial para que a Administração Pública promova a autotutela,
previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99, é aplicável tanto aos atos nulos quanto aos
anuláveis.
d) CERTA. A doutrina majoritária não considera o silêncio como um ato
administrativo, vez que não representa uma declaração de vontade. O silêncio
é considerado um fato administrativo, nas hipóteses em que a ausência de
declaração provoca efeitos jurídicos, como a decadência e a prescrição, ou
nos casos em que a lei fixa um prazo, findo o qual o silêncio da Administração
significa concordância (anuência tácita) ou discordância. Nessa última
hipótese, é desnecessária a apresentação de motivação pela Administração
Pública para a referida aprovação ou reprovação, afinal, se a lei não exige nem
a exteriorização da própria vontade, imagine dos motivos que a fundamentam.
e) ERRADA. A afirmativa está correta; o exemplo é que está errado. De
fato, em algumas hipóteses a administração pública é impedida de realizar a
execução material de ato administrativo sem prévia autorização judicial, ou
seja, nesses casos o atributo da autoexecutoriedade não está presente.
Exemplo típico é a cobrança de multas não pagas pelo devedor, cuja execução

deve ser feita pela via judicial. Por outro lado, o fechamento de restaurante
pela vigilância sanitária é ato administrativo dotado de autoexecutoriedade,
isto é, pode ser efetuado pela própria Administração independentemente de
prévia autorização judicial.
Gabarito: alternativa “d”
32. (Cespe – TRE/MS 2013) No que se refere à administração pública e ao ato

administrativo, assinale a opção correta.
a) Os atos administrativos gerais, a exemplo dos atos normativos, podem ser objeto
de impugnação direta por meio de recurso administrativo.
b) Ato inexistente é aquele que possui apenas aparência de manifestação de
vontade da administração pública, mas não se origina de um agente público,
mantendo-se, porém, aqueles efeitos já produzidos perante terceiros de boa-fé.
c) A multa administrativa goza de executoriedade na medida em que a administração
pode obrigar o administrado a cumpri-la por meios indiretos, como o bloqueio de
documento de veículo.
d) O ato administrativo será discricionário quando a lei não estabelecer margem
alguma de liberdade para atuação do administrador, fixando uma única maneira de
agir nos termos da lei.
e) Os atos normativos editados conjuntamente por diversos órgãos da administração
federal, como as portarias conjuntas ou instruções normativas conjuntas da
Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria da Fazenda Nacional, são
exemplos de ato administrativo complexo.
a) ERRADA. Os atos administrativos gerais, a exemplo dos atos
normativos, não podem ser objeto de impugnação direta por meio de recursos
administrativos. A rigor, para pleitear a invalidação direta de um ato normativo
geral, deve ser utilizada a ação direta de inconstitucionalidade (ADI). De outra
parte, é bom saber que, ao contrário dos atos gerais, os atos individuais
podem ser atacados por recursos administrativos.
b) ERRADA. De fato, ato inexistente é aquele que possui apenas
aparência de manifestação de vontade da administração pública, mas, na
verdade, possui algum defeito capital que o impede de produzir efeitos no
mundo jurídico, a exemplo de não ter se originado de um agente público, como
no caso do usurpador de função. O erro é que os efeitos dos atos inexistentes
não podem ser validamente mantidos, mesmo perante terceiros de boa-fé.
c) ERRADA. Para parte da doutrina, o atributo da autoexecutoriedade dos
atos administrativos se divide em executoriedade e exigibilidade. A
executoriedade se refere aos meios diretos de coerção, inclusive mediante o

uso da força. Já a exigibilidade diz respeito aos meios indiretos de coerção. O
erro do item é que a multa administrativa não goza de executoriedade, e sim de
exigibilidade, pois a Administração não pode cobrá-la mediante coerção direta,
mas apenas por meios indiretos, como o bloqueio do documento do veículo.
d) ERRADA. O ato administrativo será vinculado, e não discricionário,
quando a lei não estabelecer margem alguma de liberdade para atuação do
administrador, fixando uma única maneira de agir nos termos da lei.
e) CERTA. Atos complexos são os que decorrem de duas ou mais
manifestações de vontade autônomas, provenientes de órgãos diversos, que
concorrem para a formação de um único ato. Exemplo clássico são as
portarias conjuntas da Receita Federal e da PGFN.
Gabarito: alternativa “e”
33. (Cespe – TJ/PI 2012) Com relação ao ato administrativo, assinale a opção
correta.
a) Considerando a relação entre a validade e a eficácia do ato administrativo, é
correto afirmar que um ato pode ser válido e eficaz ou, ainda, inválido e ineficaz,
mas não inválido e eficaz, pois não é possível considerar que, tendo sido editado em
desconformidade com a lei, um ato esteja apto a produzir efeitos.
b) O ato de convalidação, pelo qual é suprido vício existente em ato ilegal, opera
efeitos ex tunc, retroagindo em seus efeitos ao momento em que foi praticado o ato
originário.
c) Atos compostos são aqueles cuja vontade final exige a intervenção de agentes ou
órgãos diversos e apresenta conteúdo próprio em cada uma das manifestações.
d) A autorização para exploração de jazida é exemplo de ato declaratório, já que
expressa aquiescência da administração para o particular desenvolver determinada
atividade.
e) Os atos administrativos que neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses
devem ser motivados, assim como os que importem anulação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo, não sendo essencial a motivação para os atos
que os revoguem, pois a revogação ocorre por motivo de conveniência e
oportunidade da administração.
a) ERRADA. Ao contrário do que afirma o item, é sim possível que um ato
administrativo seja inválido e eficaz. Tal possibilidade decorre do atributo da
presunção da legitimidade, pelo qual os atos administrativos produzem efeitos
desde o momento de sua edição, ainda que apresentem qualquer vício
aparente. Para que o vício provoque a paralização dos efeitos do ato, é preciso
que a Administração ou o Judiciário expressamente declare a sua nulidade.

b) CERTA. Convalidar é corrigir defeito sanável presente em ato ilegal,
tornando-o legal, desde que isso não cause lesões a interesses públicos ou a
terceiros. A convalidação opera efeitos ex tunc, isto é, retroativos, tornando
válidos todos os efeitos produzidos desde o momento em que o ato
convalidado foi originalmente praticado. Perceba que, caso os efeitos fossem
prospectivos (ex nunc), o instituto da convalidação seria inteiramente inútil,
uma vez que convalidar equivaleria a anular o ato e, no mesmo momento,
praticar um outro ato válido, sem o vício do ato que acabou de ser anulado.
c) ERRADA. Nos atos compostos, há a manifestação de dois ou mais
órgãos, porém a manifestação de um é instrumental em relação à do outro; ou
seja, não há “conteúdo próprio em cada uma das manifestações”, mas apenas
na manifestação principal. Por outro lado, atos complexos são os que
decorrem de duas ou mais manifestações de vontade independentes,
provenientes de órgãos diversos, que concorrem para a formação de um ato
único.
d) ERRADA. A autorização para exploração de jazida é exemplo de
ato constitutivo (e não declaratório), já que expressa aquiescência da
administração para o particular desenvolver determinada atividade, gerando
para ele um direito. Lembre-se de que os atos constitutivos são os que criam
uma nova situação jurídica individual para seus destinatários. Ao contrário, os
atos declaratórios são os que visam apenas atestar um fato, ou reconhecer um
direito ou uma obrigação que já existia antes do ato, de que é exemplo a
expedição de certidões.
e) ERRADA. A motivação, embora seja sempre desejável, não é
obrigatória em todos os casos, mas apenas naqueles em que a lei
expressamente determina. O art. 50 da Lei 9.784/1999, por exemplo, registra
um extenso rol de atos que necessariamente devem ser motivados, dentre
eles, os atos que “importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação
de ato administrativo” (inciso VIII). Sendo assim, conquanto a revogação de
fato ocorra por motivo de conveniência e oportunidade da Administração, deve
ser sempre motivada.
Gabarito: alternativa “b”
34. (Cespe – TJ/RR 2013) Suponha que determinado cidadão que pretenda
construir uma casa tenha sido informado pelo órgão estatal competente de que a
administração deve, por meio de ato administrativo, consentir a construção, antes do
início das obras. Nessa situação, o ato administrativo de consentimento a ser
expedido pela administração é a
a) permissão.
b) aprovação.

c) admissão.
d) autorização.
e) licença.
Comentário: O consentimento da Administração para permitir que o
particular execute uma obra é exemplo típico de licença (opção “e”), ato
administrativo vinculado e definitivo. Sobre o tema, é importante recordar que,
embora a licença para construir seja um ato vinculado, a jurisprudência do STF
e do STJ admite que, em casos excepcionais, a Administração pode revogá-la
por razões de conveniência e oportunidade (além de, é claro, poder anulá-la ou
cassá-la). Para o STF, a revogação seria possível antes do início da obra.
Ressalte-se que os atos vinculados, em regra, não podem ser objeto de
revogação, pois a revogação é feita com base em critérios de conveniência e
oportunidade, sendo uma espécie de desfazimento típica dos atos
discricionários. Portanto, a revogação de licença para construir constitui
hipótese excepcional.
35. (Cespe – PGE/PB 2008) A respeito dos atos administrativos, julgue os itens
subsequentes.
I Ato perfeito é aquele que teve seu ciclo de formação encerrado, por ter esgotado
todas as fases necessárias à sua produção.
II Ato consumado é o que já produziu todos os seus efeitos.
III Ato pendente é aquele que, embora perfeito, está sujeito a condição ou termo
para que comece a produzir efeitos.
IV Ato imperfeito é o que apresenta aparência de manifestação de vontade da
administração pública, mas que não chegou a aperfeiçoar-se como ato
administrativo.
Estão certos apenas os itens
a) I e II.
b) I e IV.
c) II e III.
d) II e IV.
e) I, II e III.
Comentários: As alternativas I, II e III apresentam as definições exatas de
ato perfeito, ato consumado e ato pendente, respectivamente. Já a alternativa
IV está errada, pois traz a definição de ato inexistente, e não de ato imperfeito.
Ato imperfeito, segundo Hely Lopes Meirelles, “é o que se apresenta

incompleto na sua formação ou carente de um ato complementar para tornar-
se exequível e operante”.
36. (Cespe DP/MA 2011) O conjunto de atos normativos e concretos da

administração pública com o objetivo de impedir ou paralisar atividades privadas
contrárias ao interesse público corresponde ao poder
a) disciplinar.
b) regulatório.
c) de polícia.
d) de fiscalização.
e) hierárquico.
Comentário: O poder que confere à Administração Pública a faculdade
para condicionar ou restringir o uso de bens, o exercício de direitos e a prática
de atividades privadas, com vistas a proteger os interesses gerais da
coletividade, é o poder de polícia.
Gabarito: alternativa “c”
37. (Cespe – MPOG 2012) Os atos administrativos classificam-se, quanto à

formação da vontade administrativa, em atos simples, compostos e complexos,
constituindo a aposentadoria de servidor público exemplo de ato administrativo
complexo.
Comentário: Segundo a jurisprudência do STF, o ato de aposentadoria de
servidor público estatutário é um ato administrativo complexo. Isso porque,
nos termos do art. 71, III da Constituição Federal, a legalidade dos atos de
aposentadoria editados pela Administração deve ser apreciada, para fins de
registro, pelo Tribunal de Contas. Assim, de acordo com o entendimento do
STF, antes da manifestação do Tribunal de Contas concedendo o registro, a
formação do ato de aposentadoria ainda não está completa, ou seja, o ato
ainda não é um ato perfeito, formado.
Gabarito: Certo
38. (Cespe – CNJ 2013) A licença concedida ao administrado para o exercício de

direito poderá ser revogada pela administração pública por critério de conveniência e
oportunidade.
Comentário: Como regra, as licenças são atos vinculados e definitivos,
vale dizer, não admitem revogação por critério de conveniência e
oportunidade. Porém, a jurisprudência do STF admite a possibilidade de
revogação de licenças em um caso excepcional, qual seja: obras não iniciadas.

Nessa hipótese excepcional, a licença para construir (ato vinculado), poderá
ser revogada (e não anulada ou cassada) por conveniência da Administração,
desde que a obra não tenha se iniciado. Parece que, na questão ora em
comento, a banca, embora não tenha sido explícita no enunciado, adotou o
entendimento aplicável às licenças para obras. A meu ver, porém, a questão
deveria ser considerada errada, pois, lendo o enunciado, nada leva a crer que
deveria ser considerada a exceção e não a regra geral.
Gabarito: Certo
39. (Cespe – MPU 2013) É denominado regulamento executivo o decreto editado

pelo chefe do Poder Executivo federal para regulamentar leis.
Comentário: O quesito está correto. Os decretos editados pelo Chefe do
Poder Executivo com vistas a possibilitar a fiel execução das leis que, de
algum modo, envolvam atuação da Administração Pública são chamados de
decretos de execução, regulamentos ou decretos executivos.
Gabarito: Certo
40. (Cespe – PC/BA 2013) A concessão de autorização para porte de arma

consiste em ato discricionário e precário da administração, podendo ser revogada a
qualquer momento.
Comentário: De fato, as autorizações são atos discricionários e precários.
Diversamente, as licenças são atos vinculados e definitivos.
Gabarito: Certo
41. (Cespe – DP/DF 2013) A autorização de uso de bem público por particular
caracteriza-se como ato administrativo unilateral, discricionário e precário, para o
atendimento de interesse predominantemente do próprio particular.
Comentário: Mais uma questão do Cespe que explora a natureza dos atos
de licença e de autorização. Como visto, as licenças são atos vinculados e
definitivos, enquanto as autorizações são atos discricionários e precários.
Gabarito: Certo
42. (Cespe – MIN 2013) A concessão pela administração pública de licença ao

cidadão para construir consiste em ato administrativo discricionário.
Comentário: Ao contrário das autorizações, as licenças são atos
administrativos vinculados, e não discricionários.
Gabarito: Errado

43. (Cespe – PM/CE 2014) A licença é ato administrativo unilateral e discricionário
pelo qual a administração pública faculta ao particular o desempenho de atividade
material ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido.
Comentário: Trata-se da definição de autorização, e não de licença, daí o
erro.
Gabarito: Errado
44. (Cespe – MIN 2013) A pavimentação de uma rua pela administração pública
municipal representa um fato administrativo, atividade decorrente do exercício da
função administrativa, que pode originar-se de um ato administrativo.
Comentário: A pavimentação de rua é uma atividade material, ou seja,
uma ação concreta da Administração; portanto, trata-se, é verdade, de um fato
administrativo. Também é correto que tal atividade pode se originar de um ato
administrativo, como uma ordem de serviço, por exemplo. Aliás, em regra, os
fatos administrativos são precedidos de atos administrativos.
Gabarito: Certo
45. (Cespe – MPU 2013) Dado o princípio da legalidade, a atuação do Estado é

limitada pela lei, devendo seus atos, em caso de inobservância desse princípio, ser
declarados inválidos ou ser anulados, o que ocorre unicamente por via judicial.
Comentário: O quesito ia bem ao afirmar que a atuação do Estado deve se
pautar pelo princípio da legalidade e que, em caso de inobservância desse
princípio, os atos administrativos devem ser declarados inválidos, ou seja,
anulados. O erro é que a anulação de atos administrativos ilegais não ocorre
unicamente por via judicial. A própria Administração, com base no seu poder
de autotutela, pode anular atos que ela mesma tenha praticado caso,
posteriormente, constate a presença de alguma ilegalidade.
Gabarito: Errado
46. (ESAF – PGFN 2007) Entre os atos da Administração, verifica-se a prática do

ato administrativo, o qual abrange somente determinada categoria de atos
praticados no exercício da função administrativa. Destarte, assinale a opção correta.
a) A presunção de legitimidade e veracidade, a imperatividade e a auto-
executoriedade são elementos do ato administrativo.
b) Procedimento administrativo consiste no iter legal a ser percorrido pelos agentes
públicos para a obtenção dos efeitos regulares de um ato administrativo principal.
c) Os atos de gestão são os praticados pela Administração com todas as
prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao
particular, independentemente de autorização judicial.

d) Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, sejam eles
singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único.
e) Na executoriedade, a Administração emprega meios indiretos de coerção, como a
multa ou outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento
do ato, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa.
a) ERRADA. A presunção de legitimidade e veracidade, a imperatividade e
a auto-executoriedade são atributos, e não elementos do ato administrativo.
Os elementos são competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
b) CERTA. Procedimento administrativo consiste numa sucessão de atos
preparatórios, todos intermediários e autônomos, que visam ao atingimento de
um objetivo final ou à prática de um ato final que finaliza o procedimento. É,
portanto, o iter (caminho) legal a ser percorrido pelo agente público, de que
são exemplos os procedimentos de licitação, de concurso público e de
desapropriação. Por curiosidade, essa expressão “iter legal” é usada por
Celso Antônio Bandeira de Mello.
c) ERRADA. Os atos de império (e não os de gestão) são praticados pela
Administração com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e
impostos unilateral e coercitivamente ao particular, independentemente de
autorização judicial, de que são exemplo a interdição de estabelecimento
comercial, a desapropriação de imóvel, a apreensão de mercadorias, a
imposição de multas administrativas etc. Por sua vez, atos de gestão são
típicos das atividades de administração de bens e serviços em geral, que não
exigem coerção sobre os interessados, assemelhando-se aos atos praticados
pelas pessoas privadas, de que são exemplos a alienação ou aquisição de
bens pela Administração ou a contratação de pessoal mediante concurso
público.
d) ERRADA. Ato complexo (e não ato composto) é o que resulta da
manifestação autônoma de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou
colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único. Por sua vez, ato
composto é aquele que conta com a participação de dois ou mais órgãos, em
que a vontade de um é instrumental em relação à do outro.
e) ERRADA. Na exigibilidade (e não na executoriedade), a Administração
emprega meios indiretos de coerção, como a multa ou outras penalidades
administrativas impostas em caso de descumprimento do ato. Por outro lado,
na executoriedade, a Administração utiliza meios diretos de coerção,
compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, como na
dissolução de uma passeata que esteja causando prejuízo à ordem pública.

47. (FUNIVERSA – SEPLAG/DF 2011) O prefeito de um município declarou nulo o
concurso público de mecânico, à vista de vícios considerados insanáveis; assim,
exonerou, em seguida, os servidores aprovados no certame e já empossados nos
cargos. Diante dessa situação hipotética, e com fundamento na teoria dos atos
administrativos, assinale a alternativa incorreta.
a) A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os
tornem ilegais.
b) A anulação prescinde da observância do contraditório, ou seja, da audição prévia
dos envolvidos.
c) A revogação é a supressão de um ato discricionário legítimo e eficaz e pode ser
realizada somente pela Administração.
d) A Administração pode desfazer seus próprios atos por considerações de mérito e
de ilegalidade.
e) O controle externo dos atos administrativos pelo Poder Judiciário limita-se ao
exame da legalidade.
Comentário: Vamos procurar a alternativa incorreta:
a) CERTA, nos termos da Súmula 473 do STF:
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.
b) ERRADA. Segundo a jurisprudência do STF, o administrado deve ter
assegurado o efetivo exercício do seu direito de defesa previamente à
extinção, pela Administração, de ato que seja de interesse dele, não
importando se o ato será retirado do mundo jurídico mediante anulação,
cassação ou revogação. No caso, a anulação do concurso afetou o interesse
dos servidores aprovados no certame e já empossados nos cargos. Portanto,
antes de anular o concurso e exonerar os servidores, a Administração deverá
instaurar procedimento administrativo para assegurar, formalmente, o direito
de defesa aos servidores que serão afetados pela anulação.
c) CERTA. A revogação é a supressão de um ato discricionário legítimo e
eficaz, por razões de conveniência e oportunidade. Trata-se de um controle de
mérito e, por isso, só pode ser realizada pela própria Administração.
d) CERTA, nos termos da Súmula 473 do STF, acima transcrita. Quando o
desfazimento ocorrer por razões de mérito, será efetivado mediante
revogação; se for por questões de ilegalidade, dar-se-á por anulação.
e) CERTA. O Poder Judiciário não examina questões de mérito, mas
apenas de legalidade ou de legitimidade.

48. (FCC – MPE/PB 2015) Manoel, servidor público estadual, praticou o ato
administrativo denominado visto, de modo a controlar ato do administrado Francisco,
aferindo sua legitimidade formal e, assim, dando-lhe exequibilidade. O visto
corresponde a ato administrativo
a) enunciativo.
b) normativo.
c) ordinatório.
d) negocial.
e) punitivo.
Comentários: Segundo Hely Lopes Meirelles, visto é o ato administrativo
vinculado pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria
Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-
lhe exiquibilidade. O autor classifica o visto na categoria dos atos negociais,
daí o gabarito. Ressalta, contudo, que o visto não se confunde com as
espécies afins (aprovação, autorização, homologação), porque nestas há
exame de mérito e em certos casos operam como ato independente, ao passo
que o visto incide sempre sobre um ato anterior e não alcança seu conteúdo.
Exemplo de visto é o exigido para encaminhamento de requerimento de
servidores subordinados a autoridade de instância superior; a lei normalmente
impõe o visto do chefe imediato, para fins de conhecimento e controle formal,
não equivalendo à concordância ou deferimento de seu conteúdo.
Importante saber que existe uma divergência doutrinária em relação à
classificação do visto. A autora Maria Sylvia Di Pietro classifica esse tipo de
ato na categoria dos atos enunciativos, eis que o visto não encerra
manifestação de vontade da Administração, mas apenas um ato de
conhecimento.
Gabarito: alternativa “d”
*****

JURISPRUDÊNCIA
STJ AgRg no REsp 882200 / RJ (12/4/2010)

“Este Superior Tribunal possui entendimento de que todo ato administrativo que
repercuta na esfera individual do administrado, no caso, servidor público, tem de
ser precedido de processo administrativo que assegure a este o contraditório e a
ampla defesa. Trata-se de mitigação do enunciado da Súmula 473/STF, com
intuito de conferir segurança jurídica ao administrado, bem como resguardar
direitos conquistados por este”.
STJ - RMS 27440 / AL (22/9/2009)

4. Sempre que a decisão administrativa afetar interesses de particulares, é
imprescindível a observância do contraditório e da ampla defesa para que se
aprecie a nulidade do processo licitatório. Precedentes do STF e do STJ.
Consequentemente, mesmo que haja fortes indícios de ilegalidade do certame
público, não há inutilidade na prévia oitiva das partes interessadas, pois não se
pode afastar a hipótese, ainda que remota, de surgirem novos esclarecimentos
que afetem o juízo decisório, a exemplo da comprovação de que os vícios
apontados não trouxeram prejuízos ao interesse público.
STF – Informativo 732

Processo administrativo: contraditório e ampla defesa
Por ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, a 2ª Turma deu
provimento a recurso ordinário em mandado de segurança para declarar nulo ato
administrativo e seus consectários, a fim de garantir à impetrante manifestação
prévia em processo administrativo destinado a verificar a regularidade da
concessão de benefício fiscal. Asseverou-se que a prerrogativa de a
Administração Pública controlar seus próprios atos não dispensaria a observância
dos postulados supramencionados em âmbito administrativo. Ademais,
ressaltou-se que a manifestação em recurso administrativo não supriria a
ausência de intimação da recorrente. Pontuou-se que caberia à
Administração dar oportunidade ao interessado em momento próprio e que a
impugnação, mediante recurso, de ato que anulara benefício anteriormente
concedido, mesmo diante de exame exaustivo das razões de defesa
apresentadas, não satisfaria o direito de defesa da impetrante. RMS 31661/DF,
rel. Min. Gilmar Mendes, 10.12.2013. (RMS-31661)
STF – MS 28.273/DF (13/12/2012)

“O Supremo Tribunal Federal sempre se pronunciou no sentido de que, sob a
égide da Constituição de 1988, é inconstitucional qualquer forma de provimento
dos serviços notariais e de registro que não por concurso público; II – Não há
direito adquirido à efetivação em serventia vaga sob a égide da Constituição de
1988; III – O exame da investidura na titularidade de cartório sem

concurso público não está sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei
9.784/1999, por se tratar de ato manifestamente inconstitucional”.
*****
Por hoje é só pessoal!
Bons estudos!
Erick Alves

Resumo RESUMÃO DA AULA
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
1.
 Atos vinculados: a lei fixa os requisitos e condições de sua realização, não deixando
Quanto ao liberdade de ação para a Administração.
grau de
 Atos discricionários: a Administração tem liberdade de ação dentro de determinados
liberdade
parâmetros previamente definidos em lei.
 Atos gerais: possuem destinatários indeterminados; são dotados de generalidade e
2. Quanto aos abstração; prevalecem sobre os atos individuais. Ex: atos normativos.
destinatários  Atos individuais: possuem destinatários certos e determinados; pode ser um destinatário
(ato singular) ou vários (ato plúrimo). Ex: nomeação, exoneração, autorização, licença.
3.
Quanto à  Atos internos: atingem apenas o órgão que os editou. Ex: portaria de remoção de servidor.
situação de  Atos externos: também atingem terceiros. Ex: multas a empresas contratadas, editais de
terceiros licitação, atos normativos etc.
 Atos simples: decorrem da manifestação de um único órgão, unipessoal ou colegiado. Ex:

despacho de um chefe de seção, decisões de conselhos administrativos.
 Atos complexos: decorrem de duas ou mais manifestações de vontade autônomas,
4.
Quanto à provenientes de órgãos diversos (há um ato único). Ex: aposentadoria de servidor
formação de
estatutário, portarias conjuntas.
vontade
 Atos compostos: resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um
é instrumental em relação à do outro (existem dois atos). Ex: autorização que depende de
visto.
 Atos de império: praticados com supremacia sobre os administrados. Ex: desapropriação.
5.
Quanto às  Atos de gestão: praticados sem supremacia sobre os administrados; são atos próprios da
prerrogativas gestão de bens e serviços. Ex: alienação de bens, aluguéis de imóveis.
da
Administração  Atos de expediente: se destinam a dar andamento aos processos e papeis administrativos,
sem qualquer conteúdo decisório. Ex: protocolo de documentos.
 Ato constitutivo, extintivo ou modificativo: respectivamente criam, extinguem ou

modificam direitos e obrigações para seus destinatários. Ex: licenças, nomeações, aplicação
6.
Quanto aos de sanções (constitutivos); cassação de autorização, demissão de servidor (extintivos);
efeitos alteração de horário de funcionamento do órgão (modificativo).
 Ato declaratório: atesta um fato ou reconhece um direito ou uma obrigação que já existia
antes do ato. Ex: expedição de certidões e atestados.
 Ato válido: é aquele praticado em conformidade com a lei, sem nenhum vício.
 Ato nulo: é aquele que nasce com vício insanável. Ex: ato com motivo inexistente, ato com
7.
Quanto aos objeto não previsto em lei e ato praticado com desvio de finalidade.
requisitos de
 Ato anulável: é o que apresenta vício sanável. Ex: vícios de competência e de forma (regra).
validade
 Ato inexistente: apenas tem aparência de ato administrativo, mas, em verdade, não chega a
entrar no mundo jurídico, por falta de um elemento essencial. Ex: usurpador de função.

 Ato perfeito: aquele que já concluiu todas as etapas da sua formação.

 Ato eficaz: é o ato perfeito que já está apto a produzir efeitos, não dependendo de
Quanto à nenhum evento posterior, como termo, condição, aprovação, autorização etc.
exequibilidade  Ato pendente: é o ato perfeito que ainda depende de algum evento posterior para
produzir efeitos.
 Ato consumado: é o que já produziu todos os efeitos que estava apto a produzir.
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
 Atos normativos
 Possuem efeitos gerais e abstratos, atingindo todos aqueles que se situam em idêntica situação jurídica
(não têm destinatários determinados). C .
 Não podem inovar o ordenamento jurídico (ao contrário das leis).
 São atos administrativos apenas em sentido formal (e não em sentido material).
 Não podem ser objeto de impugnação direta por meio de recursos administrativos ou ação judicial
ordinária; devem ser impugnados por ação direta de inconstitucionalidade.
 Exemplos: regulamentos, portarias, circulares, instruções normativas.
 Atos ordinatórios
 São os atos com efeitos internos, endereçados aos servidores públicos, que visam a disciplinar o
funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes.
 Possuem fundamento no poder hierárquico; de regra, não atingem os particulares em geral.
 São inferiores em hierarquia aos atos normativos.
 Exemplos: portarias de delegação de competência, circulares internas, ordens de serviço, avisos.
 Atos negociais
 São aqueles em que a vontade da Administração coincide com o interesse do administrado.
 Representam a anuência prévia da Administração para o particular realizar determinada atividade de
interesse dele, ou exercer determinado direito .
 Não cabe falar em imperatividade, coercitividade ou autoexecutoriedade nos atos negociais.
 Licença:
o Ato administrativo vinculado e definitivo. Permite ao particular exercer direitos subjetivos.
o Não pode, em regra, ser revogada (exceto licença para construir). Admite apenas cassação (vício na
execução) ou anulação (vício na origem). Pode gerar direito a indenização ao particular, caso ele não
tenha dado causa à invalidação da licença.
 Autorização:
o Ato administrativo discricionário e precário. Permite ao particular exercer atividades materiais, prestar
serviços públicos ou utilizar bem público.
o Pode ser revogada a qualquer tempo pela Administração, em regra, sem a necessidade de pagar
indenização ao interessado.
 Permissão: ato administrativo discricionário e precário. Enquanto ato administrativo, refere-se apenas ao
uso de bem público; em caso de delegação de serviços públicos, a permissão deve ser formalizada
.
 Outros exemplos: admissão, aprovação e homologação.

QUESTÕES COMENTADAS NA AULA
1. (Cespe – TCU 2011) Incluem-se na classificação de atos administrativos

discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que contenha conceitos
jurídicos indeterminados.
2. (Cespe – TCDF 2012) O fator limitador do ato administrativo discricionário é o critério

da conveniência e oportunidade.
3. (Cespe – MJ 2013) Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto da

legalidade; o ato discricionário, por sua vez, é analisado sob o aspecto não só da legalidade,
mas também do mérito.
4. (Cespe – Bacen 2013) A lei estabelece todos os critérios e condições de realização

do ato vinculado, sem deixar qualquer margem de liberdade ao administrador.
5. (Cespe – ICMBio 2014) Os atos administrativos internos são destinados a produzirem

efeitos sobre os órgãos e os agentes da administração pública que os expediram.
6. (Cespe – Câmara dos Deputados 2012) Considere que um servidor público federal
tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU
tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situação hipotética, esse ato caracteriza-
se como complexo, visto que, para o seu aperfeiçoamento, é necessária a atuação do TCU
e do órgão público a que estava vinculado o servidor.
7. (Cespe – TCU 2009) A permissão, que não se confunde com a concessão ou a

autorização, é o ato administrativo por meio do qual a administração pública consente que o
particular se utilize privativamente de um bem público ou execute um serviço de utilidade
pública. Tal ato é classificado como declaratório, na medida em que o poder público apenas
reconhece um direito do particular previamente existente.
8. (Cespe – MPTCDF 2013) O ato administrativo pode ser perfeito, inválido e eficaz.
9. (Cespe – TRE/RJ 2012) Considera-se que o ato administrativo é válido quando se

esgotam todas as fases necessárias para a sua produção.
10. (Cespe – TRT10 2013) De acordo com a doutrina, o ato administrativo será
considerado perfeito, inválido e eficaz, quando, concluído o seu ciclo de formação, e não se
conformando às exigências normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam inerentes.
11. (Cespe – MPU 2013) Validade e eficácia são qualidades do ato administrativo cuja
existência seja necessariamente pressuposta no plano fático.
12. (Cespe – MDIC 2014) Suponha que determinado ato administrativo, percorrido seu
ciclo de formação, tenha produzido efeitos na sociedade e, posteriormente, tenha sido
reputado, pela própria administração pública, desconforme em relação ao ordenamento
jurídico. Nesse caso, considera-se o ato perfeito, eficaz e inválido.

13. (Cespe – TCU 2012) Os atos praticados por servidor irregularmente investido na
função — situação que caracteriza a função de fato — são considerados inexistentes.
14. (Cespe – TJDFT 2013) Os atos administrativos regulamentares e as leis em geral têm
efeitos gerais e abstratos, ou seja, não diferem por sua natureza normativa, mas pela
originalidade com que instauram situações jurídicas novas.
15. (Cespe – MPU 2013) A autorização é ato administrativo discricionário mediante o qual
a administração pública outorga a alguém o direito de realizar determinada atividade
material.
16. (Cespe – Câmara dos Deputados 2012) O estabelecimento que obtenha do poder
público licença para comercializar produtos farmacêuticos não poderá, com fundamento no
mesmo ato, comercializar produtos alimentícios, visto que a licença para funcionamento de
estabelecimento comercial constitui ato administrativo vinculado.
17. (Cespe – IBAMA 2013) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes que,
apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio próximo a
suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de segurança, alegando
que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para impedir o funcionamento da
fábrica, por ser esta detentora de alvará de funcionamento, devendo a interdição ter sido
requerida ao Poder Judiciário.
Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte.
A concessão de alvará de funcionamento constitui ato administrativo discricionário, razão
por que tal ato somente pode ser anulado por autoridade administrativa.
18. (Cespe – MDIC 2014) Um aviso é uma forma de ato administrativo classificado como
ato punitivo, ou seja, que certifica ou atesta um fato administrativo.
19. (Cespe – TJ/RJ 2008) O ato se extingue pelo desfazimento volitivo quando sua
retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da situação
anteriormente consentida.
20. (Cespe – AFT 2013) A revogação de um ato administrativo produz efeitos retroativos à
data em que ele tiver sido praticado.
21. (Cespe – MPU 2013) A revogação do ato administrativo, quando legítima, exclui o
dever da administração pública de indenizar, mesmo que esse ato tenha afetado direito de
alguém.
22. (Cespe – AGU 2012) Embora a revogação seja ato administrativo discricionário da
administração, são insuscetíveis de revogação, entre outros, os atos vinculados, os que
exaurirem seus efeitos, os que gerarem direitos adquiridos e os chamados meros atos
administrativos, como certidões e atestados.
23. (Cespe – TRE/RJ 2012) Tanto o direito administrativo quanto o direito privado
distinguem os atos nulos dos atos anuláveis. Os atos e negócios jurídicos contrários ao

ordenamento jurídico poderão, no âmbito do direito privado, estar eivados de vícios de
nulidade ou anulabilidade, já os atos administrativos praticados em desacordo com o
ordenamento jurídico serão considerados inválidos.
24. (Cespe – Polícia Federal 2013) Quanto um ministério pratica ato administrativo de
competência de outro, fica configurado vício de incompetência em razão da matéria, que
pode ser convalidado por meio de ratificação.
25. (Cespe – INSS 2016) O ato praticado por agente não competente para fazê-lo poderá
ser convalidado discricionariamente pela autoridade competente para sua prática, caso em
que ficará sanado o vício de incompetência.
26. (Cespe – INSS 2016) Em decorrência do princípio da autotutela, não há limites para o
poder da administração de revogar seus próprios atos segundo critério de conveniência e
oportunidade.
27. (Cespe – DPU 2015) Os atos administrativos negociais são também considerados
atos de consentimento, uma vez que são editados a pedido do particular como forma de
viabilizar o exercício de determinada atividade ou a utilização de bens públicos.
28. (Cespe – TCU 2015) Agirá de acordo com a lei o servidor público federal que, ao
verificar a ilegalidade de ato administrativo em seu ambiente de trabalho, revogue tal ato,
para não prejudicar administrados, que sofreriam efeitos danosos em consequência da
aplicação desse ato.
29. (Cespe – TCU 2015). A revogação de atos pela administração pública por motivos de
conveniência e oportunidade não possui limitação de natureza material, mas somente de
natureza temporal, como, por exemplo, o prazo quinquenal previsto na Lei n.º 9.784/1999,
que regula o processo administrativo no âmbito do serviço público federal.
30. (Cespe – TCU 2015) Decretos não são considerados atos administrativos.
31. (Cespe – Bacen 2013) No que se refere aos atos administrativos e ao silêncio da
administração pública, assinale a opção correta.
a) Os atos de revogação e de anulação devem ser motivados com a indicação dos fatos e
fundamentos jurídicos, de forma explícita, exigência que não se estende aos atos de
convalidação.
b) Considere que a administração pública tenha constatado, após o devido processo
administrativo, que a conduta praticada por servidor público se amoldava à hipótese de
cassação de aposentadoria. Nessa situação, a penalidade a ser imposta não tem natureza
vinculada, já que, à luz da legislação de regência e da jurisprudência, a administração
pública disporá de discricionariedade para aplicar a pena menos gravosa.
c) De acordo com o posicionamento do STJ, o prazo decadencial de cinco anos previsto, na
legislação de regência, para que a administração pública promova o exercício da autotutela
é aplicável apenas aos atos anuláveis, não aos atos nulos.

d) Quando a lei estabelece que o decurso do prazo sem a manifestação da administração
pública implica aprovação de determinada pretensão, o silêncio administrativo configura
aceitação tácita, hipótese em que é desnecessária a apresentação de motivação pela
administração pública para a referida aprovação.
e) Em algumas hipóteses, quando não contemplado o atributo da autoexecutoriedade, a
administração pública é impedida de realizar a execução material de ato administrativo sem
prévia autorização judicial, a exemplo do que ocorre com o fechamento de restaurante pela
vigilância sanitária.
32. (Cespe – TRE/MS 2013) No que se refere à administração pública e ao ato

administrativo, assinale a opção correta.
a) Os atos administrativos gerais, a exemplo dos atos normativos, podem ser objeto de
impugnação direta por meio de recurso administrativo.
b) Ato inexistente é aquele que possui apenas aparência de manifestação de vontade da
administração pública, mas não se origina de um agente público, mantendo-se, porém,
aqueles efeitos já produzidos perante terceiros de boa-fé.
c) A multa administrativa goza de executoriedade na medida em que a administração pode
obrigar o administrado a cumpri-la por meios indiretos, como o bloqueio de documento de
veículo.
d) O ato administrativo será discricionário quando a lei não estabelecer margem alguma de
liberdade para atuação do administrador, fixando uma única maneira de agir nos termos da
lei.
e) Os atos normativos editados conjuntamente por diversos órgãos da administração

federal, como as portarias conjuntas ou instruções normativas conjuntas da Secretaria da
Receita Federal do Brasil e da Proc
33. (Cespe – TJ/PI 2012) Com relação ao ato administrativo, assinale a opção correta.
a) Considerando a relação entre a validade e a eficácia do ato administrativo, é correto
afirmar que um ato pode ser válido e eficaz ou, ainda, inválido e ineficaz, mas não inválido e
eficaz, pois não é possível considerar que, tendo sido editado em desconformidade com a
lei, um ato esteja apto a produzir efeitos.
b) O ato de convalidação, pelo qual é suprido vício existente em ato ilegal, opera efeitos ex
tunc, retroagindo em seus efeitos ao momento em que foi praticado o ato originário.
c) Atos compostos são aqueles cuja vontade final exige a intervenção de agentes ou órgãos
diversos e apresenta conteúdo próprio em cada uma das manifestações.
d) A autorização para exploração de jazida é exemplo de ato declaratório, já que expressa
aquiescência da administração para o particular desenvolver determinada atividade.
e) Os atos administrativos que neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses devem ser
motivados, assim como os que importem anulação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo, não sendo essencial a motivação para os atos que os revoguem, pois a
revogação ocorre por motivo de conveniência e oportunidade da administração.

34. (Cespe – TJ/RR 2013) Suponha que determinado cidadão que pretenda construir uma
casa tenha sido informado pelo órgão estatal competente de que a administração deve, por
meio de ato administrativo, consentir a construção, antes do início das obras. Nessa
situação, o ato administrativo de consentimento a ser expedido pela administração é a
a) permissão.
b) aprovação.
c) admissão.
d) autorização.
e) licença.
35. (Cespe – PGE/PB 2008) A respeito dos atos administrativos, julgue os itens
subsequentes.
I Ato perfeito é aquele que teve seu ciclo de formação encerrado, por ter esgotado todas as
fases necessárias à sua produção.
II Ato consumado é o que já produziu todos os seus efeitos.
III Ato pendente é aquele que, embora perfeito, está sujeito a condição ou termo para que
comece a produzir efeitos.
IV Ato imperfeito é o que apresenta aparência de manifestação de vontade da administração
pública, mas que não chegou a aperfeiçoar-se como ato administrativo.
Estão certos apenas os itens
a) I e II.
b) I e IV.
c) II e III.
d) II e IV.
e) I, II e III.
36. (Cespe DP/MA 2011) O conjunto de atos normativos e concretos da administração

pública com o objetivo de impedir ou paralisar atividades privadas contrárias ao interesse
público corresponde ao poder
a) disciplinar.
b) regulatório.
c) de polícia.
d) de fiscalização.
e) hierárquico.
37. (Cespe – MPOG 2012) Os atos administrativos classificam-se, quanto à formação da

vontade administrativa, em atos simples, compostos e complexos, constituindo a
aposentadoria de servidor público exemplo de ato administrativo complexo.

38. (Cespe – CNJ 2013) A licença concedida ao administrado para o exercício de direito
poderá ser revogada pela administração pública por critério de conveniência e oportunidade.
39. (Cespe – MPU 2013) É denominado regulamento executivo o decreto editado pelo
chefe do Poder Executivo federal para regulamentar leis.
40. (Cespe – PC/BA 2013) A concessão de autorização para porte de arma consiste em
ato discricionário e precário da administração, podendo ser revogada a qualquer momento.
41. (Cespe – DP/DF 2013) A autorização de uso de bem público por particular caracteriza-
se como ato administrativo unilateral, discricionário e precário, para o atendimento de
interesse predominantemente do próprio particular.
42. (Cespe – MIN 2013) A concessão pela administração pública de licença ao cidadão
para construir consiste em ato administrativo discricionário.
43. (Cespe – PM/CE 2014) A licença é ato administrativo unilateral e discricionário pelo
qual a administração pública faculta ao particular o desempenho de atividade material ou a
prática de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido.
44. (Cespe – MIN 2013) A pavimentação de uma rua pela administração pública municipal
representa um fato administrativo, atividade decorrente do exercício da função
administrativa, que pode originar-se de um ato administrativo.
45. (Cespe – MPU 2013) Dado o princípio da legalidade, a atuação do Estado é limitada
pela lei, devendo seus atos, em caso de inobservância desse princípio, ser declarados
inválidos ou ser anulados, o que ocorre unicamente por via judicial.
46. (ESAF – PGFN 2007) Entre os atos da Administração, verifica-se a prática do ato
administrativo, o qual abrange somente determinada categoria de atos praticados no
exercício da função administrativa. Destarte, assinale a opção correta.
a) A presunção de legitimidade e veracidade, a imperatividade e a auto-executoriedade são
elementos do ato administrativo.
b) Procedimento administrativo consiste no iter legal a ser percorrido pelos agentes públicos
para a obtenção dos efeitos regulares de um ato administrativo principal.
c) Os atos de gestão são os praticados pela Administração com todas as prerrogativas e
privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular,
independentemente de autorização judicial.
d) Ato composto é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, sejam eles
singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único.
e) Na executoriedade, a Administração emprega meios indiretos de coerção, como a multa
ou outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento do ato,
compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa.
47. (FUNIVERSA – SEPLAG/DF 2011) O prefeito de um município declarou nulo o

concurso público de mecânico, à vista de vícios considerados insanáveis; assim, exonerou,

em seguida, os servidores aprovados no certame e já empossados nos cargos. Diante
dessa situação hipotética, e com fundamento na teoria dos atos administrativos, assinale a
alternativa incorreta.
a) A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem
ilegais.
b) A anulação prescinde da observância do contraditório, ou seja, da audição prévia dos
envolvidos.
c) A revogação é a supressão de um ato discricionário legítimo e eficaz e pode ser realizada
somente pela Administração.
d) A Administração pode desfazer seus próprios atos por considerações de mérito e de
ilegalidade.
e) O controle externo dos atos administrativos pelo Poder Judiciário limita-se ao exame da
legalidade.
48. (FCC – MPE/PB 2015) Manoel, servidor público estadual, praticou o ato administrativo
denominado visto, de modo a controlar ato do administrado Francisco, aferindo sua
legitimidade formal e, assim, dando-lhe exequibilidade. O visto corresponde a ato
administrativo
a) enunciativo.
b) normativo.
c) ordinatório.
d) negocial.
e) punitivo.
*****

GABARITO
2) E 3) C 4) C 5) C
1) C
7) E 8) C 9) E 10) C
6) C
12) C 13) E 14) C 15) C
11) C
17) E 18) E 19) E 20) E
16) C
22) C 23) E 24) E 25) C
21) E
27) C 28) E 29) E 30) E
26) E
32) e 33) b 34) e 35) e
31) d
37) C 38) C 39) C 40) C
36) c
42) E 43) E 44) C 45) E
41) C
47) b 48) d
46) b
Referências:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo Descomplicado. 22ª ed. São Paulo:
Método, 2014.
Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Malheiros,
2015.
Borges, C.; Sá, A. Direito Administrativo Facilitado. São Paulo: Método, 2015.
Carvalho Filho, J. S. Manual de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2014.
Furtado, L. R. Curso de Direito Administrativo. 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
Knoplock, G. M. Manual de Direito Administrativo: teoria e questões. 7ª ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2013.
Justen Filho, Marçal. Curso de direito administrativo. 10ª ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014.
Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
Scatolino, G. Trindade, J. Manual de Direito Administrativo. 2ª ed. JusPODIVM, 2014.

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Direito Administrativo para MPU

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Na aula de hoje esgotaremos o tema “atos administrativos”,

Classificações dos atos administrativos ............................................................................................................. 3

Preparados? Aos estudos!

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1. (Cespe – TCU 2011) Incluem-se na classificação de atos administrativos

2. (Cespe – TCDF 2012) O fator limitador do ato administrativo discricionário é o

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3. (Cespe – MJ 2013) Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto da

4. (Cespe – Bacen 2013) A lei estabelece todos os critérios e condições de

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ATOS INTERNOS E EXTERNOS

 Atos internos são aqueles que produzem efeitos somente no âmbito da

Nos atos internos, os efeitos do ato atingem apenas os agentes e

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5. (Cespe – ICMBio 2014) Os atos administrativos internos são destinados a

ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS

 Atos simples são os que decorrem da manifestação de um único órgão,

Os atos simples são aqueles produzidos pela manifestação de um

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 Concessão de determinados regimes de tributação que dependem de

 Atos normativos editados conjuntamente por órgãos diferentes da

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6. (Cespe – Câmara dos Deputados 2012) Considere que um servidor público

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 Atos de império são aqueles que a Administração pratica usando de sua

Os atos de império, como o próprio nome indica, referem-se aos

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Os atos constitutivos criam uma situação jurídica nova para seus

7. (Cespe – TCU 2009) A permissão, que não se confunde com a concessão ou a

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O ato válido é aquele que respeitou, em sua formação, todos os

4 Conforme veremos adiante o ato anulável é passível de convalidação Assim se a Administração

entender mais conveniente e oportuno, poderá anular o ato em vez de convalidá-lo.

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ATO PERFEITO, EFICAZ, PENDENTE E CONSUMADO

 Ato perfeito é aquele que já concluiu todas as etapas da sua formação.

O ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu

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Um ato perfeito pode ser válido ou inválido, e

5 Alexandrino e Paulo (2014, p. 474).

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8. (Cespe – MPTCDF 2013) O ato administrativo pode ser perfeito, inválido e

9. (Cespe – TRE/RJ 2012) Considera-se que o ato administrativo é válido quando

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Pessoal, além das classificações vistas anteriormente, temos mais

Atos normativos são os atos com efeitos gerais e abstratos, e,

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Os decretos gerais têm caráter normativo e traçam regras gerais (ex:

Já os decretos individuais têm destinatários específicos, individualizados

 Instruções normativas: são atos normativos expedidos pelos Ministros

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 Deliberações: são atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados,

14. (Cespe – TJDFT 2013) Os atos administrativos regulamentares e as leis em

Os atos ordinatórios são os atos com efeitos internos,

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Os atos negociais são aqueles em que a vontade da Administração

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